Voľby menšinových samospráv a parlamentných poslancov v Slovinsku

https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 65 Voľby menšinových samospráv a parlamentných poslancov v Slovinsku1 Ivan Halász This article deals with minority rights and electoral regulations in Slovenia. The roots of the Slovenian model go back to the socialist Yugoslavia ruled by Josip Broz Tito. In Slovenia, three types of minorities are distinguished - the autochthumous, the migratory and the special Roma minority. Hungarians and Italians in the first category are in the best position, as they also have their own guaranteed parliamentary representation and elected minority self-governments. Both minorities play an important role not only in the distribution of financial support provided to them, but also in the compilation and updating of their own electoral rolls. The Slovenian model is indeed generous, as it also provides plural suffrage for minority voters. At the same time, in the case of both autochthonous minorities, they are small communities that do not cause fear in the majority society, all the more so because they are good integrated communities. Úvod Pred rokom 1918 Slovinci žili v oboch častiach dualistickej Rakúskouhorskej monarchie. Väčšinové obyvateľstvo tvorili predovšetkým v habsburskej korunnej krajine Krajna, ale pomerne veľké slovinské komunity sa nachádzali aj v Korutánsku, Štajersku a západnom Uhorsku. Po rozpade monarchie sa Slovinci stali štátotvorným národom Kráľovstva Srbov, Chorvátov a Slovincov, čo vyjadroval aj samotný názov tohto štátneho útvaru, ktorý sa až na prelome 20. a 30. rokov 20. storočia oficiálne stal Juhosláviou. Skutočnú autonómiu však nedostali. Juhoslovanské kráľovstvo sa síce pokúšalo budovať spoločnú juhoslovanskú identitu, ale napriek týmto pokusom naďalej išlo o centralistický štát so srbskou dominanciou. Vnútorné národnostné rozpory, zahraničnopolitický vývoj a predovšetkým agresia štyroch susedných štátov nakoniec v roku 1 Príspevok bol vypracovaný v rámci projektu VEGA č. 1/0474/24 Audit slovenskej volebnej a referendovej legislatívy. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 66 1941 znamenali koniec tohto ambiciózneho projektu a susedné štáty si medzi sebou rozdelili bývalé juhoslovanské územia. Zároveň sa začala vlastenecká vojna voči okupantom, ktorú však sprevádzali aj interetnické krvavé rozbroje medzi jednotlivými miestnymi národnosťami. Nie náhodou sa preto v rámci hnutia odporu čoraz dominantnejší juhoslovanskí komunisti pod vedením Josipa Broza Tita, ktorý pochádzal práve z chorvátsko-slovinského pomedzia, rozhodli oslobodenú krajinu federalizovať. Išlo o postupný proces, ktorý vyvrcholil v 70. rokoch 20. storočia. Tito síce bezprostredne po skončení vojny povolil veľké represie proti kolaborantom, partikulárnym nacionalistom (medziiným aj Slovincom spolupracujúcim s Nemcami a Talianmi) a jednotlivým neslovanským národnostiam (t. j. hlavne proti Nemcom a Maďarom), ktoré si vyžiadali státisíce mŕtvych, avšak po ich ukončení začal realizovať národnostne relatívne zmierlivú politiku. Tá skoro každému národu a národnosti poskytla určitý – vcelku slušný – menšinový štandard, avšak prirodzene mala aj svoje limity, ktorých prekročenie vtedajší režim prísne trestal. Hlavným heslom tejto politiky bolo „Bratstvo a jednota“, ktoré v spomienkach starších generácií občas dodnes rezonuje. Inštitucionálnym základom tejto politiky bola federácia a systém rozličných foriem autonómie, ako aj participácie na správe vecí verejných. Socialistická Juhoslávia mala primerane tomu viacúrovňový ústavný systém, ako aj systém viacerých štátnych občianstiev. Jednotliví obyvatelia totiž boli občanmi zväzového štátu aj svojej republiky. Práva jednotlivých národností zasa garantovali okrem ústav aj osobitné právne normy.2 Táto veľkorysosť však nakoniec na začiatku 90. rokov 20. storočia nedokázala zabrániť rozpadu federácie a dokonca ani začiatku krvavej 2 SZENTE, Z.: Az európai alkotmány - és parlamentarizmustörténet 1945-2005. Budapest: Osiris, 2005, s. 145. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 67 etnickej vojny. Ekonomicko-sociálne problémy a nacionalistické korene v miestnom myslení sa totiž ukázali byť silnejšími, než tradície pozitívneho spolunažívania. Tento proces sa nevyhol ani najbohatšej a najvyspelejšej časti rozpadávajúcej sa Juhoslávie – Slovinsku. Jeho šťastím bolo aspoň to, že na jeho území nežili veľké a autochtómne srbské, prípadne chorvátske komunity. Vojna federatívnej Juhoslávie vtedy už pod vedením Srbov a osamostatňujúcim sa Slovinskom v lete 1991 preto trvala len desať dní a skončila sa dohodou. Slovinsko získalo možnosť osamostatniť sa, čo ešte v tom istom roku aj využilo. Jeho nová demokratická ústava bola prijatá taktiež v tomto roku. Ústavné postavenie minorít v Slovinsku a volebné právo do parlamentu Postoj jednotlivých veľmocí a susedných štátov v otázke rozpadu Juhoslávie bol výrazne odlišný. Väčšina západných veľmocí a Ruska sa rozpadu netešila, avšak Nemecko, Taliansko, Vatikán a Maďarsko tento fakt nevideli až tak dramaticky. Okrem juhoslovanských tradícií ochrany menšinových spoločenstiev pravdepodobne aj tento fakt zohral úlohu v tom, že dve málopočetné, ale autochtónne (teda v krajine už oddávna žijúce) menšiny si v Slovinsku zachovali viacmenej postavenie, ktoré im pôvodne garantovala už aj republiková ústava Slovinskej socialistickej republiky z roku 1974. Konkrétne išlo o maďarskú a taliansku národnosť. Podľa sčítania ľudu z roku 1991 v Slovinsku žilo 8503 Maďarov a 3063 Talianov. Maďari žili a dodnes žijú na východe krajiny, v piatich obciach pri hraniciach s Maďarskom.3 V rámci Slovinska ide o menej rozvinutý, prevažne agrárny vidiek. Ich hlavným centrom je malé mesto Lendava (Lendva). Naopak, Taliani predstavujú skôr urbánne spoločenstvo roztrúsené v mestách a mestečkách na malom 3 DOBOS, B.: A személyi elvű kisebbségi autonómiák Kelet-Közép-Európában. Budapest: TK - Kalligram, 2020, s. 111-112. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 68 jadranskom pobreží Slovinska. Ich hlavným centrom je prístavné mesto Koper (Capodistria). Napriek veľmi podobnému až totožnému právnemu postaveniu oboch menšinových komunít existuje medzi nimi jeden dôležitý rozdiel, ktorý sa prejavil už aj v období socializmu. Postavenie talianskej menšiny totiž čiastočne súviselo aj s medzinárodným memorandom podpísaným v Londýne o otázke Triestu a okolia. Maďarská menšina žijúca na východe Slovinska nebola v takejto priamej forme spomenutá v nijakom medzinárodnom dokumente spred roku 1989. Obe spomínané menšiny v každom prípade podporili proces osamostatnenia sa Slovinskej republiky od Juhoslávie. Slovinský ústavodarný zbor zasa v roku 1991 na stredoeurópske pomery mimoriadne veľkoryso upravil postavenie týchto dvoch menšín v novej demokratickej ústave, ktorá v národnostnej otázke v mnohom nadviazala na predchádzajúcu slovinskú socialistickú ústavu. Maďari a Taliani si zachovali postavenie právne pomerne zvýhodnenej autochtónnej menšiny s osobitými právami na udržiavanie kontaktov so svojou materskou krajinou, so špeciálnou formou kultúrnojazykovej autonómie v oblastiach, kde prevažne žili a so špeciálnym, ale zároveň plnohodnotným parlamentným zastúpením. Občania Slovinska a zároveň príslušníci tamojšej maďarskej a talianskej menšinovej komunity totiž získali – na rozdiel od ostatných voličov – dva hlasy vo voľbách do slovinského Štátneho zhromaždenia. Podobne ako ostatní slovinskí voliči mohli teda hlasovať za kandidátov, ktorých navrhli tamojšie politické strany a paralelne s tým, mohli rozhodnúť aj o tom, kto bude zastupovať ich menšinu https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 69 v parlamente.4 Obe menšiny totiž získali po jednom garantovanom plnohodnotnom mandáte v 90 člennom zákonodarnom zbore.5 Predtým, ako mohli odovzdať svoj hlas sa museli zaregistrovať ako menšinoví voliči, avšak platná volebná legislatíva takúto registráciu nepodmienila špeciálnymi, prípadne objektívnymi národnostnými kritériami. Registrácia bola a je dobrovoľná a slobodná. V prípade maďarskej menšiny ide napríklad približne o 5400 osôb, ktoré sa vďake nej môžu podieľať na parlamentných voľbách, ako aj na voľbách špeciálnej menšinovej samosprávy postavenej na princípe kultúrnojazykovej personálnej autonómie. V prípade parlamentného mandátu ide vlastne o realizáciu plurálneho volebného práva, ktoré súčasná demokratická volebná legislatíva príliš nepodporuje. Táto otázka sa teda nie náhodou v minulosti už dostala pred slovinský ústavný súd, ktorý ju však na základe interpretácie vlastnej ústavy označil za ústavnú, resp. neoznačil za protiústavnú. Súd totiž pozitívnu diskrimináciu v tejto oblasti považoval za prípustnú, dokonca žiadúcu. Keby sa totiž menšinoví voliči museli rozhodovať medzi dvoma možnými volebnými právami, tak by stratili jedno zo svojich ústavných práv a práve to by mohlo spôsobiť protiústavný stav.6 Vo všeobecnosti plurálnemu volebnému právu síce priveľmi nie je naklonená ani judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva so sídlom vo francúzskom Štrasburgu, ktorá je ochotná zavrieť oči viac-menej len v prípade zvýhodnenia národnostných menšinových spoločenstiev.7 4 BALÁZS, Á. M.: A plurális választójog fogalma és megengedhetősége napjainkban. In: TÉGLÁSI, A. (Ed.): Tanulmányok a választójog, a választási rendszerek és a népszavazás aktuális kérdéseiről. Budapest: Dialóg Campus, 2019, s. 128-129. 5 Slovinsko má 4 % uzavieraciu klauzulu pre politické strany. 6 Constitutional Court of Slovenia. Case U-I-283/94. (12. February 1998). [online]. Dostupné online: <https://odlocitve.su-rs.si/usrs/usodl.nsf/o/63D0F88CC8BF4EB6C12571720028092A>. 7 BALÁZS, Á. M.: Többször szavazni és egyenlőnek maradni. A plurális választójog és a nemzetiségi képviselet. Budapest: Gondolat, 2022, s. 127-129. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 70 Inak ide v Európe už skôr o relikt minulosti a dnes legislatíva skôr vychádza z princípu „jeden volič – jeden hlas“, alebo rovnaký počet hlasov ako ostatní voliči.8 Politickú pozíciu dvoch autochtónnych národnostných menšín posilnilo aj ustanovenie slovinskej ústavy, ktorá im dala vo veciach ich práv právo veta. To znamená, že o dosiahnutom obsahu a rozsahu menšinových práv týchto spoločenstiev nie je možné počas platnosti súčasnej ústavy bez súhlasu dvoch národnostných poslancov. Ide o mimoriadne silnú a veľkorysú garanciu národnostných práv.9 Takáto úprava však urobila v záujme zachovania dosiahnutého stavu príslušníkov a zástupcov oboch národností v slovinskom parlamente obozretnými a opatrnými. Ich poslanci sa preto po dlhý čas usilovali politizovať vyvážene a neznepriateliť si ani jeden z veľkých blokov v slovinskej politike. V otázkach, ktoré boli citlivé pre väčšinové strany preto radšej zachovávali neutralitu alebo zdržanlivosť. Naopak, aktívnymi boli predovšetkým v otázkach, ktoré sa ich bezprostredne dotýkali. Konštruktívne spolupracovať sa snažili so všetkými vládami, s ktorými občas uzatvárali dohodu o spolupráci. Prirodzene, táto taktická politika nebola realizovaná vždy s rovnakou dôslednosťou a občas sa vyskytli aj výnimky. Tie sa však zväčša menšinám vypomstili. Dobrým príkladom je súčasné napätie medzi maďarskou menšinou, resp. jej poslancom a súčasnou vládnou koalíciou. V predchádzajúcom volebnom cykle totiž parlamentný zástupca maďarskej menšiny podporoval pravicovú vládnu koalíciu, ktorá sa odchodom určitých frakcií a jednotlivcov začala postupne zmenšovať, čo objektívne zvyšovalo význam podpory zo strany menšinového národnostného poslanca. Vtedajšia vláda ako protislužbu zvyšovala podporu maďarskej menšiny, ktorá bola 8 OROSZ, L.: Základy štátovedy. Košice: FVS UPJŠ, 2021, s. 95-97. 9 BALÁZS, Á. M.: Többször szavazni és egyenlőnek maradni. A plurális választójog és a nemzetiségi képviselet. Budapest: Gondolat, 2022, s. 184. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 71 podporovaná aj z Maďarská. Nová, liberálnejšia vláda zasa naopak, začala svoju podporu zmenšovať. Situácia nie je dramatická, ale predsa len plasticky dokumentuje limity menšinovej politiky a potrebu väčšej opatrnosti politickej reprezentácie menšiny vo veciach väčšiny, ako aj v medzištátnych súvislostiach. Slovinská ústava okrem autochtónnych národnostných menšín ako osobitný celok spomína aj rómsku komunitu, ktorá má len niekoľko tisíc členov. Na túto menšinu slovinská legislatíva a politika nazerá, ako na špeciálnu komunitu s osobitnými potrebami. Rómovia teda nezískali také privilegizované postavenie, ako Maďari a Taliani. Nemajú ani osobitné parlamentné postavenie. Slovinské vlády sa problémy tejto menšiny usilujú riešiť hlavne s pomocou peňazí. Tretiu skupinu menšín v Slovinsku predstavujú tzv. migrantské menšiny. Pod týmto pojmom sa rozumejú hlavne osoby s koreňmi z iných častí bývalej Juhoslávie, teda ide hlavne o Chorvátov, Srbov, Bosniakov, Albáncov a podobne. Pritom minimálne v prvých dvoch prípadoch ide o podstatne početnejšie komunity, než aké predstavujú miestni Maďari a Taliani. To je pravdepodobne aj príčina toho, že nedostali vlastné parlamentné zastúpenie a plurálne volebné právo. Z druhej strany ide skutočne o skupiny, ktoré sa (možno s výnimkou Chorvátov) do Slovinska dostali vďaka migrácii vo vnútri kráľovskej a neskôr socialistickej Juhoslávie. Otázne je, či fakt vzniku danej komunity môže dlhodobo slúžiť ako základ znevýhodnenia smerom voči autochtónnym menšinám. Špeciálny samosprávny systém Druhým pilierom menšinovej reprezentácie a politizovania je existencia systému volených národnostných samospráv. Tu treba zobrať do úvahy aj charakter lokálnej úrovne slovinských samospráv. Regionálnu úroveň samosprávy Slovinsko nepozná, lebo už v časoch Juhoslávie v regióne prebehla tzv. municipializácia, ktorej výsledkom https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 72 bol vznik väčších a preto aj životaschopnejších miestnych samospráv. Každá samostatne stojaca obec teda v Slovinsku nepredstavuje samosprávnu jednotku. Obce (municípiá) sú skôr väčšie jednotky s vlastnou administratívnou, školskou a zdravotníckou infraštruktúrou. Zaujímavým prvkom daného riešenia miestnej menšinovej autonómie je to, že tá sa nemusí vzťahovať na celé územie samosprávnej obce, ale aj na jej jednotlivé – inak samostatne stojace – súčasti. Presnejšie povedané celé obecné samosprávne územie nemusí mať charakter národnostne zmiešaného územia s osobitným systémom zastúpenia menšinových záujmov a jazykovo zmiešaným školstvom. V primurskej samosprávnej obci Šalovci na východe krajiny napríklad len jedna obec (vlastne podobec Domonkosfa) má postavenie obce obývanej menšinou, de sa vlastne aj volí menšinová samospráva. Hlavné a vlastne aj jediné slovinské prístavné mesto Koper taktiež netvorí administratívne ako celok priestor pre realizáciu práva na taliansku menšinovú samosprávu, ale len jeho časti. V rámci administratívnych hraníc samosprávnej obce (malebného mestečka) Piran existuje 15 lokalít, z ktorých len osem má úradný charakter etnicky zmiešaného územia.10 Maďarská komunita žije v piatich obciach na úplnom východe krajiny, talianska zasa v troch-štyroch mestských lokalitách na pobreží Istrie. Vo väčšine týchto jednotiek neexistuje len menšinová alebo prípadne zmiešaná škola, ale aj registrovanými voličmi volené národnostné zastupiteľské zbory. Tie existujú na území lokálnych samospráv, ale z právneho hľadiska sú od nich oddelené a majú aj vlastné rozpočty. Prirodzene pre obe strany – všeobecnú a národnostnú – samosprávu je výhodné, ak sa navzájom podporujú a spolupracujú. 10 DOBOS, B.: A személyi elvű kisebbségi autonómiák Kelet-Közép-Európában. Budapest: TK - Kalligram, 2020, s. 111. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 73 Systém súčasných menšinových samospráv vytvoril v Slovinsku v roku 1994 zákon o národných (skôr národnostných) samosprávnych komunitách. Zákon zabezpečil volebné právo do miestnych menšinových zastupiteľských zborov registrovaným členom danej komunity. Na miestnej úrovni taktiež existuje duálne (plurálne) volebné právo pre príslušníkov tam žijúcich menšinových spoločenstiev.11 Tu je toto právo dokonca rozšírené aj na príslušníkov rómskej menšiny, ktorá inak nemá ústavou zabezpečené vlastné miesto v parlamente. Ako miestnu zvláštnosť možno spomenúť, že platný štatút obce Dobronak na východe krajiny garantuje jedno miesto v miestnom zastupiteľstve okrem maďarskej a rómskej menšiny aj tam žijúcim väčšinovým Slovincom, ktorí inak vďaka svojej početnosti tvoria v obecnom zastupiteľstve prirodzene väčšinu. Podobné riešenie v minulosti poznala aj samosprávna obec Hodos.12 Samotný register voličov si vytvárajú a potom aktualizujú dané komunity. Maďarské samosprávne národnostné spoločenstvo tak urobilo ešte v roku 1992. Samosprávou vytvorený voličský zoznam potom predstavili verejnosti, ktorá ho mohla pripomienkovať. Občania sa na tento zoznam mohli ešte zapísať, prípadne sa z neho odhlásiť. Väčšie škandály sa počas tohto procesu nevyskytli, predsa len ide o malú komunitu, kde sa väčšina zainteresovaných osôb pozná. Princíp autonómie sa prejavil aj v tom, že v prípade ešte menšej talianskej komunity volebné orgány pri zostavení voličského zoznamu vychádzali predovšetkým z úradných dokumentov, záznamov, a pokiaľ nemali k dispozícii nejakú informáciu, tak sa ju pokúsili získať s pomocou osobného pohovoru. V roku 2018 vznikla iniciatíva vytvoriť konkrétne kritériá príslušnosti k danej komunite, ako aj podrobnejšie 11 BALÁZS, Á. M.: A plurális választójog fogalma és megengedhetősége napjainkban. In: TÉGLÁSI, (Ed.): Tanulmányok a választójog, a választási rendszerek és a népszavazás aktuális kérdéseiről. Budapest: Dialóg Campus. 2019, s. 128-129. 12 DOBOS, B.: A személyi elvű kisebbségi autonómiák Kelet-Közép-Európában. Budapest: TK - Kalligram, 2020, s. 110. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-4 80 Protection of National Minorities. Ljubljana: Informacijsko dokumen tacijski center Sveta Evrope pri NUK, Institut za narodnostna vprasanja, Avstrijski institut za vzhodno in jugovzhodno Evropo. 2002, s. 13-66. OROSZ, L.: Základy štátovedy. Košice: FVS UPJŠ, 2021, 260 s. SZENTE, Z.: Európai alkotmányés parlamentarizmustörténet. Budapest: Osiris, 2005, 723 s. A Muravidéki Magyar Önkormányzati Nemzeti Közösség Alapszabályzata (27. máj 2015). [online]. Dostupné online: <https:/muravidek.si/wp-content/uploads/2015/07/ alapszabalyzat2015.pdf>. Constitutional Court of Slovenia. Case U-I-283/94. 12. February 1998. [online]. Dostupné online: <https://odlocitve.su-rs.si/usrs/usodl.nsf/o/63D0F88CC8BF4EB6C12571720028092A>. Statuto della Comunitá Autogestita della Nazionalitá Italiana. [online]. Dostupné online: <https://cancostiera.org/la-cancostiera/statuto.html.>.