Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft

Krümmel, Hans-Jacob Article Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft Kredit und Kapital Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Krümmel, Hans-Jacob (1975) : Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft, Kredit und Kapital, ISSN 0023-4591, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 8, Iss. 4, pp. 524-548, https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/292752 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft* Von Hans-Jacob Krümmel, Bonn L Bankpolitische und andere Ziele Auf die Frage, was alles zur Bankpolitik zu zählen sei, gibt es verschiedene Antworten, je nachdem, auf welches Kriterium man abstellt: Auf das Ziel der jeweiligen „Politik", auf den Umstand, daß die „Politik" bei den Banken ansetzt oder darauf, daß die „Politik" im Bankwesen Wirkungen zeigt. Mir scheint das erste Kriterium am ehesten leistungsfähig zu sein, um zu einer befriedigenden Abgrenzung zu kommen. Das bankpolitische Grundgesetz, das Kreditwesengesetz (KWG), ist mehreren Zielen gewidmet. Zwei zeichnen sich ganz deutlich in positiven Normen ab: „Ordnung des Bankenwettbewerbs" und „Einlegersicherung", zwei weitere findet man eher im Kontext der Gesetzesbegründung, der Ausschußberichte und der Kommentare: „Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Kreditapparates" und „Unterstützung der Notenbankpolitik". Die Frage, welche von diesen vier Zielen ich als spezifisch bankpolitische Ziele des KWG ansehe, würde ich so beantworten: 1. Bankpolitisches Ziel par excelence ist es, Risiken aus der Tätigkeit der Banken so zu begrenzen und so auf Risikoträger zu verteilen, daß schutzbedürftige Dritte nicht in unzumutbarem Maße von Vermögensverlusten bedroht werden. Es ist dies das Einlegerschutzziel des Gesetzes, ein gewerbepolizeiliches Ziel. 2. Audi das Ziel, das Bankwesen als technisches System des Zahlungs-, Kreditund Kapitalverkehrs so zu organisieren, daß es auf Dauer den Bedarf an spezifisch bankwirtschaftlichen Leistungen in der Volkswirtschaft decken kann, wäre ein bankpolitisches Ziel. Es * Der Verfasser widmet diesen Aufsatz Herrn Dr. Josef Hoffmann, Nußloch, zum 75. Geburtstag. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 525 gehört zu einer Zieltrias, die mit „Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Kreditapparates" umschrieben wird. Stützet hat nachgewiesen, daß für das erste Element, „Sicherung verkehrstechnischer Funktionsfähigkeit", ein öffentliches Interesse fehlt, welches eine spezielle gewerbepolitische Normierung gerechtfertigt erscheinen ließe1. Gebraucht man „Erhaltung der Funktionsfähigkeit" im Sinne von „Sicherung der Banksolvenz", so ist man wieder beim Einlegerschutzziel (Einlegerschutz über die Sicherung der Existenz der Kreditinstitute). Wird „Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Kreditapparates" schließlich im Sinne von Sicherung einer ausreichenden Versorgung der Wirtschaft mit Kredit verstanden, dann werden ganz offenbar Normen gefordert, die die Möglichkeiten jedweder spezifischen Bankpolitik übersteigen. Ein solches Ziel ist nur über die Steuerung der Einnahme-Ausgabe-Pläne aller Wirtschaftssubjekte zu erreichen. In dieser Richtung zielt die monetäre Konjunkturpolitik und der Ort diese gesetzlich zu regeln, ist das Bundesbankgesetz und nicht das KWG. Den Anschein des „Bankpolitischen" hat die Vorstellung von der „Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Kreditapparates" im Sinne der Sicherung ausreichender Kreditversorgung vielleicht deshalb, weil diese Politik bei den Banken ansetzt, bei der Veränderung der Zentralbankgeldbestände des Geschäftsbankensystems und dann mehr oder weniger gut gekoppelt bei der Veränderung der Neuausleihungen und des Kreditvolumens. 3. Von da an bis zum Urteil, das Ziel „Sicherung der Unterstützung der Notenbankpolitik durch die Geschäftsbanken" sei kein spezifisch bankpolitisches, ist es nicht weit. Ich habe an anderer Stelle solche Vorstellungen ausführlich untersucht2. Rechtssystematisch gehört es nicht in den Kontext eines bankpolitischen Gesetzes, außerdem ist die Aussicht, mit Bankstrukturnormen die gewünschten Wirkungen zu erreichen gleich Null. Man sollte deshalb Konjunkturund Notenbankpolitik von Bankpolitik stets sauber trennen. A. Schließlich bleibt als vierte Zielvorstellung eine wettbewerbspolitische. Im KWG richten sich positive wettbewerbspolitische Normen auf den Wettbewerb mit Zinskonditionen (§ 22, § 23 (1) KWG) und mit der Werbung (§ 23 (2) KWG). Man muß bei diesen Nor1 Stützet, W., Bankpolitik — heute und morgen, Frankfurt 1964, Tz. 10-41. 2 Krümmel, H. J., Liquiditätssidierung im Bankwesen, in: Kredit und Kapital, 1. Jg. (1968), S. 273 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 526 Hans-Jacob Krümmel men die historische Entwicklung und damit die Entwicklung ihrer Zielrichtung im Auge behalten. Die Zinsregelung hatte ursprünglich wettbewerbsbeschränkenden Charakter. Wettbewerbsbeschränkung war indessen kein selbständiges Ziel. Vielmehr war Ziel der Zinsregelung Gewinngarantie zur Verhinderung sogenannten „ruinösen Wettbewerbs". Man sieht heute deutlich, daß die Zinsregelung sehr viel Wettbewerb inhibiert hatte, mehr als nur den „ruinösen". Einer der Gründe für eine relative Stabilität der Eigenkapitalanteile der Banken bis zur Mitte der sechziger Jahre kann in der Spannengarantie gesehen werden. Und ein zweiter hängt mittelbar ebenso mit ihr zusammen: Die Zinsfreigabe hat schon für sich genommen so viel Wettbewerb gebracht, daß die Kreditinstitute z. T. wohl auch aus Rentabilitätsgründen zur Expansion des Geschäftsvolumens gedrängt wurden. Damit aber verbreiterte sich die Bezugsbasis des Eigenkapitalanteils. Man sieht, daß die Zinsregelung auf das bankpolitische Ziel Einlegerschutz über Solvenzsicherung hinauslief. Wettbewerbspolitisch war nicht das Ziel, sondern wettbewerbspolitisch war der Ansatzpunkt bankpolitischer Maßnahmen. Das gleiche gilt für die Beschränkungen der Bankwerbung. Unlautere Werbung zu verhindern, ist nicht spezifisch bankpolitisches Ziel. Aber darum allein ging es nicht: Mehr als rudimentäre Werbung wurde schlechthin, wie die mit den Zinskonditionen, als Ansatzpunkt eines solvenzschädlichen Wettbewerbs betrachtet. Historisch gesehen sind also die Wettbewerbsregeln des KWG als Einlegerschutzregeln entstanden. Wo immer heute Wettbewerbspolitik im Bankwesen in Rede steht, entstehen Reibungsflächen zur Einlegerschutzpolitik. Mehr Wettbewerb bringt fast immer höhere Risiken (höhere Einzelrisiken bei Krediten und Beteiligungen, höhere Planungsrisiken in der Kapazitätsund Marktplanung) oder er führt zu geringerer Risikodeckung. Diese Reibungsflächen sind ein Indiz dafür, daß wettbewerbspolitische Ziele, auch wenn sie beim Bankwesen ansetzen, von bankpolitischen verschieden sind. Kennzeichnend ist, daß das Auftreten wettbewerbspolitischer Fragen stets sogleich die Notwendigkeit mit sich bringt, das öffentliche Interesse des wettbewerbspolitischen Zieles gegen das des bankpolitischen Zieles „Einlegerschutz" abzuwägen. Man könnte meinen, zur Bankpolitik gehöre jede auf die Veränderung der Struktur des Bankwesens in seinen Gruppen (von der Umwidmung der öffentlichen Sparkassen auf rein subsidiäre Leistungen bis hin zur OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitisdie Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 527 Bankenvergesellschaftung oder -Verstaatlichung) und jede auf die Veränderung des Kreises erlaubter Bankgeschäfte (von dem Verbot spekulativer Anlagen bis zur Ausgliederung der Beteiligungen und der Substitution des Depotstimmrechts durch noch Unbekanntes) gerichtete Maßnahme. Aber auch hier ist Vorsicht am Platze. Ich will die Frage nicht vertiefen, ob Ausgliederung der Bankbeteiligung aufgrund einer bankpolitischen oder aufgrund einer gesellschaftspolitischen Zielvorstellung gefordert wird. Das KWG geht vom Universalbanksystem als Axiom aus. Man kann die Einführung anderer Axiome als Bankpolitik, als Bankenstrukturpolitik, bezeichnen. Den betriebswirtschaftlichen Wirkungen der Wahl eines neuen Axiomensystems werde ich hier nicht nachgehen. II. Bankpolitik mit einlegerschützenden Normen 1. Einlegerschutzpolitik unter veränderten Bedingungen Es gibt in der Bankwissenschaft keinen ernsthaften Dissens darüber, — daß es nicht „die besondere Natur" des Bankgeschäfts oder die „besondere Natur" bankspezifischer Leistungen — und daß es auch nicht besondere Risiken, etwa im Sinne naturgegeben besonders hoher Einzelrisiken oder naturgegeben besonders schlecht diversifizierter oder diversifizierbarer Portefeuilles sind, die bankpolitisdie Schutznormen notwendig machen. Es sind vielmehr — die im Verhältnis zum Geschäftsvolumen und zu den in diesem mehr vermuteten als gemessenen Risiken extrem niedrigen haftenden Mittel — und die Eigenschaften typischer Bankgläubiger, die solche besonderen Schutzgesetze allenfalls begründen können. Ich kann mich auch hier kurz fassen: Für das Gros der Kreditinstitute, für alle jene, die mit Unterschieden in den Schwerpunkten ihres Sortiments als Universalinstitute bezeichnet werden können, liegt das Verhältnis zwischen den haftenden Mitteln nach § 10 KWG und ihrem Geschäftsvolumen bei höchstens rd. 6 %>, meistens darunter, in Einzelfällen unter 2 %. Und das alles mit sinkender Tendenz. Nur wenn man als stets gegeben unterstellt, jedes Universalinstitut habe sein Portefeuille stark diversifiziert und halte so die durchschnittlich erwartete Verlustquote auf einem eben so niedrigen Niveau wie sein Eigenkapital, könnte man über solche Deckungsverhältnisse schlicht zur Tagesordnung übergehen. Ist das nicht sicher, so schließt sich die Frage an, ob die schwache OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 528 Hans-Jacob Krümmel Risikodeckung bei Banken gewerbepolizeilich ebenso hingenommen werden kann wie bei einer schwach kapitalisierten Industrieunternehmung, deren Gläubiger durch kein spezielles Schutzgesetz gesichert werden. Die Existenz des KWG zeigt, daß der Gesetzgeber ein besonders schutzbedürftiges Interesse sieht. Dieses Interesse leitet sich daraus ab, daß sich unter den Bankgläubigern viele befinden, — die über nur wenig Vermögen verfügen, deren Bankeinlagen als Existenzreserven einer stärkeren Sicherung bedürfen (sozialpolitischer Aspekt des Einlegerschutzes), — die über vergleichsweise geringe wirtschaftliche Bildung verfügen und daher nicht einmal die relativ dürftigen veröffentlichten Informationen über die Lage ihrer Bank oder des gesamten Bankwesens zu einem Bonitätsurteil verarbeiten können (informationspolitischer Aspekt des Einlegerschutzes), — die schließlich extrem risikoavers sind, schon beim geringsten Gerücht nervös werden und ihre Einlagen ohne Rücksicht auf Fälligkeit und Kündigungsfrist abzurufen trachten (verhaltenspsychologischer Aspekt des Einlegerschutzes). In Zeiten, in denen die Verschärfung von Risikodeckungsregeln und die Komplettierung von Eingriffsrechten der Bankaufsichtsbehörde bevorstehen, erscheint es angebracht, darauf hinzuweisen, daß der Fortfall nur einer der genannten Bedingungen für das Urteil über die Sachgerechtheit der Normen des KWG gravierend andere Prämissen setzt. Läßt sich z. B. unterstellen, der verhaltenspsychologische Aspekt des Einlegerschutzes — die run-Gefahr — sei durch leistungsfähige Einlagensicherungs-Systeme und durch ein von der Aufsichtsbehörde gegen die Gläubiger einer Bank anzuordnendes Moratorium wirksam blockiert, so bekommen die Risikodeckungsregeln des KWG ein anderes Gesicht als ohne solche Vorkehrungen. Ohne solche Vorkehrungen der direkten Einlagensicherung — also unter den Bedingungen wie sie wenigstens tatsächlich bis 1974 geherrscht haben — hätte ein Einlegerschutzgesetz auf die Verhinderung des run-Falls gerichtet sein müssen. Das heißt: 1. Es hätte ein geschäftspolitisches Verhalten verlangen müssen, bei dem es jeder Bank jederzeit möglich gewesen wäre, alle Verbindlichkeiten aus der Liquidation ihrer Aktiven zu befriedigen. 2. Diese Potenz hätte dem Einlegerpublikum im voraus so zwingend dargetan werden müssen, daß es auch bei Nachrichten über eingetretene Kreditverluste von der fortdauernden Bonität seiner Bank überzeugt bliebe. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitisdie Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 529 Es ist diese letzte Verhaltensbedingung, an der jedes indirekte Einlagensicherungs-System, das sich wie das KWG auf bloße Einhaltung von risikopolitischen Regeln stützt, scheitern muß. Man überzeugt sich leicht aus Gesetzesbegründung und Kommentaren, daß das KWG den runFall sogar erst gar nicht ins Auge faßt. Auch die Stützelsdie Einlegerschutzbilanz3 — nach wie vor der einzige geschlossene Ansatz für die run-verhindernde Publizität risikopolitischer Wohlverhaltensregeln und mit seinem Ansatz als einer Sonderbilanz mit speziellen Risikoabschreibungen auch technisch eine bisher nicht übertroffene Lösung — wird in ernsthaften Verlustfällen oder bei Gerüchten über solche Verluste nicht genügend Uberzeugungskraft haben, um die Einleger bei der Stange zu halten. Bestehen dagegen leistungsfähige kollektive Einlagensicherungs-Systeme der Institutsgruppen (oder sogar ein sog. Uberlauf-System des gesamten Kreditgewerbes) und trifft es zu, daß das Versprechen solidarischer Haftung und direkter Ersatzzahlungen des Sicherungs-Systems an die Einleger in deren Augen die Sicherheit ihrer Einlagen von der Bonität ihrer Bank hinreichend löst, so ändern sich die Anforderungen, die man an risikopolitische Regeln des KWG zu stellen hat. Nunmehr bedeutet spezieller Gläubigerschutz im Bankwesen: Sicherung der Einlagensicherungs-Systeme vor Verlusten aus mangelhafter Risikopolitik ihrer Mitglieder. Es hat hier nicht nur eine Verschiebung auf einen anderen Risikoträger stattgefunden. Gelten im Einlegerpublikum Haftungsmasse und Liquiditätszugang des Sicherungs-Systems als ausreichende Vertrauensbasis, so ist der run-Fall (der Maximalbelastungsfall Stützeis) nicht mehr die sachgerechte Basis für die Formulierung risikopolitischer Wohlverhaltensregeln im KWG. Jetzt, wohlgemerkt erst jetzt, reicht es hin, bei der Formulierung solcher Regeln auf eine Anlagepolitik abzustellen, deren Vermögensverlustrisiken aus dem planmäßigen Geschäft in der Einschätzung des Gesetzgebers die vorhandenen Deckungsmittel nicht übersteigt. Faßt man das Bewertungsproblem „Risikomessung" ins Auge, so zeigt sich allerdings, daß die „Entschärfung des Belastungsfalls" prinzipiell keine Erleichterung bringt. Im Maximalbelastungsfall besteht das Bewertungsproblem darin, für einen hypothetischen, in irgend einem zukünftigen Zeitpunkt liegenden run-Fall mit den gegenwärtigen Informationen die Liquidationsdisagios aller Aktiven zu bestimmen. In dem nunmehr zugrunde zu legenden Belastungsfall muß mit den gegenwärtigen Informationen für einen zukünftigen Zeitpunkt 3 Stützet, W., Bankpolitik, Tz. 79 - 102. 34 Kredit und Kapital 4/1975 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 530 Hans-Jacob Krümmel das Ausfallrisiko bestimmt werden. Angesichts der vielschichtigen Verhältnisse stark unterschiedlicher Kreditinstitute ist die Normierung der Bewertungsverfahren allemal sehr schwierig. Das Risiko des Einlagenabzugs wegen nicht ausreichender Diversifikation der Passivseite — also ein Risiko hoher vertragsgemäßer Abzüge — und das Risiko des massierten Einlagenabzugs trotz guter Bonität des Kreditinstituts (also wider ein vernünftiges Urteil) habe idi nicht aus dem Auge verloren. In beiden Fällen kommt es zu einem Solvenzrisiko, wenn Unvollkommenheiten des Bankgeldmarktes die Zwischenfinanzierung solcher Abzüge trotz der vorhandenen Bonität des Kreditinstituts nicht erlaubt. Das ist genau die Lücke, in die die LiquiditätsKonsortialbank (Liko-Bank) hineingegründet worden ist. Ob sie die Lücke füllt, ist noch offen. Problematisch kann die erforderliche Bonitätsprüfung werden, die ohne zeitliche Verzögerung zu einem Ergebnis kommen muß. Problematisch ist aber — ähnlich wie bei den Sonderprüfungen des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen (BAKred.) wenigstens bisher — die Publizitätswirkung der Inanspruchnahme der LikoBank. Wie kann man ausschließen, daß das einen Stützungsantrag stellende Institut gerade erst durch das Bekanntwerden einer solchen Maßnahme dem massierten Einlagenabzug ausgesetzt und damit in die Insolvenz getrieben wird? 2. Spezieller Gläubigerschutz oder Sicherung der Existenz von Banken? Die Frage, ob das Ziel eines bankpolitischen Schutzgesetzes „Schutz der Einleger vor Vermögensverlusten" oder „Sicherung der Existenz von Kreditinstituten" sein sollte, kann man ohne Rückgriff auf die Überlegung beantworten, daß totale Existenzsicherung und Wettbewerbswirtschaft sich ausschließen. Ziel ist — wie wir sahen — Einlegerschutz. Existenzsicherung ist eine etwas irreführende Vokabel für einen Weg zum Einlegerschutz. Ganz davon abgesehen, daß Existenzsicherung bei Unsicherheit stets nur den Wahrscheinlichkeitsgrad der Planerwartungen der Bank haben kann — sie ist im Sinne einer Verbesserung der Risikosituation bei Kreditinstituten sowohl im indirekten Einlegersicherungs-System als auch im direkten Einlagensicherungs-System nur das mittelbare Ergebnis der Einhaltung von Wohlverhaltensvorschriften, die sich unmittelbar auf speziellen Gläubigerschutz richten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 531 Beim indirekten System in der Form des geltenden KWG soll risikopolitisches Wohlverhalten ganz Vordergründig, das Auftreten von Verlusten, die nicht durch haftende Mittel gedeckt sind, überhaupt weniger wahrscheinlich machen. Beim indirekten System in der Form der Einlegerschutzbilanz soll — viel mehr zum Kern der Sache vorstoßend — risikopolitisches Wohlverhalten die Basis für eine vertrauensstärkende Bankenpublizität abgeben. Beim direkten Einlagensicherungs-System ist risikopolitisches Wohlverhalten eine notwendige, aber noch nicht hinreichende Bedingung für die Leistungsfähigkeit des Systems. Eine nicht bezweifelte Leistungsfähigkeit des Systems aber wiederum ist der vertrauensstützende, den run-Fall ausschließende Tatbestand. Grundsätzlich kann man nun risikopolitische Normen in den Satzungen der Einlagensicherungs-Systeme wie in einem Kreditwesengesetz unterbringen. Unabdingbar ist unter der Prämisse eines fortdauernden öffentlichen Interesses an der Sicherung der Einleger vor Vermögensverlusten aber, daß diese Normen die „stellvertretende Risikoaversion" („stellvertretend für das schutzbedürftige Rechtssubjekt Einleger") des Gesetzgebers abbilden. Man kann die risikopolitischen Wohlverhaltensregeln daher nicht in das freie Ermessen des jeweiligen Satzungsgebers des solidarischen Sicherungs-Systems geben. Die sauberste Lösung ist, die risikopolitischen Normen des KWG auf die neue Situation — mit direkten Einlagensicherungs-Systemen der Institutsgruppen — abzustimmen und sie nach wie vor als unmittelbares gewerbepolizeiliches Bankrecht, außerdem aber als Minimalformulierung satzungsrechtlicher Eintrittsund Geschäftsbedingungen der Einlagensicherungs-Systeme vorzuschreiben. Etwa in dieser Richtung geht auch der Satzungsentwurf für ein verbessertes Einlagensicherungs-System der privaten Banken. Der Rekurs auf die Einhaltung der Risikonormen des KWG ist vorgesehen. Der Satzungsgeber hat allerdings zwei ministerielle Instanzen zu Verhandlungspartnern, nicht nur das Bundesfinanzministerium als Bankaufsichtsressort, sondern auch das Bundeswirtschaftsministerium als wettbewerbspolitisches Ressort. Man kann die Satzungsdiskussion als bequemes Beispiel für die Zielkonkurrenz und die Abwägung des überwiegenden Interesses bei der Formulierung bankpolitischer Normen benutzen. Der Bankaufsicht muß daran liegen, daß das Einlagensicherungs-System vier Hauptbedingungen erfüllt: 1. Die Mitglieder müssen für den Fall der Inanspruchnahme des Systems ausreichende Einschußzusagen machen — sie müssen dafür insgesamt stets über hinreichende liquide Bestände verfügen. M* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 538 Hans-Jacob Krümmel zeigen6: „Einwirkungsmöglichkeiten des Ministeriums unter kapitalmarktpolitischen Gesichtspunkten können sich allerdings nur auf die Gesamtheit der Anleihewünsche während eines bestimmten Zeitraums beziehen. Keinesfalls darf damit die Privilegierung der Kreditaufnahme einer bestimmten Emittentengruppe verbunden sein." Sie sehen, es geht schon um nuancierte Auslegungen. Schließlich sei berichtet, daß maßgebliche Prüfer des FDIC gefordert haben, Risikodeckungsregeln der Bankaufsicht seien aktiv zur Eindämmung übermäßigen Bankwachstums einzusetzen. Sie seien dazu ein legitimes und gerechtfertiges Mittel. Rechtfertigung ist offenbar ausgeblieben. Statt dessen hat es eine von einigen Mitgliedern des Board of Governors des Federal Reserve Systems angeregte Debatte gegeben, ob nicht Bankaufsicht (Bank regulation) und monetary policy in einer Behörde zusammengefaßt werden sollten. Sie sehen, auch drüben ist die Trennung der Ziele ein umstrittenes Problem. 4. Im Zuge der anstehenden KWG-Novelle ist die Frage umstritten, ob zu den risikorepräsentierenden Beständen auch die verbindlichen Kreditzusagen zu zählen seien. Welche betriebswirtschaftlichen Wirkungen das hätte, will ich hier nicht in extenso dartun. Die Verbände des Kreditwesens argumentieren gegen diese Änderung in erster Linie mit dem Hinweis auf die Bedeutung der Zusagen als finanzielle Dispositionsreserve großer Unternehmen. Deren Bedeutung kann man tatsächlich nicht unterschätzen. In meinem Institut haben empirische Untersuchungen ergeben, daß von allen denkbaren finanziellen Anpassungsmöglichkeiten die Haltung von Kreditzusagen mit weitem Abstand an erster Stelle steht (wenigstens solange das gegenüber den anderen Möglichkeiten vergleichsweise billig ist). Argumentiert man nicht von der Wirkung her, sondern aus dem Sicherungsziel des Gesetzes, so ist zu fragen, ob die Zusagen in dem im Gesetz zu unterstellenden Belastungsfall ein Risiko sind. Dabei gibt es eine kleine logische Schwierigkeit. Man muß zunächst bedenken, daß die möglicherweise risikobehafteten Bestände heute gemessen für das Urteil über einen in unbestimmter Zukunft eintretenden Engpaßzustand zu betrachten sind. Geht man vom run-Fall aus (reines indirektes Einlegersicherungs-System), so sind die („Bestände an") Zusagen heute so anzusehen wie ebensolche bei Eintritt des Maximalbelastungsfalles. Tritt aber dieser ein, so werden Zusagen nicht mehr effektuiert. Ergo: Zusagen sind keine Risiken, sie sind nicht zugrunde zu legen. Geht man aber von der Existenz eines leistungsfähigen direkten 6 von Rosen, R., Wie man mit dem § 795 BGB lenken kann, Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, Heft 5/1975, S. 180 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 539 Einlagensicherungs-Systems aus, dann können Zusagen auch bei Eintritt des Belastungsfalls (hier: durchschnittlich erwartete Verluste) vom Kreditkunden noch abgerufen werden. Ergo: Zusagen sind anzusetzen. Nimmt man nun noch hinzu, daß sich das Aufsichtsamt bei Nichteinbeziehung der Zusagen dem Argument ausgesetzt sieht, eine Inanspruchnahme über die gebotenen Großkreditgrenzen könne leider nicht vermieden werden, da Zusagen verbindlich gegeben worden seien, dann hat man ein gutes Beispiel dafür, daß die sachgerechte Bestimmung sicherungsrelevanter Tatbestände stets entweder eine Entscheidung für einen unter mehreren guten Gründen oder aber einen Kompromiß erfordert. Ich halte mehr von den tapferen Entscheidungen. Damit will ich es der Beispiele zum ersten Problemkomplex und seinen bankgeschäftlichen Wirkungen genug sein lassen. Zu b): Sachgerechte Verknüpfung sicherungsrelativer Tatbestände 1. Ein Beispiel zu diesem zweiten Problemkreis war schon en passant erledigt: Die Frage, ob § 12 KWG richtig konstruiert ist. Ein ganzer Komplex solcher Beispiele läßt sich aus den Diversifikationsregeln des KWG ziehen. Eine Fehlverknüpfung ist bisher offenbar § 13 (3) KWG gewesen, in welchem Großkredite insgesamt im Verhältnis zum gesamten Kreditvolumen begrenzt werden. Richtig ist es, jede Großkreditbegrenzung an die haftenden eigenen Mittel anzuhängen7. So wie alle Diversifikationsregeln des § 13 KWG im Kontext des Gesetzes konstruiert und placiert sind — als isolierte Ergänzung zur allgemeinen Risikodeckungsregel des § 10 mit Grundsatz I BAKred. — sollen sie sichern, daß der Ausfall eines oder mehrerer Großkredite nicht unmittelbar zur Uberschuldung führt. Die Änderung des § 13 (3) KWG ist also korrekt. 2. Kritik richtet sich gegen den rein quantitativen Ansatz der Diversifikationsregeln. Soweit damit die Frage unterschiedlicher Qualität der Bonitätsprüfung gemeint ist, haben wir das bereits behandelt. Gemeint ist aber auch, § 13 KWG erzwinge Diversifikation nur als Risikozerfällung (Diversifikation der möglichen Verlustbeträge) und nicht auch als Risikostreuung (Diversifikation der Eintrittsursachen von Vermögensverlusten). Gesetzgeber und Aufsichtsamt werden diese berechtigte Kritik nicht berücksichtigen können. Sie sind nicht nur deshalb daran 7 Es lohnt sich kaum, den trivalen, aber praktisch nicht gegebenen Ausnahmefall, daß Kreditvolumen und Haftungskapital stets ein konstantes Verhältnis zueinander aufweisen, anzumerken. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 540 Hans-Jacob Krümmel gehindert, weil die Aufsicht die Bonitätsprüfung nicht zur Zeit der Risikoübernahme (also vor der Kreditentscheidung mit der Wirkung der Übernahme von Entscheidungsverantwortung durch die Bankaufsicht) ihrerseits überprüfen kann. Audi nicht nur, weil selbst die spätere Überprüfung von Kreditentscheidungen vom Personalaufwand her unsinnig ist. Sondern und vor allem auch deshalb, weil sich kein Weg zeigt, einfache und justiziable Vorschriften für Kreditfähigkeitsindizien zu formulieren, die zudem noch hinreichende Freiheiten für das fachund sachgerechte bankindividuelle Risikourteil lassen. 3. Zu den Diversifikationsregeln aber noch ein theoretischer Hinweis. Geht man von einem geschlossenem Modell des Kreditentscheidungsprozesses aus, so bedeutet Diversifikation Prüfung schlechtweg jeden Engagements auf seinen Risikobeitrag zum gesamten Portefeuille der Bank bei einem gegebenen Haftungskapital. M. a. W. jedes einzelne Engagement darf weder wegen seiner möglichen Verlustursachen noch auch wegen seines Risikovolumens das Gesamtrisiko in ein nicht zulässiges Verhältnis zum haftenden Eigenkapital bringen. Es ist die Trennung der allgemeinen Risikodeckungsregel (§10 KWG mit Grundsatz I BAKred.) von den Diversifikationsregeln (§13 KWG) — eine Trennung, die die leichte Rechenbarkeit sichert — welche zu der oben relativ umständlich eingeführten Zielformulierung geführt hat: Es soll gesichert werden, daß der Ausfall eines oder mehrerer Großkredite nicht unmittelbar zur Uberschuldung führt. Der Grundsatz I mißt die aufgrund vorhandener Bestände durchschnittlich erwarteten Vermögensverluste am Haftungskapital. Der § 13 KWG setzt den Ausfall des Großkredits — dessen besondere Eigenschaft es ist, stets in einer für Wahrscheinlichkeitsaussagen zu schmalen Erhebungsmasse stattzufinden — ins Verhältnis zum Haftungskapital. Die Diversifikationsregeln basieren also nicht auf dem Erwarteten, sondern auf dem mangels Information Unbekannten. Das ist aber, wie nochmals in Erinnerung zu bringen ist, eine Folge der Trennung von der allgemeinen Risikodeckungsregel. 7.u c): Bestimmung des Sicherungsniveaus Lassen Sie mich nun zur eigentlichen crux der bankaufsichtlichen Risikobegrenzung kommen. Der Gesetzgeber muß ein quantitatives Verhältnis der Verknüpfung des Anlagerisikos mit dem Deckungstatbestand angeben, welches seinem eigenen Grad „stellvertretender Risikoaversion" entspricht. Sind die Risikotatbestände in sich komplex, wird zudem die Risikobegrenzung noch in mehrere Normen aufgespalten, werden RisikoOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 541 tatbestände indirekt gemessen, fallen wichtige, das Gesamtrisiko beeinflussende Faktoren wie die Risikostreuung aus Gründen unabdingbarer Normenvereinfachung aus, so besteht wenig Hoffnung, daß eine Bankaufsicht oder irgend ein fachkundiger Berater in überzeugender Weise das einzuhaltende Sicherungsniveau wird jemals fundiert angeben können. Es ist in dieser Situation müßig, sich über eine absolute Niveaubestimmung zu unterhalten. Bestimmung des Sicherungsniveaus muß in dieser Lage die Möglichkeiten relativer Bestimmung einschließen. Relative Bestimmung des Sicherungsniveaus liegt z. B. vor, wenn bei ständig sinkenden Eigenkapitalanteilen das Risikomaß so verändert wird, daß auf je 100 DM Bestand an riskanten Aktiva ein höherer DMBetrag an Eigenkapital gefordert wird. Dies, um Eigenkapitalbildung indirekt zu erzwingen. Basis dieser Maßnahme ist der Satz: Sinkende Eigenkapitalanteile sind per se bankaufsichtlich unerwünscht, gleichviel, ob bei den derzeit gegebenen Risiken das Eigenkapital noch ausreicht oder nicht. Eine Art relativer Bestimmung des Sicherungsniveaus liegt auch bei einer Erscheinung vor, die ich gern „degenerierte Normen" nenne. Hier wird das quantitative Verknüpfungsverhältnis zwischen Risikotatbestand und Deckungsmitteln in die Nähe jener Relation gelegt, bei der bankenstatistisch kein Institut oder doch nur sehr wenige und unbedeutende eine Einschränkung ihrer Geschäftsentfaltungschancen hinnehmen müssen. Hier kommt nun aber in der Norm die Risikoaversion des Gesetzoder Verordnungsgebers gar nicht zum Ausdruck. Der Gesetzgeber setzt sich auch nicht der Kritik der Betroffenen aus. Das tut er indessen bei dem gleichen statistisch begründeten Ansatz, wenn er — wie bei dem vorgesehenen neuen § 13 (3) KWG — einen nennenswerten Kreis von Betroffenen produziert. Ich spreche dann von überzogenen Normen (Während bei „degenerierten Normen" die Norm an die Verhältnisse im Bankgewerbe angepaßt ist, verweigern die Banken bei „überzogenen Normen" die Anpassung der Verhältnisse, wobei ich offen lasse, ob der Terminus „überzogen" vom Standpunkt der Bankaufsicht akzeptiert werden kann). Dann zeigt sich auch der ganze Nachteil, der darin besteht, keine Methode für die absolute Bestimmung des Sicherungsniveaus zu haben. Ich denke allerdings, daß auch keiner der Betroffenen ein Verfahren absoluter Niveaubestimmung entgegenhalten kann. So läuft alles darauf hinaus, die nicht streng begründbare, aber auch nicht streng widerlegliche Ansicht des Gesetzgebers, Banken hätten zu wenig haftende eigene Mittel (oder zuviel Risiken), mit PlausibilitätsOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 542 Hans-Jacob Krümmel und Zumutbarkeitsargumenten zu erschüttern. Beide Seiten sind hier in einer unbefriedigenden und unverschuldeten Verhandlungssituation. Unter den Plausibilitätsund Zumutbarkeitsargumenten spielen die wichtigste Rolle die, die auf Wirkungen bankaufsichtlicher Normen auf die Praxis des Bankgeschäfts verweisen. III. 'Wirkungen bankpolitischer Normen und ihrer Veränderung auf das Bankgeschäft Schon bis hierher ging es um die vielfältigen Wirkungen, die bankpolitische Normen zeitigen. So war es ein zentraler Satz, daß jede Risikobegrenzungsnorm die Geschäftsentfaltungschancen der Rechtsunterworfenen begrenzt. Mit einem Katalog von Wirkungsgruppen komme ich zum Ende meiner Ausführungen: 1. Druck auf die Bonitätsstandards Einen Druck auf solide Bonitätsstandards im Kreditgeschäft und bei anderen Anlagen der Banken wird beispielsweise bei der Einführung eines direkten Einlagensicherungs-Systems befürchtet, wenn es nicht gelingt, Geschäftsbedingungen zu fixieren, die spekulative Engagements im Hinblick auf die Solidarhaftung des Systems verhindern. Vom Druck auf Bonitätsstandards hatte ich auch im Zusammenhang mit Normen gesprochen, bei denen Risikoklassen nach Maßgabe der Besicherung gebildet werden. 2. Marktanteilverschiebungen unter den Institutsgruppen Das ist eine häufige Erscheinung im Bereich aufsichtlicher Normen. Man denke etwa an die Herausnahme grundpfandrechtlich gesicherter Darlehen aus den Risikodeckungsnormen des KWG. In einem Kreditsystem, in dem die Anteile des langfristigen und des kurzfristigen Geschäfts stark unterschiedlich verteilt sind, muß, wer die Herausnahme will, Wettbewerbswirkungen in Kauf nehmen. 3. Sortimentsveränderungen Dafür mag hier der § 18 KWG und der Investitionsratenkredit stehen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitisdie Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 543 4. Veränderung von Leistungselementen einzelner Bankleistungen Für die Industriekundschaft ist die verbindliche Kreditzusage ein wertvolles Leistungselement der Bankleistung „Kreditwährung". Kommt es tatsächlich dazu, daß die Einbeziehung der Zusagen in den Risikotatbestand der Großkreditregelung die Kreditinstitute veranlaßt oder gar zwingt, die Zusagen einzuschränken, so ist der Industriekredit nicht mehr das, was er war. Er hat ein wesentliches Leistungselement verloren. Ob es soweit kommt, mag man bezweifeln. Nach dem „Sechsfachen* ist das „Achtfache" im Gespräch. Umgehungen durch eine modifizierte Form der Zusagen sind im Hearing sozusagen schon angekündigt. Faltet man das Problem in die Einzelbeziehungen zwischen je einem Kreditinstitut und je einem Industriekunden auseinander, so wird sich in zahlreichen Fällen zeigen, daß Zusagen etwas knapperen Zuschnitts als bisher immer noch ein reichlicher Dispositionsspielraum für den Kunden sind. 5. Verteuerung von Bankleistungen schlechthin Wirkt die Veränderung einer bankaufsichtlichen Norm — z. B. des §14 KWG — zwar direkt nur auf spezielle Institutsgruppen (Girozentralen, Zentralkassen, filiallose Regionalbanken), indirekt jedoch über den Zwang zur Konsortialbildung auf eine viel breitere Schicht von Kreditinstituten und sehen sich alle diese Institute gezwungen, höhere Anteile ihrer Kapazität „Kreditbearbeitung" in das gleiche Gesamtvolumen an Ausleihungen zu stecken, so werden sie ihre Konditionen heben. Mag bei starker Gruppenkonkurrenz einem einzelnen oder einer Gruppe von Instituten eine Marktüberwälzung des Äquivalents höherer Fixkostenauslastung nicht gelingen, sehr vielen Instituten gleichzeitig gelingt sie bestimmt. 6. Konzentrationswirkungen Den gleichen Fall kann man in Richtung auf Konzentrationstendenzen hin überdenken. Wird es — wenn die düstersten Voraussagen des Kreditgewerbes eintreten — als Folge der verschärften Großkreditbegrenzung eine Konzentrations welle geben? Ich will die Frage und meine Vermutung, daß die düstersten Voraussagen nicht eintreten und allenfalls eine zunehmende Kooperation von Instituten innerhalb der Institutsgruppe gesucht wird, nur andeuten. Eine verstärkte Kooperation erscheint mir unter wettbewerbspolitischem Aspekt nicht bedenklich. Sie wird OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 544 Hans-Jacob Krümmel weder die starke örtliche, noch die ebenso starke überörtliche Gruppenkonkurrenz im deutschen Kreditgewerbe spürbar vermindern. 7. Rentabilitätswirkungen Das klassische Beispiel einer RentabilitätsWirkung bankaufsichtlicher Eingriffe ist die Zinsbindung aufgrund § 23 KWG, wie sie bis 1967 bestanden hat. 8. Einflüsse auf das Wachstum Die Beseitigung der Spannengarantie brachte — wie Sie wissen — dem deutschen Kreditwesen ein völlig neues „Wettbewerbsgefühl". Neue Bankleistungsarten, mehr Werbung, u. a. auch mit den Konditionen, mehr Service, haben nicht nur die Sortimente umgewandelt. Sie haben auch die Kundschaft preisbewußter gemacht und zur Schrumpfung der Gewinnspannen geführt. Damit sank die Möglichkeit zur Gewinnthesaurierung. Eine Verbesserung der Rentabilitätslage hat man vor allem über das Wachstum des Geschäftsvolumens gesucht. Überwiegend nicht mit dem erhofften Erfolg. Die größeren Volumina erforderten große Kapazitäten, vor allem im Personalbereich. Damit band man sich an Fixkostenblöcke, die auch noch durch explosive Tarifanhebungen schwerer gemacht worden sind. Das war (neben anderen, eher noch stärkeren Phänomenen) ein Stück Wachstumsdruck aus dem Wegfall der Zinsbindung. Nun ist aber mit wachsenden Geschäftsvolumina der Eigenkapitalanteil gesunken. Er ist weithin so stark gesunken, daß mehr und mehr Institute gegen Grundsatz I BAKred. und gegen andere Risikobegrenzungsregeln verstoßen. Für diese Institute sind nun bankpolitische Normen Wachstumsbremsen. Die wachstumshemmenden und wachstumsfördernden Wirkungen bankaufsichtlicher Normen kann man zum Anlaß nehmen, an die Schwierigkeiten zu erinnern, die für die Prüfung einer bankaufsichtlichen Norm auf Zumutbarkeit ihrer Wirkungen daraus entstehen, daß eine Wirkung zahlreiche Ursachen haben kann, und daß man infolgedessen keiner Ursache ihren Anteil an der Wirkung logisch richtig zurechnen kann. Das bringt ein zusätzliches Element schillernder Farbigkeit in Debatten über KWG-Normen überhaupt und über die Änderung derselben. Was war der Wirkungsanteil der vielfältigen Mitursachen unseres Bankenwachstums seit der Mitte der 50er Jahre? War das OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitisdie Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft 545 — der Anteil der Megalomanie von Bankmanagern — der Anteil des allgemeinen Wirtschaftswachstums — der Anteil der Inflation — der Anteil der kommunalen Neuordnung — der Anteil des verstärkten Wettbewerbs und wiederum seiner Ursachen: des Wegfalls der Zinsbindung, der Freigabe der Konditionenwerbung, der Wegwerbung des kleinbürgerlichen Kredittabus — der Anteil des Marketinggedankens — der Anteil des Kostendrucks, in Sonderheit des Personalfixkostendrucks — der Anteil des Rentabilitätsdrucks durch Erhöhung der Körperschaftssteuersätze? Aber aus diesem unvollständigen Katalog die Auswahl der wirksamsten Ursache zu treffen, ist noch ein Kinderspiel gegen die Aufgabe, die wirksamste Ursache im voraus zu prognostizieren. Sie könnten mir entgegenhalten: Letzlidi hat sidi für jedes Problem bankaufsichtlicher Normierung, wenn auch manchmal sehr spät, eine Lösung eingestellt. Ja, eingestellt ist das richtige Wort. Denn selbst bei unseren beiden Problemkreisen „Bestimmung sicherungsrelevanter Tatbestände" und „Verknüpfung solcher Tatbestände", wo das Fortschreiten zum Besseren vielfach durch theoretische Abschichtung gefunden werden kann, brauchen Änderungen ihre Zeit. Vieles, was sich aber darüber hinaus an Lösungen eingestellt hat, war nicht Frucht der Erkenntnis, sondern Frucht der Anpassung an die Verhältnisse oder der Anpassung mit den Verhältnissen. Zusammenfassung Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgeschäft Unter den bankpolitischen Zielsetzungen, die der Gesetzgeber verfolgen kann, steht der Einlegerschutz obenan. Bisher wurde in der Bundesrepublik Deutschland der Weg des indirekten Einlegerschutzes über die Solvenzsicherung von Kreditinstituten beschritten. Dazu dienten und dienen vor allem die risikopolitisdien Normen des Kreditwesengesetzes (§§10 ff. KWG) und die auf ihrer Grundlage erlassenen Normen des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen. Der Verfasser hatte in dieser Zeitschrift* gezeigt, daß indirekter Einlegerschutz * 1. Jg. (1968), S. 247 ff. 35 Kredit und Kapital 4/1975 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 546 Hans-Jacob Krümmel über Solvenzsicherung alle Möglichkeiten ausschöpfen sollte, die die Kreditinstitute instandsetzen, auch im Falle eines runs der Einleger auf die Schalter einer Bank — ausgelöst durch Kreditverluste, andere Vermögensverluste der Bank oder durch Gerüchte darüber — über ein ausreichendes Vermögen zur Befriedigung aller Einlegeransprüche zu verfügen. Der bisher einzige geschlossene Ansatz dazu ist die sogenannte Einlegerschutzbilanz von Wolfgang Stützel. Nach den spektakulären Bankverlusten des Jahres 1974 spielt in der bankpolitischen Diskussion stärker als zuvor der Gedanke des direkten Einlegerschutzes durch Einlagensicherungs-Systeme eine Rolle. Gelingt es, ein leistungsfähiges kollektives Einlagensicherungs-System für das gesamte Bankwesen oder — wie nun vor der Verwirklichung stehend — Einlagensicherungs-Systeme der einzelnen Institutsgruppen zu installieren, so entsteht auch bezüglich der Solvenzsicherungsnormen des Kreditwesengesetzes eine neue Lage. Die Risikodeckungsnormen des KWG müssen, unterstellt, die Einlagensicherungs-Systeme seien tatsächlich leistungsfähig, nun nicht mehr auf die Verhältnisse des runFalls ausgerichtet sein. Sie bekommen jetzt den Charakter von Wohlverhaltensnormen für die Mitglieder der Einlagensicherungs-Systeme. In dem vorliegenden Aufsatz werden die Grundbedingungen für die Leistungsfähigkeit eines kollektiven Sicherungssystems erörtert. Für die Formulierung von Normen als Wohlverhaltensregeln der Kreditinstitute, deren Einleger durch ein direktes Einlagensicherungs-System geschützt sind, werden einige Grundsätze entwickelt. Bei der Formulierung solcher Normen ergeben sich drei Gruppen von Problemen: — die sachgerechte Bestimmung sicherungsrelevanter Tatbestände — die sachgerechte Verknüpfung sicherungsrelevanter Tatbestände — die Bestimmung des Sicherungsniveaus als eines in die Normen umgesetzten Maßes der „stellvertretenden Risikoaversion" des Gesetzgebers. Im letzten Teil des Aufsatzes werden Wirkungen bankpolitischer Normen und ihrer Veränderung besprochen. Summary Banking-policy Standards and their Effects on Banking Operations Protection of the depositor is among the primary banking-policy aims that can be pursued by the legislator. Up to now in the Federal Republic of Germany solvency protection has been the means of indirect depositor protection practised by the credit institutions. The basis for this was and still is formed mainly by the risk-related standards of the law on credit affairs (KWG; § 10 et seq.) and the subsequent standards issued by the Federal Supervisory Board for Credit Affairs (Bundesaufsichtsamt für das KreditOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41 Bankpolitische Normen und ihre Wirkungen auf das Bankgesdiâft 547 wesen). The author has shown in this magazine* that indirect depositor protection effected by means of solvency protection should exhaust all possibilities which would result in the credit institutions being able to call on sufficient funds to meet all depositors' demands, even in the case of a run on the bank — induced by either credit losses, other financial losses of the bank or rumours of losses. The only attempt to have been made on this problem on any comprehensive scale to date is the so-called "depositor protection balance" by Wolfgang Stiitzel. As a result of the spectacular bank losses of 1974 the idea of direct depositor protection by means of deposit protection systems now plays a more important role than ever before in discussions on banking policy. If it should prove possible to introduce an efficient group deposit protection system for the banking business as a whole or deposit protection systems of the individual groups of institutions (the latter is just being put into effect) a new situation would arise with regard to the solvency protection standards of the law on credit affairs. The risk cover standards of the law on credit affairs (KWG) need in that case — provided the deposit protection systems are really efficient — no longer be designed for the case of a run. They then take on the characteristics of standards of good conduct for the members of the deposit protection systems. In the above essay the author discusses the basic conditions for the efficiency of a group protection system. He goes on to develop certain principles whereby the standards for the law on credit affairs (KWG) may be reformulated as good conduct regulations relating to the credit institutions whose depositors are protected by means of a direct deposit protection system. When formulating such standards three groups of problems are encountered: — the adequate determination of facts relevant to the protection system; — the adequate connection of facts relevant to the protection system; — the determination of the protection level as a measure of the "representative risk aversion" of the legislator transposed into the standards. In the last part of the essay the effects of banking-policy standards and their changes are discussed. Résumé Les normes de la politique bancaire et leurs effets sur les opérations Parmi les objectifs que le législateur peut donner à la politique bancaire, la protection des déposants se trouve en tête. Jusqu'à présent l'on avait suivi en République fédérale d'Allemagne la voie de la protection indirecte des dépo- * Vol. 1 (1968) p. 247 et seq. and Vol. 2 (1969) p. 60 et seq. 35* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/ccm.8.4.524 | Generated on 2023-01-16 13:32:41