Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten

Weiss, Dieter Article Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Weiss, Dieter (1976) : Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 96, Iss. 4, pp. 357-379, https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291379 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten Von Dieter Weiss 1. Einführung Die Diskussion um die Evaluierung von Entwicklungsprojekten, die Anfang der siebziger Jahre zu einem gewissen Abschluß gekommen zu sein schien1, ist überraschenderweise wiederaufgelebt. Anknüpfend an die überarbeitete Fassung des OECD-Manuals von Little und Mirrlees (1974) sind im vergangenen Jahr in der Weltbank neue methodische Bewertungsansätze entwickelt worden2. Dahinter steht der Wunsch nach differenzierteren und zugleich standardisierteren Projektevaluierungsverfahren, insbesondere unter Einbeziehung der Verteilungswirkungen auf die ärmsten drei Fünftel der Bevölkerungen. Im Mittelpunkt der folgenden Überlegungen stehen diese neuen Ansätze aus der Weltbank von Bruce, van der Tak und Squire, die Überarbeitung des OECD-Ansatzes von Little und Mirrlees (1974) und die älteren UNIDO-Guidelines von Dasgupta, Marglin und Sen (1972). Allen drei Ansätzen liegt als methodischer Rahmen die Cost-Benefit-Analyse zugrunde3. Erträge werden üblicherweise definiert als Beiträge zu den Zielen, Kosten als die entgangenen Erträge einer alternativen, zweitbesten Ressourcenverwendung, d. h. durch die Opportunitätskosten im Hinblick auf die Ziele4. Die zentrale Frage jeder Bewertung lautet: Bewertung im Hinblick auf welche Ziele und wessen Ziele? Komplexe politische Kräftefelder haben notwendigerweise mehrdimensionale, konfliktgeladene Zielfelder zur Folge. Diese Situation wird in den drei Ansätzen zwar gesehen und partiell auch angesprochen, dennoch wird eine Einengung der verschiedenen Zielkategorien auf jeweils einen Bewertungsmaßstab (den sog. numéraire) vorgenommen, auf den alle Bewertungsaspekte bezogen sind und in dessen Maßeinheit sie ausgedrückt werden. 1 Als wichtigste Veröffentlichungen sind zu nennen : Hirschman (1967), Little und Mirrlees (1969), Symposium on the Little-Mirrlees Manual of Industrial Project Analysis in Developing Countries (zitiert als Symposium 1972), Hammel und Hemmer (1970), Dasgupta, Marglin, Sen (1972), Kulp (1970), Solomon (1970), Mishan (1971), Gittinger (1972), Musto (1972). 2 Bruce (1975 a und 1975 b), van der Tak und Squire (1975). a Vgl. kritisch dazu Schuster (1972), S. 258 f. und (1970), S. 131 f. 4 Vgl. zur Diskussion der Definition von Kosten und Erträgen sowie zur Problematik der „nächstgünstigsten Alternative" Weiss (1973), S. 79 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 358 Dieter Weiss Im UNIDO-Ansatz lautet dieser Bewertungsmaßstab: Konsumsteigerung, verstanden als die Menge aller durch ein Projekt zusätzlich verfügbaren Güter und Dienstleistungen (im folg. kurz „Güter"), d. h. der Netto-Output5, und zwar diskontiert auf den Gegenwartswert. Demgegenüber wählen Little und Mirrlees den Bewertungsmaßstab: frei verfügbare Einnahmen des Staates in Devisen6 (umgerechnet in Inlandswährung zum offiziellen Wechselkurs und diskontiert auf den Gegenwartswert), vor allem mit dem Ziel staatlicher Investitionsvorhaben. Dahinter stehen zwei Prämissen: erstens die der optimalen Faktorallokation über den Weltmarkt — deshalb die Forderung von Little und Mirrlees, Inputs und Outputs soweit wie möglich zu Weltmarktpreisen zu bewerten, weil sie die „richtigen" Opportunitätskosten darstellen7, und zweitens die Prämisse, daß die Investitionsquote in den meisten Entwicklungsländern zu niedrig sei und über die Gestaltung entsprechender Projektauswahlkriterien angehoben werden müsse. Der Bruce-van der Tak-Squire-Ansatz wählt den gleichen Bewertungsmaßstab: Deviseneinnahmen des Staates, zum offiziellen Wechselkurs in Inlandswährung umgerechnet8, und diskontiert auf den Gegenwartswert. Die Bewertung der Kosten und Erträge in den drei Ansätzen erfolgt zu Schattenpreisen, d. h. zu volkswirtschaftlichen Verrechnungspreisen, die das Spannungsfeld von Zielen und Ressourcen widerspiegeln. Seitens der Zielebene wirkt beispielsweise der Wunsch ein, den Konsum zugunsten höherer Investitionen zurückzudrängen. Seitens der Ressourcenebene sollen die realen Knappheitsverhältnisse verrechnet werden, d. h. die volkswirtschaftlichen Opportunitätskosten, die von begrenzt funktionsfähigen Marktmechanismen nur unvollkommen in den Marktpreisen signalisiert werden. Ein derart konstruiertes Verrechnungspreissystem soll dann im Rechenwerk der Cost-Benefit-Analyse zu entsprechend beeinflußten Bewertungsziffern für konkurrierende Projekte 5 Zur Problematik dieses Bewertungsmaßstabes vgl. Dasgupta, Marglin und Sen (1972), S. 39 - 41, 45 - 46, 263 f. « „Uncommitted government income measured in terms of foreign exchange", Little und Mirrlees (1974), S. 72. Vgl. zu dieser wenig operationalen Definition im einzelnen ebenda, S. 145 -151. Insbesondere bleibt undeutlich, was die Autoren inhaltlich unter dem Begriff „uncommitted" verstehen und wie sie ihn empirisch erfassen wollen. 7 Vgl. dazu die kritischen Einwände von V. Joshi (1972), S. 141, H. Joshi (1972), S. 53 f., Stewart und Streeten (1972), S. 81 f. 8 Bei van der Tak und Squire (1975), S. 57: „uncommitted public income measured in terms of convertible currency", wobei wie bei Little und Mirrlees (1974) unklar bleibt, wie in der Praxis festgestellt werden soll, ob „the public income generated by a particular project may be earmarked for a particular purpose and may, therefore, be less valuable than public income which is not so earmarked" (also „uncommitted"), insbesondere wenn die Erträge aus dem öffentlichen Sektor in den Staatshaushalt zurückfließen. Bruce (1975), S. 2, 5 und 15 verkürzt den Bewertungsmaßstab sinnvollerweise zu „government income" bzw. „public income". OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten 359 führen. Die zentrale Rolle des Bewertungsmaßstabes für die drei Ansätze wird deutlich, wenn man ihre Schattenpreissysteme näher betrachtet. Die drei wichtigsten Schattenpreise sind diejenigen für ungelernte Arbeit, Kapital und Devisen, weil üblicherweise hier die volkswirtschaftlichen Opportunitätskosten am stärksten von den Marktpreisen abweichen. 2. Der UNIDO-Ansatz 2.1. Bewertung von Kapital Dasgupta, Marglin und Sen (1972), S. 150, definieren: „The shadow price of investment is the present value of the additional consumption that a unit of investment would generate." Im einfachsten Fall (a) (ebda., S. 173) kommen die Investitionsmittel aus einem einmaligen Konsumverzicht in Höhe der Investition Ko zum Zeitpunkt to. Dann ist der Nettoertrag B nach Gleichung (U 1) der aufsummierte Ertragsstrom Bt, diskontiert auf den Gegenwartswert, abzüglich des entgangenen Konsums Ko. (U 1) B = £ -?L__Ko <=i a+i) Realistischer ist die Annahme im Fall (b) (S. 174 - 5), daß ein Teil der Investitionsmittel für das Projekt durch den Verzicht auf alternative Investitionen finanziert werden muß, damit also durch einen Verzicht auf die entsprechenden alternativen Konsumerträge. In Gleichung (U 2) wird deshalb der Ausdruck Ko der Gleichung (U 1) ersetzt durch den Ertragsstrom qK0, wobei q die Grenzproduktivität des Kapitals bezeichnet. Aufsummiert und diskontiert ergibt sich -y Ko. Dabei ist y = pinv der Schattenpreis für Kapital unter der Annahme des Falles (b). (U 2) f = K0; wobei ~ = pinv t=i (l + {f 1 1 Damit wird aus Gleichung (U 1) die Gleichung (U 3), in der der zweite Summand Ko ersetzt wird durch pinvK0. (U 3) B= 2 —— Pinv Kq t=l (l + i) Fall (c) (S. 175-8) führt die Aufspaltung des Ertragsstromes q in einen konsumierten Teil (1 — s) q und einen gesparten und reinvestierten Teil sq ein (s ist die marginale Sparquote). Dann ist der jährliche Konsumwert Bt offenbar gleich dem Anteil, der tatsächlich konsumiert OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 360 Dieter Weiss wird, plus dem Konsumwert des reinvestierten Teils sq, nämlich pinv sq, da ja pinv definitionsgemäß den Konsumwert der Investition angibt. (U 4) Bt = (1 - s) q + p^v Sq Da der Schattenpreis für Kapital pinv definitionsgemäß gleich den aufsummierten Konsumerträgen, diskontiert auf den Gegenwartswert ist, ergibt sich für pinv der Ausdruck der Gleichung (U 4), aber summiert und diskontiert. Umgeformt folgt daraus der diskontierte Ausdruck der Gleichung (U 5): im Zähler der nichtgesparte, sofort konsumierte Ertragsstrom, im Nenner ein Ausdruck, der als zusammengesetzte Diskontierungsrate aufgefaßt werden kann, nämlich die soziale Diskontierungsrate i minus einer Korrektur um die Reinvestition sq. (U 5) pinv = 2 (1 - s) q + pinv sq t=1 (l + i)' (1 - s) q -f pinv sq x (1 ~ 8) q i — sq Zusammenfassung der verwendeten Symbole: B = gesamter Konsumstrom aus einer Investition Bt = zusätzlicher Konsum aus einer Investition im Jahr t K0 =» Investitionsbetrag im Jahr t0 i = soziale Diskontierungsrate q = Grenzproduktivität des Kapitals s = marginale Sparquote pinv — Schattenpreis für Kapital 2.2. Bewertung von Devisen Die Währungen der Entwicklungsländer sind in der Regel überbewertet. Der reale Knappheitspreis von Devisen liegt somit über dem offiziellen Wechselkurs. Gleichung (U 6) definiert den Schattenpreis für Devisen als das Verhältnis der Inlandspreise Pf zu den Weltmarktpreisen P\lt und P*?h der importierten bzw. exportierten Güter, gewichtet mit den Anteilen fi und Xj der jeweiligen Güter am Außenhandel des Entwicklungslandes, und aufsummiert über alle Importund Exportgüter (Dasgupta, Marglin und Sen, 1972, S. 213 - 220). n p? n+h pD. (U6) fi—3T + .S i^l" pcif l=w+l * P^ob OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten 361 wobei Pf = Inlandspreise Pfh = Exportpreise Pj,f = Importpreise Pu = Schattenpreis für Devisen im UNIDO-Ansatz fi — Anteil des Importgutes i am Außenhandel Xi = Anteil des Exportgutes i am Außenhandel 2.3. Bewertung von ungelernter Arbeit Der Schattenpreis ist nach UNIDO (ebda., S. 152) abhängig von zwei Faktoren: „(1) the Output forgone by moving workers from their previous employment to public-sector jobs and (2) the shift in the composition of Output from investment to consumption by the expansion of publicsector employment." Die Definition umfaßt zwei Bestandteile, erstens den entgangenen Output der früheren Beschäftigung, d. h. das Grenzprodukt der Arbeit m, das meist weit unter den Marktlöhnen liegt, wenn die Arbeitskräfte aus der traditionellen Landwirtschaft abgezogen werden, das jedoch auch nicht ohne weiteres gleich Null gesetzt werden sollte, wie es in der Theorie häufig geschieht. Zweitens wird die Verschiebung in der Verwendung des Outputs von Investitionen zu Konsum berücksichtigt, die sich aus einer Erhöhung der Beschäftigung ergibt, wenn man annimmt, daß die Löhne nahezu vollständig konsumiert werden. Diese Verschiebung senkt tendenziell die Investitionen und damit gemäß Abschnitt 2.1. den zukünftigen Konsumstrom aus diesen Investitionen, nämlich in Höhe des entgangenen Investitionsbetrages multipliziert mit dem Konsumwert der Investitionen pinv. Dieser zusammengesetzte Sachverhalt kommt in Gleichung (U 7) zum Ausdruck. Der Schattenlohn besteht erstens aus den Opportunitätskosten der Arbeit m, zweitens aus einem Ausdruck für die Veränderung der Outputverwendung von Investitionen zu Konsum. Dasgupta, Marglin und Sen nehmen stark vereinfachend an, daß beschäftigungswirksame Maßnahmen im öffentlichen Sektor durch Besteuerung von Vermögensbesitzern finanziert werden, die ihrerseits im Verhältnis von (1 — sK) zu sK konsumieren und investieren, nunmehr aber durch eine Besteuerung in Höhe der Lohnsumme w ihren Konsum und ihre Investitionen senken müssen. Damit ergeben sich für den zweiten Ausdruck der veränderten Outputverwendung drei Elemente: a) der Konsumentgang der Vermögensbesitzer (l.—.sK)w OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 362 Dieter Weiss b) die Einschränkung der Investitionen der Vermögensbesitzer sK pinv w, wobei die Multiplikation mit pinv den entgangenen Konsumstrom dieser entgangenen Investitionen angibt, c) mit entgegengesetztem Vorzeichen der Konsumzuwachs der neu Beschäftigten in Höhe eben dieser Lohnsumme w (vgl. Dasgupta, Marglin und Sen, 1972, S. 201 - 212). (U 7) SWRu = m + [(1 - sä) w + SK pinv w - w] D. h. die drei Elemente geben den aufsummierten Netto-Konsumverlust aus der Verschiebung des Outputs von Investitionen zu Konsum an. Gleichung (U 7) beschreibt somit den gesamten direkten und indirekten Konsumentgang, der durch den Abzug von Arbeitskräften aus den traditionellen Sektoren und ihre Beschäftigung im modernen Sektor entsteht. Da Konsumsteigerung in der Volkswirtschaft im UNIDO-Ansatz Bewertungsmaßstab ist, wird Konsumverlust als Kostenfaktor verrechnet. In komprimierter Schreibweise ergibt sich Gleichung (U 8): (U 8) SWRV = m + sK (pinv - 1 )w wobei SWRV = Schattenpreis für ungelernte Arbeit im UNIDO-Ansatz m = Opportunitätskosten der ungelernten Arbeit w = Marktlohn pinv = Schattenpreis für Kapital (s. U 5) = Sparquote der Besteuerten (stark vereinfacht: der investierenden Vermögensbesitzer K). 3. Der Little-Mirrlees-Ansatz 3.1. Bewertung von Kapital Bewertungsmaßstab im Little-Mirrlees-Ansatz sind Deviseneinnahmen des Staates mit Zielrichtung auf erhöhte öffentliche Investitionsbudgets. Von Interesse ist deshalb nicht der Wert von Investitionen, ausgedrückt in dem durch diese erzielbaren Konsumstrom wie im UNIDO-Ansatz, sondern umgekehrt der Wert von Konsum, bezogen auf den Wert von Investitionen oder deutlicher: die Kosten von Konsum im Hinblick auf den damit verbundenen Verlust an verfügbaren Investitionsmitteln0. Die Definition von so in Gleichung (L 1) entspricht in etwa derjenigen des Schattenpreises für Kapital im UNIDO-Ansatz: „The present value » Vgl. Dasgupta (1972), S. 42, Little und Mirrlees (1974), S. 385 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten 363 of a unit of investment relative to the current consumption generated by industrial employment, a ratio which we shall call so, is given by the following tedious, but essentially simple, expression" (Little und Mirrlees, 1974, S.252): (L 1) s0 = J^J- (c, - ml} nx + -(i + * + ^ (c2 - m2) r^ + (1 + rt) (1 + re) + (1+«(!+«(!+« ... wobei rt = Ertragsstrcm aus einer öffentlichen Investition, von dem angenommen wird, daß er voll reinvestiert wird10 it = soziale Diskontierungsrate11 ct = Konsum pro Beschäftigten, ermöglicht durch die Lohnzahlungen mt = Grenzproduktivität der ungelernten Arbeitskräfte in der Landwirtschaft nt = Zahl der neu beschäftigten ungelernten Arbeitskräfte. so ist also der Gegenwert einer Einheit Investition, bezogen auf den durch diese über die Beschäftigungseffekte ermöglichten Konsum, ebenfalls diskontiert auf den Gegenwartswert. Der Ertragstrom r aus der öffentlichen Investition, der annahmegemäß voll reinvestiert wird, entspricht dem Ausdruck sq in Gleichung (U 5). (c — m) ist der Mehrkonsum pro Kopf gegenüber dem früheren Grenzprodukt der Arbeit im traditionellen Sektor, er wird multipliziert mit der Zahl der Beschäftigten. Nimmt man extrem vereinfachend Konstanz der Größen (c — m) n, i, r und (i — r) an12, sowie ferner i > r, so läßt sich so im LittleMirrlees-Ansatz in analoger Weise wie der Schattenpreis für das Kapital im UNIDO-Ansatz (s. U 5) schreiben. Die Größe so wird im LittleMirrlees-Ansatz nicht explizit als Schattenpreis für Kapital bezeichnet, sie geht in den Schattenpreis für ungelernte Arbeit ein. 1 1 + r (L 2) Sq = —— (c - m) n + (c - m) n -f i -+• i (i -f- %)- , (l+r)2 , 1 14-r\-it + ^TTVV-T^YJ (c-m)n (c — m) n i — r 10 Vgl. zur Problematik dieser Größe Little und Mirrlees (1974), S. 250 - 254. 11 Verstanden als „consumption rate of interest, which we define specifically as the rate at which the social value of employment-generated consumption declines"; Little und Mirrlees (1974), S. 251. 12 Vgl. zur Fragwürdigkeit dieser Annahmen, zugleich aber der Schwierigkeit, Aussagen ohne sie zu machen, Little und Mirrlees (1974), S. 252 - 254. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 364 Dieter Weiss 3.2. Bewertung von Devisen Das Problem der Bewertung von Devisen stellt sich bei Little und Mirrlees (1974) in anderer Form als bei Dasgupta, Marglin und Sen (1972), da ja frei verfügbare Deviseneinkünfte des Staates Bewertungsmaßstab sind. Generell werden die Preise sämtlicher Güter soweit wie möglich in Weltmarktpreisen ausgedrückt13. Güter werden in drei Gruppen unterschieden: a) sog. „gehandelte" Güter, die zu cifbzw. fob-Preisen bewertet werden14, b) sog. „nichtgehandelte" Güter15, z. B. Güter mit zu hohen Transportkosten, in Entwicklungsländern meist auch Bauund Transportleistungen und elektrische Energie; diese Gütergruppe wird zu ihren marginalen sozialen Kosten oder Erträgen oder einem Mittelwert aus beiden bewertet16. c) ungelernte Arbeitskraft, die mit ihrem Schattenpreis bewertet wird. Für die Gruppe der nichtgehandelten Güter soll eine Aufspaltung in die Inputbestandteile vorgenommen werden derart, daß die Inputs von gehandelten Gütern und ungelernter Arbeit identifiziert werden, und Inputs von nichtgehandelten Gütern analog weiter aufgespalten werden, so daß jedes Gut in gehandelte Güter und ungelernte Arbeit zerlegt werden kann17. Als verkürztes Verfahren wird die Verwendung von gütergruppenspezifischen Umrechnungsfaktoren18 vorgeschlagen, z. B. für Bauleistungen, elektrische Energie oder Transportleistungen. Da auch dieses Verfahren vielfach zu aufwendig sein dürfte, führen Little und Mirrlees (1974, S. 218) einen durchschnittlichen „Standard-Umrechnungsfaktor" ein: das Verhältnis von Weltmarktpreisen zu Inlandspreisen, was dem reziproken Wert des Schattenpreises für Devisen im UNIDOAnsatz (Gleichung U 6) entspricht. 3.3. Bewertung von ungelernter Arbeit Der Schattenpreis der ungelernten Arbeit bei Little und Mirrlees (1974) ergibt sich aus ähnlichen Überlegungen hinsichtlich ihrer Opportunitätskosten im traditionellen Sektor und der Notwendigkeit einer Erhöhung der Investitonsquote über die Projektauswahl wie bei Dasgupta, MargVgl. Little und Mirrlees (1974), S. 68. 14 Little und Mirrlees (1974), S. 68, 158 f., 208. is Little und Mirrlees (1974), S. 154 - 155. ift Little und Mirrlees (1974), S. 162 f. Die Autoren lassen ein erhebliches Unverständnis für die konkrete Evaluierungsproblematik der Praxis erkennen, so z. B. auf S. 167, erster Absatz. Vgl. auch Lal (1974), S. 3 f. Einen klärenden Beitrag zu diesem Feld leistet Voss (1973). 17 Little und Mirrlees (1974), S.70-71. is Little und Mirrlees (1974), S. 214. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten 371 (B 8) ARI = sq + (1 - s) v p wobei q = Grenzproduktivität des Kapitals s = marginale Sparquote v = Bewertung von öffentlichen Einkünften vs. privatem Konsum (vgl. Definitionen zu Gleichung (B 1)) ß = Umrechnungsfaktor zur Umrechnung von q von Inlandsin Weltmarktpreise (vgl. Gleichung (B 4)). Faktisch wird damit im Bruce-van der Tak-Squire-Ansatz die Diskontierung mit einer Soll-Ertragsrate für öffentliche Investitionen vorgenommen. Die Überlegungen stellen den Versuch einer Weiterentwicklung und Operationalisierung der gedanklichen Ansätze von Little und Mirrlees dar, die das Grundkonzept einer Diskontierung mittels der ARI entwickelt haben allerdings ohne brauchbare Handlungsanweisungen für die praktische Projektevaluierung, wie die ARI zu bestimmen sei37. 6. Kritik der drei Ansätze 6.1. Fehlende Meßbarkeit verschiedener Parameter Alle drei Ansätze enthalten Parameter, die empirisch-statistisch nicht meßbar sind, und zwar unabhängig von dem generellen Problem des Datenmangels. Im UNIDO-Ansatz sind dies die soziale Diskontierungsrate i und die Ertragsrate öffentlicher Investitionen q, im Little-Mirrlees-Ansatz die zur Bestimmung der sozialen Diskontierungsrate i (= CRI) erforderliche Elastizität des Grenznutzens rj (wegen CRI = rj gr, mit g als Wachstumsrate des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens)38, die ARI (in Abhängigkeit von q) sowie der Ertragsstrom öffentlicher Investitionen, und im Bruce-van der Tak-Squire-Ansatz zusätzlich zu den im Little-Mirrlees-Ansatz erforderlichen Parametern die reine Zeitpräferenz g, und zwar wegen der vom Little-Mirrlees-Ansatz abweichenden Definition CRI = rj g + g (Gleichung (B 7)). Die Größen i, g und rj sind politische Werturteile bezüglich der Verteilung von Einkommen zwischen gegenwärtigen und zukünftigen Generationen und der Verteilung gegenwärtig verfügbaren Einkommens rungsfunktion zu befrachten, ihr damit den Charakter einer Soll-Ertragsrate zu geben und somit das Problem der Bewertung von Gegenwartsgegenüber Zukunftsereignissen zu verwischen. Vgl. kritisch dazu auch Weiss (1971), S. 121 - 124. Formal entspricht Gleichung (B 8) der Gleichung (U 4) des UNIDOAnsatzes für pinv = 1 und v = 1. 37 Zunächst in Little und Mirrlees (1969), S. 181 f., dann (1974), S. 291 - 297. Kennzeichnend für die wenig praxisbezogene Diktion der Autoren sind z. B. die Ausführungen (1974), S. 296. 38 hittle und Mirrlees (1974), S. 266. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 372 Dieter Weiss zwischen verschiedenen sozialen Gruppen. Es ist aber erstens fraglich, ob präzis artikulierte Präferenzordnungen seitens der politischen Entscheidungsträger überhaupt vorliegen, zweitens, ob sie in der technischen Form der Parameter i, g und rj artikuliert werden oder nicht vielmehr nur in ungenauen Umrissen faßbar sind. Inhaltlich unbegründet ist ferner die Annahme i > sq im UNIDO-Ansatz bzw. i > r im LittleMirrlees-Ansatz, die in den Gleichungen (U 5) bzw. (L 2) aus formalen rechentechnischen Gründen eingeführt werden, um eine vereinfachte mathematische Schreibweise zu ermöglichen. Die Ertragsrate öffentlicher Investitionen q ist ein theoretisches Konstrukt, das gleichfalls keinen empirisch faßbaren Gehalt hat. Öffentliche Investitionen bestehen zum kleineren Teil aus Staatsbetrieben, die am Markt operieren. In vielen infrastrukturellen Bereichen sind monetär faßbare Ertragsraten weder identifizierbar noch vom politisch-administrativen Allokationsprozeß her intendiert39. Von den Ertragsraten der am Markt operierenden Staatsbetriebe kann also nicht auf die Ertragsrate öffentlicher Investitionen insgesamt geschlossen werden. Damit entfällt zugleich die empirische Basis zur Auslotung der ARI. 6.2. Unrealistische Annahmen bezüglich der Veränderung verschiedener Parameter im Zeitablauf Die Autoren aller drei Ansätze sind sich darüber im klaren, daß die Annahme der Konstanz der verschiedenen Parameter im Zeitablauf völlig unrealistisch ist, rechtfertigen sie aber damit, daß Vorhersagen über zukünftige Veränderungen noch viel weniger fundierbar sind. Auf solche offensichtlich wirklichkeitsfremden Annahmen zur Aufrechterhaltung einer fragwürdigen Modell-Eleganz sollte man verzichten zugunsten einer größeren Relevanz der Aussagen. Eine Aussage von hoher Relevanz ist der Hinweis auf Risiken und Unsicherheit, und sei es auch nur in Form der ungefähren Richtung und der Unsicherheitsbereiche, anstelle einer scheinbaren rechnerischen Exaktheit, deren Prämissen insbesondere dem nur an Analyse-Ergebnissen interessierten politischadministrativen Entscheidungsträger oft ohnehin unverständlich bleiben. Beispielsweise erlaubt die Annahme einer konstanten Ertragsrate öffentlicher Investitionen q, einer konstanten sozialen Diskontierungsrate i und einer konstanten marginalen Sparquote s zwar eine verkürzte Schreibweise des Schattenpreises für Kapital in den Gleichungen (U 5), (L 2) und (B 3), birgt aber zugleich eine Fehlschätzung des Schattenpreises für Kapital in sich, wenn man die Möglichkeit einbezieht, daß im Verlauf des Entwicklungsprozesses die soziale Diskontierungsrate i und die marginale Ertragsrate q tendenziell sinken, die marginale Sparst Vgl. Weiss (1973), S. 66, 77 - 79, Hesse (1975), S. 499 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten 373 quote s aber tendenziell steigt. In allen drei Gleichungen taucht i nur im Nenner auf; eine sinkende soziale Diskontierungsrate bedeutet in allen drei Ansätzen eine Erhöhung des Schattenpreises für Kapital. Die Konstanz-Annahme für s und q führt im UNIDO-Ansatz zu einer systematischen Überschätzung des Schattenpreises für Kapital40. Ein zusätzlicher starker Einfluß auf pinv geht von der Veränderung der sozialen Diskontierungsrate i aus, der in entgegengesetzter Richtung wirkt. Weniger eindeutig bestimmbar ist die Auswirkung der Veränderungen von s und q (sq =r) auf den Schattenpreis für Kapital im LittleMirrlees-Ansatz; s und q wirken gegeneinander. Wegen i > sq wird das Gesamtergebnis aber durch die Größe von i dominiert, die KonstanzAnnahme für i, s und q im Little-Mirrlees-Ansatz wirkt deshalb in der Tendenz in Richtung auf eine Unterschätzung des Schattenpreises für Kapital. Im Bruce-van der Tak-Squire-Ansatz sind für die Bestimmung des Schattenpreises für Kapital q (im Zähler) und i (im Nenner) relevant (Gleichung (B 3)). Ein sinkendes q und ein gleichfalls sinkendes i wirken also gegeneinander, und das Ergebnis hängt offenbar von der Höhe der unterschiedlichen relativen Veränderung der beiden Parameter ab. Entsprechende Auswirkungen haben zeitliche Veränderungen des Schattenpreises für Kapital auf den Schattenpreis für Arbeit in den drei Ansätzen (vgl. Gleichungen (U 7), (L 4), (B 5)). Entwicklungspolitik zielt offenbar gerade auf die Veränderung zentraler Parameter wie realer volkswirtschaftlicher Knappheitsverhältnisse ab. Dies muß seinen Niederschlag in dem einschlägigen analytischen Instrumentarium finden, und sei es auch nur in der Offenlegung von unbestimmbaren Bereichen, von schwer abschätzbaren Risiken, von nicht prognostizierbaren Umweltbedingungen, weil diese Offenlegung Voraussetzung dafür ist, Möglichkeiten zur Absicherung des Projektes in ungewissen Zukünften zu suchen, z. B. über den Einbau von Projekt- „Latitude" im Sinne Hirschmans (1967, S. 86 f.), durch ContingencyPlanung, Sorge für eine hinreichende Flexibilität und Anpassungsfähigkeit der Organisationsstrukturen, oder sequenzielle Entscheidungstechniken mit der Möglichkeit der Neuorientierung des Projektes nach jeder Zwischenphase bei möglichster Offenhaltung des Entscheidungsraumes. 40 Vgl. hierzu ganz zutreffend Blitzer (1973), S. 21. Diese Überschätzung infolge der Konstanz-Annahme für q und s (weil pinv bei sinkendem q und steigendem s sinken würde) ist aus der mathematischen Verknüpfung der Größen in Zähler und Nenner von Gleichung (U 5) nicht ohne weiteres erkennbar. Anhand von Zahlenbeispielen wird deutlich, daß pinv bei steigendem s und konstantem q steigt, bei sinkendem q und konstantem s sinkt, bei steigendem s und sinkendem q sinkt. Vgl. dazu auch die Ergebnisse einer Modellrechnung anhand einer Fallstudie in: Weiss (1976), S. 28 - 44. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 374 Dieter Weiss 6.3. Mangelnde Verdeutlichung des Einflusses politischer Werturteile auf das Bewertungsergebnis Der volkswirtschaftliche Netto-Ertrag wird im UNIDO-Ansatz in Abhängigkeit von alternativen sozialen Diskontierungsraten angegeben, die politische Werturteile ausdrücken sollen, in den beiden anderen Ansätzen in Abhängigkeit von der ARI mit dem Charakter einer ebenfalls politisch zu setzenden Soll-Ertragsrate. Nicht oder nicht deutlich genug erkennbar hingegen ist der Einfluß politischer Werturteile in vorgelagerten Phasen des Rechenprozesses. Dies gilt für die soziale Diskontierungsrate i in ihrem Einfluß auf den Schattenpreis von Kapital insbesondere im UNIDOund Little-Mirrlees-Ansatz (Gleichungen (U 5) und (L 2)), wobei der Schattenpreis für Kapital seinerseits in die Berechnungen des Schattenpreises für ungelernte Arbeit eingeht (Gleichungen (U 7), (L 4), (B 5)). Die Nichterkennbarkeit der Auswirkung politischer Werturteile trifft in noch stärkerem Maße für die Elastizität des Grenznutzens rj des Ansatzes von Bruce, van der Tak und Squire zu. Am klarsten tritt dieses Problem in Gleichung (B 5) zutage: In den Schattenpreis für ungelernte Arbeit geht der Ausdruck W (c)/W (g) = d/v ein, mit dem Verteilungsparameter d und der Bewertung von öffentlichen Einnahmen gegenüber privatem Konsum v, die ihrerseits abhängig sind von den Werturteilen rj und i. i wiederum ist eine Funktion von rj und von dem weiteren Werturteil über die reine Zeitpräferenz q (i = CRI = rj g + Q), wobei als zusätzliches Werturteil die Form der mathematischen Verknüpfung von 77, g und Q eingeht; das gleiche gilt für die Form der mathematischen Verknüpfung d = (c/c)7?. Es fließen also über mehrere Rechenstufen jeweils neue politische Werturteile ein; der sich daraus ergebende Schattenpreis für ungelernte Arbeit hat einen einschneidenden Einfluß auf die Gesamtkosten, die schließlich in die Netto-Ertragsgröße eingehen. In diesem mehrstufigen Prozeß ist der Einfluß der Werturteile auf das Endergebnis für einen politischen Entscheidungsträger praktisch nicht nachvollziehbar. 6.4. Überlastung des Projektbewertungs-Instrumentariums mit wirtschaftspolitischen Aufgaben höherer Entscheidungsebenen Alle drei Ansätze überfordern das Instrumentarium der Projektbewertung, wenn sie ihm Aufgaben zuweisen, die auf höheren Entscheidungsebenen geklärt werden müssen. Little und Mirrlees gingen in der ersten Fassung ihrer Arbeit soweit, den Sinn von wirtschaftspolitischen Strategien überhaupt in Frage zu stellen und statt dessen ein umfassendes System von Cost-Benefit-Analysen zu empfehlen (1969, S. 69). Die erste Überforderung besteht darin, daß eine als zu niedrig erachtete inländische Sparund Investitionsquote qua Projektauswahl in allen drei OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten 375 Ansätzen korrigiert werden soll durch Bevorzugung von Projekten mit relativ höheren reinvestierbaren Überschüssen zulasten von Beschäftigungseffekten und den damit verbundenen Konsumeffekten; dabei wird unterstellt, daß die Investitionsquote erstens aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zu niedrig sei und daß sie zweitens wegen politisch-administrativer Hemmnisse nicht über Besteuerung angehoben werden könne. Dabei wird übersehen, daß das, was als optimal zu gelten hat, logisch nur aus einer Zielfunktion abgeleitet werden kann: hier aus der gesellschaftlichen Zielfunktion und nicht etwa aus der individuellen Zielfunktion eines Experten in einem technischen Stab ohne politische Legitimation und Verantwortung, geschweige denn durch einen ausländischen Berater. Trotz offensichtlicher Schwächen des politischen Entscheidungsprozesses in vielen Entwicklungsländern mit extrem ungleicher Machtverteilung und unterschiedlicher Artikulationskompetenz der gesellschaftlichen Gruppen sind politische Entscheidungen über die Steuerbelastung sicherlich immer noch ein zuverlässigerer Spiegel des gesellschaftlichen Präferenzfeldes als die Expertenentscheidung eines technischen Stabes. Kurz: Projektevaluierung hat die Aufgabe, Projekte im Hinblick auf die gesamtgesellschaftliche Zielfunktion zu evaluieren, nicht aber die Aufgabe, diese Zielfunktion zu korrigieren. Inhaltlich bedeutet das in den drei Ansätzen vorgeschlagene Verfahren den Versuch einer Durchsetzung einer höheren Investitionsquote zulasten der ärmsten Schichten, nämlich der Arbeitslosen, unter Schonung der besteuerungsfähigen höheren Einkommensschichten (vgl. Stewart und Streeten, 1972, S. 88). Eine zweite Überforderung desProjektevaluierungs-Instrumentariums bezieht sich auf die ordnungspolitische Frage der Bewertung öffentlicher Investitionen gegenüber privatem Konsum und privaten Investitionen, d. h. der Gewichtung von staatlichem und privatem Sektor. Fragen von einer solchen Bedeutung für die Wirtschaftsverfassung sind offenbar ebenfalls oberhalb der Projektebene zu entscheiden, und sollten nicht in der technischen Form vom Typ der Gleichung (B 1) in einen Rechenprozeß eingehen. Eine dritte Überforderung liegt insbesondere beim Bruce-van der Tak-Squire-Ansatz in dem Anspruch, Verteilungseffekte qua Projektevaluierung stimulieren zu wollen. Die Verteilungswirkungen eines vorgeschlagenen Projektes sind durch den Projekt typ weitgehend determiniert. Weit wichtiger ist, wenn Verteilungspolitik über die Auswahl von Projekten erfolgen soll, die wiederum höher gelagerte Entscheidung über förderungswürdige Sektoren, Subsektoren und Projekttypen. M. a. W. es geht dann weniger um die Berücksichtigung von verteilungspolitischen Aspekten (oder Alibis) in einem vorgegebenen Projekt, als um OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 376 Dieter Weiss positive Entscheidungen über die generelle vorrangige Förderungswürdigkeit von Projekten in Slumsanierung, Trinkwasserversorgung oder öffentlichem Gesundheitswesen. 6.5. Nichtberücksichtigung wichtiger anderer Bewertungskategorien neben dem Effizienzkriterium Allen drei Ansätzen ist eine Schwäche gemeinsam: die Reduzierung der mehrdimensionalen, konfliktgeladenen, deshalb meist nicht deutlich ausartikulierten gesellschaftlichen Zielfunktion (wie sie auch regelmäßig in konkreten Projektprüfungsaufträgen zum Ausdruck kommt) auf die Eindimensionalität des ökonomischen Effizienzkriteriums. Der unbefriedigende Versuch des Bruce-van der Tak-Squire-Ansatzes, Verteilungsaspekte während des Rechenprozesses einzubeziehen, dann aber dennoch als Endergebnis nur eine modifizierte Kosten-Ertragsgröße auszuweisen, macht diese Schwäche nur um so deutlicher. Sinnvoller erscheint die Aufstellung einer Zielerreichungsmatrix, die die verschiedenen Zielkategorien explizit ausweist und möglichst zusätzlich auch die Zieldefinitoren nennt, die hinter den einzelnen Zielen stehen, d. h. das politische Kräftefeld. Ferner sollte ausgewiesen werden, welche Bevölkerungsgruppen (z. B. Kleinbauern, Tagelöhner, rassische Minderheiten) von den einzelnen Kostenund Ertragskategorien betroffen sind (Weiss, 1971, S. 49 f.). Engt man die Vielfalt politischer, sozialer und ökonomischer Ziele auf die Gruppe der ökonomischen Ziele ein, so reicht auch hier die Angabe einer aggregierten Netto-Ertragsgröße nicht aus. Insbesondere ist eine Auslotung der externen Effekte notwendig, die man in der Realität nicht — wie bei Little und Mirrlees (1969) — mit der Modellannahme der Vollbeschäftigung eliminieren kann (vgl. S. 90). In der zweiten Fassung sind die Autoren etwas weniger rigide, bleiben aber skeptisch: „Many, but not all, external economies and diseconomies can be ascribed to the non-fulfilment of the condition of perfect competition" (1974, S. 23 - 24). „There has been much speculation and debate on this subject. But there is very little positive evidence" (S. 35 - 36). Der UNIDOund Bruce-van der Tak-Squire-Ansatz erkennen die Existenz externer Effekte an, gehen aber nicht auf sie ein. Im einzelnen kann es sich handeln um Forwardund BackwardLinkage-Effekte, Multiplikator-Effekte durch das Auftreten zusätzlicher kaufkräftiger Nachfrage und zusätzlicher Produktion in vormals unterbeschäftigten Betrieben, um die Stimulation der Produktion komplementärer Güter, um die Beeinträchtigung bestehender Produktionen durch das Angebot des neuen Projekts, sowie um zahlreiche technologische externe Effekte41 von Versalzungseffekten über die Ausbreitung OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 Bewertungsprobleme bei der Analyse von Entwicklungsprojekten 377 neuer Krankheiten bis zur Diffusionierung von technischen Fertigkeiten und Leistungsmotivationen. Die Tatsache, daß eine Reihe dieser externen Effekte nicht exakt faßbar ist, bedeutet noch nicht, daß man sie in der Projektbewertung vernachlässigen dürfte, da sie häufig die wichtigsten und eigentlich angestrebten Entwicklungseffekte darstellen. 7. Ergebnis Die drei vorgestellten Bewertungsansätze setzen unterschiedliche Akzente bezüglich der Bewertung von Konsum, öffentlichen und privaten Investitionen und Verteilungseffekten und formulieren entsprechend unterschiedliche formale Bewertungssysteme. Die entscheidenden Probleme kommen in diesen Bewertungsergebnissen jedoch überhaupt nicht explizit zum Ausdruck. Hauptursache dafür ist die Negierung der Mehrdimensionalität jedes konkreten Bewertungsproblems durch die Einengung auf ein eindimensionales Effizienzkriterium, das in den drei Ansätzen unterschiedlich definiert wird. Dies hat weitere technische Implikationen hinsichtlich der Verdeckung von Werturteilen. Zugleich erfolgt eine Überlastung des Bewertungsinstrumentariums mit wirtschaftspolitischen Aufgaben, die auf höheren politischen Entscheidungsebenen gelöst werden müssen. Andererseits werden trotz der formalen Aufwendigkeit entscheidende Fragen nicht beantwortet bzw. nicht einmal gesehen: Wie sind Projekte planbar und bewertbar in einer Projektumwelt, in der aufgrund zunehmender Unsicherheit über Ausmaß, selbst über Richtungen zukünftiger Entwicklungstrends längerfristige Abschätzungen immer fragwürdiger werden? Wie verfährt man bei Projekten mit sehr langen Ausreifungszeiten, bei denen es sich angesichts wachsender Umweltveränderungen kaum noch darum handeln kann, kontinuierliche Entwicklungspfade über 50 Jahre zu evaluieren? Es stellt sich doch vielmehr die Aufgabe, über kürzere, gerade noch übersehbare Zeithorizonte von vier bis fünf Jahren das Überleben eines Projekts zu sichern. Dies kann z. B. durch den Einbau zusätzlicher Wachstumsimpulse geschehen, etwa dadurch, daß man für rasch sichtbare Geldeinkommen für die Bauern sorgt, die den Expansionspfad des Projektes entscheidend mittragen sollen, oder durch das Vorsehen von Ausweichmöglichkeiten über Produktdifferenzierung. Dies setzt u. a. institutionelle Vorkehrungen für das Projektmanagement voraus, die es beispielsweise zulassen, daß eine Water Authority institutionelle Eigeninteressen und -motivationen jenseits von Wasserund Stromverteilung entwickeln kann, beispielsweise in Richtung auf völlig neue Aktivitäten wie den Aufbau industrieller Vgl. Stewart und Streeten (1972), S. 76 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.96.4.357 | Generated on 2023-04-04 11:52:59 378 Dieter Weiss Verarbeitungsund Veredelungsbetriebe. Die Forderung lautet, Planungsmethoden bereitzustellen für eine Projektumwelt, die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit erfordert insbesondere in der erheblichen Zahl von Entwicklungsländern, deren Perspektiven an der Mitte der Zweiten Entwicklungsdekade nicht hoffnungsvoller geworden sind und die begonnen haben, diesen Sachverhalt in den internationalen politischen Gremien unüberhörbar zu artikulieren. Literatur Arrow, K. J. (1963), Social Choice and Individual Values, New York, London, Sydney 1963 Blitzer, Ch. R. (1973), On the Social Rate of Discount and Price of Capital in Cost-Benefit Analysis, IBRD Economic Staff Working Paper No. 144, Washington D. C. 1973 Bruce, C. (1975 a), Social Cost-Benefit Analysis: A Guide for Country and Project Economists to the Derivation and Application of Social Accounting Prices, IBRD, Washington D. 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