Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien und ihre externe Finanzierung

Lachmann, W. Article Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien und ihre externe Finanzierung Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Lachmann, W. (1982) : Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien und ihre externe Finanzierung, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 102, Iss. 1, pp. 53-76, https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291512 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Nachf rageau gmentierende Grundbedürfnisstrategien und ihre externe Finanzierung Dargestellt am Beispiel eines Food-Stamp Programms* Von W. Lachmann Zur direkten Bekämpfung der absoluten Armut wurden von der Weltbank und dem Internationalen Arbeitsamt Grundbedürfnisstrategien vorgeschlagen. In dieser Arbeit wird untersucht, ob die vorgeschlagenen Strategien ihr Ziel allein erreichen können, ob komplementäre Maßnahmen zu implementieren und inwieweit sie extern zu finanzieren sind. Obgleich viele Entwicklungsländer beachtliche Wachstumsraten aufwiesen, muß man davon ausgehen, daß es diesen Ländern nicht gelungen ist, die absolute Armut zu beseitigen oder wenigstens zurückzudrängen. Die Zahl der Menschen, die in absoluter Armut leben, wird auf 600 - 800 Millionen geschätzt1. Die bisherigen Strategien verhalfen zu keiner Lösung. Noch immer sehen sich die meisten Entwicklungsländer folgenden Problemen und Aufgaben gegenüberstellt: — Hoher Bevölkerungsanteil, der in absoluter Armut lebt, sowohl im städtischen als auch im ländlichen Bereich, — die Wachstumsrate der Agrarproduktion ist geringer als die Bevölkerungswachstumsrate. — Zahlungsbilanzprobleme, auch wegen der notwendigen Nahrungsmittelimporte, die durch die hohen Energiekosten noch verstärkt werden, — extrem ungleiche Einkommensund Vermögensverteilung, — Vernachlässigung des inländischen Raums, die eine Landflucht auslöst2. * Geänderte Fassung eines Vortrags, gehalten auf der Jahrestagung dea Ausschusses „Entwicklungsländer" des Vereins für Socialpolitik am 21. November 1980 in Frankfurt/Main. 1 Weltbank (1980). 2 Vgl. auch die neuerlichen Bemühungen einer verstärkten Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes, z.B. das Konzept der integrierten ländlichen Entwicklung in BMZ, Wissenschaftlicher Beirat (1979). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 54 W. Lachmann Um das Problem der absoluten Armut anzugehen, wurde vor nicht allzu langer Zeit das Konzept einer Grundbedürfnisstrategie entworfen3. Ihre Verfechter sind überzeugt, daß sie am besten geeignet sei, diese Armut zu mildern oder gar zu beseitigen, weil sie zielgruppenorientiert ist4. Die Grundbedürfnisstrategie bietet in der Tat viele Vorteile; jedoch wird auch sie nicht ausreichen, die o. g. Probleme zu lösen. Alle bisher vorgeschlagenen Strategien dieser Art haben — neben der Zielgruppenorientiertheit — ein gemeinsames Merkmal: Sie sind angebotsorientiert. Sie versuchen (zum größten Teil), die Produktivität der Armen zu erhöhen nach dem chinesischen Sprichwort: Gib einem Hungernden einen Fisch und er wird einen Tag lang satt. Lehre ihn fischen — und er wird nie mehr hungern. Ich bin der Meinung, daß diese Grundbedürfnisstrategie einen Schritt in die richtige Richtimg darstellt, daß jedoch zu dieser angebotsorientierten Grundbedürfnisstrategie unbedingt eine nachfrageorientierte dazukommen muß. Nur dadurch ist es möglich, die Nutzung lokaler Ressourcen zu animieren, also eine endogene Produktivitätsbewegung zu initiieren. Diese Strategie soll am Beispiel eines Food-Stamp Programms5 vorgestellt, ihre möglichen Folgen diskutiert und ihre Finanzierung erörtert werden. Dabei möchte ich folgendermaßen vorgehen: 1. Skizzierung von Lage und Ursache der o. g. Probleme der Entwicklungsländer, 2. Diskussion der bisherigen Konzepte einer Grundbedürfnisstrategie, 3. Vorstellung der nachfrageorientierten Grundbedürfnisstrategie, 4. Erörterung der Vorteile und Probleme einer solchen Strategie, 5. Erläuterung der Notwendigkeit ihrer externen Finanzierung, insbesondere im Zusammenhang mit der Diskussion über die Neue Weltwirtschaftsordnung. a Internationales Arbeitsamt (1976 a, 1976 b, 1979). 4 Berg (1980), Grant (1978), Hicks (1979), Selowsky et al. (1979), Singer (1977), Singh (1979), Srinivasan (1977), Streeten (1978, 1979), Streeten und Burki (1978), Waller (1980), usw. 8 Unter einem Food-Stamp-Programm versteht man ein staatliches Programm, das den bedürftigen Schichten der Bevölkerung auf Geld lautende Lebensmittelkoupons zur Verfügung stellt, so daß das Existenzminimum an Nahrungsmitteln gekauft werden kann. Es findet keine direkte Zuteilung statt. Die Food-Stamps haben nur in bezug auf den Nahrungsmittelkauf Geldcharakter. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien 55 1. Die Situation der ärmsten Entwicklungsländer und eine mögliche Ursache Für die ärmsten 38 Entwicklungsländer erhalten wir folgende Zahlen als Durchschnittswerte6: Das BSP wuchs um 3,6 °/o durchschnittlich während der Jahre 1970 - 78, im gleichen Zeitraum wuchs die landwirtschaftliche Produktion aber nur um 2,0 Vo. Für diese Zeit ergibt sich ein jährliches BevölkerungsWachstum von 2,2 ^/o, während die durchschnittliche Nahrungsmittelerzeugung der Jahre 1976 - 78 verglichen mit dem Durchschnitt der Jahre 1969 - 71 um 3 ®/o sank. Das Kalorienangebot pro Kopf für die ärmsten 1,3 Milliarden Menschen betrug 1977 nur 91 °/o des täglichen Bedarfs. Der Schuldendienst stieg während des Zeitraums von 1970 - 1978 von 1,2 «/o auf 1,7 °/o des BSP, was einer Steigerungsrate von 41,6 °/o entspricht; die öffentliche Auslandsverschuldung der 38 ärmsten Staaten stieg im Durchschnitt von 18,1 Vo im Jahre 1970 auf 21,7 %> des BSP im Jahre 1978, was einer Steigerungsrate von 20^/0 gleichkommt. Dabei ist die Auslandsverschuldung der Staaten mit sozialpolitischem Engagement viel stärker gestiegen, z. B. in Sri Lanka von 17,1 %> auf 41 Vo des BSP, in Ägypten von 22,7Vo auf 71,5%, in Marokko von 18,6% auf 40,1 %. In Ländern, wo ungefähr 1/s der Bevölkerung weniger als $ US 50.— jährliches Einkommen zur Verfügung hat, ist es nur selbstverständlich, daß Nahrungsmittel billig angeboten werden7. Das freie Spiel der Marktkräfte würde, wegen des knappen Angebots und der hohen Nachfrage, zu einem Preis und damit zu einer solchen Verteilung der Nahrungsmittel führen, die sozialpolitisch nicht akzeptabel wären. Aus diesem Grund wurden von vielen Entwicklungsländern Niedrigpreise für Grundnahrungsmittel verordnet und die Landwirte gezwungen, ihre Produkte zu festgesetzten Preisen an den Staat zu verkaufen. Dies wiederum begünstigte die Entstehung eines Schwarzen Marktes, der für die Behörden nicht kontrollierbar war, so daß für das staatliche Angebot nicht genug Nahrungsmittel zur Verfügung standen8. Ebenso war es für die Landwirte günstiger, exportfähige landwirtschaftliche Erzeugnisse zu produzieren, da der einzelne Bauer dadurch bis zum Sechsfachen mehr verdienen konnte als mit der e Weltbank (1980), Tabellenanhang. ^ Weltbank (1975), Anhang 1, 79. Die Raten beziehen sich auf das Jahr 1969! 8 Vgl. dazu Chinn (1978), der ein Modell entwirft für Landwirte, die einer Regierungskontrolle bei der Nahrungsmittelproduktion unterliegen. Dort auch weitere Literatur über die Kontrollen in Indien und Tanzania. Im Staat Uttar Pradesh (Indien) wurden nur 7 %> der Hirseund Reisproduktion vom Staat gekauft; in Tanzania wurden 70 °/o der Produktion von Mais über private Kanäle abgewickelt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 56 W. Lachmann Grundnahrungsmittelproduktion0. Die fehlenden Grundnahrungsmittel mußte der Staat importieren, wenn sie nicht in Form einer Nahrungsmittelhilfe unentgeltlich zur Verfügung gestellt wurden. Diese Preissubventionspolitik führte zu starken Belastungen des Staatsbudgets, so wurden 1975 z. B. in Ägypten 21 ®/o, in Korea 19 <Vo, in Sri Lanka 16% und in Marokko 12 ^/o des Budgets für Lebensmittelsubventionen bereitgestellt10. Außerdem führte das zu einer enormen Belastung der Zahlungsbilanz. So mußte Sri Lanka im September 1979 zu einem Food-Stamp Programm übergehen, da die bisherige Niedrigpreisstrategie mit einer Rationierung der Grundnahrungsmittel nicht mehr finanzierbar war11. Die niedrigen Agrarpreise hinderten jedoch die Entwicklung der ländlichen Struktur, woraufhin das Angebot an Nahrungsmitteln weiter sank. Dieses Ergebnis läßt sich sehr leicht aus den Angebotsund Nachfragefunktionen für Nahrungsmittel ersehen12. Abb. 1: Private Angebotsund Nachfragekurven nach Grundnahrungsmitteln 9 Vgl. Morrison (1980). In der Studie des Dorfes Meegama im KandyDistrikt von Sri-Lanka sind aus 1 acre beim Reisanbau 2 500 Rupien zu verdienen, beim Pfefferanbau 18 000! Morries schätzt, daß bei einer flexiblen Bewirtschaftung, die sich nach den Marktpreisen der „cash crops" ausrichtet, ein Zehnfaches von dem zu verdienen ist, was eine Nutzung für Reisanbau (paddy) einbringt. 10 Siehe Berg (1980) 25 bzw. Davis (1977) 112. Vgl. auch Burki (1980); Sri Lanka hat in den letzten 15 Jahren durchschnittlich ca. 10 %> des BSP für sozialpolitische Programme (einschließlich des Food Ration Schemes) ausgegeben; während der Jahre 1964/65 wurden 54 "%> des Budgets für Sozialausgaben verwendet. Siehe dazu Isenmann (1980). 11 Isenmann (1980); eine ausführliche Darstellung des Programms und seiner Entstehung befindet sich in Lachmann (1981 a). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien 57 In der Abb. 1 wird unterstellt, daß der freie Markt das Ernährungsproblem nicht lösen kann. Es bildet sich ein Preis P, der sozialpolitisch als zu hoch angesehen werden, und bei dem sich die Bevölkerung nur xM statt der benötigten Menge xN kaufen kann. Das Privatangebot und die Privatnachfrage liegen unter dem notwendigen Minimum. Wegen des Mangels an effektiver Nachfrage13 kann die Regierung nur durch eine Preispolitik versuchen, die Nachfrage zu erhöhen, so daß die Mindestausstattung an Grundnahrungsmitteln für die Bevölkerung finanzierbar ist (wenn sie auf direkte Zuteilungssysteme verzichtet). In diesem Beispiel würde dann der Preis auf P festgelegt. Zu diesem Preis werden aber nur xs an Grundnahrungsmitteln produziert und angeboten. Der Nachfrageüberhang (xN — xs) muß durch Importe oder unentgeltliche Nahrungsmittelhilfen (PL 480) gedeckt werden. Diese Politik würde aber zu einem kontinuierlich verminderten Angebot an Grundnahrungsmitteln führen. Die Regierung befindet sich nun in einer Zwickmühle: Eine Erhöhung des Preises ist aus sozialen Gründen nicht zu verantworten14, aber der niedrigere Agrarpreis bewirkt einen ständigen (und wachsenden) Nachfrageüberhang an Grundnahrungsmitteln15. Außerdem erlaubt der niedrigere Preis keine Entwicklung einer autochthonen ländlichen Infrastruktur. Es kommt zu den Ergebnissen, die aus obigen Daten ersichtlich sind: Abnehmende Nahrungsmittelproduktion, steigendes Zahlungsbilanzdefizit und eine Abwanderung vom Land in die Städte, da es sich nicht lohnt, auf dem Lande einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Lokale Ressourcen werden nicht genutzt. Es müßte eine Strategie entwickelt werden, die aus dieser Zwickmühle heraushilft. Das soziale Problem soll vermieden und das Preisniveau angehoben werden, so daß eine integrierte ländliche Entwick12 Die Möglichkeit eines „Schwarzen Marktes" wird in dieser Analyse außer acht gelassen. Siehe dazu: Michaely (1954) und Gönensay (1966). 13 Zum Begriff der effektiven Nachfrage siehe Leijonhufvud (1968, 1973). 14 So wird immer gefordert, daß bis zur Partizipation der Armen am wirtschaftlichen Wachstum, d. h. bis zur Steigerung der Produktivität der Armen, Maßnahmen zu Preissenkungen getroffen werden müssen, damit die unterernährten Schichten der Bevölkerung wenigstens zum Teil ihre Nahrungsmittel kaufen können. Dies erfordert Subventionsund Zuteilungsprogramme, die, wie zugegeben wird, zu budgetären Zahlungsbilanzund Agrarpreisproblemen führen. Es wird nicht gezeigt, wie diese Politik aus der Problematik einer zu niedrigen Agrarproduktion herauskommt. Vgl. Berg (1980) oder auch Weltbank (1980) passim. is Vgl. auch Osterrieth, Verreydt und Waelbroeck (1978) „what policy makers most need to understand is the trade-off between food imports and agricultural prices." (S. 1); dagegen wird bedauert, daß „much of the literature on the food gap implicity reflects a view of the world in which demand and supply are independent of prices and in which supply can be increased only by massive programs of government investment." (S. 1). Darunter würden auch die meisten angebotsorientierten Grundbedürfnisstrategien fallen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 58 W. Lachmann lung oder ein gleichgewichtigeres Wachstum von landwirtschaftlicher und industrieller Produktion möglich wird. Doch zuerst sollen die herkömmlichen Grundbedürfniskonzepte betrachtet und der Frage nachgegangen werden, warum sie nicht in der Lage sind, diesen Zielkonflikt allein zu lösen. 2. Diskussion der bisherigen Grundbedürfniskonzepte Das Konzept von der Grundbedürfnisbefriedigung ist bis heute sehr vage formuliert worden. Burki (1980) schreibt: „Das Grundbedürfniskonzept ist Ausdruck der Notwendigkeit, den Armen Zugang zu einem Korb essentieller Güter und Dienstleistungen zu sichern" (S. 18). Dazu gehören nicht nur Nahrung, Kleidung, Gesundheit und ein Mindestmaß an Bildung (education), sondern — weiter gefaßt — auch politische Freiheiten, wie das Recht zur freien Meinungsäußerung und das Recht, sich gewerkschaftlich zu organisieren16. In meiner Analyse will ich mich jedoch nur auf das Grundbedürfnis der Nahrung beschränken. Aus der Literatur wird deutlich, daß mit der Grundbedürfnisstrategie das Armutsproblem von der Angebotsseite (Inputseite) her aufgerollt werden soll17. Das Ziel besteht darin (um in der Abbildung zu bleiben), die Angebotskurve so zu verschieben, daß sie die Nachfragekurve im Punkt R schneidet. An diesem Schnittpunkt ist die Bevölkerung in der Lage, sich die notwendigen Nahrungsmittel zu kaufen. Zwei Möglichkeiten, dieses Ziel zu erreichen, sollen betrachtet werden: 1. Produktionsstrategien: Die Struktur des Angebots soll verändert und die Produktivität erhöht werden. Dies geschieht z. B. durch eine Subvention der Kunstdünger, besseres Saatgut, landwirtschaftliche Beraterstationen, die Gewährung besserer Kreditbedingungen, also durch Inputsubvention, oder mit Strategien der Hilfe zur Selbsthilfe, z.B. in Form der Unterstützung oder Gründung von „Bewegungen"18, wie z. B. der Gründung von Landwirtschaftsgenossenschaften (z. B. Korea) oder der Förderung der Sarvodaya Shramadana Bewegung, iß Vgl. auch Straeten (1979), wenn er schreibt (S. 136): „The objective of a basic needs approach to development is to provide opportunities for the full physical, mental, and social development of the individual. This approach focuses on mobilizing particular resources for particular groups, identified as deficient in these resources, and concentrates on the nature of what is provided rather than on income." Friedman (1979) unterscheidet zwischen „wants", die privat und unbegrenzt sind und „needs", die begrenzt und öffentlich sind, wobei das Schwergewicht auf der örtlichen Produktion liegt. 17 Walter (1980) nennt als die entscheidenden vier Elemente des Grundbedürfniskonzepts: Bedürfnisorientierung, Zielgruppenorientierung, Produktionsorientierung und Partizipation (S. 1). Vgl. auch Singer (1977). 18 BMZ, Wissenschaftlicher Beirat (1979). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien 59 die heute schon in Sri Lanka 6000 hauptberufliche Mitarbeiter beschäftigt und ca. 10 •% der ländlichen Bevölkerung erreicht (Weltbank [1980], S. 99). Durch die Verbilligung des Inputs, Hilfe bei der Vermarktung oder der Unterstützung einer effizienteren Inputkombination kann zu jedem vorgegebenen Preise eine größere Menge angeboten werden. Durch diese indirekte Subvention wird folglich die Rechtsverschiebung der Angebotskurve erreicht. 2. Preisstrategie: Die Nahrungsmittelpreise werden wegen der armen Bevölkerung in den Städten durch staatlich verordnete Festpreise niedrig gehalten. Dies kann auf verschiedene Weise geschehen. Meistens kann die Regierung dabei auf Zuteilungsprogramme und Versuche, Produktionsquoten festzulegen, nicht verzichten. Die durch den Höchstpreis entstandene Angebotslücke muß dann durch Importe geschlossen werden, die wiederum wegen des höheren Weltmarktpreises auf den Inlandspreis heruntersubventioniert werden müssen19. Die Angebotskurve verschiebt sich nun aufgrund der Importe nach rechts, so daß wieder Punkt R als Schnittpunkt erreicht wird. Als weitere Variante der Preisstrategien könnten wir uns direkte Erzeugersubventionen vorstellen. Für jede produzierte Einheit zahlt der Staat die Differenz zwischen dem durchschnittlichen Erzeugerpreis und dem sozial erwünschten Verkaufspreis. Diese Variante möchte ich jedoch zu den Produktionsstrategien zählen. Die möglichen Wirkungen dieser beiden Strategien sind nun zu untersuchen. Dabei müssen wir von den erwünschten sozialen Zielen ausgehen. Als Argument für niedrige Grundnahrungsmittelpreise werden das Verteilungsund das Preisstabilitätsziel genannt. Es ist jedoch fraglich, ob das Verteilungsziel bei einer Preisstrategie erreicht wurde. Nutznießer niedriger Preise sind die Bevölkerungsschichten, die sich die subventionierten Güter auch kaufen können. Die Urbanen Armen und Subsistenzlandwirte werden nicht davon profitieren. Vielmehr erfolgt ein Einkommenstransfer vom Land zu Stadt, wobei bei manchen Programmen die besser gestellten städtischen Bevölkerungsschichten am meisten profitierten20. 19 Vgl. auch Davis (1977). Die Importe werden zu einer Residualgröße. Auf die Folgen der Zahlungsbilanz wird weiter unten eingegangen. 20 Vgl. Brown (1977). Sambias Subventionen auf die Weizenimporte gelten als solcher Fall. Vgl. auch Mellor (1978) „Change in food prices causes a larger percentage change in the real incomes of low-income consumers but a larger absolute change in the real incomes of high-income consumers. ... one monetary unit of income transferred from the riebest to the poorest OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 60 W. Lachmann Selbst wenn wir vom Zielerreichungsgrad abstrahieren, muß auf die Kosten verwiesen werden. Diese können in direkte Budgetkosten, die Auswirkungen auf die Zahlungsbilanz und die negativen Effekte auf die Allokation der Ressourcen unterteilt werden21. Bei den Allokationskosten spielt die Landflucht eine große Rolle. Wie schon erwähnt, hindern niedrige Preise die Entwicklung einer ländlichen Infrastruktur, mit der Folge eines mangelnden Angebots an Grundnahrungsmitteln22. Man kann ebenfalls davon ausgehen, daß die gesamtwirtschaftliche Sparquote beim Einkommenstransfer vom Land zur Stadt gesenkt wurde, so daß das Wachstumsziel wegen der Niedrigpreispolitik ebenfalls nur teilweise erreicht werden konnte28. Auch bei der Produktionsstrategie kann das Verteilungsziel verletzt werden. Direkte Inputsubventionen, z. B. durch verbilligte Kunstdünger oder Kredite, kamen der ländlichen armen Bevölkerung nicht zugute. Sie waren hauptsächlich zum Vorteil der Großbauern. Die Subsistenzlandwirte profitieren i. a. nicht von subventionierten Inputs. Sie werden durch die mangelhaften Verteilersysteme nicht erreicht. Ähnliches gilt für verbessertes Saatgut (grüne Revolution), das die Verwendung bestimmter Kunstdünger und Insektizide notwendig macht. Auch hier mangelt es an der rechtzeitigen Verfügung dieser komplementären Inputs. Hierbei sei noch zu erwähnen, daß der Landwirt bestrebt ist, ein zu hohes Risiko zu vermeiden und daher erst zögernd ein alternatives Produktionsverfahren aufnimmt. Er wird sich fragen, wie lange er die subventionierten Inputs erhält. Außerdem besteht die Gefahr, daß die „zu billigen" Inputs nicht ökonomisch eingesetzt werden. Das Problem der Verschwendung verbilligter Inputs ist häufig beobachtet worden. Allerdings sollte betont werden, daß Maßnahmen der Produktionsstrategien günstiger beurteilt werden als die der Preisstrategien. Selbst die konträre Preisstrategie der Industrieländer, die unter dem Gesichtspunkt der Einkommensverbesserung der Landwirte konzipiert wurde, verzichtet nicht auf Elemente der Produktionsstrategien. Sozialpolitik sollte aber nicht in den Allokationsprozeß eingreifen; Subvenclasses releases demand for 0.02 units of foodgrain but creates a new demand for 0.59 units, an imbalance in the ratio of 30 : 1." Auf das Ziel der Preisstabilität möchte ich nicht näher eingehen. Vgl. dazu Davis (1977) 109 ff. 21 Siehe das umfangreiche Zahlenmaterial in Davis (1977). 22 Daß die Höhe der Agrarpreise für die Land/Stadt-Migration eine Rolle spielt, hat Rehnberg (1977) am Beispiel Südkoreas aufgezeigt. 23 So auch Brown (1977). Die marginale Sparrate ist in ländlichen Gebieten höher als in städtischen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 Nachfrageaugment ierende Grundbedürfnisstrategien 67 4. Die höhere Agrarproduktion vermindert das Zahlungsbilanzproblem. Bei externer Anfangsfinanzierung wären auch anfängliche Zahlungsbilanzprobleme vermeidbar. 5. Entwicklungsländer unterstellen den Industrieländern immer den Wunsch zur Fremdbestimmung. Dieser Vorwurf wird insbesondere bei der Betonung der Grundbedürfnisstrategie laut43. Die hier vorgeschlagene Strategie vermeidet eine Fremdbestimmung. Zusätzliche Ressourcen werden bei externer Finanzierung für eigene Programme frei. Der „self-reliance" kommt man einen Schritt näher. 6. Die höheren Agrarpreise fördern ein ausgeglicheneres Wachstum; sie ermöglichen eine integrierte ländliche Entwicklung, die der Landflucht vorbeugt. Die Landwirtschaft wird von vielen bekanntlich als Motor der Entwicklung angesehen44. 7. Die indirekten Auswirkungen dieser Strategie würden auch helfen, das Weltnäherungsproblem zu lösen. Bei vollendeter Spezialisierung könnten die Entwicklungsländer unter Ausnutzung ihrer komparativen Vorteile als gleichberechtigte Partner auch am Weltagrarhandel partizipieren. 8. In den Preismechanismus wird nicht direkt eingegriffen. Das Food-Stamp Programm wäre als allokationsneutral zu werten. Wie bei jeder direkten Subvention sind die öffentlichen und privaten Nutzen und Kosten leichter zu ermitteln. Außerdem wird bei erreichter „Selbsthilfe" das Programm automatisch terminiert, bzw. es geht dann in ein reines Sozialprogramm für die nicht am Beschäftigungsprozeß Aktivierbaren über. Den Vorteilen stehen aber auch große Probleme gegenüber. Die 4 wichtigsten Einwände betreffen die Kosten, die Preiselastizität des Angebots, die möglichen Disincentiveseffekte und das administrative Problem. Auf die letzten drei Probleme soll hier nur kurz eingegangen werden. Die Finanzierung einer nachfrageaugmentierenden Grundbedürfnisstrategie soll dagegen unter Punkt 5 erörtert werden. Die Ergebnisse der Strategie hängen sehr von der Preiselastizität des Angebots ab. Bis vor kurzem wurde angenommen, daß der Landwirt nicht auf die Höhe des Preises reagiert. Er wurde nicht als Unternehmer angesehen. Neuere Studien zeigen, daß die Preiselastizitäten des 43 Vgl. ul Haq (1980), der auf einige Mißverständnisse der Grundbedürfnisstrategie eingeht. 44 Vgl. Singh (1979), der dies am Beispiel Chinas zeigt. Während in den meisten armen Entwicklungsländern die Zuwachsrate der Stadtbevölkerung gestiegen ist (im Durchschnitt von 3,7 «/o auf 4l0/o) ist sie in Sri Lanka von 4,3 Vo (19601970) auf 3,7 °/o (19701980) gefallen. 5* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 68 W. Lachmann Angebots beträchtlich sind und sich daraus mit denen der Industrieländer vergleichen lassen45. Dabei liegen die längerfristigen Elastizitäten um 50 %> - 100 °/o höher als die kurzfristigen. Sie betrugen für Reis in Pandschab 0,31 bzw. 0,59, in den Philippinen kurzfristig zwischen 0,13-0,22 und längerfristig 0,15-0,62. Eine 20€/oige Erhöhung des Reispreises würde die Produktion um ca. 10 °/o erhöhen, eine Steigerung, die ausreichte, den „agricultural gap" zu schließen46. Die empirischen Untersuchungen widerlegen also die Annahme einer Preisindifferenz des Angebots an Agrargütern in den Entwicklungsländern. Können Entwicklungsländer solche Programme mit ihrer Verwaltung überhaupt durchführen? Hier ist anzumerken, daß zwei Entwicklungsländer schon ein Food-Stamp Programm initiiert haben, nämlich Sri Lanka und Thailand, wobei letzteres die Höhe der Stamps sogar vom Einkommen abhängig macht47. Viele Länder haben Zuteilungssysteme, oft mit gespaltenen Preisen, so daß eine bestimmte Menge zu einem niedrigen Preis, darüber hinausgehende Mengen erheblich teurer eingekauft werden können. Wenn ein Land wie Sri Lanka, mit einem durchschnittlichen ProKopf BSP von $ 190.—, also ein besonders armes Entwicklungsland, ein derartiges Programm durchführen kann, sollte dies auch Verwaltungen anderer Länder möglich sein48. Einige Entwicklungsländer wären jedoch sicherlich auf die administrative Hilfe der Industrieländer angewiesen. Allerdings muß zugestanden werden, daß für Länder ohne ein Mindestmaß an Infrastruktur dieses Programm nur in Urbanen Bereichen durchführbar ist. Es ist immerhin interessant, daß von Praktikern ein weltweites Bezugsscheinprogramm gefordert wird. So hat der Welternährungsrat (WER) einen internationalen „Food Entitlement Scheme" vorgeschlagen, der Verbrauchsund produktionsstimulierend wirken soll49. 45 Vgl. Priebe und Hankel (1980) 51 - 54; auch Ghatak (1978) 55. Die Innovationslethargie der Landwirte ist zum einen auf den Mangel an Alternativen und zum zweiten auf die Struktur der Besitzund Pachtverhältnisse zurückzuführen. Komplementäre Änderungen könnten in manchen Entwicklungsländern notwendig sein, um den Preis als Incentive zu stärken. Siehe auch Richards und Gooneratne (1980) und die Stimulationsstudie de Melo (1979). 46 Vgl. auch die Aufstellung in Ghatak (1978) 108 - 111. 47 Vgl. Davis (1977) und Morrison (1980). 48 Natürlich spielen die sozialpolitischen Maßnahmen der Vergangenheit eine Rolle. Sri Lanka hat hervorragende Sozialindikatoren. Eine gewisse Alphabetisierungsrate ist möglicherweise Voraussetzung eines solchen Programms. Vgl. Isenmann (1980). 49 Vgl. Neue Zürcher Zeitung: „Ein Vorschlag des WER-Präsidenten: Bezugsscheinprogramme gegen Unterernährung" (Mittwoch, 12. März 1980, Fernausgabe 59, S. 9 f.). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien 69 Bei der Implementierung des Programms ist zu beachten, daß Disincentives wermieden werden. Das Nahrungsmittelminimum darf deshalb nicht zu hoch angesetzt werden. Ist der Entwicklungsprozeß in Gang gekommen, wird das Programm volumenmäßig abnehmen, da die Einkommen steigen werden und das Programm dann ausläuft. Hier sollte noch erwähnt werden, daß auch Inputsubventionsprogramme einen Discentive ausüben können. Dieser Discentive wird gerade dann beklagt, wenn der Landwirt wegen besserer Inputs eine geringere Menge an Arbeit einsetzt und damit den gleichen Output erzielt wie vorher. Dieser Discentive ist aber wohl mehr auf die fehlende Nachfrage und den niedrigen Preis zurückzuführen60. 5. Die Notwendigkeit einer externen Finanzierung „Die Entwicklungshilfe in der bisherigen Form ist von einem ihrer geistigen Väter (Gunnar Myrdal, W. L.) als unwirksam bezeichnet und offen in Frage gestellt worden ... Die Vertreter der Entwicklungsländer, denen man auf den zahllosen Konferenzen begegne, stellten in der Regel eine wirtschaftliche Elite dar, die den Willen zur Lösung der Armutsprobleme weitgehend vermissen lasse und sich sozialen Reformen verschließe51." Myrdal schlug eine Katastrophen-Hilfe für die Ärmsten der Armen vor, „anstatt eine Beistandspolitik fortzusetzen, die das Los der wirklich Bedürftigen kaum oder gar nicht erleichtern können." Aus dieser Pressenotiz wird deutlich, wie schwierig eine interne Umverteilung in den Entwicklungsländern politisch durchsetzbar ist. Es liegt nicht nur am Fehlen des politischen Willens zur Umverteilung, sondern auch an den finanziellen Möglichkeiten dieser Länder. Die Lebensmittelsubventionen haben einen so großen Anteil am Staatsbudget, daß sie nicht mehr finanzierbar sind. In Staaten, die solche Programme unterhalten, betrug der Budgetanteil oft mehr als 10 %>52. Eine externe Finanzierung bietet sich damit geradezu an, insbesondere wenn man von einer Weltverantwortung für die Armen ausgeht53. so Selbstverständlich müssen auch Anreize für die erweiterte Möglichkeit der Geldverwendung vorhanden sein. Die Food-Stamps können damit den Monetarisierungsgrad des Landes erhöhen. 51 Siehe Frankfurter Allgemeine vom 12.9.1980: Myrdal stellt Entwicklungshilfe in Frage: Plädoyer für eine „internationale Armenfürsorge". Wiederabgedruckt in BMZ-Entwicklungspolitik Spiegel der Presse 37/80, S. 1137. Hingegen betrug der Anteil des Food-Stamp Programms in den USA 0,1 %>, die Lebensmittelsubventionen im UK l"/o des Gesamtbudgets. Vgl. Davis (1977). sä Vgl. Josling (1979). Die externe Finanzierung bestimmter Grundbedürfnisse könnte die soziale Komponente einer sozialen Weltmarktwirtschaft darOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 70 W. Lachmann Ein Land, das ein solches Food Stamp Programm einführt, kann dabei einen Teil der Ausgaben von internationalen Geberorganisationen oder durch bilaterale Hilfeabkammen erstattet bekommen. Nach den finanziellen Möglichkeiten des betreffenden Entwicklungslandes bzw. nach seinem PKE sollte der externe Anteil bemessen werden. Dabei wäre es ratsam, ihn mit der Zeit zu senken, um zu größeren Eigenanstrengungen zu ermuntern. Es müßte überprüft werden, inwieweit die korrekte Einhaltung des Programms überwacht werden kann. So könnte man sich vorstellen, daß das Geberland bei der Verteilung der FoodStamps mitwirkt, und sie dann zu einem gewissen Anteil gegen Devisen abkauft54. Welche Vorteile ergeben sich nun aus der externen Finanzierung? Zum ersten wird damit eine relative Umverteilung erreicht, die wohl sonst kaum möglich wäre. Zum zweiten erlaubt das zur VerfügungStellen von Devisen den Ankauf von Nahrungsmitteln auf dem internationalen Agrarmarkt zu den internationalen Bedingungen. Da der externe Finanzierungsanteil am Anfang des Programms höher ist, könnten die anfänglich erforderlichen Importe leichter finanziert werden55. Die Regierung des Entwicklungslandes hat aber einen ständigen Anreiz, Devisen zu sparen, die sie für andere, komplementäre Projekte dringend benötigt. Sie würde von sich aus versuchen, sicherzustellen, daß die Arbeitsproduktivität auf dem Lande steigt und demzufolge solche Programme national initiieren, z. B. Schulungsprogramme für Landwirte. Bei einer direkten Nahrungsmittelhilfe gäbe es weder für die Agrarproduzenten noch für das Entwicklungsland Anreize zur „Selbsthilfe". Den Forderungen der FAO, die (unentgeltliche) Nahrungsmittelhilfe zu erhöhen, muß deshalb Skepsis entgegengebracht werden, da sie nur als Katastrophenhilfe gerechtfertigt werden kann. Läßt sich aber solch ein Programm finanzieren? Der WER schätzte die Kosten des „Food Entitlements Schemes" für die ärmsten 100 Millionen Menschen auf 0,5 bis 1 Millarde US $56. stellen. Vgl. auch Sautter (1981) und Musgrave und Jarret (1979). Daß die einzelnen Entwicklungsländer mit der Finanzierung überfordert wären, zeigen Boutros-Ghali und Taylor (1980) am Beispiel Ägyptens. 54 Es muß sichergestellt sein, daß der Empfängerkreis die Food-Stamps auch erhält. Wenn das nicht gewährleistet ist, wird die externe Finanzierung eingestellt werden müssen. ss Dies könnte — zumindest anfänglich — den Agrarüberschußländern wie z. B. den USA oder auch der EG zugute kommen, die auf diesem indirekten Wege evtl. ihre Uberschüsse liquidieren könnten. 56 Vgl. Fußnote 49. Die Kosten für die amerikanische Nahrungsmittelhilfe beliefen sich 1978 auf 1,5 Milliarden US-Dollar. Vgl. Austin und Wallerstein (1979). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 Nachfrageaugmentierende Grundbedürfnisstrategien 71 Streeten ((1979) 144) schätzte die Kosten einer angebotsorientierten Grundbedürfnisstrategie auf 45-60 Milliarden US $. Unter der Annahme, daß sich die OECD-Staaten auf die ärmsten Länder konzentrieren und 50% der Kosten übernähmen, errechnet er eine zusätzliche ODA (official development assistance) von $ 15-20 Milliarden. Diese würde den ODA-Anteil am BSP der OECD-Staaten auf 0,43 % anheben (für das Jahr 2000). Gehen wir von den 38 ärmsten Staaten aus, deren Bevölkerungszahl sich auf 1,3 Mrd. Menschen belief und geben wir den ärmsten 20 % (d.h. ca. 250 Millionen) jährlich $ 50.—, so kämen wir auf eine Summe von $ 12.5 Milliarden jährlich. Dies entspricht ungefähr der Hälfte der geschätzten ODA der OECD-Staaten für 1980, die 0,34% des BSP betrug. Eine Erhöhung der ODA auf 0,5 % würde die notwendige Finanzierung sichern. Die 0,5% liegen noch beträchtlich unter dem 0,7%-Ziel, das die OECD-Staaten anstreben wollten57. Dies ist natürlich eine sehr grobe Schätzung (back-on-the-enveloppecalculation). Man sollte sicherlich mit einem Pilotprojekt, einer bestimmten Region oder einem Land mittlerer Bevölkerungsgröße beginnen, um Erfahrungen zu sammeln. Diese Schätzung soll nur andeuten, daß die Finanzierung einer nachfrageaugmentierten Grundbedürfnisstrategie möglich ist, und sie nicht wegen vermuteter utopischer Kosten ad acta gelegt werden muß. Im Rahmen der Diskussion über eine Neue Weltwirtschaftsordnung haben die Entwicklungsländer von den Industrieländern einen höheren Kapitaltransfer gefordert (Einhaltung des 0,7%-Zieles); die anderen Vorschläge lassen viele planwirtschaftliche Elemente erkennen. Dem entgegen ist der Vorschlag einer „Sozialen-Weltmarktwirtschaft" gemacht worden58. Die Finanzierung nachfrageaugmentierender Programme könnte als soziale Maßnahme angesehen werden. Ein sinnvollerer und in den Industrieländern eher politisch durchsetzbarer Ressourcentransfer wäre dadurch möglich (ohne die Industrialisierung in den Entwicklungsländern zu hemmen). Ein vertraglich festgelegter Finanzierungsplan käme auch dem oft geäußerten Wusch einer Verstetigung der Entwicklungshilfe entgegen59. 57 Vgl. Lachmann (1980) 8; von Verwaltungskosten wird abstrahiert. Sie betrugen beim amerikanischen Food-Stamp Programm nur 3 °/o. Vgl. Häuser (1980); siehe auch die Ausführungen in Weltbank (1980) 82 ff. «8 Vgl. Sautter (1981). 6» Vgl. auch Lachmann (1981 b). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.102.1.53 | Generated on 2023-04-04 12:01:55 72 W. Lachmann Zusammenfassung Zur Bekämpfung der absoluten Armut sind viele Entwicklungsländer dazu übergegangen, die Nahrungsmittelpreise künstlich niedrig zu halten. Dadurch wurde die Agrarentwicklung erschwert und das Zahlungsbilanzproblem vergrößert. Statt einer Subventionierung des Nahrungsmittelangebots wird eine Subventionierung der Nachfrage mit Hilfe von „Lebensmittelgeld" vorgeschlagen. Es wird gezeigt, daß damit die Agrarentwicklung gefördert und ein endogener Wachstumsprozeß initiiert werden kann, der o. g. Fehlentwicklungen vermeidet. Zur Finanzierimg sollten — teilweise — die Industrieländer herangezogen werden. Diese externe Finanzierung könnte als sozialpolitische Komponente einer internationalen sozialen Marktwirtschaft verstanden werden, wie sie kürzlich gefordert worden ist. Summary In order to help the absolute poor to survive, many developping countries were forced to keep food prices low. Those countries, experiencing a dual development, ran into budget and balance of payment problems and, in addition, suffered from food supply shortages. Instead of subsidizing food supply, we propose a demand-augmenting subsidy via a food stamp program. It is shown that such a program will promote agricultural development and initiate an endogenous development process which avoids those problems mentioned above. The industrial countries should finance these demandaugmenting basic needs strategies as the social component of a world-wide soial market economy as has been suggested recently. Literatur Ahluwalia, M. S., N. G. Carter and H. B. Chenery (1979), Growth and Poverty in Developing Countries. Journal of Development Economics 6, 299 - 341. Ahmed, R. (1978), Price Support Versus Fertilizer Subsidy for Increasing Rice Production in Bangladesh. Bangladesh Development Studies 6, 119-138. Austin, J. E. und M. B. Wallerstein (1979), Reformulation US Food Aid Policy for Development. World Development 7, 635 - 646. Barker, R. und Y. Hayami (1976), Price Support Versus Input Subsidy for Food Self-Sufficiency in Developing Countries. American Journal of Agricultural Economics 58, 617 - 628. Berg, A. (1980), Eine Strategie zur Bekämpfung der Unterernährung. Finanzierung und Entwicklung 17, 23 - 26. Blaug, M. (1970), An Introduction to the Economics of Education. London. 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