Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten

Eggerstedt, Harald Article Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Eggerstedt, Harald (1987) : Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 107, Iss. 3, pp. 397-416, https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291666 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Sozialwissenschaften (ZWS) 107 (1987), S. 397 - 416 Duncker & Humblot, Berlin 41 Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten* Von Harald Eggerstedt Es wird dargestellt, wie bisher die staatliche Regulierung der Versicherungswirtschaft und deren Ausnahme vom Kartellverbot begründet wurden. Dem wird eine, die Funktion des Wettbewerbs betonende theoretische Alternative gegenübergestellt. Es folgt eine Analyse der Regulierungspraxis in bezug auf Preise und Produktgestaltung. Mögliche Ursachen der Überregulierung werden genannt. Der Beitrag schließt mit einem Reformvorschlag. 1. Wachsende Kritik an Wettbewerbsbeschränkungen Die Versicherungswirtschaft ist in der Bundesrepublik Deutschland Gegenstand tiefgreifender sektorspezifischer Interventionen des Staates. Eine staatliche Aufsichtsbehörde, das Bundesaufsichtsamt für Versicherungswesen (BAV), greift sowohl in die Produktals auch in die Preispolitik der Versicherungsunternehmen ein. Über ihre Verbände stimmen die Versicherer ihr Verhalten vielfach recht weitgehend ab. Die Kartellbehörde kann, da die Versicherungswirtschaft vom Kartellverbot ausgenommen ist (Ausnahmebereich gemäß § 102 GWB), nur dann hiergegen vorgehen, wenn sie vorher ein Einvernehmen mit dem BAV erreicht hat. Das BAV jedoch bedient sich bei seiner Aufsichtspraxis in hohem Maße der Zuarbeit durch die Versichererverbände. Infolge dieser Konstellation ist die Kartellaufsicht im Versicherungssektor weitgehend ausgeschaltet. Es erstaunt etwas, daß die Verdrängung des Wettbewerbs durch Regulierung und Kooperation in der privaten Versicherungswirtschaft bisher so wenig Anlaß zu wirtschaftswissenschaftlichen und politischen Diskussionen gegeben hat. Erst allmählich wird das Versicherungswesen in die Deregulierungsdebatte einbezogen. Vor allem auf drei Ebenen sind neuerdings bestehende Wettbewerbsbeschränkungen ins Kreuzfeuer der Kritik geraten: Die deutschen staatlichen Regelungen und Verbandsabsprachen stehen einerseits mit der europäischen Dienstleistungsfreiheit und andererseits mit dem europäischen Wettbewerbsrecht in Konflikt. Schließlich wird zunehmend bezweifelt, daß * Der Autor schuldet einem anonymen Referee Dank für kritische Anmerkungen, die zu einer Überarbeitung des Textes geführt haben. Er möchte besonders auch den Mitarbeitern vom Forschungsinstitut für Wirtschaftspolitik an der Universität Mainz und vom Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel danken, die durch ihre Diskussionsbereitschaft zu manchen Verbesserungen beigetragen haben. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 398 Harald Eggerstedt überhaupt Branchenspezifika existieren, die eine wettbewerbspolitische Ausnahmebehandlung rechtfertigen. - Die EG-Kommission hat vor dem Europäischen Gerichtshof gegen die Bundesrepublik Deutschland (wie auch gegen Frankreich, Irland und Dänemark) Klage erhoben, weil sie nach Auffassung der Kommission die aus den Römischen Verträgen resultierende Pflicht nicht befolge1, Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs zu beseitigen. Der Paragraph 144 a des deutschen Versicherungsaufsichtsgesetzes verbietet die Versicherung eines inländischen Risikos bei einer in der Bundesrepublik nicht zugelassenen ausländischen Versicherungsgesellschaft. Selbst die Vermittlung eines grenzüberschreitenden Vertrages durch einen Versicherungsmakler ist unter Strafe gestellt. Zweiter Klagegrund ist die unzureichende Transformierung einer europäischen Richtlinie über die Mitversicherung (Konsortialversicherung): In der Bundesrepublik ist die Versicherung eines deutschen Risikos im Wege der grenzüberschreitenden Mitversicherung nur erlaubt, wenn der führende Versicherer (Konsortialführer) im Inland zugelassen ist. Diese gegen den Gedanken des Gemeinsame Marktes verstoßenden Vorschriften haben vor allem den Zweck, das deutsche Aufsichtssystem als solches vor einer Unterhöhlung zu bewahren. In der Bundesrepublik sind nämlich alle gegenüber dem breiten Publikum verwendeten Allgemeinen Versicherungsbedingungen (AVB) genehmigungsbedürftig. Das BAV genehmigt aber in der Regel nur einheitliche AVB je Versicherungssparte. Es könnte dem inländischen Versicherer nicht verwehren, was bei freiem grenzüberschreitenden Vertragsabschluß für den ausländischen Versicherer selbstverständlich wäre, nämlich daß er seine eigenen AVB verwendet. - Die EG-Kommission hat den Verband der Sachversicherer gerügt, der mittels einer Prämienempfehlung bewirkt hat, daß in der industriellen Feuerversicherung Beitragsanhebungen um 10 bis 30% vorgenommen wurden2. Die EG-Kommission sah das europäische Wettbewerbsrecht tangiert, da auch niedergelassene ausländische Versicherer zu Prämienanhebungen veranlaßt werden sollten. Der Verband der Sachversicherer hat daraufhin vor dem Europäischen Gerichtshof Klage gegen die Kommission erhoben. Er will eine EG-kartellrechtliche Sonderregelung für die Versicherungswirtschaft erwirken. Seine Auffassung ist, daß das EG-Kartellrecht solange nicht auf die Branche anzuwenden sei, wie es nicht mit den nationalen Zielen der Versicherungsaufsicht abgestimmt sei. - Die Kritik an Wettbewerbsbeschränkungen in der Versicherungswirtschaft nimmt auch innerhalb der Bundesrepublik zu. Insbesondere aus dem Kartellamt sind Unmutsverlautbarungen über die von der Fachaufsicht 1 Europäischer Gerichtshof (1984). 2 Europäische Gemeinschaften (1985), 20 - 31. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten 399 gedeckten Abstimmungsstrategien der Versicherer und ihrer Verbände zu vernehmen. Die enge Kooperation in der Versicherungswirtschaft wird oft damit begründet, daß der notwendige Risikoausgleich nur durch gemeinsame Prämienberechnungen zu erreichen sei. Die Zentralisierung der Konditionenund Preispolitik bei den Verbänden hält aber viele kostenungünstig wirtschaftende Versicherer am Markt3. Das BAV handelt kaum im Sinne der Versicherungsnehmer, wenn es durch Wettbewerbsbeschränkungen den Bestand jedes einzelnen Versicherers zu erhalten versucht. Die Kosten dieser Politik werden der Öffentlichkeit zunehmend bewußt. 2. Traditionelle Regulierungsbegründungen Das gegenwärtige System der Aufsicht und Regulierung der Versicherungswirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland baut auf der Annahme eines grundlegenden Zielkonflikts zwischen Wettbewerb und Sicherheit auf4. Die volle Verwirklichung des Wettbewerbsprinzips in allen Bereichen des Versicherungswesens würde nach dieser Auffassung zur Folge haben, daß die Versicherungswirtschaft nur noch eingeschränkt „Sicherheit" produzieren könnte. Ruinöse Wettbewerbsprozesse, Versicherungskonkurse, eine völlige Unübersichtlichkeit der Märkte und eine massive Benachteiligung der schwächeren Versicherungsnehmer würden dazu führen, daß die mit einem funktionsfähigen Versicherungswesen verbundenen politischen Ziele verfehlt würden. Wegen dieser Dilemmasituation müsse der Wettbewerb auf konkrete, vorher bestimmte Bereiche verwiesen und im übrigen durch staatliche Intervention und verbandliche Kooperation ersetzt werden. Diese Annahme einer grundsätzlichen Antinomie von Wettbewerb und Sicherheit findet sich z.B. bei dem einflußreichen Versicherungswissenschaftler Braeß. Er bezeichnet es als Aufgabe der Aufsicht über das Versicherungswesen, die Versicherten vor monopolistischer Ausbeutung durch einzelne Versicherungsunternehmen zu schützen sowie andererseits den Wettbewerb in den Grenzen zu halten, die wiederum durch die „Belange der Versicherten" gezogen sind. Ziel sei es, „so viel an Wettbewerb lebendig zu halten, wie unter Wahrung der Sicherheit möglich ist"5. - Die Gefahr monopolistischer Ausbeutung wird vor allem von dem „Gesetz der großen Zahl" her abgeleitet. Die Produktion von Versicherungsschutz ist um so sicherer, je größer die Anzahl der Risiken ist, die zum 3 Kartellamtsdirektor Siegfried Klaue hat wiederholt erklärt, daß von einer effizienten Marktversorgung nicht gesprochen werden könne, wenn eine große Anzahl von Versicherungsunternehmen „für ihr Handeln auf Dauer von Verbandsmacht und Wettbewerbsbeschränkungen abhängig ist". Vgl. Klaue (1976), 273. 4 Vgl. z.B. Harbauer u.a. (1978), 273 - 280. 5 Braeß (1968), 30. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 400 Harald Eggerstedt gegenseitigen Ausgleich im Bestand des Versicherungsunternehmens gepoolt werden. Mit der Anzahl der übernommenen Risiken vermindern sich die Schwankungen der Gesamt-Schadensaufwendungen und erhöht sich der Erfahrungsschatz des Unternehmens, wodurch relativ exakte Bedarfsprämien ermittelt werden können. Diese dem Versicherungsprinzip innewohnenden Skaleneffekte lassen einerseits starke Konzentrationstendenzen und andererseits eine starke Kooperationsneigung erwarten. Die Regulierung sollte daher zur Verhinderung von Monopolrenten beitragen. - Die zweite Zielrichtung der staatlichen Intervention ist diejenige, den Wettbewerb so zu begrenzen, daß die Belange der Versicherten nicht gefährdet werden. Darunter wird vor allem verstanden, daß Versicherungskonkurse vermieden werden sollen und daß gewisse Formen des Wettbewerbs (z.B. Wettbewerb mit Versicherungsbedingungen) zu unterbinden sind. Das läßt sich nur erreichen, wenn der Versicherungswirtschaft innerhalb der marktwirtschaftlichen Ordnung eine Sonderstellung eingeräumt wird und Wettbewerbsbeschränkungen nicht grundsätzlich verboten sind. In der Formulierung von Braeß lautet die Begründung: „Wenn es richtig ist, daß Banken und Versicherungen, jede in ihrer besonderen Art, als Elemente der Sicherheit und Stabilität für die gesamte Volkswirtschaft fungieren sollen, so wird man letztlich wohl zu dem Ergebnis kommen, daß diese typischen Stabilisatoren aus einem reinen Konkurrenzsystem mit seinen unvermeidlichen Risiken herausgenommen werden müssen, damit der Wettbewerb in der gesamten übrigen Wirtschaft seine Aufgaben um so besser zu erfüllen imstande ist."6 - Älteren Begründungen der staatlichen Regulierung lagen in der Regel die Vorstellungen der neoklassischen Preistheorie zugrunde. Da wegen des „Gesetzes der großen Zahl" die „vollkommene Konkurrenz" (mit atomistischer Angebotsstruktur) als Norm nicht infrage kam, das Monopol aber unerwünscht war, müsse man die Konkurrenz staatlich organisieren und in einem „mittleren" Bereich halten. Da aber die moderne Wettbewerbstheorie den funktionsfähigen Wettbewerb ohnehin zwischen den Extremen ansiedelt7, sind differenziertere Begründungen erforderlich geworden. - Heute werden zur Verteidigung der hohen staatlichen Eingriffsintensität und der Ausnahme vom Kartellverbot (§ 102 GWB) vor allem zwei Argumente vorgebracht: - Es bestehe eine branchenspezifische Tendenz zur „ruinösen Konkurrenz". Diese wird mit einer relativ unelastischen Nachfrage (z.B. begrenzte Anzahl versicherbarer Objekte) bei extrem elastischem Angebot (keine wesentlichen Kapazitätsschranken) begründet. In einer Schrift des Dachverbandes 6 Vgl. Braeß (1962), 267. 7 Vgl. dazu Bartling (1980), 280 - 286. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten 401 der Versicherer heißt es: „Das Fehlen wesentlicher Kapazitätsschranken erleichtert nicht nur den Marktzutritt. Es begünstigt tendenziell auch im Zusammenspiel mit der Ungewißheit über den zukünftigen Schadenbedarf Prämienunterbietungen bis hin zur ruinösen Konkurrenz."8 - Das Ziel, die Interessen der Versicherten zu wahren, impliziere einen besonderen Schutz für deren Gläubigerinteressen. Die Versicherten haben ein „Schuldnerinteresse" an nicht zu hohen Prämien, sie haben ein „Gläubigerinteresse" an der Verläßlichkeit der Versicherungszahlung im Schadenfall. Da der höchstmögliche versicherte Schaden immer um ein Vielfaches größer sei als der geschuldete Prämienbetrag, habe das Gläubigerinteresse eindeutig Vorrang. Einschränkungen des Wettbewerbs erscheinen somit als notwendiger Preis für die Wahrung der Versicherteninteressen, die eben hauptsächlich darin bestehen, daß der Versicherungsschutz durch mögliche Konkurse nicht beeinträchtigt wird9. 3. Eine theoretische Neubewertung Die Gegenhypothese zur traditionellen Begründung der tiefgreifenden staatlichen Interventionen und Wettbewerbsbeschränkungen im Versicherungswesen lautet: Es besteht keine Notwendigkeit, im Versicherungssektor auf die Vorzüge, die eine dezentrale Wettbewerbsordnung in bezug auf die Koordination von Angebot und Nachfrage sowie die Entdeckung neuer Lösungen bietet, zu verzichten. Ein Gegensatz zwischen freiem Wettbewerb und funktionsfähigem Versicherungswesen besteht nicht. Einschränkungen sind allenfalls in bezug auf gewisse Informationsprobleme und soziale Ziele zu machen. Staatliche Interventionen hätten den Wettbewerb eher zu ergänzen als zu ersetzen. Schon eine einfache Skizze der Versicherung als eines Prozesses der Transformation und Verarbeitung von Risiken unterstreicht die Bedeutung des Wettbewerbs für diesen Wirtschaftsbereich. Ein Wirtschaftssubjekt, das für seine Vermögenswerte die Gefahr eines plötzlichen Schadens sieht, kann sich gegen diese unerwartete Gefährdung absichern, indem es ein Versicherungsunternehmen sucht, das gegen Beitragszahlung jederzeit für den Ersatz eines etwaigen Vermögensschadens eintritt. Der Versicherungsnehmer tauscht dabei die Alternative „kleine Wahrscheinlichkeit eines großen Verlustes" gegen die Alternative „mit Sicherheit kleiner Verlust" ein. Der Weg der Überwälzung des Risikos auf ein Versicherungsunternehmen ist nur eine der prinzipiell möglichen Methoden, mit denen das Wirtschaftssubjekt sein Vermögensrisiko reduzieren kann. Es kann auch selbst in die Ver8 Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) (1985), 106. 9 Farny (1972), 43 - 88. Farny's These ist weiter ausgeführt bei: Scherer (1976). ZWS 107 (1987) 3 26 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 402 Harald Eggerstedt ringerung der Schadenwahrscheinlichkeit und -höhe investieren oder das Risiko selbst tragen. Dies wird sich jedoch nur bis zu einem gewissen Grad lohnen, da die Versicherungsunternehmen durch Anwendung versicherungstechnischer Ausgleichsmethoden das Risiko mit geringeren Kosten kalkulierbar machen können als der originäre Risikoträger. Die versicherungstechnische Bewältigung von Risiken basiert auf dem bereits genannten „Gesetz der großen Zahl". Allerdings muß dieses abstrakte Prinzip erst in eine konkrete, am eigenen Bestand orientierte Risikopolitik des betreffenden Versicherers umgewandelt werden. Dessen unternehmerische Leistung besteht u. a. darin, über eine erfolgreiche Kalkulation und Bestandspolitik Wettbewerbsvorteile zu erringen. Sein Erfolg hängt dabei einerseits von der Qualität der geschätzten Erwartungswerte und andererseits von der Güte der Risikoauswahl und -klassifikation ab. Da Schadenerwartungswerte sich auf Zukunftsereignisse beziehen, stellen sie immer Schätzungen dar. Die Schadenstatistiken, mit deren Hilfe durch Extrapolation Erwartungswerte und entsprechende Bedarfsprämien errechnet werden, haben einen unterschiedlichen Verläßlichkeitsgrad. Dieser Verläßlichkeitsgrad hängt zum Teil von der Menge des auswertbaren Erfahrungsmaterials je Risikoklasse ab, zum Teil auch von den Schwankungen der Schadenshöhe (Zufallsrisiko). Insbesondere kleine Versicherer verfügen in der Regel nicht über einen ausreichenden Risikobestand, um hinreichend verläßliche Erwartungswerte aus den Unternehmensstatistiken zu ermitteln. Wenn die Versicherer jedoch ihre Risiken auf überbetrieblicher Ebene gemeinsam auswerten, so können sie wiederum das Gesetz der großen Zahl zur Verminderung des eigenen Schätzfehlerrisikos nutzbar machen. Im Massenversicherungsgeschäft kann so das Zufallsrisiko weitgehend eliminiert werden. Bei Risikoarten mit geringer Schadenhäufigkeit, aber großen zufallsbedingten Schadenshöhen werden höhere Anforderungen an das versicherungstechnische Know-how eines Versicherers gestellt, denn die Beurteilung des einzelnen Falles durch erfahrene Experten und eine gewisse risikoausgleichende Mischung innerhalb eines heterogenen Bestandes gewinnt hier an Bedeutung. Der Umgang mit dem Schätzfehlerrisiko (Risikobewertung, Reservepolitik) und die Reaktion auf das Verhalten der Nachfrager (Bestandsund Konditionenpolitik) stellen Herausforderungen dar, denen die Versicherer in unterschiedlichem Maße gewachsen sind. Kleinere Versicherer können durchaus spezifische Vorteile haben, so daß ein lebhafter Wettbewerb schon von der Risikopolitik her erwartet werden kann. Die Risikopolitik ist jedoch nur ein Wettbewerbsparameter. Versicherungsgeschäfte sind Dienstleistungsgeschäfte und daher personalund beratungsintensiv. Die kundengerechte und zugleich kostengünstige Gestaltung des Vertriebs (Beratung, Service, Schadensabwicklung) eröffnet ein weites Feld für Wettbewerbsprozesse. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten 403 Die Anknüpfung theoretischer Betrachtungen an das Versicherungsprinzip (Gesetz der großen Zahl) hat häufig die Bedeutung des Wettbewerbs bei der Bewältigung von Unsicherheit in den Hintergrund gedrängt. Die dabei verwendeten Modelle der statischen Effizienz erweisen sich überdies als ungeeignet, die wesentliche Leistung der Versicherungswirtschaft herauszustellen. Unvollkommene Information und economies of scale, die aus der Sicht derartiger Modelle als Begründung für Wettbewerbsbeschränkungen erscheinen, haben in der dynamischen Perspektive eine ganz andere Bedeutung. Der Wert einer Information oder eines Größenvorteils ist keine gegebene Größe. Bei funktionierendem Wettbewerb werden die Rahmendaten ständig neu bewertet. Wettbewerb widerspricht nicht dem Prinzip der Versicherung, die flexible Bewältigung von Risiken setzt vielmehr Wettbewerb voraus. Die Versicherer sind im Wettbewerb ständig bemüht, ihr Wissen über neue Risiken und Schadenentwicklungen zu erweitern, indem sie ein Maximum an relevanten Marktdaten auswerten. Je weniger es ihnen gelingt, dieses Wissen selbst zu produzieren, desto mehr müssen sie es wiederum bei Rückversicherern kaufen, oder sie müssen sich im Mitversicherungsverfahren einem führenden Versicherer anschließen. Es leuchtet ein, daß viele Erfahrungen nach der Versuch-und-Irrtum-Methode gewonnen werden müssen und daß gewisse Prämienschwankungen die Folge sein können. Insbesondere im Großrisikenbereich, wo statistische Unterlagen die Fixierung am Markt durchsetzbarer „Bedarfsprämien" nicht zulassen, ist die Informationsgewinnung durch wettbewerbliche Prozesse unerläßlich, aber nicht nur dort. Mittels Wettbewerb wird Sicherheit produziert. Die Auffassung von Braeß, daß Beschränkungen des Versicherungswettbewerbs und die Herauslösung der Versicherungswirtschaft aus dem „Konkurrenzsystem" stabilisierend auf die anderen Wirtschaftsbereiche wirken würde, überzeugt daher nicht. Gegen die Braeß'sehe These sprechen wichtige Erkenntnisse der Wirtschaftstheorie: - Wettbewerbssysteme sind gerade deshalb „stabil", weil sie nicht statisch, sondern außerordentlich anpassungsfähig sind. Der Wettbewerb wirkt mittels seiner Anreizund Entdeckungsfunktionen selbst als „Stabilisator", indem er z.B. Engpässe und Schocks (plötzliche Verluste) ausgleicht. Weniger Wettbewerb bedeutet (insbesondere langfristig) nicht mehr Stabilität10- - Branchenbesonderheiten („Eigengesetzlichkeiten") begründen als solche keine Ausnahme vom Wettbewerbsprinzip, solange nachhaltige Funktionsmängel (z.B. natürliches Monopol) nicht nachgewiesen sind11 10 Vgl. Röpke (1980), 124 - 154. 11 Vgl. Hamm (1978), 156 - 172. ZWS 107 (1987) 3 26' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 404 Harald Eggerstedt - Die „Herausnahme" einzelner Branchen aus dem Wettbewerbssystem führt nicht dazu, daß diese ihre volkswirtschaftliche Funktion besser erfüllen können. Es stellen sich vielmehr regulierungsbedingte Anpassungsprobleme ein. Diese sind um so geringer, je weniger die Eingriffsmaßnahmen den Wettbewerb beschränken. Die These einer Tendenz zur „ruinösen Konkurrenz", welche neutralisierende Interventionen und Kartellösungen erfordere, kann ebenfalls nicht überzeugen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, warum einzelne Versicherer dauerhaft Unterkostenprämien beibehalten sollten. Wenn diese auf verfehlten Schadenschätzungen beruhen, besteht die Möglichkeit der Beitragsanpassung. Die relativ leichte Ausdehnung der Deckungskapazität muß nicht zu „ruinösen Wettbewerbsprozessen" führen, solange keine nennenswerten Marktaustrittsschranken existieren12. Es ist jedoch nicht zu erkennen, warum ein Versicherer nicht auf einem verlustträchtigen Gebiet seine Zeichnungsaktivität einstellen sollte, es sei denn, er spekuliere auf eine kommende kartellmäßige Prämienanhebung13. Schließlich ist auch Farny's These von der Priorität des Gläubigerschutzinteresses nicht haltbar. Der Versicherungsnehmer ist an einem günstigen Preis/Leistungsverhältnis interessiert. Ob am Markt günstige Angebote vorhanden sind, hängt aber entscheidend vom Funktionieren des Wettbewerbs ab. Die Sicherheit des Versicherers kann jedenfalls nicht als allgemeines Oberziel festgelegt werden. Eine allgemeine Bestandsgarantie für Versicherungsunternehmen wäre mit dem Wettbewerbsprinzip auch unvereinbar. Ein wichtiges Motiv bei der Einführung der Versicherungsaufsicht im Jahre 1901 war die Vorbeugung gegen Mißbräuche, die deshalb nahelägen, weil „auf diesem Gebiete des Wirtschaftsund Verkehrslebens selbst der sorgsame und verständige Bürger ohne Hilfe von anderer Seite zu eigener zuverlässiger Beurteilung der Anstalten, denen er sich anvertrauen muß, regelmäßig nicht imstande ist"14. Derartige Informationsprobleme auf der Nachfragerseite könnten in der Tat die effiziente Marktversorgung beeinträchtigen, etwa weil viele potentielle Nachfrager aus Furcht vor Verlusten und Übervorteilung ihre Risiken nicht einem Versicherer übertragen. Die Kompliziertheit und Abstraktheit der Materie rechtfertigt daher Schutzvorkehrungen, die die Insolvenzwahrscheinlichkeit vermindern, eine Mindestproduktqualität vertragsrechtlich absichern und den Informationsgrad der Nachfrager verbessern. Dazu sind jedoch Instrumente mit geringer Eingriffsintensität zu wählen. 12 Neben einem - etwa durch starke Produktivitätssteigerungen bedingten - Angebotsdruck und einer nachhaltig rückläufigen Nachfrage sind hohe Marktaustrittsschwellen eine notwendige Bedingung für „ruinöse Branchenkonkurrenz". Vgl. Bartling (1983), 325 - 346. 13 So die Interpretation bei: Seuß (1979), 86. 14 Bundesaufsichtsamt für das Versicherungsund Bausparwesen (1963), 24. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten 411 Kenntnis dieser Nebenwirkungen würden die politischen Instanzen aber vermutlich andere Entscheidungen fällen, als es tatsächlich der Fall ist. Die Verbandsmacht resultiert folglich aus einer starken Stellung im Informationsnetz der Gesellschaft. Selbst im wissenschaftlichen Bereich üben „verbandsabhängige" Publikationen und Forschungsinstitutionen einen dominierenden Einfluß aus. Aufgrund der „hohen Komplexität und geringen Transparenz der zu gestaltenden Wirkungszusammenhänge"27 versagt zudem die Kontrolle durch den Parteien Wettbewerb. Infolgedessen fällt den Verbänden eine erhebliche Bedeutung bei der Feinsteuerung der Wirtschaftspolitik zu. Während die „Konsumenten als die von einer konsequenten Wettbewerbspolitik am meisten Begünstigten, die sich schon als Wähler kaum von wettbewerbspolitischen Belangen leiten lassen, auch keine politisch ins Gewicht fallende Interessengruppierung" darstellen, sind die „Unternehmen, insbesondere große und marktstarke Firmen, als die wichtigsten Nutznießer eines beschränkten Wettbewerbs in machtvollen Verbänden organisiert"28 und unter Einsatz dieser Verbandsmacht bemüht, Initiativen zur Bekämpfung von Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern oder zu verwässern. Eine weitere wichtige Erklärung für disfunktionale Regulierungen liefert die sog. „Capture-Theorie"29. Die Aufsichtsbehörde wird in mancher Hinsicht zu einem Hilfsmittel der Verbandsabstimmung. Die Versicherer verfügen über die Daten, die die Behörde für ihre Entscheidungen benötigt. Angaben werden tendenziell so gemacht, daß bestimmte Eingriffserwartungen eintreffen. Setzt die Behörde nach, um die Angaben zu überprüfen, dann können die regulierten Unternehmen, da sie das Ergebnis der Überprüfung kennen, die nachfolgenden weiteren Regulierungsmaßnahmen antizipieren. Gesteigerte Aufsicht erhöht das Ausweichverhalten, und Ausweichverhalten fördert eine gesteigerte Aufsicht. Die Aufsichtsbehörde tendiert bei der Bewältigung ihrer schwieriger werdenden Aufgabe zu zwei Lösungen: 1. zu summarischen Verfahren und 2. zu Entscheidungen im Einvernehmen mit den regulierten Unternehmen bzw. deren Verbänden. Durch summarische Verfahren kann die Regulierung rationalisiert werden. Anstatt mit den einzelnen Unternehmen zu verhandeln, wird ein Kompromiß mit dem Verband angestrebt, wobei das Ergebnis dann für alle verbindlich gemacht wird: „Diese summarischen Verfahren zwingen die regulierte Industrie zur Zusammenarbeit und zu abgesprochenem Verhalten30." Den Versicherungsunternehmen bleibt kaum etwas anderes übrig, als sich diesem Verfahren zu unterwerfen, da der Verband sich 27 Zohlnhöfer (1977), 35. 28 Ebd., S. 37. 29 Vgl. Demsetz (1968), 55 - 66; Eickhof (1986), 75. 30 Finsinger (1984), 472. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 412 Harald Eggerstedt ihnen gegenüber in einer starken Position befindet, denn dieser verfügt über die entscheidenden, von der Aufsicht benötigten Informationen. Zweitens versucht die Behörde, Friktionen durch ein einvernehmliches Zusammengehen mit den Versicherern zu vermeiden. Die Folge sind Regulierungskompromisse mit immer komplizierteren Bestimmungen. Immer mehr Personen beschäftigen sich in den Verbänden und Unternehmen mit Regulierungsfragen. Die enge Zusammenarbeit von Aufsicht und regulierter Industrie kann in der Tat spektakuläre Behördenfehler vermeiden helfen. So konnten Versicherungskonkurse fast völlig verhindert werden - allerdings zu einem hohen Preis in Form überteuerten Versicherungsschutzes und geringer Markttransparenz. 7. Ein Reformkonzept Der Erfolg von Deregulierungsbemühungen hängt entscheidend davon ab, inwieweit überzeugende Alternativen vorgelegt werden können und inwieweit es gelingt, derartige Alternativen in die wirtschaftspolitische Diskussion einzubringen. Im folgenden soll ein Reformkonzept vorgestellt werden, das eine Integration der Versicherungswirtschaft in das Wettbewerbssystem ermöglicht, ohne daß dabei die Ziele der Versicherungsaufsicht (Versichertenschutz) vernachlässigt werden. Vielmehr lassen sich unter verbesserten Wettbewerbsbedingungen die Belange der Versicherten eher wahren. Außerdem ermöglicht das Reformkonzept gleichzeitig die Verwirklichung der europäischen Dienstleistungsfreiheit und beseitigt die Konflikte des Aufsichtsrechts mit dem deutschen und europäischen Wettbewerbsrecht. Vorgeschlagen wird ein moderates Interventionssystem mit drei wesentlichen Komponenten: 1. Anstatt durch eine Überwachung und Steuerung der Prämienpolitik der Versicherer wird die ständige Erfüllbarkeit der Verträge durch eine strenge Solvabilitätsaufsicht und einen Garantiefonds gewährleistet. Die durch das Bundesaufsichtsamt für Versicherungswesen auszuübende Aufsicht über die Einhaltung bestimmter Relationen von Eigenkapital und Geschäftsvolumen (gemessen in Prämieneinnahmen oder Schadenaufwendungen) ist bereits seit der 14. VAG-Novelle in das deutsche Aufsichtsrecht aufgenommen. Die Solvabilitätsaufsicht wird eine größere praktische Bedeutung bekommen, wenn es zu einer Belebung des Wettbewerbs in den Bereichen kommt, wo derzeit aufgrund von staatlichen Prämienregulierungen oder abgestimmten Verhaltensweisen das Prämienniveau überhöht ist. Da die Solvabilitätskontrolle31 Konkursfälle nicht ausschließt, sondern nur deren Wahrscheinlichkeit verringert, könnte für private VersicherungsZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten 413 nehmer als zweite Sicherungsstufe ein Garantiefonds angestrebt werden. Aus diesem von den Versicherern zu tragenden Fonds könnten gegebenenfalls im Umlageverfahren Versicherungsansprüche privater Versicherter befriedigt werden, die gegenüber einem liquidierten Unternehmen bestehen. Der Garantiefonds würde nur in den seltenen Fällen benötigt werden, in denen die Kundenbestände nicht von anderen Versicherern übernommen werden32. 2. Durch zwingende gesetzliche Bestimmungen wird die Stellung des Versicherungsnehmers gestärkt. Dazu dienen die Normen des Privatrechts (u.a. Versicherungsvertragsgesetz, Gesetz zur Regelung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen), die eine gewisse Mindestproduktqualität garantieren und Mißbrauch sowie Übervorteilung des Versicherten verhindern sollen33. Insbesondere im Falle kleiner, uninformierter Versicherungsnehmer vermag der Marktmechanismus dies nicht lückenlos zu gewährleisten. Nach dem AGB-Gesetz können z.B. überraschende, unklare oder unangemessene Vertragsklauseln in gerichtlichen Verfahren für nichtig erklärt werden. Bei Einrichtung eines Ombudsmann-Büros bzw. einer Schiedsstelle im Aufsichtsamt könnten viele Streitfälle auch vorgerichtlich geklärt werden. Insbesondere bei unbürokratischer Handhabung würde die Position des Versicherten gestärkt, denn er brauchte in vielen Fällen kein Gerichtsverfahren auf sich zu nehmen. Bei Unzufriedenheit mit dem Schiedsspruch stünde ihm allerdings immer noch der Rechtsweg offen. 3. Es werden Maßnahmen zur Transparenzförderung ergriffen. Da Versicherungsverträge schwer bewertbare, abstrakte Produkte sind, kann eine starke Kontraktdifferenzierung zu Transparenzproblemen führen, die die Markteffizienz beeinträchtigen. Instabile Qualitätsstandards, gelegentliche Fehlentwicklungen und verunsicherte Kunden wären die Folge. Die Nachfrage nach Versicherungsschutz insbesondere bei schwachen Mitgliedern der Gesellschaft könnte in unerwünschter Weise zurückgehen. Dem wäre durch staatliche Informationspolitik entgegenzuwirken. Konkret könnte die Transparenzförderung so aussehen, daß Musterbedingungswerke erarbeitet werden, die den Versicherungsnehmer bei der Bewertung von Angeboten als Vergleichsmaßstab zur Verfügung stehen. Die 31 Zur Anwendung der Solvabilitätskontrolle vgl. Farny (1984), 35 - 67; Karten (1984), 337 - 360. 32 Aufgrund der Tatsache, daß eine insolvente Firma nur in Konkurs geht, wenn sie nicht von einer anderen übernommen wird, und daß diese Übernahmewahrscheinlichkeit mit den an die Kapitalausstattung erhobenen Mindestanforderungen steigt, kann die Konkurs Wahrscheinlichkeit auf ein Minimum reduziert werden. Vgl. Finsinger (1983b). Der in Großbritannien mit dem Policyholders' Protection Act 1975 eingeführte Garantiefonds wurde in der Tat bisher nicht in Anspruch genommen. Vgl. Finsinger / Hammond / Tapp (1986), 160. 33 Weitere Verbesserungen des Verbraucherschutzes in dieser Hinsicht sind durchaus möglich. Vgl. dazu die Vorschläge von von Hippel (1986), 226 - 247. ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 414 Harald Eggerstedt Musterbedingungen könnten sich zunächst an die bestehenden AVB der verschiedenen Sparten anlehnen, wären jedoch nicht mehr verbindlich. Jeder Versicherer könnte abweichende Angebote unterbreiten. Er hätte nur die genehmigten und geprüften Musterbedingungen mit vorzulegen. Der Versicherungsnehmer könnte dann auf diese zurückgreifen, er könnte aber auch mit einem gewissen Suchaufwand auf dem Markt eine günstigere und für ihn adäquatere Vertragsvariante ausfindig machen. Der Wettbewerb mit unterschiedlichen Versicherungsmodellen würde zur Entdeckung neuer Lösungen anreizen. Um Innovationen vor sofortiger Kopie durch Konkurrenten zu schützen, sollte beim Aufsichtsamt ein Register mit befristetem Produktschutz angelegt werden. Angemeldete neuartige Produkte dürften dann nur gegen Zahlung von Lizenzgebühren von Konkurrenten übernommen werden. Da die Versicherer nach dem vorgeschlagenen Konzept in der Anwendung wettbewerblicher Aktionsparameter keinen wesentlichen Beschränkungen mehr unterliegen, dürfte die Verwirklichung der europäischen Dienstleistungsfreiheit zu keiner Inländerbenachteiligung mehr führen, zumal die Solvabilitätsbestimmungen bereits EG-einheitlich geregelt sind. Außerdem könnte die kartellrechtliche Privilegierung der Versicherungswirtschaft aufgehoben werden. Sie war ohnehin sachlich nie gerechtfertigt, sondern diente lediglich zur nachträglichen Legitimierung solcher amtlich-verbandlicher Kooperationsstrategien, wie sie im vorliegenden Beitrag als disfunktional im Sinne der Versicherteninteressen herausgestellt wurden. Zusammenfassung Zur Rechtfertigung der weitgehenden staatlichen Regulierung und wettbewerbsrechtlichen Privilegierung der Versicherungswirtschaft reichen die traditionell angeführten Argumente nicht aus. Vielmehr kann gezeigt werden, daß der Wettbewerb in der Versicherungswirtschaft zur Bewältigung von Unsicherheit beiträgt und für eine Ausrichtung des Angebots an den Sicherheitsbedürfnissen der Nachfrager sorgt. Die Beschränkung des Preisund Produktwettbewerbs durch Regulierung und Verbandskoordination hingegen führt zu beträchtlichen Wohlfahrtsverlusten. Die Ziele einer gewissen Mindestqualität und einer Verbesserung der Marktinformation lassen sich durch eine Aufsicht mit geringer Eingriffsintensität erreichen. Wettbewerbsrechtliche Sonderbehandlung und Protektion vor ausländischer Konkurrenz sind zu beseitigen. Summary Traditional arguments cannot sufficiently justify the German insurance industry's strict regulation and its examption from antitrust law. Competition contributes to the reduction of uncertainty and assures a supply that meets the needs of the insured. The ZWS 107 (1987) 3 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.107.3.397 | Generated on 2023-04-04 12:09:08 Wettbewerb und Regulierung auf Versicherungsmärkten 415 existing limitations to price and product competition provoke substantial welfare losses. The policy targets of a minimum product quality and an improvement of market transparency can be achieved by measures that hardly restrict competition. Antitrust exemption and protection from foreign competition should be abolished. Literatur Bartling, H. (1980), Monopolistische Konkurrenz, in: W. Albers u.a. (Hrsg.), Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaften. Stuttgart u. a. — (1983), Wettbewerbliche Ausnahmebereiche, Rechtfertigung und Identifizierung, in: M. Feldsieper und R. Groß (Hrsg.), Wirtschaftspolitik in weltoffener Wirtschaft. 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