Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik

Frey, Bruno S. Article Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik Kredit und Kapital Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Frey, Bruno S. (1984) : Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik, Kredit und Kapital, ISSN 0023-4591, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 17, Iss. 1, pp. 102-119, https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/292986 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik* Von Bruno S. Frey, Zürich I. Gegensätzliche Ansichten über die Schattenwirtschaft Die Schattenwirtschaft in Form von Steuerhinterziehung und Schwarzarbeit gehört zu den umstrittenen Themen der Wirtschaftspolitik. Pessimisten fürchten einen Zusammenbruch der bestehenden Wirtschaft und Gesellschaft, da infolge der Schattenwirtschaft die Steuermoral zerstört werde und die fallenden Steuereinnahmen zum Staatsbankrott führten. Andere sehen in der Schattenwirtschaft optimistisch eine neue Möglichkeit eines humaneren (alternativen) Wirtschaftens. Wiederum andere sehen das Ausweichen in die Schattenwirtschaft als berechtigte Reaktion auf eine allzu hohe Steuerbelastung und allzu intensive Gängelung durch staatliche Verbote und Gebote an; die Schattenwirtschaft wird aus dieser Sicht als Ausdruck dafür gesehen, daß sich die Kräfte des Marktes nicht unterdrücken lassen. In Abschnitt II dieses Aufsatzes wird die Bedeutung der Schattenwirtschaft in den unterschiedlichen Industrieländern aufgezeigt. Die Analyse der daraus entstehenden Probleme vom Gesichtspunkt der (traditionellen) Theorie der Wirtschaftspolitik wird im Abschnitt III skizziert. Dieser Ansatz ist jedoch wenig zufriedenstellend; aus diesem Grund wird im Abschnitt IV eine Analyse aus der Sicht einer Theorie demokratischer Wirtschaftspolitik entwickelt. Im Schlußabschnitt V werden einige Folgerungen gezogen. II. Größenordnung und Bedeutung der Schatten Wirtschaft L Unterschiedliche Ergebnisse Über die Größe der Schattenwirtschaft in Industrieländern gibt es weit auseinanderliegende Schätzungen1: Einige Forscher halten sie für sehr groß * Vortrag am Institut für Höhere Studien und Wissenschaftliche Forschung vom 6. Dez. 1982. Ich bin den Diskussionsteilnehmern sowie meinen Mitarbeitern, Dr. Werner W. Pommerehne und Dr. Hannelore Weck, für nützliche Hinweise dankbar. Diese Arbeit wurde im Rahmen des Projektes „Empirische Erfassung der Schattenwirtschaft in der Schweiz" (Nr. 1.430-0.81) des Schweizerischen Nationalfonds durchgeführt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik 103 (eine Schätzung reicht bis zu 30% des offiziell gemessenen Sozialprodukts für die Vereinigten Staaten2, während andere Wissenschaftler sie für (noch) relativ klein halten (für Norwegen z.B. nur rund 2V2% des offiziell gemessenen Sozialprodukts3). Für diese unterschiedlichen Ergebnisse sind vor allem zwei Gründe anzuführen: - Es ist außerordentlich schwierig, den Umfang der Schattenwirtschaft zu messen, weil die darin Beschäftigten Anreize haben, ihre Aktivität bewußt zu verschleiern. Die Forschungen darüber, auf welche Weise es dennoch möglich sein kann, ihre Größe zu erfassen, befinden sich erst am Anfang4. Mit der weiteren Verbesserung der Schätzmethoden ist zu erwarten, daß sich die Ergebnisse der unterschiedlichen Schätzmethoden annähern. - Ein zweiter Grund für die divergierenden Schätzergebnisse liegt im unterschiedlichen Objekt der Betrachtung. Grundsätzlich kann versucht werden zu erfassen, welche Mittel dem Staat infolge der Schattenwirtschaft entgehen; in diesem Fall wird das Ausmaß der Steuerhinterziehung gemessen. Es ist aber auch möglich zu schätzen, was im nicht-offiziellen wirtschaftlichen Bereich an Einkommen oder an Gütern und Dienstleistungen erzeugt wird; in diesem Fall wird die Größe des nicht-offiziellen Sozialprodukts gemessen. Eine allgemeingültige Definition der Schattenwirtschaft zu geben ist weder möglich noch wünschbar, weil eine Umschreibung von der jeweiligen Fragestellung abhängt. Eine häufig verwendete Begriffsbestimmung5, die auf die inoffizielle produktive Tätigkeit abstellt, und die im folgenden zugrunde gelegt wird, berücksichtigt zwei Bedingungen für eine Zugehörigkeit zur Schattenwirtschaft: (1) die wirtschaftliche Tätigkeit ist wertschöpfend im Sinne der üblichen Definiton des Sozialprodukts (d.h. finanzielle Transaktionen, aber auch Hausarbeit, werden nicht gezählt). (2) Erfaßt werden diejenigen Aktivitäten, die nicht in den offiziellen Statistiken enthalten sind. 2. Quantitative Schätzungen Die Schattenwirtschaft läßt sich von zwei verschiedenen Seiten her messen: 1 Vgl. dazu die verschiedenen Beiträge in Tanzi (1982); eine Übersicht über die Schätzansätze und Ergebnisse findet sich bei Frey und Pommerehne (1982). 2 Feige (1979). 3 Isachsen, Klovland und Strom (1982). 4 Der frühe Ansatz von Cagan (1958) ist weitgehend vergessen worden; die moderne Forschung wurde durch den Aufsatz von Gutmann (1977) angeregt. 5 Vgl. z.B. Macafee (1980), Smith (1981). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 104 Bruno S. Frey - Die von der Schattenwirtschaft hinterlassenen Spuren können Aufschluß über deren Größe geben. Solche Spuren sind auf dem Arbeitsmarkt zu finden (die tatsächliche Erwerbsquote ist höher als die offiziell ausgewiesene)6, sie schlagen sich im Konsumbereich nieder (die Ausgaben für Güter und Dienstleistungen sind höher als das offiziell erzielte Einkommen)7, oder sie äußern sich in einer höheren Bargeldnachfrage als allein aufgrund des offiziell gemessenen Sozialprodukts zu erwarten wäre8. -Der zweite Ansatz setzt bei den Ursachen an, die zur Entstehung und zum Wachstum einer Schattenwirtschaft führen. Als wichtigste Faktoren können die hohe Belastung durch Steuern und durch staatliche Regulierungen (d. h. die große Zahl staatlicher Gebote und Verbote), sowie die sich verschlechternde Steuermoral angesehen werden. Von Psychologen durchgeführte Befragungen in den Vereinigten Staaten9 haben in der Tat bestätigt, daß zwar Schuldgefühle das menschliche Verhalten wesentlich beeinflussen, daß diese aber in der (amerikanischen) Bevölkerung bei der Steuerhinterziehung im Vergleich zu anderen unrechtmäßigen Handlungen wie Diebstahl nur gering sind. Die Bedeutung dieser (und anderer) Einflußfaktoren auf die Schattenwirtschaft läßt sich mit Hilfe einer Sensivitätsanalyse erfassen, indem den einzelnen Ursachen unterschiedliche Gewichte zugeordnet werden. Eine bestimmte Variante dieser Methode, die „weiche Modellierung", ist dazu verwendet worden, die zeitliche Entwicklung der Schattenwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland, sowie die relative Größe der Schattenwirtschaft der OECD-Länder quantitativ zu erfassen10. Der fortgeschrittenste Ansatz besteht in der Verbindung der Ursachen und der Spuren der Schattenwirtschaft, wie in Figur 1 dargestellt. Die Schattenwirtschaft ist eine unbekannte oder „verborgene" Variable, die es zu erfassen gilt. Dazu steht eine ökonometrische Schätzmethode, das Verfahren der „nicht-beobachtbaren Variablen", zur Verfügung. Angewandt 6 Dieser Ansatz wird vor allem in Italien verwendet, vgl. etwa L. Frey (1978), Alvaro (1979), Contini (1979). 7 Die Schätzmethode läßt sich auf der Ebene des Sozialprodukts (z.B. O'Higgins 1980, Macafee 1980) oder auf der Ebene individueller Haushalte (z.B. Dilnot und Morris 1981) anwenden. 8 Vgl. insbesondere Tanzi (1980), Klovland (1980), Kirchgässner (1983), Langfeldt (1982). Feige (1979) verwendet mit der Transaktionsmethode einen etwas anderen Ansatz. M Vgl. z. B. Graswick und Scott (1982). 10 Frey, Weck und Pommerehne (1982), Frey und Weck (1983). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik 105 Ursachen Spuren auf dem Steuerbelastung Arbeitsmarkt Belastung durch Regulierung SCHATTENWIRTSCHAFT Gütermarkt Steuermoral Geldmarkt Figur 1: Ursachen und Spuren der Schattenwirtschaft. auf eine Längsund Querschnittuntersuchung der OECD-Länder11 läßt sich das in Tabelle 1 aufgeführte Ergebnis ableiten. Gemäß diesem Ansatz ist die Schattenwirtschaft in allen Ländern (im Vergleich zum offiziell gemessenen Sozialprodukt) gestiegen und ist in einigen Ländern wie Schweden, Belgien und Italien erheblich größer als etwa in der Schweiz oder Japan. Für Österreich und die Bundesrepublik Deutschland wird eine etwa mittlere Größenordnung ausgewiesen. Wird die unterstellte Basis (im Jahre 1978 für Schweden 13,2% und für Norwegen 9,2% des offiziellen Sozialprodukts) als realistisch angenommen, betrug 1960 die Größe der deutschen Schattenwirtschaft weniger als 4% derjenigen der offiziellen Wirtschaft. Das Verhältnis ist aber für das Jahr 1978 auf beinahe 9 % angewachsen. Diese (und andere) Schätzungen deuten darauf hin, daß die Schattenwirtschaft infolge ihrer Größe und ihres Wachstums ernsthafte wirtschaftspolitische Probleme aufwirft. In einer wirtschaftspolitischen Untersuchung wird üblicherweise in zwei Schritten vorgegangen: - Die Vorund Nachteile des Bestehens und des Wachstums einer Schattenwirtschaft werden so vollständig wie möglich erfaßt und bewertet. Als Kriterium zur Bewertung wird eine soziale Wohlfahrtsfunktion, oder falls nur die Effizienz betrachtet wird, die Pareto-Optimalität verwendet. Bei dieser Analyse wird berücksichtigt, daß infolge der Existenz eines unbesteuerten Sektors die Allokation in der gesamten Wirtschaft verzerrt wird. Im Vergleich zur besteuerten offiziellen Wirtschaft werden in der Schattenwirtschaft zu viele Ressourcen eingesetzt, weil die Angebotspreise ceteris paribus im Ausmaß der umgangenen Steuern niedriger sein können. Ähnliches gilt für den Arbeitseinsatz: Firmen, welche belastende staatIII. Traditionelle wirtschaftspolitische Analyse 11 Frey und Weck (1982). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 106 Bruno S. Frey liehe Vorschriften umgehen, haben ebenfalls einen Kosten vorteil. Auch führt der Zwang zur Geheimhaltung der wirtschaftlichen Tätigkeit in der Schatten Wirtschaft zu Effizienzverlusten, die in der offiziellen Wirtschaft vermieden werden. Umgekehrt muß bei der Analyse beachtet werden, daß die Erhebung von Steuern nur in einem (offiziellen) Teilbereich ebenfalls zu Effizienzverlusten führt und daß prinzipiell eine „allerbeste" (first-best) Allokation die Absenz (verzerrender) Steuern bedingt. - Aufgrund derartiger Überlegungen über die Vorund Nachteile des Bestehens einer Schattenwirtschaft (gesellschaftliche Nutzen-Kosten-Analyse) wird im zweiten Schritt eine optimale Politik abgeleitet und den politischen Ratgebern zur Ausführung empfohlen. Der skizzierte traditionelle Ansatz der Theorie der Wirtschaftspolitik ist sicherlich intellektuell ansprechend, insbesondere weil er die angenehme Vorstellung vermittelt, die Ökonomen würden die Wohlfahrt der Gesellschaft repräsentieren, was einen Anspruch auf eine vorrangige Beachtung gegenüber anderen, partikulären, Interessen begründet. Als Vertreter des Gemeinwohls dürfen sie infolgedessen erwarten, daß die von ihnen vorgeschlagenen Maßnahmen durch die Politiker auch tatsächlich befolgt werden. In der Wirklichkeit ist jedoch zu beobachten, daß die von den Ökonomen solchermaßen vorgeschlagenen politischen Maßnahmen kaum je durchgeführt werden. Der hauptsächliche Grund dafür ist, daß der politische Prozeß vernachlässigt wird. Die ökonomischen Ratschläge werden in einen luftleeren Raum abgegeben und deshalb von den politischen Entscheidungsträgern kaum je ernst genommen und befolgt. Das gilt auch für die auf einer gesellschaftlichen Nutzen-Kosten-Analyse aufbauenden Ratschläge hinsichtlich der Schattenwirtschaft. Es gibt eine Alternative zu diesem in der Praxis wenig wirkungsvollen traditionellen Ansatz der Wirtschaftspolitik. Dieser alternative Ansatz dehnt die ökonomische Analyse auf die bestehenden politischen Institutionen aus, so daß eine Theorie demokratischer Wirtschaftspolitik entsteht12. IV. Die Sicht der Theorie demokratischer Wirtschaftspoltik 1. Politisch-ökonomische Interdependenz als Ausgangspunkt Die Schattenwirtschaft ist als Teil einer aus wirtschaftlichen und politischen Bereichen und Handlungsträgern bestehenden Gesamtsystems anzusehen, damit eine wirkungsvolle Wirtschaftspolitik abgeleitet werden 12 Buchanan (1977), Frey (1981). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik 107 kann. In Figur 2 wird ein derartiges System mit den in diesem Zusammenhang relevanten Entscheidungsträgern Regierung, öffentliche Verwaltung, Individuen und Gruppen stark vereinfachend dargestellt. Ursachen Auswirkungen Figur 2: Ein politisch-ökonomisches System mit einer Schattenwirtschaft. In dieser Figur ist vor allem die Rückkoppelungsbeziehung zu beachten: Die Regierung und öffentliche Verwaltung legen (soweit es in deren Kontrolle steht) den Einsatz der Instrumente wie Steuersätze und Regulierung fest. Die Schattenwirtschaft hat Auswirkungen auf die Nutzen und Kosten der Individuen und Gruppen in der Gesellschaft, die ihrerseits über den politischen Prozeß die „politischen Anbieter" (Regierung und öffentliche Verwaltung) in ihrem Sinne zu beeinflussen suchen. Dieser politisch-ökonomische Prozeß stellt einen Kreislauf dar. Es wird deutlich, daß die Regierung und öffentliche Verwaltung nicht autonom über den Instrumenteneinsatz befinden können, sondern ein endogener Bestandteil des politisch-ökonomischen Gesamtsystems sind. 2. Konsequenzen für die wirtschaftspolitische Analyse Ein interdependentes politisch-ökonomisches System und der dynamische Prozeß der Rückkoppelungsbeziehungen führen zu bestimmten wirtschaftspolitischen Handlungen der „politischen Anbieter" und zu einem bestimmten wirtschaftlichen Zustand. Insbesondere wird eine bestimmte Größe der offiziellen Wirtschaft und der Schatten Wirtschaft resultieren. Das sich einstellende Verhältnis der Größen des offiziellen zu dem inoffiziellen Bereich der Wirtschaft ist das Ergebnis der Funktionsweise des gesamten politisch-ökonomischen Systems: Entscheidend ist somit der Prozeß; der sich einstellende wirtschaftliche Zustand ist eine zwangsläufige Folge. Die wirtschaftspolitischen Berater müssen sich daher damit beschäftigen, wie der politisch-ökonomische Prozeß funktioniert, insbesondere ob er dazu führt, daß die Präferenzen der Individuen berücksichtigt werden. Das Ausmaß der Erfüllung der individuellen Präferenzen bildet somit das OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 108 Bruno S. Frey grundlegende Kriterium, anhand dem der wirtschaftliche Prozeß beurteilt wird. Die Analyse muß von einer ergebniszu einer prozeßorientierten Sicht übergehen13. Die Berater können auf zwei Ebenen ansetzen: - Sie können untersuchen, inwieweit im laufenden politisch-ökonomischen Prozeß, d.h. bei gegebenen Regeln die Wünsche (Präferenzen) der Bevölkerung zur Geltung kommen und in welcher Hinsicht systematische und signifikante Abweichungen auftreten. Auf der Grundlage dieser Analyse können die Berater dann überlegen, welche Möglichkeiten bestehen, diese Abweichungen zu beseitigen. - Die Berater können analysieren, welche Regeln garantieren, daß der demokratische Prozeß adäquat funktioniert und daß die individuellen Präferenzen von den „politischen Anbietern" berücksichtigt werden. Sie können dann Überlegungen anstellen, welche neuen Regeln eine bessere Präferenzerfüllung sichern. Im folgenden wird zuerst die Ebene des laufenden politisch-ökonomischen Prozesses (Abschnitt 3) und dann die Ebene der Regeln (Abschnitt 4) betrachtet. 3. Wirtschaftspolitik im laufenden politisch-ökonomischen Prozeß a) Möglichkeiten der Beeinflussung Im laufenden politisch-ökonomischen Prozeß verfolgen alle Entscheidungsträger ihren eigenen Nutzen; sie werden nur jene Handlungen unternehmen, von denen sie annehmen, daß sie zu ihrem eigenen Vorteil gereichen. Aus diesem Grund haben die Berater nur wenig Möglichkeiten, die wirtschaftspolitischen Entscheidungen zu beeinflussen. Sie können jedoch begrenzt auf den politisch-ökonomischen Prozeß einwirken, weil die Entscheidungsfrage! nicht vollständig informiert sind und Ratschläge entgegennehmen, die ihnen erlauben, ihre eigenen Ziele besser zu erreichen. Derartige Ratschläge können sich an die „politischen Nachfrager" (die Individuen und Gruppen) oder an die „politischen Anbieter" (Regierung und öffentliche Verwaltung) richten. b) Information an die politischen Nachfrager Die den Individuen zugängliche Information über die Vorund Nachteile der Schattenwirtschaft und die Durchsetzung ihrer Präferenzen werden aus 13 Diese Betrachtung ist gerade bei komplexen Interaktionen notwendig, vgl. Simon (1978). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik 109 verschiedenen Gründen systematisch und signifikant verzerrt sein. Der wichtigste Grund für diese Verzerrungen ist der geringere Organisationsgrad der Individuen und Gruppen, die in der Schatten Wirtschaft tätig sind. Die Vorteile der Schattenwirtschaft werden deshalb kaum wirksam publik gemacht. Die Anliegen der offiziellen Wirtschaft sind demgegenüber weit besser organisiert und können sich deshalb im politisch-ökonomischen Prozeß besser durchsetzen. Die Interessen derjenigen Personen, die in der Schattenwirtschaft tätig sind, werden im allgemeinen von keiner Gewerkschaft vertreten. Diese Aktivitäten sind ja meist illegal; die Gewerkschaften in den Industriestaaten sind zu einem guten Teil in öffentliche Aufgaben eingebunden und werden sich deshalb scheuen, illegale wirtschaftliche Tätigkeiten zu unterstützen. Wichtiger ist jedoch, daß die Individuen Schwarzarbeit oft nur als Teilzeitarbeit betreiben und sie deshalb wenig Anreiz haben, einer entsprechenden Gewerkschaft beizutreten. Die bestehenden Gewerkschaften befürchten zu Recht, daß sie mit zunehmender Schattenwirtschaft Mitglieder verlieren. Sie haben allen Grund, das Entstehen und weitere Wachstum der Schattenwirtschaft aktiv zu bekämpfen und in ihren Informationen vor allem deren Nachteile und Gefahren hervorzuheben. Aus ähnlichen Gründen werden (mit wenigen Ausnahmen) auch die Interessen der Produzenten in der Schattenwirtschaft weniger gut als in der offiziellen Wirtschaft organisiert sein. Die offiziellen Produzentenorganisationen wenden sich aktiv gegen eine Verschiebung der Produktion in die Schattenwirtschaft; die in der offiziellen Wirtschaft tätigen Firmen nämlich, die diese Organisationen finanzieren, befürchten Kostennachteile und damit Absatzverluste wegen der Konkurrenz aus dem Schattensektor. Allgemein läßt sich sagen, daß die in der offiziellen Wirtschaft tätigen und von dort finanzierten Organisationen die Schattenwirtschaft bekämpfen, weil sie durch deren Existenz und Wachstum an Einfluß und Einkommen verlieren. Die Interessen derjenigen, die gegenwärtig oder zukünftig in der Schattenwirtschaft tätig sind, werden hingegen im wirtschaftspolitischen Prozeß nur selten und schwach vertreten; die wenigen Organisationen etwa der Alternativwirtschaftenden können sich hinsichtlich Größe und finanzieller Mittel in keiner Weise mit den Vertretern der offiziellen Wirtschaft messen. Die Überlegungen zeigen, daß angenommen werden kann, daß auf der Nachfrageseite des laufenden politisch-ökonomischen Prozesses die Anliegen der Schattenwirtschaft weit weniger zum Ausdruck kommen als diejenigen der offiziellen Wirtschaft: Sowohl die Information als auch die Durchsetzung verläuft zugunsten der offiziellen Wirtschaft. Die wirtschaftspolitischen Berater, die diese systematische Verzerrung des politisch-ökonomischen Prozesses erkennen, können ein Gegengewicht zu schaffen versuchen, indem sie OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 116 Bruno S. Frey der Gemeinden haltzumachen, sondern kann sich für bestimmte Fragen bis auf städtische Quartiere oder gar Straßen ausdehnen. Eine zweite Möglichkeit, die Staatsausgaben entsprechend den Wünschen der Individuen zu gestalten, besteht in der vermehrten Einführung von Volksbefragungen in Form von Referenden und Initiativen. An dieser Stelle kann aus Raumgründen nicht darauf eingegangen werden, unter welchen Bedingungen derartige Regeln eingeführt werden können; es sei auf die entsprechende Literatur verwiesen18. Wichtig war zu zeigen, daß auf dieser Ebene die wirtschaftspolitischen Berater durchaus Möglichkeiten haben, das Verhältnis von offizieller zur Schattenwirtschaft in einer Weise zu verändern, daß den individuellen Präferenzen besser entsprochen wird. V. Abschließende Bemerkungen Quantitative Untersuchungen zeigen, daß die Schattenwirtschaft auch in Industrieländern von der Wirtschaftspolitik nicht vernachlässigt werden kann. Die traditionelle Theorie der Wirtschaftspolitik bietet jedoch dazu einen ungeeigneten Ansatz, weil der politische Prozeß ausgeklammert wird und die gesellschaftlich „optimalen" politischen Ratschläge von den politischen Entscheidungsträgern kaum beachtet und in die Tat umgesetzt werden. Die alternative Sicht der Theorie demokratischer Wirtschaftspolitik akzeptiert realistischerweise das Ergebnis des politisch-ökonomischen Prozesses und sucht die Verfahren zu beeinflussen, die zu diesem Ergebnis geführt haben. Es zeigt sich, daß die Präferenzen der Individuen im politischökonomischen Prozeß systematisch verzerrt zum Ausdruck kommen, weil die Informationen zuungunsten der Schattenwirtschaft überwiegen und die Interessen in der offiziellen Wirtschaft weit besser und schlagkräftiger organisiert sind als die Interessen derjenigen, die aktiv oder potentiell in der Schattenwirtschaft tätig sind. Der Ansatz der Theorie demokratischer Wirtschaftspolitik besteht darin, diese systematischen Verzerrungen individueller Anliegen auszugleichen. Dazu wurden die Möglichkeiten der Information der politischen Nachfrager (Individuen und Gruppen) und der politischen Anbieter (Regierung und öffentliche Verwaltung) im laufenden politischökonomischen Prozeß und der Einführung geeigneter neuer Regeln angeführt. Die Erkenntnisse der ökonomischen Analyse werden nicht im luftleeren Raum, sondern mit Hilfe des demokratischen Prozesses in die Wirklichkeit umzusetzen versucht. 18 Vgl. Buchanan (1977), Frey (1981). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik 117 Tabelle 1 Größe der Schattenwirtschaft Anteil am Sozialprodukt in %, 1960 und 1978 Schätzung mit Hilfe der Methode der unbeobachtbaren Variablen 1960 1978 1960 1978 Schweden 5,4 13,2 Österreich 4,6 8,9 Belgien 4,7 12,1 BR Deutschland 3,7 8,6 Italien 4,4 11,4 Ver. Staaten 6,4 8,3 Holland 5,6 9,6 Ver. Königreich 4,6 8,0 Frankreich 5,0 9,4 Schweiz 1,1 4,3 Norwegen 4,4 9,2 Japan 2,0 4,1 Hinweis: Die Größe der Schatten Wirtschaft für Schweden und Norwegen im Jahre 1978 ist als Basis vorgegeben. Quelle: Frey und Weck (1982). Literatur Alvaro, Guiseppe (1979): „L'Italia sommersa che non paga le tasse", Mondoperaio 32, 62 - 65. - Brennan, Geoffrey und Buchanan, James M. (1980): The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge University Press, Cambridge. - Buchanan, James M. (1977): Freedom in Constitutional Contract. Perspectives of a Political Economist. Texas A. & M. University Press, College Station. - Buchanan, James M. and Lee, Dwight R. (1982): "Politics, Time and the Laffer Curve", Journal of Political Economy 90, 816 - 819. - Cagan, Phillip (1958): "The Demand for Currency Relative to Total Money Supply". Occasional Paper, National Bureau of Economic Research, New York. - Contini, Bruno (1979): Lo Sviluppo di un' economia parallela: La segmentazione del mercato del lavoro in Italia e la crescita del settore irregolare. Edizione di Comunità, Mailand. - Dilnot, Andrew und Morris, C. Nick (1981): "What do we Know about the Black Economy?", Fiscal Studies 2, 58 - 73. - Feige, Edgar (1979): "How Big is the Irregular Economy?", Challenge 22, 5 - 13. - Frey, Bruno S. (1981): Theorie demokratischer Wirtschaftspolitik. Vahlen, München. - Frey, Bruno S. und Pommerehne, Werner W. (1982): "Measuring the Hidden Economy: Though This be Madness, yet there is Method in it?" In: Tanzi (1982), 3 - 27. - Frey, Bruno S. und Weck, Hannelore (1983): "Estimating the Shadow Economy: A 'Naive' Approach", Oxford Economic Papers, 35, 23 - 44. - Frey, Bruno S. und Weck, Hannelore (1982): "The Hidden Economy as an 'Unobserved Variable'", Vervielfältigtes Manuskript, Institut für Empirische Wirtschaftsforschung der Universität Zürich. - Frey, Bruno S., Weck, Hannelore und Pommerehne, Werner W. (1982): "Has the Shadow Economy Grown in Germany? An Exploratory Study", Weltwirtschaftliches Archiv 118, 499 - 524. - Frey, Luigi (1978): Il lavoro nero in Italia nel 1977: Tendenze dell'occupazione. Fondazione Ceres, Turin. - Graswick, Harold G. and Scott, Wilbur J. (1982): "Tax Evasion and Mechanisms of Social Control: A Comparison with Fraud and Petty Theft", Journal of Economic Psychology 2, 213 - 230. - Gutmann, Peter M. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 118 Bruno S. Frey (1977): "The Subterranean Economy", Financial Analysts Journal 34, 24 - 27. - O'Higgins, Michael (1980): "Measuring the Hidden Economy: A Review of Evidence and Methodologies", Vervielfältigtes Manuskript, Outer Circle Policy Unit, London. - Isachsen, Arne J., Klovland, Jan T. und Strom, Steinar (1982): "The Hidden Economy in Norway", in: Tanzi (1982), 209 - 231. - Kirchgässner, Gebhard (1983): "Size and Development of the West German Shadow Economy, 1955 - 1980", Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 139, 197 - 214. - Klovland, Jan T. (1980): "In Search of the Hidden Economy: Tax Evasion and the Demand for Currency in Norway and Sweden", Vervielfältigtes Manuskript, Dept. of Economics, Norwegian School of Economics and Business Administration, Bergen. - Langfeldt, Enno (1982): "The Unobserved Economy in the Federal Republic of Germany: A Preliminary Assessment", Vortragsmanuskript für die International Conference on the Unobserved Economy, Netherlands Institute for Advanced Study, Wassenaar. - Macafee, Kerrick (1980): "A Glimpse of the Hidden Economy in the National Accounts", Economic Trends 2, 81 - 87. - Scott, Wilbur J., Graswick, Harold und Eckert, Craig (1980): "Dimensions of the Tax Revolt: Uncovering Strange Bedfellows", American Politics Quarterly 9, 71 - 87. - Scott, Wilbur J. and Graswick, Harold (1981): "Deterrence and Income Tax Cheating: Testing Interaction Hypotheses in Utilitarian Theories", Journal of Applied Behavioural Science 17, 395 - 408. - Simon, Herbert A. (1978): "Rationality as Process and as Product of Thought", American Economic Review, Papers and Proceedings 68, 1 - 16. - Smith, Adrian (1981): "The Informal Economy", Lloyds Bank Review 118, 45 - 61. - Spicer, Michael and Lundstedt, Sven (1976): "Understanding Tax Evasion", Public Finance 3, 295 - 305. - Tanzi, Vito (1980): "The Underground Economy in the United States: Estimates and Implications", Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review 135, 427 - 453. - Tanzi, Vito, ed. (1982): The Underground Economy in the United States and Abroad. Heath, Lexington. - Tittle, Charles, and Rowe, Alan (1973): "Moral Appeal, Sanction Threat, and Deviance: an Experimental Test". Social Problems 20, 488 - 498. Zusammenfassung Schattenwirtschaft und Wirtschaftspolitik Die Schatten Wirtschaft bezeichnet die von den offiziellen Statistiken nicht erfaßte produktive Tätigkeit, die sich vor allem in Form von Schwarzarbeit und Steuerhinterziehung äußert. In den letzten Jahren hat sie in der breiten Bevölkerung und bei Politikern gerade auch entwickelter Industrieländer zunehmende Aufmerksamkeit gefunden. Empirische Analysen weisen in der Tat darauf hin, daß heute die Schattenwirtschaft in den OECD-Ländern eine erhebliche Größe aufweist und zugenommen hat. Die Schattenwirtschaft wird sehr unterschiedlich bewertet. Vom Standpunkt der ökonomischen Theorie müssen die Vorund Nachteile der Existenz und das Wachstum der Schattenwirtschaft gegeneinander abgewogen werden (gesellschaftliche NutzenKosten-Analyse) und darauf aufbauend den Politikern Ratschläge erteilt werden. Die traditionelle Vorgehens weise hat jedoch wenig Aussicht auf Erfolg, weil der politische Aspekt außer Acht gelassen wird. Ein alternatives Vorgehen im Sinne einer Theorie demokratischer Wirtschaftspolitik wird vorgeschlagen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44 Schattenwirtschaf t und Wirtschaf tspolitik 119 Summary Shadow Economy and Economic Policy The term "shadow economy" is applied to productive activity not covered by official statistics, which is characterized above all by black-market labour and tax evasion. In recent years it has attracted growing attention among the population and politicians especially of developed industrial countries. Empirical analyses indicate that in the OECD countries the shadow economy is of substantial magnitude and has grown. Widely differing assessments are made of the shadow economy. From the standpoint of economic theory, the advantages and disadvantages of the existence and growth of the shadow economy must be weighed against each other (social costbenefit analysis) and on that basis advice must be given to politicians. Traditional procedure, however, has little prospect of success because the political process is neglected. An alternative procedure in the sense of a theory of democratic economic policy is proposed. Résumé L'économie souterraine et la politique économique L'économie souterraine définit l'activité productive échappant aux statistiques officielles; elle s'extériorise essentiellement sous forme de marché au noir et de fraude fiscale. Ces dernières années, elle a retenu l'attention croissante de larges couches de la population et d'hommes politiques notamment dans les pays industrialisés développés. Des analyses empiriques montrent qu'en fait aujourd'hui, l'économie souterraine a augmenté pour atteindre des dimensions appréciables dans les pays de l'OCDE. L'appréciation de l'économie souterraine est très partagée. S'agissant de la théorie économique, les avantages et les inconvénients de l'existence et de la croissance de l'économie souterraine doivent être pesés (analyse sociale utilité-coûts) en vue de fournir des recommandations aux hommes politiques. La démarche traditionelle a peu de chances de réussir parce que le processus politique est négligé. Il est donc proposé une démarche alternative sous forme d'une théorie de politique économique démocratique. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.17.1.102 | Generated on 2023-01-16 12:49:44