Vybrané ústavné zmeny vo volebných pravidlách: analýza a dôsledky

https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 47 Vybrané ústavné zmeny vo volebných pravidlách: analýza a dôsledky1 Alena Krunková – Simona Karafová In the paper, the authors discuss selected constitutional changes in the electoral rules of the Slovak Republic and their impact on the legal system and electoral stability. The aim of the paper is not only to provide a comprehensive view of the constitutional changes made by the legislation analysed in the paper, i.e. Constitutional Act No. 44/2017 Coll., which supplements the Constitution of the Slovak Republic No. 460/1992 Coll., as amended, and Constitutional Act No. 24/2023 Coll., which amended the Slovak Constitution, but also to respond to the current challenges related to the modification of electoral rules. The final part of the study reflects on the consequences of these changes on the identity of the Constitution and the rule of law. Úvod Ústava Slovenskej republiky (460/1992 Zb. v platnom znení, ďalej aj „Ústava“, „Ústava SR“) bola do tohto času priamo novelizovaná dvadsaťdvakrát. Od roku jej vzniku (1992) toto číslo neprestavuje malý počet. Samotné novelizácie akéhokoľvek právneho predpisu, ústavu nevynímajúc, je možné s odstupom času hodnotiť ako prospešné, menej prospešné, no niekedy aj ako zbytočné. Akokoľvek pokrokovo môžu novelizácie pôsobiť, mali by zostávať len v subsidiárnej rovine, rešpektujúc potrebu zachovania pôvodnej identity ústavy2, ktorá sa 1 Článok je súčasťou riešenia grantového projektu VEGA č. 1/0474/24 Audit slovenskej volebnej a referendovej legislatívy. 2 Identita ako taká je v súčasnej dobe moderným, často frekventovaným pojmom. Istý nárast popularity tohto pojmu súvisí aj so vznikom Európskej únie, keď samotná Maastrichtská zmluva zakotvila, že „Únia rešpektuje národné identity jej členských štátov, ktorých systémy vlád sú založené na princípoch demokracie.“ Vymedzenie rešpektu „národnej identite“ spustilo lavínu najskôr jej diferentnej interpretácie od „ústavnej identity“, cez jej používanie na presadzovanie svojej pozície v rámci Európskej únie až k stotožňovaniu obidvoch pojmov. Ak identitu vnímame ako konkrétnu, ničím nezameniteľnú podstatu, ktorou sa od seba odlišujú jednotlivci – ako https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 48 prvotne prirodzene vytvára súbežne s tvorbou ústavy. V pôvodnom texte Ústavy sa veľká časť jej identity vo vzťahu k sebaurčeniu národa nachádza v preambule, v rámci ktorej sa nakoniec skĺbil princíp národný s princípom občianskym. Ak je identita určitý kvalitatívny atribút, potom ústavná identita vyjadruje to, čím daná ústava je, no zároveň aj to, čím nie je. Inými slovami povedané, ide o vyabstrahovanie tzv. ducha daného ústavného textu, resp. konkrétneho ústavného systému. Identita vyjadruje to, čo je pre ústavu skutočne podstatné, základy, na ktorých je postavená. Ide tak o istú dimenziu ústavnej identity v objektívnom zmysle slova, pričom tieto základy, ako hodnoty vstupujú do ústavy v rámci jej tvorby. Za ústavné hodnoty sa v zmysle vyššie uvedeného teda považujú tie hodnoty, ktoré sú prítomné v texte ústavy. Základom vytvárania identity môže byť aj kontrast voči niečomu či niekomu. Identitu je možné prejavovať rôznymi spôsobmi, explicitne, či odvodene, resp. definičnými znakmi. Aj podľa Alexyho „Povaha princípu, t.j. skutočnosť, že určitá norma je princípom, je spoznateľná iba v prípade jeho kolízie s iným princípom a jeho vlastnosťou byť spĺňaný na rozdielnom stupni.“3 Z materiálneho hľadiska bola identita Ústavy tvorená v súlade so základnými princípmi moderného konštitucionalizmu4. S istým zovšeobecnením môžeme konštatovať, že zásah do týchto princípov by predstavoval zásah do identity ústavy, nakoľko ústavné princípy jednak vyjadrujú podstatu celého spoločenského hodnotového systému, no zároveň v sebe nesú axiologický význam ústavy. Sú identitu spoločenstva, resp. národnú identitu, má zmysel hovoriť aj o identite ústavy a toto slovné spojenie sa istým spôsobom aj do modernej konštitucionalistiky subsumuje. 3 ALEXY, R.: Pojem a platnosť práva. Bratislava 2009, s. 101-105. 4 Patria medzi nich nepochybne princíp zvrchovaného štátu, demokracie, deľby moci, pluralizmu, právneho štátu, právnej istoty, princíp zabezpečenia a ochrany základných práv a slobôd, republikánskeho parlamentarizmu, unitárneho štátu, územnej samosprávy a princíp sociálne ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 49 vyjadrením najdôležitejších hodnôt spoločnosti, vyjadrujú teda podstatu celého spoločenského hodnotového systému. Je dôležité podotknúť, že existujú objektívne prípady kedy je prípustná, či priam nevyhnutná aj taká novelizácia ústavy, ktorá zasiahne do jej identity. Ako príklad môžeme uviesť druhú ústavnú novelizáciu – ústavný zákon č. 9/1999 Zb. reflektujúci ústavnú nemožnosť voľby prezidenta. Podľa pôvodného textu ústavy volila prezidenta Národná rada SR, pričom k zvoleniu bola potrebná 3/5 kvalifikovaná ústavná väčšina všetkých poslancov Národnej rady SR.5 Táto väčšina sa vyžadovala aj pri opakovaných voľbách prezidenta, až kým by prezident nebol zvolený, so znižovaním kvóra sa nepočítalo ani pri opakovaných voľbách, čo vzhľadom k vtedajšiemu politickému rozloženiu síl spôsobilo reálnu nemožnosť zvoliť nového prezidenta. Modifikácia kreácie prezidenta určením priamej voľby občanmi (čl. 101 Ústavy) síce do pôvodnej koncepcie ústavy zasiahla, no ovplyvnila jej identitu udržateľným spôsobom. Cieľom príspevku je ale poukázať na ďalšie priame novelizácie Ústavy, týkajúce sa volieb, ktoré svojou podstatou vyvolávajú pochybnosti o nevyhnutnosti zásahu do Ústavy a jej identity. Novelizácie ústavy vo volebných súvislostiach: Stabilita pravidiel verzus potreba zmien Vo vzťahu k novelizáciám ústavnej matérie týkajúcich sa volebných procesov vo všeobecnosti je možné s istou dávkou opatrnosti konštatovať, že tieto predstavujú z hľadiska svojho výsledného efektu na spoločnosť ako celok pomerne špecifickú kategóriu zásahov, keďže majú bezprostredný vplyv na základné politické práva občanov a organizáciu verejnej moci. Voľby ako také sú totiž základným mechanizmom demokracie, ktorým občania realizujú svoje právo účasti na správe veci verejných, pričom ich pravidelnosť 5 Čo predstavuje 90 poslancov z úplného počtu 150 poslancov. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 50 a predvídateľnosť sú kľúčovými princípmi, ktoré zabezpečujú legitimitu volených orgánov a stabilitu politického systému. Ústava ako základný zákon štátu má v tejto súvislosti vystupovať v pozícii „garanta pravidiel“, ktoré sú aj napriek svojej spoľahlivosti dostatočne prispôsobivé riešeniu mimoriadnych situácií. Flexibilita ústavných pravidiel má ale nachádzať svoj odraz v ich prípustnej adaptácii na vzniknuté pomery či okolnosti, ktoré dynamický vývoj ústavnopolitickej spoločnosti štandardne prináša, a nie v procese ústavodarnej iniciatívy oprávneného subjektu, ktorá vo výsledku vedie k zásahom narúšajúcim nejeden princíp právneho štátu, generalitu právnych noriem a teoreticky aj k hrozbe precedentálnej povahy finálnych produktov takého výkonu ústavodarnej moci (alebo od ústavného kompromisu k nebezpečnému precedensu). Za paradigmatický príklad takéhoto zásahu možno smelo považovať ústavný zákon č. 44/2017 Z. z., ktorým sa dopĺňa Ústava SR. Táto priama novelizácia bola ústavným zmocnením pre jednorazové predĺženie volebného obdobia orgánov vyšších územných celkov (ďalej len „VÚC“), čo predstavovalo zásah do štandardného fungovania volebných procesov na Slovensku. Predmetný krok ústavodarcu odôvodnený snahou o racionalizáciu volebného kalendára prostredníctvom zosúladenia termínov regionálnych a komunálnych volieb, čím sa sledovala efektívnejšia organizácia volieb a optimalizácia finančných a administratívnych nákladov, však vyvolala otázky týkajúce sa ústavnoprávnych princípov, najmä právnej istoty, ochrany volebných práv a legitímnosti jednorazových zmien ústavného charakteru. Ide o jeden z prípadov, kedy sa ústavodarca rozhodol pre pragmatické riešenie na úkor zásady stability právneho poriadku. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 51 Predĺženie volebného obdobia orgánov vyšších územných celkov vo svetle novelizácie ústavným zákonom č. 44/2017 Z. z. Proklamovaným cieľom ústavného zákona č. 44/2017 Z. z. z dielne poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NRSR“) bolo „zjednotiť volebné obdobia orgánov územnej samosprávy, a tým vytvoriť pre voliča lepšie prostredie na výkon jeho ústavného práva voliť.“6 To sa vo výsledku uskutočnilo spôsobom predĺženia volebného obdobia orgánov samosprávy VÚC.7 V zmysle čl. 69 ods. 5 Ústavy, poslancov volia obyvatelia s trvalým pobytom v územnom obvode VÚC na štvorročné obdobie. Diskutovaná priama novelizácia Ústavy však jej text doplnila o čl. 154e, ktorého odsek (1) hovorí, že: „Poslancov zastupiteľstiev vyšších územných celkov a predsedov vyšších územných celkov volia vo voľbách v roku 2017 obyvatelia, ktorí majú trvalý pobyt v územnom obvode vyššieho územného celku, na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním na päťročné obdobie.“ Vykonanou zmenou sa zároveň určilo, že „ustanovenia čl. 69 ods. 5 druhej vety a ods. 6 prvej vety sa pre volebné obdobie poslancov zastupiteľstiev vyšších územných celkov a predsedov vyšších územných celkov pre volebné obdobie začínajúce v roku 2017 nepoužijú.“8 Uskutočnenou mimoriadnou úpravou volebných cyklov na úrovni VÚC bola spriechodnená možnosť uskutočnenia spoločných volieb do orgánov územnej samosprávy v roku 2022 v jeden deň a v rovnakom čase. Pomerne stručná dôvodová správa k ešte stručnejšiemu ústavnému zákonu ďalej argumentuje, že účelom ad hoc zmeny volebného kalendára je v podstate zvýšenie záujmu obyvateľov obcí a VÚC o verejné dianie, ktoré je bezprostredne spojené s otázkami miestneho 6 Parlamentná tlač č. 303. Dôvodová správa. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=431966>. 7 Čl. 69 ods. (4) Ústavy SR: „Orgány vyššieho územného celku sú a) zastupiteľstvo vyššieho územného celku, b) predseda vyššieho územného celku.“ 8 Čl. 154e ods. (2) Ústavy SR. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 52 a regionálneho významu a nachádza sa v priamej sfére ich dosahu ako voličov, čím podporuje ich aktívnejšiu participáciu na správe vecí verejných. Umocnenie záujmu voličov o otázky verejného charakteru majúce priamy vplyv na ich každodenný život je v konečnom dôsledku kľúčovým faktorom pre efektívny rozvoj obcí a VÚC. Ústavodarca takisto dôvodí, že v tomto kontexte je nevyhnutné zamerať sa na zvýšenie kvalitatívnej úrovne záujmu o volebnú súťaž, keďže prax odhalila rozdiely v intenzite tohto záujmu, ktorý je výrazne nižší vo voľbách do orgánov VÚC než do orgánov samosprávy obcí.9 Táto skutočnosť pritom môže byť teoreticky dôsledkom hneď niekoľkých faktorov, resp. ich kombináciou. V prvom rade je azda celkom zrejmé, že orgány obce sú svojimi kompetenciami a pôsobením obyvateľom markantne bližšie než orgány samosprávnych krajov. O ich dostupnosti a zrozumiteľnosti agendy orgánov obecnej samosprávy na bežné fungovanie jednotlivcov v spoločnosti – obci nehovoriac. Kompetencie VÚC sú často a hádam aj logicky vnímané ako vzdialenejšie a menej viditeľné. Mnohí voliči navyše nemajú jasnú predstavu o tom, aké právomoci majú VÚC, čo môže viesť k pocitu, že tieto voľby nemajú pre nich priamy význam. Slabá informovanosť a lepšia komunikácia otázok miestneho prostredia je teda ďalším činiteľom prispievajúcim k nižšej angažovanosti voličov pri výbere krajských funkcionárov. Kandidáti do orgánov VÚC sú okrem uvedeného spravidla v „bežnej spoločnosti“ menej známi, pretože regionálna politika má slabšiu mediálnu odozvu a menší priestor v miestnych diskusiách. To naopak ťažko konštatovať na obecnej úrovni, kde je vzťah medzi voličom a kandidujúcim bežne založený na osobnej známosti, nakoľko obce sú pre voličov symbolom ich komunity, kde sa prirodzene cítia byť súčasťou diania. Vo VÚC, najskôr z dôvodu, že pokrývajú väčšie územné celky, nie je „pocit 9 Parlamentná tlač č. 303. Dôvodová správa. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=431966>. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 53 regionálnej identity“ tak evidentný. Činiteľ dotvárajúci kombináciu faktorov ovplyvňujúcich mieru angažovanosti oprávnených voličov na voľbách do regionálnych samosprávnych orgánov, ako aj miestnych orgánov samosprávy obcí, môže byť nepochybne aj ich načasovanie. Zrejme v tomto duchu primárne uvažoval tvorca diskutovanej ústavnej zmeny, keď konštatoval, že zjednotením volebného obdobia voličovi „ ... v konečnom dôsledku nielen usporí čas, ale najmä zvýši pozornosť vo vzťahu ku kandidátom a prirodzenému výberu tých z nich, ktorí sú spôsobilí plniť jeho predstavy v jednotlivých orgánoch“.10 Takýto postup by mal, vo vzťahu k politickým stranám a kandidujúcim subjektom, zvýšiť motiváciu k vytváraniu kreatívnejších programov a k dôkladnejšiemu výberu kandidátov na jednotlivé funkcie. Jednorazové predĺženie volebného obdobia orgánov vyšších územných celkov, zavedené ústavným zákonom č. 44/2017 Z. z., však aj napriek či už explicitne deklarovanému alebo implicitne vyplývajúcemu cieľu ústavodarcu predstavoval výrazný zásah nielen do štandardného volebnoprávneho cyklu, ale aj empiricky odôvodnenej existencie stabilných ústavno-právnych zásad právnej istoty a demokratických princípov, ktoré bezprostredne podmieňujú dôveru občanov v stabilitu celého ústavného systému. Nemožno poprieť, že tento krok ústavodarcu, cieľom ktorého bolo zosúladiť termíny komunálnych a regionálnych volieb, čím sa sledovala efektívnosť volebného procesu a zníženie organizačných a finančných nákladov spojených s volebnými konaniami, dovoľuje polemizovať o otázke vhodnosti a účelnosti zrealizovaných úprav v kontexte vyššie uvedeného. Ústavnoprávne dôsledky ad hoc zjednotenia volebných cyklov Azda najbadateľnejším ústavným princípom, s ktorým sa predlžovanie volebného obdobia orgánov verejnej moci dostáva 10 Ibidem. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 54 do priameho konfliktu, je princíp vlády na obmedzený čas. Čl. 30 Ústavy zavádza pravidlo, podľa ktorého sa voľby musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom.11 Toto ustanovenie je expressis verbis vyjadrením práve abstraktného ústavného princípu vlády na obmedzený čas. Cibulka k princípu vlády na obmedzený čas dodáva, že tento nemožno interpretovať obmedzene v tom zmysle, že by sa mal týkať len štátnych orgánov pôsobiacich na celoštátnej úrovni, teda napr. parlamentu, ako orgánu verejnej moci. Tento princíp sa vzťahuje na výkon verejnej moci vo všeobecnosti, takže aj na výkon verejnej moci uskutočňovaný orgánmi územnej samosprávy.12 Pri ďalšej analýze predmetného ústavného článku v ňom možno nájsť aj vyjadrenie ďalšieho z kľúčových pilierov demokratických volieb, ktorým je princíp periodicity volieb. V súvislosti s periodicitou volieb, resp. porušovaním tohto princípu, má Slovenská republika viac skúseností so skracovaním volebného obdobia poslancov NRSR, a to uskutočňovaním predčasných volieb. Nakoľko však výnimka potvrdzuje pravidlo, prax v podmienkach SR ukazuje, že teoretický koncept uskutočňovania volieb podľa princípu periodicity nebol dodržaný nielen v podobe skracovania mandátov poslancov NRSR, ale ani pri zásahu do volebných období samosprávy VÚC, kde pravidelnosť ustúpila pred pragmatizmom. 11 Čl. 30 Ústavy SR: (1) „Občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Cudzinci s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky majú právo voliť a byť volení do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávy vyšších územných celkov. (2) Voľby sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom. (3) Volebné právo je všeobecné, rovné a priame a vykonáva sa tajným hlasovaním. Podmienky výkonu volebného práva ustanoví zákon. (4) Občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám.“ 12 CIBULKA, Ľ. (et al.): Ústavné právo. Ústavný systém Slovenskej republiky. Bratislava: Právnická fakulta Univerzity Komenského, 2014. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 55 Oba princípy v súhrne konštrukčne vychádzajú z ďalšieho ústavného princípu demokracie, ktorým je princíp suverenity ľudu. Prostredníctvom volieb ľud ako suverén, zdroj všetkej moci v štáte, dočasne poveruje vykonávateľov moci (t. j. orgány verejnej moci). Ak by takýto prenos moci nebol dočasný, teda vopred časovo obmedzený, teoreticky by orgány verejnej moci disponovali právomocou vykonávať ho neobmedzene, čím by došlo k popretiu samotného princípu suverenity ľudu. Opakovanie volieb v pravidelných a vopred známych časových intervaloch je tak nevyhnutné z pohľadu realizácie štrukturálneho princípu právneho štátu – princípu suverenity ľudu. Ústavný „experiment“ s jednorazovým predlžovaním mandátov orgánov VÚC, čo je prípad ústavného zákona č. 44/2017 Z. z., teda manipulácia s ústavne fixne stanovenou dĺžkou volebných období, je preto v priamom rozpore s čl. 30 a čl. 69 ods. 5 a 6 Ústavy SR13 - ustanoveniami, ktoré zakotvujú princíp periodicity volieb a princíp vlády na obmedzený čas.14 13 Čl. 69 ods. (5) Ústavy SR: „Zastupiteľstvo vyššieho územného celku tvoria poslanci zastupiteľstva vyššieho územného celku. Poslancov volia obyvatelia, ktorí majú trvalý pobyt v územnom obvode vyššieho územného celku, na štvorročné obdobie. Voľby poslancov sa uskutočňujú na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním. (6) Predsedu vyššieho územného celku volia obyvatelia, ktorí majú trvalý pobyt v územnom obvode vyššieho územného celku, na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním na štvorročné obdobie. Dôvody a spôsob odvolania predsedu vyššieho územného celku pred uplynutím volebného obdobia ustanoví zákon. Predseda vyššieho územného celku je výkonným orgánom vyššieho územného celku, vykonáva správu vyššieho územného celku a zastupuje vyšší územný celok navonok.“ 14 V tejto súvislosti stojí za pozornosť štúdia M. Domina, ktorý nový článok 154e Ústavy považuje za výnimku zo všeobecného pravidla, obsiahnutého v ustanoveniach čl. 69 ods. (5) a (6) Ústavy stanovujúcich všeobecnú dĺžku volebného obdobia do orgánov samosprávy VÚC a obcí. Domin zároveň upozorňuje, že dôležitou skutočnosťou je tiež to, kto a komu predlžuje volebné obdobie. Ak by bolo predlžované volebné obdobie samotného orgánu, ktorý o tomto predĺžení rozhodol, bolo by to možné považovať za závažnejšie porušenie princípu vlády na obmedzený čas (ak by napr. NRSR ústavným zákonom predĺžila volebné obdobie sama sebe). V tomto prípade by sme mohli hovoriť https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 62 DOMIN, M.: Predlžovanie volebného obdobia v kontexte predĺženia volebného obdobia orgánov vyšších územných celkov. In: Justičná revue, 69, č. 2, 2017, s. 188-202. DRGONEC, J.: Čl. 154e. In: DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. 2. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 1766. PLENTA, P.: Počty volebných obvodov v členských štátoch Európskej únie. Edícia: Porovnávacia analýza 2/2024. Odbor parlamentný inštitút. Kancelária Národnej rady Slovenskej republiky. 2014. Bratislava. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/web/?sid=nrsr/kancelaria/pi/oa/materia ly/pm>. PACHEROVÁ, S.: Predčasné voľby v ére samostatného Slovenska. Aké boli ich príčiny a dôsledky. In: Pravda.sk, 2018. [online], [cit. 15/11/2024]. Dostupné na internete: <https://spravy.pravda.sk/domace/clanok/462117-predcasnevolby-v-ere-samostatneho-slovenska-ake-boli-ich-priciny-adosledky/ >. Judikatúra: Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 31/97 zo dňa 21. mája 1997. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 24/2014 zo dňa 28. októbra 2014. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL ÚS 7/2021 zo dňa 7. júla 2021. Právne predpisy a internetové zdroje : Parlamentná tlač č. 303. Dôvodová správa. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?D ocID=431966>. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-3 63 Parlamentná tlač č. 1163. 8. volebné obdobie. Návrh zákona. Dostupné na internete: <https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/cpt&ZakZ borID=13&CisObdobia=8&ID=1163>. Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov. Ústavný zákon č. 44/2017 Z. z., ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. Ústavný zákon č. 24/2023 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.