Orgány samosprávy mesta Košice v kontexte volebnej účasti

https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 375 Orgány samosprávy mesta Košice v kontexte volebnej účasti1 Jana Volochová – Jozej Andrejčák The subject of the contribution is the position of the City of Košice in the context of electoral participation since the first free elections after 1989. The local authority of Košice has a specific position throughout the system. The municipal authorities, with a particular focus on the mayor and the city council, also have an important role to play with regard to the two-tier municipality of Košice. The contribution will focus on the status of the abovementioned bodies, the municipal elections, the so-called municipal elections, focusing on the analysis of the electoral participation of the municipal authorities of Košice. Attention is drawn to the evolution of electoral participation, with a description of the specific characteristics of each election. Úvod Územná samospráva po demokratizačných procesoch po roku 1989 nadobudla významné postavenie v spoločnosti ako aj v samotnom demokratickom politickom systéme. Svoje opodstatnenie územná samospráva dokazuje pravidelne pri plnení svojich úloh a kompetencií, aj keď zápasí s viacerými problémami. V súčasnosti v kontexte viacerých faktorov, ako sú ekonomické (konsolidácia verejných finančných zdrojov...), nárast elektronizácie jednotlivých služieb, stojí územná samospráva pred viacerými výzvami, ktoré otvárajú aj otázky širšej reformy. Samospráva mesta Košice v rámci svojho špecifického postavenia v celom systéme územnej samosprávy na Slovensku má svoje pozitíva, ale aj negatíva a rovnako tak stojí pred viacerými výzvami týkajúcimi sa, v tomto prípade, zásadnejšej reformy. Taktiež komunálne voľby v meste Košice neoplývajú veľkou účasťou, čo v zásade, aj v vzhľadom 1 Príspevok je publikovaný v rámci riešenia projeku VEGA 1/0487/24 Posilňovanie ústavného povedomia a autority ústavy v stredoeurópskom kontexte. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 376 na ich istú legitimačnú funkciu, je na škodu. Vzhľadom na uvedené, aj komunálne voľby stoja pre istými výzvami, ako napríklad zvýšenie volebnej účasti. Tá je úzko prepojená s participáciou občanov na politickom procese a fungovaním občianskej spoločnosti. Dôležitú úlohu v tomto procese však zohrávajú aj samotní aktéri práve z prostredia orgánov mesta, resp. komunálnej politiky. Cieľom príspevku je analýza volebnej účasti pri voľbách do orgánov samosprávy obcí v kontexte predmetu príspevku, a to orgánov mesta Košice. Príspevok je orientovaný aj na výzvy pre možné návrhy v oblasti volebnej účasti v daných voľbách. Kríza zastupiteľskej demokracie v územnej samospráve Voľby môžeme definovať ako ustanovenie orgánu určitého spoločenstva cestou hlasovania stanovenej väčšiny na zvolenie oprávneného subjektu. S voľbami sa môžeme stretnúť v najrôznejších spoločenstvách ľudí, či už verejnoprávnej alebo súkromnoprávnej povahy. Prostredníctvom volieb sú v demokratických štátoch obsadzované orgány verejnej moci. Najvýznamnejšími sú parlament, hlava štátu, orgány miestnych samospráv, v niektorých štátoch aj členov vlády alebo pracovníci súdov.2 Podľa Birása3 môžeme inštitút volieb definovať ako systém obsadzovania zastupiteľských zborov na základe hlasovania občanov, ktorí sú opravení voliť. Definuje ich ako pravidelne opakujúcu sa politickú súťaž, v ktorej o hlasy voličov súperia nezávislí kandidáti, hnutia alebo kandidáti politických strán. Blahož, Balaš a Klíma4 uvádzajú, že voľby majú svoj objektívny význam na jednej strane z hľadiska nevyhnutnosti vytvárania inštitúcií 2 PAVLÍČEK, V. (et al.): Ústavní právo a státověda I. Praha: Linde Praha, 1998. 3 BIRÁS, V.: Voľby, volebné právo a volebná povinnosť. In: Projustice, 2013. Dostupné na internete: <https://www.projustice.sk/pravne-dejiny/volby-volebne-pravo-volebnapovinnost>. 4 BLAHOŽ, J.; BALAŠ, V.; KLÍMA, K.: Srovnávací ústavní právo. Praha: CODEX Bohemia, 1998. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 377 a periodického obsadzovania ich miest, na strane druhej sú tiež nevyhnutným spôsobom účasti, resp. presadzovaní sa subjektov, teda občanov ako fyzických osôb a politických strán ako združení v zásade súkromnoprávneho charakteru. Ľalík a Ľalík uvádzajú, že voľby sú v systéme zastupiteľskej demokracie najdôležitejším procesným inštitútom, prostredníctvom ktorých prichádza k transferu moci od suveréna moci k osobám, ktoré ju v mene držiteľa moci a na jeho účet vykonávajú.5 Voľby predstavujú mechanizmus kreovania orgánov územnej samosprávy, prostredníctvom ktorého si ľud volí svojich zástupcov, aby reprezentovali ich záujmy. Obyvateľ obce v tomto smere predstavuje suveréna, to znamená, že je zdrojom moci i vykonávateľom moci.6 Voľby do orgánov samosprávy obcí, alebo aj komunálne voľby, ako jeden zo základných princípov demokratického politického systému a foriem participácie, majú svoje nepochybne významné postavenie v samotnom systéme volieb. Princíp demokracie, ako jeden z princípom demokratického a právneho štátu, je na obecnej úrovni spojený predovšetkým zo zastupiteľskou demokraciou, ktorá je v súčasnosti spojená s „krízou a stratou záujmu“ nielen zo strany voličov, ale aj zo strany druhej, prax prináša príklady absencie kandidátov.7 Na základe uvedeného je možné konštatovať že, zmienené voľby častokrát zápasia s nižšou volebnou účasťou aj napriek tomu, že ide o voľby, ktoré sú najbližšie k občanovi, vychádzajúc z predmetu volieb, koho si občania volia v daných voľbách, ako aj z volebného systému uplatňujúceho sa pri komunálnych voľbách. 5 ĽALÍK, M.; ĽALÍK, T.: Zákon o Ústavnom súde Slovenskej republiky. Komentár. Bratislava: WoltersKluwer, 2019. 6 ALMAN, T.; VOLOCHOVÁ, J.: Kríza zastupiteľskej demokracie na obecnej úrovni. In: Interpolis '21: recenzovaný zborník vedeckých prác z medzinárodnej vedeckej konferencie. Banská Bystrica: Belianum, 2021. 7 Tamtiež. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 378 Dlhodobým problém v podmienkach slovenskej obecnej samospráve je jej rozdrobenosť. Obecná samospráva v Slovenskej republike je tvorená veľkým počtom malých obcí s nízkym počtom obyvateľov, čo spôsobuje množstvo problémov, ako napr. nezáujem zo strany obyvateľov obce uchádzať sa o volené funkcie a s tým následne neschopnosť plniť svoje originálne i prenesené kompetencie, nedostatok finančných prostriedkov.8 Organizačné ponímanie samosprávy v meste Košice Územnú samosprávu, podobne ako verejnú správu možno vnímať ako špecifickú spoločenskú činnosť riadiaceho a organizačného charakteru zameranú na veci verejné determinovaná verejným záujmom. Organizačné a regulačné prvky v podmienkach samosprávy avšak vykazujú isté špecifiká, ktoré možno chápať ako prejav toho, že nejde o tradičné formy riadenia, ale predovšetkým o usmerňovanie spoločenských procesov metódami samoregulácie.9 Systém územnej samosprávy bol v podmienkach Slovenskej republiky revitalizovaný po roku 1989, aj ako nevyhnutný dôsledok zmien v samotnej spoločnosti. Zákonom SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) a voľbami do orgánov samosprávy obcí sa zrealizovali aj nevyhnutné predpoklady pre fungovanie obecnej samosprávy. Základom modelu obecnej samosprávy sa stal tzv. „zmiešaný model“, v rámci ktorého obce ako základné jednotky územnej samosprávy popri vlastnej (samosprávnej) činnosti vykonávajú aj prenesenú pôsobnosť (delegovaná miestna štátna 8 VOLOCHOVÁ, J.: Inštitút nefunkčnej obce - skutočné riešenie problému malých obcí v Slovenskej republike? In: Verejná správa v súčasnom demokratickom a právnom štáte: recenzovaný zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie. Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika, 2018. 9 JESENKO, M.: Právo obce na samosprávu a normotvorba obcí. Košice: UPJŠ v Košiciach, Fakulta verejnej správy, 2017. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 379 správa). Prijatím zákona č. 460/1992 Zb. Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“) a vznikom samostatnej Slovenskej republiky 1. januára 1993, územná samospráva našla svoje postavenie aj v samostatnom ústavnom texte a to konkrétne v štvrtej hlave Ústavy v Čl. 64 až 71. Za základ miestnej územnej samosprávy v Slovenskej republike sa označuje obec. Územná samospráva ako systém bol v našich podmienkach dotvorený prijatím zákona NR SR č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov, v zmysle ktorého vzniklo osem samosprávnych krajov, ktoré sú na regionálnej úrovni predstaviteľmi územnej samosprávy. Osobitnú právnu úpravu na Slovensku má hlavné mesto Bratislava (v zmysle zakotvenia v Ústave) a mestá s počtom obyvateľov nad 200 000 (§ 22a zákona o obecnom zriadení). Ide o zákon č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v znení neskorších predpisov a zákon č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o meste Košice“). Osobitné postavenie je dané aj tým, že samospráva je realizovaná na dvoch úrovniach a to na úrovni mesta a na úrovní mestských častí. Z pohľadu aplikácie možno zákon o meste Košice chápať ako lex specialis a zákon o obecnom zriadení ako lex generalis. V kontexte predmetu príspevku sa organizačným ponímaním samosprávy v meste Košice zaoberá druhá a následne nadväzujúc tretia časť zákona o meste Košice, ktorá zohľadňuje dvojúrovňovú samosprávu mesta. V zmysle § 5 zákona o meste Košice samosprávu uskutočňujú obyvatelia mesta – orgánmi mesta, orgánmi mestských častí, referendom mesta, referendom mestských častí, zhromaždením obyvateľov mesta, zhromaždením obyvateľov mestskej časti. V kontexte predmetu príspevku sa budeme venovať len orgánom mesta. V zmysle § 6 zákona o meste Košice orgánmi mesta sú: mestské zastupiteľstvo a primátor mesta. Predstaviteľom mesta a zároveň https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 380 najvyšším výkonným orgánom mesta je primátor, ktorý je aj štatutárom mesta. Mestské zastupiteľstvo, ako zastupiteľský zbor obyvateľov mesta, má v súčasnosti 41 poslancov volených v priamych voľbách do orgánov samosprávy obcí. Špecifikom v systéme orgánov mesta ako aj zákona o meste Košice, je Rada starostov, ktorá je definovaná § 7a ods. 1 a 4 zákona o meste Košice. Uvedený orgán je koncipovaný len v zákone o meste Košice a teda hlavné mesto Bratislava nemá takýto orgán. Rada starostov ako spoločný orgán starostov mestských častí, zastupuje záujmy mestských častí okrem iného aj pri otázkach, ktoré sú vyhradené mestskému zastupiteľstvu. Stanovisko rady starostov je mestské zastupiteľstvo povinné prerokovať pred rozhodnutím o veci. Vzťah obecného zastupiteľstva a starostu obce/orgánov samosprávy Vzťah starostu/primátora a obecného/mestského zastupiteľstva môžeme vnímať ako jeden z najdôležitejších v celom systéme obecnej samosprávy. Rovnako tam je to aj v samospráve mesta Košice. Načrtneme všeobecnejší pohľad na uvedený vzťah samosprávnych orgánov. Význam a podstatu tohto vzťahu možno odvodiť od rozsahu úloh, ktoré samospráva vykonáva a zabezpečuje. Samosprávou obce rozumieme samostatné rozhodovanie a uskutočňovanie všetkých úkonov súvisiacich so správou obce. Základnou úlohou obce z pohľadu výkonu samosprávy je starostlivosť o všestranný rozvoj územia a potrieb jej obyvateľov. Obec pri zabezpečovaní jednotlivých úloh rozhoduje, prostredníctvom svojich orgánov, ktoré nesú za svoje rozhodnutia zodpovednosť. Takéto všeobecné konštatovanie v plnom rozsahu podporuje § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení, ktorý priamo zakotvuje náležitosti patriace do pôsobnosti obce. V zákone obsiahnuté obsahové zameranie samosprávnej pôsobnosti obce poukazuje nielen na ich množstvo https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 381 a rôznorodosť, ale aj na význam a dôležitosť z hľadiska obyvateľov, ako aj na odbornosť a komplexnú náročnosť pri rozhodovaní a riešení. Z uvedeného vyplýva, že pri výkone samosprávy je dôležitý prvok a to ľudský faktor reprezentovaný hlavne starostom a poslancami zastupiteľstva. Je pochopiteľné, že aj keď právna úprava hovorí, že samospráva obce sa uskutočňuje na zhromaždeniach obyvateľov, miestnym referendom a orgánmi obce, tak hlavná ťarcha je na strane starostu a obecného zastupiteľstva. Uvedenú skutočnosť potvrdzuje zákon o obecnom zriadení, ktorý realizáciu samosprávnych úloh a kompetencií obce delimituje hlavne medzi zastupiteľstvo a starostu obce a len výnimočne ju spája s miestnym referendom v podobe jeho obligatórneho vykonania. Zákonná úprava samosprávnej pôsobnosti obce z hľadiska subjektu jej vykonávania preferuje obecné zastupiteľstvo, ktoré rozhoduje o základných otázkach obce, zákon presne vymedzuje záležitosti, o ktorých môže rozhodnúť len daný orgán.10 Starosta obce podľa toho istého zákona rozhoduje o všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom zverené do pôsobnosti obecného zastupiteľstva.11 Starosta ako najvyšší výkonný orgán obce vykonáva v samosprávnej oblasti obecnú správu s dominujúcimi samosprávnymi záujmami a to hlavne v podobe schválených uznesení obecného zastupiteľstva. Pri výkone samosprávy sa predpokladá spolupráca ako aj istá súčinnosť starostu a obecného zastupiteľstva, ktorá sa opiera o tri piliere vyjadrené priamo v zákone:12 10 Zákon o obecnom zriadení, § 11 ods. 4. 11 TEKELI, J.; HOFFMAN, M.: Zákon o obecnom zriadení - komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2014. 12 PALÚŠ, I.; JESENKO, M.; KRUNKOVÁ, A.: Obec ako základ územnej samosprávy. Košice: UPJŠ Košice, Fakulta verejnej správy, 2010. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 382  starosta a obecné zastupiteľstvo sú samosprávne orgány obce, odvádzajúce svoje postavenie od obyvateľov obce, ktorí ich volia v priamych voľbách;  pôsobnosť obidvoch orgánov obce je koncipovaná tak, že obsahovo a realizačne smeruje k rozvoju obce a k potrebám jej obyvateľov;  pôsobenie starostu a poslancov zastupiteľstva sa odvíja od sľubu, ktorý skladajú pri nástupe do funkcií. Z hľadiska reálneho fungovania a súčinnosti medzi starostom a zastupiteľstvom aj z pohľadu skúseností z praxe je dôležité, aby zákon poskytoval konkrétne prostriedky upravujúce a smerujúce k súčinnosti a zároveň ich dopĺňal istým systémom vzájomných bŕzd. Tak, aby deklarovaná súčinnosť mala reálnu podobu aj v aplikačnej praxi. V rámci vzťahu spomínaných orgánov môžeme hovoriť aj o vzťahu k rokovaniu zastupiteľstva, vrátane jeho zvolávania a jeho zasadnutí. Rokovanie obecného zastupiteľstva priamo upravuje zákon o obecnom zriadení v § 12 ako konkrétnejšie rokovacie poriadky. V lehote stanovenej zákonom starosta podpisuje všeobecne záväzné nariadenia, uznesenia, ktoré zastupiteľstvo schválilo. Voči uzneseniam zastupiteľstva môže starosta uplatniť tzv. sistačné právo, t. j. pozastaviť ich výkon tým, že ich v uvedenej lehote nepodpíše.13 Zastupiteľstvo však môže prelomiť 3/5 väčšinou všetkých hlasov uvedené sistačné právo, ak do dvoch mesiacov predmetné uznesenie potvrdí. Výkon potvrdeného uznesenia už starosta pozastaviť nemôže. Môžeme konštatovať, že zákon o obecnom zriadení predpokladá súčinnosť starostu a zastupiteľstva, ale v istých prípadoch ju vyžaduje a podmieňuje ňou platnosť právnych úkonov vykonávaných v mene 13 Bližšie pozri analýzu sistačného práva a jeho možné patové situácie v praxi: PALÚŠ, I. (et al.): Formy uskutočňovania obecnej samosprávy. Košice: UPJŠ Košice, Fakulta verejnej správy, 2018, s. 113 a nasledujúce. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 383 obce. Oprávnenie rozhodovať o právnych úkonoch je v zmysle zákona rozdelené hlavne medzi starostu a obecné zastupiteľstvo – zákon o obecnom zriadení § 11 a § 13. Ako príklad môžeme uviesť majetkoprávne úkony, o ktorých rozhoduje obecné zastupiteľstvo ak by tie urobil len starosta bez predchádzajúceho rozhodnutia zastupiteľstva, neboli by platné a nezaväzovali by obec. V prípade právnych úkonov, ktoré patria do právomoci jedného z orgánov obecnej samosprávy, nemôže iný orgán o takejto veci právne relevantne rozhodnúť. Je tu povinnosť podieľať sa v rámci svojho postavenia a zverených úloh na realizovaní a výkone právneho úkonu.14 Aplikačná prax a skúsenosti poukazujú, že istým spôsobom vyvážene fungujúci vzťah starosta – zastupiteľstvo, je nevyhnutný pre plnenie samosprávnych úloh a kompetencií oboch orgánov. Pre takéto fungovanie je dôležité ak bez závažnejších problémov fungujú aj orgány obecného zastupiteľstva (komisie, rada...), ktoré dokážu prerokovávať jednotlivé veci a uplatňovať svoju poradnú funkciu vo vzťahu k orgánom obce. Zároveň je, ale potrebné nastaviť zákonné pravidlá pre fungovanie týchto samosprávnych orgánov obce tak, aby v prípade potreby boli usmernené. Volebná účasť vo voľbách do orgánov samosprávy mesta Košice Predmetná časť príspevku je zameraná na analýzu volebnej účasti vo voľbách do orgánov samosprávy mesta Košice v kontexte celého príspevku, a to len orgánov samotného mesta. Zároveň sa príspevok dotýka otázok vyplývajúcich z volebnej účasti ako aj možné riešenia a výzvy v kontexte účasti pri týchto voľbách. 14 PALÚŠ, I.; JESENKO, M.; KRUNKOVÁ, A.: Obec ako základ územnej samosprávy. Košice: UPJŠ Košice, Fakulta verejnej správy, 2010. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-20 390 Zákon č. 377/1990 Zb. Zákon Slovenskej národnej rady o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave. Zákon č. 401/1990 Zb. Zákon Slovenskej národnej rady o meste Košice. Zákon č. 222/2006 Z. z. zo 16. marca 2006, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov. Zákon č. 354/2012 Z. z. z 26. októbra 2012, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov. Zákon SRN č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí. Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov.