Judicialização ambiental no Supremo Tribunal Federal: uma análise empírica sobre o desempenho dos legitimados em ações de controle concentrado de constitucionalidade

JUDICIALIZAÇÃO AMBIENTAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: UMA ANÁLISE EMPÍRICA SOBRE O DESEMPENHO DOS LEGITIMADOS EM AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE Paulo César Rebouças Torquato Filho1 Adailson Pinho de Araújo2 Lizziane Souza Queiroz3 INTRODUÇÃO A crise climática é um desafio no século XXI, especialmente com a frequência de eventos naturais extremos relacionados à ação antrópica que minam a continuidade da vida. Embora as medidas adotadas em âmbito internacional estejam aquém das exigências para a preservação do planeta, o Brasil tem buscado exercer um papel de protagonismo. Nesse contexto, observa-se, no cenário interno, um aumento significativo da judicialização da temática ambiental, com o Supremo Tribunal Federal (STF) assumindo um papel estratégico na ordem constitucional. Este estudo cinge-se ao contexto da judicialização ambiental na experiência brasileira a partir da atuação dos legitimados para proporem ações de controle concentrado de constitucionalidade perante o STF (art. 103 da CRFB/88), uma lacuna que ainda persiste nos estudos sobre a temática. Este estudo tem como problema de pesquisa a seguinte questão: em que medida os diferentes legitimados à propositura de ações de controle concentrado no STF têm obtido êxito em matéria ambiental? O objetivo geral é analisar o desempenho desses legitimados em matéria ambiental. A pesquisa justifica-se pela necessidade de compreender o comportamento judicial do STF no contexto da judicialização ambiental, com especial atenção ao papel dos legitimados ativos na propositura de ações perante a Corte. Busca-se, com isso, investigar se há relações significativas entre o perfil dos demandantes e os desfechos das ações, bem como identificar possíveis padrões de julgamentos mais favoráveis ou desfavoráveis, conforme a natureza dos autores das demandas. 3 Professora do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal Rural do Semiárido (UFERSA). Doutora em Direito pela Universidade Federal do Ceará (UFC). Orcid: https://orcid.org/0000-0002-2663-8251. E-mail: [email protected]. 2 Professor da Universidade Federal Rural do Semiárido (UFERSA). Mestrando em Direito pela UFERSA. Orcid: https://orcid.org/0000-0003-0755-4711. E-mail: [email protected]. 1 Mestrando em Direito pela Universidade Federal Rural do Semiárido (UFERSA). Orcid: https://orcid.org/0000-0002-2817-4622. E-mail: [email protected]. 1 REFERENCIAL TEÓRICO Nas últimas quatro décadas, as discussões em torno da crise climática impulsionaram iniciativas voltadas à articulação de atores políticos, sociais e econômicos na formulação de políticas públicas destinadas à mitigação dos impactos ambientais. Esse cenário de mobilização também se reflete na produção acadêmica, cada vez mais voltada à análise dos múltiplos desdobramentos da emergência climática. A literatura sobre a judicialização climática destaca o papel central das cortes constitucionais como agentes estratégicos nas disputas envolvendo a proteção ambiental (Lameira, 2017; Banda; Fulton, 2017; Sarlet; Fensterseifer, 2019; Carvalho, 2021; Staffen, 2023). Segundo esses autores, a incapacidade dos governos em formular respostas eficazes à crise climática abre espaço para uma maior atuação do Poder Judiciário, especialmente no contexto em que o meio ambiente equilibrado é reconhecido como um direito fundamental. No caso brasileiro, a judicialização ambiental denota inúmeras observações possíveis, uma vez que costumeiramente o STF é acionado para pronunciar-se sobre disputas ambientais (Staffen, 2023). Em certa medida, a judicialização do meio ambiente tem sido compreendida como um instrumento complementar às estratégias de mitigação da crise climática, sustentando-se, sobretudo, em duas premissas fundamentais: (i) a responsabilização pela emissão de gases poluentes vinculada às atividades econômicas promovidas e incentivadas pelo Estado; e (ii) o dever constitucional dos governos de implementar políticas públicas voltadas à mitigação e ao enfrentamento das mudanças climáticas (Kuh, 2019). No entanto, ao se analisar a experiência constitucional brasileira, evidencia-se um papel ambíguo do STF que, em diferentes momentos, adotou posicionamentos contrários à efetivação de uma agenda de tutela ambiental (Araújo; Torquato Filho; Carmo, 2024; Oliveira; Moreira, 2022). 2 METODOLOGIA Trata-se de uma pesquisa empírico-quantitativa, de natureza exploratória e descritiva, com recorte transversal, que utiliza dados coletados de ações de controle concentrado de constitucionalidade ajuizadas entre 1989 e 2024. A natureza exploratória se justifica pela necessidade de ampliar a compreensão do problema, enquanto a parte descritiva objetiva identificar possíveis tendências e comparações entre as variáveis analisadas (Gil, 2023). Os dados foram coletados na base “Corte Aberta”, do STF4. Especificamente, a coleta foi realizada no painel “Controle Concentrado”, que permite a aplicação de filtros por ramo do direito, possibilitando a construção de um dataset5 próprio para análise estatística, composto por treze variáveis de interesse, relacionadas aos aspectos processuais e jurídicos dos casos. A análise dos dados foi conduzida utilizando o software RStudio. Inicialmente, os dados foram organizados para identificar a quantidade de ações por categoria de legitimado e desfecho do julgamento. Por último, calcularam-se as proporções de decisões favoráveis e liminares concedidas para cada legitimado. 3 RESULTADOS E DISCUSSÃO A partir da coleta de dados, constatou-se que, entre 1989 e 2024, foram propostas 111 (cento e onze) ações de controle concentrado de constitucionalidade em matéria ambiental. Os assuntos dos processos abrangem uma ampla gama de temas, incluindo competência legislativa em matéria ambiental, gestão de áreas de conservação, preservação da flora e de biomas, uso de agrotóxicos, financiamento público para preservação ambiental, etc. As 111 ações foram protocoladas por seis categorias de legitimados: partidos políticos, Procuradoria-Geral da República (PGR), entidades de classe, Governadores de Estado, confederações sindicais e Presidente da República. O Gráfico 1 apresenta a distribuição das ações por legitimado. 5 As classes das ações que constam no dataset são: Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs), Ações Diretas de Inconstitucionalidade por Omissão (ADOs) e Ações de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs). 4 Essa fonte primária disponibiliza painéis estatísticos com informações quantitativas e qualitativas sobre processos em tramitação no tribunal, decisões proferidas e assuntos processuais. Gráfico 1 – Frequência e porcentagem de ações interpostas pelos legitimados. Fonte: Elaborado pelos autores (2025) com dados do Corte Aberta. A frequência dos legitimados na judicialização de questões ambientais diverge da ordem dos requerentes de grande porte identificada por Costa e Costa (2018), que apontaram as entidades de Classe, Governadores, PGR e partidos políticos como os demandantes mais frequentes em matérias gerais. O resultado encontrado nesta pesquisa sugere protagonismo dos partidos políticos e da PGR, ambos legitimados universais, pois, em matéria ambiental, eles responderam por 64,8% das ações, evidenciando um elevado grau de ativismo desses legitimados perante o STF. Sobre os pedidos dos dois principais demandantes identificados em matéria ambiental, observa-se que os partidos políticos se concentraram em litígios relacionados à gestão de órgãos ambientais, tema mais frequente, com 9 ocorrências. Preservação da flora e competência legislativa em matéria ambiental também apresentaram alta recorrência, com 6 e 5 ocorrências, respectivamente. Preservação de biomas e gestão de resíduos registraram 4 ocorrências cada. Já a PGR priorizou a gestão de áreas de conservação, com 9 ocorrências, seguido por competência legislativa em matéria ambiental, com 7 casos. Por fim, estudo de impacto ambiental e preservação da fauna apresentaram 4 casos cada. Além das temáticas predominantes entre os litigantes, é fundamental avaliar o desempenho desses atores perante a Corte. Os resultados dos julgamentos6 apresentaram variações entre os legitimados, conforme ilustrado no Gráfico 2. 6 Esses resultados foram classificados em quatro categorias: favoráveis, desfavoráveis, parcialmente favoráveis e indiferentes ao autor. A categoria “indiferente” inclui ações consideradas prejudicadas com base no art. 21, §1º do Regimento Interno do STF. Além disso, foram incluídas nessa classificação ações que não tiveram o mérito julgado ou que ainda não foram apreciadas, por motivos processuais diversos que não se enquadram na justificativa regimental usada para os casos considerados prejudicados. Gráfico 2 – Resultados dos julgamentos por legitimado. Fonte: Elaborado pelos autores (2025) com dados do Corte Aberta. Para os partidos políticos (n = 42), 54,8% dos julgamentos foram classificados como indiferentes, 21,4% como desfavoráveis, 21,4% como favoráveis e 2,4% como parcialmente favoráveis. A PGR (n = 30) registrou 40% de julgamentos indiferentes, 33,3% favoráveis, 23,3% desfavoráveis e 3,3% parcialmente favoráveis. Tabela 1 – Resumo do julgamento de ações por legitimado. Fonte: Elaborado pelos autores (2025) com dados do Corte Aberta. A Tabela 1 indica que a PGR obteve a maior taxa de julgamentos favoráveis (33,3%), conforme ilustrado no Gráfico 2, seguida pelos partidos políticos (21,4%), Governadores (20%) e confederações sindicais (20%). Esses resultados alinham-se ao estudo de Hartmann, Ferreira e Rego (2016), que demonstrou que a PGR apresenta estatisticamente maior probabilidade de sucesso em ADIs, enquanto as ações propostas por partidos políticos têm menor probabilidade de êxito. Embora o estudo citado não se concentre na temática ambiental, os resultados desta pesquisa corroboram o sucesso relativo da PGR em temas gerais de ADIs. A análise da concessão de liminares revelou diferenças entre os legitimados. Os partidos políticos obtiveram liminares em 57,1% dos casos, a maior proporção, seguidos pelo Presidente da República (50%), entidades de classe (40%), Governadores (30%), PGR (26,7%) e confederações sindicais (20%). Esses dados indicam que os partidos políticos apresentam maior êxito na obtenção de medidas urgentes, enquanto a PGR, apesar de sua elevada taxa de julgamentos favoráveis, demonstra menor eficácia nesse aspecto. No geral, o STF tende a não ser deferente aos pedidos dos autores nas ações de controle concentrado em matéria ambiental, uma vez que somente 22,52% das ações obtiveram sucesso. Essa proporção aumenta para 30,63% quando considerados os julgamentos parcialmente favoráveis. Esses percentuais refletem a atuação histórica do STF, indicando padrões de judicialização influenciados por contextos específicos. Tal tendência é corroborada pelo estudo de Beçak e Fernandes (2023), que concluiu que, apesar dos desafios da agenda de direitos ambientais no STF, esta pode fomentar a consolidação progressiva da jurisdição ambiental da Corte. Esse movimento ficou evidente em ações julgadas durante a pandemia, as quais tenderam a definir políticas públicas ambientais de competência do Poder Executivo (Araújo; Torquato Filho; Carmo, 2024). CONSIDERAÇÕES FINAIS A análise do desempenho dos legitimados revelou um cenário multifacetado na jurisdição ambiental do STF. Os partidos políticos e a PGR destacaram-se como os principais demandantes, respondendo por 64,8% das 111 ações analisadas, com ênfase em temas como gestão de órgãos ambientais e áreas de conservação. A baixa taxa de sucesso dos atores (22,52%, ou 30,63% com julgamentos parcialmente favoráveis) evidencia a postura cautelosa do STF, influenciada por contextos específicos ao longo de 35 anos de judicialização ambiental. Esses resultados reforçam a relevância do STF na consolidação de uma jurisdição ambiental, ao mesmo tempo que apontam para a necessidade de estudos futuros que investiguem os fatores contextuais e institucionais que moldam os desfechos dessas ações. 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