Voľby v Slovenskej republike v minulom desaťročí ako zdroj podnetov pre skvalitňovanie slovenského volebného zákonodarstva

https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 11 Voľby v Slovenskej republike v minulom desaťročí ako zdroj podnetov pre skvalitňovanie slovenského volebného zákonodarstva1 Ladislav Orosz Within the spatial possibilities of the paper, the author analyses the range of the most important problems that occurred during the application of the valid electoral laws in the last decade - the Act on the Conditions for the Exercise of the Right to Vote and the Act on the Election Campaign. At the same time, it outlines ideas for their removal and evaluates their feasibility from a political science point of view. Úvodné poznámky Prednedávnom (29. mája 2024) uplynulo už 10 rokov od schválenia platných volebných zákonov – zákona č. 180/2014 Z.z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „volebný kódex“) a zákona č. 181/2014 Z.z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z.z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o volebnej kampani“). Uplynulé decénium vytvára dostatočný časový priestor ku komplexnému zhodnoteniu kvality a funkčnosti platných volebných predpisov, ako aj formulovanie námetov smerujúcich k ich skvalitneniu. Práve tieto aktivity tvoria kľúčový predmet výskumu mnou vedeného riešiteľského kolektívu grantového projektu VEGA č. 1/0474/24 Audit slovenskej volebnej a referendovej legislatívy. Táto skutočnosť celkom prirodzene predurčuje aj obsah môjho konferenčného príspevku. V načrtnutých súvislostiach sa žiada tiež na úvod zdôrazniť, že proces organizácie a uskutočnenia akýchkoľvek volieb 1 Článok je súčasťou riešenia grantového projektu VEGA č. 1/0474/24 Audit slovenskej volebnej a referendovej legislatívy. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 12 predstavuje vždy zdroj cenných poznatkov k zhodnoteniu kvality volebného zákonodarstva a príležitosť pre interesujúcu občiansku spoločnosť, spoločenské vedy, ale aj politikov (politické strany) formulovať podnety k jeho skvalitňovaniu. Uvedené skutočnosti ma vedú k tomu, aby som sa v rámci priestorových možností tohto príspevku na základe skúseností z volieb uskutočňovaných od nadobudnutia účinnosti volebného kódexu a zákona o volebnej kampani, s osobitným dôrazom na voľby uskutočnené na Slovensku od roku 2022 po súčasnosť2 pokúsil aspoň rámcovo inventarizovať okruh problémov, ktoré vyvolala aplikácia volebných predpisov a prípadne naznačil aj možnosti ich riešenia. Budem pritom vychádzať aj aj z dokumentu „Námety a odporúčania ku skvalitneniu volebnej legislatívy a právnej regulácie kontroly financovania politických strán“ (ďalej len „Námety Štátnej komisie“), ktorý pripravila a schválila v minulom volebnom období (2020 – 2023) Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán (ďalej aj „Štátna komisia“), ktorej som bol v tom čase predsedom.3 Z metodologického hľadiska budem v záujme prehľadnosti môjho príspevku formulovať hodnotiace poznámky v postupnosti podľa jednotlivých štádií volebného procesu. 2 V čase od 20. októbra 2022 do 8. júna 2024 sa na Slovensku uskutočnili všetky typy volieb a navyše sa 21. januára 2023 uskutočnilo aj celoštátne referendum o doplnení Ústavy v časti týkajúcej sa predčasného skončenia volebného obdobia Národnej rady SR na základe úspešného referenda alebo uznesenia parlamentu (spôsob organizácie a uskutočnenia celoštátneho referenda je od roku 2014 upravený spoločne s organizáciou a uskutočnením všetkých typov volieb vo volebnom kódexe, pozn.). 3 MINV.: U Z N E S E N I A zo 44. zasadnutia Štátnej komisie pre voľby a kontrolu financovania politických strán pre VIII. volebné obdobie. In: MINV. [online], [cit. 8/04/2025]. Dostupné na internete: <https://www.minv.sk/swift_data/source/statna_komisia_pre_volby/20_uznesenia/ skpv_viii/uzn_2023_44.pdf >. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 13 I. Vyhlasovanie volieb Platná ústavná a zákonná úprava zveruje vyhlasovanie všetkých typov volieb do rúk predsedu Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“) v časových intervaloch rešpektujúcich periodicitu volieb (tzv. „princíp vlády na čas“) a v prípade predčasných volieb aj povinnosť vyhlásiť voľby v časových rámcoch, ktoré garantujú zabezpečenie urýchlenej kontinuity výkonu verejnej moci. Pri jej aplikácii sa v ostatnom desaťročí nevyskytli v zásade žiadne problémy, a preto ani neexistuje významnejší dôvod na ich zmenu. II. Zostavovanie a vedenie voličského zoznamu (registrácia voličov) Žiaden volič nemôže vykonať svoje volebné právo bez toho, aby bol vedený v zozname voličov. Preto je zostavovanie a vedenie zoznamu voličov dôležitou súčasťou volebného procesu. Podľa platnej zákonnej úpravy je zostavovanie a vedenie zoznamu voličov zverené do kompetencie jednotlivých obcí. Zoznamy voličov zostavované obcami však nie sú digitálne prepojené, t.j. neexistuje (podľa argumentácie ministerstva vnútra ako gestora právnej úpravy volieb z dôvodu technických problémov, pozn.) celoštátny zoznam voličov, čo vyvoláva zvlášť počas volebných dní zložité problémy súvisiace s identifikáciou osôb oprávnených voliť, ktoré musia operatívne riešiť okrskové volebné komisie. Navyše neexistencia celoštátneho zoznamu voličov v spojení s možnosťou hlasovať mimo svojho volebného okrsku prostredníctvom hlasovacieho preukazu zvyšuje riziko zneužitia volebného práva formou viacnásobného hlasovania voličov v rozdielnych volebných okrskoch. Tento problém sa v uplynulom decéniu stal predmetom niekoľkých volebných sťažností.4 4 Pozri najmä uznesenie PL. ÚS 16/2019 z 2. apríla 2020 (konanie o volebnej sťažnosti sťažnosť kandidáta na prezidenta Š. Harabína). https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 14 Žiada sa zdôrazniť, že sme jedným z posledných európskych štátov, ktorí nemajú zriadený digitálne prepojený celoštátny zoznam voličov. Aj preto odporúčanie „Vytvoriť organizačno-technické a legislatívne podmienky pre zriadenie celoštátneho stáleho zoznamu voličov spravovaný ministerstvom vnútra v spolupráci s obcami a mestskými časťami v mestách Bratislava a Košice“ tvorí jedno z najdôležitejších odporúčaní obsiahnutých v dokumente Námety Štátnej komisie. Na druhej strane pozitívne možno (aj na základe skúseností z predčasných parlamentných volieb uskutočnených 30. septembra 2023) hodnotiť legislatívnu zmenu, na základe ktorej bolo vedenie osobitného zoznamu voličov na účely hlasovania poštou zahŕňajúci tak voličov, ktoré nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky (ďalej aj „SR“), ako aj voličov, ktorí sa v čase volieb zdržiavajú mimo územia SR, zverené ministerstvu vnútra (novelizácia volebného kódexu uskutočnená zákonom č. 468/2022 Z.z.). III. Tvorba volebných obvodov a volebných okrskov V troch z piatich typov volieb uskutočňovaných v Slovenskej republike – voľbách do Národnej rady, voľbách do Európskeho parlamentu a voľbách prezidenta – sa voľby uskutočňujú v jednom volebnom obvode, ktorým je celé územie SR. Rovnako sa z povahy veci uskutočňujú v jednom volebnom obvode aj voľby predsedov samosprávnych krajov a starostov obcí. Vďaka tomu sú pri týchto voľbách vylúčené problémy a spory súvisiace s tvorbou a hranicami volebných obvodov, ako aj počtom v nich obsadzovaných mandátov, teda potenciálnou volebnou geometriou (gerymandering). Navyše pri voľbách Národnej rady a voľbách do Európskeho parlamentu https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 15 uskutočnenie volieb v jednom volebnom obvode garantuje vyššiu proporcionalitu (teda vyššiu spravodlivosť) výsledkov volieb.5 Potenciálnu hrozbu volebnej geometrie a tým aj porušenie ústavného princípu rovnosti volebného práva môže spôsobiť len rámcová právna regulácia tvorby volebných obvodov pri voľbách obecných zastupiteľstiev a zastupiteľstiev samosprávnych krajov v ustanoveniach § 134 a § 166 volebného kódexu. Z platnej úpravy možno vyvodiť len skutočnosť, že o počte volebných obvodov a počte volených mandátov v nich rozhodujú obecné zastupiteľstvá a zastupiteľstvá samosprávnych krajov, pričom ich zákon zaväzuje zohľadňovať požiadavku, aby ich územné obvody boli určené pomerne k počtu obyvateľov obce, resp. samosprávneho kraja. Obciam a samosprávnym krajom sa ukladá, aby o otázkach súvisiacich s volebnými obvodmi rozhodli (až) v lehote určenej v rozhodnutí predsedu Národnej rady o vyhlásení volieb. Takáto právna úprava umožňuje, aby sa o počte, veľkosti volebných obvodov a ich územných obvodov rozhodlo „na poslednú chvíľu“ (a z politického hľadiska účelovo), čo neumožňuje prípadnú kontrolu a korekciu takéhoto rozhodnutia zastupiteľstva z hľadiska rešpektovania princípu rovnosti volebného práva v štádiu pred uskutočnením volieb. Do úvahy prichádza tak len napadnutie ústavnosti a zákonnosti volieb prostredníctvom volebnej sťažnosti po ich uskutočnení. 5Analýzu problémov a príp. aj pozitívnych prvkov, ktoré vyvolala zrejme najzávažnejšia zmena volebných pravidiel v uplynulom decéniu spôsobená novelizáciou Ústavy SR uskutočnenou ústavným zákonom č. 24/2023 Z.z. som zámerne vynechal z obsahu môjho príspevku. Ide totiž o problematiku, ktorá by si zaslúžila dôsledný interdisciplinárny rozbor v samostatnom príspevku. Z doterajších reakcií domácej odbornej literatúry na túto novelizáciu Ústavy, fixujúcej okrem iného uskutočňovanie volieb do Národnej rady podľa systému pomerného zastúpenia v jednom volebnom obvode tvorenom celým územím SR, pozri DOMIN, M.: Ústavná ochrana volebného systému: Slovenská republika v komparatívnej perspektíve. In: Právny obzor. 4/2024, s. 408-427. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 16 Právna regulácia tvorby volebných okrskov obsiahnutá v § 8 volebného kódexu je z môjho pohľadu vyhovujúca. Štátna komisia vo svojom dokumente Námety Štátnej komisie odporúčala zaviesť do právnej úpravy (opätovne) oprávnenie obce zriaďovať osobitné volebné okrsky aj v zdravotníckych a sociálnych zariadeniach, čo by nepochybne výrazne zjednodušilo činnosť okrskových volebných komisií, v ktorých územnom obvode sa nachádzajú zdravotnícke a sociálne zariadenia. IV. Kreovanie, zloženie a kompetencie volebných orgánov Volebnými orgánmi sú v prvom rade okrskové volebné komisie, okresné volebné komisie (na účely volieb do orgánov samosprávnych krajov tiež volebná komisia samosprávneho kraja a obvodné volebné komisie a na účely volieb orgánov samosprávy obcí tiež miestne a mestské volebné komisie) a Štátna komisia, ktorú zákon definuje ako „nezávislý orgán na kontrolu financovania politických strán a politických hnutí, riadenie volieb a zisťovanie výsledkov volieb“ (§ 13 ods. 1 prvá veta volebného kódexu). Navyše podľa § 12 ods. 3 volebného kódexu volebnými orgánmi sú aj ministerstvo vnútra, štatistický úrad, okresné úrady, samosprávne kraje a obce, ktorým sú zverené primárne organizačné úlohy, ale aj právomoc rozhodovať vo volebných veciach v správnom konaní. Kreovanie (všetkých stupňov) volebných komisií je už dlhodobo (od roku 1990) založené na delegačnom princípe, ktorého podstata spočíva v tom, že kandidujúce politické strany a politické hnutia (ďalej len „politické strany“), ako aj volebné koalície a pri voľbách prezidenta aj petičný výbor (zastupujúci nezávislého kandidáta) majú právo delegovať do volebných komisií rovnaký počet členov a náhradníkov. Tento model kreovania volebných komisií založený na vzájomnej kontrole zástupcov kandidujúcich subjektov možno považovať systémovo za správny a aj dlhodobo za osvedčený. Dlhodobo sú https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 17 s jeho uplatňovaním vo volebnej praxi ale spojené aj určité problémy, na ktoré upozorňujú pravidelne aj predstavitelia ústavnej teórie. Ide v prvom rade o skutočnosť, že vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov a orgánov samosprávy obcí nemajú možnosť delegovať svojich zástupcov do volebných komisií nezávislí kandidáti, ktorých celkový počet dlhodobo narastá. V záujme kompenzácie tohto problému zákon priznáva nezávislým kandidátom možnosť vyslať do volebných komisií svojich zástupcov, ktorí majú právo byť prítomní vo volebnej miestnosti v priebehu volieb, vrátane sčítavania hlasov. Za vážnejší problém považujem skutočnosť, že väčšina kandidujúcich politických strán a volebných komisií nevyužíva možnosť delegovať svojich zástupcov za členov volebných komisií. V dôsledku toho môžu vzniknúť situácie (a v praxi veľmi často vznikajú) keď sa počet členov volebných komisií delegovaných kandidujúcimi subjektami zníži pod zákonom ustanovený minimálny počet. V takomto prípade vymenúva chýbajúcich členov volebných komisií starosta obce, resp. v prípade volieb do orgánov samosprávnych krajov predseda samosprávneho kraja. V praxi starosta obce, resp. predseda samosprávneho kraja nie zriedka vymenúvajú na chýbajúce miesta členov volebných komisií svojich najbližších príbuzných (manželky, deti, rodičov, súrodencov), čo je predmetom veľkého počtu volebných sťažnosti zvlášť v prípadoch, keď sa starosta obce, príp. predseda samosprávneho kraja opätovne uchádzajú vo voľbách o tieto funkcie. Štátna komisia reagujúc na tento problém vo svojich Námetoch odporúčala, aby v prípadoch ak starosta obce, alebo predseda samosprávneho kraja opätovne vo voľbách kandidujú na tieto funkcie, nesmeli doplniť príslušné volebné komisie o im blízke osoby (ich okruh definuje § 116 Občianskeho zákonníka). Aj keď volebný kódex ustanovuje v zásade systémovo a vecne správny spôsob dopĺňania chýbajúcich členov volebných komisií https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 18 v praxi vznikajú zvlášť vo veľkých mestách veľké problémy nájsť dostatok osôb, ktoré majú záujem uchádzať sa o funkciu člena volebnej komisie, čo treba zrejme pripísať aj nízkej finančnej odmene za výkon tejto verejnej funkcie. Jednou z najviac pozitívne hodnotených súčastí novej zákonnej úpravy volieb schválenej v roku 2014 bolo zriadenie Štátnej komisie. ako vrcholného orgánu pre riadenie volieb.6 Bezprostredne po schválení volebného kódexu som v tejto súvislosti uviedol, že „Štátna komisia sa spôsobom svojej kreácie, zložením a právnym postavením priblížila k štandardom a odporúčaniam vyvoditeľným z relevantných dokumentov Benátskej komisie pre demokraciu a právo“7 Zároveň som však upozornil na možné riziká súvisiace s rigorózne ustanoveným spôsobom uznášania sa Štátnej komisie zvlášť v politicky exponovaných veciach.8 Platná úprava totiž „môže viesť k jej absolútnej nefunkčnosti (neschopnosti prijímať akékoľvek rozhodnutia), resp. prepolitizovaniu činnosti“,9 k čomu v zásade postačuje, aby účasť na 6 Štátna komisia má 14 členov, z ktorých 5 delegujú koaličné politické strany podľa pomeru získaných poslaneckých mandátov vo voľbách do Národnej rady, 5 členov opozičné politické strany (taktiež podľa pomeru získaných poslaneckých mandátov) a zvyšných štyroch delegujú predseda Ústavného súdu, predseda Najvyššieho správneho súdu, generálny prokurátor a predseda Najvyššieho kontrolného úradu. 7 Mal som na mysli predovšetkým Kódex dobrej praxe vo volebných veciach, schválený na 52. plenárnom zhromaždení Benátskej komisie 19. októbra 2002 [CDLAD(2002023rev)] – najmä body 68 a nasl. (ďalej len „Kódex dobrej volebne praxe“). Pozri OROSZ, L.: Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca. In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T. (eds.): Aktuálne problémy volebného práva – nové volebné zákony. Košice: UPJŠ, 2015, s. 20. 8 Podľa § 15 ods. 2 volebného kódexu „Štátna komisia rozhoduje v zbore. Štátna komisia je uznášaniaschopná, ak sú na zasadnutí prítomné aspoň tri štvrtiny jej členov. Na platnosť rozhodnutia je potrebná nadpolovičná väčšina hlasov všetkých členov. Ak štátna komisia hlasuje o tom, či bolo porušené volebné moratórium, či bolo porušené moratórium na zverejňovanie prieskumov verejnej mienky, o registrácii kandidátnej listiny alebo o vyčiarknutí kandidáta z kandidátnej listiny, sú potrebné na schválenie uznesenia tri štvrtiny hlasov všetkých členov štátnej komisie.“ 9 OROSZ, L.: Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca. In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T. (eds.): Aktuálne problémy volebného práva – nové volebné zákony. Košice: UPJŠ, 2015, s. 23. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 19 zasadnutí Štátnej komisie, resp. hlasovanie o určitej veci bojkotovali členovia delegovaní opozičnými politickými stranami alebo naopak členovia delegovaní vládnymi politickými stranami. Rovnako som vyslovil obavy z mimoriadne širokého okruhu (rozmanitých) kompetencií zverených Štátnej komisii zákonom. Na základe doterajších skúsenosti si dovolím konštatovať, že tieto obavy sú relevantné zvlášť v takom prípade, ak Štátna komisia pristúpi k výkonu svojich kompetencií s ambíciou vytvoriť si (aj) vlastnou aktivitou nezávislé podklady pre rozhodovanie a nie len mechanickým schvaľovaním podkladov pripravených ministerstvom vnútra, príp. iným orgánom verejnej správy. K tomu je však nevyhnutné, aby Štátna komisia disponovala primeraným počtom odborných zamestnancov, ktorých právne postavenie im garantuje nezávislosť od ministerstva vnútra, príp. iného orgánu verejnej moci. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na vzťah Štátnej komisie a ministerstva vnútra, ktorý je pomerne podrobne upravený v ustanoveniach § 15 ods. 4 a 7 volebného kódexu.10 Z ich textu vyplýva významná závislosť činnosti Štátnej komisie od odbornej pomoci príslušných útvarov ministerstva vnútra, ako aj finančná závislosť na rozpočtových prostriedkoch vyčlenených pre Štátnu komisiu v rozpočtovej kapitole ministerstva vnútra a tiež minimálny vplyv Štátnej komisie na personálne zloženie a počet zamestnancov Úradu 10 Podľa § 15 ods. 4 až 7 volebného kódexu: „(4) Na ministerstve vnútra sa zriaďuje Úrad štátnej komisie (ďalej len "úrad") ako osobitný organizačný útvar. Vedúci úradu sa zúčastňuje zasadnutí štátnej komisie bez práva hlasovať. (5) Ministerstvo vnútra určuje štruktúru úradu po prerokovaní so štátnou komisiou. Skončenie alebo zmenu štátnozamestnaneckého pomeru štátneho zamestnanca úradu a skončenie alebo zmenu pracovného pomeru zamestnanca pri výkone práce vo verejnom záujme ministerstvo vnútra vopred prerokuje s predsedom štátnej komisie. (6) Výdavky na činnosť štátnej komisie a úradu sa uhrádzajú z rozpočtu ministerstva vnútra. Rozpočet finančných prostriedkov na činnosť štátnej komisie a úradu prerokuje ministerstvo vnútra so štátnou komisiou. Ministerstvo vnútra zabezpečuje organizačné, materiálno-technické a personálne podmienky pre činnosť štátnej komisie a úradu. (7) Ministerstvo vnútra a) plní úlohy odborného a administratívneho útvaru štátnej komisie vo volebných veciach ....“ https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 26 politických strán, koalícií politických strán a kandidátov sa v čase ustanovenom na volebnú kampaň zakazuje“) v spojení s ustanoveniami § 19 ods. 10, ktoré vymedzujú skutkovú podstatu správneho deliktu za porušenie zákazu uvedenému v § 2 ods. 3 fyzickou osobou - podnikateľom alebo právnickou osobou (sankcionovateľného pokutou od 3000 do 100 000 Eur) a § 20 ods. 1 písm. b), ktorý vymedzuje skutkovú podstatu priestupku za porušenie zákazu podľa § 2 ods. 3 fyzickou osobou (sankcionovateľného pokutou od 300 do 30 000 Eur). Navyše v súvislosti s mimoriadne širokým vymedzením zákazu v § 2 ods. 3 zákona o volebnej kampani si možno oprávnene položiť otázku, či je toto ustanovenie vôbec reálne „vykonateľné a vymožiteľné...“19. VI. 2 Vylúčenie tretích strán Argumenty v prospech nezlučiteľnosti konceptu uzavretej volebnej kampane vyplývajúce z dikcie § 2 ods. 1 v spojení so zákazom podľa § 2 ods. 3 zákona o volebnej kampani sa prehĺbili po novelizácii zákona o volebnej kampani uskutočnenej zákonom č. 208/2019 Z.z. z 27. júna 2019, ktorej súčasťou bola aj novelizácia zákona o politických stranách. Touto novelizáciou sa zo zákona o volebnej kampani vypustil inštitút tzv. tretích strán upravený v § 8 zákona, ktoré boli po zaevidovaní Štátnou komisiou popri politických stranách a kandidátoch podľa pôvodného znenia zákona taktiež oprávnené viesť volebnú kampaň.20 Zrušenie inštitútu tretích strán bolo v dôvodovej správe k poslaneckému návrhu novelizácie zákona o volebnej kampani (VII. volebné obdobie Národnej rady, ptč. 1559) odôvodnené najmä takto: „Inštitút tretích strán ustanovený v zákone o volebnej kampani sa minul svojho účinku a neplní tie ciele a úlohy, pre ktoré bol do slovenského právneho poriadku zriadený. Po vykonaní viacerých volieb sa dokonca javí, že tento 19 Tamtiež (MAJERČÁK, T.), s. 130. 20 Podrobne o pôvodnej zákonnej úprave tzv. tretích strán v zákone o volebnej kampani pozri DOMIN, M.: Zákon č. 181/2014 Z.z. o volebnej kampani. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2019, s. 112-129. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 27 inštitút môže narúšať aj rovnaké súťažné podmienky politických strán, keďže (1) jedny politické strany môžu byť podporené neobmedzeným počtom tretích strán a teda aj ich v súčte ničím neobmedzeným limitom finančných prostriedkov, (2) iné politické strany nie sú podporené žiadnymi tretími stranami a musia dodržať limit ustanovený pre politické strany v sume 3 000 000 eur a (3) niektoré politické strany dokonca môžu byť činnosťou tretích strán vedúcich voči nim negatívnu „volebnú“ kampaň výrazne poškodené....“21 S citovanou argumentáciou možno síce čiastočne súhlasiť (zvlášť v časti týkajúcej sa porušovania finančných limitov volebnej kampane), domnievam sa však, že jednou z kľúčových ambícií predkladateľov bolo vylúčiť z účasti na volebnej kampani pod hrozbou vysokých finančných pokút subjekty (najmä občianske združenia) kriticky vystupujúce proti politickým stranám, ktoré iniciovali prijatie tohto zákona. Predmetný poslanecký návrh zákona do legislatívneho procesu predložili na základe iniciatívy SNS poslanci vtedajšej vládnej koalície (SMER – SD, SNS, Most – Híd) a bol schválený po napätej a kontroverznej diskusii22 v skrátenom legislatívnom konaní.23 VI. 3 Volebné moratórium Zákon o volebnej kampani časovo ohraničuje obdobie volebnej kampane, ktorá pri všetkých typoch volieb začína rovnako dňom 21 Návrh zákona. In: NRSR.sk [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/dl/Browser/Document?documentId=271317/>. 22 Žiada sa pripomenúť, že zákonom č. 208/2019 Z.z. došlo aj k diskutabilnej novelizácii zákona o politických stranách (v rozprave ho opoziční poslanci označili aj ako „lex Kiska“ v súvislosti s v tom čase vznikajúcou politickou stranou Za ľudí v čele s vtedajším prezidentom A. Kiskom, pozn.), ktorej súčasťou bolo okrem iného obmedzenie výšky členského príspevku za kalendárny rok sumou 10 000 Eur a obmedzenie výšky príjmov politickej strany za celé volebné obdobie sumou 35 mil. Sk pod hrozbou likvidácie dotknutej politickej strany (pozri § 22 ods. 4 a 8 zákona o politických stranách). 23 Pozri autorizovaný prepis rozpravy na 46. schôdzi Národnej rady. NRSR 2016-2020. In: NRSR.sk [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/dl/Browser/Default?legId=13&termNr=7/>. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 28 vyhlásenia volieb a končí 48 hodín predo dňom konania volieb (§ 2 ods. 2 zákona o volebnej kampani). Zákon oproti očakávaniam nielenže zachoval inštitút volebného moratória, ale zároveň rozšíril aj jeho rozsah a to tak z vecného, ako aj územného hľadiska a ustanovil prísne sankcie za jeho porušovanie v podobe vysokých finančných pokút za kampaň vedenú v čase volebného moratória, ktoré možno uložiť kandidujúcim politickým stranám, kandidátom, ako aj iným fyzickým osobám a právnickým osobám. Inštitút volebného moratória má v domácej ústavnej doktríne množstvo odporcov, ktorí argumentujú popri jeho ústavne neprípustnom zásahu do slobody prejavu a práva na informácie aj zásahom do princípu slobodných volieb, keďže bráni voličom prístup k relevantným informáciám aj v čase, keď mnohí ešte len formujú svoje volebné rozhodnutie. Navyše odporcovia volebného moratória zdôrazňujú, že v ostatných rokoch sa volebná kampaň stále viac presúva do sféry internetu a najmä sociálnych sieti, čo naráža na regulačné možnosti štátu, ktorý „nedokáže ústavne konformným spôsobom tieto aktivity regulovať, resp. im zabrániť v snahe naplniť požiadavku volebného moratória ...internet a sociálne siete sú v dnešnom globalizovanom, otvorenom svete silnejšie ako regulačná moc konkrétneho štátu.“24 Aj keď argumentácia odporcov volebného moratória je presvedčivá a len ťažko spochybniteľná, stojím si za mojim už dávnejšie vysloveným právnym názorom, podľa ktorého nemožno nevidieť, že zrušenie volebného moratória „by de facto znamenalo rezignáciu zákonodarcu na ochranu rovnosti subjektov kandidujúcich vo voľbách a ochranu regulárnej politickej súťaže v rozhodujúcom štádiu volebnej kampane, keďže práve v čase bezprostredne pred voľbami môže dôjsť 24 BALOG, B.: Volebné moratórium a sloboda prejavu. In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T. (eds.).: Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republike (doterajší vývoj, aktuálny stav, príčiny a dôsledky). Košice: UPJŠ, 2014, s. 262. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 29 k zásadnému ovplyvneniu rozhodnutia voličov na základe prísunu informácií, ktoré sa neskôr ukážu ako nepravdivé, či zmanipulované, resp. iných foriem politickej agitácie, ktoré sú nezlučiteľné s pravidlami slobodnej a transparentnej súťaže politických síl.“25 Moje vážne výhrady však smerujú k neprimerane širokému vymedzeniu rozsahu volebného moratória v platnom zákone, ktorý ani pri existencii sebalepších kontrolných mechanizmov neumožňuje reálne garantovať všeobecný zákaz volebnej agitácie počas volebného moratória, ktorý je z hľadiska princípu proporcionality v citeľnom napätí so slobodou prejavu. Navyše platná právna úprava ukladania pokút za porušenie volebného moratória neumožňuje príslušným orgánom verejnej správy ani pri niekoľkosekundovom porušení volebného moratória odpustiť uloženie sankcie, resp. ju uložiť pod hranicou zákonom ustanovenej dolnej sadzby. Túto skutočnosť delikventi pociťujú nie zriedka ako nespravodlivé a odrádzajúce od angažovania sa vo veciach verejného záujmu. Za týchto okolností by bolo podľa môjho názoru prospešné významne zúžiť vecný rozsah zakázaných aktivít počas volebného moratória (napr. ich taxatívnym výpočtom) a ustanoviť aj liberalizačné dôvody pri ukladaní sankcií za ich porušenie. Nad rámec už uvedeného možno ešte pripomenúť, že v pôvodnom znení zákona o volebnej kampani bolo rozdielne upravené moratórium na zverejňovanie prieskumov volebných prieskumov – zákon ustanovoval zákaz zverejňovať výsledky volebných prieskumov už 14 dní predo dňom volieb. Túto nezmyselne dlhú lehotu Národná rada na základe novelizácie uskutočnenej zákonom č. 413/2019 Z.z. dokonca ešte výrazne predlžila na 50 dní. Toto predlženie moratória prezidentka Z. Čaputová napadla na Ústavnom súde argumentujúc jeho nesúladom s viacerými ustanoveniami Ústavy a Dohovoru 25 OROSZ, L.: Rekodifikácia volebného zákonodarstva a súdny prieskum volieb (II). In: Justičná revue. 11/2011, s. 1429. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 30 o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Ústavný súd uznesením PL. ÚS 26/2019 z 18. decembra 2019 pozastavil účinnosť napadnutého ustanovenia a následne nálezom sp. zn. PL. ÚS 26/2019 z 26. mája 2021 vyslovil jeho nesúlad s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2 a 4 Ústavy a čl. 10 Dohovoru. Národná rada následne akceptujúc právne názory prezidentky a Ústavného súdu novelizačným zákonom č. 512/2021 Z.z. ustanovila dĺžku moratória na zverejňovanie volebných prieskumov v čase od 48 hodín predo dňom konania volieb do uzatvorenia všetkých volebných miestností (skončenia hlasovania). VI. 4 Pravidlá financovania volebnej kampane a ich kontrola Za zrejme najvýznamnejšiu prednosť zákona o volebnej kampani možno považovať ustanovenie pravidiel financovania volebnej kampane a ich kontroly (pred jeho schválením pravidlá financovania volebnej kampane obsahoval len zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a doplnení niektorých ďalších zákonov).26 Táto skutočnosť s vysokou pravdepodobnosťou významne prispela k tomu, že bezprostredne po schválení nových volebných zákonov bola Slovenská republika vyradená zo skupiny štátov monitorovaných GRECO (Skupina štátov proti korupcii – protikorupčný orgán Rady Európy) za neplnenie povinností v oblasti transparentnosti financovania politických strán.27 Súčasťou pravidiel financovania volebnej kampane sú ustanovenia a) o povinnosti politických strán a kandidátov zriadiť si na účely financovania volebnej kampane osobitný platobný účet, na ktorom 26 Pre upresnenie treba spomenúť ešte zákon č. 239/1994 Z.z. o obmedzení výdavkov politických strán a hnutí na propagáciu pred voľbami do Národnej rady Slovenskej republiky, ktorý však bol zrušený zákonom č. 85/2005 Z.z. o politických stranách a politických hnutiach. 27 Nemožno vylúčiť, že práve úsilie vyvolať pozitívny ohlas v orgánoch Rady Európy a príp. aj v inštitúciách Európskej únie bol pre zákonodarcu, resp. navrhovateľa nových volebných predpisov kľúčovým dôvodom na vyčlenenie právnej regulácie volebnej kampane z volebného kódexu. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 31 musí mať vedené všetky finančné prostriedky na úhradu nákladov volebnej kampane, pričom údaje na tomto platobnom účte musia byť bezplatne, diaľkovo a nepretržite prístupné tretím osobám a musia zobrazovať prehľad platobných transakcií; b) o taxatívnom výpočte subjektov, od ktorých kandidujúce subjekty môžu (resp. nemôžu) prijať dary alebo iné bezodplatné plnenia na volebnú kampaň;28 c) o finančných limitoch na volebnú kampaň vedenú politickými stranami (pri voľbách do Národnej rady, voľbách do Európskeho parlamentu a voľbách do orgánov územnej samosprávy), kandidátmi na prezidenta a kandidátmi na funkcie predsedov samosprávnych krajov, primátorov miest, starostov obcí (tiež starostov mestských častí v hlavnom meste Bratislave a Košiciach); d) o povinnosti kandidujúcich subjektov viesť evidenciu o použití prostriedkov na volebnú kampaň v členení ustanovenom zákonom a predložiť ju spolu so Záverečnou správou o nákladoch na volebnú kampaň; e) o povinnosti politických strán a kandidátov vyhotoviť Záverečnú správu o nákladoch na volebnú kampaň v rozsahu vyplývajúcom zo zákona a doručiť ju do 30 dní po vykonaní volieb ministerstvu vnútra, ktoré ju zverejní na svojom webovom sídle na obdobie piatich rokov. Zákon ďalej ustanovuje, že kontrolu dodržiavania pravidiel ustanovených v zákone o volebnej kampani vykonávajú ministerstvo vnútra a okresné úrady a skutkové podstaty správnych deliktov a priestupkov za porušovanie pravidiel súvisiacich s financovaním volebnej kampane. O ich porušení rozhodujú v správnom konaní 28 Pre kandidujúce politické strany je výpočet subjektov, od ktorých nemôžu prijať dary a ani iné bezodplatné plnenia obsiahnutý v zákone o politických stranách (§ 24 ). https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 32 ministerstvo vnútra a okresné úrady,29 pričom ich porušenie je sankcionované vysokými finančnými pokutami, ktoré by mali plniť „odstrašujúcu“ funkciu. Ustanovenia zákona o pravidlách financovania volebnej kampane možno hodnotiť ako neobyčajne ambiciózne a na prvý pohľad vyznievajú mimoriadne pozitívne. Kľúčovou otázkou však je, či zákonodarca, resp. orgány verejnej moci zabezpečujúce ich vykonanie v praxi vytvorili primerané právne prostriedky a mechanizmy na ich efektívne uplatňovanie v praxi. Právna úprava, ktorej významné časti zostávajú len na papieri a v praxi sa neuplatňujú, resp. uplatňujú len formálne je nefunkčná a vo svojej podstate znižuje autoritu práva a dôveru verejnosti v právny poriadok, ako aj k orgánom verejnej moci, ktorým je zverené uplatňovanie právnej úpravy v praxi. O tom, či zákon o volebnej kampani aj reálne obsahuje právne prostriedky a mechanizmy, ktoré by mali zabezpečiť jeho efektívne uplatňovanie v praxi si aj na základe skúseností nadobudnutých počas môjho pôsobenia v Štátnej komisii dovolím vysloviť vážne pochybnosti. Na podporu tohto tvrdenia považujem za vhodné poukázať napríklad na problémy, ktoré v praxi môže spôsobiť povinnosť ministerstva vnútra ako kontrolného orgánu objektívne a zákonom požadovaným spôsobom preskúmať v zákonom ustanovenej lehote, či kandidát neprekročil finančný limit na volebnú kampaň. K tomu treba dodať, že za prekročenie finančných limitov na kampaň je príslušný správny orgán (ministerstvo vnútra) povinný uložiť pokutu vo výške dvojnásobku sumy, o ktorú bola prípustná suma nákladov prekročená. 29 O odvolaniach proti prvostupňovým rozhodnutiam ministerstva vnútra rozhoduje Štátna komisia a o odvolaniach proti rozhodnutiam okresných úradov ministerstvo vnútra. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 33 Problém spočíva v tom, že kontrolný orgán by mal v rámci preskúmavania údajov o nákladoch na svoju volebnú kampaň predložených kandidujúcimi subjektami zisťovať, či si splnili zákonnú povinnosť započítať do zákonom ustanoveného limitu nákladov na kampaň aj rozdiel medzi cenou daru alebo iného bezodplatného plnenia, ktorá bola dohodnutá alebo uvedená v zmluve a cenou obvyklou, t.j. kontrolný orgán musí disponovať, resp. zisťovať relevantné informácie o obvyklých cenách daru alebo iného bezodplatného plnenia zohľadňujúce aj miesto a čas ich poskytnutia.30 Niet pochybností o tom, že ide o mimoriadne zložitú úlohu, ku ktorej splneniu musí kontrolný orgán disponovať primeranými personálnymi kapacitami s odbornými znalosťami z oblasti cenotvorby (podľa mojich informácií tomu tak v súčasnosti nie je, pozn.).31 Skutočnosť, že uvedené skutočnosti naznačujú reálny problém, s ktorým by sa v praxi malo ministerstvo vnútra všeobecne akceptovateľným spôsobom vysporiadať, možno ilustrovať na podnete občianskeho združenia Transparency International Slovensko z 28. júna 2024 vo veci možného porušenia § 5 ods. 1 zákona o volebnej kampani, ktorého sa mohol dopustiť kandidát na prezidenta P. Pellegrini prekročením limitov nákladov na volebnú kampaň (podľa odhadu TIS o 250 000 Eur) v rámci bilboardovej kampane.32 Podľa 30 Pozri k tomu najmä ustanovenia § 3 ods. 1, § 5 ods. 1 a 9, ako aj § 6 ods. 11 zákona o volebnej kampani. 31 Nemožno nechať bez povšimnutia, že pred schválením zákona o volebnej kampani patrila kompetencia rozhodovať o prekročení prípustných nákladov na volebnú kampaň ministerstvo financií, u ktorej zamestnancov sa požadovaná odbornosť vo sfére cenotvorby dá predpokladať. 32 Sumarizácia údajov o počte prenajatých reklamných plôch a predpokladaných nákladoch na jednotlivé bilboardy od TIS. Viac pozri: Bude netransparentná a neférová prezidentská kampaň novým normálom? In: Transparency International Slovensko. [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 34 mojich informácií sa ministerstvu vnútra nepodarilo s podnetmi týkajúcimi sa možného porušenia zákona kandidátom na prezidenta P. Pellegrinim prekročením zákonom ustanovených limitov na kampaň k 1. decembru 2024 vysporiadať, t.j. ani po uplynutí viac ako 7 mesiacov od skončenia druhého kola prezidentských volieb (!). VII. Hlasovanie, sčítavanie hlasov, zisťovanie a vyhlasovanie výsledkov volieb, prideľovanie mandátov Hlasovanie možno považovať za kľúčové štádium volebného procesu, keďže oprávnení voliči svojim hlasovaním rozhodujú o výsledku volieb. Tradičným spôsobom hlasovania je hlasovanie vo volebných miestnostiach, príp. hlasovanie do prenosnej schránky, o ktoré môžu opravení voliči požiadať okrskovú volebnú komisiu spravidla zo zdravotných dôvodov. V ostatných desaťročiach sa však popri tradičnej forme hlasovania začínajú v demokratickom svete objavovať aj alternatívne formy hlasovania, ktorých zavádzanie možno považovať „...za jeden z významných prejavov realizácie tzv. pozitívneho záväzku štátu, ktorého kľúčovou funkciou je odstraňovanie prekážok sťažujúcich určitým skupinám oprávnených voličov prístup k voľbám.“33 Na Slovensku je zatiaľ jedinou formou alternatívneho hlasovania poštou (korešpondenčné) hlasovanie, ktoré umožňuje voliť občanom, ktorí nemajú trvalý pobyt na území SR, alebo sa v čase volieb nachádzajú mimo územia SR. Hlasovanie poštou bolo upravené na účely volieb do Národnej rady SR už zákonom č. 333/2004 Z.z. <https://volby.transparency.sk/prezident2024/aktuality/budenetransparentn%C3%A1-a-nef%C3%A9rov%C3%A1%20prezidentsk%C3%A1kampa%C5%88-novym-normalom/>; Podrobnejšie vysvetlenie k potenciálnemu porušeniu zákonného limitu podľa výpočtov a zdrojov TIS dostupné na internete: Prečo nesedí záverečná správa Petra Pellegriniho ani jeho vysvetlenie, že limit na výdavky neprekročil. In: Transparency International Slovensko [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://volby.transparency.sk/aktuality/preco-nesedi-zaverecna-sprava-petrapellegriniho-ani-jeho-vysvetlenie-ze-limit-na-vydavky-neprekrocil/>. 33 OROSZ, L. (et al.): Volebné právo, Košice: UPJŠ, 2015, s. 98. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 35 o voľbách do Národnej rady SR a následne prevzaté do volebného kódexu. V podstate bezprostredne po schválení volebného kódexu sa v ústavno-právnej doktríne objavila idea zaviesť hlasovanie poštou aj pri voľbách prezidenta, ktorú si v rámci svojich aktivít osvojili aj mimovládne organizácie a následne aj viacero politických strán. Už v priebehu 7. volebného obdobia Národnej rady (2016 – 2020) predložili poslanci za vtedajšiu opozíciu viacero návrhov smerujúcich k novelizáciám volebného kódexu, ktorých podstatný obsah tvoril návrh na zavedenie hlasovania poštou aj pre iné typy volieb.34 Tieto návrhy však nezískali podporu koaličných poslancov, a preto neboli schválené. Vláda Igora Matoviča konštituovaná po parlamentných voľbách z februára 2020 nemala vo svojom programovom vyhlásení zmienku o rozšírení hlasovania poštou na iné typy volieb, zrejme aj preto, že preferovala zavedenie elektronického hlasovania.35 Napriek tomu vláda v súvislosti s úsilím spojiť voľby do Európskeho parlamentu s voľbami prezidenta v auguste roku 2022 predložila do Národnej rady návrh ústavného zákona, ktorým sa mení Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Z.z. (ptč. 1098) a o mesiac neskôr aj kvalitne spracovanú novelizáciu volebného kódexu (ptč. 1212), ktorá upravovala 34 Pozri návrh opozičných poslancov z októbra 2016 usilujúci o zavedenie hlasovania poštou pre voľby prezidenta, ako aj pri ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta a tiež pre voľby do Európskeho parlamentu a voľby do orgánov územnej samosprávy (ptč. 319), ktorý opätovne predložili vo februári 2018 (ptč. 876) a následne v máji 2019 (ptč. 1539). Obsah ďalšieho opozičného návrhu (ptč. 809) z januára 2018 sa týkal „len“ zavedenia hlasovania poštou pre voľby do Európskeho parlamentu (ptč. 809). 35 V programovom vyhlásení vlády I. Matoviča na obdobie rokov 2020 – 2024 sa v tejto súvislosti uvádza „Vláda SR po zvážení bezpečnostných rizík zavedie popri klasickom hlasovaní aj elektronické hlasovanie vo voľbách ...“ Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na obdobie rokov 2020-2024. In: MPSR.sk [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://www.mpsr.sk/programovevyhlasenie-vlady-slovenskej-republiky-na-obdobie-rokov-2020-2024/800-17-80015434/>. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 17 s jeho uplatňovaním vo volebnej praxi ale spojené aj určité problémy, na ktoré upozorňujú pravidelne aj predstavitelia ústavnej teórie. Ide v prvom rade o skutočnosť, že vo voľbách do orgánov samosprávnych krajov a orgánov samosprávy obcí nemajú možnosť delegovať svojich zástupcov do volebných komisií nezávislí kandidáti, ktorých celkový počet dlhodobo narastá. V záujme kompenzácie tohto problému zákon priznáva nezávislým kandidátom možnosť vyslať do volebných komisií svojich zástupcov, ktorí majú právo byť prítomní vo volebnej miestnosti v priebehu volieb, vrátane sčítavania hlasov. Za vážnejší problém považujem skutočnosť, že väčšina kandidujúcich politických strán a volebných komisií nevyužíva možnosť delegovať svojich zástupcov za členov volebných komisií. V dôsledku toho môžu vzniknúť situácie (a v praxi veľmi často vznikajú) keď sa počet členov volebných komisií delegovaných kandidujúcimi subjektami zníži pod zákonom ustanovený minimálny počet. V takomto prípade vymenúva chýbajúcich členov volebných komisií starosta obce, resp. v prípade volieb do orgánov samosprávnych krajov predseda samosprávneho kraja. V praxi starosta obce, resp. predseda samosprávneho kraja nie zriedka vymenúvajú na chýbajúce miesta členov volebných komisií svojich najbližších príbuzných (manželky, deti, rodičov, súrodencov), čo je predmetom veľkého počtu volebných sťažnosti zvlášť v prípadoch, keď sa starosta obce, príp. predseda samosprávneho kraja opätovne uchádzajú vo voľbách o tieto funkcie. Štátna komisia reagujúc na tento problém vo svojich Námetoch odporúčala, aby v prípadoch ak starosta obce, alebo predseda samosprávneho kraja opätovne vo voľbách kandidujú na tieto funkcie, nesmeli doplniť príslušné volebné komisie o im blízke osoby (ich okruh definuje § 116 Občianskeho zákonníka). Aj keď volebný kódex ustanovuje v zásade systémovo a vecne správny spôsob dopĺňania chýbajúcich členov volebných komisií https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 18 v praxi vznikajú zvlášť vo veľkých mestách veľké problémy nájsť dostatok osôb, ktoré majú záujem uchádzať sa o funkciu člena volebnej komisie, čo treba zrejme pripísať aj nízkej finančnej odmene za výkon tejto verejnej funkcie. Jednou z najviac pozitívne hodnotených súčastí novej zákonnej úpravy volieb schválenej v roku 2014 bolo zriadenie Štátnej komisie. ako vrcholného orgánu pre riadenie volieb.6 Bezprostredne po schválení volebného kódexu som v tejto súvislosti uviedol, že „Štátna komisia sa spôsobom svojej kreácie, zložením a právnym postavením priblížila k štandardom a odporúčaniam vyvoditeľným z relevantných dokumentov Benátskej komisie pre demokraciu a právo“7 Zároveň som však upozornil na možné riziká súvisiace s rigorózne ustanoveným spôsobom uznášania sa Štátnej komisie zvlášť v politicky exponovaných veciach.8 Platná úprava totiž „môže viesť k jej absolútnej nefunkčnosti (neschopnosti prijímať akékoľvek rozhodnutia), resp. prepolitizovaniu činnosti“,9 k čomu v zásade postačuje, aby účasť na 6 Štátna komisia má 14 členov, z ktorých 5 delegujú koaličné politické strany podľa pomeru získaných poslaneckých mandátov vo voľbách do Národnej rady, 5 členov opozičné politické strany (taktiež podľa pomeru získaných poslaneckých mandátov) a zvyšných štyroch delegujú predseda Ústavného súdu, predseda Najvyššieho správneho súdu, generálny prokurátor a predseda Najvyššieho kontrolného úradu. 7 Mal som na mysli predovšetkým Kódex dobrej praxe vo volebných veciach, schválený na 52. plenárnom zhromaždení Benátskej komisie 19. októbra 2002 [CDLAD(2002023rev)] – najmä body 68 a nasl. (ďalej len „Kódex dobrej volebne praxe“). Pozri OROSZ, L.: Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca. In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T. (eds.): Aktuálne problémy volebného práva – nové volebné zákony. Košice: UPJŠ, 2015, s. 20. 8 Podľa § 15 ods. 2 volebného kódexu „Štátna komisia rozhoduje v zbore. Štátna komisia je uznášaniaschopná, ak sú na zasadnutí prítomné aspoň tri štvrtiny jej členov. Na platnosť rozhodnutia je potrebná nadpolovičná väčšina hlasov všetkých členov. Ak štátna komisia hlasuje o tom, či bolo porušené volebné moratórium, či bolo porušené moratórium na zverejňovanie prieskumov verejnej mienky, o registrácii kandidátnej listiny alebo o vyčiarknutí kandidáta z kandidátnej listiny, sú potrebné na schválenie uznesenia tri štvrtiny hlasov všetkých členov štátnej komisie.“ 9 OROSZ, L.: Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca. In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T. (eds.): Aktuálne problémy volebného práva – nové volebné zákony. Košice: UPJŠ, 2015, s. 23. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 19 zasadnutí Štátnej komisie, resp. hlasovanie o určitej veci bojkotovali členovia delegovaní opozičnými politickými stranami alebo naopak členovia delegovaní vládnymi politickými stranami. Rovnako som vyslovil obavy z mimoriadne širokého okruhu (rozmanitých) kompetencií zverených Štátnej komisii zákonom. Na základe doterajších skúsenosti si dovolím konštatovať, že tieto obavy sú relevantné zvlášť v takom prípade, ak Štátna komisia pristúpi k výkonu svojich kompetencií s ambíciou vytvoriť si (aj) vlastnou aktivitou nezávislé podklady pre rozhodovanie a nie len mechanickým schvaľovaním podkladov pripravených ministerstvom vnútra, príp. iným orgánom verejnej správy. K tomu je však nevyhnutné, aby Štátna komisia disponovala primeraným počtom odborných zamestnancov, ktorých právne postavenie im garantuje nezávislosť od ministerstva vnútra, príp. iného orgánu verejnej moci. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na vzťah Štátnej komisie a ministerstva vnútra, ktorý je pomerne podrobne upravený v ustanoveniach § 15 ods. 4 a 7 volebného kódexu.10 Z ich textu vyplýva významná závislosť činnosti Štátnej komisie od odbornej pomoci príslušných útvarov ministerstva vnútra, ako aj finančná závislosť na rozpočtových prostriedkoch vyčlenených pre Štátnu komisiu v rozpočtovej kapitole ministerstva vnútra a tiež minimálny vplyv Štátnej komisie na personálne zloženie a počet zamestnancov Úradu 10 Podľa § 15 ods. 4 až 7 volebného kódexu: „(4) Na ministerstve vnútra sa zriaďuje Úrad štátnej komisie (ďalej len "úrad") ako osobitný organizačný útvar. Vedúci úradu sa zúčastňuje zasadnutí štátnej komisie bez práva hlasovať. (5) Ministerstvo vnútra určuje štruktúru úradu po prerokovaní so štátnou komisiou. Skončenie alebo zmenu štátnozamestnaneckého pomeru štátneho zamestnanca úradu a skončenie alebo zmenu pracovného pomeru zamestnanca pri výkone práce vo verejnom záujme ministerstvo vnútra vopred prerokuje s predsedom štátnej komisie. (6) Výdavky na činnosť štátnej komisie a úradu sa uhrádzajú z rozpočtu ministerstva vnútra. Rozpočet finančných prostriedkov na činnosť štátnej komisie a úradu prerokuje ministerstvo vnútra so štátnou komisiou. Ministerstvo vnútra zabezpečuje organizačné, materiálno-technické a personálne podmienky pre činnosť štátnej komisie a úradu. (7) Ministerstvo vnútra a) plní úlohy odborného a administratívneho útvaru štátnej komisie vo volebných veciach ....“ https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 20 Štátnej komisie, čo má zásadný vplyv na funkčnosť a kvalitu činnosti Štátnej komisie. Na základe mojich skúseností z pôsobenia vo funkcii predsedu Štátnej komisie si dovolím konštatovať, že v minulom období boli vzťahy medzi ministerstvom vnútra a Štátnou komisiou veľmi korektné a ústretové, čo ale pro futuro neznižuje potenciálne riziká, zvlášť v prípadoch, ak dôjde nadmernej politizácii činnosti ministerstva, resp. ministra vnútra. Riziká spojené s nadmernou politizáciou vedenia ministerstva vnútra (jeho svedkami sme podľa môjho názoru aj v súčasnosti), ktoré môžu negatívne pôsobiť na existenčné istoty a zvyšovať tlak na žiadúcu politickú lojalitu odborných zamestnancov ministerstva a jemu podriadených orgánov11 a vzhľadom na existujúcu právnu úpravu môžu mať priamy dopad na funkčnosť Štátnej komisie a spôsobiť formalizáciu jej činnosti. Na načrtnuté problémy vzťahov Štátnej komisie k ministerstvu vnútra pravidelne poukazujú vo svojich hodnotiacich správach pozorovateľské misie Úradu pre demokratické inštitúcie a ľudské 11 V poslednom období si kritické reakcie zaslúži najmä rozhodnutie Okresného úradu Bratislava z 28. augusta 2024 v konaní o obvinení Mgr. Matúša Šutaja Eštoka (ministra vnútra) z podozrenia zo spáchania priestupku spôsobených opakovaným uverejňovaním viacerých platených príspevkov na sociálnej sieti Facebook v období kampane pred voľbami prezidenta, ktoré podľa ich obsahu možno považovať za negatívnu volebnú kampaň smerujúcu proti kandidátovi na prezidenta Ivanovi Korčokovi. Bratislavský okresný úrad konanie zastavil s odôvodnením, že „skutok, o ktorom sa koná, nie je priestupkom“, hoci podľa môjho názoru je v odôvodnení tohto rozhodnutia absurdným spôsobom vyhodnotený skutkový stav, pričom po právnej stránke sa zakladá na právnych záveroch, ktoré sú v priamom rozpore s ustálenou judikatúrou Štátnej komisie a výkladovými stanoviskami ministerstva vnútra a odvoláva sa na zastaralú judikatúru Ústavného súdu, ktorá sa vzťahovala na už zrušené volebné zákony. K tomu pozri články v Denníku N zo 7. októbra 2024 a z 8. novembra 2024. K 10. novembru 2024 dostupné na internete: BENEDIKOVIČOVÁ, M.: Šutaj Eštok nedostal pokutu za statusy proti Korčokovi. Podriadení mu uverili, že nechcel ovplyvňovať voličov. In: DenníkN. [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://dennikn.sk/4235971/sutaj-estok-nedostal-pokutu-za-statusy-proti-korcokovipodriadeni-mu-uverili-ze-nechcel-ovplyvnovat-volicov/>; BENEDIKOVIČOVÁ, M.: Kritik ministrových statusov o Korčokovi neuspel. Silu ukázal nominant Hlasu. In: DenníkN. [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://dennikn.sk/4295020/kritikministrovych-statusov-o-korcokovi-neuspel-silu-ukazal-nominant-hlasu/>. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 21 práva (ODIHR) OBSE. Aktuálne možno poukázať na Záverečnú správu ODIHR k predčasným parlamentným voľbám uskutočneným 30. septembra 2023 (ďalej len „Záverečná správa ODIHR“), v ktorej sa uvádza, že „...Rozsiahle zapojenie ministerstva vnútra takmer vo všetkých fázach volebného procesu však môže v praxi oslabiť schopnosť Štátnej komisie napĺňať svoj mandát nezávislého orgánu konajúceho zo zákona“.12 Zároveň hodnotiaca misia ODIHR v tejto Záverečnej správe medzi prioritnými odporúčaniami na prvom mieste uviedla odporúčanie v tomto znení: „Kompetencie a činnosti ministerstva vnútra a Štátnej komisie by mali byť jasne definované a vymedzené spôsobom, ktorý umožní Štátnej komisii fungovať inštitucionálne a funkčne nezávislým spôsobom.“ V záujme posilniť preventívne finančnú a personálnu nezávislosť Štátnej komisie bolo na jej poslednom 44. zasadnutí v minulom volebnom období prijaté uznesenie č. 44.2.1 zo dňa 15.11.2023,, v ktorom Štátna komisia okrem iného konštatuje, že „...Úrad štátnej komisie je v súčasnom zložení poddimenzovaný a považuje za potrebné rozšíriť jeho personálne zloženie aspoň o jedného odborného zamestnanca.“ (adresátom tohto uznesenia bolo primárne ministerstvo vnútra, resp. jeho štatutárny orgán, napriek tomu doposiaľ k posilneniu personálneho zloženia Úradu nedošlo, pozn.). Zároveň Štátna komisia vo svojich námetoch odporúčala posilniť svoje postavenie v rozpočtovom procese zmenou znenia § 15 ods. 6 druhej vety volebného kódexu tak, že by ustanovovalo „právomoc Štátnej komisie prerokovať návrh rozpočtu finančných prostriedkov na činnosť komisie s Ministerstvom vnútra Slovenskej republiky a zaujať k nemu stanovisko.“ (ani táto legislatívna zmena nefiguruje v doterajších legislatívnych aktivitách ministerstva vnútra, pozn.). 12 V tejto súvislosti sa v Záverečnej správe ODIHR 2023 upozorňuje na bod 76 Kódexu dobrej volebnej praxe, v ktorom sa uvádza, že „...spolupráca medzi ústrednou volebnou komisiou a ministerstvom vnútra je možná len s praktických dôvodov, napr. prevoz a skladovanie hlasovacích lístkov a iného zariadenia.“ https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 22 V. Navrhovanie a registrácia kandidátov (kandidátnych listín) Mimoriadne významným štádiom volebného procesu je navrhovanie a registrácia kandidátov na volené funkcie. Jeho právnu reguláciu možno považovať za stabilizovanú a v zásade vyhovujúcu. Napriek tomu sa žiada upozorniť na niektoré s tým súvisiace aktuálne, ale i pretrvávajúce problémy. Pokiaľ ide o navrhovanie kandidátov, exkluzívne postavenie medzi právnickými osobami pri navrhovaní kandidátov majú politické strany (hnutia) a ich koalície. Pri voľbách prezidenta a voľbách do orgánov územnej samosprávy majú právo predkladať tzv. nezávislých kandidátov tiež kvalifikované skupiny voličov na základe petície. Podľa môjho názoru je platná právna regulácia navrhovania kandidátov (kandidátnych listín), vrátane náležitostí, ktoré majú návrhy obsahovať, v zásade vyhovujúca a neexistujú dôvody na jej významnejšie zmeny.13 Registráciu kandidátov (zahŕňajúcu aj preskúmavanie náležitostí kandidátnych listín a splnenie podmienok kandidovania, pozn.) pre voľby do Národnej rady a voľby do Európskeho parlamentu zveruje volebný kódex do kompetencie Štátnej komisie, na rozdiel od volieb prezidenta, pri ktorých je preskúmavanie návrhov kandidátov a ich registrácia (podľa litery zákona „prijatie návrhu“) na funkciu prezidenta zverené predsedovi Národnej rady. Toto riešenie, ktoré nepriamo možno odvodiť aj z ústavnej úpravy (pozri čl. 101 ods. 2 druhá veta Ústavy SR) nepovažujem za vyhovujúce. Aj preto som na záverečnom zasadnutí Štátnej komisie navrhoval, aby súčasťou Námetov Štátnej komisie bolo aj odporúčanie „Zvážiť zverenie predkladania a preskúmavania návrhov kandidátov na prezidenta a petícií na podporu kandidáta na prezidenta a ich registráciu do kompetencie 13 To tvrdím napriek tomu, že v Záverečnej správe ODIHR je predmetom kritiky nemožnosť individuálnej kandidatúry kandidátov pri parlamentných voľbách (s. 9 a s. 23 Záverečnej správy). Z touto kritikou sa ťažko možno stotožniť, keďže vo svojej podstate spochybňuje listinný systém pomerného zastúpenia, ktorý je najrozšírenejším modelom systému pomerného zastúpenia v demokratickom svete. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 23 Štátnej komisie“, t.j. zabezpečiť analogickú úpravu ako pri voľbách do Národnej rady a voľbách Európskeho parlamentu. Štátna komisia toto odporúčanie schválila netušiac, že v krátkom čase nadobudne aktuálnosť pri prezidentských voľbách uskutočnených v kalendárnom roku 2024. Netreba v tejto súvislosti podrobnejšie rozoberať, že preskúmavanie návrhov kandidátov a ich registrácia (prijatie návrhu) patrila do kompetencie jedného z kandidátov – vtedajšieho predsedu Národnej rady Petra Pellegriniho, čo považujem za absolútne nevhodné a zakladajúce opodstatnenosť prípadnej námietky zaujatosti (na tom nič nemení skutočnosť, že rozhodnutia o prijatí návrhu podpisoval predsedom Národnej rady poverený podpredseda). Preskúmavanie návrhov kandidátov (kandidátnych listín) a ich registrácia kandidátov pri voľbách do orgánov územnej samosprávy je zverená do kompetencie miestnych volebných komisií a volebných komisií samosprávnych krajov, čo možno považovať za systémovo a vecne správne riešenie. Vzhľadom na závažnosť aktu registrácie kandidáta (kandidátnych listín) je žiaduce, aby bola kandidujúcim subjektom poskytnutá súdna ochrana proti rozhodnutiam príslušných volebných orgánov, ktorými bola odmietnutá ich registrácia na účely volieb. Právna úprava súdnej ochrany kandidátov vo veciach registrácie je obsiahnutá v Správnom súdnom poriadku (§ 273 – 312) pre všetky typy volieb. Najproblematickejšou súčasťou tejto právnej úpravy sú mimoriadne krátke lehoty na podanie žaloby vo veciach registrácie (3 dni od doručenia rozhodnutia o nezaregistrovaní) a samotné rozhodnutie správneho súdu o týchto žalobách (5 dní od doručenia žaloby a pri voľbách do orgánov územnej samosprávy dokonca 5 dní).14 14 Podrobnejšie o tomto probléme pozri OROSZ, L.; GIBA, M.: Súdna a iná právna ochrana politických práv v Slovenskej republike (právna úprava, aplikačná prax, hodnotiace poznámky). https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 24 V súvislosti s právnou reguláciou navrhovania a registrácie kandidátov sa žiada na druhej strane oceniť novelizáciu volebného kódexu zo 17. apríla 2024, uskutočnenú zákonom č. 94/2024 Z.z., prostredníctvom ktorej sa na základe skúseností z volebnej praxe zriadil celoštátny Register kandidátov a kandidátnych listín spravovaný ministerstvom vnútra, ktorý zahŕňa zákonom ustanovené údaje o kandidátoch pre všetky typy volieb. Vďaka údajom obsiahnutým v tomto Registri by sa mohla významne zjednodušiť práca príslušných volebných orgánov pri registrácii kandidátov. VI. Volebná kampaň Vo finálnej fáze prípravy nových volebných zákonov nemalú časť odbornej verejnosti prekvapilo, že ich navrhovateľ (vláda) sledujúci ambíciu kodifikovať volebné právo rozdelil volebnú matériu do dvoch a nie jedného zákona kódexového typu. K tomuto, z komparatívneho hľadiska neštandardnému prístupu, som bezprostredne po schválení platných volebných zákonov uviedol: [Pri nepochybnej kodifikačnej ambícii tvorcu novej volebnej legislatívy sa mi zdá nepochopiteľné, že túto ambíciu nedoviedol do dôsledkov, keďže pre „vyčlenenie“ právnej regulácie volebnej kampane zo zákona o podmienkach výkonu volebného práva (ten sa mohol nazývať aj inak, pozn.) podľa môjho názoru neexistovali dostatočné argumenty].15 O týchto dôvodoch nebudem ani v tomto príspevku špekulovať a obmedzím sa na konštatovanie, že vďaka tomuto postupu zákonodarca zvýraznil význam volebnej kampane ako (relatívne) samostatného štádia volebného procesu, ktoré podlieha v súčasnosti dynamickému rozvoju a vyžaduje dôkladne premyslené In: OROSZ, L.; HORŇÁKOVÁ, D.; MAJERČÁK, T. (ed.): Ústavné dni. Súdna a iná právna ochrana politických práv – XII. Ústavné dni. Košice: Kancelária Ústavného súdu Slovenskej republiky, 2024, s. 81-82. 15 OROSZ, L.: Nové volebné zákony – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca. In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T.: (eds.).: Aktuálne problémy volebného práva - Nové volebné zákony. Košice: UPJŠ, 2015, s. 10-11. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 25 zásahy do modernizácie jeho právnej regulácie. Už v úvode tejto časti môjho príspevku chcem poznamenať, že najviac problémov v doterajšej aplikačnej praxi spôsobovala práve platná právna regulácia volebnej kampane. Vzhľadom na priestorové limity tohto príspevku sa obmedzím len na stručnú rekapituláciu problémov zakomponovaných priamo v právnej úprave a tiež problémov, ktoré vznikajú pri jej interpretácii a aplikácii. VI. 1 Uzavretosť volebnej kampane a sankcie za jej porušenie Značne problematická je už samotná legálna definícia volebnej kampane, ktorá vychádza z konceptu tzv. uzavretej volebnej kampane, v rámci ktorej je činnosť na podporu alebo v neprospech kandidujúcich subjektov počas volebnej kampane vyhradená taxatívne určenému okruhu subjektov, konkrétne podľa domácej právnej úpravy len politickým stranám a kandidátom.16 Koncept uzavretej volebnej kampane bol predmetom kritiky z hľadiska jej ústavnej konformity už počas rokovania o návrhu zákona o volebnej kampani,17 pričom táto kritika sa výrazným spôsobom zintenzívnila po jeho schválení a to predovšetkým z hľadiska otáznikov, ktoré vyvoláva jeho (ne)zlučiteľnosť z ústavnými garanciami slobody prejavu.18 Úvahy o neústavnosti konceptu uzavretej volebnej kampane podčiarkuje text § 2 ods. 3 zákona o volebnej kampani („Činnosť iných subjektov ako ustanovených v odseku 1 na podporu alebo v neprospech 16 Podľa pôvodného znenia zákona mohli uskutočňovať volebnú kampaň aj tzv. tretie strany – k tomu pozri nižšie bod VI. 2. 17 Pozri najmä GIBA, M.: K niektorým problémom právnej úpravy volebnej kampane na Slovensku. In: OROSZ L.; MAJERČÁK, T. (ed.): Aktuálne problémy volebného práva a volebného súdnictva v Slovenskej republike – II. Ústavné dni. Košice: UPJŠ, 2013, s. 194-202. 18 K tomu pozri najmä MAJERČÁK, T.: Obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie v zákone o volebnej kampani. In: MAJERČÁK, T. (ed.): Sloboda prejavu a jej limity. – IV. Ústavné dni. Košice: UPJŠ, 2016, s. 124-130. V zásade totožný záver je vyslovený v tom istom zborníku aj v mojom príspevku OROSZ, L: Sloboda prejavu vo volebnej kampani, s. 105-107. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 26 politických strán, koalícií politických strán a kandidátov sa v čase ustanovenom na volebnú kampaň zakazuje“) v spojení s ustanoveniami § 19 ods. 10, ktoré vymedzujú skutkovú podstatu správneho deliktu za porušenie zákazu uvedenému v § 2 ods. 3 fyzickou osobou - podnikateľom alebo právnickou osobou (sankcionovateľného pokutou od 3000 do 100 000 Eur) a § 20 ods. 1 písm. b), ktorý vymedzuje skutkovú podstatu priestupku za porušenie zákazu podľa § 2 ods. 3 fyzickou osobou (sankcionovateľného pokutou od 300 do 30 000 Eur). Navyše v súvislosti s mimoriadne širokým vymedzením zákazu v § 2 ods. 3 zákona o volebnej kampani si možno oprávnene položiť otázku, či je toto ustanovenie vôbec reálne „vykonateľné a vymožiteľné...“19. VI. 2 Vylúčenie tretích strán Argumenty v prospech nezlučiteľnosti konceptu uzavretej volebnej kampane vyplývajúce z dikcie § 2 ods. 1 v spojení so zákazom podľa § 2 ods. 3 zákona o volebnej kampani sa prehĺbili po novelizácii zákona o volebnej kampani uskutočnenej zákonom č. 208/2019 Z.z. z 27. júna 2019, ktorej súčasťou bola aj novelizácia zákona o politických stranách. Touto novelizáciou sa zo zákona o volebnej kampani vypustil inštitút tzv. tretích strán upravený v § 8 zákona, ktoré boli po zaevidovaní Štátnou komisiou popri politických stranách a kandidátoch podľa pôvodného znenia zákona taktiež oprávnené viesť volebnú kampaň.20 Zrušenie inštitútu tretích strán bolo v dôvodovej správe k poslaneckému návrhu novelizácie zákona o volebnej kampani (VII. volebné obdobie Národnej rady, ptč. 1559) odôvodnené najmä takto: „Inštitút tretích strán ustanovený v zákone o volebnej kampani sa minul svojho účinku a neplní tie ciele a úlohy, pre ktoré bol do slovenského právneho poriadku zriadený. Po vykonaní viacerých volieb sa dokonca javí, že tento 19 Tamtiež (MAJERČÁK, T.), s. 130. 20 Podrobne o pôvodnej zákonnej úprave tzv. tretích strán v zákone o volebnej kampani pozri DOMIN, M.: Zákon č. 181/2014 Z.z. o volebnej kampani. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2019, s. 112-129. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 33 Problém spočíva v tom, že kontrolný orgán by mal v rámci preskúmavania údajov o nákladoch na svoju volebnú kampaň predložených kandidujúcimi subjektami zisťovať, či si splnili zákonnú povinnosť započítať do zákonom ustanoveného limitu nákladov na kampaň aj rozdiel medzi cenou daru alebo iného bezodplatného plnenia, ktorá bola dohodnutá alebo uvedená v zmluve a cenou obvyklou, t.j. kontrolný orgán musí disponovať, resp. zisťovať relevantné informácie o obvyklých cenách daru alebo iného bezodplatného plnenia zohľadňujúce aj miesto a čas ich poskytnutia.30 Niet pochybností o tom, že ide o mimoriadne zložitú úlohu, ku ktorej splneniu musí kontrolný orgán disponovať primeranými personálnymi kapacitami s odbornými znalosťami z oblasti cenotvorby (podľa mojich informácií tomu tak v súčasnosti nie je, pozn.).31 Skutočnosť, že uvedené skutočnosti naznačujú reálny problém, s ktorým by sa v praxi malo ministerstvo vnútra všeobecne akceptovateľným spôsobom vysporiadať, možno ilustrovať na podnete občianskeho združenia Transparency International Slovensko z 28. júna 2024 vo veci možného porušenia § 5 ods. 1 zákona o volebnej kampani, ktorého sa mohol dopustiť kandidát na prezidenta P. Pellegrini prekročením limitov nákladov na volebnú kampaň (podľa odhadu TIS o 250 000 Eur) v rámci bilboardovej kampane.32 Podľa 30 Pozri k tomu najmä ustanovenia § 3 ods. 1, § 5 ods. 1 a 9, ako aj § 6 ods. 11 zákona o volebnej kampani. 31 Nemožno nechať bez povšimnutia, že pred schválením zákona o volebnej kampani patrila kompetencia rozhodovať o prekročení prípustných nákladov na volebnú kampaň ministerstvo financií, u ktorej zamestnancov sa požadovaná odbornosť vo sfére cenotvorby dá predpokladať. 32 Sumarizácia údajov o počte prenajatých reklamných plôch a predpokladaných nákladoch na jednotlivé bilboardy od TIS. Viac pozri: Bude netransparentná a neférová prezidentská kampaň novým normálom? In: Transparency International Slovensko. [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 34 mojich informácií sa ministerstvu vnútra nepodarilo s podnetmi týkajúcimi sa možného porušenia zákona kandidátom na prezidenta P. Pellegrinim prekročením zákonom ustanovených limitov na kampaň k 1. decembru 2024 vysporiadať, t.j. ani po uplynutí viac ako 7 mesiacov od skončenia druhého kola prezidentských volieb (!). VII. Hlasovanie, sčítavanie hlasov, zisťovanie a vyhlasovanie výsledkov volieb, prideľovanie mandátov Hlasovanie možno považovať za kľúčové štádium volebného procesu, keďže oprávnení voliči svojim hlasovaním rozhodujú o výsledku volieb. Tradičným spôsobom hlasovania je hlasovanie vo volebných miestnostiach, príp. hlasovanie do prenosnej schránky, o ktoré môžu opravení voliči požiadať okrskovú volebnú komisiu spravidla zo zdravotných dôvodov. V ostatných desaťročiach sa však popri tradičnej forme hlasovania začínajú v demokratickom svete objavovať aj alternatívne formy hlasovania, ktorých zavádzanie možno považovať „...za jeden z významných prejavov realizácie tzv. pozitívneho záväzku štátu, ktorého kľúčovou funkciou je odstraňovanie prekážok sťažujúcich určitým skupinám oprávnených voličov prístup k voľbám.“33 Na Slovensku je zatiaľ jedinou formou alternatívneho hlasovania poštou (korešpondenčné) hlasovanie, ktoré umožňuje voliť občanom, ktorí nemajú trvalý pobyt na území SR, alebo sa v čase volieb nachádzajú mimo územia SR. Hlasovanie poštou bolo upravené na účely volieb do Národnej rady SR už zákonom č. 333/2004 Z.z. <https://volby.transparency.sk/prezident2024/aktuality/budenetransparentn%C3%A1-a-nef%C3%A9rov%C3%A1%20prezidentsk%C3%A1kampa%C5%88-novym-normalom/>; Podrobnejšie vysvetlenie k potenciálnemu porušeniu zákonného limitu podľa výpočtov a zdrojov TIS dostupné na internete: Prečo nesedí záverečná správa Petra Pellegriniho ani jeho vysvetlenie, že limit na výdavky neprekročil. In: Transparency International Slovensko [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://volby.transparency.sk/aktuality/preco-nesedi-zaverecna-sprava-petrapellegriniho-ani-jeho-vysvetlenie-ze-limit-na-vydavky-neprekrocil/>. 33 OROSZ, L. (et al.): Volebné právo, Košice: UPJŠ, 2015, s. 98. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 35 o voľbách do Národnej rady SR a následne prevzaté do volebného kódexu. V podstate bezprostredne po schválení volebného kódexu sa v ústavno-právnej doktríne objavila idea zaviesť hlasovanie poštou aj pri voľbách prezidenta, ktorú si v rámci svojich aktivít osvojili aj mimovládne organizácie a následne aj viacero politických strán. Už v priebehu 7. volebného obdobia Národnej rady (2016 – 2020) predložili poslanci za vtedajšiu opozíciu viacero návrhov smerujúcich k novelizáciám volebného kódexu, ktorých podstatný obsah tvoril návrh na zavedenie hlasovania poštou aj pre iné typy volieb.34 Tieto návrhy však nezískali podporu koaličných poslancov, a preto neboli schválené. Vláda Igora Matoviča konštituovaná po parlamentných voľbách z februára 2020 nemala vo svojom programovom vyhlásení zmienku o rozšírení hlasovania poštou na iné typy volieb, zrejme aj preto, že preferovala zavedenie elektronického hlasovania.35 Napriek tomu vláda v súvislosti s úsilím spojiť voľby do Európskeho parlamentu s voľbami prezidenta v auguste roku 2022 predložila do Národnej rady návrh ústavného zákona, ktorým sa mení Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Z.z. (ptč. 1098) a o mesiac neskôr aj kvalitne spracovanú novelizáciu volebného kódexu (ptč. 1212), ktorá upravovala 34 Pozri návrh opozičných poslancov z októbra 2016 usilujúci o zavedenie hlasovania poštou pre voľby prezidenta, ako aj pri ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta a tiež pre voľby do Európskeho parlamentu a voľby do orgánov územnej samosprávy (ptč. 319), ktorý opätovne predložili vo februári 2018 (ptč. 876) a následne v máji 2019 (ptč. 1539). Obsah ďalšieho opozičného návrhu (ptč. 809) z januára 2018 sa týkal „len“ zavedenia hlasovania poštou pre voľby do Európskeho parlamentu (ptč. 809). 35 V programovom vyhlásení vlády I. Matoviča na obdobie rokov 2020 – 2024 sa v tejto súvislosti uvádza „Vláda SR po zvážení bezpečnostných rizík zavedie popri klasickom hlasovaní aj elektronické hlasovanie vo voľbách ...“ Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na obdobie rokov 2020-2024. In: MPSR.sk [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://www.mpsr.sk/programovevyhlasenie-vlady-slovenskej-republiky-na-obdobie-rokov-2020-2024/800-17-80015434/>. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 36 podrobnosti o organizácii a uskutočňovaní volieb prezidenta prostredníctvom hlasovania poštou. Napriek skutočnosti, že vládna koalícia konštituovaná v roku 2022 disponovala ústavnou väčšinou, vládou predloženú novelizáciu Ústavy nepodporil Ústavou požadovaný počet poslancov. Po neschválení vládnej novely Ústavy vláda stiahla z rokovania Národnej rady aj spomenutú novelu volebného kódexu. Napriek neúspešnej vládnej iniciatíve uskutočnenej v minulom volebnom období je idea umožniť voľbu prezidenta hlasovaním poštou aj v súčasnosti stále živá predovšetkým vďaka aktivitám občianskeho združenia Srdcom doma, pričom podpora tejto idey je deklarovaná aj v Programovom vyhlásení vlády na obdobie rokov 2023 – 2027, v ktorom sa uvádza „Vláda vytvorí podmienky pre hlasovanie poštou aj pre voľby prezidenta Slovenskej republiky pre voľby, ktoré sa uskutočnia v roku 2029.“36 Obávam sa však, že k naplneniu tejto úlohy z vládneho programu Ficovej vlády v prebiehajúcom volebnom období nedôjde. Významne k tomu podľa môjho názoru prispeje skutočnosť, že voliči, ktorí hlasovali zo zahraničia poštou pri voľbách do Národnej rady v roku 2020 a najmä v roku 2023 vyjadrujú dominantnú podporu najsilnejšej opozičnej politickej strane – Progresívnemu Slovensku,37 ktoré s vysokou pravdepodobnosťou bude pri prezidentských voľbách v roku 2029 podporovať iného kandidáta než politické strany tvoriace v súčasnosti vládnu koalíciu. Zásadný vplyv na výsledok volieb má sčítavanie hlasov, ktoré volebný kódex zveruje do kompetencie okrskových volebných komisií. Postup okrskových volebných komisií pri posudzovaní 36 Programové vyhlásenie vlády. In: NRSR.sk [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=535376/>. 37 Pozri k tomu v tomto zborníku publikovaný príspevok FOGAŠOVÁ, F.; ADAMOV KRÁĽOVÁ, V.: Hlasovanie poštou – cesta k efektívnejšej volebnej účasti? https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 37 platnosti hlasovacích lístkov a sčítavaní hlasov, ako aj overovanie výsledkov hlasovania komisiami vyššieho stupňa upravuje volebný kódex pomerne podrobne jednak vo svojej I. časti, teda v rámci všeobecných ustanovení (§ 28 a nasl.) a následne aj v ďalších častiach upravujúcich jednotlivé typy volieb. V súvislosti s procesom elektronizácie volieb (volebných procesov), ktorý nadobudol výraznú intenzitu v priebehu predchádzajúceho volebného obdobia sa novelizáciou uskutočnenou zákonom č. 512/2021 Z.z. zaviedla povinnosť okrskových volebných komisií, ako aj okresných komisií vyhotovovať zápisnicu o priebehu a výsledku hlasovania vo volebnom okrsku, resp. v príslušnom okrese v elektronickej podobe prostredníctvom informačného systému Štatistického úradu. Voči tejto nepochybne progresívnej a žiaducej právnej úprave zjednodušujúcej a urýchľujúcej proces sčítavania hlasov rozpútali vtedajšie opozičné politické strany (najmä Republika a SMER-SD) v čase po vyhlásení predčasných volieb populisticky orientovanú kampaň účelovo spochybňujúcu elektronický informačný systém a vyvolávajúcu obavy voličov o sfalšovanie volieb koaličnými politickými stranami prostredníctvom elektronizácie niektorých volebných procesov. Tieto obavy, ktoré mali motivovať voličov opozičných strán k účasti vo voľbách boli zjavne neopodstatnené už aj z tohto dôvodu, že okrskové volebné komisie mali povinnosť zápisnice o výsledku volieb vyhotovené v elektronickej podobe vytlačiť a opatriť podpismi všetkých členov komisie, t.j. vyhotoviť zápisnice na účely prípadnej kontroly aj v listinnej podobe a doručiť ich rovnopisy volebným komisiám vyššieho stupňa. Táto argumentácia politické strany vyvolávajúce svojou nepodloženou argumentáciou obavy z falšovania výsledkov volieb neuspokojila a rozvinula z môjho pohľadu nadbytočnú opozičnú poslaneckú iniciatívu, ktorá vyústila do novelizácie volebného kódexu uskutočnenej zákonom č. 170/2023 https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 38 Z.z., ktorý zaviedol povinnosť obcí zverejňovať na svojom webovom sídle (na účely kontroly) zápisnice o priebehu a výsledku volieb v jednotlivých volebných okrskoch. Išlo o nadbytočnú povinnosť, keďže všetky zápisnice volebných komisií boli už aj pred touto novelizáciou prístupné každému na webových stránkach Štatistického úradu.38 V záverečnej časti môjho príspevku považujem za vhodné vysloviť niekoľko poznámok k právnej regulácii tzv. uzatváracej klauzuly uplatňovanej v SR pri voľbách do Národnej rady a voľbách do Európskeho parlamentu. Uzatváracia klauzula (označovaná aj ako volebný prah) tvorí tradičný prvok proporcionálneho volebného systému, ktorého podstatou je pravidlo, podľa ktorého sa kandidujúca politická strana nezúčastní prideľovania mandátov v prípade, ak získa menej hlasov než je zákonom ustanovená výška volebného prahu. Jeho kľúčovou funkciou je zabrániť nadmernej roztrieštenosti parlamentného politického spektra, ktorá môže významným spôsobom ohroziť nielen funkčnosť parlamentu ale najmä vlády. Predmetom intenzívneho verejného diskurzu v SR bola a aj v súčasnosti je jednak výška uzatváracej klauzuly (vzhľadom na tradične vysoký prepad hlasov) a jej aditívny charakter, ktorý v praxi vyúsťuje do obchádzania platnej právnej úpravy kandidujúcimi politickými stranami.39 38 Navyše spomínaný opozičný poslanecký návrh bol spracovaný veľmi povrchne (neobsahoval napr. lehotu, v ktorej majú byť zápisnice okrskových komisií zverejnené), a preto bolo následne potrebné jeho nedostatky odstrániť prostredníctvom vládnej novelizácie volebného kódexu uskutočnenej zákonom č. 94/2024 Z.z. 39 Problematiku uzatváracej klauzulu budem analyzovať len vo vzťahu k voľbám do Národnej rady. Uzatváraciu klauzulu vo výške 5 % z celkového počtu platných hlasov ustanovuje volebný kódex síce aj pre voľby do Európskeho parlamentu, ale k jej uplatňovaniu nemožno mať zásadnejšie výhrady, keďže jej výška korešponduje požiadavkám vyplývajúcim z práva Európskej únie (pozri čl. 3 Aktu o priamych voľbách do Európskeho parlamentu) a nemá aditívny charakter a z toho vyplývajúce potenciálne problémy. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 39 Aditívny charakter uzatváracej klauzuly spočíva v tom, že zákon určuje jednak základnú výšku volebného prahu pre jednotlivo kandidujúcu politickú stranu (5 % z celkového počtu platných hlasov) a zvýšený volebný prah pre dvoj a trojčlenné volebné koalície (7 %), ktorý sa pri viacčlenných koalíciách ešte zvyšuje na 10 % z celkového počtu platných hlasov. Ušľachtilo formulovaná aditívna povaha volebného prahu mala pôvodne slúžiť k zvýšeniu šancí menších politických strán získať poslanecké mandáty vďaka vytvoreniu volebnej koalície tvorenej spriaznenými politickými stranami a v konečnom dôsledku prispievať k spolupráci a integrácii záujmov a cieľov kandidujúcich politických subjektov.40 V reálnej volebnej praxi sa však zvýšený volebný prah pre volebné koalície stal skôr prekážkou pre vstup menších politických strán do parlamentu, a preto viedol k obchádzaniu platnej právnej úpravy, prostredníctvom formovania tzv. kryptokoalícií,41 ktorých formovanie bolo možné registrovať v podstate pred každými parlamentnými voľbami.42 Obchádzanie platnej právnej úpravy v aplikačnej praxi nemožno hodnotiť pozitívne, keďže vytvára stav právnej neistoty a znižuje dôveru občianskej verejnosti k príslušným 40 S takýmto hodnotením aditívnej povahy uzatváracej klauzuly sa nestotožnila skupina poslancov Národnej rady, ktorá argumentujúc jej neústavnosťou z dôvodu porušenia rovnosti kandidujúcich politických subjektov napadla návrhom na začatie konania pred ústavným súdom aditívnu povahu volebného prahu. Ústavný súd sa však s argumentáciou navrhovateľov nestotožnil a uznesením sp. zn. PL. ÚS/2200 zo 4. apríla 2001 ich návrh odmietol. 41 Pod kryptokoalíciou treba rozumieť „de facto koalíciu viacerých politických strán, ktorá spočíva formálne v tom, že formálne vo voľbách kandiduje len jedna zo strán a iná strana (prípadne iné strany) umiestnia svojich kandidátov na kandidátnu listinu kandidujúcej politickej strany.“ DOMIN, M.: Volebné právo a volebné systémy. Bratislava: Wolters Kluwer, 2017, s. 90. 42Paradoxná situácia nastala v tejto súvislosti pri voľbách do Národnej rady v roku 2020, keď dvojčlenná volebná koalícia, ktorú tvorili Progresívne Slovensko a Spolu – občianska demokracia zostala pred bránami parlamentu, keďže k dosiahnutiu zvýšeného sedempercentného volebného prahu jej chýbalo necelých 1000 hlasov, zatiaľ čo kryptokoalícia OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti (OĽANO), Nova, Kresťanská únia (KÚ), Zmena zdola už svojim názvom nezakryte deklarovala, že je v skutočnosti koalíciou štyroch politických strán, získala vo voľbách najviac mandátov. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 40 ústavným orgánom. Aj preto vzhľadom na skutočnosť, že aditívna povaha volebného prahu neplní a nie je spôsobilá plniť zamýšľané funkcie, sa domnievam, že by mala byť zrušená. Prípadná úvaha o tom, že by do autonómneho rozhodovania politických subjektov o tom v akej forme sa volieb zúčastnia rozhodoval zákonom splnomocnený orgán verejnej moci (napr. v podobe rozhodnutia o nezaregistrovaní tzv. kryptokoalície na účely volieb) nemá oporu v platnej právnej úprave a takéto riešenie by podľa môjho názoru bolo vo veľkom napätí so slovenskou ústavou.43 V podstate po každých parlamentných voľbách bola opakovane otváraná verejná diskusia (skôr akademická, než politická) o výške (základného) uzatváracej klauzuly. Túto diskusiu motivoval primárne tradične vysoký prepad hlasov kandidujúcich politických strán z dôvodu nedosiahnutia volebného prahu, čo významným spôsobom skresľuje prideľovanie mandátov na základe pomerného princípu, teda kľúčovej prednosti systému pomerného zastúpenia. Prepadnutie hlasov kandidujúcich politických subjektov z dôvodu nedosiahnutia hranice volebného prahu v konečnom dôsledku zvýhodňuje veľké (vo voľbách úspešné) politické strany, z dôvodu ich vyššieho podielu na prerozdelení prepadnutých hlasov. Aj preto nie je reálne uvažovať o tom, že by legislatívny návrh na prípadné zníženie hranice volebného prahu získal z iniciatívy menších, príp. stredne silných politických strán v Národnej rade potrebnú podporu poslancov. Naopak zo strany preferenčne silných politických strán sa dá skôr očakávať návrh na zvýšenie hranice volebného prahu. V čase finalizácie tohto príspevku sa návrhom na zvýšenie základného volebného prahu zo 5% na 7% z celkového počtu platných hlasov prezentoval predseda SMERU–SD (preferenčne najsilnejšej koaličnej 43 Porovnaj k tomu ŠIMÍČEK, V.: Uzavírací klauzuke: čas pro bilanci, anebo je tato téma opět na scéne? In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T. (eds.): Aktuálne problémy volebného práva – nové volebné zákony. Košice: UPJŠ, 2015, s. 209 a nasl. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 41 politickej strany) Róbert Fico. Podľa očakávania jeho návrh nezískal podporu ani u ostatných koaličných politických strán.44 Napriek tomu však vyvolal pomerne veľkú mediálnu odozvu, čo bolo zrejme hlavným zámerom jej iniciátora o to viac, že sa vďaka tomu podarilo zahmliť viacero aktuálnych ekonomických a sociálnych problémov súvisiacich okrem iného so schválením tzv. konsolidačného balíčka v rámci štátneho rozpočtu na rok 2025. Domnievam sa, že z politického hľadiska prípadná legislatívna iniciatíva smerujúca k zvýšeniu volebného prahu nie je minimálne v aktuálnom volebnom období Národnej rady priechodná, keďže k jej presadeniu by SMER-SD potreboval zrejme aj podporu preferenčne najsilnejšej opozičnej strany Progresívneho Slovenska, čo v podmienkach aktuálne významne polarizovanej politickej scény možno zaradiť do sféry naivných politických ilúzií. Za podstatnejšiu považujem však za skutočnosť, že išlo by o iniciatívu, ktorá by mohla naraziť na ústavné mantinely súvisiace s fixáciou pomerného systému volieb do Národnej rady, keďže každé zvýšenie volebného prahu negatívne pôsobí na proporcionalitu zastúpenia kandidujúcich politických subjektov v slovenskom parlamente.45 Ústavné mantinely pre prípadné výraznejšie zvýšenie volebného prahu by sa dali navyše vyvodiť aj s judikatúry ESĽP. Závery V rámci priestorových možností tohto príspevku som sa na základe poznatkov, ktoré vzišli z desaťročnej aplikácie platných volebných 44 KERN, M.; OSVALDOVÁ, M.: Ficov nápad na sedempercentnú hranicu na vstup do parlamentu zatiaľ nemá podporu ani v SNS a Hlase. In: DenníkN. [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://dennikn.sk/4299355/ficov-napad-na-sedempercentnuhranicu-na-vstup-do-parlamentu-zatial-nema-podporu-ani-v-sns-a-hlase/>. 45 Na potenciálnu neústavnosť zvýšenia hranice volebného práva v načrtnutých súvislostiach poukazuje v nedávno publikovanej štúdii aj Marek Domin. Pozri DOMIN, M.: Ústavná ochrana volebného systému: Slovenská republika v komparatívnej perspektíve. In: Právny obzor. 4/2024, s. 408-427. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-2 42 zákonov - volebného kódexu a zákona o volebnej kampani - pokúsil o rámcovú inventúru ich kľúčových problémov. Ide o problémy, ktoré by si podľa môjho názoru zaslúžili zvýšenú pozornosť zákonodarcu. Preto som sa pokúsil aj o formulovanie námetov na ich odstránenie, prípadne aspoň na ich neutralizáciu. Som si však vedomý toho, že v rámci volebnej legislatívy sa viac, ako v ktorékoľvek inej oblasti zákonodarstva uprednostňuje zo strany vládnucich politických elít politická účelovosť pred jej funkčnosťou a zásadovosťou, ktorá by mala garantovať rovnosť šancí kandidujúcich subjektov. Na druhej stane je ale nezastupiteľnou úlohou právnej vedy formulovať námety na skvalitnenie legislatívy aj (a práve) vo sférach, ktoré sa javia ako výsostne politické, a to aj preto, že umožňujú konfrontáciu s politickými zámermi aktuálnej parlamentnej väčšiny, ktoré majú reálnu šancu k tomu, aby sa stali súčasťou platnej volebnej legislatívy. Bez ohľadu na problémový prístup k analýze platnej volebnej legislatívy, ktorý som uplatnil v tomto príspevku si dovolím v jeho závere konštatovať, že slovenské volebné zákony majú aj v medzinárodnom porovnaní solídnu kvalitu. Obávam sa však toho, že tento hodnotiaci záver v aktuálne vyhrotenej konfrontačnej politickej atmosfére môže vládnuca väčšina v blízkej budúcnosti aj významnejšie spochybniť. Literatúra: BALOG, B.: Volebné moratórium a sloboda prejavu. In: OROSZ, L.; MAJERČÁK, T. (eds.). Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republike (doterajší vývoj, aktuálny stav, príčiny a dôsledky). Košice: UPJŠ, 2014. BENEDIKOVIČOVÁ, M.: Kritik ministrových statusov o Korčokovi neuspel. Silu ukázal nominant Hlasu. In: DenníkN [online], [cit. 08/04/2025]. Dostupné na internete: <https://dennikn.sk/4295020/kritik-ministrovych-statusov-okorcokovi-neuspel-silu-ukazal-nominant-hlasu/>.