Instituciones autonómicas. Estudio sobre el Derecho de la Comunidad de Cantabria

INSTITUCIONES AUT ONÓMICAS E s t u d i o s o b r E E l d E r E c h o d E l a c o m u n i d a d d E c a n t a b r i a Luis M a r t í n r e b o l l o u n i v E r s i d a d d E c a n t a b r i a / a s a m b l E a r E g i o n a l d E c a n t a b r i a J ,, r • • :•• '!' • Luis Martín Rebollo es Catedrático de Derecho Administrativo y Decano de la Facultad de De - recho de la Universidad de Cantabria, habiendo ejercido antes la docencia como Profesor A yu - dante en la Universidad de Salamanca, como Profesor Adjunto en la de Zaragoza y como Ca - tedrático, desde 1981, en la Universidad de Ex - tremadura. Licenciado por la Universidad de V a - lladolid y doctor por la de Zaragoza con Premio Extraordinario es autor de varios libros y nume - rosos trabajos de su especialidad. INSTITUCIONES AUTONOMICAS ESTUDIOS SOBRE EL DERECHO DE LA COMUNIDAD DE CANTABRIA Luis MARTÍN REBOLLO Catedrático de Derecho Administrativo INSTITUCIONES AUTONOMICAS ESTUDIOS SOBRE EL DERECHO DE LA COMUNIDAD DE CANTABRIA Santander, 1993 UNIVERSIDAD DE CANTABRIA ASAMBLEA REGIONAL DE CANTABRIA , ISBN (13): 978-84-8 102 - 023-6 ISNI: 0000 0005 0686 0180 DOI: https://doi.org/10.22429/Euc199 3 .00 4 www.editorial.unican.es Digitalización: Manuel Ángel Ortiz Velasco [emeaov] Martín Rebollo, Luis Instituciones autonómicas : estudios sobre el Derecho de la Comunidad de Cantabria/ Luis Martín Rebollo. -- Santander : Universidad de Cantabria : Asamblea Regional de Cantabria, 1993 568p. ISBN 84-8102-.023-0 l. Cantabria - Administración l. Universidad de Cantabria 11. Cantabria. Asamblea Regional, ed. m. TITULO 353.9(460.13) © Luis Martín Rebollo © Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cantabria Avda. Los Castros s/n 39005 Santander ISBN: 84-8102-023-0 D.L.: S.S. 878/93 Imprime: DIDOT, S.A. Nervión, 3, 6 2 Bilbao Tel. (94)4248295 A Eduardo García de Enterría, lebaniego de Europa y de los Picos, maestro de universitarios. (27-4-1993) www.editorial.unican.es SUMARIO PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 l. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA INTRODUCCIÓN: LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA DE LA COMUNIDAD DE CANTABRIA 29 11. EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 l. Planteamiento general . . .. . . .. . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . .. . . .. . . . .. .. .. . . 32 2. Las funciones del Presidente . .. . .. . . .. . . . . .. . .. . . . .. . . . .. . . .. .. . . . . 33 A) EL PRESIDENTE COMO REPRESENTANTE SUPREMO DE LA CO- MUNIDAD AUTÓNOMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 B) EL PRESIDENTE COMO REPRESENTANTE ORDINARIO DEL ESTADO 36 C) EL PRESIDENTE COMO JEFE DEL GOBIERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3. La responsabilidad política del Presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4. El estatuto personal del Presidente .. . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . .. . . . 41 5. Elección, nombramiento, incapacidad y cese del Presidente . . . . 44 A) ELECCIÓN Y NOMBRAMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 B) INCAPACIDAD Y CESE DEL PRESIDENTE.......................... 46 6. El Gabinete del Presidente y la estructura orgánica de la Presi- dencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 III. EL CONSEJO DE GOBIERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2. Composición del Consejo de Gobierno y nombramiento de sus miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 3. Cese del Consejo de Gobierno . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. 58 4. Funcionamiento del Consejo de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5. Funciones del Consejo de Gobierno . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . 60 6. La responsabilidad política del Consejo de Gobierno . . . . . . . . . . . . 64 7. El Vicepresidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 8. Los Consejeros: atribuciones y estatuto personal . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 10 INSTITUCIONES AUTONÓMlCAS IV. LAS RELACIONES DEL PRESIDENTE Y DEL CONSEJO DE GO- BIERNO CON LA ASAMBLEA REGIONAL DE CANTABRIA . . . . . . . 68 1. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 2. La investidura del Presidente: remisión.- Los mecanismos de con- trol con sanción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3. La cuestión de confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 4. La moción de censura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 5. Otros medios de control e impulso de la acción del Consejo de Gobierno sin sanción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 6. Las delegaciones legislativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 V. LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CAN- TABRIA ...... ................................................ ........... 77 1. Planteamiento general: el sentido de la Administración pública autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2. La potestad organizatoria de la Comunidad de Cantabria . . . . . . . 78 3. Los principios constitucionales y estatutarios de la Administración de la DRC . ............. ........................ ........... .......... so 4. El modelo estructural de Administración pública adoptado . . . . . 83 5. Órganos superiores de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 6. Las Consejerías: organización y atribuciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 A) Los CONSEJEROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 B) Los DIRECTORES REGIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 92 C) Los SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 D) OTRAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 7. La estructura orgánica y competencia! de las distintas Consejerías. Planteamiento general y disfunciones observadas . . . . . . . . . . . . . . . . 97 A) CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 B) CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, HACIENDA Y PRESUPUESTO . . . . . . . 109 C) CONSEJERÍA DE OBRAS PúBLICAS, VIVIENDA Y URBANISMO . . 111 D) CONSEJERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN, JUVENTUD Y DEPORTE 114 E) CONSEJERÍA DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA . . . . . . . . . 117 F) CONSEJERÍA DE TuRISMO, TRANSPORTES Y COMUNICACIONES E INDUSTRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 G) CONSEJERÍA DE ECOLOGÍA, MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 H) CONSEJERÍA DE SANIDAD, CONSUMO Y BIENESTAR SOCIAL . . . 127 8. Otras posibilidades organizativas .. .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. .. .. . . . . 135 9. Consideraciones finales sobre la Administración autonómica . . . 139 NOTA BIBLIOGRÁFICA .. . . . . . .. . . . . . . .. . . .. ... . . . . . . . . . . ... . . . . . .. ... . 146 www.editorial.unican.es Sumario 11 l. LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA INTRODUCCIÓN 153 11. EL MARCO GENERAL DE LA DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 1. Los principios inspiradores del sistema autonómico . . . . . . . . . . . . 154 2. Los criterios de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 A) EL PRINCIPIO DISPOSITIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 B) EL MARCO CONSTITUCIONAL Y EL MODELO FINAL............. 157 C) EXCEPCIONES AL ESQUEMA INICIAL............................ 157 3. Las competencias estatales .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. .. .. 158 4. Los intentos de «reconstrucción» del Título VIII de la Consti- tución.-El Informe de la Comisión de expertos, los Pactos Au- tonómicos de 1981 y el proyecto de Ley Orgánica y de Ar- monización del Proceso Autonómico (LOAPA). . . . . . . . . . . . . . . . 159 111. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LOS PROBLEMAS PEN- DIENTES EN EL TEXTO CONSTITUCIONAL .. .. .............. .... . 164 1. Una primera aproximación interpretativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 2. Cuestiones pendientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 A) LA DELIMITACIÓN DE LA EXPRESIÓN «MATERIAS» . . . . . . . . . . . . . 166 B) LA NATURALEZA DE LAS COMPETENCIAS: EXCLUSIVIDAD Y CO- PARTICIPACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 C) LA ARTICULACIÓN DE LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS..... 169 3. El significado y alcance de la materias competenciales en los arts. 148 y 149 de la Constitución y en los distinto Estatutos de Autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 4. La naturaleza de la cláusula de exclusividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 A) ESQUEMA DE LAS POSIBLES COMPETENCIAS AUTONÓMICAS . . . 179 5. La articulación de las competencias compartidas .. .. .. .. .. .. . . . 180 A) EL CARÁCTER DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA ESTATAL . . . . . . . . . . 181 B) LA EJECUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN DEL EsTADO . .. . . . . . . . . . . . 185 6. A modo de recapitulación: límites genéricos del sistema de dis- tribución competencia! y alteración de su contenido . . . . . . . . . 185 12 INSTITUCIONES AUTONÓMICAS IV. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANTABRIA DE 30 DE DI- CIEMBRE DE 1981 Y SU SIGNIFICADO.- LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 1. El contenido del Estatuto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 2. Principios generales sobre las competencias asumidas . . . . . . . . . 189 3. Las competencias de la Diputación Regional de Cantabria . . . . 190 A) MATERIAS EN LAS QUE LA COMPETENCIA SE PRETENDE EXCLU- SIVA Y CON PLENITUD DE FUNCIONES (LEGISLAR, DICTAR RE- GLAMENTOS, GESTIONAR Y EJECUTAR MEDIANTE DECISIONES CONCRETAS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS), SALVO QUE EXPRE- SAMENTE SE ESPECIFIQUE OTRA COSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 B) MATERIAS EN LAS QUE LA COMPETENCIA QUE SE ASUME LO ES PARA LEGISLAR Y EJECUTAR EN DESARROLLO DE LA NORMA- TIVA BÁSICA DEL ESTADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 C) MATERIAS EN LAS QUE SÓLO SE ASUMEN FUNCIONES EJECUTI- VAS, PERO NO LA POTESTAD LEGISLATIVA..................... 195 D) COMPETENCIAS DE LA ANTIGUA DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE SANTANDER QUE ASUME LA COMUNIDAD AUTÓNOMA . . . . . . . . 195 E) EL VALOR PROGRAMÁTICO DEL ART. 25 DEL ESTATUTO...... 196 V. FUNCIONES Y SERVICIOS DEL ESTADO TRANSFERIDOS A LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA......................... 199 1. El valor y el sentido de los decretos de traspasos de funciones y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 2. Traspasos de funciones y servicios del Estado efectuados . . . . . 200 VI. EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS ASUMIDAS POR LA DI- PUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA ............. .............. 205 1. Desarrollo legislativo. Leyes aprobadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 2. Actividad reglamentaria y de aplicación del Ordenamiento . . . . 209 A) ALGUNOS SECTORES PREDOMINANTES DE LA ACTIVIDAD DE LA DRC ............................................................ 210 3. Referencia a la organización administrativa de la DRC . . . . . . . . 211 VII. CONFLICTIVIDAD COMPETENCIAL DE LA DIPUTACIÓN REGIO- NAL DE CANTABRIA .............. ........ ............... ........... 213 l. Normas y actuaciones de la DRC impugnadas por el Estado . . 213 2. Normas del Estado impugnadas por la DRC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 3. Conflictos con otras Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 www.editorial.unican.es Sumario VIII. LA AMPLIACIÓN COMPETENCIAL: LOS PACTOS AUTONÓMICOS DE FEBRERO DE 1992 Y LA LEY ORGÁNICA 9/1992, DE 23 DE 13 DICIEMBRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 1. Necesidad de un acuerdo político para la ampliación competen- cia! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 2. Contenido de los Pactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 3. La ampliación competencia! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 A) MATERLAS EN LAS QUE SE PRETENDE QUE LAS CCAA ASUMAN COMPETENCIAS EXCLUSIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 B) MATERIAS EN LAS QUE SE PRETENDE QUE LAS CCAA ASUMAN COMPETENCIAS DE DESARROLLO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA DEL EsT ADO Y EN LOS TÉRMINOS QUE LA MISMA ESTABLEZCA, ASÍ COMO COMPETENCIAS DE EJECU- CIÓN ..... .. . . . ... . . . ... ... .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. .. . .. .. . . . . . . 225 C) MATERIAS EN LAS QUE SE 'PRETENDE QUE LAS CCAA ASU- MAN COMPETENCIAS DE EJECU IÓN DE LA LEGISLACIÓN DEL ES- TADO............................................................ 227 D) LA EDUCACIÓN COMO PROBLEMA ESPECÍFICO . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 E) EXCLUSIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EXCEPTO LA GESTIÓN DEL INSERSO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 F) REFERENCIA A LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.. 230 4. Procedimiento de asunción de las nuevas competencias . . . . . . . 233 5. El desarrollo del principio de cooperación: las Conferencias Sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 IX. FINAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 NOTA BIBLIOGRÁFICA , . .. . .. . . ... .. ...... ....... .. .. . .. . .. . . . . . .. . . 243 LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA l. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS COMO INSTRUMENTOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS: LOS MEDIOS PERSONALES Y LAS POLÍTICAS DE PERSONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 14 INSTITUCIONES AUTONÓMICAS 11. DESARROLLO Y EVOLUCIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA AUTO- NÓMICA ................................................................. 253 1. Las previsiones del texto constitucional y del Estatuto de Auto- nomía de Cantabria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2. Del régimen preautonómico a la constitución de las Comunidades Autónomas: los traspasos de funcionarios y su normativa.- Pro- blemas específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 3. La Ley del Proceso Autonómico de 1983 .. . . .. .. . . .. .. .. .. .. . . .. . 262 4. Las competencias autonómicas en materia de función pública y la legislación básica estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 III. LA FUNCIÓN PÚBLICA ESTATAL Y AUTONÓMICA EN LA LEY 30/ 1984: CUESTIONES PRELIMINARES . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . 277 1. La situación de los funcionarios transferidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 2. La estabilización del personal contratado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 3. La movilidad del personal . .. . . . . . .. . .. .. . . . . .. . . . .. . . .. .. .. . . . . .. . . 287 4. El personal eventual . . . . . . . .. . . . . . . .. .. .. .. . . . . .. .. .. .. .. . . .. .. . .. .. 288 IV. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN LA LEY 30/1984: EL MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA EN LA LE- GISLACIÓN ESTATAL COMO MARCO DE LA NORMATIVA DE CANTABRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 l. Referencia a los modelos teóricos .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. .. . 289 2. El modelo de función pública en la Ley 30/1984, de 2 de agosto: una reflexión crítica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 3. Los mecanismos del modelo organizativo de la legislación estatal básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 V. LA NORMATIVA DE CANTABRIA EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚ- BLICA: DE LA LEY 4/1986, DE 7 DE JULIO, A LA VIGENTE LEY 4/ 1993, DE 10 DE MARZO, DE LA FUNCIÓN PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . 305 l. Cuestiones preliminares: el ejemplo del «Informe», de 1985, de la Diputación General a las Cortes de Aragón, como referente institucional sobre la función pública y los problemas generales de la Administración autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 2. La Leyes de Cantabria 4/1986 y 4/1993: principios inspira- dores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 3. Ámbito de aplicación y clases de empleo público .. . .. .. .. . .. .. 315 4. Órganos superiores y de gestión en materia de personal . . . . . . . 321 5. El Registro de Personal de la DRC . . . . .. . . . . .. .. . . .. . .. .. .. .. .. . 326 www.editorial.unican.es Sumario 15 6. E tructura y organización de la función pública de Cantabria: cuerpo y relaciones de puestos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 A) GRUPOS Y CUERPOS DE FUNCIONARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 B) RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO Y PLANTILLAS DE PER- SONAL........................................................... 340 7. La oferta de empleo público y la selección del personal . . . . . . . 350 A) LA OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 B) Los SISTEMAS DE SELECCIÓN DE PERSONAL y su PROBLEMÁ- TICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 a) Convocatoria y pruebas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 b) Tribunales de selección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 360 c) Valoración de las pruebas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 d) Algunas referencias al procedimiento de selección . . . . . . . . . . . 365 e) El nombramiento de interinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 f) La selección del personal laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 C) LA SELECCIÓN DE FUNCIONARIOS MEDIANTE EL SISTEMA DE PROMOCIÓN INTERNA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 a) El acceso a un grupo inmediato superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 b) La reserva de plazas para la promoción interna . . . . . . . . . . . . . 372 c) La exigencia de una previa estabilidad en el destino anterior 373 d) Pruebas de selección y provisión de puestos de trabajo . . . . . 373 e) Otros requisitos ......... _.................................... 377 8. La formación y perfeccionamiento de lo empleados públicos: el Centro de Estudios de la Administración Pública Regional de Cantabria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 9. Provisión de puestos de trabajo y carrera administrativa en la función pública de Cantabria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 A) SISTEMAS DE PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . 381 a) Los concursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 b) La libre designación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 c) Remoción del puesto de trabajo y sus consecuencias . . . . . . . . 385 d) Otras formas extraordinarias de provisión de puestos de tra- bajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 B) LA PROMOCIÓN PROFESIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 C) REFERENCIA A LA MOVILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS . . . . . . . . . 395 10. Adquisición y pérdida de la condición de funcionario . . . . . . . . . . 395 11. Situaciones de los funcionario de la DRC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 12. Derechos y deberes de los funcionarios de la DRC . . . . . . . . . . . . 400 13. Sistema de retribuciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 14. Régimen disciplinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 15. Disposiciones Adicionales y Transitorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 NOTA BIBLIOGRÁFICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 16 INSTITUCIONES AUTONÓMICAS LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: UNA FUNCIÓN AUTONÓMICA ENTRE LAS COMPETENCIAS ESTATALES Y LA AUTONOMÍA LOCAL l. LOS OBJETIVOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: ENTRE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA 419 II. LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CAN- TABRIA SOBRE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y LA INCIDEN- CIA EN ELLAS DE TÍTULOS COMPETENCIALES ESTATALES .... 425 1. Las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio . 425 2. Referencia a los posibles títulos competenciales concurrentes del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 III. LA AUTONOMÍA LOCAL COMO LÍMITE A LA COMPETENCIA LE- GISLATIVA AUTONÓMICA. EL CONCEPTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE AUTONOMÍA LOCAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 1. El concepto de autonomía local: los datos constitucionales . . . . . 433 2. El nuevo planteamiento de la autonomía local. La autonomía local como garantía institucional en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436 3. La autonomía local en la Ley Reguladora de las Bases del Ré- gimen Local de 1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 IV. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS: COLABORACIÓN Y CONTROL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 l. El principio de colaboración .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. . .. .. . . .. .. .. .. .. .. 446 2. Las técnicas de colaboración: en especial, las previsiones de la Ley 7/1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 3. La judicialización de los sistemas de control sobre las Corpora- ciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 V. LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA EN MATERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO .. . .. .. . .. . . . .. . . . . . .. . .. . . . . . .. . .. .. . .. .. . ........... 464 VI. CONSIDERACIONES FINALES . . . . .. . . . .. .. . . ... ... ... .. ... . ... ..... .. 466 NOTA BIBLIOGRÁFICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 www.editorial.unican.es Sumario LA COMARCA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CANTABRIA 17 I. LACOMARCAENELESTATUTODEAUTONOMÍADECANTABRIA 473 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 2. La vertebración del territorio como tarea de las Comunidades Autónomas ........................................... _-. . . . . . . . . . . . . . 473 3. El significado de la comarca .. .. .. . .. .. .. . .. .. . .. .. .. .. . .. . .. .. . .. . 475 4. La comarca en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cantabria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 5. El marco legal de actuación autonómica respecto a las comarcas 479 NOTA BIBLIOGRÁFICA . ... ... ..... .. .. . .. .. ..... ........ ....... ... .... 485 INFORMES SOBRE LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA I. LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA EN 1989 . . .. . .. . . . .. .. . . . .. . .. . . . .. .. . .. . . ... .. . .. .. . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . 489 l. Actividad normativa: leyes .. . .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. . .. . .. . . . . . 489 2. Actividad reglamentaria: sectores .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. .. . . . . .. .. 490 3. Actividad de gestión .. . .. .. . . .. . .. .. . .. .. .. . .. .. .. . . . .. .. .. . .. . .. .. . 492 4. Conflictividad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 5. Aspectos institucionales y conflictos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494 6. Valoración final .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . . .. . .. . . . 498 II. LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA EN 1990 .. .. . .. . . . .. .. . .. .. . .. .. . .. . . . .. .. . .. .. . .. . . . .. .. . . . .. . ... . . .. .. . . 500 1 . Actividad normativa: leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500 2. Actividad reglamentaria: sectores . .. . .. .. .. .. . . .. .. . .. . . . .. .. .. . .. . 503 3. Actividad de gestión . .. .. . .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. . .. .. . .. .. .. .. . .. . . .. . 505 4. Conflictividad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 5. Aspectos institucionales y conflictos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 A) COMPOSICIÓN DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS . . . . . . . . .. . . . . 510 B) ESTRUCTURA DE GOBIERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 511 18 INSTITUCIONES AUTONÓMICAS C) LA MOCIÓN DE CENSURA......................................... 512 D) ÜTRAS CUESTIONES INSTITUCIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514 6. Final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516 III. LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA EN 1991 . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . 518 1. Actividad normativa: leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518 2. Actividad reglamentaria: sectores .. .. .. . .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . 520 3. Actividad de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522 4. Conflictividad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523 5. Aspectos institucionales y políticos . .. .. .. . .. . .. . . .. .. .. . .. .. .. .. .. 524 A) LAS ELECCIONES DE MAYO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524 B) EL PROCESAMIENTO DEL PRESIDENTE . . . . . . .. . . .. . . . .. .. . .. .. . .. 525 C) ESTRUCTURA DE LA ASAMBLEA REGIONAL Y DEL GOBIERNO AU- TÓNOMO.......................................................... 527 D) ÜTROS ASPECTOS INSTITUCIONALES .. . . . . . . . . . .. .. . . . .. . .. .. . .. . 528 6. Valoración final .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. . . . . . . . .. .. . .. .. . .. .. 528 IV. LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA EN 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532 1. Actividad normativa: leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 2. Actividad reglamentaria: sectores .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. . .. . .. .. .. 535 3. Actividad de gestión .. . .. . .. . .. .. . .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. 537 4. Conflictividad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 A) CONFLICTIVIDAD FORMALIZADA ANTE EL T.C. . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 B) RESOLUCIONES DEL T.C. SOBRE CANTABRIA EN 1992 . . . . . . . . . 540 C) CONFLICTIVIDAD ORDINARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 5. Aspectos institucionales y conflictos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 A) ESTRUCTURA DE LA ASAMBLEA REGIONAL Y DEL GOBIERNO AU- TÓNOMO.......................................................... 541 B) CONFLICTOS POLÍTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 6. Valoración final .. .. .. . .. .. .. .. .. . . . . . .. .. .. .. .. .. . . . .. .. .. . .. .. .. . .. 543 DIEZ AÑOS DE AUTONOMÍA EN CANTABRIA I. DIEZ AÑOS DE AUTONOMÍA EN CANTABRIA...................... 549 1. Referencias cronológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549 2. Aspectos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554 3. Algunos criterios valorativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554 www.editorial.unican.es Sumario 19 LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ANTE EL FUTURO l. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ANTE EL FUTURO . . . . . . . . . . . . 559 1. Diez años del Estatuto de Autonomía de Cantabria . . . . . . . . . . . . . . 559 2. El sentido profundo de la autonomía: el caso de Cantabria . . . . . 561 3. El papel de la sociedad y el significado del Derecho en el futuro autonómico ................................................ , . . . . . . . . . 564 4. Algunas cuestiones pendientes en la Comunidad de Cantabria . . 566 . www.editorial.unican.es PRESENTACIÓN 1.- El presente libro pretende realizar un análisis de los aspectos insti- tucionales básicos de la Comunidad Autónoma de Cantabria y de sus medios instrumentales más destacados: las competencias y los empleados. Junto a estos tres aspectos centrales se realiza también un estudio de una de las competencias con mayor incidencia en orden a la vertebración del territorio, la de ordenación territorial, encuadrándola en el marco que la condiciona y limita: las com- petencias estatales y la autonomía local, que conducen a la idea de cooperación como criterio central. En este mismo sentido se realiza un breve análisis de las previsiones normativas del tema comarcal. En la parte final del libro se incluyen otros trabajos más descriptivos sobre la actividad de la Comunidad en estos últimos años para terminar con unas reflexiones de futuro. El libro así estructurado tiene un doble origen. Por una parte es una respuesta a una iniciativa sugerida por los responsables del Servicio de Pu- blicaciones de la Universidad de Cantabria, hace tiempo incumplida por mi parte. Pero, por otro lado, constituye un acercamiento a la realidad institucional de Cantabria que venía pensando también desde hace más tiempo aún. En efecto, como he tenido oportunidad de decir en otra ocasión, el Estatuto de Autonomía de Cantabria y sus desarrollos institucionales básicos han estado prácticamente huérfanos de estudios monográficos o tratamientos globales. Hasta 1992 sólo existían los «Comentarios al Estatuto de Autonomía de Can- tabria», de Manuel PARDO CASTILLO, con la colaboración de Javier CoRELLA PLÁ, (Edición de la Asamblea Regional de Cantabria, Santander, 1987), al- gunas referencias en el volumen colectivo «Jornadas sobre Admínistración au- tonómica uniprovincial», (Diputación Regional de Cantabria, Santander, 1983) y la edición del Estatuto, con algunos breves comentarios, de J.R.SAIZ, «El Estatuto de Autonomía de Cantabria», (Santander, sj.). Recientemente se acaba de publicar la destacada obra de Jesús LÓPEZ- MEDEL, «El Estatuto de Autonomía de Cantabria. Comentarios y desarrollo», (Santander, 1992), que yo mismo he prologado, y está próxima a aparecer cuando escribo estas páginas la recopilación de las Conferencias y Mesas redondas que, concitando a autores conocidos y a personalidades de la vida política de la región, se han desarrollado este año 1992 en el seno de la «Cátedra Cantabria», fruto de un Convenio entre la Asamblea Regional y la Universidad, y que le ha correspondido dirigir, esta vez, al Catedrático de Derecho Cons- 22 INSTITUCIONES AUTONÓMICAS titucional de la Facultad de Derecho, Dr. Bar Cendón. El ciclo se dedicó al análisis monográfico y por sectores del Estatuto de Autonomía a los diez años de su aprobación. Aún así, no me parece incompatible el libro que ahora se presenta con todas estas obras porque siempre resulta útil una óptica pluralista y, en todo caso, porque el enfoque más detallado que aquí se aborda pretende centrarse en los aspectos que me parecen esenciales para un mejor conocimiento del entramado institucional de la Comunidad desde el Derecho Público y, más específicamente, desde el Derecho Administrativo, sin intención de agotar otros temas sectoriales. 2.- De todas formas acaso convenga aclarar algo más sobre el contenido y los orígenes de los trabajos que aquí se incluyen. El libro adopta deliberadamente un tono pedagógico, dirigido como está a personas interesadas -estudiantes, funcionarios, profesionales, responsables políticos- pero a las que no se les debe suponer necesariamente un conocimiento cabal de los vericuetos del sistema. Por eso trata de exponer deforma sencilla, y a veces repetitiva, el estado de la cuestión en algunos puntos, el desarrollo normativo de la Comunidad Autónoma, el engarce con la normativa estatal, las matizaciones jurisprudencia/es del Tribunal Constitucional en sus aspectos básicos, las implicaciones de determindos preceptos y previsiones, desvelando igualmente, cuando procede, sus contradicciones o insuficiencias. Porque sien- do como es un libro que nace del crisol académico no hurta tampoco la crítica -consustancial a la tarea intelectual- en todos aquellos aspectos organizativos, competenciales o funcionariales donde, a mi juicio, se observan aún previsiones normativas superables, bien en el orden estrictamente técnico, bien en el de su oportunidad o coherencia. Por otra parte, conviene advertir algo, por lo demás, obvio. Como se sabe, la especificidad de los aspectos institucionales de cada Comunidad no es excesivamente relevante. Pero, con todo, existe. De ahí que, como regla, se haya partido de lo que es común a todas las demás Comunidades Autónomas para analizar después los aspectos que afectan más directamente a la de Can- tabria. Al hilo de ellos se llevan a cabo reflexiones, comentarios, análisis o críticas, muchas de las cuales pueden ser también aplicadas, ciertamente, a otras Comunidades Autónomas. En ese sentido, el libro no adopta una visión reduccionista sino extrapolable, que va más allá de la exclusiva óptica de la Comunidad desde la que se lleva a cabo dicho análisis. www.editorial.unican.es Presentación 23 Como regla, se ha prescindido de las notas a pie de página. En contra- partida, se incluye al final de todos los Capítulos una Nota bibliográfica donde se da cuenta del origen de las citas de autores que se hacen en el texto y se remite al lector interesado a las monografías especificas que abordan también los aspectos tratados u otros conexos. 3.-Algunos de los capítulos del libro que ahora se ofrece deforma unitaria son reelaboraciones ampliadas de trabajos que han sido publicados aislada- mente y de otros que hasta el momento permanecían inéditos. Conviene, por ello, desde el principio, aludir al origen de los mismos. El Capítulo titulado «Gobierno y Administración de la Comunidad Au- tónoma de Cantabria» trae causa del que con un título similar, pero referido a la Comunidad de Madrid, se publicó en el volumen colectivo, dirigido por R. GóMEZ-FERRER, «Estudios sobre el Derecho de la Comunidad de Madrid» (Ed. Civitas, Madrid, 1987, págs. 77 a 145). Su adaptación a la Comunidad de Cantabria no ha sido tarea fácil y el resultado es un trabajo nuevo por cuanto, sobre todo en la parte dedicada a la Administración, con ánimo de una cierta exhaustividad pretende ser detallado y rastrea los recovecos de las a veces confusas normas organizativas de la Comunidad Autónoma. Una parte del mismo se publica también en el volumen recopilativo de las conferencias de la «Cátedra Cantabria» al que ya me he referido. Su redacción definitiva se cierra en junio de 1992. El segundo Capítulo se denomina «Las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria» y es un estudio, inédito hasta ahora, sobre el tema que le da título. De todas formas, una versión inicial, de la que procede y que se ha tratado de respetar al máximo, se remonta a 1982 con motivo de la redacción de una Conferencia sobre las competencias de la Comunidad Au- tónoma extremeña, impartida en la Caja de Ahorros de Cáceres, localidad en cuya Universidad me hallaba entonces destinado. He procurado, digo, respetar ahora, en lo posible, la redacción inicial de esa parte porque creo que los problemas generales estaban ya entonces bien planteados en sus perfiles bá- sicos, que son los que interesa destacar, sin perjuicio de algunos matices de la jurisprudencia constitucional posterior. Se realiza también allí un análisis de los Pactos autonómicos de febrero de 1992 y las referencias a la actividad normativa de la Comunidad de Cantabria y a la conflictividad competencia/ se cierran como regla en junio de 1992, fecha también de la redacciónfinal, sin perjuicio de recoger también la importante ley orgánica 911992, de 23 de 24 INSTITUCIONES AUTONÓMICAS diciembre. Una versión reducida de este trabajo se incluye en el número mo- nográfico que dedica a Cantabria la Revista «Papeles de Economía Española» y que se publicará en breve. El Capítulo dedicado a «La Función pública de la Comunidad Autónoma de Cantabria» tiene su antecedente en otro titulado «El personal de la Co- munidad Autónoma de Aragón», publicado en el libro colectivo, dirigido por A. EMBID !RUJO, «Derecho Público aragonés. Estudios sobre el Derecho de la Comunidad de Aragón», (Ed. del Justicia de Aragón e lbercaja, Zaragoza, 1990, págs. 437-486). Por razones editoriales y de espacio no se publicó entonces la amplia parte primera del trabajo dedicada al marco normativo estatal en el que se encuadra la legislación de funcionarios de la Comunidad Autónoma y que ahora se incorpora. La segunda parte es, obviamente, nueva y aborda el análisis de la normativa de la Diputación Regional de Cantabria y los problemas generales que suscita en el marco de la legislación básica estatal. La redacción final y recogida de datos se cerró en diciembre de 1991, pero ya en pruebas este libro hubo de redactarse de nuevo tras la publicación de la vigente Ley de la Función Pública de 1 O de marzo de 1993. El Capítulo titulado «La ordenación del territorio: una función auto- nómica entre la competencias estatales y la autonomía local» es un trabajo inédito que tiene, sin embargo, su origen en un Informe emitido a petición de la Mesa de la Asamblea Regional de Cantabria en agosto de 1988 sobre los trabajos de la ponencia encargada de dictaminar el entonces proyecto de ley de ordenación del territorio. Para su publicación actual se ha prescindido de todos los aspectos concretos referidos a la ley para centrarme en los plantea- mientos generales que pueden tener, acaso, más interés, actualizando la re- dacción con nuevos datos derivados, sobre todo, de la reciente jurisprudencia constitucional. El Capítulo dedicado a «La comarca en el Estatuto de Autonomía de Cantabria» constituye, básicamente, el Prólogo al libro de J. R. SAIZ, «La comarca en la autonomía de Cantabria», (Ed. Asamblea Regional de Cantabria, Santander, 1988, págs. /-XII), y en él se alude a las posibles opciones orga- nizativas y competencia/es del tema comarcal en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma. Los denominados «Informes sobre la actividad de la Comunidad Au- tónoma de Cantabria» en 1989, 1990, 1991 y 1992 son reproducción de la parte dedicada a la Comunidad en el volumen que, con periodicidad anual, www.editorial.unican.es Presentación 25 viene publicando la Fundación Pi i Sunyer de Barcelona con el título genérico «Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas», (Ed. Civitas, Madrid, 1990, para el de 1989; 1991, para el de 1990; edición de la propia Fundación, Barcelona, 1992, para el de 1991 y pendiente de publicarse cuando se escriben estas páginas el de 1992) y en el que el autor participa en el amplio equipo de redacción. Se trata de una iniciativa no suficientemente conocida, quizá, que creo tiene gran utilidad pues recoge anualmente un informe de la actividad estatal que afecta a las CCAA, así como de la actividad de cada una de ellas con criterios descriptivos y valorativos. Analiza también, cada vez, la situación general y varios temas monográficos cambiantes. En la segunda parte del Informe se recopila toda la información que pueda afectar a las CCAA con fichas de toda su producción normativa, conflictividad, convenios firmados, jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo así como normas europeas que incidan en el ámbito autonómico. El Capítulo, «Diez años de autonomía en Cantabria», es un breve trabajo que me pidió en este otoño de 1992 la revista «Historia 16» para su núm. 200, número extraordinario dedicado monográficamente al Estado de las Autono- mías. Es una rápida y compendiada síntesis descriptiva de los principales acontecimientos políticos e institucionales desde la aprobación del Estatuto, con referencias a los datos electorales y con algunas cuestiones conclusivas que reproducen ideas y reflexiones reiteradas ya antes en alguno de los «In- formes Pi i Sunyer» y en el «Prólogo» al que me refiero en el párrafo siguiente. No obstante esas reiteraciones lo incluyo aquí porque, dado el obligado carácter compendiado que imponía su destino, puede ser quizá un recordatorio a vuela pluma de las dificultades y peripecias por las que ha pasado la Comunidad Autónoma, cuyos aspectos institucionales y jurídicos se analizan en las demás partes de este libro. Finalmente, el último Capítulo titulado «Las Comunidades Autónomas ante el futuro» fue en su origen el Prólogo que realicé para el ya citado libro de Jesús M. LóPEZ-MEDELBÁSCONES, «El Estatuto de Autonomía de Cantabria. Comentarios y desarrollo», (Santander, 1992, págs. 9-18). En Santander, abril de 1993 www.editorial.unican.es EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN: LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINIS- TRATIVA DE LA COMUNIDAD DE CANTABRIA.- U. EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD: l. Planteamiento general.- 2. Las funciones del Presidente: A) EL PRESIDENTE COMO REPRESENTANTE SUPREMO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.- B) EL PRESIDENTE COMO REPRESENTANTE ORDINARIO DEL ESTADO.- C) EL PRESIDENTE COMO JEFE DEL GOBIERNO.- 3. La responsabilidad política del Presidente.- 4. El estatuto personal del Presidente.- 5. Elección, nombramiento, incapacidad y cese del Presidente.- 6. El Gabinete del Presidente y la estructura orgánica de la Presidencia.- III. EL CONSEJO DE GOBIERNO: l. Planteamiento general.- 2. Composición del Consejo de Gobierno y nombramiento de sus miembros.- 3. Cese del Consejo de Gobierno.- 4. Funcionamiento del Consejo de Gobierno.- 5. Funciones del Consejo de Gobierno.- 6. La responsabilidad política del Consejo de Gobierno.- 7. El Vicepresidente.- 8. Los Consejeros: atribuciones y estatuto personal.- IV. LAS RELACIONES DEL PRESI- DENTE Y DEL CONSEJO DE GOBIERNO CON LA ASAMBLEA REGIONAL DE CANTABRIA: 1. Planteamiento general.- 2. La investidura del Presidente: remisión.- Los mecanismos de control con sanción.- 3. La cuestión de confianza.- 4. La moción de censura.- 5. Otros medios de control e impulso de la acción del Consejo de Gobierno sin sanción.- 6. Las delegaciones legislativas. V. LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA: l. Planteamiento general: el sentido de la Administración Pública autonómica. 2. La pote tad organizatoria de la Comunidad de Cantabria. 3. Los principios constitucionale y estatutarios de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria. 4. El modelo estructural de Administración Pública adoptado. 5. Órgano superiores de la Administración autonómica. 6. La Consejerías: organización y atribuciones. A) Los CONSEJEROS. B) Los DIRECTORES REGIONALES. C) Los SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS. D) ÜTRAS UNIDADES ADMlNISTRATIVAS. 7. La estructura orgánica y competencia} de las distintas Consejerías. Planteamiento general y disfunciones observadas. A) CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA. B) CONSEJERÍA DE EcoNOMÍA, HACIENDA Y PRESUPUESTO. C) CONSEJERÍA DE OBRAS PúBLICAS, VI- VIENDA Y URBANISMO. D) CONSEJERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN, JUVENTUD Y DE- PORTE. E) CONSEJERÍA DE GANADERÍA, AGRICULTURA y PESCA. F) CONSEJERÍA DE TURISMO, TRANSPORTES y COMUNICACIONES E INDUSTRIA. G) CONSEJERÍA DE Eco- LOGÍA, Memo AMBIENTE y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. H) CONSEJERÍA DE SANIDAD, CONSUMO Y BIENESTAR SOCIAL. 8. Otras posibilidades organizativas. 9. Consideracio- nes finales sobre la Administración autonómica. NOTA BIBLIOGRÁFICA. . www.editorial.unican.es J. INTRODUCCIÓN: LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA DE LA COMUNIDAD DE CANTABRIA La distribución territorial del Poder que está en la base misma del Estado compuesto que la Constitución diseña precisa como requi ito indispen able, el montaje de un .aparato in titucional y de una organización que la vertebre. La organización de las in tituciones de autogobiemo de las Comunidades Autó- nomas (CCAA) se configura, así, como el sustrato nece ario para poder llevar a cabo las competencia -legislativas y de ge tión- que pueden asumir. Sin embargo por raro que parezca la Constitución (CE) apenas si· contiene refe- rencia al modelo organizativo que las provincias constituida en CCAA, pue- den adoptar. Únicamente e.n el caso de las de autonomía plena o de primer grado, es decir, aquella que accedieran a la autonomía a travé del complicado mecani mo di eñado en el art. 151 CE y la consideradas <<históricas» a la, que e refiere la Disposición Tran itoria 2· del texto constitucional éste le impone un esquema organizativo basado en una Asamblea legislativa o Parlamento elegido por sufragio universal, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, y un Presidente elegido por la Asamblea de entre u miem- bros, aJ que corresponde la dirección del Consejo, la uprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ésta (a11. 152.1 CE). Para el resto de las CCAA no existe mención alguna acerca del modelo organizativo que los constituyentes vislumbraban. Las únicas referencias indi- rectas se encuentran en los arts. 147 y 148 CE, para remitir su concreción a los Estatutos de Autonomía en uso del principio dispositivo que se convierte así, una vez más, en la clave de todo el Título VIII CE, a causa, en buena medida, del carácter transaccional del mismo. Estas dos referencias consisten en decir que los Estatutos deberán contener la «organización y sede de la· instituciones autónomas propias» (art. 147.2.c) y que las CCAA podrán asumir competencias sobre «la organización de sus instituciones de autogobierno» (art. 148. l. l). Tan escasas menciones en un tema esencial como éste podían ocultar y de hecho ocultaban una intención no explícita, pero denunciada pronto por los comentaristas, que era, sin embargo, políticamente inviable. De ahí, quizá la falta de concreción de lo que podía pensarse constituía un propósito no declarado o, en todo caso, «aparcado>>. Me refiero a la idea de prever dos tipos de CCAA. 30 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Unas, las históricas y aquellas que superaran el difícil listón del art. 151 CE, que el «test» andaluz se encargó de demostrar le pretensión de hacerlo inope- rante aunque la tenaz perseverancia del electorado lograra superar todas las trabas· y, de otra parte todas las demás. Sólo las primeras tendrían el e quema in titucional previsto en el art. 152 CE, que era tanto como decir que sólo ella poseerían Asamblea legislativa y, por consiguiente, autonomía política y po- te tad legislativa. Las circunstancias políticas, el síndrome de imitación y el silencio cons- titucional, que de hecho equivalía a libertad organizativa invalidaron pronto este no declarado propósito cuya falta de concreción por otra parte, d cía ya bastante acerca del convencimiento de sus autores sobre su inviabilidad upue to el principio dispositivo que preside el sistema. El hecho cierto es que toda las CCAA asumen, precí amente en virtud de e e principio, competencia legis- lativas y toda ellas prevén, por lo tanto, la existencia de una Asamblea o Parlamento autónomo. La paradoja, in embargo, debe ser de tacada puesto que esa conclusión produce, en efecto el resultado contradictorio de que las CCAA de segundo grado o de acceso diferido al techo máximo de autonomía (art. 148.2 CE) poseían, así, -al meno teóricamente- un margen de libertad prácticamente sin límites en la organización de sus instituciones de autogobierno, mientras que la de primer grado, las que podían er consideradas inicialmente regiones de estatuto especial, estaban limitadas por el esquema impuesto en el art. 152.1 CE. El resultado, sin embargo, fue la homogeneidad, dado que todas las CCAA van a seguir prácticamente ese esquema, y la de Cantabria no será en esto una excepción. A partir de ese momento no hay posibilidad de establecer una dis- tinción entre un tipo y otro de CCAA, que se dJferenciarán ólo, tran itoria- mente, por su acceso inmediato o diferido al máximo competencia! que la propia Constitución prevé. Es en este contexto en el que hay que entender los arts. 7 y 8 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Cantabria (EAC), aprobado por ley orgánica 8/1981 de 30 diciembre, que dice así: <clrt. 7. - Los poderes de la Comunidad Autónoma de Cantabria se ejercerán a través de la Diputación Regional, la cual está integrada por la Asamblea Regional, el Consejo de Gobierno y el Presidente». <clrt. 8. - Las leyes de Cantabria ordenarán el funcionamiento de estas instituciones de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto». www.editorial.unican.es La organización política y administrativa de la Comunidad de Cantabria 31 Es la Comunidad como tal la que adquiere la denominación de Diputación Regional de Cantabria lo que produce a veces cierto confusionismo, al que contribuye también el nombre. La DRC e el ente global que integra aJ Par- lamento (A amblea Regional), al Gobierno (Consejo de Gobierno) y al Presi- dente, cuya importancia y singularidad hace que aparezca configurado doble- mente: como órgano propio y como cabeza del Gobierno. La Administración de la DRC en realidad depende del Consejo de Gobierno, como sucede también con la Administración del Estado. Conviene, pues tener en cuenta e tas ma- tizaciones para no confundir plano , no sólo desde la óptica jurídica sino también política. La Asamblea de Cantabria, órgano legislativo de la Comunidad, se regula en el propio Estatuto (arts. 9 y ss.) y su funcionamiento e rige por el Reglamento aprobado el 19 de diciembre de 1983 por el Pleno de la mi rna. Su análisis no es objeto de nuestra atención, que quedará limitada al Presidente y al Gobierno de la Comunidad, así como a la Admini tración autonómica. El Gobierno y la Administración de la Comunidad de Cantabria se regulan directamente en el EAC y en una ley a la que aquél remite su desarrollo. Se trata, en efecto, de la Ley 3/1984, de 26 de abril, del Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración Regional de Cantabria (LGA) que de acuerdo con los arts. 16.3 y 17.5 EAC, regula <<el estatuto personal y atribuciones del presidente de la Diputación Regional, así como la organización del Consejo de Gobierno y las atribuciones y estatuto personal de cada uno de sus compo- nentes>>, y también «la organización y estructmación de la Administración Pú- blica de la Comunidad Autónoma de Cantabria». Al análisis de ambas instituciones, y al hilo de esta importante ley, se dedican las páginas que siguen. 32 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRJA 11. EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE CANTABRIA l. Planteamiento general Los autores que se han ocupado, con carácter general de analizar Ja figura del Pre idente autonómico han destacado la naturaleza híbrida de esta institución, que se adecuaría mal a las categorfas clásicas de las formas de gobierno pura : la parlamentaria y la presidencialista. La primera se caracteriza por la existencia de un Jefe de Estado y un Jefe o Presidente del Gobierno, cada uno de ellos con funcione propias y separadas, de representación en un caso y de gobierno en el otro siendo el Presidente elegido por la A amblea Jegi lativa y responsable políticamente ante ella. La forma de gobierno presidencialista supone la exi - tencia de una sola persona que aúna la funci.ones repre entativas y de gobierno y cuya legitimidad le viene de la elección directa por el electorado. La caracterización híbrida del Presidente autonómico vendría del hecho de que, a tenor del art. 152 CE y del correspondiente precepto estatutario, no sólo preside el órgano ejecutivo colegiado sino que ostenta también «la suprema representación de la Comunidad Autónoma», entendida como un todo. De ahí la conclusión sobre la orientación supuestamente presidencialista de los Estatutos y la posición singular del Presidente. Sin embargo, sin perjuicio de la indudable primacía del Presidente y su ingularización estatutaria el Presidente y el Con- sejo que dirige se enmarcan, a mi juicio en un contexto inequívocamente parlamentario, que viene caracterizado por dos notas e enciales: la elección del Presidente por la Asamblea legislativa y su responsabilidad política ante ella (art. 16.2 y 3 EAC y arts. 6 y 8 LGA), aunque falte como elemento añadido el poder de disolución de la Asamblea. Y es que al margen de ostentar la suprema representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado, como veremos, la función más importante del Presidente consiste en presidir y dirigir la actividad del Consejo de Gobierno y de la Administración autonómica. En e e sentido y por esa razón es responsable ante quien lo eligió, alzaprimándose así el principio de legitimidad democrática que se basa en el mantenimiento de la confianza parlamentaria. El Presidente es, desde este punto de vista, la cabeza visible de un órgano colegiado en el que actúa formalmente sin jerarquía jurídica y administrativa. Pero esta visión es insuficiente, puesto que desde el punto de vista político la preeminencia y la posición privilegiada del Presidente es notoria y se expresa en su facultad de www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 33 nombrar y cesar a los miembros del Consejo (arts. 17.3 EAC y 13.b LGA), por lo que, de hecho, su opinión no se integra como un voto más en la formación de la voluntad del órgano colegiado que preside y concentra en su figura todo el poder político, por el que debe responder. Preponderancia política, pues, que se manifiesta en su exclusivo protagonismo en el proceso de investidura y en el nombramiento de los Consejeros y que hace que, aunque la responsabilidad sea de todo el Consejo, solidariamente (art. 18.1 EAC), se personifique en su figura a través del mecanismo de la moción de censura, que debe incluir, precisamente, un candidato a la Presidencia [art. 9.1.j) EAC y 141.2 del Re- glamento de la Asamblea,(RA)]. El Presidente de la Comunidad es, así, una institución fundamental que viene regulada detalladamente en el EAC y en la LGA, donde se especifican sus atribuciones, estatuto personal, elección, nombramiento y cese, tal y como vamos a describir a continuación. 2. Las funciones del Presidente El art. 1 LGA establece con carácter general: «El Gobierno y la Administración de la Diputación Regional de Cantabria se ejercen a través del Presidente, el Consejo de Gobierno y los consejeros, como órganos superiores. Todos los órganos de la Administración se hallan bajo la dependencia del Presidente o del consejero correspondiente». Y, refiriéndose ya más en concreto al Presidente, el art. 4 de la citada ley, que viene a reproducir literalmente el art. 16.1 EAC, dice: «El Presidente de la Diputación Regional de Cantabria preside, dirige y coordina la actuación del Consejo de Gobierno, ostenta la más alta representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Cantabria». A) EL PRESIDENTE COMO REPRESENTANTE SUPREMO DE LA COMU- NIDAD AUTÓNOMA Se trata de una función de contenidos simbólicos y protocolarios más que jurídicos y políticos, aunque también los posee. Es claro que el representante supremo del pueblo de Cantabria no es el Presidente (elegido, en definitiva, por una parte del electorado a través de las 34 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA mayorías parlamentarias que en cada caso se formen), sino la Asamblea legis- lativa. Así se desprende del art. 9 EAC. Por consiguiente, es necesario concluir que la representación a la que aquí se alude hace referencia a la que simbóli- camente ostenta el Presidente respecto del conjunto jurídico e institucional de la Comunidad. Una representación que plasma la idea de la unidad de la Co- munidad en el orden interno y externo, corno símbolo de identidad, pero que políticamente, corno ha señalado E. ALBERTÍ, no puede equipararse a la tarea moderadora de un Jefe de Estado, pues la condición de parlamentario del Pre- sidente le impide jugar ese papel. La LGA (art. 11) atribuye al Presidente en esta condición las siguientes funciones: a) Mantener relaciones con las demás instituciones del Estado y sus Ad- ministraciones. b) Firmar convenios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas. c) Convocar elecciones a la Asamblea Regional. d) Nombrar a los miembros del Consejo de Gobierno. La última de las funciones contempladas en este precepto está fuera de lugar, en mi opinión, puesto que esos nombramientos se efectúan por el Presidente en tanto que Presidente del Consejo de Gobierno, como acertadamente se repite luego en el art. 13.b) LGA. Tal enunciado no aparece, por lo demás, en leyes homónimas de otras CCAA que, sin embargo, sí contienen los otros tres. El primer supuesto suele estar enunciado en otras leyes autonómicas de la siguiente manera: «ostentar la alta representación de la Comunidad en las re- laciones con las demás Instituciones del Estado y sus Administraciones», pues el mantenimiento de relaciones ordinarias en nombre del Gobierno que preside es más bien una tarea propia de su condición de Jefe del Gobierno. Como representación de la Comunidad se trata de una manifestación genérica de la antes aludida representación simbólica y protocolaria, aunque también puede tener alguna repercusión jurídico-constitucional. Así, el art. 155 CE prevé que si una Comunidad Autónoma no cumple las obligaciones que la Constitución o las leyes le imponen o actúa de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno podrá adoptar determinadas medidas previo requeri- miento al Presidente de la Comunidad Autónoma. Entiendo que este requeri- miento se le hace al Presidente no sólo como Presidente del Consejo de Gobierno sino, mejor aún, como Presidente de la Comunidad y su representante, puesto que el incumplimiento a que se refiere el precepto constitucional citado debe ser imputado a la Comunidad como un todo y puede provenir no sólo del Consejo www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 35 de Gobierno sino también de otros órganos estatutarios. La representación a la que se refiere el apartado a) del art. 11 LGA tiene también, de este modo, consecuencias que van más allá de las meramente protocolarias, aunque sean éstas su manifestación más habitual. La representación de la Comunidad se manifiesta también en la firma de convenios y acuerdos de cooperación. Este tipo de colaboración con otras CCAA puede ser de dos clases, según el art. 30 EAC. Acuerdos que versen sobre gestión y prestación de servicios de carácter administrativo, reconducibles en última instancia al género común de los convenios interadministrativos; y aque- llos otros acuerdos de cooperación que versen sobre cualquier otra materia, con el límite impuesto por el art. 145.1 CE, que prohíbe la federación de CCAA, esto es, el establecimiento de vínculos políticos de colaboración permanente. La diferencia entre unos y otros consiste en que los primeros simplemente deben ser comunicados a las Cortes Generales, en tanto los segundos precisan «previa autorización» de aquéllas. Sin embargo, y con un grado de rigidez presente también en otros Estatutos que dificulta sin duda la consustancial fluidez de los convenios interadministrativos, el art. 9.1.d) EAC somete ambos tipos de Con- venios a la obligada ratificación de la Asamblea legislativa, estableciendo des- pués los arts. 131 y siguientes del Reglamento de ésta (RA) el procedimiento del otorgamiento de la autorización, que, básicamente, es el procedimiento legislativo común, con mínimas especialidades. En la medida, pues, en que interviene el órgano legislativo -intervención que puede ser procedente si re- sultan implicados los Presupuestos o se precisan medidas ·legislativas para su ejecución- la firma del Convenio por parte del Presidente en tanto que repre- sentante de la Comunidad está justificada. En otro caso, la exigencia de la intervención parlamentaria para la validez de un Convenio meramente admi- nistrativo puede ser valorada como una formalidad excesiva, dado que como tal convenio interadministrativo podía ser adoptado y firmado por el Presidente en su condición de Presidente del Consejo de Gobierno. La exigencia explícita de la ratificación que hace el art. 9 EAC en todos los casos y la competencia que corresponde al Consejo de Gobierno, que se limita a «proponer a la Asam- blea Regional la aprobación», dejan poco resquicio a una interpretación más flexible cuando se trata de Convenios con otras CCAA. La práctica política, sin embargo, en materias de mínima importancia como el ejemplo puesto en los debates constitucionales a propósito del art. 145 CE (una colaboración puntual o temporal, la concertación para celebrar un simposio ... ) impondrá seguramente, si no ha impuesto ya, la posibilidad de convenios estrictamente administrativos con tal nombre o sin él celebrados entre los órganos ejecutivos sin intervención de las Asambleas legislativas, ni de las Cortes Generales. En tales supuestos --cuyos excesos siempre podrían ser controlados- la intervención del Presidente de la Comunidad no sería a título de tal. 36 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Finalmente, corresponde al Presidente de la Comunidad como representante de ésta (y actuando casi como un Jefe de Estado) no ya proponer la convocatoria de elecciones que es lo que le corre ponde al Pre idente del G bierno (art. 115 CE), ino convocar la elecciones a la Asamblea de Cantabria (art. 10.3 EAC y 1 Le LOA) y, aunque ni el Estatuto, ni la ley del G biemo lo prevén, ·egón el art. l del Reglamento de la Asamblea le corre ponde también la convocatoria de la sesión constitutiva de la Asamblea electa. No está prevista, sin embargo, la facultad de disolver la Cámara anticipadamente. Es más, la reciente reforma del Estatuto, llevada a cabo por Ley orgánica 7/1991, de 13 de marzo, excluye expresamente e a posfüílidad cuando el art. 10.3 infine establece: «La Asam- blea sólo podrá ser disuelta en lo supue to del art. 16.2». e decir, en el caso de que, pasados dos me. es tra la elecciones ningún candidato hubiera obtenido la confianza de la Asamblea; supuesto en que ésta queda disuelta y se convocan nuevas elecciones, pero el mandato de la nueva Asamblea dura «en todo caso» hasta la fecha en que debiera concluir el de la primera. B) EL PRESIDENTE COMO REPRESENTANTE ORDINARIO DEL ESTADO Esta función, que está tomada también, como la anterior, del art. 152 CE, ha propiciado una discusión doctrinal que, en mi opinión, no tiene excesiva razón de ser. Parece claro que esta referencia no está hecha al Estado-organi- zación sino al conjunto global del Estado, es decir, en palabras del prof. GARCÍA DE ENTERRÍA, a «todas las esferas que la Constitución construye y unifica, el Estado como totalidad política organizada». El propio Tribunal Constitucional se ha referido ya en alguna ocasión a la utilización anfibológica del término «Estado» en la Constitución, que alude unas veces a «la totalidad de la orga- nización jurídico-política» y otras «al conjunto de las instituciones generales o centrales y sus órganos periféricos» [STC de 28 de junio de 1981, Fundamento Jurídico (FJ) 5º]. Es obvio que aquí la Constitución, el art. 16.1 EAC y la LGA no atribuyen al Presidente la representación de las instituciones centrales, sino la de la totalidad de la organización como comunidad política, de la que son una parte las CCAA, que configuran al Estado (art. 137 CE). En este sentido, y partiendo de la concepción de Ordenamiento jurídico de S. ROMANO para el que éste es fundamentalmente organización, A. BAR ha podido decir, a mi juicio con acierto, que la representación a la que se está aludiendo es a la del Estado concebido como Ordenamiento; un Ordenamiento que halla en la Constitución su reducción a la unidad y que está formado por dos subsistemas normativos, que suponen también dos organizaciones integradas en un supraconcepto más general y único. Desde otra perspectiva más simple podemos decir que el Presidente sim- boliza, al atribuírsele la representación ordinaria del Estado, las ideas de per- www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 37 manencia, continuidad e integración en un todo de la Comunidad, es decir, la idea de la unidad del Estado en los términos del art. 2 CE; unidad que no sólo no es incompatible con la autonomía sino que se realiza, precisamente, desde el reconocimiento y garantía de ésta a partir del valor superior del pluralismo que la propia Constitución enuncia en su art. 1. Ambas ideas -unidad y autonomía- convergen en la figura del Presidente que, si desde un punto de vista es el Presidente de la Comunidad entendida como un todo y su representante, desde otra Óptica es también el representante de la comunidad política organizada en torno al Ordenamiento constitucional. Por eso, desde mi punto de vista, se explica también con esta perspectiva que el requerimiento en el supuesto límite de la coacción estatal a que se refiere el ya citado art. 155 CE se realice a través del Presidente de la Comunidad en el que concurren las dos funciones a las que nos venimos refiriendo. Con estos planteamientos quizá sea más fácil concretar a qué aluden la Constitución y el Estatuto cuando afirman que esta representación es la «or- dinaria». ¿ Cuál sería, en ese caso, la supuestamente extraordinaria? Esta no demasiado afortunada expresión no puede contraponerse a una hipotética re- presentación extraordinaria sino, como señalan B. PENDAS y E. ALBERTÍ, a «suprema» o «más alta», esto es, hace referencia desde esa perspectiva simbólica a quien con el mismo carácter representa la unidad y permanencia del Estado global: el Rey (art. 56.1 CE), por más que esta hipótesis haya sido descartada por M. BASS0LS. Sin embargo, así se explicaría el hecho de que el Presidente de la Comunidad, como especifica la LGA, promulgue las leyes autonómicas «en nombre del Rey», de manera que en este acto formal no ejerce atribuciones o poderes propios, sino en nombre (en representación) de quien tiene asignada la potestad de hacerlo según el art. 62.a) CE. El art. 12 LGA atribuye al Presidente en su condición de representante ordinario del Estado dos funciones: a) La ya citada de promulgar en nombre del Rey las leyes y ordenar su publicación en el plazo de 15 días desde su aprobación; y b) Ordenar la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma del nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de Justicia. No menciona la LGA entre las funciones del Presidente la de sancionar las leyes junto con su promulgación. Dado el carácter vacío de contenido de este acto, reducto de una concepción superada que venía a atribuir al Monarca la posibilidad de veto, ante el silencio estatutario y legal hay que concluir que no está prevista la sanción y que sus efectos simbólicos y de proclamación solemne y formal de las leyes quedan cubiertos con el requisito de la promul- gación. 38 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA C) EL PRESIDENTE COMO JEFE DEL GOBIERNO Se trata, en este caso, de la función más significativa de las tres que le asigna el EAC y la LGA. La Constitución (art. 152.1) y el Estatuto de Autonomía de Cantabria asignan la función ejecutiva al Consejo de Gobierno. Éste, en efecto, «es el Órgano colegiado de gobierno de Cantabria» (art. 17 .1 EAC). En parecidos términos se pronuncia la LGA: «El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que dirige la política y la Administración de la Diputación Regional de Cantabria y el titular de la función ejecutiva y de la potestad reglamentaria, bajo la dirección y coordinación de su Presidente» (art. 16 LGA). El Presidente, en efecto, <<preside, dirige y coordina la actuación del Consejo de Gobierno», como señalan los arts. 16.1 EAC y 4 LGA. Aunque se ha dicho que los Estatutos que contienen una dicción semejante son más presidencialistas que lo que prevé la Constitución para el Presidente del Gobierno de la Nación, a mi juicio el esquema es idéntico al previsto en los arts. 97 y 98.2 CE y es inútil buscar diferencias sustanciales. Administra- tivamente el Presidente lo es sólo de un órgano colegiado cuya acción preside y coordina y en su seno se configura como un «primus in ter pares». Pero esa es una visión exclusivamente formal que políticamente no corresponde a la realidad. Su preeminencia es obvia, de modo que es impensable que se tomen decisiones con su criterio o su voto en contra. Su elección parlamentaria, la facultad de designar y cesar libremente a los miembros del Consejo (arts. 16.2 y 17. 3 EAC, 13. b y 24 LGA) y la potestad de establecer el programa guber- namental, le confieren un poder político superior a su mera función formal de presidir, dirigir y coordinar un órgano colegiado. Jurídicamente, sin embargo, no aparece en una posición de jerarquía res- pecto del Consejo, aunque se distinga en la composición de éste entre el Pre- sidente y los Consejeros (arts. 17.2 EAC y 17.1 LGA), de la misma manera que, aunque se pretenda diferenciar la responsabilidad política del Consejo (arts. 18.1 EAC y 32 LGA) de la del Presidente (arts. 16.3 EAC y 8 LGA), en realidad es todo el Consejo quien responde políticamente de forma solidaria, tanto en el supuesto de que la moción de censura se dirija contra él, como si es contra el Presidente (art. 9.1.j. EAC, en relación con los citados arts. 18.1 EAC y 32 LGA). El art. 13 LGA enumera las atribuciones del Presidente del Consejo de Gobierno. Todas ellas pueden reconducirse a tres grandes apartados: las fun- ciones que corresponden como regla general al Presidente de un órgano cole- giado; las de dirección política del Gobierno; y las más estrictamente adminis- trativas y de coordinación. www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 39 Así, compete al Presidente del Consejo de Gobierno: a) Fijar las directrices generales de la acción de gobierno y asegurar su continuidad y cumplimiento. b) Nombrar y cesar al Vicepresidente, en su caso, y a los Consejeros, informando al Pleno de la Asamblea Regional en el plazo de 15 días, sin perjuicio de la comunicación inmediata y por escrito. c) Encomendar a un Consejero el despacho de una Consejería en el caso de ausencia, enfermedad, impedimento o cese del titular de la misma. d) Convocar las reuniones del Consejo de Gobierno, fijar el orden del día, presidir las sesiones y dirigir las deliberaciones. e) Impulsar el programa legislativo del Consejo de Gobierno. f) Facilitar la información que la Asamblea Regional solicite del Consejo de Gobierno. g) Plantear ante la Asamblea, previa deliberación del Consejo de Gobierno, la cuestión de confianza. Asimismo le compete dirigir la Administración de la DRC, según dispone el art. 34 LGA: «La Administración de la Diputación Regional de Cantabria actúa mediante órganos jerárquicamente ordenados, al frente de los cuales se encuentra el Presidente de la Diputación Regional». Y en cuanto tal le corres- ponde (art. 35 LGA): a) Coordinar la elaboración de normas de carácter general. b) Firmar los Decretos acordados por el Consejo de Gobierno y ordenar su publicación en el «Boletín Oficial de Cantabria». c) Resolver los conflictos de competencias entre distintas Consejerías cuan- do no se hubiese alcanzado el acuerdo entre sus titulares. d) Aquellas otras funciones que las Leyes y Reglamentos le asignen ex- presamente. De entre las funciones enumeradas en estos preceptos sorprende que no se incluyan algunas que suelen ser frecuentes en leyes similares de otras CCAA como autorizar gastos o solicitar dictámenes del Consejo de Estado. Esta última referencia se contiene, no obstante, en el art. 20.1 de la ley orgánica del Consejo de Estado, de 22 de abril de 1980. Sin embargo, la autorización del gasto no es una competencia implícita, si se tiene en cuenta además que los arts. 47 y 48 de la ley de Finanzas de Cantabria, de 21 de diciembre 1984, reservan esta 40 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA función expresamente a los Consejeros «excepto los casos reservados por la ley a la competencia del Consejo de Gobierno» (art. 47 .1) como establecía, antes, el art. 81 LGA. El art. 14 LGA prevé la posibilidad de que el Presidente delegue en el Vicepresidente o en los demás miembros del Consejo de Gobierno las com- petencias mencionadas en el citado art. 13 LGA, salvo la fijación de directrices generales de la acción de gobierno, nombramiento y separación de Consejeros y planteamiento de la cuestión de confianza. La delegación se somete, en todo caso, al requisito de su publicación en el BOC y a la exigencia de dar cuenta por escrito a la Asamblea, para lo que, a diferencia de lo previsto en otras CCAA, no se prevé plazo alguno. La delegación puede revocarse en cualquier momento informando asimismo a la Asamblea y ordenando -dice la ley- la publicación «de dicha avocación», empleando con notoria impropiedad esta última expresión. En cuanto a las funciones de representación no cabe, en puridad, la de- legación, como previene el art. 17.4 EAC, sino la sustitución, a la que la propia LGA alude, aunque pensando en los supuestos de incapacidad declarada o fallecimiento del Presidente, en los que «se hará cargo de la Presidencia el Vicepre idente, en su caso, o el Consejero de la Presidencia basta la toma de pose ión del sucesor (art. 10 LGA). Tal sustitución se produce también los supuestos de enfermedad o ausencia del Presidente. En cualquier caso, tanto la delegación como la sustitución temporal del Presidente no eximen a éste de su responsabilidad política, que es solidaria de todo el Consejo. Por último, resta decir que las ausencias temporales del Presidente supe- riores a un mes deben ser autorizadas por la Asamblea Regional (art. 15 LGA). La LGA, en definitiva, realza Ja figura del Presidente de la Comunidad, tanto como supremo representante de ésta y ordinario del Estado en la misma, como en su condición de Presidente del Consejo de Gobierno, pero todo ello en el contexto global de un sistema parlamentario en el que el Presidente y el Consejo responden políticamente ante la Asamblea. 3. La responsabilidad política del Presidente Se alude a ella de forma lacónica en el art. 16.3 EAC: «El Presidente de la Diputación Regional será políticamente responsable ante la Asamblea Re- gional». Pero como no cabe distinguir su responsabilidad de la del Consejo de www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 41 Gobierno, que responde solidariamente (arts. 18.1 EAC y 32 LGA), me referiré a ella de manera conjunta cuando aborde las relaciones del Presidente y del Consejo con la Asamblea. 4. El estatuto personal del Presidente A) El Presidente es elegido por la Asamblea de entre sus miembros. Tiene, por consiguiente, el estatuto personal de los diputados que establece el art. 11 EAC y reproducen, en términos similares, los arts. 10 a 12 del Reglamento de la Asamblea. Se trata de las prerrogativas de inviolabilidad, inmunidad parcial y fuero especial. La inviolabilidad consiste en que no puede ser sometido a procedimiento alguno, ni aun después de haber cesado en su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones de diputado (arts. 11 EAC y 10 RA). Lo que hemos denominado inmunidad parcial en palabras del Tribunal Constitucional (STC de 12 de noviembre de 1981, F J 4. º) garantiza que el Presidente y, en general, los diputados de la Asamblea no puedan ser retenidos, ni detenidos durante su mandato por actos delictivos cometidos en el territorio de la Comunidad sino en los casos de flagrante delito (arts. 11.1 EAC y 11 RA). No es, por consiguiente el privilegio de la inmunidad que tienen los diputados al Congreso y los senadore porque no es precisa la previa aut rización de la Asamblea para ser inculpado o procesado (el llamado suplicatorio). Pero sí goza el Presidente, como los demás diputados, de un fuero propio puesto que según el art. 20 EAC «corresponde al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma decidir sobre la inculpación, prisión, procesamiento y juicio del Presidente en relación con los presuntos actos delictivos cometidos por él y los demás miembros del Consejo de Gobierno dentro del territorio de la región; fuera de dicho territorio la responsabilidad penal será exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo». En el mismo sentido, para todos los diputados, el art. 11 RA. Este fuero propio se extiende también a la responsabilidad civil en que hubiera incurrido con ocasión del ejercicio de su cargo y de la que corresponde asimismo conocer al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma, como especifica el art. 73 de la Ley orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985. B) El Presidente está sometido a un estricto régimen de incompatibilidades que, en desarrollo del art. 16.3 EAC, regulan sucesivamente el art. 9 LGA y 42 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA la ley de incompatibilidades de los miembros del Consejo de Gobierno y Altos Cargos de la Comunidad, de 18 de octubre de 1984. Según estas normas el Presidente no podrá ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario de la Asamblea Regional, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna (art. 9 LGA). El régimen detallado de sus incompatibilidades se halla, como digo, en la Ley autonómica 5/1984, de 18 de octubre, cuyo art. 4 fija el principio general de prohibición de «todas las actividades, cualquiera que sea su naturaleza, que impidan o menoscaben el estricto cumplimiento de los deberes propios del cargo, comprometan su imparcialidad o independencia en el desempeño de los mismos o perjudiquen los intereses públicos». En particular, el cargo de Presidente es incompatible (art. 5 de la citada Ley) con: - cualquier otro cargo de libre designación en organismos o entidades de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas, Administración Local o Institucional. - el ejercicio de funciones de dirección, representación, gestión o aseso- ramiento en Colegios profesionales, fundaciones públicas o privadas, sindicatos y organizaciones empresariales. - el desempeño por sí o por persona interpuesta de cargos de todo orden en empresas o sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios o con participación del sector público, cualquiera que sea la configuración jurídica de aquéllas. La mencionada Ley de incompatibilidades de Altos Cargos aclara, sin embargo, en sus arts. 8 y 9, algunos supuestos que sí se consideran compatibles. Son éstos: - el desempeño de aquellos cargos que le correspondan con carácter ins- titucional o para los que fuera designado por su propia condición. - la representación de la Administración en órganos colegiados o Consejos de administración de empresas con capital público, sin que ello suponga incre- mento retributivo al margen de dietas, indemnizaciones y asistencias que co- rrespondan (art. 13). Hay que entender que en esta excepción se integran también los supuestos representativos en otros entes distintos a las empresas públicas como puedan ser, en su caso, corporaciones, fundaciones e instituciones aná- logas. - el ejercicio de funciones docentes y de investigación. - la mera administración de su patrimonio personal o familiar, salvo el supuesto de participación superior al 10 por 100 entre el interesado, su cónyuge www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 43 e hijos menores en empresas «que tengan conciertos de obra , serv1 10s o suministros, cualquiera que sea su naturaleza, en la Diputación Regional» (art. 9). Se ha discutido acerca de la compatibilidad con la condición de senador; compatibilidad qu parece venir rarificada hoy por el art. 154.2 de la Ley orgánica del Régimen Electoral General, de 19 de junio de ]985 que, al aludir a la inelegibilidad de los Presidente autonómicos, e refiere ólo al ongre o de lo Diputado . En la Ley 5/1987, de 27 de marzo de eleccione a la A ambl.ea Regional de Cantabria e afirma que el cargo de diputado regional e incom- patible con e] desempeño de cualquier puesto <<a excepción del de enador» (art. 8). Antes, del citado art. 9 LOA se deducía la solución contraria. Aunque no e té expresamente dicho la Presidencia debe ser compatible también con el de. empeño de cargos representativos en los partidos políticos, habida cuenta del significado y el papel que éstos cumplen en el entramado político-con titucional y el hecho constatado de que en el ámbüo del Estado, ante pre cripcione de incompatibilidad semejante a las de la ley de Cantabria (arl. 9.3 CE) de. arrollada en términos rígidos por la Ley 25/1983 de 26 de eptiembre, donde tampoco se cita la compatibilidad apuntada lo ucesivos Presidente , antes y despué de dicha Ley, han mantenido como parece normal sus cargos directivo. en los partido poHticos desde lo que en definiLiva accedieron a sus puestos de representación política. C) Los derechos inherentes al cargo de Presidente tienen un contenido honorífico y económico y se concretan en el art. 5 LOA. Entre los primero e tá el tratamiento de Excelencia, la utilización de la bandera de la Comunidad como guión y los honores que prevean las norma vigente . La regulación de precedencia del Estado fue aprobada por RD 2099/ J 983 de 4 de ago to y fue objeto de la STC 12/1985 de 30 de enero, que reconoce la competencia de las CCAA para ordenar su prop.ia autoridades en acto organizado por ella y a lo que no concurran con la autoridades del Estado. En lo que e me alcanza la Comunidad no ha dictado norma sobre e ta materia aunque í. obre honore. y distinciones (Ley 1/ 1987, de 18 de febrero). Los derechos económicos del Presidente se fijan en las leyes de Presu- pue to de la Comunidad sin que se prevean, como en alguna otra, criterios orientadores. E to criterios, cuando se señalan en las COJTespondientes leyes, suelen establecer que la retribuciones deJ Pre. idente no superen la a ignada en los presupuesto del Estado para el cargo de Secretario de Estado; criterio, no ob tante que pueden er modificado por la leye de presupuestos habida cuenta de la au encía de jerarquía normativa entre la leye autonómicas aunque se trata de declaraciones generales con propósitos autovinculantes. 44 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Por último, el Presidente tiene también derecho, como el resto de los Altos Cargos de la Comunidad, a un régimen asistencial. A estos efectos, la Dispo- sición Adicional 1 ª LGA establece que el Consejo de Gobierno concertará con la entidad gestora que proceda para que el Presidente pueda afiliarse o continúe afiliado a la Seguridad Social o Mutualidad que corresponda. 5. Elección, nombramiento, incapacidad y cese del Presidente A) ELECCIÓN Y NOMBRAMIENTO La elección del Presidente corresponde, como se sabe, a la Asamblea Regional de Cantabria (arts. 9.1.i y 16.2 EAC y 6 LOA) a través del proce- dimiento de investidura, que regulan los arts. 16.2 EAC y 136 a 138 RA en términos similares a lo que sucede en las demás CCAA y para el Presidente del Gobierno de la Nación. Consta de varias fases: consultas, propuesta, debate, votación y, finalmente, nombramiento. El procedimiento se pone en marcha después de cada renovación de la Asamblea y en todos los supuestos en que se produzca vacante en la Presidencia, es decir, cuando cesa el anterior Presidente (arts. 18.2 EAC y 10 LOA), excepto en el caso de adopción de una moción de censura, que lleva consigo tanto el cese del Presidente censurado como el obligado nombramiento del candidato propuesto en la moción. Los supuestos de cese mencionados son la pérdida de una cuestión de confianza, la dimisión, la incapacidad permanente o el fallecimiento. El Pre- sidente cesa también en el caso de aprobación de una moción de censura pero, como ya he dicho, ello no da lugar al procedimiento de investidura ya que, siendo una moción del tipo llamado constructivo, incorpora necesariamente un candidato, que se considera automáticamente investido de la confianza de la Cámara (art. 144 RA). Junto a estas causas de cese del Presidente hay que incluir también, aunque no esté mencionada en la LGA, el supuesto de condena por Sentencia judicial firme que le imposibilite para el ejercicio de su cargo, y, en hipótesis, es posible pensar igualmente en la incompatibilidad no subsanada o la falta de toma de posesión; supuestos límite que, en principio, no se plantearán nunca y que equivalen de hecho a la dimisión en un caso y a la no adquisición de la condición de Presidente, en el otro, con lo que no podría hablarse de cese por no haber asumido previamente el cargo. Vacante la Presidencia en los casos citados, el Presidente de la Asamblea consulta con las fuerzas políticas representadas en la misma (art. 16.2 EAC), www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 45 teniendo en esta fase un gran margen de flexibilidad pue la expresión «fuerzas políticas» le permite llamar a consultas por separado a partidos coaligados o a diputados presentados por agrupaciones de electores, aunque se integren en el mismo grupo parlamentario. Celebradas las consultas, el Presidente de la Cámara, «oída la Mesa» (art. 16.2 EAC) propondrá a la Asamblea un candidato a la Presid ncia de la Comunidad; propuesta que deberá formular en el plazo de 20 días (art. 6.1 LGA) desde la con titución de la Asamblea o e e del anterior Pre idente (arl. 136.2 RA). Plazo que, in embargo, la LGA reb,tja y fija en 15 días para que el Pre idente convoque a la Cámara en lo caso de dimisi 'n o pérdida de la cue tión de confianza (rut. 6.6 LGA) y que el art. 10 de la misma Ley rebaja aún más a 10 día , en los upuestos de fallecimiento o incapacidad permanente. Es discutible el sentido de estas diferencia·, aunque se comprenda la rapidez necesaria en lo últimos supuesto citados. Pero lo que sí parece crilicable es la regulación a i. temática en preceptos di. tintos del Estatuto, la LGA y 1 Reglamento de la Asamblea que inducen a confu ión uando no a contradic- cione entre una norma y otras y contribuy n a enturbiar la normativa desde el punto de vista sistemático. Por otro lado, hay que decir que el Presidente de la Asamblea, en cualquier caso, se halla vinculado por los resultados electorales y su margen es, por tanto, pequeño, al menos en esta primera propuesta. El candidato a í propuesto expone ante el Pleno de Ja A amblea u programa de gobierno, que e obre el que e otorga o no la e nfianza. Cada grupo parlamentru:io podrá intervenir, cabiéndole la posibilidad al candidato de hacer uso de la palabra uanta vece lo pida y de conte tar individual o globalmente a lo· repre entantes de lo grup que podrán replicar (art. 137 RA). Terminado el debate, la Presidencia fija hora para la votación en la que, para ser elegido el candidato preci a obtener mayoría ab ·oluca. De no lograrla se procede a una nueva votación pa adas 48 horas, bastando enlonces la mayoría simple (arts. 16.2 EAC; 6 LGA y 137 RA). En todos los casos la votación es pública y por llamamiento (art. 81.2 RA). De no obtenerse la mayoría requerida el Presidente de la Cámara tramita nueva propuestas (art . 16.2 EAC 6.4 LGA y 138 RA) y nada impide enroa e, que vuelva a ser propue: to el primer candidato que en e. e período ha podido negociar nuevas alianza o cambiar su programa. De todo modo exi te un tope temporal. i pasados dos me e desde la primera votación ningún candidato hubiera obtenido la confianza de la Cámara se disolverá la Asamblea convo- cándose nuevas elecciones (arts. 16.2 EAC, 6.5 LGA y 138 RA). 46 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Lograda la confianza de la Asamblea por un candidato el Presidente de aquélla comunicará el hecho al Rey y al Gobierno de la Nación (arts. 7 LGA y 137 RA). El Real Decreto de nombramiento lo refrenda el Presidente del Gobierno y se publica en los boletines oficiales del Estado y de la Comunidad Autónoma. Como es sabido, este tema del refrendo del nombramiento de los Presidentes de las CCAA ha sido una cuestión discutida y, en efecto, quizá pudiera parecer más lógico que fuera el Presidente de la Asamblea quien lo llevara a cabo, pero dado el tenor del art. 64 CE no caben dudas acerca de la necesidad del refrendo del Presidente del Gobierno. Al respecto, también en este mismo sentido, las SSTC 5/1987, de 27 de enero y 8/1987, de 29 de enero. El Presidente electo tomará posesión de su cargo en el plazo de 5 días desde la última publicación de su nombramiento (en el BOE o en el BOC) (art. 7.3 LGA). , B) INCAPACIDAD Y CESE DEL PRESIDENTE He dicho más atrás que una de las causas de cese del Presidente es la declaración de incapacidad. El tema está contemplado en el art. 10 LGA. La incapacidad, física o mental, tiene que ser «notoria y manifiesta» de forma que le imposibilite para el ejercicio de su cargo y debe ser apreciada y reconocida por dos tercios de los miembros de la Asamblea Regional a instancia del Consejo de Gobierno o de un tercio de los diputados autonómicos. Los acuerdos deberán ser motivados, aunque esta exigencia no se contemple ex- presamente en la ley. Declarada la incapacidad se hace cargo de la Presidencia el Vicepresidente, si lo hubiera, o el Consejero de la Presidencia hasta la toma de posesión del sucesor, que será elegido por el procedimiento de investidura ya descrito. No prevé la LGA, a diferencia de otras CCAA, la situación intermedia de la incapacidad transitoria con la posibilidad de rehabilitación. En cuanto al cese del Presidente, además de por incapacidad, se produce, como ya se ha señalado, por renovación de la Asamblea tras unas elecciones, la aprobación de una moción de censura, la pérdida de la cuestión de confianza, la dimisión formal, el fallecimiento (arts. 18 EAC y 10 LGA) o la condena penal y, salvo en el supuesto de la aprobación de una moción de censura, da lugar a un nuevo proceso de investidura. En todos los casos, excepto en el de incapacidad, condena penal y, obviamente, en el de fallecimiento, el Presidente continúa en sus funciones hasta la toma de posesión del sucesor. En los supuestos www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 47 de incapacidad, fallecimiento o condena judicial será sustituido interinamente en los términos ya mencionados hasta el nombramiento del nuevo Presidente. El Presidente es sustituido también por el Vicepresidente, si lo hubiera, en los casos de enfermedad o ausencia. 6. El Gabinete del Presidente y la estructura orgánica de la Presidencia A diferencia de leyes similares de otras CCAA la LGA no prevé la exis- tencia de un Gabinete como órgano de asistencia, apoyo y asesoramiento del Presidente en el que se integre un determinado número de asesores libremente elegidos. Se limita a decir en el art. 70 que «las personas que nombre el Presidente de la Diputación Regional con el carácter de personal eventual estarán sujetas a los términos y límites crediticios que establezca la Asamblea Regional en la correspondiente normativa presupuestaria y, en todo caso, cesarán al cesar el Presidente o cuando éste lo acuerde». La Ley de la Función Pública de la Administración de la DRC (Ley 4/1986, de 7 de julio) señala, por su parte, que es personal eventual el que por nombramiento y en régimen no permanente ocupa puestos de trabajo considerados de confianza o de asesoramiento especial. En ningún caso se considerará como mérito esa condición para el acceso a la situación de funcionario o para la promoción interna de quienes ya lo fueran (art. 2.4). El número y retribuciones del personal eventual lo determina el Consejo de Gobierno plasmándolo en las leyes de Presupuestos y su cese se produce, además de por decisión de quien los nombró, cuando cese el Consejero que los designó (art. 75). El Decreto 2711986, de 9 de mayo, sobre normas básicas a que han de ajustarse las estructuras orgánicas de la Administración Regional alude, en general, entre los órganos de asistencia, estudio y apoyo (art. 5) a los Gabinetes técnicos de los Altos Cargos y aun de los Jefes de Servicio, definidos como órganos integrados por funcionarios y/o personal eventual, con funciones de apoyo, asesoramiento, ejecución de tareas técnicas o de inspección. El carácter general con el que se prevén, la propia amplitud y extensión de su previsión y el hecho de que no se distingan de la estructura administrativa formalizada producen un cierto confusionismo y amalgama entre lo que son propiamente los Gabinetes ministeriales y la organización estrictamente administrativa. Con estos escasos basamentos, en la última estructura orgánica de la Pre- sidencia y de la Consejería de Presidencia, aprobada por Decreto 67/1989, de 13 de octubre, hay una mención, no desarrollada luego, al Gabinete de la 48 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Presidencia, aunque sin previsión expresa de número de asesores, nombra- miento, cese, rango o categoría administrativa asimilada, funciones y relaciones con los órganos administrativos estables. Aparte de estas breves referencias no se halla otra mención más que en dos normas posteriores. El Decreto 7511989, de 13 de octubre, que aprueba las relaciones de puestos de trabajo, donde bajo la denominación de «Gabinete del Presidente» se encuentran previsiones de puestos funcionariales tales como un coordinador de relaciones institucionales, un coordinador de secretarias de despacho, tres secretarias de despacho y dos secretarias de altos cargos; puestos todos ellos de carácter funcionarial y libre designación, adscritos a los Grupos C o D y a los Cuerpos administrativo o auxiliar, con nivel 18 para los dos primeros y 14 o 12 para los restantes, así como previsiones de complementos específicos contemplados en la legislación de funcionarios. La otra mención, más específica, se encuentra en las leyes de Presupuestos. En concreto, por ejemplo, en la Ley 1/1989, de 9 de marzo, de Presupuestos para 1989, se halla la única cobertura de los llamados «asesores», que es una cobertura meramente económica. Se trata de la previsión en el estado de gastos del Presupuesto de una partida bajo la rúbrica «Retribuciones asesores Presidente. No funcionario» y de otra con el título «Retribución personal even- tual de confianza. No funcionario». Otras partidas similares con la referencia «Personal eventual de Gabinetes» se hallaban también en esa misma Ley en los estados de gastos de las Consejerías de Turismo, Transportes y Comunicaciones e Industria y en la de Cultura, Educación y Deporte, pero no en las demás. Situación que contrasta, como digo, con la regulación pormenorizada del tema tanto en la Administración del Estado como en otras CCAA. Hubo, no obstante, una regulación embrionaria, hoy derogada, en el De- creto 4711983, de 2 de agosto, que creó la Asesoría de la Presidencia, con áreas de asesoría jurídica, de estudios y planificación, de relaciones y protocolo, y de medios de comunicación. Los asesores tenían rango de Jefes de Servicio, naturaleza de personal eventual y se regulaba su cese. Tales asesores quedaban al margen de la Secretaría General de la Presidencia, también prevista y que sufrió diversos avatares normativos. El citado Decreto fue derogado por el Decreto 5711984, de 19 de noviembre, de estructura orgánica de la Presidencia y la Consejería de Presidencia. La existencia de Gabinetes es una prev1s1on normativa y una práctica administrativa relativamente novedosa en nuestra Administración, que se inicia en 1977 y se generaliza en la Ley de 16 de agosto de 1983, asumiéndola también las CCAA. Frente al modelo napoleónico de Administración consultiva, separada de la llamada Administración activa, lenta, formalizada, que emite sus opiniones www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 49 por escrito en forma de dictámenes, la Administración contemporánea precisa, junto a ese modelo, órganos más inmediatos de apoyo a quien decide, más informales y dúctiles. Se incorporan así las técnicas de stajf' procedentes de la Ciencia de la Administración americana y que el prof. GARCÍA DE ENTERRÍA ha definido así: «Se trata de una asistencia constante del grupo técnico al jefe activo que se presta no sólo por vía de consejo, sino también por las de planeamiento, la información y la supervisión; a la vez la función consultiva no se presta conforme al esquema clásico, mediante dictámenes formales( ... ) sino también y sobre todo a través de una relación inmediata y constante que, de tan íntima, no permite ser expresada como dictamen dirigido por «un» órgano a «otro» órgano, ni, por tanto, presenta ordinariamente ninguna constancia formal». Órgano técnico y a la vez político el Gabinete viene a ser, como ha dicho P. MORAND, «la frágil pasarela que une la Administración a la política». Sus miembros deben ser de la confianza política, técnica y personal del Presidente, funcionarios o no, y sus tareas consisten en el estudio de problemas, la reco- pilación de información, la previsión y seguimiento político de determinadas decisiones administrativas, las relaciones con la prensa, etc., etc. El problema más importante que se plantea en relación con los Gabinetes es el de su real separación de la estructura administrativa profesionalizada cuyo papel nunca deben usurpar. Las fluidas relaciones entre los miembros del Ga- binete y los funcionarios responsables de áreas dependen de muy distintas circunstancias que van desde el talante personal, la disponibilidad de los propios funcionarios, la asignación clara de tareas o la estabilidad gubernamental, que suele facilitar este tipo de relaciones. En el caso de los Gabinetes de Presidentes de CCAA este último problema queda minimizado si se tiene en cuenta que el Presidente como tal no tiene apenas tareas administrativas propias. En todo caso, es práctica habitual que las leyes que los regulan prevean que en ningún caso los miembros del Gabinete pueden ocupar puestos de trabajo reservados a funcionarios. Por lo que se refiere a la estructura orgánica de la Presidencia, en Cantabria se reguló tempranamente, ya antes de la LGA. En efecto, el Decreto 2111983, de 20 de marzo, preveía, además de la Consejería de Presidencia, una Con- sejería Adjunta al Presidente y de Relaciones Institucionales y una Secretaría de la Presidencia, que fue desarrollada por Decreto 5111983, de 7 de septiembre. Las funciones de esta Secretaría se confundían con las típicas de los Gabinetes por cuanto le correspondía asesorar, propiciar información, coordinar, hacer el seguimiento de las cuestiones políticas y administrativas, etc. Se organizaba de la siguiente manera: - Gabinete de relaciones institucionales, al que estaba adscrito el Portavoz del Consejo de Gobierno (que era el propio Secretario general) y la 50 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Oficina de información, Iniciativas y Reclamaciones (creada antes por Decreto 60! 1982, de 23 de julio). - Gabinete de Información y comunicación social, al que estaba adscrita la Oficina de Prensa y el Centro de Documentación e Información. La Secretaría de la Presidencia fue suprimida al ser derogado el Decreto que la regulaba (D 51/1983, de 7 de septiembre) por Decreto 46/1984, de 25 de agosto. Sustituyéndola se creó, por Decreto 4711984, de 6 de septiembre, la Secretaría del Presidente para protocolo y medios de comunicación, a la que se adscriben las antigua Oficina de Prensa y el Portavoz del Gobierno. Los otros dos órganos de la antigua Secretaría General (la Oficina de Información y el Centro de Documentación) fueron adscritos por Decreto 5111984, de 21 de septiembre, a la Consejería de Industria, Transportes y Comunicaciones y Turismo. La Oficina de Información pasó luego a la Consejería de Presidencia (D 64/ 1986, de 16 de agosto, derogado por D 67! 1989, de 13 de octubre, donde no se menciona la citada Oficina), hasta que el Decreto 52! 1991, de 29 de abril, deroga expresamente el Decreto 60/1982, que creó la Oficina de Información, sustituyéndola por una nueva Oficina de Información General Administrativa y una Oficina de defensa del administrado, adscritas a la Consejería de Presi- dencia. Con independencia de esta estructura orgánica se había creado, como ya he dicho, la Asesoría de la Presidencia por Decreto 47/1983, de 2 de agosto. El Decreto 5711984, de 19 de noviembre, deroga tanto el Decreto 21 / 1983, sobre estructura orgánica de la Presidencia, como el Decreto 4711983, sobre la Asesoría de la Presidencia, de modo que de la anterior regulación sólo persiste la Secretaría del Presidente para protocolo y medios de comunicación, creada por Decreto 4711984. El mencionado Decreto 5711984 sobre estructura de la Presidencia sólo prevé la Secretaría del Presidente, no desarrollada, por lo que hay que suponer que se trataba de la creada por Decreto 47/1984, que, como digo, subsistía. La siguiente regulación se produce por Decreto 49/1986, de 30 de junio, que crea tres unidades administrativas, aunque no se prevea su rango: el Gabinete del Presidente; el Gabinete de Desarrollo Autonómico y la llamada Agencia de Medio Ambiente, atribuyendo el director de ésta el rango asimilado de Director Regional. El Decreto 6411986, de 16 de agosto, sobre estructura de la Presidencia y la Consejería de Presidencia, mantiene los citados órganos y deroga formalmente el anterior Decreto 47/1984 (Secretaría del Presidente para protocolo y medios de comunicación) y el Decreto 5711984, sobre estructura de la Presidencia. www.editorial.unican.es El Presidente de la Comunidad de Cantabria 51 La situación actual, por fin, trae causa del último Decreto de estructura orgánica de la Presidencia y la Consejería del mismo nombre, el Decreto 67! 1989, de 13 de octubre, que prevé un Gabinete de Presidencia y un Gabinete de Prensa, pero sin desarrollo pormenorizado, esto es, sin fijación de niveles, categorías, funciones, etc. Las únicas menciones posteriores hay que buscarlas, como ya he dicho, en el Decreto que aprueba las relaciones de puestos de trabajo (D 75/1989, de 13 de octubre) y en el estado de gastos de las leyes de Presu- puestos. En éstas, según dije, hay previsiones de retribuciones de los «asesores del Presidente» y de «personal eventual de confianza». En aquél., se contemplan diversos puestos de trabajo del Gabinete del Presidente que ya mencioné, y un Jefe del Gabinete de Prensa, funcionario, grupo A, nivel 26 y nombramiento por libre designación, con retribución superior a la habitual de un Jefe de Sección y ligeramente inferior a la de un Jefe de Servicio. 52 EL GOBfERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA 111. EL CONSEJO DE GOBIERNO 1. Planteamiento general El Consejo de Gobierno es el órgano institucional colegiado que dirige la política y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Órgano superior de gobierno y administración (art. 1 LGA) es el titular del Poder Ejecutivo y, como tal, es definido tanto por el Estatuto como por la LGA en términos muy similares. En efecto, el art. 17 EAC establece: « 1. El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado de gobierno de Cantabria». Por su parte, el art. 16 LGA reza así: «El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que dirige la política y la administración de la Diputación Regional de Cantabria y el titular de la función ejecutiva y de la potestad reglamentaria, bajo la dirección y coordinación de su Presidente». Órgano político, pues, como subraya su composición y el dato de la res- ponsabilidad (arts. 18 EAC y 32 LGA), su naturaleza no difiere de la que predica para el Gobierno de la nación el art. 97 CE. Es, por consiguiente, también, un órgano de la Administración autonómica, a la que dirige. Ambas facetas son teóricamente separables y con consecuencias procesales distintas dado que sólo los actos del Consejo actuando como Administración Pública son judicialmente controlables, es decir, sólo los actos administrativos propiamente dichos podrán ser residenciados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a semejanza también de lo que sucede en el Gobierno estatal. Como ha señalado el TC «no toda la actuación del Gobierno ... está sujeta al Derecho Adminis- trativo. Es indudable, por ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales ... o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de ley u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el mencionado art. 97 CE. A este género de actuaciones del Gobierno, diferentes de la actuación administrativa sometida a control judicial, pertenecen sus de- cisiones que otorgan prioridad a una u otras parcelas de la acción que le co- www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 53 rresponde, salvo que tal prioridad resulte obligada en ejecución de lo dispuesto por las leyes» (STC 4511990, de 15 de marzo). El conjunto de atribuciones y competencias que enumera detalladamente el art. 18 de la LGA contempla ambas facetas -la política y administrativa- del Consejo de Gobierno. El carácter político del Consejo de Gobierno le permite diseñar una política propia que se plasmará en proyectos legislativos y en otros actos normativos de naturaleza reglamentaria, pero también en la tarea de dirección, orientación y adopción de decisiones de toda índole en el ámbito de las competencias asumidas por la Comunidad. De ahí que se haya dicho que el ámbito y alcance de esa política propia tiene como límite el de «sus intereses» (art. 137 CE) y, en función de ellos, el de las competencias asumidas. El Tribunal Constitucional ha abordado el tema en su Sentencia de 14 de junio de 1982, en el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley del Parlamento Vasco que creó el Consejo de Relaciones Laborales. En el Fundamento Jurídico 2º de esta STC 35/1982, el TC sienta la siguiente doctrina: «El artículo 149 .1 de la Constitución utiliza para delimitar el ámbito reservado en exclusiva a la competencia estatal diversas técnicas, cuya compleja tipología no es del caso analizar en detalle. Sobresale, sin embargo, la diferencia, que aquí sí es pertinente, entre la reserva de toda una materia ( ... ) y la reserva de potestades concretas ( ... ). En el primer caso la reserva estatal impide, no ya que la Comunidad Autónoma pueda asumir competencias sobre la materia reservada, sino también que pueda orientar su autogobiemo en razón de una política propia acerca de ella, aunque pueda participar en la determinación de tal política en virtud de la representación específica que las distintas Comunidades tienen en el Senado. Cuando, por el contrario, la reserva estatal es sólo de ciertas potestades, correspondiendo otras a las Comunidades Autónomas que deseen asumirlas, éstas, en el ejercicio de su autonomía, pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia sobre esa materia, aunque en tal acción de gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competencias que específicamente le están atribuidas». La Comunidad Autónoma no puede hacer uso, pues, más que de las com- petencias asumidas para llevar a cabo su acción de gobierno. Pero muy pro- bablemente, como también ha señalado algún autor, la influencia política y el ámbito de incidencia de la Comunidad va más allá de esa visión meramente formal, jurídica y competencial. Porque existen numerosos medios de influencia, formalizados o no, que amplían el campo de acción «política» de las CCAA. El complejo equilibro entre las dos ideas centrales -unidad y autonomía- que, desde el punto de vista territorial, articula la Constitución tiene su fundamento 54 EL GOBIERNO Y LA ADMlNISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA político en el reconocimiento de la complejidad de la sociedad y del pluralismo, que es concebido por la norma suprema como «un valor superior» (art. 1.1). De ahí que no sea impertinente pensar que la unidad se construye desde el pluralismo, que el todo lo conforman sus partes y que una de esas partes del todo puede incidir políticamente también en ámbitos que van más allá de las estrictas competencias normativas o de gestión estatutariamente asumidas. Que esta idea se plasme y concrete formalmente es ya otro tema. 2. Composición del Consejo de Gobierno y nombramiento de sus miembros El Consejo de Gobierno es un órgano colegiado y se compone del Presi- dente, el Vicepresidente, en su caso, y los Consejeros que aquél designe libre- mente (arts. 17.2 y 3 EAC, y 17.1 LGA). Los Consejeros no tienen que ser necesariamente diputados, pero el Vicepresidente parece que sí a tenor del art. 17.3, que menciona sólo a los Consejeros al establecer esta previsión. El número de Consejeros viene limitado en el Estatuto a un máximo de 10 (art. 17.2 EAC), pero tanto este precepto como el art. 17.2 LGA precisan que esta limitación se refiere a los Consejeros «con responsabilidad ejecutiva». La LGA añade luego que «en ningún caso podrán nombrarse más de 3 Consejeros sin cartera», lo que parece indicar que, en hipótesis, se podría llegar a 13 Consejeros. Los Consejeros con responsabilidad ejecutiva tienen a su cargo una Con- sejería, cuyas denominaciones fijaba la propia LGA en su art. 37. Eran las siguientes: - Presidencia - Economía, Hacienda y Comercio - Cultura, Educación y Deporte - Sanidad, Trabajo y Bienestar Social - Obras Públicas, Vivienda y Ordenación del Territorio - Ganadería, Agricultura y Pesca - Industria, Transportes y Comunicaciones y Turismo Este precepto legal reproducía la estructura organizativa establecida, antes de la LGA, por Decreto 711983, de 22 de febrero, excepto la anterior Consejería Adjunta al Presidente y de Relaciones Institucionales, que desaparece. El citado art. 37 LGA, en sus párrafos 3 y 4, establecía, no obstante, que el Consejo de Gobierno podía proceder a la agrupación total o parcial de Con- www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 55 sejerías o a su supresión (art. 37.4), pero era preciso una ley para la creación de nuevas Consejerías, así como para «su división si no se agruparan en todo o en parte a otra» (art. 37 .3). En uso del citado art. 37.4 LGA, por Decreto 49/1986, de 30 de julio, se suprime la Consejería de Sanidad, Trabajo y Bienestar Social, y la de Industria, Transportes y Comunicaciones y Turismo, cuyas competencias son asignadas a otras, que cambian de denominación. A resultas de tal Decreto las Consejerías quedaron fijadas así: - Presidencia - Economía, Hacienda y Comercio - Ganadería, Agricultura y Pesca - Obras Públicas, Ordenación del Territorio e Industria - Cultura, Educación, Deporte y Bienestar Social Producido el cambio de Gobierno fruto de las elecciones autonómicas de 1987, por Decreto 50/1987, de 11 de agosto, se nombran los nuevos Consejeros, cuya denominación no coincide con la de las Consejerías existentes y que se acaban de mencionar. Por Decreto 51/1987, de 27 de agosto, se reorganizan las Consejerías, que asumen la denominación de los nombramientos anteriores. Esta reestructuración se realiza en aplicación -se dice- del art. 37.4 LGA; artículo que permitía al Gobierno suprimir o agrupar Consejerías, pero no crear otras nuevas que es lo que se hace en el citado Decreto 51/ 1987, en el que se pasa de 5 a 7 Consejerías. Por ello, sin duda, se tramita un proyecto de ley posterior que da lugar a la Ley 8/1987, de 2 de diciembre, modificando el art. 37 .1 LGA en el sentido de adecuar la denominación de las nuevas Consejerías a lo efectuado antes por el mencionado Decreto. Esta Ley tiene una Exposición de Motivos ciertamente atípica, aunque expresiva. Dice así: «Como quiera que por Decreto de la Presidencia 50/1987, de 11 de agosto, se nombran miembros del Consejo de Gobierno en algunos Departamentos inexistentes, se modifica el art. 37 .1 de la Ley 3/1984, con el fin de adecuar las Consejerías o Depar- tamentos del Consejo de Gobierno a la denominación que aparece en el citado Decreto, a la vez que se da carácter legal a unos nombramientos que de otra manera son nulos de pleno derecho». Tras esta paladina declaración, que no es necesario comentar, las Conse- jerías quedaban así: - Presidencia - Economía, Hacienda y Presupuesto - Cultura, Educación y Deporte - Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo - Ganadería, Agricultura y Pesca - Turismo, Transportes y Comunicaciones e Industria 56 EL GOBIERNO Y Lit ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA - Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio La configuración actual de las Consejerías no estuvo exenta de nuevas peripecias tras la Ley 8/1987 mencionada. En efecto, por Decreto 9/1989, de 14 de febrero, se nombra un Consejero de Sanidad, atribuyéndole funciones por Decreto 1011989, de 16 de febrero, de una Consejería que no existía. Por ello también, la Ley 2/1989, de 20 de marzo, modifica otra vez el art. 37 LOA dándole nueva redacción y ahora deslegalizando la creación, modifi- cación y supresión de Consejerías. Esta ley tiene una Exposición de Motivos que merece la pena transcribir. Dice así: «La necesaria agilidad de la actuación administrativa exige que se establezcan mecanismos flexibles que permitan dar respuesta a las ne- cesidades y criterios de autoorganización y el ejercicio de competencias que el Estatuto atribuye a la Diputación Regional. No se establece en el Estatuto otra limitación que la referida al límite máximo de los mismos [debe querer decir «de los Consejeros»], según contiene el art. 17, apartado 2, y no cabiendo por lo mismo, que una pretendida organización del Consejo y de las competencias de los con- sejeros modifique o haya modificado a través de una Ley de la Asamblea lo que el Estatuto prevé, contiene y expresamente atribuye al Presidente de la Diputación Regional (?). Por lo mismo, y para reducir el posible confusionismo y establecer la precisión que el imperio de la Ley exige, se modifica la Ley 3/84, de 26 de abril, en el siguiente sentido». El art. 37 LOA queda, pues, con esta redacción: «l. La Administración de la Diputación Regional de Cantabria se organizará en Consejerías cuya denominación, creación, modificación y supresión será acordada por Decreto de la Presidencia del Consejo de Gobierno. 2. El Consejero de la Presidencia actuará como secretario del Consejo de Gobierno, salvo que el Presidente haga recaer dicha función en otro Consejero». Salvado así el anterior obstáculo legal, por Decreto de la Presidencia 13! 1989, de 20 de marzo, se establece el número y denominación de las Consejerías. La Exposición de Motivos, también muy gráfica, dice que se dicta tal Decreto para «dotar de sustantividad a los nombramientos de Consejeros existentes en la actualidad, y, en concreto, al efectuado por Decreto de la Presidencia 9/1989, de 14 de febrero, así como al Decreto 10/1989, de 16 de febrero, que establecía las materias a atribuir a una futura (sic!) Consejería de Sanidad y Bienestar www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 57 Social, que se crea por el presente Decreto». Las Consejerías que menciona esta norma son las enumeradas en el Decreto 51/1987 y en la Ley 8/1987, más la Consejería de Sanidad y Bienestar Social. Más recientemente, por Decreto 7411990, de 20 de diciembre, se cambia la denominación de dos de ellas, siendo en la actualidad las siguientes: - Presidencia - Economía, Hacienda y Presupuesto - Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo - Cultura, Educación, Juventud y Deporte - Ganadería, Agricultura y Pesca - Turismo, Transportes y Comunicaciones e Industria - Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio - Sanidad, Consumo y Bienestar Social La estructura del Consejo de Gobierno responde al mismo modelo depar- tamental de Gobierno de la Nación cuyo esquema reproduce con las naturales diferencias que impone el tipo de competencias asumidas. Se incorpora incluso la posibilidad de crear en su seno, a propuesta del Presidente, «Comisiones de carácter permanente o temporal para coordinar y programar la política general o de cada Consejería o para preparar las reuniones del Consejo» (art. 21 LOA); posibilidad similar a las Comisiones Delegadas del Gobierno en el Estado, pero que, al menos formalmente, no se han creado, sin perjuicio de que existan Consejos, Comisiones y Comités variados pero que, como regla, aparecen adscritos a alguna Consejería en concreto. En la estructura actual del Consejo de Gobierno hay un dato que quizá pueda ser destacado. Me refiero al hecho de que las competencias estatales concentradas en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (hoy, Ministerio de Obras Públicas y Transportes) se desglosan en la Comunidad de Cantabria en dos Consejerías: la de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo; y la de Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. La primera asume competencias en materia de carreteras, puertos, obras hidráulica y de infrae - tructura, arquitectura, vivienda y urbanismo, adscribiéndosele a ella la Comisión Regional de Urbanismo. La segunda se responsabiliza de competencias en ma- teria de ordenación del territorio, medio ambiente, gestión de residuos, control de contaminación, etc. Pues bien, así como en 1977 la unión de los antiguos Ministerios de la Vivienda y de Obras Públicas fue saludada como una medida particularmente acertada porque se podían sentar allí las bases de un gran Ministerio de Ordenación del Territorio, una vez superada la visión restringida de lo urbano para asumir decididamente la más omnicomprensiva de Ordenación del Territorio, sorprende la separación efectuada en la Comunidad de Cantabria entre las competencias relativas a las insfraestructuras y el urbanismo, por una 58 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA parte, y el medio ambiente y la ordenación del territorio, por otra. Sobre todo cuando la Ley de Ordenación del Territorio (Ley 7/1990, de 30 de marzo, aun pendiente de desarrollo) trata de aunar una visión global a efectos planificadores que incide naturalmente en el más restringido ámbito del urbanismo, cuando las infraestructura. tienen el mismo efecto sobre la ordenación del territorio y el medio ambiente y cuando se constata la influencia de esa planificación en un territorio que tiene un hábitat disperso y diseminado. En otras Comunidades Autónomas se ha producido también la separación de las competencias asumidas en el Estado por el MOPT, pero en otro sentido: segregando las de obras públicas y transportes de las de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente, con clara predominancia y protagonismo de estas últimas. En tanto los aspectos que coLTesponden a infrae tructura viaria no distorsionen la visión preponderante de la otra Consejería se trata de una solución plausible, que diferencia esta opción de la efectuada en Cantabria con objetivos que no se pueden deducir claramente del simple enunciado de las estructuras organizativas. 3. Cese del Consejo de Gobierno El Consejo de Gobierno es un órgano colegiado en el que el Presidente, desde un punto de vista formal y jurídico, no tiene una posición jerárquicamente superior. Pero esta visión es una visión, como digo, formal. Desde el punto de vista político, como ya he señalado más atrás, su protagonismo y preeminencia es total. Esta misma preponderancia se manifiesta en las causas de cese del Consejo de Gobierno que, aunque el art. 18.2 EAC las enumera, pueden re- ducirse a una sola, como señala el art. 23 LGA: el Consejo cesa cuando cesa el Presidente, de modo que el art. 18.2 EAC viene a reproducir los supuestos de cese del Presidente al establecer que el Consejo de Gobierno cesa tras la celebración de elecciones autonómicas, en caso de pérdida de una cuestión de confianza o la adopción de una moción de censura, y en los supuestos de dimisión, incapacidad o fallecimiento del Presidente. El Consejo cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Consejo de Gobierno (art. 23 LGA). 4. Funcionamiento del Consejo de Gobierno Las normas de funcionamiento del Consejo de Gobierno se contienen en los arts. 19 a 23 LGA, que no introducen variaciones acerca de lo que es común en un órgano colegiado. www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 59 La convocatoria de 1as reuniones corresponde al Presidente, debiéndose acompañar un orden del día. Hay un supuesto, sin embargo, en el que la convocatoria no la puede hacer el Presidente. Aunque no esté expresamente contemplado en la ley, por coherencia con el art. 9 LGA en el supuesto de la iniciativa del Consejo para declarar la incapacidad del Presidente es obvio que la convocatoria no la puede realizar el propio Presidente por lo que la laguna deberá ser colmada entendiendo que la convocatoria la realiza el Secretario del Consejo, que es el Consejero de Presidencia, pudiéndose admitir también la regla contemplada en el art. 10.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo (hoy, art. 26.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) que alude a la presencia de todos los miembros del órgano colegiado (excepto el Presidente, habría que entender) que deciden unánimemente constituirse a tal efecto. En las leyes del Gobierno de otras CCAA se prevé para estos casos que la convocatoria la pueda realizar un número de Consejeros que signifiquen las cuatro quintas partes del Consejo, que es la misma mayoría prevista en esas leyes para adoptar el acuerdo de propuesta de incapacidad. Para la validez de los acuerdos del Consejo es necesaria la presencia del Presidente o quien le sustituya y, al menos, la mitad de los Consejeros (art. 19.2 LGA). Los acuerdos se adoptan por mayoría, salvo que por ley se exija un quorum especial, y en caso de empate decide el voto del Presidente (art. 19.3 LGA). Pero esta prescripción es más aparente que real dada la ya apuntada preponderancia política del Presidente que hace impensable que los Consejeros impongan una decisión por encima de la voluntad explícita de éste. Como en todo órgano colegiado funciona el principio de acta, que extenderá el Consejero de Presidencia como Secretario del Consejo ( arts. 19 .4 y 37. 2 LGA, este último según redacción dada por Ley 2/1989, de 20 de marzo), a no ser que el Presidente haya designado para tal función a otro Consejero. En el acta se hacen constar los acuerdos, pero no parece necesario dejar constancia del contenido de la deliberación. No obstante, aunque no esté expresamente previsto en la ley, entiendo que cada Consejero podrá hacer constar en acta las manifestaciones que estime oportunas o el sentido de su posición y voto, en su caso. El uso de esta posibilidad será excepcional y normalmente se saldará con la salida del Consejero discrepante del Consejo de Gobierno, por dimisión o cese que decide el Presidente en cualquier momento con entera libertad. Pero esa constancia tiene el efecto de exonerar al Consejero discrepante de respon- sabilidad no ya política (la responsabilidad política es solidaria del Consejo entero) sino civil o penal, en su caso. Además de los Consejeros, excepcionalmente y sin carácter habitual podrán asistir al Consejo los expertos que autorice el Presidente, cuya actuación se 60 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA limita a informar sobre el asunto que ha motivado su presencia. Estos expertos están obligados a guardar secreto sobre el informe presentado (art. 22 LGA). Los Consejeros. igualmente, están obligados a guardar secreto de las delibe- raciones, opiniones o votos emitidos en el Consejo y tampoco pueden divulgar documentos que conozcan por razón del cargo «mientras no sean hechos públicos oficialmente» (art. 20 LGA). Finalmente, y como ya se ha apuntado, el Consejo puede decidir a propuesta del Presidente la constitución en su seno de Comisiones permanentes o tem- porales para coordinar, preparar la política general o de cada Consejería o las reuniones del propio Consejo de Gobierno (art. 21 LGA). El Consejo acordará en estos casos las normas necesarias para el funcionamiento de estos órganos. 5. Funciones del Consejo de Gobierno El Consejo ejerce, como se sabe, la función ejecutiva y de dirección en su doble vertiente, política y administrativa, que se despliega en una larga lista de atribuciones que contienen los arts. 18 y 36 LGA. Todas ellas son recon- ducibles a cuatro grandes tipos de funciones: las de dirección y orientación política; las de carácter normativo; las derivadas de su condición de órgano superior de la Administración autonómica; y las que hacen referencia a su relación con otros Poderes, entre ellos la Asamblea Regional. La lista de atribuciones que enumeran los mencionados preceptos es la siguiente: - Determinar las directrices de la acción de gobierno. - Deliberar sobre la cuestión de confianza que el Presidente se proponga plantear (atribución que no aparece en la LGA, pero sí en el art. 19 EAC). - Aprobar el proyecto de Presupuesto así como aplicarlo y ejecutarlo una vez aprobado por la Asamblea Regional. - Aprobar los proyectos de ley para su tramitación y aprobación en la Asamblea y, eventualmente, acordar su retirada una vez presentados. - Ejercer la delegación legislativa en los términos establecidos por la ley. - Otorgar o denegar la conformidad a la tramitación de proposiciones de ley que impliquen aumento de gasto o disminución de ingresos presupuestarios. - Nombrar y cesar los cargos de libre designación previstos en la LGA o en otras leyes. www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 61 - Designar representantes en los organismos que proceda, salvo en el caso de que por ley se exija otro modo de designación. - Elaborar proyectos de convenios y acuerdos de cooperación con otras CCAA y someterlos a la Asamblea Regional y, en su caso, a las Cortes Generales (art. 30 EAC). - Acordar la interposición de recursos de inconstitucionalidad y plantear conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional (art. 21 EAC). - Acordar la petición de sesión extraordinaria de la Asamblea Regional. - Ejercer la potestad reglamentaria. - Resolver los recursos que se interpongan ante el Consejo, cuando pro- ceda. A este respecto conviene recordar que, según el art. 60.2 LGA, procede siempre el recurso de súplica (esto es, alzada ante el Consejo de Gobierno) contra los actos emanados directamente de los Consejeros, lo que es una pe- culiaridad respecto de lo que sucede en otras CCAA y en la Administración del Estado donde la regla es que los actos de los Ministros agoten la vía adminis- trativa y, por consiguiente, no quepa alzada. Sólo en algunas normas aisladas se preveía el recurso de súplica, que en la normativa de Cantabria se generaliza. El tema era importante en el orden práctico porque contra los actos que agotan la vía administrativa cabía recurso de reposición y el plazo de ambos tipos de recursos difería: 15 días para la súplica y un mes para la reposición. Hoy, tras la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administra- ciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la situación ha cambiado. Contra los actos que agotan la vía administrativa no cabe recurso administrativo alguno y se pueden recurrir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin necesidad de reposición, recurso que ha desa- parecido y ya no existe. Tampoco se contempla allí el recurso de súplica sino únicamente el llamado recurso ordinario contra los actos que no pongan fin a la vía administrativa. Ante esta situación cabe preguntarse, ¿qué sucede con los actos de los Consejeros en Cantabria? Si no existiera el art. 60.2 LGA la re puesta sería que sólo cabe el recurso contencioso mienrras no se regule por la DRC qué actos ponen fin a la vía administrativa (lo que, desde luego, podrá hacer conforme a la Ley 30/1992). Pero existiendo el citado precepto, que en el fondo significa que los actos de los Consejeros no ponen fin a la vía admi- nistrativa en e ta Comunidad entiendo que dicha previsión legal puede encajar en lo que ahora establece el nuevo art. 109 LRJAP ponen fin a la vía admi- nistrativa ... «la re oluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario») y, en conse- cuencia, a expensas de que la DRC adapte la Ley 30/1992 a su propia orga- nización interna, cabrá recurso ordinario (que viene a ser la antigua alzada, 62 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA cuyo régimen era el mismo del recurso de súplica, que en definitiva era una alzada) ante el Consejo de Gobierno con la partkularidad de que el plaz ha cambiado y es ahora de un me. (ai1. 114 LRJAP). Contra las di po ici.onc de carácter general no cabe recur o en vía adminjstrativa, siendo recurribles di- rectamente ante los tribunales (art. 107.3 LRJAP). De todas formas, seguir las indicaciones de la notificación no pu de generar perjuicio alguno. En cuanto al fondo del problema en mi opinión no hay justificación ra- zonable alguna para que el Con. ejo de Gobierno tenga que detener e en el conocimiento de todos los posibles recursos contra todos los actos de todos los Con jeros. Esta preví ión como digo, es bastante in. ól.ita y sin d masiada razón de ser. Recarga innecesariamente con asunto triviales las funcione del Consejo de Gobierno. Sólo se me ocurren dos tipos de explicaciones a e ta previsión de la LGA: o bien la desconfianza hacia las decisiones de los Con- sejeros, propia de Gobiernos de coalición, o bien una reminiscencia de la Diputación provincial donde efectivamente, según la legislación local, sólo agotan la vía administrativa los actos del Pleno de la Diputación. Pero ese órgano nada tiene que ver con el Con ejo de Gobierno de una C munidad Autónoma. - Vigilar la ge tión de los servicios públicos y la actividad de los orga- nismos dependientes de la DRC. - Asumir y disttlbuir las competencias, funciones y servicios que se le transfieran o deleguen a la DRC. - Autorizar la celebración de contratos cuando su cuantía sea indetermi- nada exceda d una determinada cantidad (10 millones decía l.a LGA pero cabe su modificación en la leye anuale. de Presupue to ) o tengan plazo . uperior a un año y hayan de comprometer además fondos de futuros ejer- cicios presupue trufo,. - Acordar la enajenación de biene y derechos patrimonfale . La LG establ.ecía el límite de 10 millones requiriendo autorización previa de la am- blea para acordar la enajenación de biene: con valore uperiore . Con po te- rioridad el art. 23 de la Ley 7/1986 de 22 de diciembre del Patrimonio de la Comunidad, dispu o que la venta de biene corre ponde al Consejero de Eco- nomía i su valor no supera los 20 millone y a1 Con ejo de Gobierno cuando tal valor no supere los 100 millones. Para valore, superiores hace falta auto- rización de la Asamblea Regional. De todas formas lo límites de cuantía establecidos pueden ser modificados por las leyes anuales de Presupuestos. - Administrar, defender y conservar el patrimonio de la Comunidad Au- tónoma. www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 63 - Proveer lo necesario para la ejecución de las resoluciones de la Asamblea Regional cuando proceda. - Entender de aquellos asuntos que por su importancia o natw·aJeza re- quieran el conocimiento o deliberación del Con ejo de Gobierno. Entre ellos hay que mencionar, como es común en otra CCAA aunque en la LGA no se citen, el ejercicio de acciones y el allanamiento en su ca o, o la di posición de operaciones de crédito y emi ión de Deuda pública para financiar operacione de inver ión con el volumen y característica que fije la ley de Presupue to ... - Aunque tampoco se cite expresamente corre ponderá al Consejo adoptar las medida normativas o administrativas nece aria para ejecutar los Tratado y Convenios internacionales que afecten a materia de competencia de la Co- munidad. En particular, en desarrollo de las Directivas comunitar.ias. - y cuantas competencias y funciones le asigne el EAC y las demás dis- posiciones legales o reglamentarias. La mayor parte de estas at:ríbucione son las que habitualmente corre - ponden también a lo Ejecutivo nacionale y, en ese sentido u paralelismo con lo dispuesto hoy por la Ley de Régimen Jurídico de la Admini tración del E tado (LRJ) e ba tante claro, aunque en la LGA e descienda má a lo detalles. Interesa añadir algo sobre .la adopción de medida para ejecutar los Tratado y Convenio internacionales firmado por E. paña en materia propias de la competencia de la Comunidad Autónoma. No hay com he dicho, previ ión expresa al respecto ni en el EAC ni en la LGA p ro ello no debe ser óbice para su implicita admisión o pena de defender que la ejecución de dichos Tratados, inclu o cuando incidan en competencia autonómica. coITesponde al E tado, lo que es evidentemente contra.iio al propio principio de. centralizador que preside la Con titución. El tema tiene particula.i· interés pen ando en la normativa comunitaria europea y, más en concreto en do upue to di. tinto . Primero en relación con la DiJectivas comunitarias en cuanto que éstas obligan a lo Estados miembro a lograr un resultado y requieren por ello la adopción de normas internas. Si la Directiva se refiere a materia de competencia auto- nómica será la Comunidad quien tiene que dictarlas. Y de de otra óptica distinta en rela ión con las norma comunitaria de directa apJicación, como los Reglamentos, que no requieren la intermediación de norma interna alguna para ser Derecho vigente y aplicable. Si eso Reglamentos comunitarios se refieren a materias en las que la Comunidad tiene competencias, además de primar sobre el Derecho propio deberán ser aplicados por eUa porque tal com- petencia co □ -esponde a toda las Administracione Públicas en el ámbito material de sus respectivas responsabilidades. 64 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRJA En efecto, una cosa es la ejecución normativa del Derecho europeo y otra bien distinta la actividad administrativa de aplicación del citado Derecho. Pero en ambos supuestos la distribución interna de competencias que diseña la Cons- titución y los Estatutos de Autonomía es de aplicación, de modo que las CCAA podrán ejecutar normativamente el Derecho comunitario europeo cuando tengan atribuida la competencia completa sobre la materia en cuestión y podrán asumir funciones de ejecución administrativa de ese Derecho en los mismos supuestos. En el primer caso, el instrumento será normalmente la ley, por lo que la función del Consejo de Gobierno será la aprobación del correspondiente proyecto de ley y su presentación a la Asamblea para su aprobación, ejerciendo la potestad reglamentaria que por vía de remisión le permita la propia ley autonómica dictada en desarrollo del Derecho comunitario. En el supuesto de ejecución adminis- trativa, de aplicación, en suma, del Derecho europeo las funciones del Consejo de Gobierno se diluyen en el conjunto de las demás atribuciones que los arts. 18 y 36 LOA le asignan, es decir, no se tratará necesariamente de una com- petencia propia del Consejo sino, en realidad, de una función de todos los órganos de toda la Administración de la Comunidad, que será ejercitada de acuerdo con la distribución competencia! de cada uno de ellos y conforme a su estructura funcional interna. Por ejemplo, imponer una sanción por infracciones al Derecho comunitario corresponderá, según la materia y cuantía de la sanción, a los órganos de una Consejería, al Consejero o incluso al propio Consejo en los supuestos más graves. 6. La responsabilidad política del Consejo de Gobierno Como ya he repetido con anterioridad el Consejo responde políticamente de forma solidaria (arts. 18 EAC y 32 LOA) ante la Asamblea. A los instru- mentos para exigir dicha responsabilidad me referiré después, al abordar las relaciones del Presidente y del propio Consejo de Gobierno con la Asamblea. 7. El Vicepresidente El Presidente puede nombrar también un Vicepresidente, que parece tiene que ser diputado de la Asamblea (art. 17.2 EAC a contrario y art. 17 LOA). Ejercerá las funciones que el Presidente le delegue y le sustituye en los supuestos ya vistos de muerte, incapacidad, ausencia o enfermedad. En abril de 1984 fue nombrado un Vicepresidente y como consecuencia de ese nombramiento se regularon sus atribuciones por Decreto 2411984, de 28 www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 65 de mayo. Este Decreto, además de repetir las funciones de sustitución del Presidente, le asignaba, por delegación, la resolución de conflictos entre las Consejerías, su coordinación a efectos de ejecutar acuerdos del Consejo, la presidencia de las Comisiones delegadas que se crearan, las relaciones insti- tucionales con la Asamblea y la tarea de actuar como portavoz ordinario ante ella. Por el posterior Decreto 211986, de 24 de enero, se le asignan, además, funciones de documentación, estudio e información general de todas las Con- sejerías y se le adscribe la Oficina de Información Iniciativas y Reclamaciones, creada por Decreto 6011982, de 23 de julio. Por Decreto 4911986, de 30 de junio, suprimió la Vicepresidencia. Creada de nuevo por Decreto 66/1990, de 13 de diciembre, su estructura orgánica se ha aprobado por Decreto 142/ 1991, de 13 de septiembre y no puede ser más simple. El art. 2 de dicho Decreto establece que las competencias del Vicepresidente, que serán las señaladas en la LGA y las que le atribuyan las leyes, el Consejo de Gobierno o su Presidente, «se distribuyen de acuerdo con el siguiente organigrama: 1. Vicepresidente. 1.1 Gabinete del Vicepresidente». 8. Los Consejeros: atribuciones y estatuto personal Los Consejeros son nombrados y cesados libremente por el Presidente (arts. 17. 3 EAC y 11, 13 y 24 LGA), no siendo preciso que sean diputados auto- nómicos. El estatuto personal de los Consejeros es semejante al del Presidente, con leves variaciones. Si son diputados gozarán de los privilegios de tal condición que plasma el art. 11 EAC y los arts. 10 a 12 RA. Si no lo son, únicamente tienen la prerrogativa del fuero especial a efectos de su inculpación y proce- samiento, que corresponde al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma. No obstante, para los delitos cometidos fuera del ámbito territorial de la Comunidad es competente el Tribunal Supremo. Los Consejeros tienen también el mismo régimen de incompatibilidades del Presidente (art. 26 LGA) y derecho a recibir tratamiento de Ilustrísimo, a percibir un sueldo y gastos de representación a cargo a los Presupuestos auto- nómicos y a recibir los honores, distinciones y precedencias que establezcan las normas protocolarias (art. 25 LGA). Tienen también derecho a un régimen asistencial o a continuar en él si ya estaban afiliados con anterioridad a su nombramiento (Disposición Adicional 1 ª LGA). Además de los supuestos ya contemplados de cese del Consejo de Gobierno, los miembros de éste cesan a voluntad propia por dimisión aceptada o por decisión del Presidente, y, claro está, en caso de fallecimiento (art. 27 LGA). 66 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DJPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Los Consejeros forman parte del Gobierno de la Comunidad y, al mismo tiempo, son titulares de una Consejería que dirigen y representan en sus rela- ciones externas e interorgánicas. Son, pues, el órgano en que culmina cada una de las ramas en que se divide la Administración autonómica que opta, así, por el modelo departamental del Estado. De esa doble condición se derivan también dos tipos de funciones. Unas, políticas, que son consustanciales a su condición de miembros del Consejo de Gobierno; otras, administrativas, como jefes de un Departamento, de una Consejería. La LGA distingue desde el punto de vista competencia! ambas funciones y recoge en el art. 28 sus atribuciones más directamente políticas, separándola de las que les corresponden como órganos uperiores de la Administración que enumera el art. 39 y a las que ahora no me referiré. Esa separación en el plano de la realidad no es, sin embargo, completa. Aunque el Consejero actúa con independencia administrativa obra también con subordinación política y está limitado por la solidaridad gubernamental. Su función como jefe de una Con- sejería consiste en asegurar en su ámbito de responsabilidad la primacía de los fines políticos y sus atribuciones se resumen en la potestad de dirigir la Con- sejería en sus más variadas facetas. Puede decirse, así, que organiza, dirige o inspecciona todos los servicios, representa a la Administración autonómica en todo lo relativo al ámbito sectorial de que se responsabiliza y decide y orienta políticamente los asuntos encomendados a la rama de la Administración que tiene a su cargo. Desde el punto de vista político participa de la acción del Gobierno como miembro del Consejo, cuya voluntad contribuye a formar y en cuyo seno se responsabiliza concretamente, y sin perjuicio de la responsabilidad política so- lidaria, de los asuntos gubernamentales de su Consejería; responsabilidad que se plasma en el refrendo de los Decretos que el Consejo aprueba a propuesta suya. Corno miembro del Consejo de Gobierno y partícipe de su política asegura normalmente tres tipos de relaciones. En primer lugar, relaciones entre la Ad- ministración y la Asamblea, ante la que responde y ante la que puede hacerse oír, llevando también a su Consejería la aplicación de las directrices y mociones aprobadas por aquélla. En segundo término, relaciones entre su Consejería y el Gobierno autónomo como tal, ante el que expone proyectos y propuestas, de- biendo someterse igualmente a las orientaciones generales de aquél. Y, por último, relaciones entre su Consejería y la opinión pública, ante la que responde asimismo de su gestión. Mandatario indirecto de la comunidad y directo de la mayoría gobernante tiene como misión la gestión política y administrativa del área que le corresponde y eso incluye, como se ha dicho, «antes de cambiar las leyes, ejecutar las que existen» (G. BELORGEY). www.editorial.unican.es El Consejo de Gobierno 67 El art. 28 LGA enumera, como ya señalé, las atribuciones del Consejero en cuanto miembro del Consejo de Gobierno. Son las siguientes: - Proponer al Consejo los proyectos de ley y de Decreto relativos a cues- tiones atribuidas a su Consejería y refrendar estos últimos una vez aprobados. - Formular el anteproyecto de presupuestos de su Consejería. - Proponer al Consejo los nombramientos y ceses de altos cargos de su Consejería que aquél deba aprobar. - Comparecer ante el Pleno de la Asamblea Regional y sus Comisiones, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de aquélla. - y, va de suyo también que le corresponde elaborar el programa de ac- tuación de su Consejería de acuerdo y en coordinación con el programa gu- bernamental y velar por el cumplimiento de las leyes y resoluciones de la Asamblea que afecten a su Departamento. Las funciones que le corresponden como órgano administrativo se men- cionan en el art. 39 LGA y serán enumeradas en otro momento. 68 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRAOÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA IV. LAS RELACIONES DEL PRESIDENTE Y DEL CONSEJO DE GOBIERNO CON LA ASAMBLEA REGIONAL DE CANTABRIA 1. Planteamiento general El esquema organizativo de la Comunidad de Cantabria, como el de todas las demás, responde claramente al modelo parlamentario, al que es consustancial la responsabilidad política del Gobierno ante la Asamblea legislativa. La Asamblea Regional, que es el órgano legislativo y representativo del pueblo de Cantabria, tiene la legitimación democrática directa de su elección popular y, por consiguiente, no sólo posee la potestad de aprobar leyes, máxima expresión normativa de la autodisposición de la Comunidad sobre sí misma, sino que también le corresponde «impulsar y controlar la acción política del Consejo de Gobierno» [art. 9.1.e) EAC]. Las relaciones entre la Asamblea legislativa y el Presidente y su Consejo están basadas, desde estos planteamientos, en el principio de confianza; con- fianza que se expresa inicialmente en la elección parlamentaria del Presidente, en la investidura, y que después se presume, aunque siguen en manos de la Asamblea los mecanismos jurídicos para lograr la dimisión forzosa del Gobierno en caso de perder la confianza de la Cámara. Estos mecanismos son, básica- mente, la moción de censura y la cuestión de confianza. Con independencia de estas técnicas de control parlamentario que llevan aparejada la sanción del cese del Consejo de Gobierno la tarea de impulso, orientación y control de la acción política que corresponde estatutariamente a la Asamblea se manifiesta en otros mecanismos que no llevan consigo, sin embargo, la dimisión y el cese del Gobierno autónomo. Se trata de fórmulas variadas, pero comunes a todos los Parlamellflis, como las interpelaciones, las preguntas, las mociones, las proposiciones 110 de ley, las Comisiones de in- vestigación, las comparecencias de los miembros del Consejo y otros altos cargos, los debates políticos, etc. En el sistema autonómico este papel de la Asamblea legislativa adquiere una importancia seguramente mayor. Y ello porque, sin perjuicio de la posi- bilidad de dictar leyes, la vocación preponderante de las Comunidades Autó- nomas debe ser la gestión de las competencias que tienen asumidas. En eso consiste, a mi juicio, la apuesta regional y ésa es la vertiente esencial, la que percibirán, en su caso, los ciudadanos que aspiran, con razón, a que los servicios y competencias transferidas funcionen mejor, con mayor eficacia, calidad y www.editorial.unican.es Las relaciones del Presidente y del Consejo de Gobierno con La Asamblea Regional... 69 rapidez que cuando dependían de la Administración del Estado. Eso no excluye la potestad legislativa cuando sea necesario utilizarla, pero el acento ha de ponerse en la gestión de aquellas cuestiones que por la cercanía, el mejor conocimiento de los problemas, el menor volumen de asuntos, el más reducido ámbito territorial y la más fácil determinación de las prioridades, se piensa, fundadamente, que serán gestionados con mayor eficacia por las CCAA. Lo cual, además, conecta con el protagonismo de los Ejecutivos que conlleva la idea del Estado social de Derecho que luce hoy en el mismo pórtico de nuestra Constitución; una llamada a la acción que corresponde a todos los Poderes públicos pero que es consustancial a las Administraciones. Se comprende, pues, que si esto es así, es necesario también que esa acción no sólo sea eficaz, sino que esté también adecuadamente controlada. Habrá controles sociales, existirán controles jurisdiccionales, pero tienen que potenciarse también los controles políticos. Ahí aparece el Parlamento regional como protagonista de su exigencia; un protagonismo que si será menor en el plano legislativo se convierte, por la vía del control y del impulso de la acción política, en elemento central. Esa será, muy probablemente, su principal función, su tarea más importante. La regulación de los mecanismos de control aludidos se halla en el propio Estatuto de Autonomía (arts. 9, 16, 18 y 19) y en la Ley de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración (arts. 8, 10, 30, 31 y 32), y el procedimiento de su exigencia se regula en los arts. 136 a 169 del Reglamento de la Asamblea. Se trata de una regulación inspirada en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno de la nación (arts. 108 a 114 CE), que refuerza la estabilidad gubernamental introduciendo rígidas exigencias en el mecanismo de control con sanción por excelencia: la moción de censura. Examinemos brevemente el sistema de relaciones previsto en cada una de las técnicas citadas. 2. La investidura del Presidente: remisión.- Los mecanismos de control con sanción La confianza inicial de la Asamblea se plasma en el procedimiento de investidura, que ya ha sido descrito al referirnos a la elección del Presidente. Interesa, por tanto, centrar la atención en los dos mecanismos de control que implican la retirada de confianza y pueden suponer el cese del Presidente y su Consejo de Gobierno. Uno, la moción de censura, a iniciativa de la Cámara. Otro, la cuestión de confianza, planteada por el propio Presidente. En el primer caso, si prospera la moción, se produce la sustitución automática del Presidente por el candidato propuesto, con el obligado cese también del Gobierno anterior. 70 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA En el segundo, perdida la cuestión de confianza, se inicia un nuevo proceso de investidura. Por eso, teniendo en cuenta que el Consejo responde solidariamente (arts. 18.1 EAC y 32 LOA), aunque la moción de censura pueda dirigirse contra el Presidente o su Consejo de Gobierno (art. 19.2 EAC), tal distinción no tiene ninguna trascendencia en cuanto a sus efectos pues, en cualquier caso, supone el cese de ambos. 3. La cuestión de confianza La cuestión de confianza está regulada en el art. 19 .1 EAC y en los arts. 139 y 140 del Reglamento de la Asamblea. El art. 19.1 EAC dice así: «El Presidente de la Diputación Regional de Cantabria, previa de- liberación del Consejo de Gobierno, puede plantear ante la Asamblea Regional la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una decla- ración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los diputados». La decisión de presentar la cuestión corresponde, pues, al Presidente «pre- via deliberación del Consejo de Gobierno», cuya opinión, en todo caso, no vincula al Presidente, pero es un trámite necesario y, como tal, al escrito «motivado» que debe dirigirse a la Mesa de la Asamblea se acompañará cer- tificación al respecto (art. 140 RA). La cuestión puede versar sobre el programa presidencial o sobre una declaración de política general y en ella vuelve a manifestarse la preeminencia política de la figura del Presidente. Convocado el Pleno de la Asamblea se debate con arreglo al mismo pro- cedimiento de la investidura pudiendo el Presidente y, en su caso, los Consejeros intervenir cuantas veces lo deseen (art. 140.3 RA). La votación será pública por llamamiento (art. 81.1 RA) y se celebrará a hora fija, no pudiendo ser antes de las 24 horas inmediatas a su presentación (art. 140.4 RA). La confianza se entiende otorgada cuando obtenga el voto favorable de la mayoría simple de los diputados (arts. 19.1 EAC y 140.4 RA); mayoría no cualificada que se corresponde con el hecho de que el Presidente ha podido ser investido en segunda votación por la misma mayoría y con el declarado propósito de favorecer la estabilidad gubernamental. Si la confianza solicitada no se obtiene por no lograr esa mayoría favorable, el Presidente debe dimitir y en un plazo no superior a www.editorial.unican.es Las relaciones del Presidente y del Consejo de Gobierno con la Asamblea Regional... 71 15 días se iniciará el procedimiento para elegir nuevo Presidente (arts. 19.3 EAC y 6.5 LOA). En cualquier caso, el Presidente de la Asamblea comunicará el resultado al Presidente del Consejo de Gobierno (art. 140.6 RA). No está regulado, en cambio, cuándo procede que el Presidente plantee la cuestión de confianza. Dado que no está obligado a ello dependerá de factores políticos y de la necesidad de hacer un recuento de los apoyos que mantiene, pero un cambio significativo de programa o una crisis de. su Consejo de Gobierno pueden considerarse como supuestos que justifican y aun imponen el planteamiento de la cuestión. 4. La moción de censura La moción de censura es el máximo exponente de los mecanismos de control gubernamental en cuanto puede ser presentada por los propios diputados. Su regulación se encuentra en el art. 19.2 EAC y en los arts. 141 a 146 RA. La fórmula adoptada por el Estatuto es la llamada moción de censura constructiva, que es la que prevé también la Constitución en su artículo 113 y que supone la propuesta de un candidato a la Presidencia de la Comunidad y la necesidad de aunar en torno a él al conjunto disperso de la oposición, con lo que se protege al Gobierno y se potencia la estabilidad gubernamental, al menos desde el planteamiento formal. En esta misma línea se orienta la exigencia de un porcentaje de diputados para presentarla y una mayoría absoluta para aprobarla en la Asamblea Regional. El escrito motivado de la moción, dirigido a la Mesa de Asamblea, debe ir firmado, en efecto, por un 15 por 100 de los diputados (arts. 19.2 EAC y 141.2 RA), lo que excluye la moción individual y la de los Grupos parlamen- tarios en cuanto tales si sus miembros no alcanzan dicho porcentaje. La moción debe incorporar un candidato y la experiencia en el Parlamento estatal demuestra que es en el candidato y su programa donde se centrará el debate, más que sobre la crítica al programa gubernamental. Durante los dos días siguientes a la presentación de la moción se pueden presentar mociones alternativas con otros candidatos y con la misma exigencia de la firma del 15 por 100 de los diputados (arts. 19.2 EAC y 142.2 RA), ahora más difícil de lograr pues un diputado no puede firmar varias mociones de censura que den lugar al mismo debate (art. 142.3 RA). El debate se produce de forma que puedan intervenir todos los Grupos parlamentarios, iniciándose con la defensa de la moción que, sin tiempo límite, efectúa uno de los diputados firmantes. A continuación, también sin limitación 72 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA de tiempo, puede intervenir el candidato propuesto para exponer el programa ofrecido (art. 143.1 RA). Tras una interrupción, intervienen los Grupos par- lamentarios. En cualquier momento pueden intervenir también el Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno. Todos los intervinientes tienen derecho a un tumo de réplica o rectificación de 10 minutos (art. 143.2 RA). La votación será a hora fija y no podrá celebrarse hasta transcurridos 5 días desde la presentación de la primera moción (arts. 19.2 EAC y 143.4 RA); plazo durante el cual se negocian apoyos. La votación es nominal, pública y por llamamiento (art. 81.2 RA) para garantizar la disciplina de los partidos. Para que prospere la moción es preciso el voto favorable de la mayoría absoluta de la Asamblea (arts. 19.2 EAC y 143.5 RA), lo que equivale a que los votos nulos, las abstenciones y las ausencias funcionen, de hecho, como votos a favor del Consejo de Gobierno y en contra de la moción. Si hay más de una moción se someten a votación sucesivamente y por separado, según el orden de pre- sentación (art. 143.3 RA), salvo que se apruebe antes otra en cuyo caso no se someterán a votación las restantes (art. 143.6 RA). El triunfo de la moción de censura se comunica al Rey, al Gobierno de la Nación y al Presidente de la Comunidad Autónoma, que presentará su dimisión. El candidato incluido en la moción se considerará investido de la confianza de la Cámara y será nombrado Presidente de la DRC por el Rey (arts. 19.4 EAC y 144 RA). Ninguno de los firmantes de una moción de censura rechazada puede firmar otra, dentro de la misma legislatura, hasta que no haya transcurrido un año desde la anterior (arts. 19.2 EAC y 145 RA), y el Presidente tampoco puede plantear una cuestión de confianza si está en trámite una moción de censura (arts. 19.5 EAC y 146 RA). Este sistema rígido de control político, que supone el derribo del Consejo de Gobierno, no excluye la responsabilidad personal de los Consejeros, pero el tema adquiere matices muy diferentes pues esa responsabilidad, prevista en los arts. 18.1 EAC y 32 LGA, carece de sanción, esto es, no supone la obligada dimisión del Consejero cuestionado y ha de observarse desde la óptica general de los mecanismos de impulso de la acción política y de gobierno a que se refieren los arts. 30 y 31 LGA en el Capítulo dedicado a las relaciones del Consejo de Gobierno con la Asamblea Regional y que regulan también los arts. 147 y siguientes del Reglamento de ésta, a los que me referiré a continuación. www.editorial.unican.es Las relaciones del Presidente y del Consejo de Gobierno con la Asamblea Regional... 73 5. Otros medios de control e impulso de la acción del Consejo de Gobierno sin sanción El art. 9.1.e) EAC declara que corresponde a la Asamblea Regional «im- pulsar y controlar la acción política del Consejo de Gobierno». Por su parte, los arts. 30 y 31 LGA alud n directamente también al «impulso y control de la acción de gobierno>) que compete a la Asamblea en los siguientes términos: «Artículo 30.- 1. Cada año legislativo, durante el primer período de sesiones, el Pleno de la Asamblea Regional deberá celebrar un debate sobre la orientación política del Consejo de Gobierno. 2. El Pleno de la Asamblea Regional podrá también celebrar debates generales sobre la acción política y de gobierno, a petición del Presidente del Consejo de Gobierno, previo acuerdo de la Asamblea Regional y en la forma que el Reglamento de la misma determine. 3. Los debates a que hacen referencia los apartados anteriores de este artículo podrán concluir con resoluciones. 4. El impulso de la acción política y de gobierno también puede ser ejercido mediante la aprobación de resoluciones, mociones y proposicio- nes no de ley». El art. 31 LGA, por su parte, dispone: «El Consejo de Gobierno y sus miembros, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Reglamento de la Asamblea, deberá: com- parecer ante el Pleno de la Asamblea y sus Comisiones en los casos y formas establecidas en el Reglamento de la misma; atender los ruegos, preguntas, interpelaciones y mociones que la Asamblea formule y esta- blezca de acuerdo con su propio Reglamento, y proporcionar a la Asam- blea la información y ayuda que precise del mismo o de sus miembros, así como de cualquier autoridad, funcionario de la Diputación Regional o responsable de organismos autónomos y empresas públicas, que lo harán directamente o a través del consejero correspondiente». Todo este sistema de relaciones Gobierno-Asamblea, que supone técnicas de control, información e impulso de la acción gubernamental, es desarrollado pormenorizadamente en el Reglamento del Parlamento regional. Así, las inter- pelaciones consisten en un escrito que podrán presentar los diputados y los grupos parlamentarios ante la Mesa de la Asamblea sobre los motivos o pro- pósitos de la conducta del Ejeculiv en cue tiones d política eneral, relacio- nada con el Con ejo de Gobierno o de alguna consejería en particular (arts. 147 y 148 RA). Calificado el escrito por la Mesa-en ca o de que su contenido no sea propio de una interpelación se comunicará a su autor para su conver ión 74 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA en pregunta con respuesta oral o escrita- y transcurridos 1 O días desde su publicación, la interpelación se incluirá en el orden del día del Pleno de la Asamblea (arts. 148.2 y 149.1 RA), produciéndose un debate en el que inter- vendrá el autor de la interpelación y contestará el Consejo de Gobierno, con sendos turnos de réplica y dúplica, y en el que pueden participar después, para fijar su posición, los representantes de todos los Grupos, excepción hecha de aquel del que procede la interpelación (art. 150 RA). Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Asamblea manifieste su posición. Para ello el Grupo interpelante o aquel al que pertenezca el firmante de la interpelación presentará el texto de la moción que, si es congruente con la interpelación, se incluirá en el orden del día de la siguiente sesión. Se pueden presentar enmiendas y se reabre en su momento un nuevo debate que termina con una votación, publicándose las resoluciones aprobadas en el Boletín Oficial de la Asamblea (arts. 151 y 93.1 RA). Los diputados también pueden formular preguntas al Consejo de Gobierno y a cada uno de sus miembros (art. 152 RA) siempre que no se trate de cuestiones de su exclusivo interés personal o de cualquier persona singularizada y que no supongan consultas de índole estrictamente jurídica (art. 153.2 RA). La pregunta se formula por escrito y la contestación puede ser oral o escrita, siendo de esta última manera si no hay otra indicación. En caso de pretender una respuesta oral se incluirá el tema en el orden del día transcurrida una semana desde su presentación produciéndose un pequeño debate en el que sólo pueden intervenir el diputado que hizo la pregunta y el Consejo de Gobierno (art. 155 RA). A través de estos dos mecanismos los diputados pueden ejercitar la crítica de la acción de gobierno, incidir en la orientación política del Ejecutivo, cla- rificar posiciones, estar informados y lograr, en su caso, la aprobación de una resolución que indique la conducta que debe seguir en adelante el Consejo de Gobierno sobre temas concretos de su competencia. Esta misma finalidad tienen las proposiciones no de ley a través de las cuales los Grupos parlamentarios pueden formular propuestas de resolución a la Asamblea ( art. 160 RA). Respecto a este tipo de proposiciones caben enmiendas de los demás Grupos y se produce un debate en el que intervienen todos ellos que termina en una votación (arts. 161 y 162 RA). Las resoluciones que se adopten se publican en el Boletín Oficial de la Asamblea. El Consejo de Gobierno podrá también tomar la iniciativa de enviar co- municaciones a la Cámara para su debate, en el que intervienen todos los Grupos parlamentarios (arts. 163 y 164 RA), llegándose a la adopción de resoluciones, que serán igualmente publicadas. La misma tramitación tendrá el examen de programas y planes remitidos por el Consejo de Gobierno para el pronuncia- miento de la Asamblea (art. 165 RA). www.editorial.unican.es Las relaciones del Presidente y del Consejo de Gobierno con la Asamblea Regional... 75 Los miembros del Consejo de Gobierno, a petición propia o cuando así lo soliciten las Comisiones de la Asamblea comparecerán ante ellas para celebrar una sesión informativa (art. 167 .1 RA) en la que contestarán preguntas for- muladas por los diputados. En dicha ión los miembros del Gobierno podrán estar asi tidos por autoridade y funcionarios de sus Departamentos. Exi. t la misma po ibilidad de comparecer anLe el Pleno de la Cámara en términos semejantes (art. 168 RA). Un mecanismo de orientación política son también las Comisiones de in- vestigación (art. 50 RA) creadas por el Pleno de la Asamblea a propuesta del Consejo de Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara. Sus conclusiones se debaten y publican, poniéndose igualmente en conocimiento oficial del Consejo de Gobierno. Un in trumento de impulso de la acción gubernamental son, por fin, los debates políticos generales a los que ya me he referido al reproducir más atrás el ai1. 30 LGA y que pueden concluir con la adopción de resoluciones. 6. Las delegaciones legislativas Por último, un sistema de relación Consejo de Gobierno-Asamblea, que supone la colaboración de ambos en el plano normativo, son las delegaciones legislativas, previstas en el art. 33 LGA y que consisten en la autorización efectuada por la Asamblea al Consejo de Gobierno para que en determinados casos concretos éste pueda dictar normas con rango de ley. Esta alteración de las relaciones Ley-Reglamento está excluida de las siguientes materias: a) las que afecten al ordenamiento básico del Consejo de Gobierno o al régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma; b) la legislación electoral; y c) todas aquellas normas que, por su carácter institucional, requieran un procedimiento especial para su aprobación. La delegación legislativa podrá otorgarse mediante una ley de bases cuando se trate de elaborar un texto articulado y por una ley ordinaria cuando se pretenda refundir varios textos legales, en cuyo caso la ley de delegación precisará el alcance de la refundición. En ambos supuestos la Asamblea fijará un plazo de ejercicio de la delegación y el Consejo de Gobierno, una vez haya hecho uso de ella, lo comunicará a la Asamblea acompañando el texto articulado o refun- dido que haya elaborado. Los arts. 129 y 130 del Reglamento de la Asamblea Regional regulan, por su parte, el procedimiento de control de estas disposiciones con fuerza de ley cuando las leyes de delegación establezcan que el control adicional que menciona 76 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA el art. 82.6 de la Constitución para la delegación efectuada por las Cortes Generales en el Consejo de Ministros lo realice la Asamblea. En tal caso, si dentro del mes siguiente a la publicación del texto refundido o articulado ningún diputado o Grupo formula objeciones se entenderá que el Consejo de Gobierno ha hecho uso correcto de la delegación (art. 130.2 RA). En caso contrario los reparos formulados por escrito se debatirán en Comisión y en Pleno con arreglo a las normas del procedimiento legislativo. «Los efectos jurídicos del control, serán los previsto en la ley de delegación», afirma el art. 130.5 RA. En todo caso, la problemática de la delegación legislativa es común a la que se suscita a propósito de los preceptos constitucionales que la prevén para las relaciones Cortes Generales-Consejo de Ministros, por lo que no es preciso su repetición en este momento. Baste, pues, con una sucinta descripción de su mecanismo de funcionamiento. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria V. LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA 77 l. Planteamiento general: el sentido de la Administración Pú- blica autonómica La Comunidad Autónoma de Cantabria como, por lo demás, todas las CCAA tiene Administración pública. Es esta una afirmación de principio fun- damental que entronca con la razón de ser de su propia existencia porque además de la potestad legi lativa y la autonomía política que ella conlleva e trnta también de acercar la Administración a los ciudadanos, articular un conjunto para su mejor funcionamiento, apostar por la eficacia en la prestación de los servicios, gestionar los intereses más específicamente regionales desde el propio territorio y por sus propios habitantes en función de la oferta electoral que cada partido presente. Y e a ge tión, e os servicio , esa llamada a la acción es lo propio de la Administración, pieza esencial del Estado social de Derecho al que se refiere el art. 1 de la Constitución, sujeto servicial de los fines del Estado, de la Comunidad Autónoma como parte de él. Unos fines que no son propios de la Administración sino que le vi nen dados de.ele fuera, d de la ley y desde el Gobierno y, más mediatamente de de los contenido fijados por la Constitución en todo su Título Primero. La Administración es, así, distinguible del Gobierno a quien está subor- dinada y por medio de él también, y sobre todo, a la ley. Así lo expJi.cita el art. 16 LOA cuando afirma que el Con ejo de Gobierno dirige la política y la Administración de la Comunidad de Cantabria asumiendo, como se deduce también del Estatuto de Autonomía, las funciones ejecutivas y administrativas. A través de esta dependencia del Consejo de Gobierno la Administración, cuyos órganos superiores son asimi mo órgano de Gobierno (el Pre id nte, el Con. ejo y lo Con ejero , egún el art. 1 LOA) engarza con el principio democrático mediante la re pon abilidad política que é to deben rendir ante la A amblea Regional. La Administración, pues, es el brazo ejecutor de los fines de la Comunidad de Cantabria, tiende a la prestación de servicios y está avocada a la transfor- mación social. Estas tres ideas --ejecución, transformación y prestación- se concitan en la de actividad, en la acción, en la gestión a la que se dirige todo el conjunto 78 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA organizado que llamamos Administración Pública. En esa acción, en esa acti- vidad -y en función, precisamente, de los fines públicos que se pretenden conseguir- esa organización goza de privilegios, que son el conjunto o la clave del Derecho Administrativo y que el art. 34 EAC trata de sistematizar: la presunción de legitimidad de sus actos y la ejecutoriedad, los poderes de eje- cución forzosa y la revisión de oficio, la potestad expropiatoria, la potestad sancionatoria, la facultad de utilización del procedimiento de apremio, la inem- bargabilidad de sus bienes, las potestades de investigación, deslinde y recu- peración posesoria, la prohibición de interdictos contra sus actuaciones en ma- teria de su competencia y cuando actúa de acuerdo con el procedimiento le- galmente establecido ... Y precisamente por esa intensa llamada a la acción que implica la mera existencia de la Administración Pública, de todas las Administraciones Públicas, y por el carácter necesariamente relacional de la misma es un presupuesto igualmente necesario el dato de la personalidad jurídica. Así lo explicita la LGA. La Administración de la Diputación Regional de Cantabria, que «actúa mediante órganos jerárquicamente ordenados, al frente de los cuales se encuentra el Presidente de la Diputación Regional» (art. 34), interviene <<para el cumpli- miento de sus fines con personalidad jurídica única y tiene plena capacidad de obrar en el ejercicio de sus funciones, organizándose conforme a criterios de eficacia, economía, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordi- nación» (art.3). La personalidad jurídica de la Administración, que el citado art. 3 LGA viene a confirmar, es así una exigencia de su propia existencia porque la actividad externa de la DRC se produce, inexcusablemente, en términos de relación jurídica. 2. La potestad organizatoria de la Comunidad de Cantabria Supuesta, pues, la necesaria existencia de la Administración autonómica, el primer problema que se plantea es el de comprobar hasta dónde llega la libertad de la Comunidad para organizarla, cuál es la amplitud de su potestad autoorganizatoria. Una primera lectura de la Constitución no daba pie para limitar la potestad organizatoria de la Comunidad Autónoma, dado que las únicas referencias se contenían en los arts. 147 .2.c) y 148.1.1 CE. Según el último de estos preceptos corresponde a las CCAA la «organización de sus instituciones de autogobierno», expresión en la que podrían incluirse no sólo los órganos políticos sino también www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 79 los administrativos, es decir, la potestad de organizar libremente su Adminis- tración. Una lectura atenta del texto constitucional conducía, sin embargo, a conclusiones matizadamente diferentes, en cuanto parte de los preceptos del Título IV CE, dedicado al Gobierno y a la Administración, y muy especialmente los arts. 103 y 106 CE tienen vocación de aplicación generalizada y, en ese sentido, no sólo afectan a la Administración del Estado sino también a todas las demás Administraciones Públicas y, por consiguiente, constituían y cons- tituyen un límite a la potestad organizatoria de las CCAA. El Tribunal Constitucional vino a sancionar esta segunda tesis y aún fue más allá. En efecto, en su Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, sobre el proyecto de ley orgánica y de armonización del proceso autonómico (LOAPA), en el FJ 38º el TC se basa en el art. 149 .1.18ª CE para justificar un título habilitante del Estado para la regulación básica de la organización de todas las Adminis- traciones Públicas «pues la expresión "régimen jurídico" contenida en el pre- cepto constitucional no se refiere exclusivamente al procedimiento y al régimen de recursos, como ha señalado este TC en su Sentencia 32/1981, de 28 de julio». Y añade después el TC: «Los recurrentes sostienen que tal competencia de carácter organi- zativo corresponde a las Comunidades Autónomas al haber asumido éstas en sus Estatutos, con carácter exclusivo, la competencia en materia de organización y régimen de sus instituciones de autogobiemo. Pero la potestad organizatoria que corresponde a las Comunidades Autónomas para ordenar sus servicios, de los que el personal es uno de sus elementos integrantes, no deriva de la norma estatutaria que contiene dicha com- petencia, pues no puede otorgarse a la expresión "instituciones de au- togobierno" un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art. 152.1) y de los propios Estatutos -Asamblea legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente- sino de la competencia por ellas asumida respecto a la organización de sus propias Administraciones y en esta materia cada Comunidad Autónoma ha de respetar, en cualquier caso, las bases que, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.18ª de la Constitución, corresponde fijar al Estado». Esto no quiere decir que se imponga un régimen absolutamente uniforme, pero en la medida en que las CCAA son subsistemas de otro más general la exigencia de una estructura coherente, fundada en la propia Constitución no supone un enfrentamiento con la idea central de la autonomía. El propio TC lo había dicho tempranamente refiriéndose entonces a las entidades locales: «La garantía constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización 80 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA ( ... ). La fijación de estas condiciones básicas no puede implicar en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme .. » (STC de 28 de julio de 1981, FJ 5.º). El art. 35 EAC asume correctamente estos planteamientos, algunos de los cuales son posteriores a la propia aprobación del Estatuto. Dice así el citado art. 35: «Corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructura de su propia Administración Pública, dentro de los principios generales y normas básicas del Estado». Es decir, la Comunidad tiene libertad organizativa aunque dentro de los límites marcados por los principios de la propia Constitución y las normas básicas del «régimen jurídico de las Administraciones Públicas» (art. 129.1.18ª CE) que tengan consecuencias para la organización. Y, en todo caso, el Derecho estatal es siempre supletorio para lo no previsto por la normativa autonómica (arts. 149.3 CE y 2 LOA). Fuera de algunos preceptos de la Ley del Proceso Autonómico de 1983, las normas básicas que el Estado ha aprobado sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas han sido las contenidas en la Ley 30/ 1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, que no hacen ahora al caso, y en la Ley 30/1992, de 26 noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Pú- blicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se impone a las CCAA y que alude a las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas, regula los principios generales del régimen de los órganos administrativos (creación, competencia, delegación, órganos colegiados, supuestos de abstención y re- cusación ... ) y, en general, recoge las normas relativas a los derechos de los interesados y a la actividad y procedimiento de todas las Administraciones Públicas. Prescindiendo ahora de esta importante Ley, que sólo indirectamente afecta a la potestad organizatoria, serán los principios generales a que alude el art. 35 EAC los que se configuren como el marco y, a la vez, el límite de dicha potestad organizatoria de la Comunidad Autónoma. 3. Los principios constitucionales y estatutarios de la Adminis- tración de la DRC ¿ Cuáles son esos principios generales? La respuesta la proporciona el Título IV CE al que hace un instante me refería y, dentro de él, básicamente, los arts. 103 y 106. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 81 Ante la ausencia de otras prescripciones constitucionales acerca del modelo administrativo las únicas referencias vienen dadas por esos preceptos, de los que habrá que deducir las consecuencias oportunas en orden a la organización administrativa de la Comunidad. Esa operación viene facilitada por la ya citada LOA, de 26 de abril de 1984, que ha asumido y positivizado algunos de esos principios en u art. 3, al afirmar que la DRC e organizará «conforme a criterios de eficacia, economía, jerarquía de centralización, de concentración y coor- dinación»; criterios que hay que completar con la idea central del carácter servicial de la Administración y de su correspondiente control, pués, como dice el art. 103.1 CE, la Administración «sirve con objetividad los intereses gene- rales. . . con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Esta variada gama de principios que deben inspirar la organización y ac- tuación de la Administración Pública de la Comunidad tiene también una eficacia diversa y plural. Uno pre uponen y apelan a técnicas concretas para hacerlos efectivos (el principio de de centralización, el de desean entración, el de eco- nomía, el de sometimiento a la ley y al Derecho ... ) mientras que otros implican un juicio de valor que, en cuanto tal, sólo puede ser verificado desde fuera, es decir, desde los administrados (el principio de eficacia, el de objetividad ... ). Unos son consecuencia de una pretensión enraizada en la democracia y que está más acusada y justificada en las CCAA (el principio de publicidad, el de participación ... ) en tanto otros son simplemente un presupu . to para viabilidad de alguno de ellos (el principio de coordinación, por ejemplo, apela en última instancia a la eficacia ... ) . Casi todos estos principios proceden del art. 103 CE, ahora también pre- sentes en la Ley estatal 30/1992, la LRJAP. Sorprende, sin embargo, el énfasis puesto en alguno de ellos, que luego no se plasma en previsiones organizativas o de actuación obligadas y concretas. Así sucede, por ejemplo, en el caso del principio de descentralización, que no tiene más precisión posterior que la vaga referencia del art. 37 EAC según el cual la DRC puede delegar sus funciones administrativas en las Comarcas, Municipios y demás entidades locales, si así lo autoriza una ley de la Asamblea Regional, que fijará las oportunas formas de control y coordinación. Los principios organizativos de la Constitución y la LOA pueden tener, como digo, una pluralidad de efectos, pla marse en medidas y técnica concretas o implicar un jui io que valor que, como tal, es externo a la rganiza ión. A í por ejemplo y ciñéndonos al campo puramente ore:anizativo, el prin ipio de objetividad puede implicar el necesario de linde enn·e los órganos políticos y los meramente administrativos, además de las evidentes consecuencias en el funcionamiento de la Administración y en la forma de selección de su personal. El principio de economía apela a la austeridad orgánica, al análisis coste- Page 82 could not be converted This page was skipped, but the rest of the document is available. HTTPSConnectionPool(host='convert.identific.com', port=2053): Read timed out. (read timeout=120) www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 83 sentado lo anterior, no tienen que excluirse sino, al contrario, potenciarse las vías de participación social, aunque teniendo bien presente la idea servicial legitimadora de la propia Admini tración y el riesgo de patrimonialización de los intereses generales ... Si hubiera que concretar todos estos principios derivados de los arts. 103 .1 CE y 3 LGA, personalmente lo sintetizaría en do : eficacia y control. Convertir e to pilare en fónnulas preci as es la tarea d lo po.líticos y de lo juri ta . Una tarea en la que 1a utilización del Derecho Administrativo en~uentra mejores armas para facilitar el control que para propiciar la eficacia. Esta, en efecto, depende de factore jurídico , pero también obre todo, de elementos que escapan al Derecho aunque se relacionen con él. La fijación en las leyes de niveles mínimos ele pre ración, de cota de calidad detallada , d e tándares medios y pautas de frecuencia cuya exigencia puedan verificar los tribunales es uno de esos factores cuya virtualidad depende de las normas que los establezcan. La eficacia depende también de criterios organizativos y de gestión y, en última instancia, de los empleados públicos y de una política de personal que, por encima de intereses privados o corporativos, prime al competente y estimule el mérito y la capacidad. La ficacia, en fin ha de ser valorada en su conjunto por los ciudadano que on el punto de referencia y la razón de er de la propia Admini tración, aunque para ello ea imp nante exigir un cierto grado de formación e información, no siempre presente, para poder juzgar con conoci- miento de causa los cada vez más complejos mecanismos que inciden en los resultados que se ven. Como ha señalado no hace mucho el prof. GARCÍA DE ENTERRÍA «el sistema autonómico, como todos los istemas políticos que in- tenten subsistir, ha de legitimarse en sus rendimientos sociales efectivos: mejor nivel de gestión de los servicios, mayor atención a las necesidades concretas reales, mayor integración de las poblaciones responsabilizadas en su autogo- bierno. La autonomía se ordena, justamente, a esos fines. Es la hora de los organizadores, de quiene on capace. de entrever y configurar todas las po- tencialidade políticas y de ge tión que encierra la fórmula autonómica. Ultimada la fase de reivindicación política, es el momento de colonizar los nuevos espacios políticos conquistados». Es la hora de los Ejecutivos. La entrada en escena, como protagonista, de la Administración. 4. El modelo estructural de Administración pública adoptado El modelo de Administración pública adoptado por la Comunidad de Can- tabria ha sido, como en el caso de las demás, el modelo institucional y buro- crático, a semejanza de la Administración del Estado. La Administración es una institución dotada de un aparato burocrático que depende del Gobierno 84 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA -órgano administrativo supremo, también- y que se vincula al Parlamento a través del Presidente del Consejo de Gobierno que, a su vez, es quien dirige la Administración de la Comunidad. Adoptado este modelo común, que excluye el otro posible de base cor- porativa y legitimación directa (aunque el art. 9.2 de la Ley del Proceso Au- tonómico de 1983 dice, un tanto artificialmente, que «las Comunidades autó- nomas uniprovinciales tendrán además el carácter de corporaciones represen- tativas a que se refiere el art. 141.2 CE» para salvar, precisamente, dicho precepto constitucional); adoptado ese modelo, cabían, a su vez, dos formas de Administración. Una, directa, que supone una organización centralizada, di- vidida en ramas o departamentos, con proyección periférica, en su caso, a través de órganos situados territorialmente y con el eventual apoyo de una Adminis- tración institucional, que significa una descentralización funcional para descar- gar el trabajo de dicha Administración centralizada y por razones de ductilidad y agilidad en el tráfico jurídico. Y otra posible forma de administración indirecta, que implica una reducción del aparato propio de la Comunidad que actúa apoyada en las Administraciones locales ( en el caso de Cantabria, al ser uniprovincial y no existir por ello Diputaciones provinciales, a través de los municipios y, en su caso, si se crean, las comarcas); unas Administraciones locales a las que se les transfiere, delega o asigna competencias -las tres fórmulas, con sus matices diferenciadores, son posibles- con una variada gama de posibilidades y una mayor o menor dependencia, para llevar a cabo servicios y funciones que son responsabilidad de la Comunidad. A ambas formas aludía el Estatuto de Autonomía en su art. 37: «La Diputación Regional de Cantabria ejercerá sus funciones ad- ministrativas a través de los organismos y entidades que se establezcan, dependientes del Consejo de Gobierno, y pudiendo delegar dichas fun- ciones en las Comarcas, los Municipios y demás Entidades Locales re- conocidas en este Estatuto, si así lo autoriza una ley de la Asamblea Regional que fijará las oportunas formas de control y coordinación». Precepto donde se observa también la posibilidad de crear un Administra- ción institucional, al aludir a las «entidades que se establezcan». La utilización de una forma indirecta de administración venía propiciada por el Informe de la Comisión de expertos sobre autonomías de 1981 que presidió el prof. García de Enterría y que desembocó en los Pactos Autonómicos de julio de ese año, que tanto influyeron en la redacción de los Estatutos posteriores a esa fecha, todos los cuales -sobre todo los de las CCAA pluriprovinciales- prevén la utilización de la Administración local para gestionar competencias www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 85 autonómicas como fórmula tendente a evitar la proliferación de una Adminis- tración periférica propia, que se juzgaba indeseable. En el caso de las Comunidades uniprovinciales y debido al reducido ámbito territorial el problema que se trataba de evitar no es tan grave. Por eso, quizá, no se hace tanto hincapié en la forma indirecta de administración, aunque también es cierto que en las demás apenas se ha ido más allá de la previsión estatutaria y, a lo sumo, se ha aprobado una ley específica de relaciones inter- administrativas, siendo muy fuertes las presiones para impedir una Adminis- tración descentralizada cuyo montaje y articulación es, ciertamente, más com- plejo que el de la Administración directa. De todas formas, en el caso de Cantabria, la Asamblea Regional pareció sensible al tema y aprobó una moción el 15 de diciembre de 1990 para que el Gobierno elabore «un proyecto de ley de delegación de funciones administrativas en los municipios y mancomunidades municipales»; moción que permanece incumplida en la actualidad. Sin perjuicio, pues, de la posibilidad aludida en el art. 37 EAC, la Ad- ministración de la Comunidad de Cantabria reproduce el modelo y la forma de la Administración del Estado, caracterizado por la existencia de una fuerte organización central, una departamentalización o división sectorial por ramas de actividad y una estructura jerárquica y piramidal. Así, el centro de imputación es único, pues la Administración tiene per- sonalidad jurídica única (art. 3 LGA), pero se descompone en diversos órganos jerárquicamente ordenados, cada uno de los cuales tiene atribuida la competencia de una parcela material, es decir, tiene atribuido un conjunto de funciones cuya titularidad se le atribuye con preferencia a los demás órganos de esa única Administración. La primera sectorialización viene representada por los Departamentos, las Consejer.ías, que asumen la responsabilidad de bloques competenciales que se pretenden más o menos completos e independientes entre sí. Ahora bien, en la medida en que la Administración autonómica se nutre de las competencias y servicios anteriormente gestionados por el Estado, el propio mecanismo de los traspasos condicionó el definitivo montaje de la Administración autonómica, bien porque han tardado en llevarse a cabo, bien porque aún faltan algunos, bien porque no se han realizado por bloques orgánicos que resulten homogéneos, como preveía la Disposición Transitoria 7ª, párrafo 3, del Estatuto. El hecho es que este importante condicionamiento hace que la estructura orgánica de- partamental haya tenido, desde el principio, un marcado carácter provisional hasta la definitiva finalización de las transferencias. De ahí también que el art. 36.e) LGA atribuya al Consejo de Gobierno la asunción de las funciones y 86 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA servicios que el Estado transfiera a la Comunidad y -hay que entender también- su distribución entre las Consejerías y demás órganos administrativos. Desde estos planteamientos generales podemos ya abordar la organización concreta de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. 5. Órganos superiores de la Administración El art. 1 de la Ley de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración de la DRC enumera como órganos superiores de ésta, bajo cuya dependencia se encuentran todos los demás, al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los Consejeros, expresando así la idea de jerarquía y estructura piramidal de la Administración. 6. Las Consejerías: organización y atribuciones Prescindiendo ahora del análisis de la figura del Presidente y del Consejo de Gobierno así como de los Consejeros como miembros del mismo, corresponde en este momento estudiar las Consejerías como unidades sobre las que recae el peso de la actividad administrativa de la Comunidad. Adoptado el modelo departamental, según se ha dicho, las Consejerías son órganos de la Adminis- tración que asumen la responsabilidad de una o varias grandes ramas completas de la acción administrativa a cuyo frente se sitúa un Consejero. El número de las Consejerías no puede ser superior a diez por mandato estatutario (art. 17 EAC, que después de aludir al Presidente y Vicepresidente, en su caso, señala que el «número de Consejeros, con responsabilidad ejecutiva, no excederá de diez») y su denominación venía fijada en el art. 37 LGA, aunque, la ley 211989, de 20 de marzo, al dar nueva redacción a ese precepto efectúa una deslegalización, de modo que en la actualidad el número, denominación, creación, modificación o supresión de las Consejerías es acordado por Decreto del Presidente del Consejo de Gobierno, con el límite estatutario de un máximo de diez. Las actualmente existentes se fijaron por Decreto 1311989, de 20 de marzo. La estructura orgánica interna de cada Consejería corresponde aprobarla al Consejo de Gobierno (art. 38.4 LGA) a propuesta del Consejero, pero no se menciona, ni exige, como sucede en otras CCAA, un informe previo de las Consejerías de Presidencia y Economía, que se convierten, de ese modo, en Departamentos de carácter horizontal, homogeneizadores y con una destacada función interdepartamental. www.editorial.unican.es la Administración de la Diputación Regional de Cantabria 87 El art. 38 LGA establece, no obstante, de modo general, la organización prevista: «1.- Las Consejerías estarán constituidas por órganos administrati- vos jerárquicamente ordenados bajo la superior dirección del Consejero. 2.- La estructura de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria se integra en cada Consejería por los niveles orgánicos de Direcciones Regionales, Servicios, Secciones y Negociados. 3.- En cada Consejería existirá, asimismo, una Secretaría Técnica con rango de Dirección Regional. 4.- La estructura orgánica de cada Consejería será aprobada por Decreto del Consejo de Gobierno». Una estructura, sin embargo, no siempre respetada, pues con cierta fre- cuencia aparecen en los Decretos de organización de las Consejerías unidades administrativas bajo nombres diversos y ambiguos como Agencias, Jefaturas, Institución, Gabinete, Oficina, etc., cuyo nivel orgánico no se especifica (a lo sumo, algunas veces a su responsable se le asimila a Director Regional o Jefe de Servicio) tratándose como se trata de órganos y no de entes con personalidad jurídica propia, cuya diferenciación nominal tampoco se sabe a qué obedece. Por lo demás, tampoco quedan claras sus funciones, que no se especifican. Esta es una característica negativa de la Administración de la Comunidad que trae causa, en mi opinión, entre otros factores, de dos datos que me parecen destacables. El primero se refiere a la falta de una distribución competencia! clara, efectuada por Decreto, tanto de los servicios transferidos de la Adminis- tración del Estado como de los provenientes de la extinta Diputación Provincial. Esa ausencia de asignación pormenorizada a medida que se recibían los tras- pasos, correlativa a la aprobación de la estructuras orgánicas de las consejerías, produce un notable confusionismo al observador exterior porque en las sucesivas modificaciones de la estructura orgánica de las consejerías no se hace tampoco referencia alguna a las funciones asumidas por los nuevos órganos, situación que se agrava por el hecho de que no se haya efectuado que me conste, la «traducción» de los organi mos provenientes de la antigua Diputación Provin- cial. De modo que con el manejo de la normativa autonómica publicada desde 1983 no se adivina, en muchos casos, si se trata de órganos, cuál es su nivel y cuáles sus competencias, o si, por el contrario, estamos en presencia de organismos autónomos con personalidad provenientes de las viejas «fundaciones públicas del servicio» de la legislación de régimen local que se aplicaba en la Diputación Provincial. En segundo lugar, da la impresión de que las estructuras orgánicas se realizan en muchas ocasiones más desde la óptica de las relaciones de puestos 88 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA de trabajo y la asignación de niveles a efectos retributivos de los funcionarios que desde el punto de vista estrictamente organizativo. Así se explicaría la ausencia de determinaciones competenciales e incluso la de niveles orgánicos porque lo sustancial sería el catálogo mencionado y la fijación de niveles re- tributivos y complementos específicos vinculados al puesto funcionarial de la unidad orgánica. Esta impresión se ve reforzada por dos datos adicionales. Así, en el Decreto 27/1986, de 9 de mayo, sobre normas básicas a que han de ajustarse las estructuras orgánicas de la Administración Regional, no derogado, se establecen criterios sobre los distintos órganos de la Administración con el plausible propósito de lograr «una homogeneidad y claridad formal y de con- tenido, de todo punto deseables», como dice la exposición de motivos. Pues bien, en el propio preámbulo de esta disposición claramente organizativa se afirma que con esta norma se va a dar un paso «esta vez fundamentalmente apoyado en un estudio rigurosamente técnico de análisis de todos y cada uno de los puestos de trabajo de la Administración Autonómica». Ante esa decla- ración en una norma organizatoria cabe preguntarse si la organización se debe adaptar a los efectivos personales existentes y el análisis de los puestos de trabajo determina la organización o es más bien al contrario. Por otra parte, en recientes Decretos de estructura orgánica de las nuevas Consejerías se hace referencia a la previa consulta con las organizaciones sindicales, al amparo del art. 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, deter- minación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Dicha ley establece las materias que serán objeto de negociación (aplicación de retribuciones, preparación de los planes de oferta de empleo, clasificación de puestos de trabajo, sistemas de ingreso, provisión y promoción, etc.) de cuya obligatoriedad quedan excluidas las de- cisiones de las Administraciones públicas que afecten, entre otros aspectos, «a sus potestades de organización» (art. 34.1) salvo cuando puedan tener reper- cusiones sobre las condiciones de trabajo (art. 34.2), circunstancia ésta que no tiene porqué darse en una decisión organizatoria como lo demuestra la práctica cotidiana de la Administración del Estado y la de otras Administraciones, como la de Madrid cuya organización departamental actual está hecha en buena medida por Decretos posteriores a la Ley 9/1987 y sin que la reforma de dicha ley llevada a cabo por Ley 9/1990, de 19 de julio, haya afectado a los mencionados preceptos. * * * Dicho esto, hay que añadir que en el citado Decreto 27/1986, de 9 de mayo, como ya he señalado, se hizo un intento de homogeneizar, ordenar y clasificar órganos y funciones para que se tomara como punto de referencia a la hora de aprobar las sucesivas estructuras orgánicas de las distintas Consejerías. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 89 De acuerdo con el art. 2 de este Decreto los «órganos estructurales» de la Administración autonómica se clasifican en órganos colegiados, jerárquicos y de asistencia, estudio y apoyo. Los órganos colegiados se clasifican (art. 3) en: a) Consultivos, que recibirán las denominaciones de Consejos, Comisiones o Comités, según los casos, y b) Ejecutivos, que pueden constituirse en Consejos o Comisiones. Los órganos jerárquicos, según la terminología empleada por este Decreto, son los altos cargos (Secretario Técnico y Director Regional), de nombramiento directo del Consejo de Gobierno y -añade significativamente el art. 4 del citado Decreto 27 /198&-- «no incluibles por ello dentro de las relaciones de puestos de trabajo»; y los órganos administrativos, iocluibles en la relación d puesto de trabajo denominado Servicios, Secciones y Negociados. De nuevo en mi opinión se mezclan aquí cuestione distinta como n las puramente organi- zativa y la. funcionariales o, dicho de otra manera e amalgaman y confunden dos temas distintos: lo que es el órgano y lo que deban ser sus titulares. Los órganos de asistencia, estudio y apoyo serán (art. 5) lo Gabinetes técnicos y las Ofic:inas técnicas, denominación que está en función de que dependan de forma directa de «Jefaturas de Servicio o Altos argos» o de «Jefaturas de Sección». Estos órganos son definido en el art. 25 como órganos colectivo integrados por funcionarios o/y personal eventual expertos en de- terminadas materfas, que dependen, siempre en posición de staff, de un órgano jerárquico ha ta la Jefatura de Se ción on funciones de apoyo as oramient , e tudio, ejecución de tarea técnicas o de in pección. La pr visión e plau ibl con alguna matizaciones. En primer lugar, parece u·atar e de una tra. po ición de los Gabinetes ministeriales, que on órgano de apoyo p lítico y técnico, per qu e articulan al margen de Ja organización propiament aclroini trativa, precisión que no resulta impertinente aquí por cuanto tal distin ión no e hace. Y en egundo término la previsión resulta sumamente criticable con la amplitud que se contempla p r uponer una hipertrofia de e te tipo de órgano de sta.ff al extender lo contemplad normalmente como órgano de asi tencia al Ministro o Consejero no sólo a los Directores Generales sino incluso a los Jefes de Servicio y aun de Sección y al posibilitar que en todos los casos estén compuestos por personal eventual con lo que se amplía desme uradam nle el campo ra- zonable del per onal no funcionario ele confianza en contra de la tend ncia a profesionalizar, con la excepciones apuntadas, la función pública. Me acabo de referir a los órganos de asistencia y a los órganos jerárquicos y he dicho también que, según el Decreto 27/1986, los órganos colegiados 90 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA pueden ser consultivos o ejecutivos, recibiendo la denominación de Consejos, Comisiones o Comités. En los órganos colegiados consultivos esta denomi- nación depende, según el art. 6, de su composición. Se denominarán Consejos cuando en su composición intervengan órganos de varias Administraciones Públicas, organismos autónomos, instituciones o empresas públicas y privadas, siendo el nivel mínimo de representación de la Administraciones regional el de Consejero, que podrá delegar en Directores Regionales o en Secretarios Ge- nerales Técnicos (art. 11). Se llamarán Comisiones cuando intervengan en su composición órganos de todas o de varias Consejerías y su nivel de represen- tación mínimo será de Secretario General Técnico o Director Regional, que podrán delegar en Jefes de Servicio o de Sección. Por último, los órganos colegiados consultivos tendrán la denominación de Comités cuando el órgano corresponda a una sola Consejería y su nivel de representación mínimo será el de Jefe de Servicio o de Sección, salvo en el Comité de Dirección, que estará presidido por el Consejero e integrado por los Directores Regionales y el Se- cretario General Técnico, además de por aquellos otros responsables de unidades administrativas o personal de Gabinetes que en cada caso determine el propio Consejero (art. 13). Los órganos colegiados (sin distinguirse en el Decreto entre consultivos y ejecutivos) se conciben también como órganos de participación en la medida en que el art. 1 l.c) establece que podrán estar también representados en ellos las organizaciones sociales cuyos fines se refieran al objeto de aquéllos. Los Consejos y Comisiones se deben crear por Decreto (art. 9) y los Comités por Orden del Consejero o mediante el Decreto que apruebe la estructura or- gánica de la Consejería. Por su parte, el art. 7 define a los órganos colegiados ejecutivos como «aquellos que por ley tengan asignadas competencias de ejecución en deter- minadas materias» y siguiendo criterios análogos a los señalados se denominarán Consejos o Comisiones. No obstante las críticas que merecen algunos aspectos concretos del Decreto analizado, el intento clasificatorio y aclaratorio que representa resulta positivo y, en parte, original e innovador, aunque debido al rango de la norma en que se plasma su pervivencia y cumplimiento estaba poco garantizada. Con pos- terioridad, como lo prueban muchos de los sucesivos Decretos de estructura orgánica de las Consejerías que se aprobaron después, efectivamente no siempre se ha cumplido. A) Los CONSEJERO$ Las atribuciones de los Consejeros vienen enumeradas en el art. 39 LGA en términos semejantes a los que emplea el art. 14 de la Ley de Régimen www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 91 Jurídico de la Administración del Estado para los Ministros. Todas ellas derivan de su carácter de jefe y director de la Consejería en la que se concreta, en función del principio de división del trabajo, la política general de la Comunidad. Dejando al margen las funciones que les corre panden como miembros del Con ejo de Gobierno, que enumera el art. 28 LGA, sus atribuciones adminis- trativas son muy amplias y sólo se ven limitadas por las que corresponden al Consejo de Gobierno, al que deberá llevar las propuestas que legalmente deba decidir aquél. De esta forma se trata de configurar al Consejo como máximo órgano coordinador, lo que justifica también que sea él quien apruebe la es- tructura orgánica de cada consejería. Las atribuciones de los consejeros pueden, en realidad, sintetizarse en tres grandes bloques: a) La organización, dirección e inspección de todos los servicios de la Consejería. b) La representación de la Administración de la Comunidad en lo con- cerniente a su parcela de responsabilidad. c) La toma de decisiones en los asuntos encomendados a la consejería y la orientación política de la misma dentro del programa general establecido por el Presidente. En concreto, la lista de atribuciones del art. 39 LGA es la siguiente: - La representación, dirección e inspección de la Consejería. - El ejercicio de la potestad reglamentaria en materias propias de su De- partamento. - La resolución de recursos administrativos interpuestos contra resolucio- nes de órganos y autoridades de su Departamento o dependientes del mismo. - La resolución de conflictos de atribuciones surgidos entre autoridades y órganos de la consejería. - El ejercicio de la jefatura superior del personal del Departamento, sin perjuicio de las atribuciones generales que correspondan a la consejería de Presidencia. - La ordenación de gastos dentro de los créditos autorizados de la con- sejería. - La firma de contratos relativos a materias propias de su competencia, siempre que no tengan un presupuesto superior a cinco millones. - Cuantas otras facultades le atribuyan las disposiciones vigentes. 92 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA B) Los DIRECTORES REGIONALES Las Direcciones Regionales son las unidades básicas de la organización departamental. Cada una de ellas asume la responsabilidad de una parcela completa de la actividad pública asignada a la consejería, parcela que debería estructurarse por bloques competenciales homogéneos y que, por consiguiente, supone que su número sea variable en cada Consejería. Al frente de cada una de ellas existe un Director Regional nombrado libremente por Decreto del Consejo de Gobierno a propuesta del consejero «entre funcionarios de cualquiera de las Administraciones Públicas» (art. 41 LGA), sin exigirse, como suele ser frecuente en otras CCAA, que pertenezcan a Cuerpos, grupos o escalas para cuyo ingreso se requiera título superior. Su nivel, por tanto, pertenece todavía al ámbito político, aunque el dato de su elección entre funcionarios sugiera una tendencia hacia la profesionalización. Profesionalización que no puede afirmarse con propiedad al existir una completa libertad de opción, ni siquiera limitada por el Cuerpo o grupo de origen del Director Regional, de manera que no puede hablarse de la culminación en esos cargos de la carrera administrativa. Los Directores Regionales están, pues, en un escalón indefinido entre el nivel político y el burocrático, aunque participan más del primero dada su forma de designación. Las posibilidades que hoy ofrece la legislación de funcionarios para determinar puestos de libre designación podría permitir, si se dispone de un número suficiente de funcionarios cualificados, una profesionalización que sea la culminación de una carrera administrativa y, al mismo tiempo, se com- patibilice con la también deseable sintonía y disposición del Director Regional con el responsable político que es el consejero, que no tiene por qué ser un técnico sino un líder que aporta coherencia y sentido integral a su Departamento. Por lo tanto, dos son las opciones organizativas en este punto. O la libertad completa, que acerca más el cargo al nivel político, o la vinculación a la carrera administrativa, que tiende a la profesionalización. Si se opta por lo primero no hay razón para limitar el puesto a funcionarios y habría que postular que pudieran ser Directores Regionales también personas que no procedan del interior de la Administración. Pero si se opta por lo segundo, sin perjuicio de la libertad de elección, debería vincularse el puesto a la carrera administrativa exigiendo que los Directores Regionales procedan de cuerpos o escalas para cuyo ingreso se precise título superior, es decir, del Grupo A en la terminología de la Ley de Medidas para la Función Pública, y quizá también un determinado grado personal consolidado que vendría a equipararse, en la práctica, a una determinada ex- periencia en años de servicios. En el caso de Cantabria se ha optado por una situación intermedia entre las dos citadas pues los Directores Regionales deben ser funcionarios pero no se exige que procedan de cuerpos superiores, ni que tengan previamente un determinado grado personal. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 93 Como jefes de la unidad directiva que tienen encomendada el art. 41 LGA les asigna las siguientes funciones: - Dirigir y gestionar los servicios y resolver los asuntos del departamento que sean de su competencia. - Vigilar y fiscalizar todas las dependencias a su cargo. - Ejercer la jefatura inmediata del personal adscrito a la Dirección Regio- nal. - Dictar o proponer al consejero, según proceda, las resoluciones perti- nentes en asuntos de su competencia y cuya tramitación corresponda a la Di- rección Regional. - Proponer el régimen de funcionamiento de las unidades administrativas adscritas a la Dirección Regional. Por su parte, el art. 21 del mencionado Decreto 2711986, de 9 de mayo, añade como funciones genéricas del Director Regional: - Vigilar y fiscalizar la ejecución de sus programas. - Proponer las actuaciones a incluir en los programas a su cargo. - Dirigir el funcionamiento de las unidades administrativas que le sean adscritas y establecer su régimen interno. - Prestar conformidad a los proyectos, certificaciones de obra y gastos de su dependencia. - Proponer a través del Secretario General Técnico las resoluciones de autorización del gasto y los expedientes de modificación de créditos dentro de sus programas. - Elevar anualmente al consejero un informe acerca de la marcha, coste y rendimiento de los servicios a su cargo. - Asesorar y apoyar técnicamente al consejero en materias de su compe- tencia. - Actuar por delegación del consejero cuando éste lo decida y si se trata de cuestiones delegables. - Dictar Instrucciones y Circulares en aplicación y cumplimiento de todas estas funciones. - Ejercer cuantas otras funciones se le asignen y que no estén específi- camente atribuidas a unidades de otras consejerías o de la suya propia. 94 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Todas esta lista de funciones vienen a coincidir con las que el art. 16 LRJ atribuye, en la Administración del Estado, a los Directores Generales de los Ministerios. C) Los SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS Los Secretarios Generales Técnicos, por su parte, tienen rango de Director Regional (art. 28.3 LGA) y son nombrados libremente por Decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero de que se trate, entre funcionarios de carrera de cualquier Administración Pública, pero se exige -lo que no sucede con los Directores Regionales, según se ha visto- que pertenezcan a cuerpos, grupos o escalas para cuyo ingreso se necesite título superior. El tiempo durante el que desempeñen su cargo se les tendrá en cuenta a efectos de antigüedad como funcionario, ascensos y derechos pasivos, reservándoseles la plaza o puesto desempeñado con anterioridad. Están, pues, en situación de servicios especiales. La misma prescripción existe para los Directores Regionales (arts. 40.1 y 41 LGA). Las funciones de los Secretarios Generales Técnicos son de asesoramiento, estudio y coordinación de todos los servicios de la consejería. De acuerdo con el citado art. 40 LGA se responsabilizan de los servicios normativos, docu- mentación y publicaciones del Departamento y tienen a su cargo las funciones de archivo, registro, información, protocolo, relaciones públicas, habilitación de material, contratación, expropiación, régimen interior del personal, patri- monio, inventario, mecanización, recursos administrativos y, en general, las que no estén atribuidas específicamente a otras unidades de la Consejería, desempeñando asimismo, por sí o mediante delegación, la Secretaría de los órganos colegiados adscritos a aquélla. El art. 20 del ya citado Decreto 2711986, de 9 de mayo desarrolla las prescripciones legales y les atribuye en concreto: - Coordinar todos los servicios de la consejería. - Prestar asistencia al consejero. - Desempeñar la jefatura del personal y resolver cuantos asuntos se refieran al mismo, excepto los reservados a la Consejería de Presidencia o los que están atribuidos expresamente al consejero y a los Directores Regionales. - Asumir la inspección de los centros y dependencias de la consejería, así como de los organismos adscritos a ella. - Disponer todo lo relativo al régimen interno de los servicios generales y resolver los respectivos expedientes cuando no sea facultad del consejero o director regional. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 95 - Actuar como órgano de comunicación con las demás consejerías y con las instituciones, organismos y entidades que tengan relación con el departa- mento. - Realizar estudios y reunir documentación para elaborar planes de actua- ción, programas de necesidades y el anteproyecto de presupuesto de la conse- jería, así como proponer reformas en la organización, métodos de trabajo y funcionamiento de los servicios. - Preparar compilaciones de normas, proponer la refundición o revisión de textos legales y cuidar de las publicaciones de la consejería. - Proponer las normas generales sobre adquisición de material y contra- tación de medios que afecten al funcionamiento de los servicios. - Llevar a cabo, con la Dirección Regional afectada, la elaboración de normas, la inspección y la recepción de obras de la consejería o subvencionadas por ésta y supervisar los estudios previos, anteproyectos y proyectos. - Dirigir y facilitar la formación de estadísticas. - Dirigir los servicios del departamento en materia de biblioteca, registro, información, patrimonio e inventario. - Proponer, coordinar y supervisar los trabajos de mantenimiento o las obras a realizar en los locales de la consejería y de los centros de ella depen- dientes. - Dirigir la programación y gestión financieras, la gestión presupuestaria y la habilitación de toda la consejería. - Ejercer la Secretaría de los órganos colegiados. - Actuar por delegación del consejero cuando éste lo decida y en materias en que sea posible la delegación. - Dictar Circulares e Instrucciones relacionadas con las materias anteriores. Estas funciones son más amplias que las asignadas en el art. 19 LRJ a sus homónimos estatales, incluyéndose atribuciones que en la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (art. 15) se asignan a los Subsecretarios (por ej. el régimen interior del personal y de los servicios, etc.), de modo que puede decirse que el Secretario General Técnico que dibuja la LOA de Cantabria viene a ser una mezcla del mismo órgano en la Administración del Estado y del Subsecretario, que aquí no existe, erigiéndose como una figura central de las Consejerías cuya continuidad y servicios horizontales aseguran. 96 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA D) ÜTRAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS Bajo los niveles orgánicos citados las consejerías se estructuran en Ser- vicios, Secciones y Negociados (arts. 38.2 y 42 LGA). No se especifica en la Ley a quien corresponde su creación por lo que de acuerdo con el art. 38.4 que atribuye la competencia para aprobar la estructura orgánica de las consejerías al Consejo de Gobierno será este órgano el com- petente para su creación, lo cual es razonable para los Servicios, pero parece excesivo para las Secciones y Negociados, que, al ser órganos de menor entidad, suele corresponder al propio consejero su creación, previo estudio de su coste y rendimiento. Los Servicios, en la terminología del Decreto 2711986, son los órganos jerárquicos administrativos de nivel superior que se sitúan bajo la directa de- pendencia de los Secretarios Generales Técnicos o de los Directores Regionales y, eventualmente, del propio consejero. Su competencia comprende un sector de las funciones correspondientes al órgano del que dependen y se articula a través de estudios, informes, asesoramiento y propuestas «que exijan, en todo caso, titulación superior», así corno a través del ejercicio de responsabilidades en adopción de decisiones, organización, mando, coordinación y control sobre las unidades administrativas que lo integran (arts. 42.1 LGA y 22 Decreto 27/ 1986). Se trata, corno es evidente, de un órgano situado en el nivel burocrático o administrativo cuya jefatura exige titulación superior, lo que contrasta con la no exigencia de tal circunstancia para los Directores Regionales, como veíamos antes, lo que corrobora el carácter más político que administrativo de éstos, según antes decía también. Las Secciones son órganos jerárquicos administrativos de nivel intermedio, que se sitúan bajo la dependencia directa de un Servicio o, en su caso, de los Secretarios Generales Técnicos o de los Directores Regionales. Sus competen- cias abarcan un limitado sector de actividades técnicas derivadas de la distri- bución de funciones del órgano de quien dependan y se actúan a través de estudios, informes, asesoramientos y propuestas «que exijan, al menos, titu- lación media», así como a través de la adopción de decisiones, organización, mando, coordinación y control de las unidades administrativas que las integren (arts. 42.2 LGA y 23 Decreto 27/1986). Los Negociados son órganos jerárquicos administrativos de nivel inferior que actúan bajo la dependencia directa de las Secciones o los Servicios y, excepcionalmente, de las Secretarias Generales Técnicas y Direcciones Regio- nales. Sus funciones comprenden tareas de instrucción y tramitación, así como trabajos propios de una parcela de la actividad de la unidad administrativa a la que se subordinan (arts. 42.3 LGA y 24 Decreto 27/1986). www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 97 El art. 42.4 LGA establece que «podrán existir cualquiera de las unidades administrativas anteriormente citadas aunque no estuviere constituida la inme- diata superior». Con independencia de estos órganos ya se ha señalado la posibilidad de órganos colegiados (Consejos, Comisiones, Comités) adscritos a las Consejerías, así como de órganos de apoyo y asistencia con la denominación de Gabinetes Técnicos y Oficinas Técnicas. El art. 42.5 LGA remite a la normativa de la función pública el régimen de nombramiento de los titulares de estos órganos, por lo que habrá que estar a las relaciones de puestos de trabajo aprobadas, donde se indicará el sistema de provisión -concurso o libre designación- de los funcionarios que los sirvan. Lo común es que se aplique el sistema de concurso de méritos entre funcionarios de la DRC. 7. La estructura orgánica y competencial de las distintas Con- sejerías. Planteamientos generales y disfunciones observadas Las actuales Consejerías proceden del Decreto de la Presidencia 13/1989, de 20 de marzo, por el que se estableció el número y denominación de todas ellas (aunque la denominación de dos Consejerías cambió, como luego indicaré, por Decreto 74/1990, de 20 de diciembre), una vez que la Ley 2/1989, de 20 de marzo modificara la LGA en el sentido de deslegalizar su creación. Con posterioridad, con fecha 13 de octubre de 1989 se han aprobado los Decretos sobre su estructura orgánica, algunos de ellos modificados con posterioridad, como se irá señalando también en su momento. Sin embargo, para el observador exterior es extraordinariamente difícil conocer el ámbito competencial asumido por cada uno de los órganos en los que se dividen las Consejerías y, a veces, incluso la propia asunción de funciones de las Consejerías, de la misma manera que es igualmente difícil conocer el verdadero organigrama, en la medida en que muchas unidades administrativas aparecen sin referencia a su nivel orgánico (Servicio, Sección o Negociado). Antes de seguir adelante conviene advertir algo por lo demás obvio, pero que en un trabajo como éste no resulta impertinente. Me refiero al hecho de que cuando hago referencia a las competencias asignadas a cada Consejería estoy aludiendo a competencias administrativas, esto es, de gestión, que se traducen en actos y decisiones, pero no a las competencias legislativas que asume la Comunidad y que corresponden, como es claro, al Parlamento. La Comunidad Autónoma, de acuerdo con la Constitución y su Estatuto de Au- 98 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA tonomía, tiene competencia sobre diversos sectores de la realidad material. Competencias que pueden ser normativas y de gestión. La efectiva práctica de esas competencias normativas pasa por la aprobación de leyes discutidas en la Asamblea previa la presentación de proyectos de ley por el Ejecutivo o la adopción de proposiciones de ley y por la aprobación de Reglamentos por parte del Gobierno. Para su ejercicio no es preciso esperar ninguna trasferencia del Estado porque su título competencial proviene del Estatuto. Pero asume también competencias administrativas, de gestión, bien como aplicación de la legislación estatal, bien como aplicación de su propia normativa. Esas competencias también proceden del Estatuto, pero para poder ejecutarlas y gestionarlas fue necesario en su momento el previo traspaso de los medios humanos y materiales que antes dependían del Estado: funcionarios, edificios, bienes, como sustento de las tareas de gestión. Es este bloque de competencias, funciones y servicios el que compete gestionar a la Administración y cuya responsabilidad asumen, por un principio de división del trabajo, cada una de las grandes unidades en que se divide la Administración de la DRC, es decir, las Consejerías. Hechas estas precisiones y en ese concreto ámbito es como hay que entender lo que se ha dicho más atrás: la dificultad de conocer el ámbito competencia! de cada Consejería y de las unidades en que ésta se divide. Estas dificultades traen causa, en mi opinión, de una defectuosa manera de establecer la normativa orgánica, que se remonta a los mismos orígenes de la Comunidad Autónoma. A título de mero ejemplo me voy a referir a algunos de estos defectos, pero, con carácter general, creo que se puede especular con cuatro factores básicos que inciden en ellos: 1) la ausencia de descripción de funciones en la regulación de las estructuras orgánicas, con alguna escasísima excepción en la que hay que incluir el reciente Decreto 1411992, de 31 de enero, de modificación de la estructura orgánica de la Consejería de Economía, Hacienda y Presupuesto; 2) la técnica derogatoria empleada de las normas anteriores, que suele ser genérica y sin referencia pormenorizada de las que quedan derogadas (de nuevo aquí el Decreto 14/1992 que acaba de citarse resulta una excepción, pues deroga expresamente la anterior estructura orgánica fijada por el Decreto 68/1989, de 13 de octubre); 3) la carencia de adscripciones publicadas de las transferencias recibidas de la Administración del Estado o asumidas de la antigua Diputación Provincial y de la asignación de cada servicio o función a una Consejería, con lo que, en algunos casos, no resulta fácil adivinar a qué Consejerías se atribuyen los mencionados servicios transferidos, problema que se acrecienta cuando se crean nuevas Consejerías o se dividen o modifican las existentes; y 4) la ya señalada óptica funcionarial que parece presidir en ocasiones la propia regulación orgánica. www.editorial.unican.es la Administración de la Diputación Regional de Cantabria 99 En efecto, con la excepción señalada del Decreto 1411992, de 31 de enero, prácticamente en ninguno de los Decretos reguladores de la estructura orgánica de las Consejerías se establece la descripción de funciones, ni de la propia Consejería, ni de los órganos directivos que la conforman. En los Decretos recientes de estructura orgánica o en los que modifican parcialmente los ante- riores, creando o suprimiendo nuevos órganos (Direcciones Regionales, Ser- vicios ... ) suele ser habitual una referencia como ésta: « ... asumen las compe- tencias de su área funcional», sin más especificaciones. Pero como la compe- tencia de «su área funcional» no está previamente aclarada y, si se trata de órganos superiores, no se suele especificar qué Servicios, Secciones, Negociados u órganos consultivos se adscriben a la nueva unidad, resulta difícil saber, precisamente, cuáles son <das competencias de su área funcional». Y no digamos si después se suprime el órgano y se crean otros y se sigue aludiendo genéri- camente a las competencias de su área funcional como cláusula de estilo. Es común también la utilización, en las exposiciones de motivos, de una fórmula como ésta: «Siguiendo el precedente creado en los Decretos de es- tructura orgánica de otras Consejerías y de acuerdo con el modelo establecido en el Decreto 2711986, no se incluyen las descripciones de los órganos que integran la Consejería, quedando recogidas todas y cada una en las fichas de descripción y valoración de puestos de trabajo». El citado Decreto 27/1986, de 9 de mayo, sobre normas básicas a que han de ajustarse las estructuras orgánicas de la Administración Pública Regional, en su art. 26 establece: «La descripción de funciones de los órganos administrativos jerárquicos y de los puestos de trabajo adscritos a gabinetes y oficinas de asistencia y apoyo que, por pertenecer a la plantilla de funcionarios, deban figurar en las relaciones de puestos de trabajo de la Administración Autónoma, se establecerán en las fichas correspondientes, formando parte del Archivo de descripción y valoración de puestos de trabajo de la Dirección Regional de Función Pública». Se mezclan así, en mi opinión, dos temas distintos: el orgánico y el fun- cionarial. Y si bien las funciones de cada concreto puesto de trabajo no deben publicarse, no se debería poder decir lo mismo de las funciones de los órganos, es decir, de sus niveles competenciales, aunque sólo sea por la necesaria in- formación al observador externo y al propio administrado usuario. Los Decretos de estructura orgánica se limitan a reproducir las llamadas «competencias ge- néricas» de los Directores Regionales y Secretarios Generales Técnicos que no son sino repetición de lo establecido con tal carácter genérico en la LGA y en el Decreto 27/1986 y que he mencionado más atrás, pero que no ilustran nada acerca de las funciones y competencias materiales, aunque sea con carácter genérico, en el respectivo ámbito sectorial de responsabilidad de cada uno de estos órganos. 100 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Por otra parte no ha habido como ha , ucedido en otra CCAA norma de ad cripción detallada y clara a la distintas consejerías existentes en cada momento de las funcione. y ·ervicios transferidos por el E tado en su día. Operación tanto más necesaria cuanto que lo Decreto de tran ferencia no e han hecho iempre por bloques orgánicos completos y por cuanto las Consejerías no coinciden con los Ministerio encargado de gestionar con anterioridad 1 s servicios transferidos. A ello se añade que esa misma operación tampoco se ha realizado por referencia ahora a las funciones y servicios asumidos de la antigua Diputación Provit1cial, con lo que el panorama se complica si se tiene en cuenta, ademá , que algunos ervicios provinciales e taban antes personificado como «fundacione del ervicio>> de la legislación de régimen local y era precisa una «traducción» que clarificara si se integraban como órganos de la persona jurídica única en que se plasma la Administración de la DRC o si, por el contrario, se mantenía el dato de la personalidad como organi mo autónomo regional o, en su caso, como institución pública con régimen jurídico privado o aun como empresa con forma societaria privada. Se carece, así, de un cuadro clarificador tanto por consejerías (con refe- rencia a los decretos de traspaso de funciones y servicios transferidos, Depar- tamento y órgano de origen y Decreto autonómico de adscripción) como por Decretos de tran ferencia. (con referencia a los Decretos de adscripción a las correspondiente Con ejerías) sin el cual no se puede re.alizar con preci ión una fotografía de la di tribución competencia! interna. D cripción comp tenciaJ que es difícil d efectuar sin e o. dato de ele fuera y qu está sometida, de e te modo, a la po ibiJidad de en-ore i el ob ervador se deja llevar por la denominacione de algunas con ejería . Así, por ejemplo e podría pensar que todo lo relacionado con la electrificación rural e ad cribe y compete a la Consejería de Presidencia (que asume la competencias en materia de Admi- nistración local) o a la de Turi mo, Transportes y Comunicaciones e Indu u·ia (por esta última referencia) o incluso a la de Obra Públicas (por la misma razón), ha ta que hallamo un «Servicio de electrificación rural>> en la Con. e- jería ... de Ganadería Agricultura y Pe ca, y además dependiend de la Se- cretaría General Técnica cuyas funciones genéricas, tanto en la LGA como en el Decreto 2711986 al que la norma a que me refiero expresamente se remite, onde a istencia y coordinación y no de responsabiJidad decisoria de una parcela del Departamento. El ejemplo en el Decreto 71/1989, de 13 de octubre, sobre e tructura orgánica de Ja Consejería de Ganadería AgrictLltura y Pe ca. A no er que el citado Servicio e cupe de otras cosa o no tenga respon abilidad decisoria lo que no es posible saber por la au encía de toda de cripción de competencia por mínima y genérica que ea y por el dato añadido de que el mencionado órgano no tiene debajo ni una Sección ni un simple Negociado. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 101 La referida falta de Decretos de adscripción concretos y detallados a medida que se asumían servicios es tanto más notable cuanto que la LGA establece en su Disposición Adicional 4ª: «l. Las personas jurídicas constituidas por la Diputación Provincial de Santander se adscribirán por el Consejo de Gobierno a la Consejería competente por razón de la materia y continuarán rigiéndose por sus normas estatutarias, que se adaptarán a las previsiones establecidas en el Estatuto de Autonomía, correspondiendo a la Asamblea Regional la apro- bación de sus presupuestos y cuentas, al aprobar las generales. 2. La adaptación de estatutos a que se refiere el párrafo anterior se efectuará por Decreto del Consejo de Gobierno, que podrá también di- solverlos o integrarlos en su organización». Disolución o integración que ha de entenderse referida a las personas jurídicas mencionadas en el párrafo primero y no naturalmente a los estatutos, como pudiera deducirse de la redacción. Por su parte, la Disposición Adicional 5ª LGA dispone: «Los servicios integrados en entes jurídicos y organismos autónomos del Estado que hayan sido traspasados o 4ue se traspasen a la Comunidad Autónoma como consecuencia del proceso de transferencias, se adscri- birán por el Consejo de Gobierno a la Consejería competente, organi- zándose bajo los criterios que establezca el Decreto de estructura orgánica correspondiente de dicha Consejería, sin perjuicio de los derechos per- sonales adquiridos por los funcionarios afectados». Así, por ejemplo, la Institución Cultural Cantabria, que procede de la antigua Diputación Provincial, aparece citada en el Decreto 7011989, de /3 de octubre, de estructura orgánica de la Consejería de Cultura, pero no se sabe si se trata de un ente con personalidad o de un órgano de la Consejería y, en ese caso, en qué nivel orgánico se le coloca. Duda que se acrecienta por el hecho de que la citada «Institución» aparece mencionada en el Decreto 70/1989 junto al Instituto para la conservación del Patrimonio Histórico y Monumental de Cantabria, denominación que parece sugerir un ente con personalidad jurídica, pero que según el decreto de creación (D 36/1988, de 29 de junio, modificado parcialmente por Decreto 28! 1991, de 4 de marzo) no es más que la nueva denominación del antiguo Consejo del Patrimonio Cultural, definido en el Decreto 23/1988, de 20 de abril como un «órgano consultivo y asesor del Consejero» (art. 1), que, a su vez, consta de otros órganos. Además en este Decreto se prevé, pese al carácter consultivo del órgano en cuestión, que contra sus actos, ¿consultivos?, cabe recurso de súplica ante el Consejo de Gobierno 102 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA (art. 15 del Decreto citado, que remite al art. 60 LGA, donde se contempla el recurso de súplica). La confusión y oscuridad, como se ve, no puede ser mayor. La ausencia de adscripciones y distribución orgánica de las funciones y servicios provenientes de la Diputación Provincial a la que me estoy refiriendo fue objeto de atención por la Asamblea Regional que el 15 de diciembre de 1990 aprobó una moción pidiendo al Gobierno Regional que elaborara un pro- yecto de ley «en que se determine la distribución de competencias de la a u mida Diputación Provincial entre los distintos órganos de la DRC» y que aún n se ha cumplido. En otro orden de cosas, la técnica derogatoria empleada es, a veces, un nuevo elemento de confusión. Así, en los últimos Decretos es habitual emplear la expre ión genérica «quedan derogadas cuanta di posicione de igual o in- ferior rango que se opongan a la e tructura ión funci ne y competencias de esta Consejería» (por ej. Decreto 67/1989, de h de octubre, de la Con ejería de Presidencia, donde, además de no mencionarse las citadas «funciones y competencia », a continuaci.ón, e añade con redundancia: «Asimi mo, quedan derogadas cuantas di po iciones de igual inferior rango opongan a lo di puesto en el pre ente Decreto»). De la misma o emejante di.e ión las Dis- po iciones Derogatorias de lo Decretos 69/1989, 7411989 ... EJlo hace que planee la duda de i sub i ten órgano ( obre todo órgano colegiado de carácter con. ultivo) mencionado en otra normas anteriore di tinta de lo Decretos de estructura orgánica y que en la nueva estructura orgánica no se citan. La duda llega a extremos como el contemplado en el Decreto 7211989, de 13 de octubre, de estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Transportes y Comunicaciones e Industria, en cuya exposición de motivos se dice que se hacen depender de la dicha Consejería el Gabinete de Acción Territorial y la Sociedad Regional Cántabra de Promo ión Turística, S.A. y luego no bay mención alguna de aquel órgano y de esta entidad en el cuerpo di po itivo del Decreto. El Consejo Regional de Pesca continental por poner otro ejemplo. creado por Decreto 24/1989, de 14 de abril, no es ni siquiera mencionado en el Decreto 7111989, de 13 de octubre, de estructura orgánica de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca a la que aquel Decreto lo adscribía y que se aprueba unos meses después. Hay normas que parecen derogarse dos veces: una, parcialmente, y otra, por completo. Así, el Decreto 6811989, de 13 de octubre, obre estrnctura orgánica de la Con ejería de Economía, Hacienda y Presupue to, en u Di - po ición Derogatoria dice: «Queda derogado el Decreto 63/ 1986 de 16 de agosto sobre e tructura orgánica de la Con, ejería de Economía Hacienda y Comercio», pero el po terior Decreto 7211989, de la mi ma fecha, de estructura orgánica de la Consejería de Turismo, Transportes y Comunicaciones e lndllS- www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 103 tria, afirma por su parte en su Disposición Derogatoria que queda derogado el Decreto 63/1986 «en lo que se refiere a acción territorial», sugiriendo a un lector que no tuviera presente el otro Decreto 68/1989 que el resto del Decreto 63/1986 seguía vigente, cuando no es así. Simplemente se trataba de adscribir los órganos relacionados con la materia de acción territorial en la Consejería de Turismo cuando antes estaban en Economía. Lo mismo sucede en el ya mencionado Decreto 7211989 respecto de parte del Decreto 6511986, de es- tructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas, que, sin embargo, es derogado luego por completo y sustituido por el Decreto 6911989, de estructura orgánica de dicha Consejería de Obras Públicas ... De la misma manera, pero en sentido contrario, alguna norma se ha pu- blicado dos veces, con distinto número y fecha. Así, por Decreto 4411991, de 12 de abril (BOC 82, de 24 de abril, págs. 1262 y ss.) se crea el Consejo Asesor de Protección de la Naturaleza de Cantabria, en la Consejería de Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Pocos días después, se «vuelve a crear», en términos exactamente iguales, por Decreto 46/1991, de 22 de abril (BOC 90, de 6 de mayo, pág. 1424). En la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia (Decreto 6711989, de 13 de octubre) se incluyen en el mismo nivel como dependientes del Con- sejero, entre otros, el Servicio de Mantenimiento, aposentamiento y seguridad, y el Centro de Estudios de la Administración Pública Regional de Cantabria, sin distingo alguno, cuando resulta que el primero es, efectivamente, un órgano administrativo, pero el segundo no lo es, puesto que se trata de un organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, creado por la Ley 511986, de 7 de julio (art. 1). Con cierta frecuencia aparecen en los medios de comunicación referencias a la Delegación del Gobierno Regional en la ciudad de Torrelavega. Pues bien, tal órgano no consta en ninguna de las estructuras orgánicas de las Consejerías, ni de la Presidencia del Consejo. Han sido frecuentes también referencias superfluas o inapropiadas en nor- mas organizativas como aquellas que mencionaban, en 1983 y 1984, los «pró- ximos traspasos» o hacían referencia a una materia «en curso de negociación» o justificaban una reforma con la siguiente frase: «Para completar la estructura orgánica de la Consejería deberán asumirse las competencias en materia de educación, para lo cual se ha aprobado por el Consejo de Gobierno un proyecto de ley orgánica de asunción de competencias en materia de educación ... ». (¡). O la utilización a veces de un lenguaje cercano al coloquial incorporando al cuerpo dispositivo de una norma con título tan desafortunado como el Decreto 17/1987, de 24 de marzo, «por el que se crea el Consejo de SIDA (sic!) de la 104 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DrPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Diputación Regional de Cantabria», un precepto -el art. 4.4- en el que se dice que son funciones «del Consejo de SIDA», entre otras, «organizar un sistema de control. ... que nos permita obtener un adecuado análisis .. »., etc., etc. En fin, la Comisión de Organización y Función Pública, creada por Decreto 22/1983, de 30 de marzo y cuya última regulación se produce por Decreto 781 1986, de 19 de septiembre, modificado por el Decreto 3/1989, de 31 de enero, que tiene competencias de coordinación, consulta, información y propuesta en la determinación de las estructuras orgánicas y, como tal, su Informe se da por cumplido en todos los últimos decretos de estructuración de las consejerías, no aparece mencionada luego como adscrita o dependiente de ninguna de ellas, cuando, en mi opinión, son estas normas las que cumplen también una función recopilativa de todos los órganos colegiados de la Administración. Función recopilativa en el doble sentido, orgánico y funcional, que permita conocer la estructura orgánica de la Administración y de los órganos consultivos y entidades adscritas, así como el ámbito competencia! y funcional, al menos, de las uni- dades superiores, bien por descripción directa o por remisión a otras normas. Con independencia del efecto de transparencia que una operación así debe implicar, ello supone además una labor clarificadora para la propia Adminis- tración Pública y un elemento imprescindible para cualquier reforma de futuro. Por las razones apuntadas, en la Comunidad de Cantabria esta es una labor en gran parte por hacer. La estructura orgánica es, según he dicho, poco clara y las descripciones funcionales sólo se esbozan, y no del todo, en los decretos organizatorios de los primeros años, de 1984, abandonándose con posterioridad, con casi la única excepción del reciente Decreto 1411992, de 31 de enero, de estructura orgánica de la Consejería de Economía. Sólo teniendo en cuenta estas observaciones se puede intentar abordar una breve descripción de cada Consejería; descripción en la que no obstante los cuidados puestos en el manejo de las normas publicadas es posible se produzcan errores debidos precisamente a alguna de las disfunciones criticadas, a las que se añade la práctica, igualmente criticable, utilizada por el Boletín Oficial de Cantabria, que no sólo publica números ordinarios, sino también, con nume- ración independiente, números extraordinarios, números especiales e incluso, alguna vez, números «bis», lo que conduce a que el observador exterior no pueda estar seguro siempre de conocer todo lo que se publica. Y ello prescin- diendo del hecho de que algunas normas se publican reproduciendo el original mecanografiado en el que, alguna vez, se observan incluso correcciones hechas a mano, que se publican igual. Hechas, pues, estas observaciones procede ahora aludir a cada una de las Consejerías de la DRC. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 105 A) CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA La Consejería de Presidencia constituye en todas las CCAA el armazón de la Administración de la Comunidad, su Estado Mayor, y se suele ocupar de aspectos que afectan a todas las demás. Así, tiene a su cargo una amplia responsabilidad en materia de personal (arts. 69 LGA y 6 y 7 de la Ley 411986, de 7 de julio, de la Función Pública de la Administración de la DRC), tramita los expedientes de contratación (art. 72 LGA) llevando un libro registro de contratos (art. 76 LGA) y convenios en los que es parte la DRC, centraliza los Servicios jurídicos, coordina e inspecciona todos los demás servicios y debería concentrar asimismo la coordinación de la producción normativa, las relaciones con la Asamblea y otras instituciones, además de ocuparse, en general, de las cuestiones que afectan a más de una Consejería. En la Comunidad de Cantabria le competen también las funciones de la DRC en materia de régimen local, a las que se refieren las transferencias efectuadas por RD 2640/1982, de 24 de julio y las que se derivan de la Ley 71 1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Se respon- sabiliza asimismo de los servicios de informática y protección civil, del Boletín Oficial de Cantabria y la Imprenta Regional, así como de todo lo relacionado con el mantenimiento, seguridad y relaciones con los medios de comunicación. Se trata, por consiguiente, de una consejería de carácter predominantemente horizontal, que, como ya he dicho, incide en todas las demás. Suele ser habitual en otras CCAA que se adscriba a esta consejería una Oficina de Información, Iniciativas y Reclamaciones, que resulta esencial. El objetivo de este tipo de oficinas es acercar la Administración al ciudadano y orientarle. Una función básica en las CCAA que hallan en estas finalidades parte de su propia razón de ser y que, por ello mismo, deben ser potenciadas. Sus funciones típicas son facilitar información administrativa general (acerca de competencias y funcionamiento de los órganos de la Comunidad, localización de dependencias, horarios, trámites de los expedientes, horas de visitas, do- cumentación que en cada caso se exija, divulgación de actividades ... ) o particular (el conocimiento del estado de un expediente); información que debe ser rápida y flexible, con posibilidad incluso de efectuarla telefónicamente. Les suele corresponder también recibir, impulsar, estudiar e informar iniciativas y su- gerencias de los ciudadanos, atender y tramitar las reclamaciones y quejas a que puedan dar lugar las tardanzas, desatenciones y otras anomalías, tramitar peticiones, simplificar métodos de comunicación con los administrados y coor- dinar los demás servicios de información sectoriales o especializados que puedan crearse. 106 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA En el caso de Cantabria se creó una Oficina de Información por Decreto 60/1982, de 23 de julio dependiente directamente de la Presidencia y que desde 1984 (D 51/84, de 21 de septiembre) se adscribió a la Consejería de Industria, Transportes y Comunicaciones y Turismo, quizá pensando en esta última re- ferencia, aunque este tipo de oficinas a las que ahora nos referimos nada tienen que ver con la información turística. Parece que volvió otra vez a la Consejería de Presidencia en el Decreto 64/1986, de 16 de agosto (art. 4.i). En la actualidad, este Decreto ha sido derogado por el vigente que aprueba la estructura orgánica de la Consejería (D 6711989 de 13 de octubre) donde no se menciona la citada Oficina, cuya existencia, ratificando lo que se ha dicho más atrás con carácter general, no era posible confirmar por ello, hasta que recientemente, por Decreto 5211991, de 29 de abril, se crea en esta Consejería una Oficina de Información Genera/Administrativa y una Ojkina de Defensa del administrado. Este Decreto deroga expresamente al anterior D 60/ 1982. La primera regulación de la Consejería se llevó a cabo por Decreto 211 1983, de 30 de marzo, que fue derogado por el Decreto 57/1984, de 19 de noviembre. Éste, a su vez, fue sustituido por el Decreto 64/1986, de 16 de agosto. En la actualidad, su estructura orgánica viene recogida en el Decreto 67/1989, de 13 de octubre, parcialmente afectado por el Decreto 5/1990, de 9 de marzo y con algunas modificaciones posteriores. (Así, la Dirección Regional de Protección Civil fue creada por Decreto 80/1990, de 20 de diciembre y suprimida por Decreto 105 / 1991, de 18 de julio). Con referencia sólo al segundo escalón (téngase en cuenta que bajo la dependencia de una Dirección Regional hay Servicios pero puede haber también exclusivamente Secciones), bajo la superior dirección del Consejero se estructura en las siguiente unidades directivas: - Secretaría General Técnica (de la que dependen: un Ga- binete de Apoyo y Coordinación; el Servicio de Administración General; la Sección de Actas, Boletín e Imprenta Regional; el Servicio de Contratación y Compras; el Servicio de Informática; y el Gabinete de Administración Local). - Dirección Regional de Función Pública (con el Gabinete de Estudios y Reforma Administrativa; el Gabinete de Inspección y Acción Social; el Gabinete de Régimen Jurídico y Gestión de personal; y la Sección de Relaciones de puestos de trabajo, plan- tillas y Registro de personal). - Dirección Jurídica Regional (con el Servicio Jurídico). www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria - Dirección Regional de Publicaciones Oficiales y Coope- ración Institucional (creada por Decreto 7611990, de 20 de di- ciembre, a la que se adscribe la Oficina de Información General Administrativa, y la Oficina de Defensa del administrado, creadas por Decreto 52/1991, de 29 de abril. Por Decreto 5711991, de 30 de abril, se autorizó la constitución de una Sociedad Anónima para gestionar la Imprenta Regional, de cuya exposición de motivos se deduce la dependencia de la misma de esta Dirección Regional, aunque en el Decreto 76! 1990 no se dice expresamente nada; Im- prenta que aparecía adscrita a la Secretaría General Técnica en 1989, como se señaló más arriba). - Dirección Regional de Servicios Generales (creada por De- creto 7811990, de 20 de diciembre. La atribución de funciones, en fórmula tan genérica como habitual -«asume las competencias de su área funcional»- impide saber qué Servicios adscritos a otros centros directivos pasan a la nueva Dirección Regional). 107 Por Decreto 211989, de 31 de enero, se creó la Comisión de Retribuciones y por Decreto 45/1991, de 18 de abril, la Junta Consultiva de Contratación, como órgano plural de tal carácter de la Consejería. Asimismo, por Decreto 51/1991, de 29 de abril, se crea, como órgano de apoyo, la Oficina de Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas y la Comisión Coordinadora de Asuntos Comunitarios, derogando expresamente el Capítulo I del anterior De- creto 5711985, de 19 de noviembre, donde se creaba la Oficina de relaciones con la CEE, desarrollada por Decreto 70/1985, de 27 de septiembre, cuyo responsable tenía carácter de personal eventual o de confianza. Estos dos últimos Decretos no habían sido expresamente derogados antes, aunque quizá sí afec- tados por las derogaciones genéricas efectuadas al organizarse las Consejerías, lo que no es posible saber por esa misma falta de referencias concretas. No obstante, el hecho de que ahora se deroguen de forma expresa significa que para la Administración estaban vigentes y no le afectaban dichas derogaciones genéricas. Según el Decreto 6711989, del que no me consta su modificación en este punto, dependen directamente del Consejero un Gabinete; la Oficina de la DRC en Madrid; la Inspección General de Servicios; la Agencia de Promoción de la Mujer (recientemente adscrita, una vez terminado este trabajo, a la Consejería de Sanidad, según Decreto 5411992, de 18 de junio, que, por cierto, añade de forma genérica: «y los órganos colegiados relacionados con las competencias en materia de la mujer», sin especificarlos); el Centro de Estudios de la Ad- ministración Regional de Cantabria; y el Servicio de Mantenimiento, aposen- tamiento y Seguridad (con el Gabinete de protección civil). ] 08 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA Como puede observarse en esta descripción aparecen aquí algunos de los aspectos criticados ya con carácter general. La utilización de denominaciones cuyo nivel orgánico se ignora (Agencia, Gabinete, Gabinete Técnico, Ofici- na ... ), la falta de asignación de ese mismo nivel orgánico a las unidades de- pendientes directamente del Consejero, algunas de las cuales son Servicios, pero otras organismos autónomos con personalidad jurídica propia (el CEARC, por ejemplo) y otras se ignora su ubicación orgánica (así, la Agencia de Pro- moción de la Mujer, creada por Decreto 11211986, de 31 de diciembre, en el que se alude a las transferencias efectuadas por el RD 23511985, de 6 de febrero, sobre funciones del Patronato de la mujer, y cuya cobertura está en los títulos de asistencia y bienestar social de los arts. 148.1.20 CE y 22.18 EAC y, en tal sentido, parece solaparse con competencias asumidas por la actual Consejería de Bienestar Social sobre protección de la mujer, planteándose la necesidad de aclarar la diferenciación, incluso orgánica, de los conceptos «promoción» y «protección». Aspecto que, finalmente, ha quedado aclarado por el Decreto 54! 1992 que acabo de mencionar más arriba). Por otra parte, en el escalón inferior a Dirección Regional, que es el descrito, coexisten órganos de nivel heterogéneo como Servicios y Secciones, aunque esto ya estaba previsto en el art. 42.4 LGA, pero no por ello deja de ser un pequeño elemento de confusión. El Decreto de estructura orgánica citado no menciona la Comisión de Retribuciones (D 211989, de 31 de enero), ni la Comisión Superior de Orga- nización y Función Pública Regional, creada inicialmente por Decreto 22! 1983, de 30 de marzo, sustituido por el Decreto 8/1985, de 1 de marzo, y éste, a su vez, por Decreto 78/1986, de 19 de septiembre, modificado parcialmente por Decreto 311989, de 31 de enero. La citada Comisión recibe, además, sanción legal en el art. 10 de la Ley 4/1986, de 7 de julio, de Función Pública regional. Aunque, por ello mismo, no hay duda de su existencia, no puede decirse lo propio de otros órganos colegiados creados con anterioridad en normas aisladas de rango inferior a la ley o en las de estructura orgánica de la Consejería y que, al ser derogadas de forma genérica, plantean la duda de la subsistencia de dichos órganos colegiados ahora no mencionados. Así, el Gabinete de Relaciones con las asociaciones cántabras, creado por el art. 12 de la Ley 1 /1985, de 25 de marzo y desarrollado por el Decreto 70/1985, de 27 de septiembre, que es el mismo que regulaba la Oficina de relaciones con la CEE y la Oficina de la DRC en Madrid, ésta sí mencionada en el vigente Decreto de estructura orgánica, lo que podría inducir a pensar, como digo, en la desaparición de la Oficina de asuntos de la CEE aún antes de su sustitución por la Oficina creada por Decreto 5111991, ya citada. Pero también se podría pensar, por las mismas razones, en la supresión del igualmente silenciado Gabinete de relaciones con las asocia- ciones cántabras que, sin embargo, fue creado por ley y no puede ser suprimido por un Decreto. Tampoco se menciona el posterior Consejo de comunidades www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 109 cántabras, creado por Decreto 79/1986, de 19 de septiembre, la anterior Co- misión de Informática o la Comisión de Protección civil, creada por Decreto 111/1986, de 31 de diciembre y sobre cuya existencia no parece que quepa albergar duda habida cuenta que su composición se modificó expresamente por Decreto 38/J991, de 8 de abril, dando entrada en la mi ma a representantes de la Administración del Estado y de los municipios. Resta decir que el Boletín Oficial de Canrab1ia, que sí aparece en la Secretaría General Técnica de la C n ejería dentro de la Sección de actas, Boletín e Imprenta Regional, fue regulado por Decreto 48/1985, de 10 de junio, modificado por el Decreto 13/1987, de 16 de marzo. B) CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, HACIENDA Y PRESUPUESTO Se trata también de otra Consejería de carácter horizontal que asume fun- ciones coordinadoras en materia económica plasmadas en su papel de progra- mación, elaboración del anteproyecto de presupuesto y de control de su eje- cución. Sus funciones se centran, en efecto, en la elaboración, seguimiento y control de los Presupuestos, programación de inversiones y política financiera; gestión, administración e inventario del patrimoni (art. 78 LGA) de la Co- munidad y de la Te orería; gestión tributaria y elaboraci.ón de e, tadísticas. Desde el punto de vista de la política económica elabora proyectos de plane de inversión y programa de actuación; coordina los programas de in- v rsión de las demás Con ejería ; ejecuta la política financiera y de endeuda- miento; asume la dependencia de las Cajas de Ahorros; organiza, dirige y gestiona la Tesorería y la Intervención en los términos pr vistos en la ley 71 19 4, de 21 de diciembre, de Finanzas de la Comunidad; ore.aniza los servicios recaudar rio y lleva a cabo la gestión tributaria realizando funciones de in- vestigación e inspección así como de tramita ión y re o.luci.ón de reclamaciones. Elabora asimismo estadísticas de todo tipo. Corresponde también a e ta Con ejería la. ge tión de las competen ias asumida por la Comunidad en materia de comercio. Ge ti na, por ello, los servicios y funciones traspa. ados, en los término. del Decreto corre pondientes relativos a intervención de precios (RD 2305/1982, de 24 de julio, en el que se prevé la Comisión d Precios de la Comunidad) reforma de las estructuras comerciales y com rcio interior (RD 4l18!1982. de 29 de diciembre ferias interiores (RD 229811982, de 24 de julio y disciplina de mercado (RD 24021 1982, de 24 de julio). Es, por consiguiente, materia de su competencia la dirección, coordinación y ejecución de planes y acciones en materia de comercio y especialmente en ferias, estructuras comerciales, precios y márgenes comer- 110 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA ciales, horarios, abastecimientos y comercio interior en general, así como la investigación, inspección, vigilancia y control de las infracciones de mercado y programas de defensa del consumidor. La primera regulación de la Consejería, con el nombre de Consejería de Hacienda, Economía y Comercio, procede del Decreto 2811983, de 25 de abril, derogado por Decreto 5811984, de 19 de noviembre. Posteriormente el Decreto 6311986, de 16 de agosto, reorganiza de nuevo la Consejería. Este Decreto fue modificado por el D 411987, de 16 de enero, hasta llegar al Decreto 68/1989, de 13 de octubre, que deroga expresamente el anterior Decreto 63/1986 y que fue parcialmente modificado por Decreto 11 / 1990, de 9 de marzo. La estructura actual deriva del Decreto 1411992, de 31 de enero, que, como ya dije, es uno de los pocos que asigna y distribuye en las nuevas Direcciones las funciones específicas de la Consejería. Sólo cabría objetarle que afirma que se suprime la Dirección Regional de Coordinación de la Intervención y Tesorería Generales y que se crea la Intervención General y la Dirección Regional de Tesorería, cuando resulta que la primera había sido suprimida ya por Decreto 8111990, de 20 de diciembre y que los Decretos 83/1990 y 8511990, ambos de 20 de di- ciembre, habían creado ya, respectivamente, la Intervención General y la Te- sorería General. Bajo la dirección del Consejero se prevén las siguientes unidades directivas: - Secretaría General Técnica (con la Asesoría Jurídica; el Servicio de Coordinación y Asuntos Generales; y el Servicio de Administración General del Patrimonio). - Dirección Regional de Economía y Comercio (con los Ser- vicios de Programación y Estudios; de Comercio; y de Estadística General). - Dirección Regional de Hacienda (con la Inspección de Tri- butos; el Servicio de Tributos; y el Gabinete de Gestión de In- gresos). - Intervención General (con la Intervención Adjunta; el Ser- vicio de Presupuestos; el Gabinete de Control Financiero; y la Intervención Delegada). - Tesorería General (con la Tesorería -a la que se le asigna nivel de Servicio- y el Servicio de Política Financiera). Directamente del Consejero, y sin mayores indicaciones, dependen: la Comisión Regional de Precios; el Comité de Dirección, Consejo y Asesora- www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 111 miento; y la Junta Económico-administrativa (arts. 62 LGA y 3 Ley 7/1984, de 21 de diciembre, de Finanzas y Decreto 98/1986, de 31 de octubre, que ahora se modifica). Ni el anterior Decreto 68/ 1989, ni el vigente Decreto 14/ 1992, de 31 de enero, mencionan órganos colegiados creados por normas que no aparecen formalmente derogadas, ni siquiera genéricamente, puesto que la técnica de- rogatoria del primero se limitaba a derogar el anterior Decreto regulador de la estructura orgánica de la Consejería. El Decreto 1411992, actualmente vigente sí incorpora, además de la derogación expresa del anterior, una cláusula de- rogatoria genérica. De ahí que haya que entender que no se adscriben a la Consejería unidades admini trativas como la Oficina Regional de Información al Consumidor, creada por Decreto 2611986, de 5 de mayo; el Consejo Regional de Consumo, creado por Decreto 104! 1986, de 12 de diciembre; y la Comisión Regional Coordinadora de Consumo, creada por Decreto 105/1986, de 12 de diciembre (esta Comisión y el Consejo de Consumo expresamente afectados por los Decretos 12 y 13/1991, de 8 de febrero, de la Consejería de Sanidad, que modifican a lo Decretos 104 y 105/1986 citados); órganos todos ellos, sin embargo, que nacieron adscritos a esta Consejería de Economía. Por ello, antes del Decreto de 1992 se mantenía la duda, ya apuntada, para el observador exterior de saber si subsistían estos organismos creados por normas formalmente no derogadas, por más que en la estructura orgánica de la Consejería de Sanidad apareciera también, en la remodelación de 1989, una Comisión y un Consejo Regional de Consumo. Sobre ello volveré más adelante. C) CONSEJERÍA DE ÜBRAS PÚBLICAS, VIVIENDA Y URBANISMO La actual Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo procede de la remodelación efectuada por Decreto 1311989, de 20 de marzo. Sus an- tecedentes inmediatos son los siguientes. Inicialmente se denominó Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Ordenación del Territorio (Decreto 711983, de 22 de febrero) y su estructura orgánica fue aprobada por Decreto 7011983, de 15 de noviembre, derogado luego y sustituido por el Decreto 5911984, de 19 de noviembre. La remodelación del número de Consejerías efectuada por De- creto 49/1986, de 30 de junio, suprimió la Consejería de Industria, Transportes y Comunicaciones y Turismo, adscribiendo las competencias en materia de industria, transportes y comunicaciones a la Consejería de Obras Públicas, que pasa a denominarse Consejería de Obras Públicas, Ordenación del Territorio e Industria y cuya estructura orgánica se aprueba por Decreto 6511986, de 16 de agosto, que deroga al citado Decreto 5911984. La estructura orgánica actual procede del Decreto 69! 1989, de 13 de octubre, parcialmente modificado por el Decreto 711990, de 9 de marzo y otros posteriores que señalo. 112 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA La remodelación de 1989 afecta frontalmente a esta Consejería en un doble sentido. Por una parte, se le sustraen las competencias en materia de industria, transportes y comunicaciones, que pasan a la nueva Consejería de Turismo, Transportes y Comunicaciones e Industria. De otro lado, la creación de la Consejería de Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio supone el desdoblamiento de las tradicionales funciones de la Consejería, de modo que las competencias en materia de vivienda y urbanismo permanecen en ella mien- tras que las relacionadas con el medio ambiente y la ordenación del territorio pasan a la de nueva creación. Esta división puede plantear algunos problemas desde el punto de vista de una contemplación unitaria de las acciones sobre el territorio -una de las funciones más específicamente autonómicas- y más cuan- do, aprobada la ley de Ordenación del territorio, es preciso elaborar las Di- rectrices y Planes de ordenación en los que, sin duda, la óptica de las infraes- tructuras, las obras públicas y el urbanismo tienen una decisiva influencia en el más etéreo concepto de ordenación territorial y protección medioambiental. En materia de obras públicas la Consejería asume, en los términos de los Decretos de transferencias, las competencias en materia de carreteras (RD 871 / 1984, de 8 de febrero), puertos (RD 2623/1982, de 24 de julio) y de abaste- cimientos, saneamientos y defensa de márgenes en relación con la función estatal de ayuda a las Corporaciones locales (RD 1661 /1984, de 1 de agosto). En materia de vivienda, las funciones y servicios traspasados sobre vivienda rural (RD 2727/1983, de 25 de agosto) y patrimonio arquitectónico, control de calidad de la edificación y vivienda (RD 1667! 1984, de 1 de agosto). Y en relación con el urbanismo, las funciones a que se refiere parte del RD 306011982, de 24 de julio, sobre traspasos en materia de ordenación del territorio y urbanismo. En concreto, le corresponde la gestión de las carreteras transferidas, in- cluyendo la elaboración de nuevos planes de carreteras, su construcción y con- trol; la realización de inventarios, proyectos, replanteos, gestión del parque de maquinaria y autorizaciones de obras en zonas de dominio público, servidumbre o afección; la señalización de las carreteras a su cargo y la exigencia de res- ponsabilidad por daños a las mismas. Asume, asimismo, la titularidad y gestión de los puertos de refugio, deportivos y, en general, de los que no desarrollen actividades comerciales, sujetos o no al régimen de concesión, la realización de obras y la facultad de otorgar concesiones y autorizaciones de acuerdo con la legislación aplicable. Le corresponde también la realización de obras de encauzamiento y defensa de los ríos, la participación en los organismos de cuenca a que se refiere la Ley de Aguas, la construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos, canales, obras de regadío de interés regional, la protección de la calidad de las aguas y la asistencia a los municipios en todo lo referente a recursos hidráulicos. En relación con la vivienda y el urbanismo www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 113 asume las funciones que estaban atribuidas al Estado en la legislación del suelo relativas a planificación, gestión, inspección, sanción e información; la pro- moción, control y seguimiento de viviendas de protección oficial, gestión de calificación y rehabilitación, etc. Bajo la dirección del Consejero se prevén las siguientes unidades directivas: - Secretaría General Técnica (con el Gabinete de Servicios Técnicos; y el Servicio de Gestión económica y administrativa). - Dirección Regional de Obras Públicas (de la que dependen los Servicios de Carreteras Regionales; y de Vías y Obras). - Dirección Regional de Obras Hidráulicas (creada por De- creto 122/1991, de 18 de julio, a la que es de suponer-porque no se dice nada- que se adscriban los Servicios de Obras Hidráulicas; y de Puertos, antes en la Dirección Regional de Obras Públicas). - Dirección Regional de Urbanismo y Vivienda (suprimida por Decreto 11711991, de 18 de julio, fecha en la que se aprueban los Decretos 118 y 119 por los que se crean las Direcciones Re- gionales de Vivienda y Urbanismo, respectivamente. Seis meses después, sin embargo, se vuelven a suprimir ambas Direcciones Regionales por Decretos 22 y 2311992, de 13 de febrero, creándose de nuevo la actual Dirección Regional por Decreto 24/ 1992, de 13 de febrero. Tanto cuando se suprime como cuando se crea la re- ferencia competencia! es la misma y así de escueta: «asume las competencias de su área funcional». Según el Decreto 69! 1989, que aprueba la estructura orgánica del Departamento, de la Direc- ción Regional dependen el Gabinete de Estudios, Apoyo Técnico y Calidad de la Edificación; el Servicio de Urbanismo; y el Servicio de Vivienda y Patrimonio Arquitectónico). Directamente del Consejero dependen la Comisión Regional de Urbanismo (cuya composición y régimen de funcionamiento se reguló inicialmente por Decreto 71 / 1983, de 25 de noviembre, modificado por Decreto 6211991, de 21 de marzo, que, por cierto, comienza a justificar los cambios introducidos di- ciendo: «El Decreto ahora modificado establecía .. ». sin mencionar, ni en el título, ni en la exposición de motivos, ni en el cuerpo dispositivo cuál era el Decreto que modificaba), y el Consejo Regional de Arquitectura y Vivienda (creado por Decreto 7211984, de 17 de diciembre). 114 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA D) CONSEJERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN, JUVENTUD Y DEPORTE Esta Consejería, cuya denominación actual procede del Decreto 74/1990, de 20 de diciembre, que añade la referencia a la «Juventud», tiene a su cargo la gestión de las competencias y servicios relacionados en general con la cultura, el patrimonio histórico, la educación, la juventud y el deporte. Asume, en los términos de los Decretos de transferencias, las funciones y servicios del Estado que le fueron traspasados por los RRDD 2416/1982, de 24 de julio y 3547/ 1983, de 28 de diciembre, así como los que procedían de la antigua Diputación Provincial, en especial, museos, albergues, residencias y centros escolares. En concreto, le corresponde la defensa y conservación del patrimonio histórico y cultural con el límite de las competencias estatales derivadas de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico español, y la defensa y conservación de los museos, conservatorios, bibliotecas y demás centros cul- turales que no sean estatales. Tiene asimismo la responsabilidad del desarrollo y difusión de la música, la danza, el teatro, la cinematografía, las artes plásticas, creación literaria, la conservación del folclore; la gestión de centros culturales y el mantenimiento de las correspondientes infraestructuras culturales; la defensa del patrimonio bibliográfico; las funciones ejercitadas con anterioridad por el Ministerio de Cultura en materia de fundaciones y asociaciones culturales en el ámbito de la Comunidad; la conservación de archivos y el servicio público de lectura; la tramitación del depósito legal de libros de ISBN y de los expedientes de inscripción en el Registro de la propiedad intelectual. En relación con el deporte tiene la responsabilidad del fomento de acti- vidades deportivas escolares; la coordinación con las Administraciones locales en la proyección y difusión de la cultura física; la tutela y promoción de las asociaciones deportivas; la autorización de actividades deportivas populares así como el apoyo y promoción de las mismas; el mantenimiento y creación de instalaciones deportivas públicas; la formación de animadores deportivos, etc. Con respecto a la juventud se limita a gestionar instalaciones y fomentar y apoyar el asociacionismo juvenil. En materia de educación sus funciones son escasas por el momento y quedan restringidas, básicamente, a la gestión de los posibles centros escolares procedentes de la antigua Diputación Provincial y a la adopción de medidas de fomento. La primera organización de la Consejería data del Decreto 2711983, de 25 de abril, sustituido luego por el Decreto 61/1984, de 19 de noviembre. En 1986, al suprimirse las Consejerías de Sanidad, Trabajo y Bienestar Social; y la de Industria, Transportes y Comunicaciones y Turismo, se asigna a la Con- sejería de Cultura las funciones relacionadas con el turismo y el bienestar social, www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 115 quedando organizada su nueva estructura en el Decreto 67/1986, de 16 de agosto. La remodelación de 1989 sustrae de la responsabilidad de esta Consejería las dos últimas materias citadas, quedando de nuevo con los contornos que tenía antes de 1986. Su estructura orgánica actual se llevó a cabo por el Decreto 70/ 1989, de 13 de octubre, que deroga expresamente el anterior de 1986, par- cialmente modificado por el Decreto 1011990, de 9 de marzo. Bajo la dirección del Consejero se prevén las siguientes unidades directivas: - Secretaría General Técnica (con el Gabinete de Asesora- miento y Coordinación; y el Servicio de Administración General). - Dirección Regional de Cultura y Educación (con los Ser- vicios de Educación; Patrimonio Cultural; y Acción Cultural). - Dirección Regional de Juventud y Deporte (con los Servicios de Deporte; y de Juventud). El art. 3.2 de este Decreto 70/1989 establece que el Consejero «es Pre- sidente nato de los siguientes organismos»: el Instituto para la conservación del Patrimonio Histórico y monumental de Cantabria (creado por Decreto 36/ 1988, de 29 de junio y modificado en cuanto a la fijación de su sede por Decreto 2811991, de 4 de marzo, y al que ya me he referido con anterioridad); la Institución Cultural Cantabria; el Patronato del Conservatorio de Música «Jesús de Monasterio» (creado por Decreto de 7 de octubre de 1982); y el Patronato de la UNED. El art. 5.2 de este mismo Decreto de estructura orgánica ubica bajo la Dirección Regional de Cultura y Educación «las unidades administrativas si- guientes»: Casa Museo de Tudanca; Institución Cultural Cantabria; Casa de Cultura de Torrelavega; Casa de Cultura, de Cabezón de la Sal; Cuevas de Puente Viesgo y Hornos de la Peña; Cuevas de Ramales; Museo de Prehistoria y Arqueología de Cantabria; Museo Marítimo; Museo Etnográfico; Museo de la Naturaleza, de Carrejo (creado por Decreto 2/1984, de 11 de enero); Casas del Águila y de la Parra, de Santillana del Mar; Palacio de Sobrellano, en Comillas; y Palacio de Elsedo, en Pámanes. El art. 7 ubica también en la Dirección Regional de Juventud y Deporte, bajo el Servicio de Deporte, el Centro Regional de Medicina Deportiva y la Escuela cántabra de Deportes náuticos, creada por Decreto 92/ 1986, de 3 de noviembre. Y bajo el Servicio de Juventud los «centros y unidades administra- tivas siguientes»: Residencia «José Mª Pereda» (Polanco); Residencia «Bien Aparecida» (Santander); Residencia «Alto Ebro» (Reinosa); Campamento «Gar- 116 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA gantia» (Ruiloba); Campamento «Jesús de Monasterio» (Potes); Campamento, en Somo-Loredo; Albergue «Gerardo Diego» (Solórzano); Albergue «Modesto Tapia» (Rucandio); Albergue en Ruiloba; y Albergue «Cantabria» (Brañavieja). La organización resultante de la norma que aprueba la estructura orgánica de la Consejería es algo confusa por las razones apuntadas más atrás con carácter general. Así, los «Centros y unidades administrativas» mencionados en los arts. 5 y 7 del Decreto que se acaban de citar no se sabe muy bien qué son desde el punto de vista organizativo al silenciarse su dependencia concreta y su nivel. La Institución Cultural Cantabria se menciona dos veces, una, como «unidad administrativa», en el art. 5, que se refiere a la Dirección Regional de Cultura, y otra, para recordar que el Consejero es Presidente nato de este «organismo». Pero, como ya se señaló antes, cabe preguntarse si Presidente de un órgano colegiado o de un ente. Aquí es visible, por lo demás, la ausencia de «traducción» o «adscripción» de los servicios procedentes de la antigua Diputación Provincial, como también se ha apuntado más atrás. Por otra parte, al derogarse por este Decreto cuantas disposiciones se le opongan y al no mencionarse órganos colegiados creados con anterioridad y que estaban adscritos a la Consejería subsiste la duda de su existencia actual, al menos desde la atalaya que proporcionan o deben proporcionar las normas jurídicas. Así sucede, por ejemplo, con la Comisión para conmemorar el V Centenario del Descubrimiento de América, creada por Decreto 53/ 1985, de 3 de mayo, modificado por el Decreto 5711987, de 10 de septiembre. Lo mismo puede decirse del Centro Regional de información y Documentación de la Juventud, creado por Decreto 12/1986, de 21 de febrero; la Escuela de Arte Dramático, creada por Decreto 67/1988, de JO de noviembre, en el que se dice expresamente que queda adscrita a la Consejería a través de la Dirección Re- gional de Cultura y el Servicio de Acción Cultural, y ahora tampoco se men- ciona; o el Comité Cántabro de Disciplina Deportiva, creado por Decreto 731 1988, de 23 de noviembre, y que, según esa norma, tenía carácter de Servicio administrativo sin personalidad jurídica adscrito a la Dirección Regional de Juventud y Deporte; o el Consejo Asesor de la filmoteca regional ... Surgen también dificultades para entender con claridad desde fuera de la Administración la separación de competencias y funciones del Servicio de Pa- trimonio Cultural (que no se describen) y las del Instituto para la Conservación del Patrimonio Histórico y Monumental, adscrito a la Consejería y con com- petencias en principio de carácter consultivo y asesor, pero también, al parecer, de gestión, al asignársele a su Oficina Técnica tareas de «planeamiento técnico, redacción de proyectos, desarrollo y control de las obras contratadas» (art. 2 del Decreto 36/1988, de 29 de junio). www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 117 En una materia que tiene tan amplia vocación social y participativa como la cultura y que no parece conveniente gestionarla desde la sola óptica burocrática y administrativa, se echan en falta órganos de participación como suelen ser los Consejos Asesores de Teatro, Artes Plásticas o Música, existentes en otras CCAA, así como la ausencia de cualquier referencia a la Ciencia y Tecnología que, aunque hasta ahora no haya sido una competencia específica propia, puede ser una tarea prioritaria de la Comunidad por la vía del fomento y promoción, para lo que se precisan igualmente órganos de encuentro que aglutinen la visión de distintas Consejerías y la participación social y de expertos. Ese es el sentido de las Comisiones o Consejo de Ciencia y Tecnología que han creado algunas Comunidades con niveles competenciales similares a los de Cantabria. Finalmente, cabe señalar que por sendos Decretos de 25 de enero de 1991 (DD 911991 y 1 O/ 1991) se autorizó la constitución de dos Sociedades anónimas vinculadas a la Consejería. La primera, para la gestión y programación de actividades del Palacio de Festivales de Cantabria, y la segunda, para la repre- sentación de Cantabria en la Exposición Universal de Sevilla. E) CONSEJERÍA DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA Corresponde a esta Consejería la gestión de las competencias de la Co- munidad en los sectores agrícola, forestal, ganadero y pesquero. Asume, en los términos de los Decretos de transferencias, las funciones y servicios del Estado que le fueron traspasados a la DRC en materia de agricultura (RRDD 3114/ 1982, de 24 de julio, 82711984, de 8 de febrero y 4188/1982, de 29 de diciembre, este último sobre denominaciones de origen, viticultura y enología); reforma y desarrollo agrario (RD 229511982, de 24 de julio, ampliado por RD 164911985, de 19 de abril); investigación agraria (RD 341811983, de 28 de diciembre); semillas y plantas de vivero (RD 242/ 1985, de 6 de febrero); centros de selección y reproducción animal (RD 189311984, de 12 de septiembre); laboratorios agra- rios y de sanidad y producción animal (RD 177211985, de 1 de agosto); y pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (RD 2973/1983, de 26 de octubre). En concreto, tiene a su cargo el fomento de la producción agraria; la ordenación de la estructura productiva en los sectores citados; el desarrollo ganadero; la promoción de razas de calidad y la elaboración de programas de mejora de la producción animal; el saneamiento ganadero; la ejecución de campañas fitosanitarias y de sanidad vegetal; y el asesoramiento técnico a los agricultores y ganaderos de la región. Tiene asimismo a su cargo el fomento y la programación de actuaciones en zonas de montaña, concentraciones parcelarias y comarcas mejorables; la 118 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA ordenación y el fomento de industrias agrarias; la promoción de zonas de pre- ferente localización industrial agraria; la autorización para la instalación de industrias agrarias y el control de las mismas; la defensa de la calidad de los productos agrarios; el asesoramiento técnico a las agrupaciones de productores agrarios; la promoción y aprobación de los estatutos y reglamentos de centros de contratación de productos de origen; la vigilancia de la producción, elabo- ración y calidad de los vinos y productos amparados por denominaciones de origen, así como la promoción, autorización y control de los mismos, la apro- bación de los reglamentos que los regulen y la constitución de Consejos re- guladores; la ejecución de proyectos de investigación agraria; la elaboración de planes y programas de capacitación agraria; la ordenación de pastos, etc. En relación con la pesca en aguas interiores le compete autorizar el ejercicio de la actividad pesquera; reglamentar las artes, aparejos y equipos; acotar las zonas, elaborando, en su caso, reglamentos específicos para cada una de ellas; fijar los períodos de veda y el horario de la actividad pesquera, los días de actividad y el tiempo de calamento continuado de las artes, si procede; establecer la lista de especies autorizadas y fijar los tamaños mínimos de las mismas; regular la inspección y ejercer la potestad sancionatoria sin perjuicio de las competencias de vigilancia que correspondan al Estado; establecer un registro de actividades, medios y personas físicas y jurídicas dedicadas el ejercicio de la pesca; otorgar concesiones y autorizaciones para la explotación de algas, moluscos y crustáceos, establecimientos marisqueros, cultivos marinos, cetá- reas, depuradoras, etc.; declarar zonas de interés marisquero; regular las acti- vidades de carácter recreativo, etc. Tiene también a su cargo el servicio de electrificación rural. En relación con las funciones relativas a la conservación de la naturaleza (que le fueron transferidas a la DRC por RD 135011984, de 8 de febrero) se mantiene la incógnita de si siguen dependiendo de esta Consejería, que tiene un Servicio de Montes, Caza y Conservación de la Naturaleza en una de sus Direcciones Generales, o si han pasado, todas o parte de ellas, como parece, a la Consejería de Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Los últimos Decretos de estructura orgánica de ambas Consejerías, prescindiendo de alguna modificación parcial posterior, son de la misma fecha (13 de octubre de 1989) y el Servicio citado se mantiene en la Consejería de Ganadería, sin que haya referencias directas en la organización de la Consejería de Ecología que aclaren sus funciones, como es común y ya se ha señalado. Únicamente, en el Decreto 4411991, de 12 de abril, por el que se crea el Consejo Asesor de Protección de la Naturaleza de Cantabria, adscrito a la Consejería de Ecología, hay una referencia al RD 1350/1984, de 8 de febrero, sobre traspasos de fun- ciones y servicios del Estado en materia de conservación de la naturaleza, de www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 119 lo que se podría deducir la dependencia de estas funciones públicas de dicha Consejería. En todo caso, dichas funciones de protección de la naturaleza se refieren, según el RD 1350/1984, a la conservación y mejora de las masas forestales con las competencias previstas en la legislación de montes respecto de los montes privados así como la gestión de los públicos y la declaración de éstos a efectos de su inclusión en el catálogo de montes de utilidad pública; las funciones atribuidas al Estado sobre las vías pecuarias; la lucha contra los incendios forestales; la creación de parques naturales y la gestión de los espacios protegidos; la gestión de las reservas y cotos de caza y la expedición de licencias de caza y pesca; la vigilancia de las aguas continentales en cuanto a su riqueza piscícola; la promoción de la política recreativa y educativa relacionada con la naturaleza, etc., etc. La primera regulación de la estructura orgánica de esta Consejería se llevó a cabo por Decreto 2511983, de 25 de abril, sustituido luego por el Decreto 60/1984, de 19 de noviembre, modificado, a su vez, por el Decreto 64/1985, de 5 de agosto. Tras estas dos regulaciones, el Decreto 66/1986, de 16 de agosto, que derogó el anterior Decreto 60/1984, es el antecedente inmediato de la regulación orgánica actual, efectuada por el Decreto 71/1989, de 13 de octubre, parcialmente modificado por Decreto 9/1990, de 9 de marzo y otros posteriores (Decretos 9111990, de 20 de diciembre y 10/1992, de 31 de enero). Bajo la dirección del Consejero se organizan las siguientes unidades di- rectivas: - Secretaría General Técnica (de la que dependen el Servicio de Coordinación y Gestión económica; y el Servicio de Electrifi- cación Rural). - Dirección Regional de Producción Agraria (con los Ser- vicios de Producción Animal; Sanidad Animal; Producción y Sa- nidad Vegetal; y de Laboratorio y Control). - Dirección Regional de Fomento Agrario y del Medio Na- tural (de la que dependen los Comités de Coordinación de zonas de agricultura de montaña; y los Servicios de Reforma de las Estructuras Agrarias; Desarrollo Ganadero; Extensión y Forma- ción Agrarias; Montes, Caza y Conser~ación de la Naturaleza). - Dirección Regional de Pesca y Alimentación (creada por Decreto 91 /1990, de 20 de diciembre y desarrollada por Decreto 1 O/ 1992, de 31 de enero, según el cual dependen de la Dirección Regional el Servicio de Actividades Pesqueras del que depende también la Escuela de Formación Profesional Náutico-pesquera; 120 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA y la Sección de Industrialización y Comercialización agraria y pesquera, situada en el primer escalón de dependencia del Director Regional). Directamente del Consejero dependen el Gabinete Técnico; y la Asesoría de Coordinación con la CEE. No menciona el Decreto otros órganos colegiados creados con anterioridad y que no han sido expresamente suprimidos. Así, el Consejo Asesor de Pesca, creado por Decreto 16/1985, de 7 de marzo, modificado por el Decreto 52! 1985, de JO de junio; el Consejo Regional de Caza, creado por Decreto 141 1986, de 14 de marzo; la Junta Consultiva para la Reserva Nacional del Saja, a la que se refiere el Decreto 1811985, de 15 de marzo y que proviene del RD 891/1979, de 26 de enero, por el que se modificaba el anterior Decreto estatal 2612/1974, de 9 de agosto; y el Consejo Regional de Pesca Continental, creado por Decreto 2411989, de 14 de abril. F) CONSEJERÍA DE TURISMO, TRANSPORTES Y COMUNICACIONES E INDUSTRIA En los términos de los Decretos de transferencias de funciones y servicios del Estado asume esta Consejería los que le han sido traspasados en materia de turismo (RRDD 2339/1982, de 24 de julio y 3079/1983, de 26 de octubre), transportes terrestres (RD 235111982, de 24 de julio), pequeña y mediana em- presa industrial (RD 1446/1984, de 20 de junio), acción territorial (RD 34791 1983, de 21 de diciembre) y-hay que suponer- en materia de artesanía, medio ambiente industrial y aguas minerales y termales (RD 2125/1985, de 9 de octubre). En materia de turismo le corresponde la ejecución de la legislación sobre relaciones jurídicas entre turistas y empresarios turísticos; la inspección de empresas; la realización de campañas de promoción y la regulación de las entidades que se constituyan a estos efectos; la ordenación de la industria tu- rística; la ejecución de la legislación en materia de agencias de viajes y la concesión de títulos-licencia de las mismas; la regulación de las profesiones turísticas; la autorización de apertura, clasificación y cierre de establecimientos turísticos y la inspección de todas las actividades relacionadas con el turismo, resolviendo las reclamaciones que puedan producirse, etc. En materia de transportes, la concesión, autorización, explotación e ins- pección de los servicios de transporte por cable, trolebús, tranvía y ferrocarril cuando discurran íntegramente por el territorio de la Comunidad y no estén www.editorial.unican.es La Adminislración de la Diputación Regional de Cantabria 121 integrados en RENFE. Asimismo asume la competencia para la concesión, autorización, explotación, inspección y sanción de los servicios de transportes mecánicos por carretera; el establecimiento y explotación de estaciones de ve- hículos de servicio públíco de viajeros o mercancías; la autorización para cons- truir centros de información y distribución de cargas; la creación de tarjetas de transporte; la delimitación competencia! con los municipios en materia de trans- porte ... En materia de industria, además de las funciones que venía desarrollando con anterioridad el organismo autónomo Instituto de la Pequeña y Mediana Empresa, el fomento de la actividad industrial, tanto desde el punto de vista sectorial como territorial; el impulso y fomento de las relaciones entre los interlocutores sociales impulsando plataformas de diálogo y elaborando planes de empleo; apoyo al movimiento cooperativo, etc. La primera regulación de la Consejería se realiza por Decreto 2611983, de 25 de abril. Se trataba de la misma Consejería que la actual, aunque trastocado el orden de sus denominaciones (Industria, Transportes y Comunicaciones y Turismo, en vez de Turismo, Transportes y Comunicaciones e Industria). De- pendía de ella el Servicio de electrificación rural, hoy, como vimos, en la Secretaría General Técnica de la Consejería de Ganadería. Las pequeñas fun- ciones en materia de trabajo estaban entonces ubicadas en la Consejería de Trabajo, Sanidad y Bienestar Social, que se suprimió por Decreto 4911986, de 30 de junio. Este mismo Decreto suprimió también la Consejería a la que ahora nos referimos, cuyas funciones pasaron a la de Obras Públicas, Ordenación del Territorio e Industria; y a la de Cultura, Educación y Deporte y Bienestar Social (las competencias turísticas). Creada de nuevo con su actual denomi- nación, la estructura orgánica se aprueba por Decreto 72 / 1989, de 13 de octubre, parcialmente modificado por Decreto 6/1990, de 9 de marzo y por los Decretos 15/1991, de 11 de febrero, que suprime la Dirección Regional de Industria, Transportes y Comunicaciones, y 16 y 1711991, también de 11 de febrero, que crean, respectivamente, las Direcciones Regionales de Industria, y de Trans- portes y Comunicaciones. Finalmente, por Decreto 3711992, de 20 de abril, se aprueba la estructura orgánica vigente recogiendo las modificaciones operadas con anterioridad en el Decreto 7211989 como un «esfuerzo clarificador» para «su mejor conocimiento», según señala, con buen criterio, el citado Decreto. Bajo la dirección del Consejero se estructura en los siguientes órganos directivos: - Secretaría General Técnica (de la que dependen el Gabinete de Estudios y Asesoramiento; y el Servicio de Coordinación y Asuntos Generales). 122 EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA - Dirección Regional de Turismo (con el Servicio de Activi- dades Turísticas). - Dirección Regional de Industria (con el Gabinete de Es- tudios y Programas de Empleo; el Gabinete de Apoyo Técnico y Planificación Industrial; y el Servicio de Industria y Recursos Mi- neros). - Dirección de Regional de Transportes y Comunicaciones (con el Servicio de Transportes y Comunicaciones). Directamente del Consejero depende la Oficina Ejecutiva de incentivos regionales, cuyo nivel orgánico no consta. En la exposición de motivos del Decreto 72/1989 se afirma textualmente que «se hacen depender de la Consejería la Sociedad Regional Cántabra de Promoción Turística, S.A.; el Gabinete de Acción Territorial y todos los órganos colegiados relacionados con el turismo, los transportes, las comunicaciones y la industria», pero en la parte dispositiva del mismo no hay mención alguna ni a la Sociedad (CANTUR, S.A.), ni al Gabinete citados, ni a ningún órgano colegiado, lo que evidencia una defectuosa práctica ya criticada más atrás con carácter general. En el vigente Decreto 37Jl992 no hay mención alguna a estos organismos y, además, se incluye una cláusula derogatoria genérica. ¿Es que acaso no existe CANTUR, que aparece en las leyes de Presupuestos desde 1989? Éste es un ejemplo válido de lo que antes apuntaba: la falta de adaptación de los entes provenientes de la antigua Diputación, pues la «Sociedad provincial cántabra de promoción turística» se creó el 1 de marzo de 1969 y, después de constituirse la Comunidad Autónoma, no hay referencia posterior alguna, ni siquiera en las leyes de Presupuestos, hasta la de 1989 (Ley 111989, de 9 de marzo). La explicación de la práctica concreta a la que me acabo de referir hay que buscarla en el hecho de que el citado Decreto 72/1989 se pretendía basar en el anterior Decreto 5111987, de 27 de agosto, por el que se reorganizan las Consejerías de la Administración de la DRC. «La reorganización de las Con- sejerías de la Administración de la DRC, operada en virtud del Decreto 51/ 1987, de 27 de agosto -dice la exposición de motivos de la norma citada- determina la necesidad de establecer la estructura orgánica de las Consejerías afectadas por tal remodelación. De acuerdo con el citado Decreto pasan a integrarse en la Consejería de Turismo, Transportes y Comunicaciones e In- dustria ... », y, a continuación, cita dos Direcciones Regionales, añadiendo des- pués, como he dicho, que dependen de la Consejería los órganos y la sociedad antes mencionados, que luego no se reflejan en la parte dispositiva del Decreto. www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 123 Sucede, sin embargo, que la fijación del número de las Consejerías y su de- nominación hay que buscarla más recientemente, en el Decreto 13/1989, de 20 de marzo, que deroga cuantas disposiciones anteriores se opongan al mismo, entre otras el citado Decreto 5111987. En efecto, como ya he señalado en otro momento el número y denominación de las Consejerías venía fijado en la LGA. El citado Decreto 51 / 1987 reorganizó el número de las Consejerías, que pasan de cinco a siete, atribuyendo así Departamentos a los siete Consejeros que habían sido nombrado por Decreto 5011987, de 11 de agosto. La reserva de ley que incorporaba la LGA, que no permitía crear por Decreto nuevas Consejerías, impuso que se tramitara un proyecto de ley que dio lugar a la Ley 8/ 1987, de 2 de diciembre, modificando la LGA en el sentido de adecuar la denominación de las Consejerías a los nombramientos efectuados por el Decreto 50! 1987 y a la ordenación del Decreto 5111987. Y ello para «dar carácter legal a unos nombramientos que de otra manera son nulos de pleno derecho», afirma sorprendente y textualmente el preámbulo de dicha ley. Más tarde, la Ley 211989, de 20 de marzo, modifica de nuevo la LGA deslegalizando la creación y modificación de las Consejerías. Deslegalización que da pie a que, finalmente, por Decreto 1311989, de 20 de marzo se estableciera el número y denominación de las Consejerías. De esta manera traen causa formalmente los Decretos de estructura orgánica de todas ellas aprobados con fecha 13 de octubre de 1989. Por eso, no parece muy apropiado hacer mención al Decreto 5111987 y, en todo caso, para la debida claridad, era preciso incluir en la parte dispositiva del texto contemplado las referencias orgánicas citadas en aquél, cuya dudosa vigencia hacía aconsejable recopilar ahora, en la nueva organización de la Consejería, todos los órganos y entidades dependientes de la misma, y hacerlo en la parte dispositiva que es la única que tiene valor normativo. La misma exigencia era predicable para el vigente Decreto 3711992, de 29 de abril, tanto más cuanto en él se alude, precisamente, al «esfuerzo clarificador» efectuado para el mejor conocimiento de la organización de la Consejería. Por lo demás, ni el Decreto 7211989, ni el Decreto 3711992 citan tampoco algunos Órganos colegiados creados con anterioridad, como la Comisión Re- gional de Acción Territorial (Decretos 30/1984, de 28 de junio; 115/1986, de 29 de diciembre; y 6411987, de 30 de septiembre), o el Centro de Información y Desarrollo Empresarial (Decreto 5211983, de 1 O de agosto), sobre cuya existencia se mantienen por ello las cautelas ya señaladas al aludir a otras Consejerías. Tampoco hay mención alguna a la Sociedad de Desarrollo Regional de Cantabria (Sodercan), creada por Decreto 2311984, de 21 de mayo, ni a la Sociedad Anónima Ciudad del Transportista de Santander (Citransa), creada por Decreto 162/1991, de 13 de noviembre. 124 EL GOBIERNO Y LA ADMINJSTRACIÓN DE LA DIPUTACIÓN REGIONAL DE CANTABRIA G) CONSEJERÍA DE ECOLOGÍA, MEDIO AMBIENTE Y ÜRDENACIÓN DEL TERRITORIO Esta Consejería es de nueva creación. Se nombra al Consejero por Decreto 50/1987 y se alude a ella por primera vez en el ya mencionado Decreto 51 / 1987, de 27 de agosto, que se limita a decir que se crea la Secretaría General Técnica y la Dirección Regional de Me dio Ambiente, que «se suprime la Agencia de Medio Ambiente» y que se integra en esta Consejería «la Comisión de Medio Ambiente que dependa de la Presidencia del Consejo de Gobierno» (art.2.2). La Dirección Regional de Medio Ambiente citada era un órgano directivo de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo (Decretos 70/1983, de 15 de noviembre, y 5911984, de 19 de noviembre) que fue suprimido por Decreto 49/1986, de 30 de junio. Este mismo Decreto crea la Agencia de Medio Ambiente, adscrita directamente a la Presidencia del Consejo de Gobierno. Al estructurarse la Presidencia y la Consejería de Presidencia por Decreto 64/ 1986, de 16 de agosto, se mantiene esa dependencia y se remite la regulación de la Agencia a un Decreto posterior. La regulación concreta de la Agencia de Medio Ambiente se llevó a cabo por Decreto 116/1986, de 30 de diciembre, en cuya exposición de motivos se puede leer que «la realización de la política medioambiental afecta, en mayor o menor medida, a todos los Departamentos de la DRC, y por ello, correspon- diendo al Presidente la dirección y coordinación de la acción de gobierno, se ha estimado conveniente adscribir directamente la Agencia de Medio Ambiente a la Presidencia del Gobierno Regional» para lograr, mediante esta concentración de la acción medioambiental, la unidad de gestión. Las funciones genéricas que se le asignaban a la mencionada Agencia eran las de desarrollar los criterios que informaran la política del Gobierno en materia medioambiental y ejecutarlos; gestionar la política recreativa y educativa de la naturaleza, fomentar la educación ambiental y realizar estudios sobre la materia. En concreto, le correspondía la protección y lucha contra la contaminación atmosférica; la regulación de instalaciones anticontaminantes; la vigilancia y la potestad sancionatoria. También la planificación y coordinación de la gestión de los residuos sólidos urbanos, industriales y agropecuarios, su vigilancia, control y sanción; ejercer las competencias referidas a actividades clasificadas (molestas, nocivas, insalubres y peligrosas), por más que esta Comunidad, con Castilla-La Mancha, sea de las pocas que no ha recibido un traspaso específico de estas funciones anteriormente estatales, salvo en lo relacionado con las actividades sanitarias. Le correspondía también informar las actividades en relación con los espacios protegidos, así como la administración y gestión de los mismos «sin perjuicio de las competencias de otros organismos»; el ase- www.editorial.unican.es La Administración de la Diputación Regional de Cantabria 125 soramiento en programas de protección de la fl ra y fauna· velar por el control de la calidad de la aguas y vertidos «sin perjuicio de la funcione propias de la Administración Sanitaria»; resolver expedientes de concesión de beneficios en materia de medio ambiente; emitir informes de impacto ambiental, etc (arts. 3 y 4 del Decreto 116! 1986). Los Decretos de traspasos de funciones y servicios del Estado que se transfieren a la Comunidad Autónoma relativos al medio ambiente son el RD 282111983, de 5 de octubre, y el RD 333511983, de 5 de octubre, sobre estudios de ordenación del territorio y medio ambiente. En materia de ordenación terri- torial el RD 3060! 1982, de 24 de julio, traspasa también servicios junto con las funciones relacionadas con el urbanismo. A partir de este conjunto de norma anteriores que afectan a las eventuales funciones de la Consejería hay que deducir sus competencias, que no se de, - criben al crearse el Departamento. Y ello plantea no poca. dificultade al ob- servador exterior por cuanto determinado a pecto de la ordenación territorial inciden en competencias urbaní. ticas adscritas a la Consejería de Obras Pú- blicas, y la funcione. recogidas de la antigua Age¡¡cia de Medio Ambieme-que e de suponer hayan pa ado a la nueva Dire ción Regional de Medio An1bieme- se olapan también n alguno caso con c mpeten ia de tra C n ejería como, por ejemplo la de Ganadería, Agricultura y Pesca que tien un Sen icio de protección de la naturaleza, o la de Obras Públicas en materia de agua etc. Por e o, parecería normal una mayor claridad en la distribución competenciaJ y funcional, sobre todo en ca o como el pre ente en el que e trata ele un Departamento de nueva creación que nace de de la funcione u trnida a otro anteriormente exi rente . Y !lo porque la organización admini trativa no afecta sólo a la Administración, como a veces se cree; no se dirige únicamente a los ámbitos internos, sino que tiene incidencia externa y condiciona el deseable conocimiento e integración social de aquélla. En relación con la protección de la naturaleza la Lran. ferencia. a la DRC e producen en el RD 1350/1984, de 8 de febrero y e refieren a la con ervacióo y mejora de la ma a forestale , la declaración de m ntes catalogado a efectos de u inclusión en el catálogo de los de utilidad pública; la funcione atribuidas al Estado obre la vía pecuaria ; la lucha contra lo incendios forestale : la creación de parques naturales y la ge tión de lo e pacios protegidos· la gestión de las reservas y cotos de caza y la expedí ión de licenda • de caza y pe ca· la vigilancia de las agua continentale en cuanto a u riqueza pi. cícola· Ja pro- moción de la política recreativa y educativa relacionada con la naturaleza, etc. etc. Como ya apunté al aludir a la Con ejeria de Ganadería e mantiene la incógnita de si estas funciones o parte de ellas dependen de la Consejería de Ecología o se mantienen en aquélla. Los último Decr tos de estructura orgánica [Document text truncated for crawler view.]