НОРМАТИВНО-СИСТЕМСКИ МЕХАНИЗМИ ЗА УНАПРЕЂЕЊЕ КОНКУРЕНЦИЈЕ У ПОСТУПЦИМА ЈАВНИХ НАБАВКИ У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ

83 UDK: 351.712.2:339.137.2(497.11) UDK: 658.71(497.11) DOI: 10.5281/zenodo.17939661 Др Дејан Вучетић,* Редовни професор, Правни факултет, Универзитет у Нишу, Република Србија НОРМАТИВНО-СИСТЕМСКИ МЕХАНИЗМИ ЗА УНАПРЕЂЕЊЕ КОНКУРЕНЦИЈЕ У ПОСТУПЦИМА ЈАВНИХ НАБАВКИ У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ** Апстракт: Конкуренција у поступцима јавних набавки у Србији је нижа од европског просека, а знатан део поступака се окончава уз учешће само једног понуђача. То умањује вредност уложених јавних средстава и повећава ризик од злоупотреба и неефикасности. Рад разматра пре свега правне (de lege lata и de lege ferenda), а последично и организационо-системске мере које могу појачати надметање понуђача: прецизније и пропорционалне услове за учешће, поделу уговора на партије како би се олакшало надметање мањих извођача, подстицаје и уклањање непотребних препрека за учешће малих и средњих предузећа, ређе и строже коришћење преговарачког поступка без објављивања, те јачање мера против договора понуђача. Спроведена правна анализа показује да је већину предложених механизама могуће имплементирати јер су сагласни домаћем праву и праву ЕУ; као споран издваја се механизам ограничења укупне вредности уговора по једном понуђачу, јер може довести у питање начела једнаког третмана и недискриминације. На организационом плану издвајају се недовољни капацитети наручилаца и понуђача, склоност фаворизовању и недоследна примена постојећих правила. Закључак рада је да је потребан повезан скуп мера: подела на партије, јачање надзора и одговорности, боље планирање и јавност података о спроведеним набавкама, уз трајну обуку наручилаца и понуђача. * [email protected], ORCID ID 0000-0002-9140-5251. ** Рад је настао као резултат финансирања од стране Министарства науке, технолошког развоја и иновација, по Уговору евиденциони број 451-03-137/202503/200120 од 04.02.2025. године. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 84 Кључне речи: поступци јавних набавки, конкуренција, нормативни механизми, институционални оквир, Република Србија. 1. Увод Конкуренција на страни понуђача кључна је за спречавање монополизације тржишта и добијање најбоље вредности за уложен новац, до те мере да је подигнута на ранг једног од основних начела Закона о јавним набавкама.1 Јавне набавке имају не само несумњив економски значај већ представљају и врло битан инструмент јавних политика. Како наводи Цуцић, сумирајући закључке других истраживања, „Повећање транспарентности и отворености поступка, једнакости и правичности, елиминисање корупције и картела теже идентичном циљу – повећању конкуренције, која би заузврат требало да повећа шансе за добијање економски најповољније понуде” (Цуцић, 2020: 16). Само јака конкуренција међу понуђачима, манифестована кроз велики број понуда, може обезбедити ниже цене и већи квалитет услуга које се пружају наручиоцу. Нажалост, у Републици Србији ситуација је, по том питању, испод европског просека. Званични извештаји Европске комисије за Србију потврђују ту тврдњу. Према подацима из извештаја за 2024. и 2022. годину, просечан број понуда по поступку је са 3 (према подацима из 2017. године) опао на 2,4 у 2023. години, а удео поступака са само једним понуђачем је 51,6%, што је изнад циљаних 47% (European Commission, 2024: 59; European Commission, 2024: 72; Balkan Tender Watch, 2024: 31). Европски просек броја понуђача по поступку који према специјалном извештају Европског ревизорског суда из 2023. године износи 3,2, такође је у паду (некада је та бројка била 5,7), али је и даље изнад српског просека (European Court of Auditors, 2023: 18‒19). Узроке који су довели до таквог стања треба тражити у појавама као што су заобилажење Закона о јавним набавкама (ЗЈН) посебним законима и међудржавним споразумима, неповерење односно перцепција да су исходи поступка јавне набавке унапред одређени, али још више превелико ослањање на критеријум „најниже цене”; сувише захтевна документација, недовољно дељење на партије (лотове), прекратки рокови и слабо планирање; високи трошкови правне заштите; недовољни институционални капацитети контролних субјеката; системске праксе које затварају тржиште и, на крају, картели и друге врсте дого1 Чл. 7 Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2019 и 92/2023). Д. Вучетић | стр. 83-101 85 варања понуђача. Неоправдани изузеци од отвореног поступка у Србији којима се ограничава конкуренција су последица тзв. „lex specialis”-а за пројекте изградње инфраструктуре од посебног значаја као и билатералних споразума које је закључила Република Србија (Matic Boskovic, 2022: 80‒81). У 2023. години је вредност уговора изузетих од ЗЈН порасла на 7,1 милијарду евра, што је приближно једнако вредности тзв. „регуларног” тржишта набавки те године. Најчешћи основи изузећа били су међудржавни споразуми (38% изузећа), укључујући и посебне режиме за велике пројекте (нпр. EXPO 2027 и соларне електране) (European Commission 2024: 60). SIGMA/OECD наводи да тржиште привредницима није привлачно јер сматрају да се критеријуми прилагођавају појединим учесницима и јер се додела углавном заснива на критеријуму најниже цене, што их обесхрабрује да припремају понуде (OECD, 2025: 109). Државна ревизорска институција (ДРИ) у извештају за 2024. годину као типичне неправилности које умањују конкуренцију наводи додатне услове који нису у логичној вези са предметом набавке, неодређене количине, односно нејасан опис предмета набавке, (ДРИ, 2025: 27) скраћивање рокова без образложења, погрешно утврђене процењене вредности, необјављивање на Порталу и др. (ДРИ, 2025: 38). Слични налази могу се пронаћи у извештајима о раду ДРИ и за претходне године. Овде треба додати и високе трошкове правне заштите као један од узрока, који су у извештају SIGMA оцењени као „релативно високи”, и крећу се од око 1000 евра (120.000 динара) за предмете вредности од 25.000 евра до чак 10.200 евра за предмете вредности од 10 милиона евра (OECD, 2025: 140). У наставку рада даћемо приказ могућих механизама за унапређење конкуренције у поступцима јавних набавки у оквиру постојећег нормативног оквира, а потом приказати механизме који га могу додатно побољшати уколико се законодавни оквир буде мењао. 2. Нормативно-правни механизми за унапређење конкуренције у поступцима јавних набавки de lege lata Нормативно-правни механизми који се, у оквирима постојећег регулаторног система, могу применити ради унапређења конкуренције у поступцима јавних набавки обухватају, на првом месту, прецизно дефинисање услова, критеријума и техничких спецификација, као и успостављање делотворног система правне заштите ради спречавања дискриминације и повећања транспарентности. Прецизнијим регулисањем начина одређивања услова и критеријума се, и у оквиру постојећег нор- ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 86 мативног окружења, може обезбедити остваривање начела конкуренције из члана 7 Закона о јавним набавкама. У вези са начелом конкуренције је и одредба члана 90 Закона о јавним набавкама, која прописује мере за заштиту интегритета поступка, наводећи да понуђач или кандидат морају бити искључени из поступка ако се утврди да су прекршили обавезу обезбеђења конкуренције. Такође, организација надлежна за заштиту конкуренције може, у складу са одредбом члана 235 Закона о јавним набавкама, да изрекне мере забране привредном субјекту уколико утврди да је повредио конкуренцију у поступку јавне набавке. Као што смо навели, до кршења конкуренције често долази приликом дефинисања додатних услова за учешће у поступку из члана 114 Закона о јавним набавкама, који морају бити у логичкој вези са предметом набавке и не смеју бити дискриминаторски. На пример, одређивање износа годишњих прихода као додатног услова што није сразмерно висини јавне набавке (Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки [Републичка комисија], 2017: 14) може довести до тога. Како се наводи у Билтену правне праксе Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки: „При томе се у зависности од тога шта представља предмет конкретне јавне набавке, додатни услови у складу са ЗЈН дефинишу кроз потребу испуњености финансијског, пословног, техничког или, пак, кадровског капацитета, или као решавање социјалних и еколошких питања” (Републичка комисија, 2014: 70). Када наручилац не може да образложи постојање објективне потребе за прописивањем одређених услова, онда долази до неправилности у поступку због чега је Републичка комисија усвајала захтев за заштиту права као основан и делимично или у целини поништила предметни поступак јавне набавке (Републичка комисија, 2017: 13). Додатни услови по природи и по обиму морају бити прилагођени предмету набавке (Републичка комисија, 2017: 11). Такође, у неправилне поступке који смањују конкуренцију се може сврстати и непотребно тражење већег броја доказа за доказивање испуњености непотребних услова (Републичка комисија, 2017: 12). Референцама, као услову пословног капацитета, мора се пажљиво приступати, посебно код новооснованих предузећа. Како наводи Миленковићева (2019: 114‒116), иако референце природно не одговарају новооснованим понуђачима, оне су и даље оправдане у поступцима јавних набавки услуга јер потврђују адекватно знање и способности. Међутим, захтеви за референцама морају бити у логичкој вези са предметом набавке и не смеју бити дискриминаторски (Миленковић, 2019: 123). Даље, када се дефинишу технички и стручни капацитети Д. Вучетић | стр. 83-101 87 (што обухвата ангажована лица, опрему и средства), члан 117 захтева да се услови одреде тако да се обезбеди да привредни субјект има потребне кадровске и техничке ресурсе и искуство за извршење уговора. Техничке спецификације не смеју назначити појединачни робни знак, патент, тип или произвођача, осим ако нису праћене речима „или одговарајуће“ (Републичка комисија, 2017: 68). Наручилац мора избегавати дефинисање техничких захтева на начин који ограничава конкуренцију на само једно правно лице, нпр. инсистирањем на техничким спецификацијама које поседује само један модел или произвођач, или захтевањем постојећег опсега нумерације за услуге мобилне телефоније, што може да обезбеди само тренутни пружалац услуге (Републичка комисија 2017: 50). На крају, када су спецификације у питању, оне морају бити утемељене на објективним потребама наручиоца, а не на устаљеном комфору или претпоставкама (Републичка комисија, 2017: 55). Елементи критеријума за доделу уговора (чланови 132‒134 Закона о јавним набавкама) морају бити описани и вредновани, не смеју бити дискриминаторски и морају стајати у логичкој вези са извршењем конкретног уговора (Републичка комисија, 2014: 35). Забрањено је одређивање услова за учешће (капацитета понуђача) као елемената критеријума. Како се наводи у Билтену републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки (2014: 70): „Дакле, имајући у виду наведене законске одредбе несумњиво произилази да се дефинисање додатних услова за учешће у поступку јавне набавке прописује у смислу испуњености услова који се тичу компетентности понуђача да узму учешће у предметном поступку јавне набавке. При томе се у зависности од тога шта представља предмет конкретне јавне набавке, додатни услови у складу са ЗЈН дефинишу кроз потребу испуњености финансијског, пословног, техничког или, пак, кадровског капацитета, или као решавање социјалних и еколошких питања.” На пример, сертификати попут ISO 18001 и ISO 14001 који се односе на понуђача, или показатељи капацитета (као што је број продатих авио-карата) не могу бити елементи критеријума јер се односе на капацитет понуђача, а не на извршење конкретног уговора (Републичка комисија, 2017: 89, 94). Критеријуми и методологија бодовања не смеју фаворизовати ниједног потенцијалног понуђача (Републичка комисија, 2017: 102). Није дозвољено ни коришћење попуста на понуђену цену (нпр. „cassa sconto”) као елемента критеријума (Републичка комисија, 2014: 49). Исправљање свих наведених поступака у свакодневном поступању овлашћених службеника за јавне набавке код наручилаца довело би до ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 88 повећања конкуренције у јавним набавкама. Значајну улогу у елиминисању таквих пракси могу имати обуке кроз које би ови службеници требало периодично да пролазе. 3. Нормативно-правни механизми за унапређење конкуренције de lege ferenda Нормативно-правни механизми у Србији, иако у великој мери усклађени са међународним стандардима, имају простора за даље побољшање, нарочито у вези са ограничењима која могу нарушити отворено тржиште и фер конкуренцију. У наставку ћемо анализирати неке од, по нашем мишљењу, најбитнијих могућих унапређења нормативног система у овој области. 3.1. Уклањање неоправданих изузетака и ограничења Један од највећих изазова за конкуренцију у Србији је постојање законодавних изузетака који ограничавају примену стандарда јавних набавки. Посебан проблем представља усвајање lex specialis-а, односно Закона о посебним поступцима за реализацију пројеката изградње и реконструкције линијских инфраструктурних објеката од посебног значаја за Републику Србију.2 Овај закон обуставља примену Закона о јавним набавкама за велике инфраструктурне пројекте (Matic Boskovic, 2022: 80). У анализи коју је за Институт за упоредно право спровела Матић Бошковић (2022) наводи се да законодавство Србије о јавним набавкама значајно одступа од међународних стандарда. Као кључни разлог истиче се велики број изузетака, попут оних који се односе на уговоре са међународним финансијским институцијама. Поред тога, како наводи ауторка, Србија, заједно са Босном и Херцеговином, Северном Македонијом и Црном Гором, не успева да обезбеди поштовање начела конкуренције у поступцима који су изузети од примене основног Закона о јавним набавкама (Matic Boskovic, 2022: 120‒121). Додуше, овакве тврдње треба узети са резервом. Наиме, унутар Европске уније (и Европског економског простора) ови изузеци (међународни споразуми, арбитража, финансијске услуге, ТВ време/програмски материјал) нису „српска специфичност” већ, у неку руку, стандард, јер су их државе преузеле из чланова 9‒11 Директиве 2014/24/ЕУ (European Parliament and Council, 2014). Поред тога, више земаља 2 Закон о посебним поступцима ради реализације пројеката изградње и реконструкције линијских инфраструктурних објеката од посебног значаја за Републику Србију („Службени гласник РС”, бр. 9/2020). Д. Вучетић | стр. 83-101 89 (посебно у централној и источној Европи) донело је „lex specialis” за велике инфраструктурне подухвате (брзе саобраћајнице, метро, изложбе/сајмови и сл.) којима се поједини кораци убрзавају или засебно уређују. Тако, на пример, у Пољској је већ дуже време на снази „Специјални закон о путевима” (Specustawa drogowa/Special Road Act), којим је успостављен специјални, убрзани режим за изградњу јавних путева (Kozłowska, 2018). Исте, 2018. године, у Румунији је донета ванредна уредба о јавним набавкама којом су нормирани хитни поступци за велике пројекте, како би се брже имплементирала стратешка инфраструктурна улагања (Government of Romania, 2018). Године 2023. и Мађарска је донела оквирни lex specialis којим реорганизује припрему/ спровођење и управљање великим пројектима финансираним из буџета/ЕУ средстава (Siraly, 2023). 3.2. Проширење обавезе коришћења конкурентних поступака Српски нормативни оквир за јавне набавке поставио је примену отвореног и рестриктивног поступка као обавезних, али је поставио одређена ограничења за њихову примену, о чијој модификацији/промени треба размислити. Нпр. праг за примену Закона о јавним набавкама је, према мишљењу Матић Бошковић (2022: 78), високо постављен. Одредбе Закона о јавним набавкама, које налажу примену конкурентних процедура, не примењују се на набавке чија је процењена вредност испод одређених прагова. Конкретно, изузете су набавке добара, услуга и конкурса за дизајн вредности мање од 1.000.000 динара, набавке радова испод 3.000.000 динара, као и набавке друштвених и других посебних услуга чија вредност не прелази 15.000.000 динара. Поред тога, за секторске наручиоце праг је постављен на 20.000.000 динара, док за набавке добара и услуга за специфичне потребе појединих органа попут дипломатских и конзуларних представништава, лимит износи 15.000.000 динара. Сходно томе, обавеза примене Закона о јавним набавкама за већину набавки настаје тек када њихова процењена вредност достигне или премаши наведене износе. Промена закона и снижавање тих прагова би сигурно проширило примену процедура у којима би било могуће применити правила која подстичу конкуренцију. Друго, потребно је пооштрити норме које регулишу тзв. неконкурентне поступке. Неопходно је осигурати да се одредбе закона којима се регулише преговарачки поступак без објављивања позива строго поштују. Преговарачки поступак без објављивања јавног позива, како ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 90 је дефинисано законом,3 представља изузетак који наручилац може применити само у строго одређеним околностима. Овај поступак је дозвољен када конкуренција објективно не постоји, било због стварања јединственог уметничког дела, заштите ексклузивних права (укључујући интелектуалну својину), или из техничких разлога где не постоји разумна алтернатива, под условом да то није вештачки створено за фаворизовање одређеног понуђача. Такође се може користити у ситуацијама изузетне хитности изазване непредвидивим догађајима, када рокови за редовне поступке нису применљиви, а хитност није последица поступања наручиоца. Други случајеви укључују додатне испоруке добара од првобитног понуђача, ако је то неопходно ради избегавања некомпатибилности или техничких потешкоћа, као и куповину робе под посебно повољним условима, на пример на робним берзама. Приликом примене овог поступка, тешко је обезбедити конкуренцију, због чега треба обезбедити чврсто придржавање правила, како она не би била злоупотребљавана, кроз доделу искључивог права (ексклузивитета). Због тога подсећамо на изванредну анализу начина дефинисања и тумачења изузетака од примене Директиве 2004/18/ЕЗ и Директиве 2014/24/ЕУ, и начина примене тих изузетака у домаћој пракси, са предлогом измена одређених одредаба Закона о јавним набавкама, коју је извршио Терзић (Републичка комисија, 2015: 83‒ 161). Ова детаљна анализа, прилагођена савременим условима, представља одличан основ за стриктнију регулацију ових ситуација, како би се у потпуности гарантовао принцип конкуренције. 3.3. Јачање подршке малим и средњим предузећима (МСП) за учешће у поступцима јавних набавки Подршка укључивању малих и средњих предузећа у јавне набавке допринеће ширењу „базе“ потенцијалних понуђача и самим ти повећати конкуренцију, омогућавајући тако да се у целокупном јавном сектору добије више за уложени новац. Подаци наведени у уводу, о ниском нивоу тржишног надметања, указују на системске недостатке који траже циљану интервенцију зарад побољшања приступа тржишту и стварања равноправних услова за учешће свих субјеката, а нарочито малих и средњих предузећа. Недостатак њиховог учешћа не само да ограничава конкуренцију већ кочи привредни раст и иновације, јер су мала и средња предузећа носиоци развоја у тим подручјима. 3 Чл. 61 Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“, бр. 91/2023). Д. Вучетић | стр. 83-101 91 Европски стандард када су јавне набавке у питању захтева једнаке услове за све понуђаче, транспарентност целог поступка и њихов једнак третман, односно недискриминацију (European Parliament and Council, 2014). Због тога сваки нормативно-правни механизам мора бити усклађен са тим стандардима, јер би се у супротном нарушила права учесника на тржишту јавних набавки. 3.4. Лимитирање износа по појединачном понуђачу У питању је једна контроверзна мера, због које се аутор и упустио у писање овог рада, како би испитао њену применљивост. Хипотетички, ова мера би подразумевала законску или подзаконску забрану доделе уговора преко одређеног износа (одређено у процентуалном или апсолутном износу) једном понуђачу током одређеног временског периода, на пример, једне године. Овакво легислативно решење није познато у праву Републике Србији, те би, као нека врста новитета, захтевало промену важећих прописа. Прво питање које се поставља приликом анализе могућности његове примене јесте да ли се оваквом мером можда не нарушава начело једнакости привредних субјеката (начело једнаког третмана). De facto, његовом применом би се захтевало ограничавање понуђача, не због понуде у конкретном поступку, већ због успеха на ранијим поступцима јавних набавки код конкретног понуђача. Директно ограничавање тог типа највероватније би представљало дискриминацију са становишта ЕУ права, које дозвољава искључење једног привредног субјекта само по тачно одређеним основама као што су недостатак капацитета, сукоб интереса, осуђиваност и др. Такође, треба имати у виду да би се ова мера могла лако заобићи, уколико би тај привредни субјекат основао зависна правна лица или групације, па би њена ефикасна примена захтевала додатну разраду како би се и такви субјекти искључили из поступка јавне набавке. Имплементација овакве мере у Србији би захтевала измене прописа о јавним набавкама, али и о спречавању ограничавања конкуренције, јер са аспекта права конкуренције не могу постојати експлицитне забране да неко има већи тржишни удео уколико је до њега дошао путем поштеног надметања, а не злоупотребом доминантног положаја. Телеолошки посматрано, циљ оваквог нормативног решења био би спречавање прекомерне концентрације на тржишту јавних набавки у рукама неколико великих компанија, чиме би се отворио простор мањим и новим понуђачима да добију део послова, чиме се дугорочно јача конкурентска структура тржишта, јер ће све већи број субјеката стицати одговарајуће референце и оствари- ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 98 European Court of Auditors. (2023). Special report 28/2023: Public procurement in the EU – Less competition for contracts awarded for works, goods and services in the 10 years up to 2021. https://www.eca.europa.eu/ en/publications/sr-2023-28. Junta Consultiva de Contratacion Publica del Estado. (2020). Expediente 20/2018. Alcance e interpretación del artículo 118 de la LCSP. Madrid: Ministerio de Hacienda, стр. 4, 21, 24–25. https://www.hacienda.gob.es/ DGPatrimonio/junta%20consultiva/informes/informes%202020/2018020acfyotros.pdf Kozłowska, M. K. (2018). Special roads act as a legal instrument which improve road investments in Poland. Transportation Overview–Przeglad Komunikacyjny, 2018(2), 42–50. https://doi.org/10.35117/A_ENG_18_02_ 05 Le, S. (2024, April 30). Ask Me Anything: FY23 SBA Small Business Procurement Scorecard. LinkedIn. https://www.linkedin.com/pulse/askme-anything-fy23-sba-small-business-procurement-scorecard-sam-le-lbzqf Matic Boskovic, M. (2022). Public procurement: An analysis of the regulatory frameworks in selected Western Balkan countries (Monograph 190; Public Sector Integrity in the Western Balkans). Institute of Comparative Law. https://doi.org/10.56461/M190_22MMB Миленковић, Ј. (2019). Референце понуђача као додатни услов пословног капацитета за учешће у поступку јавне набавке/негативне референце као разлог за неприхватљивост понуде према одредбама закона о јавним набавкама („Службени гласник РС“ број 124/2012, 14/15 и 68/15). Билтен правне праксе Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, бр. 10–11/2019. Београд: Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки. Преузето са: www.kjn.gov.rs OECD. (2025). Maximising the Bene�its of Effective Competition in Public Procurement in Slovenia. OECD Public Governance Reviews. OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/c1e5d31f-en OECD. (2025). Public Administration in Serbia 2024: Assessment against the Principles of Public Administration. OECD Publishing. https://doi.org/ 10.1787/02001fe4-en Pejovic, D., Đuric, R. (2018). Analiza aktuelne situacije u pogledu konkurencije u javnim nabavkama i preporuke za dalje unapređenje. OECD: Beograd. Преузето са: https://eupodrska.ujn.gov.rs/wp-content/uploads/2018/07/ Д. Вучетић | стр. 83-101 99 Konkurencija_analiza-i-preporuke_062018_SRB.pdf#:~:text=%E2- %80%A2%20Ja%C4%8Danje%20nadzora%20koji%20vr%C5%A1e, Osposobljavanje%20Javnog Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки (2017). Билтен правне праксе Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки: бр. 6–7/2017. Београд: Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки. Преузето са: www. kjn.gov.rs Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки. (2014). Билтен правне праксе Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки: бр. 1/2014. Београд: Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки. Преузето са: www.kjn. gov.rs Siraly, K. (2023). The new Investment Act has entered into force – what changes can we expect in practice? DRSK Law Of�ice. https://drsk.hu/en/thenew-investment-act-has-entered-into-force-what-changes-can-we-expectin-practice Transparency International Bosne i Hercegovine. (2012). Monitoring implementacije Zakona o javnim nabavkama BiH. https://ti-bih.org/wpcontent/uploads/2013/02/Monitoring-implementacije-Zakona-o-javnimnabavkama-BiH-decembar-2012.pdf Терзић, Б. (2015). Анализа начина дефинисања и тумачења изузетка од примeне Директиве 2004/18/ЕЗ и Директиве 2014/24/ЕУ и начина примене тих изузетака у домаћој пракси са предлогом измена одређених одредби Закона о јавним набавкама. Билтен правне праксе Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, бр. 2– 3/2015, стр. 83–161. Београд: Републичка комисија за заштиту правa U.S. Small Business Administration. (2024). Small business procurement scorecard overview, 28. 10. 2024, https://www.sba.gov/document/supportsmall-business-procurement-scorecard-overview Herrera Anchustegui, I., Nes, L. M., Sikkeland, T. M. J. (2021). Article 46 DIVISION OF CONTRACTS INTO LOTS. In R. Caranta & A. Sanchez-Graells (Eds.), European Public Procurement: Legal Commentaries. https://doi.org/ 10.4337/9781789900682.00055 Прописи Codigo dos Contratos Pu blicos (CCP). Diário da República. Decreto-Lei n.º 18/2008. ����������� ������ ������������ „����� � ��������� ���������” | 2025 100 Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC. Of�icial Journal of the European Union, L 94/65. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen (GWB) – Teil 4 (Vergaberecht). Bundesgesetzblatt I, бр. 8/2016, 2016. Government of Romania (2018). Government Emergency Ordinance no. 39 of May 10th, 2018 on public-private partnerships. Ministry of Public Finance. https://m�inante.gov.ro/static/10/Mfp/PPP/OUG39en_24032025.pdf Lei n.º 30/2021 (Medidas Especiais de Contrataçao Pu blica – MEC). Diario da Republica. 2021. Ordonnance N° 2015-899 relative aux marches publics. Journal of�iciel de la République française (JORF), 0169. 2015. Закон о јавним набавкама. Службени гласник РС, бр. 91/2019, 92/2023. Закон о посебним поступцима ради реализације пројеката изградње и реконструкције линијских инфраструктурних објеката од посебног значаја за Републику Србију. Службени гласник РС, бр. 9/2020. Д. Вучетић | стр. 83-101 101 Prof. Dejan Vučetić, LL.D., Full Professor, Faculty of Law, University of Niš, Republic of Serbia NORMATIVE-SYSTEMIC MECHANISMS FOR IMPROVING COMPETITION IN PUBLIC PROCUREMENT PROCEDURES IN THE REPUBLIC OF SERBIA Summary In Serbia’s public procurement procedures, competition remains below the EU average, while a signi�icant number of procurement procedures attract only a single bidder. This depresses the value of money (public spending) and heightens risks of abuse and inef�iciency. The paper examines legal measures (de lege lata and de lege ferenda) and organisational (systemic) measures which can enhance bidder competition and strengthen effective rivalry: clearer and proportionate participation criteria; systematic division of contracts into lots to open opportunities for smaller contractors; incentives and removal of unnecessary entry barriers and targeted support for small and medium-sized enterprises (SMEs); tighter and less frequent (exceptional) use of negotiated procedures without prior publication; and stronger anti-cartel safeguards. The legal analysis shows that most proposed measures may be implemented as they are compatible with Serbian law and EU law. A notable caveat concerns quantitative caps on the aggregate value of awards per company, which may con�lict with equal-treatment and non-discrimination principles. Institutionally, at the organizational level, the key obstacles include limited purchaser capacity, tendencies toward favouritism, and inconsistent enforcement of existing rules. The paper concludes that a coherent package is needed in terms of contract lotting, enhanced oversight and accountability, better planning and data transparency, and sustained professionalisation of contracting authorities, while any quantity-based caps should be considered only after a rigorous legal-economic assessment. Keywords: public procurement procedures, competition, normative mechanisms, institutional framework, Serbia, contract lotting, SMEs.