Öffentliche Finanzwirtschaft und Verteilung IV

Dreißig, Wilhelmine (Ed.) Book Öffentliche Finanzwirtschaft und Verteilung IV Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 75/IV Provided in Cooperation with: Verein für Socialpolitik / German Economic Association Suggested Citation: Dreißig, Wilhelmine (Ed.) (1976) : Öffentliche Finanzwirtschaft und Verteilung IV, Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 75/IV, ISBN 978-3-428-43618-7, Duncker & Humblot, Berlin, https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285494 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Von Clemens-August Andreae ... Hrsg. von Wilhelmine Dreissig. - 1. Aufl. -1976. (Schriften des Vereins für Socialpolitik, Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften: N.F.; Bd.75) ISBN 3-428-03618-2 NE: Dreissig, Wilhelmine [Hrsg.]; Andreae, Clemens-August [Mitarb.] Alle Rechte vorbehalten © 1976 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1976 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 03618 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Vorwort Mit dem vorliegenden Band werden drei Referate über verteilungspolitische Aspekte staatlicher Ausgaben veröffentlicht, die auf der im Jahre 1975 in Göttingen abgehaltenen Tagung des Ausschusses für Finanzwissenschaft im Verein für Socialpolitik gehalten und diskutiert wurden. Der Beitrag von Horst Zimmermann über Subventionen und Verteilung schließt unmittelbar an die im Band Öffentliche Finanzwirtschaft und Verteilung III enthaltene Arbeit von Norbert Andel über die Verteilungswirkungen der gesetzlichen Krankenversicherung an. Subventionen werden zwar, wie der Verf. betont, meist nicht aus verteilungspolitischen Gründen gewährt, doch führen sie gleichwohl zu einer Veränderung der personalen Einkommensverteilung. Bei dem Versuch, solche Wirkungen zu erfassen, wird von drei Merkmalen ausgegangen: Von den Empfängern der Subventionen (nach Sektoren, Betriebsgrößen, Regionen), dem angestrebten Wirkungsverlauf bei der vorgesehenen Weitergabe und den Auflagen, die dem Empfänger gemacht werden. Die Analyse läßt vermuten, daß die Verteilungswirkungen von Subventionen in vielen Fällen negativ sind. Sofern dem nicht die mit den Subventionen angestrebten sonstigen Ziele entgegenstehen, ließen sich solche unter verteilungspolitischen Gründen unerwünschten Wirkungen möglicherweise durch eine Änderung der Subventionsstrategien vermeiden. Im zweiten Beitrag behandelt Klaus Mackscheidt Ansätze, mit denen versucht wird, die Verteilungswirkungen öffentlicher Güter zu erfassen. Im ersten, methodischen Problemen gewidmeten Teil geht es vor allem um die Frage, ob die Theorie der öffentlichen Güter Ansatzpunkte für eine Untersuchung der Inzidenz öffentlicher Ausgaben für Güter und Leistungen bietet. Der Verfasser kommt zu dem Ergebnis, daß reine öffentliche Güter im staatlichen Leistungsangebot eine weit geringere Rolle spielen, als dies häufig unterstellt wird und daher die meisten Leistungen den Staatsbürgern in unterschiedlichem Maße zugute kommen; zu ihrer Erfassung und Zurechnung werden sowohl Ausgabenals auch Benutzerprofile entwickelt. Im folgenden Teil wird die Inzidenz von Hochschulausgaben empirisch untersucht; neben der kritischen Behandlung vorliegender Untersuchungen teilt der Verf. das Ergebnis einer eigenen Studie über die Verteilungswirkungen der Ausgaben für OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 6 Vorwort die Universität Köln mit. Der letzte Teil der Arbeit beschäftigt sich mit Gesamtanalysen aus dem Bereich der Budgetinzidenz; vorgestellt und kritisch analysiert werden hauptsächlich amerikanische Untersuchungen, von denen einige als Maßstab für die Verteilung die Kosten der Leistungserstellung verwenden, andere darüberhinaus Nutzenkanüle berücksichtigen. Im letzten Beitrag beschäftigt sich Clemens-August Andreae mit der Frage, wie die Verteilungswirkungen von Leistungen staatlich subventionierter Theater erfaßt werden können: Er unterscheidet zwischen dem direkten Nutzen der Theaterbesucher und den externen Effekten, die der gesamten Bevölkerung zugute kommen und verwendet dabei Benutzerprofile, für deren Erstellung er sich z. T. auf die Ergebnisse einer im Auftrag der Tiroler Kammer für Arbeiter und Angestellte vorgenommenen Befragung stützen konnte. Mit Hilfe von Annahmen über die Verteilung des Steueraufkommens, aus dem der öffentliche Zuschuß entrichtet wird, über die Auf teilung in direkten Nutzen und externe Effekte sowie über den - unterschiedlichen - Umfang der Subventionierung versucht er, die möglichen Verteilungswirkungen der Tendenz nach aufzuzeigen. Kronberg, im Dezember 1975 Wilhelmine Dreißig OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Inhaltsverzeichnis Subventionen und Verteilung - Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen auf die personale Einkommensverteilung - Von Professor Dr. Horst Zimmermann, Marburg/Lahn Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz Von Professor Dr. Klaus Mackscheidt, Köln Verteilungswirkungen der Theaterfinanzierung Von Professor Dr. Clemens-August Andreae, Innsbruck Contents Subsidies and Distribution - On securing empirical evidence about the effects of sub si dies on personal income distribution - By Professor Dr. Horst Zimmermann, MarburglLahn Public Goods and Incidence of Expenditures By Professor Dr. Klaus Mackscheidt, Köln Distribution Effects of Theatre Financing By Professor Dr. Clemens-August Andreae, Innsbruck 9 59 131 9 59 131 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 14 Horst Zimmermann muten, daß sehr viel mehr Subventionsprogramme unmittelbar einkommenserhöhend wirken sollen (und keineswegs nur bei niedrigen Einkommen), ohne daß dieses Ziel in den Begründungen genannt wird. Dafür spricht insbesondere die große Zahl der gezahlten Erhaltungssubventionen, die im Subventionsbericht angegeben und wegen ihrer negativen Apostrophierung sicherlich eher zu niedrig als zu hoch ausgewiesen sind (s. Tabelle 3). Auch ein genauerer Blick auf die "Anpassungssubventionen" des Subventionsberichts würde sicherlich in vielen Fällen zeigen, daß die Verwendung primär einkommenserhöhend und nur in ganz indirekter Weise "anpassend" wirkt. Ein Indiz dafür sind Bemessungsgrundlagen, bei denen plausible Hypothesen für eine unmittelbare Einkommenswirkung sprechen. Eine Subvention bietet somit die Möglichkeit, einer umgrenzten Gruppe von Unternehmen und damit auch von Arbeitnehmern, Anteilseignern usf. einen Einkommensvorteil zugutekommen zu lassen 15 . Wenn diese Absicht ohne Rücksicht auf möglicherweise ungünstige Verteilungseffekte verfolgt werden soll16, so ist es politisch oft vorteilhaft, wenn über die Effekte auf die personale Einkommensverteilung wenig bekannt ist; denn wenn der Effekt genau bekannt wäre, ließe sich eine solche isolierte Begünstigung einer Gruppe politisch kaum durchsetzen. Die Ermittlung der personalen Einkommenseffekte würde dann die Fähigkeit der Subvention, zur überdeckung politischer Zielund Mittelkonfiikte beizutragen, möglicherweise mindern 17 • Sobald allerdings die politische Diskussion um die Einkommenswirkung in Gang gekommen ist, kann die mangelnde Kenntnis sich auch negativ für den Subventionsgeber 15 Sofern es sich um die Erhaltung von Arbeitsplätzen oder die Erhöhung des Einkommens von wenig verdienenden Selbständigen (Landwirtschaft) handelt, läßt sich hierfür auch ein Grund angeben, der wohl allgemein akzeptiert würde. Die Einkommenserhöhung auf dem Wege der Subvention ist eine Form des "nondemeaning benefit" (B. A. Weisbrod, Collective Action and the Distribution of Income: A Conceptual Approach, in: Joint Economic Committee, The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System, A Compendium of Papers, Volume 1, Washington, D. C. 1969, S.189), d. h. die Erhaltung bzw. Vermehrung eines Einkommens, das der Markt in dieser Höhe nicht verschaffen würde, erfolgt in einer den Empfänger nicht verletzenden Form. Am deutlichsten wird diese Qualität der Subvention im Falle einer generellen Unterbeschäftigung. Dann ist es für den Arbeitnehmer bei dem sozialen Makel, den die Arbeitslosigkeit in der Regel mit sich bringt, sehr viel vorteilhafter, den ihm vom Staat zugedachten Einkommensteil im Wege eines subventionierten Lohnes zu erhalten als in der Form der Arbeitslosenunterstützung. In diesen Fällen stehen dem genauen Ausweis des Einkommenseffekts auch keine politischen Hemmnisse entgegen. 16 Ein Grund kann darin liegen, daß die negativen Verteilungseffekte als Preis für höheres Wachstum bewußt oder unbewußt in Kauf genommen werden, wie dies z. B. für die sog. 7er-Abschreibungen bei ihrer Einführung in den 50 er Jahren vermutet werden kann. 17 Siehe dazu K. H. Hansmeyer, Transferzahlungen an Unternehmen (Subventionen), in: Handbuch der Finanzwissenschaft, 3. Aufl., Bd. 1, § 7, im Druck. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 15 auswirken. Die verteilungspolitischen Hypothesen müssen dann zunächst notgedrungen zu grob ausfallen und können den Einkommensvorteil dann u. U. auch zu groß darstellen. Die Vergröberung kann soweit gehen, 1,6 Mrd. DM an Regionalförderung für Unternehmen in zwei Jahren als "eine Art ursprünglicher Akkumulation des Kapitals auf dem Lande" anzusehen l8 • Lägen zusätzliche Informationen über die formale Inzidenz dieser Subventionen vor, so wäre die Aussage sicherlich abzuschwächen, da sie von der - nur ausnahmsweise anzunehmenden - vollen Bevorteilung des Empfängers durch die empfangene Summe ausgeht l9 • 3, Der Umfang der Subventionen und Steuerbegünstigungen Wenn man davon ausgehen kann, daß von Subventionen Verteilungseffekte ausgehen, so ist die Relevanz der Fragestellung u. a. auch davon abhängig, welchen Umfang die Subventionstätigkeit der öffentlichen Hand aufweist. Unter Subventionen werden hier monetäre Transfers der öffentlichen Hand an Unternehmen bezeichnet, denen keine marktliche Gegenleistung gegenübersteht und die nur einigen Unternehmen gewährt werden 2O • Diese Sprachregelung erlaubt es, Subventionen neben Steuervergünstigungen, Kredite usf. zu stellen. Die Gesamtheit dieser Hilfen kann man dann als Finanzhilfen an bzw. finanzielle Begünstigungen für Unternehmen 21 bezeichnen und ihnen wiederum Realtransfers wie Infrastrukturleistungen, Begünstigungen durch Verordnungen usf. gegenüberstellen. Die Summe der von allen Regierungsstellen gewährten Subventionen und Steuervergünstigungen genau zu ermitteln ist schwierig22. Das 18 C. Noe, Zur Regionalpolitik als innerer Entwicklungspolitik, BMWi-Texte, Nr. 141, Bonn 1971, S. 13. 19 Gerade bei Unternehmen, die zur Ansiedlung in einer Förderregion bewogen werden sollen, ist davon auszugehen, daß die Subvention zu einem Teil zur Kompensation der Nachteile dient, die in der Förderregion im Vergleich zu anderen Standorten in Kauf zu nehmen sind. 20 Es handelt sich damit um eine enge Fassung unter den von Andel aufgeführten Subventionsbegriffen (N. Andel, Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, a.a.O., S. 4 ff.). 21 Die Abgrenzung der "Unternehmen" macht einerseits im Agrarsektor Schwierigkeiten, weil dort Unternehmen und Haushalt sich meist decken. Andererseits ist zu fragen, ob öffentliche Unternehmen bzw. Sondervermögen, z. B. die Deutsche Bundesbahn, und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, z. B. gemeinnützige Wohnungsbaugesellschaften, einbezogen werden sollen. Da in diesem Beitrag die grundsätzliche Frage der Ermittelbarkeit von Wirkungen im Vordergrund steht, kann der Gegenstand eng gefaßt werden. Daher werden öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen in der zahlenmäßigen Erfassung herausgelassen und nur gelegentlich für Beispiele herangezogen. 22 Vgl. dazu K. H. Hansmeyer, Transferzahlungen an Unternehmen (Subventionen), a.a.O., § 4. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 16 Horst Zimmennann hängt zunächst mit der Definition der Empfangseinheit "Unternehmen" zusammen 23 • Die Zuordnung zu diesem Empfänger ist dann problematisch, wenn Zahlungen an Arbeitskräfte einer Branche geleistet werden, sei es, daß die Arbeitskräfte selbst die Zahlung von der öffentlichen Stelle empfangen oder daß die Auszahlung durch das Unternehmen erfolgt 24• Der Subventionsbericht zählt diese Zahlungen unter die Finanzhilfen bzw. Steuervergünstigungen "für Betriebe und Wirtschaftszweige 25 ". Das bedeutet u. a., daß nicht einmal diese engere Fassung "Finanzhilfen für Betriebe und Wirtschaftszweige" mit "Subventionen" gleichzusetzen ist. Um so weniger gilt dies für die "Finanzhilfen bei ökonomischer Betrachtung", da in ihnen zahlreiche Zahlungen bzw. Begünstigungen enthalten sind, die der Gesamtheit der privaten Haushalte zugutekommen, so z. R Ausgaben für Sparförderung und Vermögensbildung28. Um eine Vorstellung vom Umfang der derzeitigen Subventionen sowie der Steuervergünstigungen zu erhalten, wurden in Tabelle 1 die "Finanzhilfen", Investitionszuschüsse und Steuervergünstigungen zusammengestellt, die Betrieben oder Wirtschaftszweigen durch Bund und Länder nach Aussage des Subventionsberichtes gewährt wurden. Die Gesamtsumme beläuft sich für 1973 auf etwa 17 Mrd. DM. Davon entfällt rund die Hälfte auf Steuervergünstigungen. In diesen Zahlen bleiben die von den Gemeinden gewährten Subventionen unberücksichtigt. Außerdem ist zu vennuten, daß die Zahlen des - amtlichen - Subventionsberichts eher zu niedrig ausfallen, da jedes Ressort bemüht ist, sowenig Unternehmensbegünstigungen wie möglich im Subventionsbericht erscheinen zu lassen. Die Erfassung im Subventionsbericht ist aus der Sicht des Ressorts nur mit Nachteilen behaftet: Die Begünstigung wird mit dem negativen Attribut der Subvention belegt, gerät durch die Veröffentlichung in die Diskussion und läuft möglicherweise sogar Gefahr, auf die "Abbauliste" gesetzt zu werden und damit den finanziellen Spielraum des Ressorts einzuengen. Die Zusammenfassung von Subventionen und Steuervergünstigungen wirft ein Aggregationsproblem auf. Subventionen sind im Haushalt ausgewiesen, die aus Steuervergünstigungen resultierenden Mindereinnahmen hingegen nicht. Nimmt man hinzu, daß auch branchenbzw. 23 Bei den Steuervergünstigungen ist zudem auf die Schwierigkeit der qantitativen Erfassung zu verweisen. Vgl. dazu D. Albrecht und K. Wesselkock, Subventionen und Subventionspolitik, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 19, Bonn 1971, S. 17 f. 24 Beispiele finden sich z. B. in Anlage 1, Nr. 31, 65-67 des Vierten Subventionsberichts, a.a.O. 25 Vgl. Vierter Subventionsbericht, a.a.O., übersicht 3 und 6. 1!6 Ebenda, übersicht 7. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 17 regionsspezifische Vorteile der öffentlichen Beschaffungspolitik, Leistungsabgabe und Verordnungstätigkeit Subventionseffekte haben (s. unten II), so wird deutlich, daß eine zusammenfassende Ermittlung solcher Effekte in Geldgrößen zwar beim einzelnen Unternehmen oder auch Sektor möglich ist und dessen relative Besserstellung insgesamt zu erfassen erlaubt, nicht aber in aggregierter Form für die gesamte öffentliche Wirtschaft. Es ist zu vermuten, daß Beträge wie die im Subventions bericht ausgewiesenen spürbare Einkommenswirkungen auslösen, die möglicherweise die Effekte der Einkommensumverteilungspolitik z. T. kompensieren können. Hierfür spricht insbesondere, daß diese Summe sich nicht so gleichmäßig über die gesamte Volkswirtschaft verteilt, wie man dies z. B.. für eine Steuer mit breiter Bemessungsgrundlage vermuten kann; die Ströme konzentrieren sich vielmehr zunächst einmal nur auf Unternehmen, innerhalb des Unternehmensbereichs auf nur wenige Branchen und zusätzlich zu einem Teil noch auf speziell definierte Regionen 27 • Teilt man, wie in Tabelle 2, die "Finanzhilfen" (in der Abgrenzung des Subventionsberichts) und die Steuerbegünstigungen z. B. nach empfangenden Sektoren auf 28, so entfällt mehr als die Hälfte der ausgewiesenen "Finanzhilfen" auf den Sektor "Ernährung, Landwirtschaft und Forsten". Die Steuervergünstigungen hingegen betreffen zum größten Teil den Sektor "gewerbliche Wirtschaft", wo sie über zahlreiche Branchen streuen 29 • Zusätzlich kann ein regionales Kriterium einengend wirken, wie die gesondert ausgewiesenen Investitionsprämien bzw. -zulagen zeigen (Tabelle 1). Zu den vermutlichen Verteilungswirkungen ist also zunächst festzuhalten, daß sie wahrscheinlich nur in wenigen Teilbereichen der Gesamtwirtschaft einsetzen, an diesen Stellen aber zur Inzidenz hoher Fördersummen führen können. Als extremes Beispiel seien die Subventionen der USA an die amerikanische Küstenschiffahrt angeführt (vgl. Tabelle 10), die zwar mit ihrer gesamten Subventionssumme nicht stark ins Gewicht fallen, sich aber wegen der engen Definition der Bemessungsgrundlage (amerikanische Schiffahrtslinien, die in der Küstenschiffahrt tätig sind) auf wenige Subventionsfälle konzentrieren, bei denen hohe Förderbeträge anfallen: 67 Cent jedes Dollars an Lohn entstammen der Subvention (s. unten B III 2 a). 27 Zur einengenden Wirkung von Subventionen vgl. auch C. S. Shoup, The Economic Theory of Subsidy Payments, in: The Economics of Federal Subsidy Programs, A Compendium of Papers, Part 1, General Study Papers, a.a.O., S. 55. 28 In Tabelle 2 sind die Investitionsprämien bzw. -zulagen gemäß den Gepflogenheiten des Subventionsberichts den Steuervergünstigungen zugerechnet. 28 Vgl. Vierter Subventionsbericht, a.a.O., S. 116 ff. 2 Schriften d. Vereins f. Soclalpolltlk 75/IV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 18 Horst Zimmermann 11. Exkurs: Subventionssubstitute und ihre VerteiIungsrelevanz Die mit Subventionen erzielbaren Wirkungen lassen sich weitgehend auch mit anderen staatlichen Instrumenten bewirken. Eine Substitution der "ausgabenintensiven" Aufgabenerfüllung mittels Subventionen durch die budgetneutrale Aufgabenerfüllung mittels Verordnungen kann z. B. in Zeiten budgetärer Anspannung angezeigt sein. Im Rahmen dieser Untersuchung können nicht alle Formen substituierbarer öffentlicher Begünstigungen für Unternehmen gleichermaßen betrachtet werden. Daher werden detailliertere Folgerungen nur für Subventionen im oben verstandenen engen Sinn versucht, und in diesem Abschnitt werden die möglichen Substitute für Subventionen nur aufgeführt und wird versucht anzugeben, ob bzw. wieweit mit ihnen ähnliche Einkommenseffekte wie mit den entsprechenden Subventionen einhergehen können. Im Maße wie Substituierbarkeit auch in bezug auf die Einkommenseffekte zu vermuten ist, steigt die quantitative Bedeutung der für Subventionen ermittelten Verteilungshypothesen, da sie für weitere Bereiche der Staatstätigkeit relevant sind. 1. Steuervergünstigungen Subventionen und Steuervergünstigungen dürften unter zahlreichen Zielen, insbesondere soweit sie auf die Produktionssphäre bezogen sind, hinsichtlich ihrer Wirkungen weitgehend austauschbar sein 3O • Die für Subventionen ermittelten Verteilungseffekte lassen sich also, so ist zu vermuten, mit nur geringen Modifizierungen auch für Steuervergünstigungen nachweisen. Im Gegensatz zur Subvention kann eine Steuervergünstigung allerdings nicht ohne weiteres an jedes beliebige Unternehmen gelenkt werden. Voraussetzung ist die an sich fällige Zahlung einer Steuer, die dann ganz oder teilweise erlassen werden kann. Die mit der Wahl der Steuervergünstigung (statt der Subvention) verbundene Einschränkung des Kreises der Begünstigten wird bei der Einkommensteuer bzw. Körperschaftsteuer am deutlichsten. Eine Begünstigung erfolgt nur, wenn diese Steuer überhaupt anfällt, d. h. wenn ein steuerpflichtiger Gewinn erzielt worden ist. Damit sind gewinnlose Unternehmen als Empfängerkreis ausgeschlossen; soweit die Steuer progressiv ist, kann zudem der relative Vorteil mit der Gewinnhöhe steigen 31• 30 Dies gilt sicherlich nicht für die politische Durchsetzbarkeit, schon weil Subventionen im Budget erscheinen, Steuerbegünstigungen dagegen zu - gesondert zu ermittelnden -Mindereinnahmen führen. Vgl. dazu D. Albrecht und K. Wesselkock, Subventionen und Subventionspolitik, a.a.O., S. 24 ff. 31 Siehe hierzu wie generell zum Vergleich von Transferzahlungen und Steuervergünstigungen S. S. Surrey, Tax Subsidies as a Device for Implementing Government Policy: A Comparison with Direct Government Expenditures, in: Joint Economic Committee, The Economics of Federal Subsidy Programs, A Compendium of Papers, Part 1, General Study Papers, a.a.O., S. 74 ff., insbesondere S. 90. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 19 Dieser Tatbestand vermindert möglicherweise die Eignung dieses Instrumentes für die angestrebten Ziele. Hinsichtlich des Verteilungszieles muß einschränkend festgestellt werden, daß gewinnlose Unternehmen keineswegs mit Unternehmen gleichzusetzen sind, bei denen Unternehmer bzw. Kapitaleigner und Arbeitnehmer jeweils niedrigeren Einkommensklassen zuzurechnen sind im Vergleich mit Unternehmen, die einen Gewinn ausweisen. Immerhin ist aber ein steuerpflichtiges Residualeinkommen jedenfalls in dieser Periode nicht angefallen. - Soweit Gewinnlosigkeit mit Gefährdung der Arbeitsplätze Hand in Hand geht, ist außer bei Vollbeschäftigung der selektive Effekt dieser an Einkommenund Körperschaftsteuern anknüpfenden Steuervergünstigungen eher negativ zu bewerten, da der negative Effekt Arbeitnehmereinkommen und damit tendenziell Einkommen in niedrigeren Einkommensklassen betrifft. Nimmt man hinzu, daß Gewinnlosigkeit u. U. überproportional in strukturschwachen Gebieten und/oder Sektoren auftritt, so sind wahrscheinlich in erster Linie solche Arbeitsplätze gefährdet, die gerade Beziehern niedriger Arbeitseinkommen als Erwerbsquelle dienen. Vergünstigungen bei der Gewerbesteuer sind, soweit sie die Steuern auf Gewerbeertrag und Gewerbekapital betreffen, ähnlich zu beurteilen wie bei der Einkommenund Körperschaftsteuer. Bei der Lohnsummensteuer hingegen knüpft die Steuer an einen Tatbestand an, der in jedem Unternehmen in gewissem Maße auftritt. Insofern findet durch eine in sie eingebaute Vergünstigung keine Selektion besonders leistungsfähiger Unternehmen statt. Das gleiche gilt bei Vergünstigungen durch die Umsatzsteuer. Sofern die vom Unternehmen erhobenen Steuern Freibeträge aufweisen, die Branchen, Betriebsgrößen usf. betreffen, begünstigen sie die entsprechenden Unternehmen. Die mit dem Freibetrag verbundene indirekte Progression begünstigt, soweit die Bemessungsgrundlage der Steuer mit der Unternehmensgröße korreliert, kleinere Unternehmen mehr als große, so daß man im Maße, wie mittelständische Unternehmen unter dem Ziel der Einkommensumverteilung als förderungswürdiger angesehen werden als große Unternehmen (s. unten B II 2), diesen Effekt positiv beurteilen kann. Soweit Freigrenzen vorliegen, begünstigen sie sehr kleine Unternehmen, haben aber keinen Effekt mehr, sobald die Freigrenze überschritten ist. 2. Subventionselemente in öffentlichen Käufen Wenn die öffentliche Hand von Unternehmen zu Preisen einkauft, die über dem niedrigsten erzielbaren Preis (bei gleicher Qualität, Lieferfrist usf.) liegen, so hat sie dem liefernden Unternehmen eine - u. U. 2· OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 20 Horst Zimmermann ungewollte - Subvention im Sinne eines monetären Transfers gewährt. Beispiele für beabsichtigte Begünstigungen bieten in der BRD die sog. "bevorzugten Bewerber", sowie in den USA die Vorschrift, bei Inlandskäufen Preiszugeständnisse zu machen, um die Güter nicht aus dem Ausland beziehen zu müssen ("Buy American"-Politik)32. Diese Subvention verteilt sich unter den Unternehmen nach dem Kriterium des Anteils der Staatslieferungen. Wer aufgrund der Art seiner Warenpalette nicht zum Kreis der Staatslieferanten gehören kann, kommt für diese Subvention von vorneherein nicht in Frage. Diese Auswahl wirkt unter Verteilungskriterien gleich welcher Art willkürlich, denn Staatslieferant zu sein ist weder ein Effizienzkriterium noch ein Kriterium für verteilungspolitische Bedürftigkeit. Wenn man die Verteilungswirkungen der Staatskäufe untersuchen will, so kann man neben den politisch gewollten Abweichungen vom Marktpreis auch die Leistungsfähigkeit der Vergabepolitik untersuchen. Sofern es dieser Politik nämlich nicht gelingt, den niedrigstmöglichen Preis zu erreichen, hat sie gewissermaßen aus eigener Unzulänglichkeit zusätzliche Subventionen vergeben 33• Diese Subventionen sind um so problematischer, als sie häufig an große und leistungsfähige Unternehmen gehen, z. B. im Rüstungsbereich, wo die Aufträge aufgrund der Besonderheit der gehandelten Güter (Geheimhaltung, vielleicht nur ein potentieller Anbieter) im Wege der beschränkten Ausschreibung oder gar freihändigen Vergabe an das Unternehmen gelangen. Während man bei den "bevorzugten Bewerbern" noch auf Unternehmensmerkmale stößt, die auf eine höhere Unterstützungsbedürftigkeit sowohl der Unternehmer als auch der Arbeitnehmer hinweisen (z. B. Ansässigkeit in schwach strukturierten Gebieten), trifft dies bei den zuletzt genannten Fällen nicht unbedingt zu. Man könnte daher die Hypothese aufstellen, daß diese unbeabsichtigten Subventionen tendenziell verteilungsunfreundlicher sind als die beabsichtigten. Eine Besonderheit weisen in diesem Zusammenhang die erwähnten amerikanischen "Buy Americart"-Subventionen auf. Hier waren die Preiszugeständnisse, die die öffentliche Hand aufgrund der gesetzlichen Vorschriften machen mußte, vom Unternehmen berechenbar. Erst wenn vom Unternehmen der Spielraum zwischen ausländischem Angebotspreis und zulässigem Aufpreis voll ausgenutzt war, bestand Gefahr, 32 J. D. Richardson, The Subsidy Aspects of a "Buy American" Policy in Government Purchases, in: Joint Economic Committee, The Economics of Federal Subsidy Programs, A Compendium of Papers, Part 2, International Subsidies, Washington, D. C. 1972, S. 220 ff. 33 Zum Subventionsgehalt dieses Teils der Staatstätigkeit vgl. auch F. Grilnärml und K.-D. Henke, Grants Economics: Ansatzpunkte für eine Theorie der "Nicht-Markt-Ströme"?, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd. 188, 1974, S. 246 ff., und die dort angegebene Literatur. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 21 daß ein Auslandskauf getätigt wurde. Da die zulässige Differenz bis zu 25 Ofo des Preises des ausländischen Gutes (frei Inland einschließlich Zoll) betrug, war die mögliche Vergünstigung sehr groß34. Wenn die Vermutung zutrifft, daß große Unternehmen eher in der Lage waren, das Maximum an erreichbarem Preiszugeständnis abzuschätzen, ergibt sich ein negativer Effeke 5, sofern man von einem Zusammenhang zwischen Unternehmensgröße und relativ größerer Ertragskraft ausgeht. 3. Zur Einkommensrelevanz von Realtransfers und Verordnungen Sowohl die Abgabe öffentlicher Leistungen als auch die Effekte der staatlichen Verordnungstätigkeit würden nur dann in eine Betrachtung von "Subventionseffekten" einzubeziehen sein, wenn man den Subventionsbegriff sehr weit fassen wollte 36 • Ein Hinweis auf diese beiden Bereiche ist aber insofern auch hier angebracht, als sie ebenfalls in gewissem Maße mit den bisher erwähnten Formen der finanziellen Vergünstigungen substituierbar sind 37 ! Dies kann man besonders gut an der Bewertung der Leistungsabgabe unter regionalpolitischen Zielen zeigen. In der Diskussion um die zweckmäßigste Regionalförderung stehen sich zwei Strategien gegenüber. Bisher war es üblich, den Unternehmen in großem Maße finanzielle Anreize für die Ansiedlung in Fördergebieten zu gewähren 3B • Ergänzend dazu wurde fast ausschließlich "wirtschaftsnahe" Infrastruktur erstellt, wie sie z. B. für die Erschließung eines Industriegeländes erforderlich ist. Eine zweite Strategie würde darin bestehen, in großem Maße sowohl haushaltsals auch unternehmensorientierte Infrastruktur zu erstellen 3D und zu hoffen, daß die erhöhte Attraktivität dieser Region Unternehmen auch ohne massive direkte Förderung zur Ansiedlung bewegt bzw. daß nur wenige solcher Anreize erforderlich sind. - Beide Strategien sind insofern als substitutiv anzusehen, als sie letztlich das gleiche Verhalten der Unternehmen induzieren sollen, nämlich in ein 34 J. D. Richardson, The Subsidy Aspects of a "Buy American" Policy in Government Purchases, a.a.O., S. 223. 35 Vgl. zu den dahinterstehenden Hypothesen unten Teil B I. 36 Eine übergangsform zwischen Subventionen i. e. S. und Verordnungen bilden Bürgschaften und Garantien, deren Vorteil für das betroffene Unternehmen offensichtlich ist. 37 Vgl. zu diesem Problemkreis K.-D. Henke, Die mangelnde Aussagekraft der öffentlichen Finanzen als Indikator raumwirksamer Staatstätigkeit, in: Jahrbuch für Sozialwissenschaft, Bd. 25, 1974, S. 393 ff. 38 Vgl. Tabelle 1; ferner im Vierten Subventionsbericht, a.a.O., die übersichten 7 und 8. 3D Zum Vergleich der beiden Strategien s. H. Zimmermann, u. a., Regionale Präferenzen. Wohnortorientierung und Mobilitätsbereitschaft der Arbeitnehmer als Determinanten der Regionalpolitik, Schriftenreihe der Gesellschaft für Regionale Strukturentwicklung, Bonn 1973, 2. und 3. Kapitel. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 22 Horst Zimmermann solches Fördergebiet zu ziehen. Die erste Strategie würde jedoch auf jeden Fall zunächst zu massiven Liquiditätszuflüssen im Unternehmen führen, und dieser Zufluß wäre dann auch in dem Fall erfolgt, wenn sich die Ansiedlung aller Unternehmen zusammen letztlich als nicht erfolgreich erweisen würde, weil kein selbsttragendes Wachstum in der Region erreicht wurde. Wählt man hingegen die zweite Strategie, so hat der beträchtliche Zufluß von Fördermitteln in den Unternehmen nicht stattgefunden, sondern es ist Infrastruktur erstellt worden, die sowohl Unternehmen wie auch privaten Haushalten zur Verfügung steht, und zwar auch dann, wenn im beschriebenen Sinne kein langfristiger Fördererfolg gegeben ist. Es ist nun denkbar, daß die Effekte auf die personale Einkommensverteilung, soweit sie überhaupt ermittelbar sind, im ersten Falle ungünstiger sind als im zweiten, weil im ersten Fall auf der ersten Stufe nur an Unternehmen, im zweiten Fall auch an Arbeitnehmer Vorteile fließen. Dann lägen hier zwei Strategien vor, die bezogen auf das regionale Entwicklungsziel möglicherweise austauschbar, bezogen auf das Nebenziel der personalen Einkommensverteilung aber unterschiedlich zu bewerten wären. So wie in diesem Falle die Einkommenseffekte betrachtet wurden, die einer regional definierten Gruppe von Unternehmen zugute kommen, könnte man versuchen, auch diejenige unternehmensorientierte Infrastruktur zu untersuchen, die in besonderem Maße bestimmten Branchen dient. So dient der Ausbau der Wasserwege vorwiegend solchen Branchen, die Massengüter produzieren bzw. verwenden, während der Expreßgutdienst der Bundesbahn vorwiegend Unternehmen begünstigt, die Güter mit geringem Gewicht, aber hohem Wert produzieren bzw. verwenden. Ebenso kommt die Abgabe öffentlich geförderter bzw. produzierter Forschungsleistungen 40 nicht allen Branchen gleichmäßig zugute. Eine solche Untersuchung der unternehmensorientierten Infrastruktur würde helfen, eine Lücke zu füllen, die in der Ermittlung individueller Versorgungsniveaus mittels sozialer Indikatoren besteht. Sie rührt daher, daß die unternehmerische Sphäre in ihrem Effekt auf das Wohlstandsniveau der Individuen nur mit Hilfe des Unternehmensoutputs bewertet wird (Güter, Umweltschäden). Soweit man Einkommenseffekte auf das Arbeitnehmereinkommen auf die infrastrukturelle Begünstigung einzelner Branchen zurückführen kann, wäre eine direkte, wenn auch nur monetär definierte, Verbindungslinie zwischen unternehmensorientierter Infrastruktur und individuellem Wohlfahrtsniveau 40 Hierzu und zu weiteren Bereichen der öffentlichen Leistungsabgabe siehe H. Siebert, Zur Frage der Distributionswirkungen öffentlicher Infrastrukturinvestitionen, in: R. Jochimsen und U. E. Simonis, Hrsg., Theorie und Praxis der Infrastrukturpolitik, Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F. Bd.54, Berlin 1970, S. 33 ff., insbesondere S. 51. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 23 gezogen worden. Als Beispiel mag nochmals der Einfluß der "wirtschaftsnahen" Infrastruktur auf das Arbeitseinkommen in unterentwikkelten Gebieten gelten. In ähnlicher Form wie durch infrastrukturelle Leistungsabgabe können Subventionen auch durch staatliche Verordnungen ersetzt werden 41 • Wenn z. B. der Absatz einheimischer landwirtschaftlicher Produkte gefördert werden soll, so kann dazu eine Preissubvention beitragen, aber es ist auch möglich, den Mehrabsatz dadurch zu erreichen, daß den weiterverarbeitenden Betrieben auferlegt wird, in bestimmtem Umfang einheimische Produkte zu verarbeiten 42 • Der Einkommenseffekt im begünstigten Betrieb kann dabei identisch sein. Auch wenn Subventionen zur Steinkohleverstromung durch eine administrativ verfügte Belastung der Elektrizitätswirtschaft ersetzt werden 43 , wäre es unzulässig, nur den Einkommenseffekt der Subventionen zu untersuchen, die vom Subventionszweck her gleichwertige Verordnung aber aus der Betrachtung herauszulassen. Die Inzidenz im Sektor "Bergbau" kann u. U. gleichgeblieben sein 44 • Nicht zuletzt ist hier auch die Hochpreispolitik und die mit ihr beabsichtigte "Rentenzuschwemmung45" zu nennen. Verfolgt man den Gedanken weiter, so wären alle staatlichen Verordnungen, die einzelnen Gruppen von Unternehmen Vorteile bringen, auf die personale Inzidenz dieses Vorteils hin zu untersuchen. Soweit z. B. die öffentliche Hand in Bereichen wie der Versorgungswirtschaft, dem privaten Personenverkehr, aber auch dem Güterfernverkehr, durch die Summe ihrer regulierenden Vorschriften ("regulations") spezielle Vorteile für diese Branchen schafft (z. B. durch die Zulassung einheitlicher Preise, Gebietsabsprachen usf.), wäre deren Subventionswert zu ermitteln und ebenso auf seine personalen Verteilungswirkungen zu untersuchen wie im Falle von Subventionen 46 • 41 Vgl. Vierter Subventionsbericht, a.a.O., S.4, Tz. 1. 42 Zum Einsatz des Beimischungszwangs in der Agrarpolitik vgl. K. H. Hansmeyer, Finanzielle Staatshilfen für die Landwirtschaft, Tübingen 1963, S.286; zur Geschichte dieses Instruments s. auch U. Teichmann, Die Politik der Agrarpreisstützung, Köln-Deutz 1955, z. B. S. 276 ff., 491 ff., 648 ff. 43 Vierter Subventionsbericht, a.a.O., S. 93. 44 Nur wenn man die Inzidenzüberlegung auch auf die Finanzierung der Begünstigung ausdehnt, ergeben sich Unterschiede, denn die offene Subvention wurde aus dem Bundeshaushalt gezahlt, und die Inzidenz ihrer Finanzierung war mit der durchschnittlichen Einnahmeinzidenz des Bundeshaushalts gleichzusetzen, während eine Finanzierung über den Energiepreis weitgehend durch die Energieabnehmer zu tragen ist. 45 K. H. Hansmeyer, Finanzielle Staatshilfen für die Landwirtschaft, a.a.O., S.167 f. 46 In den USA ist in der Diskussion um die ökonomische Betrachtung von "regulations" die Verteilungsfrage bisher kaum gestellt worden. Bei Posner sowie bei Reich klingt sie an, während sie im Ash-Report und seiner DisOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 30 Horst Zimmermann politik. Auf diesen Gedanken würde man bei der Subvention an eine große Ein-Mann-Aktiengesellschaft auch nicht verfallen, obwohl auch hier beide Einheiten identisch sind. - Zum zweiten kommt bei der Landwirtschaft jedoch hinzu, daß einige Annahmen zu dem Schluß berechtigen, große Teile der Förderung hätten ihre Inzidenz tatsächlich in diesem Sektor und gingen ihm nicht wieder verloren, d. h. ohne die Förderung wäre er beträchtlich schlechter gestellt 59• Auch dieser Tatbestand erleichtert die Zurechnung in dem Sinne, daß er das Arbeiten mit der formalen Inzidenz rechtfertigt. Er legt es aber dann tatsächlich nahe, im Maße wie Subventionen zur Einkommenserhöhung geführt haben, eher von - sektoral definierter -Sozialpolitik zu sprechen (s. dazu unten III 2 b). Genauere empirische Untersuchungen in anderen Sektoren als der Landwirtschaft würden sich dann auch wesentlich schwieriger gestalten. Hier fallen die subventionsempfangende Einheit (das Unternehmen) und die Bezugsgröße der Einkommensverteilung (Haushalt bzw. Person) auseinander. Nimmt man, um ein beliebiges Beispiel herauszugreifen, die Erschließungsbeihilfen für die Erschließung von Erdöl und Rohstoffen 6o , so ist zu vermuten, daß diese Zahlungen in Unternehmen gehen, die auf Dauer erhebliche Gewinne machen können. Die öffentliche Hand trägt hier einen Teil des Risikos bei besonders risiko reichen Investitionen, d. h. sie beteiligt sich am möglichen Verlust, ist aber am möglichen Gewinn nur insoweit beteiligt, als die Fördermittel dann zurückgezahlt werden müssen. Hier wäre wahrscheinlich ein Fall gegeben, in dem man schließen kann, daß die Maßnahme zumindest zum Teil zur Substanzbzw. Gewinnerhöhung führt. Aussagen darüber können aber nur mit Hilfe von Analysen des Vorgangs im einzelnen Unternehmen gemacht werden (s. unten III) und sind nicht mehr ohne weiteres nach Branchen differenzierbar. 2. Die Betriebsgröße als Merkmal Eine Ausrichtung eines Subventionsprogramms an der Größe des empfangenden Unternehmens findet sich vor allem in Form der Mittelstandspolitik 61• Ob die Differenzierung von Subventionen nach der Be58 Dabei bleibt die Inzidenz der Subventionsaufbringung (Einnahmeinzidenz) unberücksichtigt. Hier spricht vieles dafür, daß bei den meisten Subventionssystemen vorwiegend der Konsument trägt: bei direkten Subventionen der Steuerzahler über das geringere Verfügungseinkommen und bei der Hochpreispolitik der Konsument über das geringere Realeinkommen (wenn man unterstellt, daß sowohl Einkommensals auch primäre Preiselastizität niedrig sind). 10 Vierter Subventionsbericht, a.a.O., S. 98 f . • 1 Im Vierten Subventionsprogramm, a.a.O., z. B. S. 110 f., 114 ff. Eine Zusammenstellung der Förderungsmaßnahmen bietet: Bundesministerium für OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 31 triebsgröße einen Einkommenseffekt aufweist, hängt davon ab, ob in kleinen Unternehmen relativ geringere Löhne und Gehälter gezahlt werden, vor allem aber, ob die Hypothese zutrifft, daß weniger Gewinn je Anteilseigner anfällt als in großen Unternehmen (s. oben BI). über die Inzidenz von Mittelstandsprogrammen hinausgehend kann man fragen, ob die Inzidenz der gesamten Subventionspolitik nach Betriebsgrößen differiert. Im Maße wie die unterstellte größere Verteilungsfreundlichkeit des Subventionszuflusses bei kleineren Unternehmen zutrifft, ließen sich dann Folgerungen für den Verteilungseffekt ziehen. Ein Beispiel für eine solche Wirkung, das ausnahmsweise dem Bereich der Steuervergünstigungen entnommen wurde, bietet eine amerikanische Studie, in der untersucht wurde, wie sich bestimmte Vorteile aus der Wahl unterschiedlicher Besteuerungsmöglichkeiten für ausländische Einkünfte auf Unternehmen verschiedener Größe verteilenG!. Dabei stellte sich heraus, daß die Verteilung der Inanspruchnahme der verschiedenen Regelungen mit unterschiedlichem Grad an Steuerersparnis sich deutlich danach unterschied, ob ein Unternehmen in die Klasse mit "assets" unter bzw. über 100 Mill. Dollar (1964) fiel. Eine Erklärung für eine solche mit zunehmender Betriebsgröße steigende Inanspruchnahme günstiger Regelungen 63 könnte u. a. darin liegen, daß es sich erst in großen Unternehmen lohnt, einen oder mehrere Mitarbeiter auf das Ausforschen solcher Regelungen zu spezialisieren. Auf jeden Fall wäre unter der erwähnten Annahme der Schluß zu ziehen, daß die Einkommensverteilung ungünstig beeinflußt wurde. - In dieser Richtung wären möglicherweise Ansatzpunkte für die weitere Analyse von Verteilungswirkungen nach der Betriebsgröße zu suchen. 3. Regionale Merkmale Einige Subventionen werden vornehmlich nach dem Merkmal der regionalen Zugehörigkeit eines Unternehmens vergeben 64• Ähnlich wie bei den bisher erwähnten Merkmalen kann man auch hier nach Hypothesen suchen, welchen Effekt der Zufluß solcher Subventionen auf Wirtschaft, Mittelstandsftbel, Bonn 1974. -Vgl. für die USA: Joint Economic Committee, The Economics of Federal Subsidy Programs, Staff Study, a.a.O., S. 199 ff. 62 P. B. Musgrave, Tax Preferences to Foreign Investment, in: Joint Economic Committee, The Economics of Federal Subsidy Programs, A Compendium of Papers, Part 2, International Subsidies, a.a.O., S. 187 ff. 63 Vgl. hierzu die empirischen Ergebnisse bei D. Fürst und K. Zimmermann, unter Leitung von K. H. Hansmeyer, Standortwahl industrieller Unternehmen. Ergebnisse einer Unternehmens befragung, Schriftenreihe der Gesellschaft für Regionale Strukturentwicklung, Bd. 1, Bonn 1973, S. 35 ff. und 59. 64 Vgl. für die Bundessubventionen z. B. Vierter Subventionsbericht, a.a.O., S.106 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 32 Horst Zimmermann die personale Einkommensverteilung ausübt. Dabei bleiben die Effekte des regionalen Förderprogramms, so wie sie etwa von einer erfolgreichen Industrieansiedlung auf das personale Einkommen der Region ausgehen und den eigentlichen Zweck eines solchen Programms beinhalten, unberücksichtigt, und es wird nur der Zufluß der Subvention und ihre Verwendung im empfangenden Unternehmen untersucht. Bei der Analyse ist zu berücksichtigen, daß die Struktur der Unternehmen in einer Region in charakteristischer Weise von deren Struktur in anderen Regionen abweichen kann. Einmal können sich in einer Region Unternehmen mit besonders hoher oder besonders niedriger Wachstumsrate ansiedeln ("StruktureinflußU). Außerdem kann eine Region durch günstige oder ungünstige Standortfaktoren das Wachstum aller in ihr angesiedelten Unternehmen beeinflussen {"StandorteinflUßU)65. Beide Faktoren zusammengenommen bewirken, daß in den Regionen unterschiedlich hohe Einkommen erzielt werden können. Nimmt man einmal an, daß in einer Förderregion die beiden Effekte in der Vergangenheit in der Weise zusammengewirkt haben, daß eine äußerst ungünstige Industriestruktur entstanden ist, dann bedeutet das, daß die Bezieher der verschiedenen Einkommensarten jeweils weniger als der nationale Durchschnitt verdienen werden, wahrscheinlich auch weniger, als sie in vergleichbaren Stellungen in anderen Regionen erzielt hätten. Vermutlich finden sich also sowohl Arbeitnehmer als auch Unternehmer in jeweils relativ niedrigeren Einkommensklassen. Nimmt man hinzu, daß Unternehmen, die zur Verbesserung der Industriestruktur von außen angezogen werden, tendenziell aus Regionen mit günstigeren Einkommensbedingungen kommen, so läßt sich ein vorsichtiger Schluß für den Verteilungseffekt verschiedener Ansiedlungsstrategien in der Phase des Zuflusses der Subvention ziehen. Die Inzidenz von Hilfen für ansässige Unternehmen wäre demnach tendenziell verteilungsfreundlicher als die Inzidenz von Hilfen für die Attrahierung auswärtiger Unternehmen. Der ungünstige primäre Einkommenseffekt der Subvention kann sich noch verstärken, wenn innerhalb der Region z. B. viele mittelständische Betriebe existieren, während für die Attrahierung vorwiegend größere Unternehmen vorgesehen sind, und man wiederum eine gewisse Korrelation zwischen Unternehmensgröße und Höhe des Gewinns je Anteilseigner, vielleicht auch des Arbeitsentgelts usf. unterstellt. Daß es häufig Großunternehmen sein werden, die die Ansiedlungsvorteile, die die Subventionierung bietet, wahrnehmen, dafür spricht der nachweisbare Tatbestand, daß die Möglichkeit des Aufspürens der regionalpolitischen Subventionsvorteile mit der Unternehmensgröße steigt 66• 65 H. Gerjin, GesamtwirtschaftIiches Wachstum und regionale Entwicklung, in: Kyklos, Bd. XVII, 1964, S. 565 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 33 über den Effekt der Ansiedlung auf das Einkommen ist damit noch nichts gesagt, ebenso wenig wie die formale Inzidenz bei Sektoren oder Betriebsgrößen etwas über die Produktionseffekte ausgesagt hat. Soweit solche Produktionseffekte der Regionalpolitik untersucht werden, steht aber ohnehin nur das induzierte Gesamtoder bestenfalls das Durchschnittseinkommen in einer Region zur Diskussion, wogegen über die Verteilung des Zuwachses auf Einkommensgrößenklassen nichts bekannt ist. 111. Die Stelle der beabsichtigten bzw. vermutlichen Wirkung einer Subvention als Anhaltspunkt für den Verteilungseffekt 1. Die möglichen Begünstigten einer Weitergabe der Subvention Subventionen gehen in die Kostenund Erlösstruktur der Unternehmen ein. Will man es bei dieser allgemeinen Aussage nicht belassen, sondern der formalen Inzidenz der Subventionen auch über die Stufe der Zahlungsverteilung hinaus nachspüren, so müssen die möglichen Begünstigten einer "Weitergabe 67 " der Subvention durch das Unternehmen in die Analyse einbezogen werden. Einige dieser Abläufe, insbesondere auch einige Fälle, in denen von seiten des Staates eine Weitergabe nicht unbedingt vorgesehen war, werden im folgenden erwähnt. In jedem der Fälle legt die technische Ausgestaltung der Subvention mit oder ohne Absicht eine bestimmte Wirkungs richtung innerhalb des Unternehmens nahe, so daß man die Inzidenzhypothese auf die durch diesen Wirkungsverlauf Begünstigten beziehen kann. Ein überblick über die möglichen - beabsichtigten oder unbeabsichtigten - Wirkungsrichtungen ist der nachstehenden Abbildung zu entnehmen 68• Auf der Beschaffungsseite kann die dem Unternehmen zugeflossene Begünstigung dazu führen, daß bei den am Markt beschafften Input-Gütern Preiszugeständnisse gemacht werden. Sie können die Form des Zugeständnisses einer Lohnerhöhung, eines erhöhten Preises 66 Siehe dazu wiederum D. Fürst und K. Zimmermann, unter Leitung von K. H. Hansmeyer, Standortwahl industrieller Unternehmen, a.a.O., S. 35 ff. und 59. 67 Bei der beabsichtigten Weitergabe ist der Ausdruck "Überwälzung einer Subvention" noch weniger glücklich als bei der unbeabsichtigten und wird daher durch "Weitergabe" ersetzt. Vgl. dazu N. Andel, Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, a.a.O., S. 19, insbes. Fußn.1. 68 Ein ähnliches Schema wurde bei der Analyse der regionalen Inzidenz öffentlicher Ausgaben entwickelt, siehe dazu K.-D. Henke, Methodische Probleme bei der Analyse der regionalen Inzidenz öffentlicher Ausgaben, in: Räumliche Wirkungen öffentlicher Ausgaben, Forschungsund Sitzungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Bd. 98, Hannover 1975, S. 27 ff. 3 Schriften d. Vereins f. Socialpol1t1k 75/IV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 34 Horst Zimmermann Die möglichen Begünstigten einer Weitergabe der Subvention BeschajJungsseite Absatzseite Begünstigte: Arbeitnehmer Lohnerhöhung Lieferanten Kreditgeber Preiszugeständnis Konditionszugeständnis Eigner des GewinnEigenkapitals ausschüttung Reservebildung , ______ ----, Preissenkung subventionsempfangendes Unternehmen Mehrlieferung '-- _______ , Qualitätserhöhung Begünstigte: Käufer Quelle: Zimmermann, H., und Henke, K.-D., Finanzwissenschaft. Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, München 1975, S. 192. bzw. einer ungünstigeren Kondition (bei der Fremdfinanzierung) annehmen. Wenn der Begünstigte auf der Absatzseite zu suchen ist, kann ihm die Begünstigung durch niedrigere Preise, höhere Qualität oder ganz einfach durch die Möglichkeit einer erhöhten Liefermenge zufließen. Der letztere Fall ist insbesondere dann von Bedeutung, wenn Subventionen gezahlt werden, um volkswirtschaftliche Engpaßsituationen zu beseitigen 69• Was an Begünstigung weder auf der Beschaffungsnoch auf der Absatzseite weitergegeben wird, fließt den Besitzern des Eigenkapitals in der Form von Gewinnausschüttung (bzw. Verlustminderung) zu oder geht in die Reservebildung ein und kommt dann allen zugute, die Vorteile aus der gestärkten Position dieses Unternehmens ziehen. 2. Wirkungen auf der Beschaffungsseite a) Die Lohnsubvention Wenn man davon ausgehen kann, daß die Gewährung einer Subvention zu einer - beabsichtigten oder unbeabsichtigten - Erhöhung des Lohnsatzes geführt hat, ist die Ermittlung der Wirkung auf die perso69 Zur Gegenüberstellung der Engpaßbeseitigung als Subventionsziel mit anderen Subventionszielen und zu den instrumentellen Konsequenzen dieser Unterschiede in den Subventionszielen vgl. H. Giersch, Aufgaben der Strukturpolitik, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschaftsund Gesellschaftspolitik, Bd. 9, 1964, S. 64 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 35 nale Einkommensverteilung einfach, wenn man Angaben über die Einkommensposition der Lohnempfänger hat. Zwar ist es möglich, daß der Lohnempfänger diesen Vorteil zum Teil verliert, z. B. weil aufgrund seiner besseren Einkommenssituation Preiserhöhungen für Güter seines Warenkorbes durchgesetzt werden können, doch geht man schon bei der Ermittlung der Inzidenz von allgemeinen Sozialleistungen oder Steuererleichterungen für Arbeitnehmer davon aus, daß die Begünstigung auch beim Arbeitnehmer verbleibt. Um so wahrscheinlicher ist der Vorteilsverbleib beim Arbeitnehmer, wenn im Wege einer speziellen Ausgestaltung der Subvention Arbeitnehmer von nur einigen Unternehmen begünstigt werden, da dann nur ein Ausschnitt der Arbeitnehmerschaft und damit vermutlich nur ein Teil der Nachfrager auf den jeweiligen Märkten (z. B. für Konsumgüter) bessergestellt ist. Es bleibt allerdings die Möglichkeit, daß dem Arbeitnehmer der Vorteil ganz oder zum Teil gar nicht erst zukommt, weil er sehr immobil ist und das Unternehmen keinen Grund sieht, die Subvention in Form einer Lohnerhöhung weiterzuleiten. Eine beabsichtigte Lohnsubvention wird den Lohn als Bemessungsgrundlage haben oder jedenfalls den Lohn in die Ermittlung der Bemessungsgrundlage eingehen lassen. Ein Beispiel ist in Tabelle 10 aufgeführt, wo die laufenden Kosten eines im Dienst befindlichen Frachtschiffes ermittelt werden. Von diesen Kosten gehen einige in die Bemessungsgrundlage der Subvention ein und dies in unterschiedlichem Maße. Da die Löhne zu 67 Ofo aus Subventionen bestehen und diese Lohnsubvention 85 fJ/ o der gesamten Subventionssumme bildet, ist dieses gesamte Subventionsprogramm vorwiegend als Lohnsubvention zu kennzeichnen 70 • Um den Effekt einer solchen Subvention auf die Verteilung der persönlichen Einkommen zu ermitteln, ist die Einkommensklasse der Begünstigten zu erfassen, anderenfalls wäre lediglich eine Aussage über die funktionale Verteilung gemacht worden. In dem Beispiel der Frachtschiffsubvention ist zu unterscheiden, welches Einkommen zugrunde gelegt werden soll. Eine Möglichkeit bildet das aktuelle Einkommen der Seeleute. Können Seeleute leicht zu einem Berufswechsel bewogen werden, so könnte man das potentielle Einkommen zugrunde legen, das sie 70 Diese spezielle Lohnsubvention im Schiffahrtsbereich hatte im übrigen den subventionsbzw. haushaltspolitischen Nachteil, daß kaum eine Obergrenze für die Ergebnisse von Lohnverhandlungen mehr vorhanden war. Da die Subvention die ausgehandelten Lohnerhöhungen fast vollständig auffing, konnten sich die Tarifpartner leicht zu Gunsten des Dritten, des Subventionsgebers, auf starke Lohnerhöhungen einigen. Vgl. G. R. Jantscher, Federal Aids to the Maritime Industries, in: Joint Economic Committee, The Economics of Federal Subsidy Pro grams, A Compendium of Papers, Part 6, Transportation Subsidies, Washington, D. C. 1973, S.773. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 36 Horst Zimmermann in vergleichbaren Berufen erzielen könnten, vorausgesetzt, dort sind Arbeitsplätze erhältlich. Sind sie beruflich nicht mobil, so könnte man als Basis das auf außeramerikanischen Schiffen zu verdienende potentielle Einkommen zugrundelegen, das den Grund für die Subvention abgibt und wesentlich niedriger läge. Nachdem die Entscheidung getroffen worden ist, liegen die zugrundezulegenden Einkommensklassen fest, und es kann z. B. ermittelt werden, ob eine im nationalen Rahmen als förderungswürdig angesehene Einkommensgruppe begünstigt wurde. Eine volle Zurechnung der Subvention auf die Arbeitnehmer ist allerdings nicht angebracht, denn immerhin wird mit Hilfe dieser Subvention auch die Rentabilität des Kapitals erhalten. Ein Beispiel für eine indirekt wirkende Lohnsubvention bietet der Davis-Bacon-Act 71• Er läßt es zu, daß Anbieter Bundesaufträge zu einem höheren als dem niedrigsten Angebotspreis erhalten können, wenn die Differenz durch die höheren Löhne (prevailing wages) erklärbar ist, die am Ort des Unternehmens mit dem höheren Angebot vorherrschen. Damit wird erreicht, daß trotz regionaler Lohnunterschiede Betriebe aus Regionen mit besonders hohem Lohnniveau auch Regierungsaufträge erhalten. Mit dieser Regelung wird, im Gegensatz zum vorangegangenen Beispiel, keine unmittelbare Erhöhung des Lohnsatzes induziert, sondern es wird zunächst nur zusätzliche Beschäftigung zum bisherigen "vorherrschenden" Lohn ermöglicht. Sofern auf einem solchen regionalen Teilmarkt, z. B. im Bausektor, Vollbeschäftigung herrscht, ist allerdings anzunehmen, daß sich die Zusatzbeschäftigung im Laufe der Zeit doch in höheren Lohnsätzen niederschlägt (und damit die regionalen Lohnunterschiede noch verstärkt). Herrscht auf diesem Teilmarkt Unterbeschäftigung, so bedeutet die Vorschrift mehr Beschäftigung bei gleichem Lohnsatz. Beide Wirkungsverläufe führen zu Einkommenserhöhungen, die man den Einkommensklassen der Arbeitnehmer zurechnen und an den nationalen Verteilungsnormen messen kann. Lohnsubventionen tendieren dazu, zusätzliche Einheiten des Faktors "Arbeit" im begünstigten Sektor zu halten, da der Faktor für den Unternehmer verbilligt wird. Lassen sich andere, weniger oder nicht subventionierte Faktoren durch Arbeit substituieren, wird es sogar zu einer zusätzlichen Beschäftigung von Arbeitskräften kommen. Ob man die Tatsache, daß in dieser Branche mehr Arbeitskräfte als ohne eine solche Subvention gehalten werden, als volkswirtschaftliche Belastung interpretieren will, wird, abgesehen von der induzierten Produktivitätsentwicklung in dieser Branche, weitgehend vom gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsstand abhängen. Bei weitgehender Unterbeschäftigung 71 Zu diesem Subventionsvorgang vgl. J. P. Gould, Davis-Bacon Act. The Economics of Prevailing Wage Laws, American Enterprise Institute, Special Analysis, Nr. 15, Washington, D. C. 1971. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 37 ist die volkswirtschaftliche Zusatzbelastung gering, da sonst andere Beschäftigungsmaßnahmen oder aber Sozialtransfers an die Stelle dieser Subvention treten würden. Verglichen mit einer nicht an die Arbeitsleistung geknüpften Transferzahlung hat eine Lohnsubvention immerhin den zusätzlichen Vorteil eines Beschäftigungsanreizes 72 • Die Lohnsubvention erfüllt also ein weiteres Ziel neben dem des reinen Einkommenszuwachses. Allerdings wird man zusätzlich sicherlich für diejenigen Personen, die unter den herrschenden Arbeitsmarktbedingungen nicht beschäftigt werden können, soziale Hilfsmaßnahmen vorsehen". b) Exkurs: Unternehmensbezogene Sozialtransfers Die Bemessungsgrundlage einer Lohnsubvention i. e. S. ist das von einem Unternehmen gezahlte Faktorentgelt. Man würde eine solche Subvention nicht als unmittelbar sozialpolitisch orientiert bezeichnen, da sich die soziale Situation eines Haushalts sicher nicht nur durch die Höhe eines bestimmten Faktorentgeltes, sondern durch die Summierung aller Einkünfte unter Berücksichtigung der Verwendungsseite des Einkommens (Kinderzahl, besondere Belastungen usf.) kennzeichnen läßt. Einige an Unternehmen gelenkte Transfers sind aber so ausgestattet, daß sie doch eher unter die sozialpolitischen als unter die unternehmensbezogenen Transfers zu zählen sind. Einige von ihnen kann man überhaupt als sektoral definierte Ausschnitte aus dem sozialpolitischen Versorgungssystem verstehen, z.B. die Altershilfe für Landwirte in der BRD, eine übernahme von Sozialversicherungsbeiträgen für die Bergleute durch die öffentliche Hand 74 usf. Sofern diese sektoral definierten Leistungen nur zur Gleichstellung mit den übrigen Arbeitnehmern führen, ist es eine unter vorwiegend organisatorischen Gesichtspunkten zu entscheidende Frage, ob man diese Teilbereiche irgendwann einmal in das sozialpolitische Gesamtsystem integriert oder ob man sie getrennt bestehen läßt. - Auch unternehmensbezogene Sozialleistungen wie Zuschüsse für die Beschäftigung von schwer in den Arbeitsprozeß einzugliedernden Arbeitskräften, also Behinderten usf., sind Teil des allgemeinen sozialen Versorgungssystems und werden aus technischen Gründen zum Teil auf den Betrieb übertragen, weil man eine Weiterbeschäftigung dieser Kräfte auf diese Weise am besten sichern zu können glaubt. 72 P. A. Diamond, Negative Taxes and the Poverty Problem. A Review Article, in: National Tax Journal, Bd.21, 1968, S. 288 ff. 73 Vgl. R. J. Zeckhauser, Optimal Mechanisms for Income Transfer, in: American Economic Review, Bd. LXI, 1971, S. 333 f. 74 Vgl. H. Breder, Subventionen im Steinkohlenbergbau, Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten, NF Bd.17, Berlin 1958, S.16. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 38 Horst Zimmermann Auf einer anderen Ebene liegt dagegen eine Maßnahme wie die Förderung des Landarbeiter-Wohnungsbaus 15 • Diese Maßnahme steht, ebenso wie z. B. eine Förderung des Bergarbeiterwohnungsbaus, außerhalb der allgemeinen Wohnungsbauförderung, die von jedem Berechtigten in Anspruch genommen werden kann. Auf der gleichen Ebene liegen Hilfen zu sektoralen Sozialversicherungssystemen, die sektoral einen höheren Versorgungsgrad als den bundesweit üblichen zur Folge haben 16 • Das gleiche gilt für sozialpolitische Maßnahmen nach Betriebsgrößenkriterien 71• Solche Subventionen kommen einerseits dem Unternehmen als ganzem zugute, da sie seine Nachfrageposition auf dem Arbeitsmarkt verbessern; möglicherweise senken sie, weil sie vom Arbeitnehmer als reale oder monetäre Lohnbestandteile angesehen werden, zudem den vom Unternehmen zu zahlenden Lohn und ähneln darin der Lohnsubvention. Diese Vorteile für das Unternehmen können unter dem Umverteilungsziel ungünstig wirken, z. B. wenn Landarbeiter nur in größeren, gewinnstärkeren Betrieben beschäftigt werden 18 • Andererseits werden solche Subventionen zumindest zum Teil auch den Arbeitnehmern zugute kommen und scheinen dann, wenn sie auf diese Weise untere Einkommensschichten betreffen, unter dem Umverteilungsziel positiv zu bewerten zu sein. Bei dieser Bewertung der Maßnahmen und der von ihnen bewirkten Effekte ist jedoch zu berücksichtigen, daß es bereits ein ausgebautes System sozialpolitischer Maßnahmen gibt, das sich in den Tarifen etwa von Einkommensteuergesetz, Sozialhilfegesetz, Sozialversicherung und sozialem Wohnungsbau ausdrückt. Es differenziert in aller Regel nicht nach Sektoren, Betriebsgrößen oder Regionen, so daß soziale Maßnahmen, die nach diesen Kriterien vorgehen, also z. B. Subventionen der hier genannten Art, einer zusätzlichen Begründung bedürfen. Sie sind dem allgemeinen System der Sozialpolitik gewissermaßen aufgepfropft, da sie einige von dessen Bemessungsgrundlagen, z. B. Wohnungsmangel oder Sozialversicherungsbedürftigkeit, erneut verwenden und zur Basis von Sonderleistungen machen. 1S Vgl. Vierter Subventionsbericht, a.a.O., S. 60 f. 16 Vgl. auch die Formulierung "Vermeidung sozialer Härten aus dem strukturellen Anpassungsprozeß der Landwirtschaft" in: Agrarbericht 1973, a.a.O., S. 45, die auf zusätzliche Leistungen hindeutet. 17 Vgl. als Beispiel die "übergangshilfen des Bundes zum Ausgleich der Arbeitgeberaufwendungen für Kleinbetriebe nach dem Lohnfortzahlungsgesetz" in: Vierter Subventionsbericht, a.a.O., S. 116 f. 18 Siehe K.-H. Hansmeyer, Finanzielle Staatshilfen für die Landwirtschaft, a.a.O., S. 238. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 39 c) Vorprodukte und Fremdfinanzierung Wenn auf Grund von Absicht und Ausgestaltung der Subvention zu vermuten ist, daß ihre Begünstigung dem Unternehmen insofern zum großen Teil wieder verlorengeht, als es auf Grund seiner besseren Liquiditätssituation Zugeständnisse bei den Preisen der Vorprodukte und bei den Konditionen der Fremdfinanzierungen machen muß, so ist keine unmittelbare Wirkung auf die Einkommensverteilung ableitbar. Der an andere Unternehmen nunmehr weitergegebene Vorteil müßte nämlich dort genauso wieder auf die unternehmensinternen Weiterwirkungen hin untersucht werden, wie dies beim Subventionszufluß in dem als Ausgangspunkt gewählten Unternehmen erforderlich war. Solche Weiterwirkungen auf Beschaffungsmärkten dürften nicht einfach zu verfolgen sein, da Reaktionen nur im seltenen Fall einer massiven, in ihrem Einsatzzeitpunkt genau feststellbaren Subvention dieser einmal zugerechnet werden könnten. Denkbar wäre es z. B., daß beim Einsetzen einer massiven Subventionierung des Schiffbaus Zulieferanten mit erheblichen Aufträgen, z. B. für Schiffsmotoren oder Schiffbaustahl, die sich bisher wegen der schlechten Absatzlage des belieferten Unternehmens mit knappen Preisen zufrieden gaben, nunmehr Forderungen durchzusetzen suchen 79• 3. Wirkungen auf der Absatzseite Bei den Wirkungen auf der Absatzseite ist zu unterscheiden, ob sie - beabsichtigt oder unbeabsichtigt - vorwiegend das absetzende Unternehmen oder den Abnehmer begünstigen. Im Falle einer Preissubvention beispielsweise kommt es je nach der Preiselastizität der Nachfrage zu einer anteiligen Begünstigung des Unternehmens durch den Mehrabsatz (s. unter 4) und des Abnehmers. Neben der Wirkung über den Preis sind auf der Absatzseite Wirkungen über Menge und Qualität möglich, die über verschiedenste Subventionsformen im Unternehmen induziert werden können, z. B. durch produktivitätsfördernde Subventionen, Subventionen zur Kapazitätserweiterung usf., wie sie z. B. in Subventionsprogrammen zur Beseitigung von Engpässen erscheinen. Unter dem Aspekt der Einkommensverteilung kann man danach unterscheiden, ob solche Wirkungen auf der Absatzseite auf den Endkonsum bezogen sind bzw. ihm zugerechnet werden können, oder ob sie 79 In einer Untersuchung zur Wirkung der einkommensteuerlichen Schiffbauförderung, also einer Steuervergünstigung, wird auf die hohe sektorale und regionale Konzentration der Unterlieferanten der Werftindustrie hingewiesen (H. R. Büssgen, Die "indirekten" Subventionen, dargestellt am Beispiel der Steuervergünstigung des § 7 d 11 EStG, Diss. Köln 1958, S. 45 ff.). Den induzierten Beschäftigungswirkungen dürften daher sicherlich auch bald Preis effekte gefolgt sein (vgl. dazu ebenda, S. 107). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 46 Horst Zimmermann C. Zur Entwicklung von verteilungsorientierten Strategien Spätestens mit der kurzen Erörterung, wieweit Auflagen als Anhaltspunkte für Verteilungseffekte dienen können, wurde erneut deutlich, daß das Ziel der Umverteilung, wenn es nur auf die formale Inzidenz der Subvention bezogen wird, zu den meisten übrigen Subventionszielen in Gegensatz steht. Wenn die Grundannahmen über den Zusammenhang von Einkommensart, Gewinnhöhe und Betriebsgröße einerseits und Einkommensgrößenklassen andererseits zutreffen, weisen die meisten - ohnehin ja nur angedeuteten - Ergebnisse dieselbe Tendenz auf: Je stärker ein Subventionsprogramm sozialpolitischen Maßnahmenbündeln ähnelt und je weniger es auf Strukturanpassung und Wachstumsförderung ausgerichtet ist, desto positiver ist auf der Stufe des Subventionszuflusses der Effekt dieses Programms auf das Ziel der Umverteilung einzuschätzen. Sofern Wachstumsförderung und Strukturbereinigung Hauptziel des Programms sind, ist allerdings der hauptsächliche Verteilungseffekt in der Phase der späteren Weiterwirkung der Subventionen zu suchen, die hier nicht mehr betrachtet wurde. Die formale Inzidenz ist bei dieser Art von Programmen also eine vordergründige Betrachtungsweise, gewinnt aber an Relevanz, wenn die Subventionsziele näher zu Zielen wie Erhaltung, kurzfristige Einkommenssteigerung usf. rücken. Dann kann die Subventionspolitik auch in sektoralen und regionalen Ausschnitten der Volkswirtschaft die Erfüllung des sozialpolitischen Ziels erleichtern. Soweit diese Überlegungen schlüssig sind, erlauben sie eine vorsichtige verteilungspolitische Bewertung der drei Arten von Subventionen, die unter den "Zielen" der "Erhaltung", "Anpassung" und "Förderung" gemäß § 12 StabGes im Subventionsbericht aufgeführt werden. Erhaltungssubventionen werden auf der Stufe des Subventionszuflusses tendenziell positiver auf die Verteilung der persönlichen Einkommen wirken. Sie gehen an Sektoren bzw. Betriebe, in denen Arbeitnehmer wie Arbeitgeber im Zweifelsfalle in relativ ungünstigeren Einkommensklassen sein werden als vergleichbare Arbeitnehmer und Unternehmer in anderen Sektoren, Betriebsgrößen, Regionen usf. Umgekehrt bedeutet dies, daß Subventionen, die stärker auf Förderung bzw. Anpassung angelegt sind, in der Zahlungsphase eher an aktive Unternehmen gehen und insbesondere bei starkem Ausbau der finanziellen Auflagen eine Selektion nach der Leistungskraft eines Unternehmens vornehmen. Diesem Verteilungseffekt in der Zahlungsphase ist aber sofort der denkbare positive Effekt etwa einer induzierten Produktivitätssteigerung entgegenzusetzen, wenngleich von diesem Effekt höchstens etwas über die Verschiebung des gesamten Einkommensniveaus, nicht aber über die Verteilung dieses höheren Einkommens bekannt ist 92• Diesem OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 47 positiven Effekt der volkswirtschaftlichen Produktivitätssteigerung und globalen Einkommenserhöhung dienen zahlreiche Subventionen, wenn man auch sicherlich nicht alle dazu rechnen darf, die unter politischem Druck in die begehrten Kategorien "Anpassung" und "Förderung" gelangten. Selbst wenn man von den Subventionen (und Steuervergünstigungen), die in Tabelle 3 ausgewiesen sind, einige mehr unter "Erhaltung" aufführte, bleiben sicherlich immer noch genügend in den übrigen Kategorien übrig, um das Anstreben der Ziele "Anpassung an neue Bedingungen" und "Förderung des Produktivitätsfortschritts und .des Wachstums, insbesondere durch Entwicklung neuer Produktionsmethoden und -richtungen 93" als nachhaltig zu bezeichnen. - Wenn diese Ziele aber ernsthaft verfolgt werden, muß diese Zielerreichung mit der möglicherweise beobachteten ungünstigen Verteilungswirkung in der Zuflußphase abgewogen werden. Auf keinen Fall dürfte aus der Beobachtung allein der formalen Inzidenz der Schluß gezogen werden, unter Verteilungsaspekten seien Anpassungsund Förderungssubventionen durch Erhaltungssubventionen zu ersetzen. - Ohnehin sind diese Zielkategorien des Stabilitätsgesetzes zu grob, um eine Basis für die Diskussion einer Änderung von Subventionsprogrammen abgeben zu können; ihre Existenz und ihre zahlenmäßige Ausfüllung im Subventionsbericht legten es lediglich nahe, Verteilungskategorien auch einmal auf sie anzuwenden. Wenn detailliertere empirische Analysen ergeben, daß die formale Inzidenz einiger Subventionen, d. h. ihre Zahlungsverteilung und die Verteilung der Begünstigten bei einer vermutlichen Weitergabe, nach Einkommensgrößenklassen definiert, dem personalen Verteilungsziel widerspricht, so wäre damit ein Zielkonflikt aufgedeckt. Hat das Verteilungsziel im jeweiligen Subventionszusammenhang den Rang eines Nebenziels, was der häufigere Fall sein wird, so sind mögliche Gewinne bei diesem Ziel mit möglichen Verlusten bei den übrigen Zielen abzuwägen. Verteilungsüberlegungen könnten demnach nur in der Form in das Kalkül eingehen, daß Subventionsstrategien, die z. B. unter dem Effizienzziel gleichrangig sind, als unter dem Einkommensverteilungsziel nicht gleichrangig anzusehen sind, so daß man unter diesem subsidiären Aspekt eine Auswahl unter ihnen vornehmen kann. - In diese überlegungen sind die erwähnten Subventionssubstitute tunlichst einzubeziehen, da deren unkontrollierte Weiterentwicklung die vertei92 Man könnte also das Argument so formulieren, daß bei Erhaltungssubventionen der Effekt des Subventionszuflusses tendenziell verteilungsfreundlich ist und weitere Effekte vielleicht gar nicht auftreten. Bei Anpassungsund Förderungssubventionen ist dagegen der Effekt des Subventionszuflusses tendenziell weniger verteilungsfreundlich, kann aber durch die späteren Effekte u. U. kompensiert werden. 93 Stabilitätsgesetz § 12 (2). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 48 Horst Zimmermann lungsfreundlichere Ausgestaltung der Subventionen sonst leicht kompensieren könnte. Zusätzlich lassen sich u. U. Techniken entwickeln, um ohne oder mit nur geringer Beeinträchtigung etwa desEffizienzziels das Verteilungsziel positiv zu beeinflussen. Ein Beispiel bietet der 1960 und nochmals 1970 im amerikanischen Kongreß diskutierte Vorschlag, eine Begrenzung der Bundeszahlungen vorzunehmen, die dem einzelnen landwirtschaftlichen Betrieb insgesamt aus den Agrarprogrammen des Bundes zufließen dürfen 94 • Wenn eine solche Obergrenze z. B. bei 20000 Dollar festgesetzt würde (vgl. Tabelle 7), erhielten, wenn man alle Programme zusammenfaßt, fast 13000 Betriebe nicht mehr so viele Subventionen wie bisher, und bei einer Obergrenze von 10000 Dollar wären es über 44000, die nur noch diese Höchstsumme erhalten würden 95• Der unmittelbare Schluß auf den Verteilungseffekt ist wiederum nur bei der Landwirtschaft möglich, ließe sich aber bei anderen Sektoren mit Hilfe der zuvor angedeuteten Hypothesen wenigstens in grober Form ermöglichen. 94 Vgl. J. A. Schnittger, Changes Needed in Farm Legislation, a.a.O., S. 885 ff. 95 Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß eine niedrige Obergrenze dieser Art dazu führen kann, daß die Betriebe geteilt werden, um auf diese Weise auf die gleiche Gesamtproduktion eine höhere Subvention erhalten zu können. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 49 Anhang Tabelle 1 Finanzielle Begünstigungen durch Bund und Länder für Betriebe oder Wirtschaftszweige nach Art der Begünstigung Art der Begünstigung 1. Finanzhilfen Bund a) Finanzhilfen Ländera) b) I!. Investitionsprämien bzw. -zulagen innerhalb der Regionalen Strukturmaßnahmen, Bund und Länder IH. Steuervergünstigungen, Bund und Länder (ohne H) 1971 (Ist) 4850,7 (2353,8) 1490,0 7726,0 1973 (Soll) 5141,3 (2481,7) 1930,0 8610,0 a) Enthalten auch Darlehensgewährungen, nicht aber die zinsbegünstigungen, die mit dem jeweils vorhandenen Darlehensbestand verbunden sind. Die bei den Korrekturposten würden sich zum größeren Teil aufheben. - Enthalten auch einige Zahlungen an private Haushalte in den jeweiligen Wirtschaftszweigen. b) Finanzhilfen in den AUfgabenbereichen "Ernährung, Landwirtschaft und Forsten", "Gewerbliche Wirtschaft" und "Verkehr". Quelle: Vierter Subventionsbericht, Bundestagsdrucksache 7/1144, übersicht 2, 4, 5, 8 sowie Anlage 6. Tabelle 2 Finanzielle Begünstigungen durch Bund und Länder nach Aufgabenbereichen 1971 1. Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 6706,9 Finanzhilfen (4851,9) Steuervergünstigungen a) (1855,0) I!. Gewerbliche Wirtschaft (ohne Verkehr) 8335,8 Finanzhilfen (2040,8) Steuervergünstigungen a) (6295,0) IH. Verkehr 1430,5 Finanzhilfen ( 584,5) Steuervergünstigungen a) ( 846,0) a) Enthalten auch Investitionsprämien bzw. -zulagen. 1973 (Soll) 6634,0 (4580,0) (2054,0) 10102,4 (2884,4) (7218,0) 1953,4 (1057,4) ( 896,0) Quelle: Vierter Subventionsbericht, a.a.C., übersicht 7, 8 sowie Anlage 6. 4 Schriften d. Vereins 1. Soclalpolitlk 75/IV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 50 Horst Zimmermann Tabelle 3 Finanzielle Begünstigungen durch den Bund für Betriebe oder Wirtschaftszweige nach Förderungszielen Ziel der Förderung 1966 1973 (Ist) (Soll) 1. Erhaltung 32094 49,0 % 5506,9 Finanzhilfena) (1519,4) (2523,9) Steuerbegünstigungen b) (1690,0) (2983,0) II. Anpassung 2982,3 45,5 Ofo 4090,7 Finanzhilfena) (1913,3) (2184,7) Steuerbegünstigungen b) (1069,0) (1906,0) III. Förderung 361,7 5,5 Ofo 782,7 Finanzhilfena) 166,7) 432,7) Steuerbegünstigungen b) 195,0) 350,0) Bund insgesamt (I - III) 6553,4 100,0 Ofo 10380,3 Finanzhilfena) 3599,4 54,9 Ofo 5141,3 Steuerbegünstigungen C) 2954,0 45,10f0 5239,0 a) s. Tab.1. b) Vgl. Vierter Subventionsbericht, übersicht 8, Fußnote 1. 53,10f0 39,4 Ofo 7,5 Ofo 100,0 Ofo 49,5 Ofo 50,5 Ofo Quelle: Erster Subventionsbericht, Bundestagsdrucksache V/2423, übersicht 1, 3: Vierter Subventionsbericht, a.a.O., übersicht 3, 4. Tabelle 4 "Finanzhilfen" des Bundes nach finanzieller Form 1971 1973 (Ist) (Soll) Zuschüsse, Erstattungen, Zuweisungen 4 061,1 100,0 Ofo 4406,5 100,0 Ofo Erhaltung (2171,4) 53,5 Ofo (2423,5) 55,0 Ofo Anpassung (1497,6) 36,9 Ofo (1 550,3) 35,2 Ofo Förderung ( 392,1) 9,7 Ofo ( 432,7) 9,8 Ofo Schuldendiensthilfen 520,1 100,0 Ofo 545,4 100,0 Ofo Erhaltung 29,5) 5,7 Ofo 100,4) 18,4 Ofo Anpassung 490,6) 94,3 Ofo 445,0) 81,6 Ofo Förderung -) 0,0 Ofo -) 0,0 Ofo Darlehen 289,0 100,0 Ofo 189,4 100,0 Ofo Erhaltung 17,0) 6,3 Ofo -) 0,0 Ofo Anpassung 252,5) 93,7 Ofo 189,4 100,0 Ofo Förderung -) 0,0 Ofo -) 0,0 Ofo QueUe: Vierter Subventionsbericht, a.a.O., übersicht 1. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 ~ Tabelle 5: Distribution of Farm Program Benefits and Income by Economic Class, 1969 Economic Value of Sales (thousands of dollars) Classa) 40and Less 20and Less Item over 20-40 10-20 5-10 2.5-5 than 2.5 over than5 N I 11 III IV V VI 1+11 V+VI ~ 0; CI> Aggregate beneftts (billions of dollars) S 'S. Price supports 1.90 0.76 0.55 0.22 0.08 0.09 2.66 0.17 :::1- '" Direct payments 1.08 0.90 0.88 0.43 0.20 0.30 1.98 0.50 g. CI> Total 2.98 1.66 1.43 0.65 0.28 0.39 4.64 0.67 =' tz:j 0; Distribution of beneftts (percent of total) ..... Ql t;:) Price supports 52.9 21.0 15.4 6.1 2.2 2.4 73.9 4.6 0' Ql Direct payments 28.5 23.7 23.2 11.3 5.3 7.9 53.6 13.2 0; :0;- Total 40.3 22.5 19.4 8.8 3.8 5.3 62.8 9.1 IB. ..... <: Income and beneftts 0 (thousands of dollars) =' per farm Ul Farmer's net income 33.0 13.7 9.6 8.1 7.0 8.1 20.9 7.9 §. <: Net income from farming 27.5 10.5 6.5 3.6 2.1 1.1 16.8 1.3 ~ ..... Price supports 9.0 2.1 1.1 0.6 0.3 0.1 4.7 0.1 o' Direct payments 5.1 2.5 1.7 1.1 0.7 0.2 3.6 0.3 =' '" Total 14.1 4.6 2.8 1.7 1.0 0.3 8.3 0.4 ~. 0; Net income from [ =' farming under free market OQ CI> conditions 13.4 5.9 3.7 1.9 1.1 0.8 8.5 0.9 =' a) USDA, ERS Farm Income Situation, FIS-216 (JUly 1970), pp. 68, 71. Class VI includes a number of categories that the Bureau of the Census shows separately (Small commercial farms, part-time farms, and so forth); with one very minor exception these categorles a11 have the common characteristic of selling less than $ 2500 of farm products each year. Quelle: Schultze, C. L., The Distribution of Farm Subsidies, Washington D. C. 1971, S.25, 30. C11 .... OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Tabelle 5 a: Ergänzung zu Tabelle 5 Economic Class I II III IV Total benefits (1000 dollars) . 100 42,7 33,6 29,2 21,0 Farmer's net income (1000 dollars) Total benefits (1000 dollars) . 100 51,3 43,8 43,1 47,2 N et income from farming (1000 dollars) QueUe: 7., 8. und 11. Zelle der Tabelle 5; Aufstellung des Verfassers . V VI 1+ II 14,3 3,7 39,7 47,6 27,3 49,4 V+VI 5,1 30,8 "" t,:) ::x: 0 '1 '" .... N S· S Cl> '1 S Ql tj tj OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 TabeHe 6: Cumulative Percentages of Total Number of Producers and Amount of Payments, by Programs, by Size of Payment for each Program and Specified Combination of Programs, Calendar Year 1969 Payments of indicated amount or more Program $ 3,000 $ 5,000 $ 10,000 $ 20,000 $ 30,000 $ 50,000 N s:: '1 t'D Cotton: 3 '0 Number 12.7 8.2 3.8 1.4 0.7 0.3 ::;. Amount 75.7 66.4 49.8 31.7 22.6 13.7 00' g. Feed grain: t'D ::l Number 6.4 2.4 .5 .1 .03 .01 t<j '1 Amount 36.0 21.1 8.4 2.9 1.50 .70 .... llJ Wheat: t;) er llJ Number 6.4 2.8 .7 .1 .03 .01 '1 ;>;' Amount 45.3 29.5 12.7 4.0 1.70 .70 ~ . .... WooI: <: 0 Number 2.0 1.2 .5 .1 .05 .01 ::l Amount 52.3 42.8 27.1 12.5 6.60 2.60 r:n s:: Sugar: er <: Number 19.5 3.5 .5 t'D 10.1 1.0 .2 ::l Amount 72.4 58.6 41.2 28.1 23.4 20.3 .... ö' ::l Cotton, feed grain, and wheat: '" :;: Number 11.8 5.7 1.9 .6 .2 .1 ::;. Amount 56.5 41.8 25.0 13.5 8.8 4.9 ;>;' s:: ::l Cotton, feed grain, wheat, wool, 00. t'D andsugar: 11.6 5.7 1.9 .6 .2 .1 ::l Number 57.4 42.8 25.9 14.2 9.4 5.4 Amount Quelle: Schnittker, J. A., changes Needed in Farm Legislation, in: Joint Economic Committee, The Economics of Federal Subsidy ProCJ1 grams, A Compendium of Papers, Part 7, AgricuItural Subsidies, Washington, D. C. 1973, S. 887. W OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 54 Horst Zimmermann Tabelle 7 Producers Earning Program Payments Greater Than Indicated Amounts, Specified Pro grams, Calendar Year 1969a) All Producers receiving Program producers $10,000 $20,000 ormore ormore All programs 2517 304 44665 12921 Cotton 445155 17008 6194 Feedgrain 1641863 8378 1482 Wheat 995371 6797 1123 Wool 193544 897 243 Sugar 29971 1039 290 Cotton, feed grain, and wheat total 2125491 40007 11733 Cotton, feed grain, wheat, wool, and sugar total 2252287 42570 12499 a) Thls table summarlzes partlclpatlng producers by programs and combinatlons as shown. The "All programs" IIne Includes the 11 programs: Cotton, feed grain, wheat, wool, sugar, cropland adjustment, agrlcultural conservation, emergency conservatlon, Appalachia, cropland converslon, and conservation reserve; but excludes commodlty loans. QueUe: Schnlttker, J. A., Changes Needed In Farm LegislatIon, a.a.O., S. 886. Tabelle 8 Geschätzte Verteilung der landwirtschaftsfördemden öffentlichen Mittel nach Betriebsgrößenklassen 1961 Größe in ha LN DM I Betrieb DM I Arbeitskraft bis 5 ha 5-10ha 10-20ha 20-50ha 50 ha und mehr Durchschnitt Indirekte Mittela) 90 313 541 1042 2821 318 Mittel insgesamt b) 335 1310 2656 4535 11136 1390 Indirekte Mittela) 114 193 260 371 385 225 QueUe: Toll, D. von, Die landwirtschaftsfördernden öffentlichen Mittel Umfang und verteilung, Diss. Göttingen 1969, S. 88 und 93. vgl. auch S. 131. Mittel insgesamt b) 428 810 1280 1617 1521 984 In der BRD. a) Enthält MIlchsubvention, D!eselkraftstoffverbllllgung, HandelsdüngerverbIllIgung, Kraftfahrzeugund Umsatzsteuerersparnis, sonstige Beihilfen zu Erlösen und Betriebsausgaben und Beihilfen zur Aussiedlung und Aufstockung. Ebenda, S. 51 ff. b) Enthält Mittel für die folgenden Zwecke: landwirtschaftliche Marktordnung; Absatzförderung und QualItätssteigerung; Bekämpfung von Schädlingen, Krankheiten und Seuchen; ForSchung, züchtung und Versuche; ein kleiner Restposten "unspezlflzierbare Mittel". Ebenda, S. 72 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Zur empirischen Erfaßbarkeit von Subventionswirkungen 55 Tabelle 9 Finanzielle Begünstigung je AK in verscltiedenen Betriebsgruppendurchschnitten Niedersacltsens in DM 1959/60 Betriebsgröße über bis 10 bis 10 ha 20ha Marsch-Grünland (Region 5) "Subvention" / AK 590 (Zahl der Betriebe) (26) Geest-Grünland (Region 3) "Subvention" / AK 580 (Zahl der Betriebe) (20) GeestAckergrünland (Region 5) "Subvention" / AK (Zahl der Betriebe) Geest-Ackerbau (Region 4) "Subvention" / AK (Zahl der Betriebe) Lehm und Ton-Ackerbau (Region 4) "Subvention" I AK (Zahl der Betriebe) 495 (22) 680 (46) 647 (23) 682 (65) Geest, Marsch, Lehm und Ton stehen für Bodenarten Region 3 = Nleders. Küstenmarschen Region 4 = Huntebezirk Region 5 = Emsland über 20 bis 35 ha 724 (53) 784 (18) 928 (42) 925 (16) 820 (22) über 35 bis 50 ha 779 (65) 993 (12) 897 (22) 945 (19) 1023 (17) über 50 ha 991 (27) 1043 (10) 963 (19) QueUe: Wlchelmann, G., Agrarpolitik und GlobalsubventIonen, Wirtschaftspolitische Studien, Bd. 6, Göttingen 1966, S. 59 f. - In die Berechnung einbezogen wurden Milchprämie, HandelsdüngerverbillIgung, DleselkraftstofTverbllllgung, Umsatzsteuerfortfall und Schleppersteuerfortfall. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 62 Klaus Mackscheidt 2. Methodische Probleme als Schwerpunkt der Untersuchung Obwohl im Verlauf dieser Untersuchung auch über empirische Inzidenzanalysen berichtet wird, liegt der Schwerpunkt gleichwohl in der Diskussion von einzelnen Verfahrensvorschlägen, mit denen die verschiedenartigen Probleme bei der Zuordnung von Staatsleistungen nach einkommensspezifischen Merkmalen gelöst werden sollen. In dem Teil der Untersuchung, der die empirischen Analysen behandelt, ist demzufolge nicht beabsichtigt, einen vollständigen überblick über den Stand der Ausgabeninzidenzforschung zu geben. Es soll dagegen gezeigt werden, vor welchen Schwierigkeiten die Inzidenzanalysen stehen, wie die Ergebnisse von der Wahl bestimmter Hypothesen über die Zuordnung und die Bewertung von Staatsausgaben beeinflußt werden. Dabei erweist es sich als zweckmäßig - allein schon um Wiederholungen zu vermeiden -, von einfachen Analysen mit begrenzter Zielsetzung fortschreitend vorzudringen bis hin zu Analysen mit hohem Anspruchsniveau. Man kann dann zeigen, wie mit wachsendem Anspruchsniveau die Problemempfindlichkeit Zug um Zug zunimmt. Wie die folgende übersichtstafel ausweist, kreist die Untersuchung drei verschiedene Probleme der Inzidenzanalyse ein, die zunächst methodologisch diskutiert und sodann anhand der konkreten Lösungsvorschläge geprüft werden. - In den einzelnen Feldern innerhalb der empirischen Analysen sind kurz die Kernprobleme skizziert. Teil A: Methodische Probleme bei Ausgabeninzidenzanalysen 1. Die Messung des personellen Wohlstandsniveaus bei privaten und öffentlichen Gütern Persönlicher Wohlstand, gewonnen durch die Teilnahme am Marktprozeß, wird anders gemessen als Wohlstand, der aus der Nutzung staatlicher Leistungen entstanden ist. Als Ausdruck der individuellen Fähigkeit zur Befriedigung von Bedürfnissen am Markt steht jeweils das privat verfügbare Einkommen. Für eine wohlstandsoptimale Verwendung des Einkommens gibt es zwar allgemeine Regeln, aber keine verbindlichen Empfehlungen über die konkrete Zusammensetzung eines jeweiligen Konsumgüterbündels etwa in Abhängigkeit vom Einkommen, von der Familiengröße, vom Alter, von der Berufsposition oder anderen sozialen Merkmalen. Das hier angewandte Verfahren zur Bestimmung des Wohlstandes eines Individuums ist offensichtlich vom individualistischen Prinzip geprägt, wonach dem einzelnen die Entscheidung über seine konkrete Vorstellung vom wohlstandsoptimalen Güterbündel völlig frei überlassen ist. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 TeilA "Methodische Probleme" 1. DasVergleichsproblem "privates Einkommen aus öffentlicher Aktivität" - Aussagefähigkeit der Indikatoren 2. Das Problem der externen Effekte: gruppenspezifische versus reine öffentliche Güter 3. Das Zuordnungsproblem: Ausgabenprofile versus Benutzerprofile ------ 1. Partialanalysen I Kosten als Maßstab I fiktives Einkommen (Kosten der Produktion als Maßstab) Vernachlässigung externer Effekte Ausgabenstromanalysen mit grobem Verteilungsraster Teil B "Empirische Analysen" 2. Gesamtanalysen Kosten als Maßstab l Kosten und Nutzen als Maßstab Probleme bei der Bildung Vergleich zwischen öffentlichen und einer Bezugsbasis privaten Gütern nach einheitlichen Optimierungsbedingungen durchgeführt (allerdings nur für einen Ausschnitt der Staatsausgaben) grobe Hypothesen bei der Manipulationsmöglichkeiten bei der Behandlung externer Abspaltung von Güteranteilen, die Effekte über Nutzenfunktionen verteilt werden teils differenzierte, teils grobe Verteilungsraster o ~ ::! g: (1) c;J ~: 1t '"S ~ ::l Po :> ~ '" (Jq g, 0- (1) ::l ::i" N p; (1) ::l N 0") w OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 64 Klaus Mackscheidt Diese Idealvorstellung läßt sich aber nicht aufrecht erhalten, wenn auch die Nutzung kollektiver oder öffentlicher Güter in die Wohstandsbetrachtung einbezogen wird. Bei strenger Wahrung der Analogie würde man zunächst die Höhe des für eine Person oder Familie erreichbaren "nichtmonetären Einkommens" ermitteln, dann allgemeine Optimierungsregeln aufstellen und im übrigen die konkrete Disposition dem einzelnen freistellen. Zusammen mit dem verfügbaren monetären Einkommen hätte man so einen allgemeinen Wohlstandsindikator, der die Fähigkeit, über den allgemeinen Güterkosmos individuell zu verfügen, beschreiben könnte. Diese Fiktion ist aber unhaltbar, da der einzelne über kollektive oder öffentliche Güter nicht gleichermaßen frei und unabhängig disponieren kann und die im Bereich der privaten Güter üblichen Optimierungsregeln von daher versagen. Die Wohlstandsposition des einzelnen kann nur ermittelt werden, wenn man auf direktem Wege feststellt, welche der jeweils angebotenen Güter der einzelne in welchem Ausmaß nutzt und wie er ihre Nutzenintensität individuell einschätzt. Bei der Messung von Wohlstandseffekten besteht somit zwischen privaten und öffentlichen Gütern eine auffällige methodische Differenz: Wohlstandseffekte, die sich aus der Disposition über private Güter ergeben, werden über den Indikator "verfügbares Einkommen" hinreichend repräsentiert; dagegen lassen sich Wohlstandseffekte durch die Nutzung öffentlicher Güter - wenn überhaupt - nur durch unmittelbares Beobachten und Gewichten von einzelnen in Anspruch genommenen Staatsleistungen beschreiben. Durch eine Synthetisierung sämtlicher Wohlstandseffekte aus öffentlichen Gütern in eine skalierbare Zahl ergäbe sich zwar ein zahlenmäßiges Äquivalent zur Höhe des verfügbaren privaten Einkommens, jedoch lassen sich beide Kennziffern kaum miteinander vergleichen oder gar ineinander umrechnen. Die beiden Kennzahlen - Einheiten einer fiktiven Währung auf einer integrierten Skala öffentlicher Güter und die Höhe des verfügbaren privaten Einkommens - resultieren nämlich aus methodisch verschiedenen Berechnungsverfahren. Hervorzuheben ist dabei, daß die Ermittlungsmethode von unmittelbar feststellbaren Wohlstandseffekten, die sich bei Staatsausgaben anwenden läßt - in der Methode wenn auch nicht im Ergebnis, wie noch zu zeigen sein wird -, zu einer genaueren Beurteilung der Wohlstandseffekte führen könnte. Denn es ist ja keineswegs sicher, daß der einzelne als Disponent seines verfügbaren monetären Einkommens die Optimalisierungsregeln beherrscht und in Abstimmung mit seinen Bedürfnissen anwendet: Irrationale überlagerungen, Informationsdefizite, Mobilitätsschwierigkeiten, soziale Hemmnisse etc. können verantwortlich dafür sein, daß aus gleicher Einkommensverfügungskraft 6 völlig OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 65 unterschiedliche Wohlstandsniveaus aus privaten Gütern resultieren. Diese Unwägbarkeiten treten bei der Ermittlung des Wohlstandsniveaus aus Staatsleistungen nicht in gleicher Weise auf, weil Art und Menge der Güter, die das Gerüst des allgemeinen Wohlstandsniveaus bilden, weitgehend feststehen. Es gibt aber eine Reihe anderer Probleme, welche die Ermittlung des personellen Wohlstandszuwachses durch öffentliche Güter erschweren. Wird einmal anerkannt, daß die Wohlstandsmessung bei privaten und bei öffentlichen Gütern nach jeweils anderen Prinzipien vollzogen werden muß, stellt sich konkret die Frage, wie ein Vergleich der beiden Meßergebnisse zustande gebracht werden kann. Diese Frage erhält zusätzliches Gewicht dadurch, daß man die beiden Teile des ökonomischen Güterkosmos meist nicht unabhängig und isoliert voneinander betrachten will, sondern zu einer Abwägung des empfangenen Nutzens aus der Staatstätigkeit in Relation zum auferlegten Opfer durch Steuerzahlungen vordringen möchte. In der Regel wird der Vergleich so durchgeführt, daß man vom bereinigten Markteinkommen die geleisteten Steuern, gekürzt um monetäre Transferzahlungen, unter Heranziehung geeigneter Hypothesen über die Steuerinzidenz subtrahiert, um dann dem noch verfügbaren Einkommen die empfangenen Staatsausgaben, unter Ausweisung der Inzidenz von Realtransfers, wieder hinzuzufügen. Dieser Vergleich ist methodisch anfechtbar. Es ist zunächst hervorzuheben, daß der Steuerbetrag einen Einkommensverzicht ausdrückt, der erst bei Kenntnis der Nutzenfunktion als Maßgröße für einen Wohlstandsvergleich dienen könnte. So gesehen ist es durchaus sinnvoll, wenn man den Steueranteil als Prozentsatz des verfügbaren Einkommens ausdrückt. Sofern die Optimierungsregeln eingehalten werden, kann man aus erhöhter Steuerbelastung auch auf eine Wohlstandseinbuße schließen, deren Höhe sich jedoch nur ermitteln läßt, wenn man den Verlauf der entsprechenden Nutzenfunktion kennt. Auch die empfangenen öffentlichen Leistungen werden nun in Beziehung zum privaten Einkommen gesetzt. Methodisch unzulässig wäre es aber, zum verfügbaren Einkommen einfach die in Geldgrößen bewerteten öffentlichen Güter, die ein einzelner erhält, zu addieren. Denn über die Art und Weise, wie die öffentlichen Ausgaben den Wohlstand beeinflussen, ist im Gegensatz zur Behandlung der Steuerlast keinerlei Aussage gemacht. Da man nicht einfach Einkommensanteile mit Gütern vergleichen kann, sind Wege zu suchen, um eine Beziehung zwischen den Größen herzustellen. Es bieten sich drei Möglichkeiten an, um eine sinnvolle Vergleichsbasis zu schaffen: 6 Dabei ist schon berücksichtigt, daß das Markteinkommen des Haushaltsvorstandes um die Zahl der Mitglieder eines Haushaltes bereinigt wird. 5 Schriften d. Vereins f. SocialpoUtik 75/IV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 66 Klaus Mackscheidt (1) Man könnte die öffentlichen Güter in Einkommenswerte übertragen (Einkommensvergleich); das ist beispielsweise im Bereich der Bildungsausgaben versucht worden. (2) Man könnte die öffentlichen Güter unmittelbar mit privaten Gütern vergleichen und prüfen, ob durch den Empfang eines öffentlichen Gutes ein privates Gut für den einzelnen wertvoller wird (Gütervergleich); das bietet sich z. B. an, wenn Komplementärbeziehungen zwischen den Gütertypen bestehen 7• (3) Man könnte bei der Abstimmung über öffentliche Leistungen die bei privaten Gütern üblichen Optimierungsverfahren simulieren. Sofern sich zeigen läßt, daß sämtliche Empfänger im politischen Prozeß ausreichend vertreten sind, könnte man solange von einem Vergleich individueller Bewertungsvorgänge sprechen und die Ergebnisse wohlstandstheoretisch so interpretieren, wie die einzelnen Gruppen ihre Interessen im Vergleich zum Opfer durchsetzen konnten (Verfahrensvergleich)8. Da sich nun die Messung personeller Wohlstandseffekte bei Staatsausgaben nicht an Einkommensgrößen orientiert, sondern an der Quantität und Qualität der genutzten Güter, liegt es nahe, die Ergebnisse aus der Diskussion über die öffentlichen Güter auszuwerten, um Aussagen über das personelle Wohlstandsniveau formulieren zu können. Soll die Untersuchung erleichtert und sollen die Ziele nicht von Anfang an zu hoch angesetzt werden, so empfiehlt sich, zunächst das Volumen des Güterstroms zu verfolgen und in einem zweiten Schritt die Bewertung der genutzten Güter zu versuchen. Insbesondere wenn man den ersten Aspekt, die Frage nach der Ermittlung des Volumens der genutzten Güter herausgreift, erscheint die Theorie der öffentlichen Güter geradezu ideale Hilfen anzubieten, systematisiert sie doch nach sogenannten reinen öffentlichen Gütern, die von allen genutzt werden, und gruppenspezifischen Gütern 9, die sich ausge7 Siehe hierzu S. 73 unten. 8 Den dritten Weg haben auf theoretischer Ebene H. Aaron und M. McGuire, Public Goods and Income Distribution, Econometrica. Bd. 38 (1970), S. 907 ff. und auf politisch-institutioneller Ebene W. Pommerehne, Budgetäre Umverteilung in der Demokratie: Ein empirischer Test alternativer Hypothesen, unveröff. Manuskript, Universität Konstanz 1974 (erscheint demnächst im Jahrbuch für Sozialwissenschaften), versucht. - Während die beiden ersten Ansätze jeweils nur partielle Lösungen bieten, da sie auf bestimmte Ausgangsverhältnisse angewiesen sind, bietet der dritte die Möglichkeit eines allgemeinen Vergleichs, freilich hat er auch zugleich - wie noch zu zeigen sein wird - die größeren Schwächen. 9 Mit dem Begriff "gruppenspezifische" Güter im Gegensatz zu reinen öffentlichen Gütern ist lediglich der Hinweis verbunden, daß in diesem Fall Benutzergruppen und nicht alle Bürger der Nation betroffen sind. Sofern OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 67 wählten Benutzern zuordnen lassen. Außerdem zerlegt sie Güter so, daß direkt zurechenbare Elemente von externen Effekten getrennt bleiben. Es scheint sich hier um eine wenigstens prinzipiell, wenn auch nicht de facto einfache Zerlegungsund Zuordnungsaufgabe zu handeln, die nach güterwirtschaftlichen Kriterien durchgeführt werden kann und auch in der Tat so bei verschiedenen empirischen Studien gehandhabt wird. Beim zweiten Aspekt, der Ermittlung der Bewertungskalküle für empfangene Güter, ist die Arbeit ungleich schwieriger, weil der Qualitätsmaßstab nur der jeweiligen individuellen Präferenzskala entnommen werden kann und im Extremfall so viele unterschiedliche Urteile zu berücksichtigen sind, wie es betroffene Individuen gibt. Geht man die Probleme von der Konsumtheorie her an, so wird man auf die Schwierigkeit aufmerksam gemacht, daß die Präferenzen, wenn die Evaluierung öffentlicher Güter in Analogie zum Tauschmodell behandelt werden soll, systematisch verschleiert werden. Vertraut man stattdessen darauf, Informationen über die Bedürfnisstruktur bei öffentlichen Leistungen auf empirischem Weg beschaffen zu können, so wird man von vornherein auf die Aussichtslosigkeit verwiesen, Auskünfte über Güter zu bekommen, über deren Qualität und Quantität der Bürger in einigen Fällen fast gar keine Vorstellungen hat, da er im persönlichen Umgang mit ihnen nur rudimentäre oder einseitige Erfahrungen sammeln konnte. Handelt es sich beispielsweise um ein Gut, das in langer Tradition nicht am Markte gehandelt wird, fehlen dem Individuum oft jegliche Anhaltspunkte zur Festlegung eines adäquaten Gegenwertes. Es ist sogar möglich, daß eine Leistung, wird sie traditionellerweise am Markt gehandelt, wie selbstverständlich ihren Preis hat. Wird die gleiche Leistung dagegen seit Generationen im Güterbündel des Staates geführt, bleibt der Gedanke an eine Gegenleistung ohne Verständnis, es fehlt möglicherweise sogar die Einsicht, daß Ressourcen dem Markt entnommen sind. Von daher scheidet die Möglichkeit, auf direktem Wege Prioritätsurteile über öffentliche Güter aufzubereiten, wenigstens vorläufig noch aus. Als Kompromiß bietet sich aber an, die bezogenen Güter zunächst unabhängig von ihrer Wertschätzung in quasi objektiven Größen anzugeben, zu erfassen und die Nutzenzuführung später über geeignete Indikatoren näherungsweise darzustellen. Wird dies versucht, so ist für jedes Individuum eine Liste von in Anspruch genommenen Gütern in Art und Menge zu erstellen. sich keine sog. reinen öffentlichen Güter nachweisen lassen, wird der Begriff deckungsgleich mit öffentlichen Gütern schlechthin benutzt, die dann immer und einzeln auf die Frage untersucht werden müssen, wer zu den jeweiligen Nutznießern gehört. Für Verteilungsanalysen ist es von Vorteil, wenn die Gruppenspezifität mit dem Merkmal "Einkommensklassen" übereinstimmt oder stark assoziiert ist. 5* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 68 Klaus Mackscheidt Die Zerlegung wäre verhältnismäßig einfach, wenn man über einen ausgearbeiteten Katalog von Ausgabenkategorien, abgestuft nach dem Muster reiner öffentlicher Güter und verschieden tief gegliederter gruppenspezifischer Güter, verfügen würde. Man könnte dann zunächst von einem Block an Staatsausgaben ausgehen, die grundsätzlich von allen genutzt werden, und danach die gruppenspezifischen Leistungen über geeignete Benutzerschlüssel den jeweiligen Adressaten zuordnen. Tatsächlich wird diese Zerlegungstechnik in den meisten Ausgabeninzidenzanalysen aufgegriffen. In der finanzwissenschaftlichen Diskussion der Theorie der öffentlichen Güter ist dagegen immer bezweifelt worden, ob es statthaft ist, von der Existenz sog. reiner öffentlicher Güter auszugehen. 2. Reine öft'entIicbe Güter versus gruppenspezifische Güter Die Diskussion über die Frage, ob es begründbar sei, von der Existenz reiner öffentlicher Güter auszugehen, hat sich schon bei der Auseinandersetzung mit Samuelsons Optimalmodell gezeigt. Seine Polar-caseHypothese wurde von vielen Kritikern als unfruchtbar zurückgewiesenlO. Betrachtet man nämlich verschiedene Staatsleistungen, die der Idee nach oder wegen ihrer besonderen Ausprägung dem Charakter reiner öffentlicher Güter entsprechen könnten, so stellt man fest, daß sie die daran geknüpften Bedingungen aus verschiedenen Gründen nicht erfüllen. Die Ursachen für den faktischen, obwohl nicht intendierten Ausschluß von benennbaren Personenmehrheiten kann man auf typische Probleme der Angebotsund solche der Nachfrageseite zurückführen und danach in weitere charakteristische Ausschlußmerkmale untergliedern. So gelingt eine Systematisierung, die den überblick über die verteilungs spezifischen Ergebnisse erleichtern mag. 10 Samuelson hat in seinem Modell die Gegenüberstellung eines reinen öffentlichen Gutes (mit totalen externen Effekten des Konsums) mit einem rein privaten Gut (ohne jeden externen Effekt) mit dem Hinweis auf die didaktische Zielsetzung verteidigt, die mit einer idealtypischen Betrachtungsweise gelingt. Siehe P. A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditures, in: Review of Economics and Statistics, Bd.36, 1954 und ders., Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditures, eben da, Bd.37, 1955. -Seine Kritiker, insbesondere G. Colm und J. Margolis, Comments, in: Review of Economics and Statistics, Bd.37, 1955, hatten mit dem Hinweis auf Beispiele zu zeigen versucht, daß in der Realität auch die Staatsausgaben, die dem Idealtypus besonders nahe zu kommen scheinen, immer noch beachtliche Formen des Ausschlusses zeigen. -Auch in der Aussprache über die beiden Referate von Samuelson und Dor/man über eine allgemeine Theorie der öffentlichen Güter auf der Biarritz-Tagung der International Economic Association wurde die Kritik wiederholt und als Alternative vorgeschlagen, lediglich davon auszugehen, daß ein öffentliches Gut in mehr als in eine private Nutzenfunktion Eingang finden könne; so z. B. R. Turvey, in: J. Margolis und H. Guitton, Public Economics, New York 1969, S.498. Damit wird zugleich die Forderung ausgedrückt, eher nach dem Kreis der Nutznießer als dem der Ausgeschlossenen zu suchen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 69 a) Einschränkungen auf der Angebotsseite Die Einschränkungen, die von der Angebotsseite ausgehen, lassen sich - wie die Beispiele der öffentlichen Güter "innere Sicherheit" und "Verteidigung" zeigen - auf de facto bestehende Kapazitätsengpässe zurückführen. Es mag sein, daß diese nicht beabsichtigt sind, und sie lassen sich prinzipiell überwinden. Ein Verteidiger des Konzepts der reinen öffentlichen Güter könnte einwenden, der beobachtbare Ausschluß sei auf mangelnde Abstimmung des Angebots mit dem Bedarf zurückzuführen und als ein vorübergehender Fehler zu betrachten. Die konkrete Verteilungsanalyse kann sich indes nicht an fiktiven Optimalbedingungen orientieren, sondern hat tatsächlich vorhandene Einschränkungen zu berücksichtigen. Darüber hinaus ist zu fragen, ob Kapazitätsengpässe nicht eher systematischer Natur sind und aus ökonomischen Gründen permanent aufrecht erhalten werden. Um nur einen wichtigen Hinweis zu geben: Bei ständig schwankender Frequenz der Inanspruchnahme der angebotenen Leistung bedeutet die ständige Bereithaltung einer Kapazitätsobergrenze, die alle Belastungen auffängt, daß der Ressourceneinsatz überdurchschnittlich hoch sein wird. Im Extremfall müßte man - um das Ideal des reinen öffentlichen Gutes zu erfüllen - ständig Leerkapazitäten bereithalten, um einem unvorhersehbaren, aber möglichen Spitzenbedarf begegnen zu können. Vorstellbar ist eine solche Bindung von Ressourcen nur in jenen Fällen, in denen die Kosten einer kurzfristig mangelhaften Befriedigung von angemeldeten Bedürfnissen extrem hoch wären (z. B. Rettungsdienst oder Feuerwehrstation in dünn besiedelten Regionen), oder in einer Gesellschaft, in der die Bedürfnisbefriedigung ohnehin einen so hohen Stand erreicht hat, daß eine Vorhaltung von Kapazitäten für einen Eventualfall durchaus als ökonomisch vertretbar angesehen wird. Normalerweise ist aber davon auszugehen, daß auch die Staatsausgaben, die wie reine öffentliche Güter behandelt werden, in Wirklichkeit Ausschlußformen zeigen. Da diese Ausschlußformen meist ungerichtet sind, d. h. keine spezifische Empfängergruppe nach sozialen oder ökonomischen Merkmalen treffen wollen, sind sie distributionsanalytisch schwer zu erfassen. Auf einer etwas anderen Ebene liegen Kapazitätsbeschränkungen, die sich nur auf bestimmte Komponenten eines technisch einheitlich angebotenen Gutes erstrecken. Die Beispiele "Verteidigung" und "innere Sicherheit" sind geeignet, um auf die dabei entstehenden Zurechnungsprobleme aufmerksam zu machen. So hätte Samuelson auf den Angriff seiner Kritiker - die Hypothese, Verteidigung als ein reines öffentliches Gut zu betrachten, sei einwandfrei zu widerlegen - antworten können, daß der Ausschluß nur für einen (vielleicht sogar unwesentlichen) Teil der Verteidigungsleistungen gelte, nicht aber für das eigentOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 70 Klaus Mackscheidt liche Kernprodukt, den Abschreckungsschutz für die ganze Nation. Er gelte sogar auch dann nicht, wenn eine Bündelung der Verteidigungsleistungen im akuten Fall sich nur auf bestimmte Regionen beziehe. Wenn das Ziel der Verteidigung aber sei, den akuten Fall eines Angriffs zu verhindern, so könne gerade die gewählte Form der Abwehr, die darauf ausgerichtet sei, daß nach einem Angriff zum Rückschlag intakte Zonen verbleiben, letztlich eine Garantie dafür bieten, daß alle gleichen Schutz genießen. Insofern sei -so könnte Samuelson erwidern - die Verteidigung in ihrer Hauptkomponente ein reines öffentliches Gut und nur in ihrer Nebenkomponente, die dem Charakter eines zusätzlichen Sicherungselementes entspräche, als Gut mit Ausschlußwirkungen anzusehen. Will man dieses Argument bei einer Verteilungsanalyse berücksichtigen, so gibt es zwei Probleme: 1. Wie lassen sich die Gutskomponenten betragsmäßig zerlegen? 2. Wie lassen sich, vorausgesetzt ein Zerlegungsschlüssel sei bereitgestellt, die Distributionseffekte berechnen? Während bei der zweiten Frage die Schwierigkeiten prinzipiell nicht größer sind als bei anderen gruppenspezifischen Leistungen, enthält der erste Aspekt m. E. systematische Probleme, die bisher noch nicht überdacht wurden. Das zeigt sich deutlich, wenn das Beispiel Ausgaben für das Gut "Rechtssicherheit" in analoger Weise wie das Gut "Verteidigung" diskutiert wird. Auch hier könnte man versucht sein, eine Teilkomponente als reines öffentliches Gut herauszulösen. So bietet ein funktionierendes Rechtsschutzsystem einem jeden Sicherheit, gleichgültig, ob er im konkreten Fall darauf angewiesen ist, seinen Rechtsanspruch, der von der Gegenpartei bestritten wird, unter Inanspruchnahme der Rechtsinstitutionen durchzufechten. Man wird vielleicht der Auffassung nicht widersprechen, daß die grundsätzliche Sicherheit, die alltäglich vorzunehmenden Rechtsgeschäfte in einem geordneten und gesicherten Rahmen durchführen zu können, die wesentliche Komponente des Gutes "Rechtsschutz" darstellt. Dieses Gut steht allen permanent zur Verfügung und schließt prinzipiell niemand von seiner Nutzung aus, solange sich dessen Bedürfnisse überhaupt noch in das vorgegebene System einfügen lassen. Erweitert man die Betrachtung auf ein Gut wie "innere Sicherheit", so ist selbst derjenige nicht ausgeschlossen, der in selbstgenügsamer Einsamkeit fernab der gesellschaftlichen Interaktionsprozesse lebt. Wollte man den Wert dieses Gutes abschätzen, so müßte man die individuellen Opportunitätskosten ansetzen, die bei einem gedachten Wegfall dieser Leistung des Staates anfallen würden. Wenn man dieser Idee einer Zerlegung von Staatsleistungen konsequent folgt, lassen sich viele Komponenten reiner öffentlicher Güter finden. Indes, so interessant diese Spekulation auch sein mag, um die Hypothese von der ExiOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 71 stenz reiner öffentlicher Güter zu stützen, so problematisch ist sie, wenn man sie für die Analyse von Verteilungswirkungen öffentlicher Güter auswertet. Man nehme einmal an, die Regeln, die einen Rechtsschutz gewährleisten, seien klar, umfassend und frei von Interpretationsschwierigkeiten zusammengestellt, sie seien des weiteren von jedem einzelnen beherrscht und internalisiert. Rechtsschutz wäre dann ein automatisch und kostenlos arbeitendes Regelsystem, das, einmal eingeführt, keine Ressourcen mehr beansprucht. Es würde, obwohl keine Kosten anfallen, trotzdem laufend Nutzen produzieren. Zugleich hat es damit aber den Charakter eines ökonomischen Gutes verloren, denn die Ökonomie setzt sich nur mit sozialen Ereignissen auseinander, die unter Einsatz knapper Ressourcen zustande gebracht werden können ll • Es sei zugegeben, daß diese Betrachtung eine übertreibung ist. In der Regel ist das angebotene öffentliche Gut wie ein Kuppelprodukt zu betrachten, das eine mit ausschlußcharakteristischen Elementen behaftete Leistung und ein allen Mitgliedern der Gesellschaft zugute kommendes Gut enthält. Sofern sich nun feststellen läßt, daß beide Gutskomponenten vorkommen, sind die jeweiligen Anteile am Gesamtprodukt abzuschätzen. Der abgespaltene Anteil mit dem ausschlußcharakteristischen Element ist sodann daraufhin zu untersuchen, ob er verteilungsspezifische Wirkungen auslöst. Zu leicht könnte sonst nämlich übersehen werden, daß Staatsleistungen, die de jure an alle Bürger gleichermaßen adressiert sind, in Teilen de facto überwiegend von Mitgliedern bestimmter Einkommensschichten genutzt werden 12• Jedenfalls ergibt die Analyse der Angebotsseite von Staatsleistungen, daß auch in den Fällen, in denen sich Ausgaben nicht von vornherein an bestimmte Adressaten richten, die Idee des reinen öffentlichen Gutes nicht ohne weiteres und in vollem Umfang für diesen Typ Staatsleistungen übernommen werden kann. Ein gewisser Ausgleich zwischen den Staatsausgabengruppen aus den Bereichen der Verteidigung, der auswärtigen Angelegenheiten, des Bundesgrenzschutzes, der Polizei etc. könnte dann vorliegen, wenn diese weitgehend ungerichtet sind und sich von daher im einzelnen zuschwemmungsmäßig ausgleichen. Das ist freilich nur eine Vermutung, die sich nicht vorbehaltlos aufrechterhalten läßt. 11 Typischerweise werden ja soziale oder technische Veränderungen in den Umweltbedingungen erst dann zu Gütern, mit denen sich Ökonomen beschäftigen, sobald sie nur noch durch Einsatz knapper Ressourcen in einem die Wohlfahrt der Menschen nicht beeinträchtigenden Zustand gehalten werden können. 12 Bei Kollektivgütern, die auf privater Ebene angeboten werden, gibt es eine derartige Differenzierung durchaus: Bei den Kraftfahrzeugversicherungen werden die Versicherten in Tarifgruppen eingewiesen, die gestaffelte Preise je nach der Frequenz der Inanspruchnahme von Versicherungsleistungenhaben. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 78 Klaus Mackscheidt facher und vergleichsweise pragmatisch angelegt. Ausgabenströme kann man auch ohne Bewertungskalküle verfolgen, indem man die Positionen des Budgets zunächst bestehen läßt; man kann diese auch als rohen Indikator beibehalten und erhält aggregierbare Einzelergebnisse. Die Nutzung läßt sich oft anhand technischer Merkmale feststellen und auf spezifische Empfängergruppen aufteilen. Anhand der Sozialund Verbrauchsstatistiken lassen sich die Empfängergruppen wiederum nach ihrer Häufigkeit und Verteilung Einkommensklassen zuordnen, so daß man zuletzt einen Bezug zur distributionsanalytischen Fragestellung herstellen kann. Dies ist insbesondere bei Ausgaben des Straßenverkehrs und der Ausbildung mit einigem Erfolg praktiziert worden. (3) So sehr das Argument der Realisierbarkeit für den Weg spricht, Benutzerprofile für einzelne Staatsausgaben zu erstellen, so wenig darf jedoch eine Gefahr übersehen werden, die beim Aufbau von Ausgabenprofilen nicht entsteht. Diese Gefahr spielt bei distributionspolitisch motivierten Untersuchungen eine große Rolle. Wenn man für einzelne Staatsausgaben zeigen kann, daß sie eine politisch gewünschte Umverteilung hervorrufen, so steht damit noch nicht fest, wie sie sich zu anderen Maßnahmen der Umverteilung ergänzen. Einzelne Verläufe einer ungleichmäßigen Inanspruchnahme von distributionspolitisch gezielten Staatsleistungen können, für sich betrachtet, toleriert werden, würden wahrscheinlich aber Kritik auslösen, wenn sie mit anderen Maßnahmen kumulieren und scharfe Sprünge zwischen Einkommensklassen schaffen, die viele Begünstigungen zugleich erhalten, und anderen, die wenig auf sich vereinigen können. Auf diese Weise können innerhalb einer nach der Höhe der Markteinkommen geordneten Reihe von Einkommensklassen dicht nebeneinander karge und oasenartige Zonen von Zusatzeinkommen aus staatlichen Leistungen entstehen, die ihrerseits sogar dazu beitragen können, daß statt einer Nivellierung nach staatlicher Umverteilung ein "Umkippen" der Verteilungsrelationen erfolgt19. Umverteilungszielsetzung und Umverteilungseffekte kön19 So hat R. Zeppernick mit einer Modellrechnung gezeigt, daß ein Haushalt mit 2 Kindern und einem Jahreseinkommen von 14000 DM nach Abzug von Lohnsteuer, Rentenversicherungs-, Krankenversicherungsund Arbeitslosenversicherungsbeitrag und Inanspruchnahme von staatlichen Leistungen in Form von Kindergeld, Einkommensvorteil aus Sozialwohnung, Leistungen aus dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, Bausparprämie, Arbeitnehmersparzulage und Zusatzprämien ein Einkommen nach Umverteilung von 21179 DM erreichen kann. Der gleiche Haushalt mit einem Bruttomarkteinkommen von 26 000 DM erreicht dagegen nur ein Endeinkommen von 20101 DM, ist also absolut zurückgefallen. -Dieser Vergleich bezieht nur einen kleinen Anteil distributionspolitisch motivierter Staatsleistungen ein, nämlich solche, die sich besonders leicht in monetäre Einkommensanteile übersetzen lassen, und erfaßt nur Jahreseinkommen. Zeppernick hat darüber hinaus auch ein Beispiel aus einer Lebenseinkommensbetrachtung ausgewählt. Zusatzeinkommen wie Vermögensbildung, Sozialwohnung, Ausbildung und Zweitkindergeld können hier fast den Wert des LebensmarktOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 79 nen in diesem Moment stark voneinander abweichen. Die Gefahr, die bei der Ermittlung von Benutzerprofilen zu einzelnen Staatsleistungen besteht, ist eben vor allem darin zu sehen, daß ein - oft notwendigerweise - unvollständiger überblick geboten wird. In der Regel sind die einzelnen verteilungspolitischen Maßnahmen, die historisch Zug um Zug und aus unterschiedlichen Anlässen eingesetzt wurden, nicht aufeinander abgestimmt. So kennt man vielleicht einzelne Benutzerprofile, hat sie aber nicht zusammengefaßt. Diese Schwäche ließe sich durch bessere Koordination der Maßnahmen vermeiden2~. Ein anderes Problem liegt darin, daß nur wenige Staatsausgaben direkt in Einkommensgrößen übersetzt werden können; in vielen Fällen vermag die Ausgabenstromanalyse weder die Adressaten auszumachen, noch die übersetzung in Einkommensgrößen ohne Umwege über Indikatoren zu finden. Begnügt man sich mit der Analyse der vorläufig operablen Ströme, so läuft man Gefahr, ein einseitiges Bild zu vermitteln. Die Gefahr besteht allerdings auch dann, wenn man eine vollständige Verteilung der Staatsausgaben vornimmt, bei einigen Ausgaben die Zurechnung aber mittels präziser Informationen, bei anderen mittels roh gegriffener Hilfsannahmen durchführt. Bei allen Untersuchungen, die eine vollständige Verteilung der öffentlichen Ausgaben (Bund-, Länderund Gemeindebudgets umfassend) durchführen, besteht dieses Problem, weil umfangreiche Ausgabenblöcke entweder in Ermangelung von Informationen wie reine öffentliche Güter behandelt oder nach statistisch nicht abgesicherten Merkmalen zerlegt werden. (4) Es ist wiederholt darauf hingewiesen worden, daß die Nutzung von Staats ausgaben in hohem Maße von der Verfügung über andere private und öffentliche Güter und von persönlichen Fähigkeiten abhänge!. Komplementärgutsbeziehungen und in der Person liegende Verhaltensweisen lassen sich leichter aufdecken, wenn man das ganze Geflecht von privaten und öffentlich genutzten Gütern in einem Beziehungsfeld ordnen kann. Die Erstellung eines Ausgabenprofils erleichtert einkommens erreichen. Da die Zusatzeinkommen nur innerhalb bestimmter Markteinkommensgrenzen in Anspruch genommen werden können, können außerordentlich starke Veränderungen in den Einkommenspositionen entstehen. R. Zeppernick, Die Bedeutung der Finanzund Sozialpolitik für die Einkomensverteilung, in: Finanzarchiv N. F., Bd.32 (1974), S. 427 ff. 20 Wie Zeppernick aber gerade durch seinen Beitrag belegen kann, ist sowohl der Informationsstand als auch die Koordination noch auf geringem Niveau. 2! Eine Diskussion dieser These und weitere Literatur bei H. Siebert, a.a.O. und B. Molitor, Öffentliche Leistungen in verteilungspolitischer Sicht, in: Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Jg. 93 (1973), S. 147 ff. - Dazu auch der Ansatz von K. Arrow, die Beziehungen in einem nutzentheoretischen Modell darzustellen: An Utilitarian Approach to the Concept of Equality in Public Expenditures, in: Quarterly Journal of Economics, Bd.85 (1971), S. 409 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 80 Klaus Mackscheidt diese übersicht erheblich, vor allem dann, wenn man davon ausgehen kann, daß die Merkmale sozialer Status und Einkommensklasse eine positive Korrelation zeigen. Auch die Tatsache, daß manchmal erst verschiedene Eigenschaften zusammentreffen müssen, um den Ausschluß oder eine besonders intensive Nutzung auszulösen, weist darauf hin, daß Ausgabenprofile die überlegene Ermittlungsform darstellen würd en 2l!. (5) Eine besondere Schwierigkeit bietet die Behandlung externer Effekte. Erstellt man Benutzerprofile, so ist zu berücksichtigen, daß zwei oder mehrere Benutzergruppen nach unterschiedlichen Nutzungskriterien erfaßt werden müssen. Das, was auf der Ausgabenseite des Budgets als Einheit erscheint, erweist sich auf der Empfangsseite der Benutzer als Konglomerat verschiedener Nutzungsformen 23 • Da es nun sehr schwierig ist, Ausgabenströme dieser Art aufzuspalten, begnügt man sich meistens damit, die größere Komponente adressatengemäß zu erfassen; oft ist es allerdings nur die politisch ge zielte Adressatengruppe, unabhängig davon, wie stark die Wirkung der externen im Vergleich zu den internen Effekten ist. Peacock ist der Meinung, daß dieses Verfahren nicht akzeptabel sei und zumindest Alternativschätzungen aufgrund verschiedener Aufteilungshypothesen unternommen werden müßten 24• Den Einwand, die Abgrenzung sei zu schwierig, will er ebensowenig gelten lassen wie ein zweites Gegenargument, das sich 22 Ein Schulgeld erhebendes Gymnasium ist grundsätzlich auch für Kinder von Arbeitern zugänglich gewesen. Je mehr diese jedoch in der Motivation, ihre eigenen Kinder weiterzubilden, dadurch gehemmt waren, daß sie neben der ökonomischen Belastung von Schulgeld und sonstigen Kosten die Gefahr sahen, daß ihre Kinder nicht in den Kreis der Gymnasiasten hinein paßten, desto stärker wurde der Ausschlußeffekt dieser sozialen Gruppe von der Nutzung des Gutes "qualifizierende Sekundarschulbildung". Diese tradierte Zurückhaltung bleibt auch dann noch bestehen, wenn das entsprechende Bildungsangebot völlig kostenlos ist. 23 Man kann dies am Fall des Impfschutzes gut demonstrieren: Die empfangene Impfung bietet individuellen Schutz vor Ansteckung und Erkrankung; durch öffentliche Leistung subventioniert oder kostenlos angeboten, begünstigt sie eine kennzeichenbare Gruppe von Nutznießern. Je größer die Zahl der Empfänger wird, desto umfassender wird der allgemein wirkende Impfschutz. Bei einer entsprechend hohen Impfschutzquote kommt schließlich auch derjenige, der sich nicht impfen läßt, in den Genuß eines Schutzes, weil das Risiko einer Ansteckung ganz gering geworden ist. Die einheitliche öffentliche Leistung enthält in diesem Fall zwei Gutskomponenten, eine mit einem klar radizierbaren Empfängerkreis und eine zweite mit einem weitaus größeren Nutznießerkreis, wobei der externe Nutzen mit wachsendem Angebot der ersten Gutskomponente allmählich aufgebaut wird. Siehe dazu J. M. Buchanan und G. Tullock, Public and Private Interaction under Reciprocal Externality, in: J. Margolis (Hrsg.), The Public Economy of Urban Committees, Baltimore 1965, S. 56 ff. 24 A. Peacock, The Treatment of Government Expenditure in Studies of Income Redistribution, in: W. L. Smith and J. M. Culbertson (Hrsg.), Public Finance and Stabilization Policy, North Holland 1974, S.151-166. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 81 darauf beruft, externe Effekte kämen auch im Bereich privater Güterversorgung vor und deshalb solle kein strengerer Maßstab bei der Ermittlung von Verteilungseffekten aus öffentlichen Leistungen gefordert werden, als dies bei privaten Gütern üblich ist. Denn ein wesentlicher Grund verbietet es, auf diese naheliegende Analogie zu rekurrieren. Bei privaten Gütern entscheidet der einzelne nach individueller Bewertung, ob er Leistungen honorieren will, die nicht nur ihm sondern auch anderen Nutzen spenden. über das Niveau dieser Leistungen entscheidet er mit jedem Kauf neu. Dieser mitlaufende Bewertungsvorgang fehlt bei öffentlichen Leistungen, über die periodisch und kollektiv im Rahmen einer politischen Abstimmung entschieden wird. Ein Schutz vor unbeabsichtigten distributionspolitischen Opfern kann nicht garantiert werden; deshalb müssen die verteilungspolitischen Konsequenzen, die aus der Versorgung durch gruppenspezifische Güter mit externen Effekten resultieren, unbedingt offengelegt werden. Obwohl die meisten gruppenspezifischen Leistungen mit weitstreuenden externen Effekten verbunden sind, werden diese Effekte von empirischen Verteilungsanalysen nur in besonders auffälligen Erscheinungsformen erfaßt, etwa dann, wenn man Ausgaben für den Straßenverkehr teils als Endprodukt auf die autofahrenden Nutznießer, teils als Zwischenprodukt des Gütertransports gemäß dem Konsumvolumen auf die Haushalte umlegt. Es braucht nicht betont zu werden, daß Benutzerprofil und Ausgabenprofil voneinander abweichen, wenn die Benutzerprofile erstellende Ausgabenstromanalyse externe Effekte vernachlässigt oder unvollständig erfaßt. Je größer nämlich die externen Effekte sind und je präziser sie als Nutzenzuwachs bei den Betroffenen registriert werden, desto mehr rückt die Bedeutung der Benutzergruppen in den Vordergrund und desto unbedeutender wird vergleichsweise der in monetären Größen bewertete Ausstoß an Staatsausgaben. Der einzelne Staatsausgabenstrom produziert ein Konglomerat von Nutzen verschiedener Art, deren Zerlegung und Auffächerung sequenzanalytisch nicht mehr beherrschbar wird; d. h. man dringt nicht mehr zu den Betroffenen vor. Ausgabenprofile würden indes zeigen, was im einzelnen empfangen wurde. Die Analyse hat gezeigt, daß Ausgabenprofile als Informationsinstrument überlegen sind. Aus praktischen Gründen bevorzugt man jedoch Benutzerprofile. Es wäre immerhin empfehlenswert, für ausgewählte Benutzergruppen und Einkommensklassen Ausgabenprofile in Form von Fallstudien zu ermitteln, um eine zusätzliche Kontrolle der Ergebnisse zu gewährleisten 25 , 25 Zur Methode einer derartigen Studie macht einen Vorschlag M. PfajJ, Indices of Consumer and Citizen Satisfaction: Measures of the Performance of the Market and Public Economy, in: B. Biervert, K. H. SchajJartzik, G, Schmölders (Hrsg. ), Konsum und Qualität des Lebens, Opladen 1974, S. 343 ff. 6 Schriften d. Vereins f. Soclalpolltlk 75/IV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 82 Klaus Mackscheidt Dieser Teil der Ausführungen hat auf eine Reihe von Problemen aufmerksam gemacht, die bei Ausgabeninzidenzanalysen entstehen können. In einem zweiten Teil soll dargelegt werden, wie empirische Forschungen mit diesem Problem fertig werden, welche Begrenzungen sie in ihrem Aussagegehalt hinnehmen müssen und welche methodischen Fehler oder Verzerrungen möglicherweise entstanden sind. Dabei stehen folgende Fragen im Vordergrund: (1) Welche Formen des Vergleichs der öffentlichen Leistungen mit dem privaten Einkommen werden gewählt, und wie interpretieren empirische Forschungen den Vergleich in bezug auf Wohlstandseinbuße und Wohlstandsgewinn aus der Staatstätigkeit? - Wie werden die empfangenen Staatsleistungen bewertet und wie aussagefähig sind die verwendeten Indikatoren der Nutzenmessung? (2) In welchem Umfang verwenden sie das Konzept der reinen öffentlichen Güter und welche Probleme ergeben sich daraus? (3) Wie lösen sie das Zuordnungsproblem und wie akzeptabel sind eingegangene Kompromißlösungen? Da die empirischen Forschungen verschiedene Wege gegangen sind und sich im Anspruchsniveau erheblich unterscheiden - sei es, daß sie nur einen Ausschnitt von Staatsleistungen untersuchen, oder sei es, daß sie zu Bewertungsfragen gar keine Stellung nehmen -, bleiben jeweils einzelne der hier formulierten Fragen offen. Bei der Fülle der bereits vorliegenden Einzelstudien können nicht alle für sich und auf einzelne Fragestellungen hin überprüft werden. Hier wird eine Auswahl von Arbeiten getroffen, die sowohl von den behandelten Themenkomplexen her einen repräsentativen überblick darstellen als auch vom selbstgesetzten Anspruch her ein breites Spektrum bieten. Da die jüngeren Forschungen weitgehend auf den Erfahrungen der älteren aufbauen, wird außerdem eine Wiederholung von Einwänden und Argumenten, die bereits auf die älteren Studien gemünzt sind, vermieden. So haben beispielsweise alle Forschungen große Schwierigkeiten bei der Zurechnung gruppenspezifischer Leistungen an Adressaten. Sie entstehen deshalb, weil die statistischen Informationen mangelhaft sind und für die Behandlung von externen Effekten nur in den seltensten Fällen operable Anweisungen zur Verfügung stehen. Es ist sinnvoll, auf dieses Faktum nur einmal (und zu Beginn) aufmerksam zu machen und im übrigen zu akzeptieren, daß Verteilungsschlüssel mit großen Unsicherheitsbereichen vorerst noch unumgänglich sind. Ich halte es für legitim, daß man auf verschiedenen Gebieten Verbesserungen durchzuführen versucht, auch wenn im scheinbar simplen Bereich der Zurechnung noch große Informationslücken bestehen, und würde jede weiterführende Untersuchung nicht schon wegen dieses einen Mangels ablehnen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 83 Teil B: Einkommensvergleiche, Bewertungsformen und Zuordnungsverfahren in empirischen Ausgabeninzidenzanalysen 1. Partialanalysen: Zur Inzidenz von Hochschulausgaben Eine Partialanalyse dieses Ausgabenstroms ist in mehrfacher Hinsicht aufschlußreich. Der Idee nach sind solche Ausgaben distributionspolitisch ungerichtet. Sofern keine Kapazitätsengpässe bestehen 26, lassen die Ergebnisse der Verteilung dieses Gutes bestimmte Schlüsse auf die Zusammensetzung der Nachfrage zu. Man kann ex post prüfen, inwieweit dem Ziel entsprochen wurde, einen verteilungsneutralen Zugang zu Ausbildungsinstitutionen zu schaffen; ein Problem, welches verteilungspolitisch gesehen deshalb so wichtig ist, weil die Inanspruchnahme der weiterführendenSchulausbildung eine dominierende Variable für das später zu erzielende Lebenseinkommen darstellt. Aber es interessiert nicht nur die Frage, ob die Markteinkommen eher eine generative Mobilität zeigen oder zur generativen Verstetigung neigen; Ausgabeninzidenzforschungen suchen vielmehr zu klären, aus welchen Einkommensklassen die Familien (präziser: die Kinder der Familien) stammen, die relativ viele oder relativ wenige Ausgaben auf sich vereinigen können. Im Vergleich zu anderen partiell angelegten Ausgabenanalysen sind die Ausgangsbedingungen zu einer Klärung der Frage günstig. Die Empfänger sind genau bekannt, auch die Eingruppierung nach Einkommensklassen ist dank ausreichender Statistiken möglich. Die haushaltsmäßigen Aufwendungen und - soweit gegeben - die privaten Finanzierungsanteile scheinen berechenbar. über die Behandlung externer Effekte 27 geht man großzügig hinweg; sie werden bei Hochschulausgaben in der Regel vernachlässigt 28 , einmal, um die Untersu26 Davon gehen jedenfalls die amerikanischen Untersuchungen aus. 27 Einen systematischen Überblick über externe Nutzen der Ausbildung gibt B. A. Weisbrod, External Benefits of Public Education, Princeton 1964 und ders., Education and Investment in Human Capital, in: Journal of Political Economy, Bd. 70 (1962) Suppl., S. 115 ff. 28 So unterteilt - um auf ein Beispiel eines relativ differenzierten Umgehens mit externen Effekten hinzuweisen - Brownlee zunächst die gesamten Bildungsausgaben gemäß den jeweiligen Anteilen nach "expenditures for a) primary education, b) secondary education, c) higher education" und differenziert die Höhe der zu konstatierenden externen Effekte nach dem jeweiligen Bildungsbereich. Die Allokation der Ausgaben nimmt er folgendermaßen vor: ad a) 50 Ofo direkte Nutzen: Die Ausgaben werden proportional der Zahl der Kinder unter 18 Jahren auf die Einkommensgruppen verteilt, 50 Ofo externalities: ~ Die Allokation erfolgt gemäß der Annahme, daß alle Personen gleich begünstigt werden. ad b) Gleiche Allokationsbasis wie a); jedoch veränderte Relationen: 75 Ofo der Ausgaben als direkte Nutzen, 25 Ofo als externe Nutzen. ad c): Die Nutzen der Hochschulausbildung werden ausschließlich den in dieser Ausbildung stehenden Personen zugeordnet. H. Brownlee, Estimated OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 84 Klaus Mackscheidt chungen nicht zu überfrachten, zum anderen, weil sie als relativ bedeutungslos angesehen werden. Zur weiteren Vereinfachung werden die Ausbildungskosten den Empfängern als fiktives Einkommen zugerechnet. In einigen Untersuchungen wird dagegen der zukünftige Einkommensstrom, den man aus den durch staatlichen Beitrag mitfinanzierten Investitionen in einem Ausbildungsweg erzielen kann, als Nutzen angesetzt 2l • a) Erfahrungen aus Einzelstudien Eine erste detaillierte Analyse des Distributionseffektes öffentlich finanzierter Hochschulausbildung wurde von W. Hansen und B. A. Weisbrod erarbeitet:MI. Die Untersuchung zielte auf die Analyse der folgenden Problemkreise: (1) Bewertungen der Höhe von empfangenen Ausbildungsleistungen (Transfers)31 durch Hochschulen (2) Bestimmung der nach Hochschultypus unterschiedlichen Höhe der Transfers (3) Bestimmung des Zusammenhangs zwischen empfangenen Transfers und dem Status der Familie des Studenten (4) Ermittlung des Nettotransfers nach dem Steueranteil, der auf die Hochschulfinanzierung entfällt. Da die Höhe der Transfers hauptsächlich determiniert wird durch die Kosten der Ausbildung, wurden zunächst die jährlichen Kosten eines Ausbildungsplatzes an den drei in die Untersuchung einbezogenen Einrichtungen U ermittelt. Wird der Jahressatz dann mit der Anzahl der erforderlichen Ausbildungsjahre multipliziert, ergeben sich die Gesamtkosten, d. h. hier die Gesamttransfers für einen Studenten. Distribution of Minnesota Taxes and Publie Expenditure Benefits, in: University of Minnesota Studies in Eeonomies and Business, Nr. 21 (1960), S. 31 f. 211 Hierzu sei insbesondere auf die Arbeiten von W. N. Grubb, The Distribution of Costs and Benefits in an Urban Publie School System, in: National Tax Journal, Bd. 24 (1971), S. 1 ff. und D. Zimmermann, Expenditure-Tax Incidenee Studies, Publie Higher Edueation, and Equity, in: National Tax Journal, Bd.26 (1973), S. 65 ff. verwiesen. 30 W. L. Hansen und B. A. Weisbrod, Benefits, Costs and Finanee of Publie Higher Edueation: The Distribution of Costs and Direct Benefits of Publie Higher Edueation: The Case of California, in: Journal of Human Resourees, Bd.4 (1969), S.176 ff. 31 Der Einfachheit halber wird hier der im Englischen benutzte Terminus "transfers" in wörtlicher übersetzung übernommen. Im Sinne unserer Definition handelt es sich jedoch eigentlich um Realtransfers. 32 Es handelt sich dabei um die University of California, State Colleges und Junior Colleges. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 85 Die Untersuchung einer Alterskohorte von in Kalifornien lebenden Jugendlichen ergibt, daß die in Form unentgeltlicher Bildung bezogenen Leistungen je nach Ausbildungsgang variieren: Während 41 % der Mitglieder des betrachteten Jahrgangs - entweder weil sie weder die Colleges noch die Universität besuchten oder weil sie private Einrichtungen vorzogen - unmittelbar keinen Nutzen aus den bereitgestellten Bildungsleistungen zogen, erhielten 44 % einen Gegenwert in Höhe von bis zu 2000 $, weitere 3 % aufgrund des Hochschulbesuchs sogar 6500 $ und mehra. Werden die Ergebnisse auf die personelle Einkommensverteilung bezogen, ergibt sich das folgende Bild: Unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Kosten der speziellen Hochschule zeigt sich, daß Studenten oder Schüler, die die kostenaufwendigste Institution besuchen, auch aus Familien -kommen, die im Durchschnitt die höchsten Einkommen beziehen. Bei isolierter Betrachtung der Bildungsausgaben für ein Hochschulstudium läßt sich demnach eine Begünstigung der ökonomisch besser Gestellten konstatierenM. Da Hansen und Weisbrod den Nettonutzen des öffentlich bereitgestellten Hochschulstudiums ermitteln wollen, kann dessen Finanzierung nicht außer acht bleiben. In Ermangelung der Möglichkeit, Steuern nach ihrem Verwendungszweck aufzuteilen, wird der Gesamtsteuerbetrag, den eine Familie mit einer vorgegebenen Einkommenshöhe durchschnittlich entrichtet, gegen die Kosten des Hochschulplatzes aufgerechnet. Die Differenz zwischen Kosten und Steuern wird als "Nettotransfer" zugunsten der untersuchten Gruppe interpretiert. Hansen und Weisbrod kommen zu dem Ergebnis, daß eine progressive Verteilung des Nettotransfers im Bereich der Hochschulausbildung stattfindet35• Tatsächlich lassen diese Zahlen jedoch die von ihnen gezogene Schlußfolgerung nicht zu. Feststellen kann man vielmehr nur, daß Familien ohne Kinder mit ihrem Steuerbeitrag zur Hochschulfinanzierung Fami33 Da die Jahresausgaben (nach Berechnungen aus dem Jahr 1965) für einen Studienplatz von 720 $ (Junior Colleges) bis 2110 $ (im 3. und 4. Universitätsjahr) schwanken, nehmen die Studenten oder Schüler die öffentlichen Leistungen je nach Verweildauer und Studiengang in unterschiedlicher Höhe in Anspruch. Nur ein Bruchteil der Schüler hat das höchstmögliche Ausbildungsangebot von 7140 $ genutzt. W. L. Hansen und B. A. Weisbrod, The Distribution, a.a.O., S. 176 tI., Tabellen 1 bis 4. 14 Ebenda, Tabellen 5 bis 8. 35 "In any event... the current method of financing public higher education leads to aredistribution of income from lower to higher income families; indeed there is a very substantial progressivity in the resulting pattern of transfer." W. L. Hansen und B. A. Weisbrod, The Distribution, a.a.O., S. 191. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 86 Klaus Mackscheidt Tabelle 1 "Interfamiliärer Transfer" nach Hansen und Weisbrod Durchschnittsfamilieneinkommen in $ Durchschnittssteueranteil durchschnittlicher Hochschulanteil Nettotransfer Familien ohne Schüler __ 7.900 _ ~50 ___ I _ __0 ___ I ~ 650_ Familien mit Schülern darunter I Junior College Besuch Senior College des/der University 9.560 8.800 10.000 12.000 740 680 770 910 880 720 1.400 1.700 QueUe: w. L. Hansen und B. A. Wetsbrod, The DistrIbution, a.a.O., S. 190. +140 + 40 + 630 + 790 lien mit Kindern, die die Einrichtungen nutzen, unterstützen; außerdem entsteht ein Umverteilungseffekt von arm nach reich allenfalls dadurch, daß Familien mit höherem Einkommen Kinder in die kostenaufwendigeren Schulen zu schicken pflegen. Pechman u hat den Fehlschluß durch eine Gegendarstellung - unter Verwendung des Datenmaterials - korrigiert. Er strebt einen Vergleich der durchschnittlichen Belastungen und Begünstigungen in jeder Einkommensklasse an, wobei er die Zahl der die Hochschuleinrichtungen nutzenden Schüler pro Einkommensklasse als Maßstab für den empfangenen Transfer verwendet. Er kritisiert weiterhin, daß die gesamte Steuerlast, die eine Einkommensgruppe trägt, den Transfers gegenübergestellt wird. Auch wenn (wegen der Geltung des Nonaffektationsprinzips) der Anteil der Steuern, der für die Hochschulfinanzierung aufgewandt wird, fehlt, kann man nicht einfach die gesamten Steuern als Last der Hochschulbenutzer einsetzen, da dann z. B. eine Erhöhung der Steuern für andere öffentliche Leistungen den Nettotransfer verkleinern würde, ohne daß ein ursächlicher Zusammenhang mit der Hochschulnutzung bestünde 37 • Pechman setzt deshalb nur den Bruchteil der Gesamtsteuern ein, der zur Finanzierung der Hochschulausgaben benötigt wird U J. A. Pechman, The Distributional Effects of Public Higher Education in California, in: Journal of Human Resources, Bd.5 (1970), S. 361 ff. 37 Vermutlich unfreiwillig hat Hansen gezeigt, welch großen Einfluß die Steuer -eingesetzt in vollem Betrag - auf die Gestaltung des Nettotransfers hat. Trotz Beibehaltung der Methode kommt Hansen nämlich bei einer Parallelstudie im Staat Wisconsin zu ganz anderen Ergebnissen, da die Durchschnittskosten für ein Ausbildungsjahr an den bei den hier in die Untersuchung einbezogenen Institutionen -University of Wisconsin und Wisconsin State University -nahezu gleich sind, jedoch aufgrund der vergleichsweise OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 87 und errechnet daraus einen der spezifischen Steuerlast proportionalen Anteil als Hochschulbeitrag einer jeden Einkommensklasse. Die Hochschulfinanzierung wird - so fragwürdig das ist - mit Hilfe eines äquivalenztheoretischen Analogieschlusses abgeleitet. Spalte (2) in Tabelle 2 zeigt den so errechneten Steuerlastanteil pro Einkommensklasse. Auch bei der Ermittlung der Transfers geht Pechman einen anderen Weg als Hansen und Weisbrod. Er übernimmt zwar die Transferleistungen, die jeder spezielle Ausbildungsgang pro Teilnehmer betragsmäßig erbringt, gewichtet diesen Beitrag aber entsprechend der zahlenmäßigen Inanspruchnahme der verschiedenen Ausbildungsgänge, die typisch für eine Einkommensklasse sind. Das Ergebnis steht in Spalte (3). Schließlich wird der Nettotransfer (Defizit -, überschuß +) in Spalte (4) ausgewiesen. Abgesehen von einem Defizit in der untersten Einkommensklasse ergibt sich nun ein eher regressiver Verlauf, genauer eine Begünstigung der unteren und mittleren Einkommensgruppen und eine fast ausgeglichene Situation bei den Beziehern höherer Einkommen sowie ein ins Auge fallendes deutliches Opfer bei den Mitgliedern der höchsten Einkommensklassen. stärkeren Steuerprogression in diesem Staate im Gegensatz zu Kalifornien eine Begünstigung der Familien mit niedrigem Einkommen zeigt. Tabelle 1 a "Interfamiliärer Transfer" in Wisconsin DurchdurchDurchschni ttsschnittsschnittNettoeinkommen in $ steuerlicher Hochtransfer anteil schulanteil Familien ohne Schüler 6.500 240 0 -240 Familien mit Schülern darunter nach: Besuchern der University of Wisconsin 9.700 430 900 + 470 Besuchern der Wisconsin State University 6.500 270 1.010 + 740 Quelle: w. L. Hansen, Income Distribution EfTects of Higher Education, in: American Economic Review, Bd. 60 (1970), S. 335 fT., Tab. 1. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 94 Klaus Mackscheidt Transfers in Tsd. DM 12 10 8 6 4 2 ..... _.;__--------+-------_---------1 Einkommensklassen unter 700 700 bis unter 1300 1300 bis unter 2500 2500 und darüber Abb. 3. Benutzerprofile in der Philosophischen Fakultät. Transfers inTsd. DM 16 12 8 4' ..... --<I__-------t-------- ..... --- ____ Einkommensklassen unter 700 700 bis unter 1300 1300 2500 bis unter und darüber ~?9.9 Abb. 4. Benutzerprofile in der Mathematisch-Naturwissenschaftlichen Fakultät. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 95 Transfers in Tsd. DM 10 8 6 4 2 L-.--+..--------!t--- ____ +- ______ -+Einkommensklassen unter 700 700 1 300 2 500 bis unter bis unter und darüber 1300 2500 Abb. 5. Benutzerprofile in der Wirtschaftsund Sozial wissenschaftlichen Fakultät. c) Zurechnungs~ und Bewertungsprobleme Im Anschluß an die Kontroverse zwischen Hansen-Weisbrod und Pechman wurden eine Reihe von Forderungen aufgestellt, die in größer angelegten Forschungsvorhaben zur Inzidenz von Bildungsausgaben zu berücksichtigen wären. Die erste und wohl auch wichtigste Forderung lautet, die Untersuchung monetär bewerteter Ausgabenströme aufzugeben und über den Indikator "Lebenseinkommen" zu einer nutzenorientierten Analyse vorzudringen. Bei der Entstehung des Nutzenniveaus, das sich aus einem bestimmten Ausbildungsgang ergibt, ist jede Ausgabe im Bildungssektor gleichsam als Produktionsfaktor beteiligt. Das Lebenseinkommen ist ein wesentlicher Teil des Endproduktes. Nicht auf den Produktionsfaktor, sondern auf das Endprodukt kommt es an, wenn man den Distributionseffekt von Bildungsausgaben messen will. Nun ist allerdings der Produktionsfaktor "Ausbildungsplatz" nur einer unter mehreren anderen: persönliche Fähigkeit (Kindheitsentwicklung, Ich-Stärke, ... , Intelligenzquotient), berufliche Stellung der Eltern, Geschlecht, Rasse, Wohngebiet etc., um nur einige wichtige Eintlußgrößen zu nennen. Welche Rolle die Bildungsausgaben in OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 96 Klaus Mackscheidt diesem Beziehungsgeflecht spielen, ist noch nicht geklärt. Eine Zusammenarbeit der Human-Capital-Research mit der Inzidenzforschung steckt in den ersten Anfängen 43• Der Zugang zu einer nutzenorientierten Betrachtung ist praktisch noch versperrt. Die zweite Forderung richtet sich auf die Behandlung externer Effekte, insbesondere auf die der positiven Effekte, durch die der Kreis der Nutznießer von Bildungsausgaben (über den zunächst anvisierten Kreis der Hochschulabsolventen hinaus) wesentlich erweitert würde. Auch hier sind die Probleme vielschichtig, da die Kreise verschieden groß gezogen werden können 44 und gegenwärtige von künftigen Erträgen zu trennen wären 45 • Nach dem gegenwärtigen Stand der empirischen Forschung kann auch dieser Forderung noch nicht entsprochen werden. Das wird nicht verwundern, wenn man weiß, daß sogar viel bescheidenere Ansprüche nur mit großer Mühe und nicht in jedem Fall mit ausreichender Exaktheit erfüllt werden können. So kann auf die Frage, wie verläßlich die ausgewiesenen Zahlen für die jährlichen Kosten eines Studienplatzes seien, nur geantwortet werden, daß die Erhebungen großenteils auf Schätzungen beruhen. Das gilt im übrigen auch für die Kölner Studie. Um das Ausmaß von geschätzten Größen, die auf scheinbar plausible Schlüssel zurückgreifen, aufzuzeigen, und um auch den Anteil von Umlageverfahren, die durchaus angreifbar und im konkreten Einzelfall auch widerlegbar sind, aufzudecken, füge ich das folgende Ergebnisprotokoll der Verrechnungsmethoden für die Kostenumlage auf Fakultäten an. Insgesamt ließen sich überhaupt nur 6,5 (J/o aller Ausgabearten direkt zurechnen. Der überwiegende Teil, nämlich 77,4 Ofo der Ausgaben, wurde im Wege der Schätzung zugeordnet. In vielen Fällen wäre zwar eine .f3 In den nach 1009 folgenden Jahrgängen des Journals of Human Resources klang eine solche Zusammenarbeit an; sie ist aber im wesentlichen bei Forschungen geblieben, die auch schon von Forschern im Bereich des Human Capital aufgestellt wurden. So z. B. im Anschluß an G. S. Becker, Investment in Human Capital, in: Journal of Political Economy, Bd.70, 1962, S.9ff. Siehe aber auch die Versuche von W. N. Grubb, The Distribution of Costs and Benefits in an Urban Public School System, in: National Tax Journal, Bd.24 (1971), S. 1 ff. und D. Zimmermann, Expenditure-Tax Incidence Studies, Public Higher Education, and Equity, in: National Tax Journal, Bd.26 (1973), S.65ff. 44 So unterscheidet Weisbrod die folgenden drei Kreise mit wachsendem Radius: (1) soziale Zusatzerträge, die die Familie des Ausgebildeten nutzt (residence-related benefits); (2) Zusatzerträge, die im Berufsumfeld von den Mitarbeitern genutzt werden (employment-related benefits); (3) Zusatzerträge, von denen die gesamte Gesellschaft profitiert (society-related benefits). B. A. Weisbrod, Education and Investment, a.a.O., S. 115 ff. 45 Zukünftige Erträge fallen an, weil die besser Ausgebildeten später als Eltern persönliche Opfer bringen, um auch ihre Kinder besser ausbilden zu lassen und damit die Effizienz der Ausbildung erhöhen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 97 Tabelle 4 Zurechnungssclllüssel für die Fakultäten der Kölner Universität universitäre Geexakt nach meinkosten nach Fakultäten ermittelbar Erfahrungswerten Studentenzahlgeschätzt schlüssel umgelegt DM I Ofoa) DM I Ofoa) DM I Ofoa) WiSo: 965.165 ( 3,9) 15.694.403 (63,3) 8.153.605 (32,8) Jur.: 958.128 ( 6,7) 8.213.546 (57,8) 5.027.533 (35,5) Math.-Nat.: 7.190.042 (15,5) 32.922.420 (71,0) 6.252.141 (13,5) Med.: 2.154.150 ( 2,6) 77.945.076 (93,6) 3.212.413 ( 3,8) Phil.: 1.651.637 ( 5,4) 19.373.960 (63,5) 9.474.977 (31,1) Gesamt: 12.919.122 I ( 6,5) 15.414.941 I (77,4) 32.120.670 I (16,1) a) Anteil an Gesamtkosten (brutto) genaue Aufgliederung möglich gewesen, doch hätte dies einen sehr hohen Aufwand an Verwaltungstätigkeit bedingt. Schließlich sind verschiedene Gemeinkosten (von den Abteilungen der Universitätsverwaltung bis zur Universitätsbibliothek) kaum zuzurechnen. Es bleibt deshalb völlig offen, ob das hier gewählte Verfahren akzeptabel ist. Immerhin handelt es sich in der letzten Spalte um Größen, die bis zu einem Drittel der Gesamtkosten pro Fakultät reichen 46 • 2. Gesamtanalysen: Kosten als Maßstab Beim derzeitigen Stand der Kenntnisse, aber auch im Hinblick auf die Erkenntnismöglichkeit, hat es wenig Sinn, über die Chancen zu diskutieren, individuelle Werturteile über den Rang der empfangenen öffentlichen Leistungen überhaupt im einzelnen herauszufinden. Zur Diskussion steht ausschließlich die Frage, wie geeignet und aussagekräftig die verschiedenen Hilfsmaßstäbe sind. Die meisten Ausgabeninzidenzanalysen bleiben bei der quantitativen Ermittlung der Ausgabenströme stehen und legen im einzelnen die Summen zugrunde, die sich aus der Haushaltsrechnung ergeben. In der Regel wird diese Vorgehensweise nicht breiter kommentiert. So schreiben Musgrave, ease und Leonard in ihrer 1974er Studie: "We follow the simplifying procedure of allocating outlays made or costs incurred on behalf of various beneficiaMI Da die medizinische Fakultät eine eigene Verwaltung führt, ist dort der Gemeinkostenanteil nur 3,8 Ufo. 7 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 75/IV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 98 Klaus Mackscheidt ries. "47 Ähnliche Schätzverfahren verwenden auch die Sachbearbeiter der Tax Foundation 48 • Hake zeigt eine resignative Einstellung zum Problem: "Man kann nun aber einwenden, die nominale Höhe des Budgets gebe nur recht ungenau den durch die staatliche Aktivität entzogenen und gestifteten Nutzen wieder. Diese im Grunde richtige Kritik führt jedoch, würde man ihr folgen, dazu, daß der Versuch, die Umverteilungseffekte des Budgets aufzuzeigen, von vornherein scheitern muß."49 Es bleibt die Frage, ob man angesichts der Schwierigkeiten, die Einstellung der Empfänger gegenüber Staatsleistungen detailliert genug kennenzulernen, überhaupt eine Verbindung zwischen den zugeteilten Staatsausgaben und den aus den einzelnen Nutzenelementen aufgebauten fiktiven Einkommen herstellen kann. Wenn man dies bejaht, so offensichtlich wie Hake aus der Vorstellung heraus, einen unvermeidbaren Kompromiß eingehen zu müssen. Erklärtes Ziel ist zwar, die personelle Nutzenverteilung der öffentlichen Güter zu ermitteln, als Datenmaterial stehen jedoch nur die im Haushalt angegebenen Produktionskosten zur Verfügung, die aufgewandt wurden, um die öffentlichen Güter anbieten zu können. Folglich werden die in Kosten bewerteten Ausgabenströme als Indikator benutzt. Dieser Sprung erscheint jedoch so gewagt, daß er in keiner der neueren Untersuchungen explizit zugegeben wird 50• Selbst Gillespie, dem diese Haltung neben Hake noch am ehesten unterstellt werden könnte, legt Wert auf die Feststellung, daß eine Verteilung der Staatsausgaben nach den aufgewendeten Kosten als ein nützlicher erster Schritt in bezug auf das eigentliche Ziel anzusehen seisI. Man müßte demnach zu der Schlußfolgerung kommen, daß die auf dieser Kalkulationsbasis erstellten Ausgabewirkungsanalysen weder Wohlstandsanalysen im engeren Sinne noch Verteilungsanalysen sind, die vermittels der Quantität der empfangenen Staatsleistungen etwas über die fiktive Einkommensposition von Personen oder Haushalten 47 R. A. Musgrave, K. E. Case, H. Leonard, The Distribution of Fiscal Burdens and Benefits, in: Public Finanee Quarterly, Bd. 2 (1974), S. 282. 48 Tax Burdens and Benefits of Government Expenditures by Ineome Class, 1961 and 1965, Tax Foundation Inc., New York 1967. 49 W. Hake, Umverteilungseffekte des Budgets, Göttingen 1972, S. 142. 50 Als Ausnahme aus dem Kreis der älteren Untersuchungen sei auf R. S. Tucker verwiesen, der angibt: "But in this analysis I shall assume that every dollar spent by the govemment represents a dollar's worth of benefit to someone and overlock the harm it may do to others." The Distribution of Government Burdens and Benefits, in: American Eeonomic Review, Bd.43 (1953), S. 528. 51 W. J. Gillespie: Effeet on Publie Expenditures on the Distribution of Ineome, in: R. A. Musgrave (Hrsg.), Essays in Fiseal Federalism, Washington 1965, S. 131. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 99 aussagen. Nüchtern betrachtet, handelt es sich um reine Ausgabenstromanalysen, die eine adressatenbezogene Auffächerung homogener Blöcke von Staatsleistungen ermöglichen. Sie können beispielweise die Information vermitteln, ob Kumulationseffekte je nach den gewählten Klassifizierungsmerkmalen bei den Empfängergruppen auftauchen oder ob bestimmte Gruppen unterdurchschnittlich bedacht worden sind. Betrachtet man jedoch die ausgewählten Klassifizierungsmerkmale, so wird sofort deutlich, daß trotz aller Bedenken der Einkommensvergleich im Vordergrund steht. GiHespie nennt nämlich vier Ansätze, um die nichtalloziierbaren Staatsausgaben zu verteilen: (1) gleichmäßig auf die Familien, (2) nach dem Arbeitseinkommen, (3) nach dem Kapitaleinkommen und (4) nach dem verfügbaren Einkommen. Die Bezugnahme auf das Einkommen dominiert eindeutig. Auch die Endauswertung, bei der alle Staatsausgaben berücksichtigt sind, folgt dem Muster eines Einkommenskonzeptes, da als allgemeines Klassifizierungsmerkmal Familieneinkommen gewählt werden, die innerhalb der Klasse eine Spannweite von je 1000 $ umfassen und von unter 2000 $ bis über 10000 $ rangieren. Der gleiche Weg - bei etwas geänderten Einkommensklassen - wird in der Untersuchung der Tax Foundation gewählt; auch Musgrave, Case und Leonard wenden diese Methode an, allerdings mit wieder anderen Einkommensklassen und alternativen Allokationshypothesen bei der Zuordnung der Staatsausgaben. -Die Gefahr, die durch dieses Verfahren ausgelöst wird, liegt darin, daß die Summe der empfangenen Staatsausgaben einem fiktiven Einkommen gleichgesetzt und dem Einkommensverlust, der durch die aufgebürdete Steuerlast entsteht, als kompensatorische Nutzenleistung gegenübergestellt wird, um so schließlich die ökonomische Nettoposition einer jeden Einkommensklasse auszuweisen. Tatsächlich vermitteln die Studien einen solchen Eindruck, denn die Steuerbelastung wird als Prozentsatz des verfügbaren Familieneinkommens je Einkommensklasse abgezogen, und analog dazu werden die Ausgabenanteile berechnet. Ausdrücklich wird der Saldo als "net benefit position" für die verschiedenen Einkommensklassen identifiziert. Die in der Steuerlastverteilungslehre üblichen Begriffe des regressiven, proportionalen oder progressiven Belastungsverlaufs werden auf die Verteilung der Staatsausgaben übertragen, und der Saldo zwischen Steuerlast und Ausgabennutzen wird gleichermaßen so interpretiert. Damit wird zugleich die Vorstellung nahegelegt, die ökonomische Position der Angehörigen verschiedener Einkommensklassen lasse sich in Abhängigkeit von der Staatsaktivität beschreiben. M. E. kommt mit dieser Art der Auswertung in Form einer an Kosten orientierten Analyse ein wertendes Element ins Spiel. Die gemessenen Steuer-/Ausgabeneffekte verwandeln sich gleichsam unbemerkt in Lasten-/Nutzenkalküle bzw. werden als solche interpretiert. 7* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 100 Klaus Mackscheidt Demgegenüber ist festzustellen, daß eine Analyse der Ausgabeneffekte bei betonter Zurückhaltung in der Interpretation ihres nutzenmäßigen Inhaltes nur eine sehr vage Beziehung zur Entwicklung des Gesamteinkommens aus öffentlicher und privater Aktivität liefern kann. Außerdem ist die spekulative Ausdehnung der Ergebnisse auf einen Einkommensvergleich noch sorgfältig auf ihre Berechtigung zu prüfen. Doch gesetzt den Fall, alle empfangenen Staatsleistungen ließen sich in Einkommensanteile übersetzen und zu einer Größe "fiktives Einkommen durch Staatsausgaben" aggregieren, dann bleibt immer noch fraglich, wie aussagefähig die Einkommensvergleiche sind. Wie die diversen Untersuchungen zeigen, ist das Ergebnis selbstverständlich vom Verteilungsschlüssel und der gewählten Verteilungsbasis abhängig. Interessant ist nur, daß über die Zurechenbarkeit, d. h. den Verteilungsschlüssel sehr intensiv nachgedacht wurde 52, über die Frage der Verteilungsbasis aber nur sehr wenig. Es werden in der Regel alternative Hypothesen angeboten, deren Bedeutung kurz erörtert wird. Wenn beispielsweise feststeht, daß bestimmte Staatsausgaben auf alle zu verteilen sind, dann ist damit ja noch nicht die Verteilungseinheit gegeben. Um noch einmal an die vier Hypothesen Gillespies anzuknüpfen: (A) Gleichverteilung auf alle Familien, (B) Verteilung nach dem Gesamteinkommen, (C) Verteilung nach dem Kapitaleinkommen und (D) Verteilung nach dem verfügbaren Einkommen. Es ergeben sich je nach der gewählten Hypothese Verteilungsverläufe, die als regressiv (A), proportional (B), zunächst regressiv und dann progressiv (C) oder wechselnd regressiv progressiv (D) bezeichnet werden können (Abb. 6). Ohne hier auf das Zahlenmaterial im einzelnen einzugehen, kann man sagen, daß diese Ergebnisse nicht durch die Verteilungsmassen (die in allen Fällen die gleichen sind), sondern durch die gewählte Basis beeinflußt werden. So ist z. B. die Basis für alle Einkommensklassen gleich 1, wenn die Hypothese (A) Familieneinkommen gewählt wird, dagegen wächst die Basis von der untersten Einkommensklasse an stetig, wenn die Hypothese (B) Verteilung nach dem Gesamteinkommen zugrunde gelegt wird. Diese Unterschiede bewirken, daß die Ausgabenströme je Einkommensklasse ganz unterschiedliche Quantitäten beinhalten und demgemäß auch beim Vergleich der empfangenen Mengen von Staatsausgaben mit dem zugrunde gelegten privaten Einkommen Variationen zwischen regressiven bis progressiven Effekten ausgewiesen werden. Bedenkt man, daß sich für jede der Hypothesen (vielleicht abgesehen von Annahme C) plausible Argumente anführen lassen, zumindest keine 52 Einen Vergleich der verschiedenen Verteilungsschlüssel für alloziierbare Staatsausgaben gibt K. Recktenwald an, Tax Incidence and Income Distribution, Detroit 1971, S. 199 f., Tabelle VI-18; desgleichen die Tax Foundation (1967), a.a.O., Anhang E, S. 60 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 empfangene allgem. Staatsausgaben in % des Einkommens 40 30 20 10 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 101 (Al '----------- ...... -----------4---- Einkommensklassen unter 2000 2000 bis unter 4000 4000 bis unter 6000 10000 und darüber Zusammengestellt nach W. I. Gillespie, a.a.O., S. 138, Tab. 5. Abb. 6. Verteilung allgemeiner Staatsausgaben bei unterschiedlichen Annahmen über die Einkommensbasis. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 102 Klaus Mackscheidt der Hypothesen apriori überlegen ist und daß das gesamte Verteilungsergebnis von der Wahl einer der Hypothesen durchaus beeinflußt wird, so ist dies doch als ein recht unbefriedigender Stand der Dinge zu bezeichnen. Verschiebungen dieser Art mag man als Nuancen betrachten, sie können indes auch als ein grundsätzliches Problem im Bereich verteilungspolitischer Fragen aufgefaßt werden. Wenn man nämlich den auf eine Einkommensklasse entfallenden Ausgabestrom ins Verhältnis zum mittleren Einkommen dieser Klasse setzt, so wird der Prozentanteil einer gleichgroßen Summe umso höher, je niedriger das mittlere Einkommen ist. Die Höhe einer relativen Verbesserung der Einkommensposition, die durch die Zuführung von Staatsausgaben geschieht, wird in entscheidendem Maße vom Niveau des privaten Einkommens bestimmt. Diese Tatsache wird jedoch bei den üblichen Ausgabeninzidenzanalysen völlig übergangen, vielmehr signalisiert der Terminus " regressiv", daß durch die Staatsausgaben eine Umverteilung zugunsten der unteren Einkommensgruppen stattgefunden habe, obwohl nicht geprüft wurde, wie sich die absolute Verteilung der Staatsausgaben auf die Einkommensgruppen vollzogen hat. Das Datenmaterial von Gillespie erlaubt eine Gegenüberstellung. (Siehe dazu Tab. 5). Danach hat die Gruppe der Einkommensbezieher von 10000 $ und darüber mehr als doppelt soviel Staatsausgaben auf sich vereinigen können als die Gruppe der Einkommensbezieher von 2000 $ und darunter. In absoluten Größen betrachtet (Spalte 3) könnten sich die höheren Einkommensschichten also einen weitaus größeren Anteil der Staatsausgaben sichern, nämlich 22,1 % (Spalte 5). Wären alle Einkommensklassen, die Gillespie hier gebildet hat, mit der gleichen Anzahl von Familien besetzt, so könnte man den Anteil der Staatsausgaben, den jede Einkommensklasse empfängt, also auch jede Familie pro Einkommensklasse, mit mindestens ebenso plausiblen Gründen als Vergleichsmaßstab verwenden wie bei den anderen. In Spalte 6 wird nun zusätzlich die Besetzungszahl der Familien in Prozent pro Einkommensklasse berücksichtigt und dann die absolute Höhe des Anteils an Staatsausgaben darauf bezogen (Spalte 7). Schließlich weist die Spalte 8 die bereinigten Anteile der Staatsausgabengewichte mit der Besetzungszahl der Familien in Prozent pro Einkommensklasse aus. Wie man sieht, ist durch die Änderung der Bezugsgröße aus der ursprünglichen Regression (Spalte 4) eine Progression mit Zwischenzonen geworden (Spalte 8). Um zu Einkommensvergleichen zu kommen, ist dieser Weg geeigneter als die umgekehrte Methode, von Staatsausgaben im Verhältnis zum bereinigten Familieneinkommen (Spalte 4) auszugehen. Gleich den Wohlstandsvergleichen bei Volkswirtschaften, bei denen auch nicht ausschließlich die Wachstumsraten einander gegenübergestellt werden, OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Tabelle 5: Verteilung von Staatsausgaben mit Kosten als Maßstab (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) Familienbereinigtes absolute Höhe StaatsausAnteil der Besetzungsabsolute Höhe Anteil der eink. in $ Familieneink.a) der Staatsgahen im VerStaatsausg. zahl mit des Anteils an Staats ausgaben in Mrd. $ ausg. in hältnis zum pro EinFamilien pro Staatsauspro gewichtete Mrd.$ bereinigten kommensEinkommensgabenpro EinkommensFamilienklasse an klasse in Ofob) Familie klasse an den einkommen denges. in Mrd.$ Gesamtaus- (3: 2) Staatsausg. (3: 6) gaben in Ofo unter 2.000 6.302 11.158 1,8 8,6 14 797 8,6 2.000-2.999 10.034 14.234 1,4 11,0 9 1.581 17,1 3.000-3.999 16.187 11.670 0,7 9,0 9 1.296 14,0 4.000-4.999 29.493 12.753 0,4 9,9 11 1.159 12,6 5.000-7.499 106.799 31.875 0,3 24,7 28 1.138 12,3 7.500-9.999 77.475 18.523 0,2 14,4 15 1.235 13,4 über 10.000 151.700 28.468 0,2 22,1 14 2.033 22,0 Summe 397.998 128.679 0,3 100,0 100 9.239 100,0 a) Familienjahreseinkommen ergänzt durch einbehaltene Gewinne, Kapitalerträge, nicht monetäre Vergünstigungen, Transferzahlungen zwischen Privaten (z. B. Schenkungen). b) Entnommen aus W. J. GUlespie, a.a.O., Anhang, Tab. 12, S. 170, Zeile 7. Quelle: W. J. Gillespie, a.a.O., Anhang Tab. 13, S. 174 und eigene Berechnungen. o ~ ::s ::! g: Cl> o ~: lt "1 ~ ~ ()q III 0' Cl> ::s S' N 0: ~ N ..... o c.:l OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 110 Klaus Mackscheidt jedoch ziemlich willkürlich angenommen sind und trotzdem das Endergebnis wesentlich beeinflussen 55, behandeln Aaron und McGuire diese Güter in einer Alternativrechnung so, als ob sie keine externen Effekte hätten. Sie werden dann im vollen Betrag den gruppenspezifischen Nutznießern gutgeschrieben. (Modelltyp II: "kleiner Anteil rein öffentlicher Güter"). Bei ihren Berechnungen gehen Aaron und McGuire von zwei verschiedenen Nutzenfunktionen aus; die erste ist logarithmischer Natur (8) U = AlogY und die zweite eine einfache nichtlineare Funktion (9) U = E - C mit einer Sättigungsgrenze. Das bedeutet nach GleiY chung (7) eine Aufteilung der Nutzen gemäß Nutzenfunktion (8) (10) U' = ~ , so daß 1 (11) AB K = AB J = ABi =- A/Y und gemäß Nutzenfunktion (9), (12) U' = ~ so daß y2 1 (13) AB K = AB J = ABi =" C/Y2 Die Konstanten A und C spielen bei der Auf teilung keine Rolle mehr, da alle Haushalte i zueinander ins Verhältnis gesetzt werden. Die zugehörigen Grenznutzenelastizitäten sind dann für (11) e = 1 und fü:c (13) e = 2. Es ist nun einleuchtend, daß Aaron und McGuire trotz starker Anlehnung an die Untersuchung der Tax Foundation zu anderen Ergebnissen kommen müssen; von besonderem Interesse ist jedoch sicherlich die Frage, in welche Richtung diese Abweichungen gehen und von welchen Faktoren sie beeinfiußt werden. Da bei den gruppenspezifischen öffentlichen Ausgaben bewußt die gleichen Verteilungsschlüssel wie in der Tax Foundation Studie gewählt wurden, wirkt sich die unterschiedliche Behandlung insbesondere bei den rein öffentlichen Gütern aus. Die von Aaron und McGnire errechneten Nutzenanteile aus dem Bezug von rein öffentlichen Gütern nehmen mit steigendem Einkommen wesentlich stärker zu als in der Tax Foundation Studie, und die Abweichung muß umso stärker sein, je größer der Anteil der als rein öffent55 Die Ergebnisse dieser beiden auf unterschiE!dlicl\en Grundannahmen basierenden Auf teilungen zeigen die Tab. 6 und 7, wobei in Tab. 6 der höhere Anteil an rein öffentlichen Gütern zugrunde liegt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 111 liche Güter behandelten Staatsausgaben ist und je stärker der Grenznutzen mit steigendem Einkommen sinkt. Bei der Annahme mit dem stärker sinkenden Gren'lnutzen für öffentliche Güter vermehrt sich der empfangene Nutzen b€i den hohen Einkommensklassen ganz erheblich. Die Abweichungen bei dieser zweiten Variante sind sogar so groß, daß sie beim saldierten Vergleich von Steuerlast und Ausgabenutzen die Vorzeichen zu ändern vermögen. In der Nettonutzenposition, die nach der Tax Foundation eindeutig eine Umverteilung von hohen zu niedrigen Einkommen ausweist, wechNettoeinkommensumverteiJung inS 1500 laI Zusammengestellt aus Tab. 6, Zeile 5. Abb. 8. Darstellung der Nettoeinkommensumverteilung aus verschiedenen Untersuchungen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 112 Klaus Mackscheidt seIn die beiden höchsten Einkommensklassen ihren Platz von Verlust zu Gewinn (siehe Tab. 6, 7 jeweils Zeile 5 und die graphische Darstellung in Abb.8: Verlauf (a) für die Tax Foundation; Verlauf (b) für kleine Grenznutzenelasti2.ität; Verlauf (d) für große Grenznutzenelastizität). Da der Parameter, der den Wert für die Grenzrate der Substitution zwischen privaten und öffentlichen Gütern angibt, eine so entscheidende Rolle auf die Verteilungsergebnisse der Staatstätigkeit ausübt, hat MaitaP6 den Ansatz von Aaron und McGuire erneut aufgegriffen, allerdings mit einem Mittelwert (e = 1,5) gerechnet, der seiner Meinung nach nicht nur einem zufälligen Kompromißwunsch dahingehend entspricht, den großen Unsicherheitsbereich durch die beiden Alternativhypothesen von Aaron und McGuire zu beseitigen, sondern sich vielmehr auf empirische Aussagen stützen kann, da dieser Wert von drei voneinander unabhängigen Forschungen nahezu übereinstimmend errechnet wurde 57• Angenommen dieser mittlere Wert sei tatsächlich plausibel, dann verdient das Ergebnis der Berechnungen durchaus Beachtung. Bei der Betrachtung des Nettonutzens ergibt sich keine durchgängige Umverteilung mehr von hohen Einkommen zu niedrigen, sofern man vom Modellt~T[J I für rein öffentliche Güter ausgeht (siehe dazu Tab. 6, Zeile 5 e). Die unteren Einkommensklassen (bis unter 4000 $) empfangen aus dC'r Staatstätigkeit einen Nettonutzen, die vier mittleren (von 4000 bis unter 8000 $) haben Umverteilungslasten zu tragen, die zweithöchste (10 000 bis unter 15 000 $) empfängt wiederum Nettonutzen und die höchste (über 15000 $) leistet Nettoopfer (siehe dazu die graphische Darstellung des Verlaufs in Abb. H, Verlauf [e]). Dieses Ergebnis ist geprägt vom stark progressiv wirkenden Nutzenempfang aus den als rein öffentliche Güter behandelten Staatsausgaben, denn nach Abzug von Steuern und Zufügung von Transferzahlungen und gruppenspezifischen Leistungen zeigt die Einkommenssituation das gewohnte Bild einer ausgeprägten regressiven Entwicklung. Es ist dann nur konsequent, wenn .1\1aital am Ende seiner Untersuchung feststellt, daß man den Wunsch einer gleichmäßigen Verteilung dc!" Einkommen nur durchsetzen kann, wenn der Staat weniger rein öffentliche Güter anbietet als bishers. Nun ist aber die Hypothese, es gäbe den Typ rein öffentlicher Güter, zumindest schwach. Man könnte das Paket dieses Staatsausgabentyps durchaus kleiner halten, als es in der Tax Foundation Studie geschehen ist. So kann man die im ersten Teil gefundene Schlußfolgerung auf5& S. Maital, a.a.O., S. 561 ff. 57 Maital beruft sich hier auf die Arbeiten von W. Fellner, A. Powell und K. Mera, ebenda, S. 565. 58 S. Maital, a.a.O., S. 567 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 113 greifen, daß es nur ein~ Ausgabenart gibt, die das Etikett "rein öffentliches Gut" verdienen könnte, die Verteidif:,mg. Nimmt man weiterhin an, das Risiko, das Abschreckungsziel könne nicht erreicht werden, betrage nur 10%, so wären 90 (J/o der Verteidigung als rein öffentliches Gut zu behandeln und 10 Ofo gruppenspezifisch auf die besonders gut geschützten Inländer zu verteilen. In Tab. 8 ist unter dieser Annahme eine Neuverteilung vorgenommen worden, die der Vorgehensweise von Aaron und McGuire entspricht, wobei die Einzelwerte näherungsweise ermittelt wurden. Wichtig erscheinen aber in diesem Zusammenhang weniger die einzelnen absoluten Zahlen als vielmehr di<: Tendenzaussage, die sich aus Tab. 8 ableiten läßt. Wie zu vermuten war, ergeben sich bei einem sehr kleinen Anteil an rein öffentlichen Gütern wesentlich kleinere Verteilungseffekte zugunsten der höheren Einkommensklassen (Tab. 8, Zeile 4 gegenüber Tab. 6 und 7, Zeile 4). Weiterhin werden die Unterschiede der Verteilung nach den Ausgabekosten als Maßstab und nach Nutzenfunktionen als Maßstab immer geringer. Es findet eine weitgehende Annäherung der Werte statt. Zusätzlich ergibt sich wieder der "Normalfall" der Umverteilung von reich nach arm. Um zu anderen Aussagen zu gelangen, müßte hier mit noch stärker absinkenden Grenznutzen (e> 2) operiert werden. Als Ergebnis ist festzustellen: Je kleiner der Anteil an rein öffentlichen Gütern ist, desto unerheblicher werden Methodenunterschiede in der Zuteilung von öffentlichen Ausgaben und umso mehr werden bestehende Ungleichheiten abgeschwächt. Peacock 59 hat in seiner Kritik auf weitere schwache Punkte aufmerksam gemacht. Bei emer expliziten Einführung einer Nutzenfunktion müsse man neben dem Einkommen auch soziale Merkmale der Familie (wie Größe, Alter der Kinder etc.) berücksichtigen. Des weiteren komme in der Bewertung nicht zum Ausdruck, daß man im politisc..'1en Abstimmungsprozeß eher Kompromisse und schlechtere Lösungen bei der Versorgung mit öffentlichen Gütern in Kauf nehme, als auf eine Versorgung ganz zu verzichten. So entspreche es wenig dem politischen Ablauf, wenn man die Bewertungsvorgänge in Marginalkalkülen beschreiben wolle. Peacock bemängelt schließlich, daß innerhalb der Nutzenfunktionen keine Rücksicht auf Interdependenzrelationen genommen wird. Man müsse davon ausgehen, daß das Steuer-Transfer-System em gewolltes Maß an Umverteilung reflektiere. In die Nutzenfunktionen der höheren Einkommensklassen würde demnach auch die Zielsetzung eingehen, durch höhere Steuern einerseits und die Gewährung von monetären und nichtmonetäre'1 Transfers andererseits die ökonomische Position der unteren Einkommensklassen zu verbessern. 59 A. Peacock, The Treatment of Government Expenditures, a.a.O., S. 162 ff. 8 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 75/IV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 2 3 4 5 Tabelle 8: Die Ermittlung der NettoeinkommensumverteiIung auf die verschiedenen Einkommensklassen unter Annahme der Existenz eines einzigen rein öffentlichen Gutes "Verteidigung"a) Einkommensklassen in 1.000 $ b) Gesamt n er 21 2 bis I 3 bis 1 4 bis 1 5 bis I 6 bis I 7,5 bis 1 10 bis 1 15 und in Mrd. u t unter 3 unter 4 unter 5 unter 6 unter 7,5 unter 10 unter 15 darüber $ 570 1.871 3.203 4.638 5.921 7.200 9.660 13.705 27.190 l] = 330,2 476 930 1.471 1.923 2.407 2.948 3.822 5.748 17.3330 l] = 144,6 1.634 2.073 1.931 1.590 1.682 1.751 1.871 2.425 4.106 l] = 103,6 504 592 666 744 820 917 1.063 1.322 2.305) 231 378 523 659 812 997 1.257 1.764 3.451 l] = 46,3 31 116 219 351 534 805 1.280 2.526 9.638 1.662 1.735 1.126 411 95 -280 -888 -2.001 -10.919 1.389 1.521 983 326 87 -200 -694 -1.559 -9.773 1.189 1.259 679 18 -191 -392 -671 - 797 -3.586 ;'~~h~~-::---17:0-1-:7~r:3~1-::-1-7:;r~·:T:5-I--:·:T-1.:G~:; a) Annahme: 90 'I, der Verteidigungslasten als reines öffentliches Gut. Berechnung auf Basis der Struktur von Tab. 6. b) Jahreseinkommen. QueUe: H. Aaron, M. McGutre, a.a.O., Tab. I und eigene Berechnungen. Verteidigungslasten laut Tax Foundatlon a.a.O., Tab. 10, S.50. ...... ...... "'" ~ ~ '" ~ $ll ~ '" g. Cl) ~ OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 115 b) Der Ansatz von W. Pommerehne Der zweite Ansatz ist im formalen Aufbau dem von Aaron und McGuire zunächst sehr ähnlich. Auch Pommerehne 60 lehnt es ab, Ausgabenströme nach dem Kostenkriterium Adressaten zuzuordnen. Er wählt das gleiche Nutzenkonzept wie Aaron und McGuire: Der wesentliche Unterschied besteht darin, daß er nicht die eine oder andere plausibel erscheinende (Aaron und McGuire) oder empirisch belegbare (Maital) Grenznutzenfunktion zugrunde gelegt und danach die Verteilungsergebnisse ausweist, sondern umgekehrt prüft, wie die Grenznutzenfunktionen aussehen müßten, wenn man von bestimmten Umverteilungshypothesen ausginge. So würde beispielsweise die Hypothese, daß die Armen durch ihre zahlenmäßige Stimmenüberlegenheit eine Umverteilung von "reich" nach "arm" erzwingen könnten (Downs), nach den Untersuchungen von Pommerehne für die Baselbieter Gemeinden nm dann als zutreffend bezeichnet werden können, wenn man von einem nur leicht abnehmenden Grenznutzen des Einkommens (Grenznutzenelastizität bei Werten zwischen 0,1 und 0,6) ausgehen könnte. Wäre für die Grenznutzenelastizität dagegen ein Wert von 1,5 als realistisch anzusehen (wie Maital annimmt), dann wäre die Reichnach-Arm-Verteilungshypothese für diese Schweizer Gemeinden als widerlegt anzusehen. Richtig wäre dann vielmehr eine zweite Verteilungshypothese, die behauptet, untere und höhere Einkommensklassen würden vorwiegend zugunsten der mittleren umverteilen Die These schließlich, alle würden von den höchsten ausgebeutet, wäre empirisch nur haltbar. wenn für den Koeffizienten der Wert 2,0 eingesetzt werden könne. Da Pom1TiPrehne auch die Anzahl der Haushalte pro Einkommensklasse erhoben hat, kann er darüber hinaus feststellen, daß es im letzten Fall 11 % der Stimmberechtigten gelungen sein müßte, ein für sie allein günstiges, für 89 % der Gemeindemitglieder aber ungünstiges Verteilungsergebnis in der Nettoposition durchzusetzen. Interessant ist hier wiederum, wie das für die Reichen günstige Gesamtergebnis zustande kommt - die Bewertungsmethode entspricht der von Aaron und McGuire weitgehend: Zunächst wird das Faktoreinkommen (vor Steuer und monl;;tären Transfers) pro Haushalt zusammengestellt. Danach werden die Gemeindesteuern und sonstigen Abgaben pro Haushalt abgezogen und die spezifischen Ger.1eindeleistungen hinzugefügt. Der Saldo weist aus. daß die hohen Einkommen absolut stärker belastet werden als die unteren, was auf die in etwa proportional abschöpfende Steuer und die (mit der Einkommensklasse) nur leicht anwachsenden spezifischen Gemeindeleistung~n zurückzuführen ist. Die starken Schwankungen der Nettoumverteilungseffekte werden schließ60 W. Pommerehne, a.a.O., S. 28 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 116 Klaus Mackscheidt lich wieder ganz wesentlich von der grenznutzenmäßigen Interpretation der Gemeindeausgaben, die als rein öffentliche Güter behandelt werden, beeinflußt. Im Prinzip braucht man nur den Wert für die Grenznutzenelastizität - von 0 bis 2 mit langsam wachsenden Werten durchspielend - solange ansteigen zu lassen, bis man sein'~ Hypothese, nur die Reichsten profitierten letztlich, "verifiziert" bekommt. Pommerehne liegt nichts ferner als das. Er nimmt an, daß realistische Werte unterhalb von 1,5 liegen und geht von der überlegung aus: "Die häufig vertretene Ansicht, die Angehörigen der mittleren Einkommensschichten würden für die ihnen zugute kommenden Leistungen im wesentlichen selbst aufkommen, scheint sich - zumindest für die Baselbieter Gemeinden - nicht aufrechterhalten zu lassen. Ein erheblicher, absolut gesehen der bei weitem größte Teil der budgetärell Umverteilung fließt vielmehr in die Mitte, auch wenn sich die Ärmsten jeder Gemeinde bei sehr niedrigen Werten von e absolut, in fast allen anderen Fällen mindestens relativ am besten stellen (oder doch am wenigsten schlecht)."St Das scheint (1) für die Hypothese zu sprechen, daß sich im politischen Abstimmungsprozeß eine Koalition der Mitte durchsetzen konnte und (2) für die zusätzliche Hypothese, daß eine Unterstützung der Ärmsten aus wohlfahrtspolitischen Zielsetzungen durchsetzbar war. Pommerehne versucht auch, diese zusätzliche Hypothese auf alternativl; Motivationen (altruistische Umverteilung, Umverteilung IÜS öffentlicher. Gut, Umverteilung aus dem Vorsichtsmotiv) unter verschieden gemeindespezifischen Ausgangsbedingungen (Höhe der Einkomm~nsunterschiede, Größe der Gemeinde) zu prüfen. Aus dem Material geht hervor, daß gleichberechtigt neben der These, die Reichen seien zur übernahme von Fürsorgeleistungen abstimmungsmäßig gezwungen worden, die Vermutung haltbar ist, daß sie freiwillig und nach dem Versicherungsprinzip gehandelt haben6:2. Insgesamt bietet die Arbeit von Pommerehne eine interessante Variante in der Anwendung des Nutzenkonzeptes auf die Budgetinzidenz11 W. Pommerehne, a.a.O., S. 32. 62 Wie vorsichtig derartige Hypothesen jedoch zu beurteilen sind, geht aus einem Hinweis hervor, den ich Prof. W. Wittmann (Fribourg) verdanke: Im Jahr 1973 hat in Baselland eine Volksabstimmung über eine Initiative der Sozialdemokratischen Partei stattgefunden, wonach eine Reichtumssteuer hätte eingeführt werden sollen. Die hohen Einkommen wären mit einer progressiven Zusatzsteuer belastet worden. Bei der Volksabstimmung kam die Initiative durch; sie wurde von den Linksparteien unterstützt. Bereits bei der Ankündigung der Initiative und dann nach der Annahme zogen zahlreiche Personen mit hohen Einkommen aus dem Kanton Baselland ab. In den benachbarten Kantonen ist die Steuerbelastung erheblich kleiner. Als Folge der Abwanderung ergab sich eine derartige Lücke gegenüber den budgetierten Einnahmen, daß man die Reichtumssteuerinitiative in anderen Kantonen entweder überhaupt nicht oder nur mäßig vorantrieb. Politisch erwies sie sich als FehZschZag. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 117 analyse. Daß sie im wesentlichen 63 nur auf Gemeindeebene begrenzt ist, darf zumindest auch als Vnrteil gebucht werden, da sie relativ genau und ohne große Streuwerte bei der Sammlung und Aufbereitung des Ausgangsmaterials aufgebaut werden konnte. Allerdings - und das braucht kaum betont zu werden - mußte auch sie mit den üblichen Kompromissen bei der Auswahl der Inzidenzhypothesen für die Steuern und den Verteilungsschlüsseln bei der Zerlegung von gruppenspezifischen Leistungen auskommen. Trotz dieser anerkennenswerten Leistung bleiben Zweifel, die besonders in diesem zweiten Ansatz, der eine Verbindung mit der ökonomischen Theorie det" Politik eingeht, deutlich werden. Man nehme einmal an, daß die budgetäre Umwandlung tatsächlich das Ergebnis eines Abstimmungskampfes der Mitglieder verschiedener Einkommensklassen ist, modifiziert durch bestimmte Elemente freiwilliger Umverteilung an besonders Benachteiligte. Dann hätte in das Kalkül der einzelnen Stimmberechtigten doch die überlegung eingegangen sein müssen, daß der Kampf um den persönlichen Steueranteil, um mehr oder weniger Progression und um die Gewährung von monetären und nichtmonetären einkommensklassenspezifischen Staats- (oder Gemeinde- )leistungen ziemlich unwichtig ist. In diesem Bereich der Steuern und Staats ausgaben kann man großzüglg mit Verhandlungsangeboten sein, denn von gleichsam übermächtigtem Einfluß ist das Angebot der als rein öffentliche Güter behandelten Ausgaben, ein Einfluß, der um so größer wird, je stärker der Grenznutzen des Einkommens mit wachsendem Einkommen sinkt. Zwei Fragen seien hierzu nur gestellt, die Bedenken wecken sollen. (1) Zeigen nicht parlamentarische Diskussionen, daß um Steuertarifänderungen bei der Einkommensteuer auch in kleinen Margen gekämpft wird, daß um Steuerprivilegien aller Art gerungen wird und daß die Zahl der gruppenspezifischen Staatsleistungen zugenommen hat 64 ? (2) Darf man unterstellen, daß die Stimmbürger eine so präzise Vorstellung von den Nutzen aus rein öffentlichen Gütern haben, daß die Nettoeffekte der budgetären Umverteilung in dieser Form als Ergebnisse eines Abstimmungskampfes interpretiert werden können? ü3 Außerdem wurde eine Art Hochrechnung auf Kantonhaushalte und den regionalen Anteil des Bundeshaushalts durchgeführt. 64 Ein Ansteigen des Anteils der gruppenspezifischen Leistungen am Gesamtbudget würde signalisieren, daß c. p. die Reichen weniger stark profitieren können. Es bedeutet aber zugleich nur dann einen Einkommensvorteil für die Armen, wenn diese die Hauptadressaten dieser Leistungen sind. Sonst wird eigentlich keine Umverteilung erreicht, sondern eher eine schwer zurechenbare, diffuse Verstärkung der Mitte. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 118 Klaus Mackscheidt Probleme dieser Art treten bei dem Ansa~z von Aaron und McGuire nicht auf, da hier nichts über die aktive Beeinflußbarkeit des Verteilungsergebnisses durch dIe Stimmbürger (mit nach Einkommensklassen gebündelten Interessen) gesagt wird. Andererseits ist die Methode Pommerehnes dadurch überlegen, daß er nicht darauf angewiesen ist, irgendeine Grenznutzenfunktion zur Grundlage zu machen. Trotz der Beteuerung von Maital, drei unabhängige Forschungen über Grenznutzenelastizitäten 65 würden zu einem Wert von ca. 1,5 für die Grenznutzenelastizität führen, können die Zweifel nicht beseitigt werden, ob die Auswahl richtig ist; denn drei bestätigende Aussagen aus einem Katalog von sehr unterschiedlichen Werten mit großer Bandbreite lassen eher den Verdacht aufkommen, daß ein methodologisch angreifbarer Verifizierungswille im Vordergrund stand. M. E. muß man vorläufig noch akzeptieren, daß der Unsicherheitsbereich bei Anwendung des Grenznutzenkalküls ':lehr groß ist. Da nun der Einfluß auf die Verteilungswirkungen ebenfalls groß ist, verstärkt sich der Unsicherheitsbereich natürlich entspn·chend. 65 Die bisherigen Ergebnisse sind partieller Natur, auf eine Auswahl von Gütern beschränkt oder auf dem v. Neumann-Morgenstern'schen Risikokalkül aufgebaut. Nicht einmal ein älteres Paradoxon wie das von M. Friedman und L. Savage, die Nutzenfunktion könne zugleich oder nacheinander konvex und konkav gekrümmt sein, ließ sich bisher auflösen. Als neuere 'Obersicht zu diesen Problemen sei auf den Beitrag von C. CZark, The Marginal utility of Income, Oxford Economic Papers, Bd.25 (1973), S. 14511. verwiesen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 119 Anhang studie über Verteilungseffekte des Ausbildungsangebots der Universität zu Köln auf der Datenbasis von 1973·) Zielsetzung der Studie Ermittlung des einkommensklassenspezifischen Nutzenzuwachses aus dem Ausbildungsangebot der Universität zu Köln, differenziert nach Fakultäten Indikator fiktiver Einkommenstransfer aus der Nutzung des Ausbildungsangebots Meßeinheit Kosten des Ausbildungsangebots, differenziert nach Fakultäten, zugerechnet auf die relative Nutzungshäufigkeit der Mitglieder der verschiedenen Einkommensklassen .) Ich danke Frau cand. rer. pol. Mlchaele Schreyer und Herrn Dlpl.-Volksw. PaulHelmut Huppertz für ihre Unterstützung bel der Anfertigung und Abfassung dieser Studie. Methodik: Zunächst werden die Kosten" des AusbHdungsangebotes 67 der Universität zu Köln im Jahre 1973 ermittelt und den Fakultäten 68 zugerechnet (Teil A). Anschließend wird der relative Fakultätsbesuch der verschiedenen Einkommensklassen 69 bestimmt, so daß d'Ö!f einkommensklassenspezifische Transfer aus dem Ausbildungsangebot, an den Kosten gemessen, festgestellt werden kann (Teil B). Es ergibt sich der (fiktive) Einkommenszuwachs der jeweiligen Einkommensklassen. Dieser wird in einem dritten Schritt mit dem Einkommenszuwachs ver- " Das Ausbildungsangebot ist Bestandteil einer Kuppelproduktion (Forschung und Lehre). Der Forschungsinput wird jedoch bei der Ermittlung der Ausbildungskosten nicht kostenmindernd berücksichtigt: - Quantitative Kostenzurechnung auf Lehre oder Forschung ist kaum möglich bzw. mit inadäquatem Verwaltungsaufwand verbunden. - Der Forschungsinput hat - bei Berücksichtigung des Zeitfaktors - produktive Auswirkungen auf Qualität und Quantität des Ausbildungsangebots (der heutigen Lehre nutzt die Forschungstätigkeit der Vergangenheit) und damit auf den fiktiven Einkommenszuwachs der Auszubildenden~ Alle anderen Wirkungen fallen unter die Kategorie .. externe Effekte". 67 Die Differenzierung nach Fakultäten läßt den spezifischen Leistungsempfang fakultätsübergreifender Ausbildungsgänge unberücksichtigt (z. B. Lehramtskandidaten sind an der Phil.-Fakultät immatrikuliert, werden aber für das Fach .. Sozialwissenschaften" in der WISO-Fakultät ausgebildet). 68 Die Kosten des Ausbildungsangebots.sind nur .. kapazitative", nicht unbedingt tatsächliche, beim Leistungsempfang entstandene Kosten. Identität beider Kostenformen kommt nur bei völliger Auslastung der Ausbildungskapazitäten zustande. 69 Umfang und Abgrenzung der Einkommensklassen bestimmen sich nach dem Nettoeinkommen des Vaters der Studierenden als Nutznießer des Ausbildungsangebots. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 126 Klaus Mackscheidt B. Einkommensklassenspezifischer Einkommenstransfer aus der Nutzung des Ausbildungsangebots der Universität zu Köln I. Anteil der Einkommensklassen an der Inanspruchnahme des Ausbildungsangebotsa) in Ofo Einkommens1 Fakultät gesamte gesamte klasse b) WiSo I Jura I M;!tI Med·1 Phil. Monatseinkommen UniverBevölke- (netto) in DM sität runge) unter 700 9,4 5,0 9,0 7,6 8,3 8,2 18,1 700 bis unter 1300 d) 24,9 20,3 25,8 23,1 27,2 24,9 25,7 1 300 bis unter 2500 d) 38,4 44,4 46,3 41,1 44,7 43,1 32,6 2 500 und darüber 27,3 30,3 18,9 28,2 19,8 23,8 23,6 Gesamt 1100 1100 100 1100 \100 100 100 a) Relativer Fakultätsbesuch, gemessen an der Zahl der Studierenden. b) Von den Studierenden geschätztes monatliches Nettoeinkommen des Vaters In DM (Ergebnisse einer Umfrage des Instituts für Sozialforsehung und Gesellschaftspolitik, Köln, über die soziale Lage der Studierenden, bisher unveröffentlicht, Köln 1975). Die Zahl der NIchtantworten wurde anteilig umgelegt. e) Quelle: Materialien zum Bericht zur Lage der Nation 1974, hrsg. vom Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen, S. 432, Tabelle 164 (nach Berechnungen des DIW, Berlin, unter Verwendung amtlicher Statistiken). Die ursprünglichen Prozentwerte aus dem Jahr 1970 wurden um den Nettoeinkommenszuwachs 1971-73 bereinigt. Verwendete Quelle: Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1974, S. 466, 474 unter Berücksichtigung des Steuerund Sozialversicherungsabzugs von durchschnittlich 33,3 'I. des Bruttoeinkommenszuwachses (Schätzwert). d) Kleine Differenzen der EInkommensklassenabgrenzung zwischen der Sozialumfrage (bis 1300/1301 -) und den Materialien zum Bericht zur Lage der Nation (bis unter 1300/1300 -) blieben unberücksichtigt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz II. Einkommenstransfer aus der Inanspruchnahme des Ausbildungsangebots a) auf die Einkommensklassen in DM Fakultät Einkommensklasse 1 I Math.- I 1 WISo Jura Nat. Med. Phll. unter 700 2262674 687079 4121595 4958344 2459964 700 bis unter 1 300 5993678 2789541 11 815 240 15070755 8061571 1 300 bis unter 2 500 9243263 6101262 21203318 26814 201 13248241 2 500 und darüber 6571382 4163699 8655351 18398065 5868349 Gesamttransfer 124070997 13741581 ]457955041 65241365 Gesamttransfer 4751 4382 l 11 7971 31381 pro Student 127 1 gesamte Universität 14 635 982 44443404 76928142 42480042 8898 a) Bewertet mit den ausgewiesenen Nettokosten pro Fakultät (siehe Teil A, Abschn. VII) x relativem Fakultätsbesuch der EInkommensklassen (siehe Tell B, Abschn. I). C. Einkommensklassenspezifische Inzidenz des Ausbildungsangebots der Universität zu Köln I. Einkommenstransfer auf die Einkommensklassen bei verteilungsneutralera) Inanspruch'nahme des Ausbildungsangebots in DM Fakultät gesamte Einkommensklasse I I Math.- I I UniverWISo Jura Nat. Med. Phil. sltät unter 700 4356850 2487227 8288987 11 808688 5364501 32306252 700 bis unter 1 300 6186246 3531586 11 769 445 16767031 7616998 45871305 1 300 bis unter 2 500 7847145 4479755 14 929 334 21268684 9662029 58186947 2 500 und darüber 5680756 3243013 10807738 15396962 6994597 42123066 Gesamttransfer 124070997 13741581 45795 504 65241365 29638125 178487570 a) Der Einkommenstransfer aus der Nutzung des universitären Ausblldungsangebots würde verteilungsneutral sein, wenn der Anteil der Studierenden aus jeder Einkommensklasse an der Gesamtzahl der Studierenden mit dem Anteil der jeweiligen Einkommensklasse an der Gesamtbevölkerung identisch wäre (vgl. Tab. zu Teil B, Abschn. I; wenn die Prozentwerte in den Fakultätsspalten und der GesamtunIversitätsspalte mit den Prozentwerten für die gesamte Bevölkerung vollkommen übereinstimmten). Dann nämllch würde der öffentliche Einkommenstransfer aus der Nutzung des universitären Ausbildungsangebots nur die herrschende Verteilung innerhaLb der Einkommensklassen, nicht aber zwischen den Einkommensklassen verändern. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 128 Klaus Mackscheidt H. Abweichung des ermittelten Einkommenstransfers vom verteUungsneutralen Einkommenstransfera} b} in DM Fakultät EinkommensI I I I gesamte klasse WiSo Jura Math.- Med. Phi!. Universität Nat. unt. 700 -2094176 -1800148 - 4167392 - 6 850 344 - 2904537 -17670270 700 bis unt. 1 300 -192568 -742046 + 45795 -1696276 + 444573 - 1427901 1 300 bis unt. 2 500 + 1396118 + 1621506 + 6273984 + 5545517 + 3586212 + 18741195 2 500 und darüber + 890626 + 920688 - 2152387 + 3001103 -1126248 + 356976 Saldo o a} Werte aus Tab. zu Teil B, Abschn. II abzüglich der Werte aus Tab. zu Teil C, Abschn. I. + = höherer Einkommenstransfer als bei verteilungsneutraler Inanspruchnahme des Ausbildungsangebots - = niedrigerer Einkommenstransfer. b} Die Differenz zwischen den ermittelten und den (fiktiven) verteilungsneutralen Einkommenstransfers stellt in Richtung und Höhe einen Indikator für den Verteilungseffekt des universitären Ausbildungsangebots dar. Auf der Basis der in dieser Studie ermittelten Zahlenwerte lassen sich besonders für die Einkommensklassen unter 700,- DM (negative) und zwischen 1300,- und 2500,- DM (positive) Verteilungseffekte signifikant konstatieren, während die AbweiChungen in den beiden anderen Einkommensklassen zu gering sind, als daß man angesichts der Problematik der Datengewinnung Aussagen über Verteilungseffekte wagen könnte. Summary A methological discussion first deals wiih the question in how far the findings of the theory of public goods can be applied to research on the incidence of expenditure. The author criticizes the indiscriminate transference of the concept of pure public goods. A selective exclusion is made since there are !imitations both on the side of supply and of demand. Therefore, the suggestion is explained to develop expenditure and user profiles for determining and allocating government services. In an empirical part L.ile author first studies partial analyses of the incidence of expenditure from the university sphere, where it is still relatively simple to solve the allocation problem. Reference is made, on the other hand, to some weaknesses in determining the net transfers according to the Weisbrod and Pechman method. In a pilot study of his own that avoids these waeknesses the author presents the distribution effects of university expenditures adducing the University of Cologne as an example. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Öffentliche Güter und Ausgabeninzidenz 129 Finally, he discusses the overall analyses from the sphere of the budget incidence, including in the considerations on the one hand the costs as a measure of distribution, and on the other hand utility calculations (according to the Aaron and McGuire method). It is particularly striking that in the analysis of the incidence of expenditure the distribution results, for one thing, are very strongly influenced by the distribution of private income, which has been chosen as a reference value, and, for another thing, by the selected volume of the pure public goods distributed by means of utility functions. 9 Schriften d. Vereins f. Soclalpolitik 75iIV OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Verteilungswirkungen der Theaterfinanzierung Von Clemens-August Andreae, Innsbruck 1 Den Ausgangspunkt zu unserer Betrachtung bildet die heute übliche Form des Hauptstadt-, Landesoder Staatstheaters als Nachfolger des früheren Hofoder Residenztheaters. Faßt man ein Theater als wirtschaftliches Gebilde auf, das der Produktion und dem Absatz von Theatervorstellungen dient, so ist es einem Dienstleistungsunternehmen gleichzusetzen, das kostendeckend/gewinnbringend oder als Zuschußbetrieb geführt sein kann. Diese beiden Formen werden hier die grundlegenden Finanzierungsalternativen darstellen. Sie haben meist auch ein unterschiedliches Angebot zur Folge: Theater als kommerzielles Unternehmen bietet im allgemeinen einen Einspartenbetrieb 2 an, der ein Stück en-suite so lange wie möglich spielt, was für die Rentabilität der Produktion ein großes Publikumsreservoir voram:setzt, sodaß die Kosten und auch ein Gewinn eingespielt werden können 3• Das Theater als Zuschußbetrieb, das in unserer Analyse als Betrachtungsgegenstand dient, wird hingegen in der Form eines Repertoiretheaters 4 als Einund Mehrspartenbetrieb geführt. Dabei liegen die Kosten der in das Theater eingehenden Güter und Dienste über dem eingespielten Erlös. Die Zuschußzahler sind öffentlich-rechtliche Körperschaften aller Ebenen (Gemeinde, Land, Bund)5. 1 Für wertvolle Hinweise und Anregungen bin ich meinen Kollegen G. Hedtkamp, G. Kirsch, K. Schmidt und H. Zimmermann zu Dank verpflichtet. Bei Abfassung dieses Beitrages hat meine Assistentin, C. Wilfingseder, entscheidende Hilfestellung geleistet, wofür ich ihr an dieser Stelle danke. Die Verantwortung für alle Mängel des Beitrages bleibt selbstverständlich bei mir. 2 Darunter verstehen wir, daß hier nur eine Gattung, z. B. Schauspiel oder Operette etc. gepflegt wird, ansonsten Mehrspartenbetrieb. 3 Vgl. L. Jonas "Die Finanzierung der öffentlichen Theater in der BRD", S.60, Diss., Mainz 1972. "Aus all dem dürfte deutlich geworden sein, daß sich nur eine Großstadt mit mehreren Theatern Spezialitätentheater leisten kann; in einer Stadt mit nur einem Theater wäre eine Spezialisierung dagegen eine künstlerisch und -wegen der daraus resultierenden Verengung des Kreises der Subventionsbegünstigten -auch finanzpolitisch unvertretbare Einseitigkeit." 4 Es sind mehrere Stücke gleichzeitig auf dem Spielplan, die alternierend, oft auch über mehrere Spielzeiten, angeboten werden. 5 Vgl. W. Schwab, "Finanzwissenschaft aktuell", Bericht in: "Das öffentliche Haushaltswesen in österreich", Jg.15, März 1974, S.52. "Theatersub9* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 132 Clemens-August Andreae Im Mittelpunkt des Forschungsinteresses dieser Arbeit steht die Durchleuchtung des Theaterbetriebes unter verschiedenen Verteilungsgesichtspunkten, so etwa dem internationalen, dem intertemporalen, dem interregionalen wie dem interpersonellen. Dabei wird von einer gegebenen Allokation der privaten und öffentlichen Ressourcen auf privaw und öffentliche Güter im allgemeinen und auf kulturelle Verwendungen im besonderen ausgegangen G• Das Zuschußtheater kann sich in privatem oder öffentlichem Eigentum befinden, wobei diese Ausführungen in erster Linie das öffentliche Theater behandeln, da diese Eigentumsform auch den überwiegenden Anteil einnimmt. Ein öffentlich subventlOniertes Theaterunternehmen, wie es unser Untersuchungsgegenstand darstellt, produziert verschiedene Güter und Leistungen, die vom Konsumenten direkt, nämlich als Theaterbesucher, und indirekt in Form von Externalitäten in Anspruch genommen werden. Damit hat das Gut Theater vom Konsum gesehen, eine individuelle (private) und eine kollektive (öffentliche) Komponente, und vom Finanzierungsstandpunkt aus, eine marktwirtschaftliche Teilsteuerung der Produktion über den zu leistenden Eintrittspreis und eine nicht-marktwirtschaftliche Teilsteuerung der Produktion über Subventionen. Dieser Einteilung zufolge ist es angebracht, das Untersuchungsgut Theater in der Terminologie der öffentlichen Gütertheorie zu klassifizieren, eine Aufgabe, der wir uns zunächst zuwenden wollen. R. Musgrave 7 bezeichnet Güter oder Bedürfnisse mit diesen Eigenschaften als meritorisch, d. h. durch die Subventionierung setzt der Staat einen "verdienstvollen" Eingriff in das Marktgeschehen. Allgemein gesehen entstehen nach Musgmve öffentliche Bedürfnisse in Situationen, in denen der Marktmechanismus versagt, wo also eine Dlvergenz zwischen öffentlichem und privatem Nutzen auftritt. Die öffentlichen Bedürfnisse gliedert Musgrave in spezifisch öffentliche (social wants proper) und meritorische (merit wants). Eine Unterscheidung dieser öffentlichen Bedürfnisse von privaten kann nach folgenden Merkmalen wie Anwendbarkeit des "Ausschlußprinzips", Auftreten von "Externen Effekten" und Offenbaren von "Präferenzen" aufgezeigt werden. ventionen sollten je nach der Zielsetzung differenziert werden: So wäre Avantgarde-Theater aus dem Kunsthaushalt, das Bildungstheater aus dem Schulhaushalt und das Sozialtheater aus dem Sozialhaushalt zu finanzieren." 8 Es interessiert also beispielsweise nicht, ob für Bildhauerei im Verhältnis zum Theater zuviel oder zuwenig ausgegeben wird. 7 R. A. Musgrave: "Finanztheorie", Tübingen 1969, S. 8 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Verteilungswirkungen der Theaterfinanzierung 133 Für private Güter ist d.'ls Ausschlußprinzip anwendbar. Bei meritorischen Gütern kann (durch Teilbarkeit des Angebots) das Ausschlußprinzip nur auf Teile des Nutzens, nicht aber auf den Gesamtnutzen angewendet werden. Für spezifisch-öffentliche Güter hingegen gilt die Nicht-Anwendbarkeit des Ausschlußprinzip3. Private Güter werden mdividuell konsumIert, wobei externe Effekte möglich sind. Für meritorische Güter gilt, daß sie teilweise individuell, der nicht individuell zurechenbare Nutzen (p.xterne Effekte) aber kollektiv konsumiert wird. Spezifisch-öffentliche Güter werden ausschließlich kollektiv konsumiert (d. h. der Konsum eines Individuums A stört den Konsum eines Individuums B nicht). Bei privaten Gütern liegen Präferenzen offen vor und bestimmen das Angebot. Im Falle meritorischer Bedürfnisse mischt sich der Staat in die Konsumentenpräferenzen ein (bedingt durch ein Korrekturoder Ergänzungsbedürfnis der Präferenzenskala deI Individuen), bei spezifisch-öffentlichen Gütern liegen individuelle Präferenzen zwar vor, jedoch entsteht das Problem ihrer Ermittlung (strategische Haltung der Konsumenten um nicht zahlen zu müssen, sogenannte free-rider-Haltung). Wird unter Berücksichtigung aller oben genannter Kriterien das Gut Theater klassifiziert, so trifft die Anwendbarkeit des Ausschlußprinzips (über Eintrittspreise) auf Teile des Nutzens (individuelle, private Nutzenkomponente) zu, weiteres ist die Teilbarkeit des Angebots in einen individuellen und einen kollektiven Konsum (für Theaterbesucher und Empfänger externer Effekte des Theaters) möglich, wobei die kollektive Komponente Merkmale spE'zifisch-öffentlich~r Güter trägt, und schließlich ist die Einmischung des Staates in die Konsumentenpräferenzen gegeben. Diesen Merkmalen zufolge kann der meritorische Charakter (im Musgraveschen Sinn) des Gutes Theaters nochmals festgehalten werden. Auf eine weitere Diskussion zum Begriff des meritorischen Gutes sei hier nicht eingegangen 8• II. Nachdem der Charakter des Theaters mit dem Begriffsinstrumentarium der Theorie öffentlicher Güter analysiert wurde, sollen verschiedene Verteilungsgesichtspunkte, unter jenen das Güterkonglomerat "Theater" gesehen werden kann, dargestellt werden. An den Beginn selen Verteilungsüberlegungen aus internationaler, intertemporaler 8 Vgl. J. G. Head: "On Merit Goods", in: Finanzarchiv, N. F. 25; eh. E. McLure: "Merit Wants: a Normativly Empty Box", in: Finanzarchiv, N. F. 27; N. Andel: "Zur Diskussion über Musgraves Begriff der ,merit wants"". Finanzarchiv, N. F. 28. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 134 Clemens-August Andreae und interregionaler Sicht gestellt und kurz beschrieben. Im besonderen werden wir uns dann der interpersonellen Verteilungsanalyse zuwenden, da unserer Meinung nach die verschiedenen aufgezeigten Verteilungswirkungen ihren Niederschlag in d~r interpersonellen Verteilungswirkung finden werden. Durch den Aufbau und das Fortführen der Kulturund Theatertradition von einer Generation zur nächsten entstehen Verteilungseffekte über einen weitgespannten Zeitraum, in dem von einer Generation "Werte", das sind z. B. Theaterbauten, Thea-,;e;rstücke sowie die Ausbildung der Künstler... geschaffen werden, von denen nachfolgende Generationen zehren können. Weiteres ist durch die Existenz und Tradition des Theaters in einem Siaat (d. h. durch sein künstlerisches Potential) bereits eine Basis für den kulturellen Aufbau bzw. für kulturelle Aktivitäten anderer Staaten geschaffen. So ist es heute durch Gastspiele und durch Film und Fernsehen von ,,spitzenstars" möglich, Können und Kunst, die in einem bestimmten Land erworben wurden, der "übrigen Welt" zur Verfügung zu stellen. Auch Auslandsgastspielreisen eines Theaterensembles, als kulturelle Botschafter des Landes, sind hier zu nennen. Auf diese Weise entstandene Verteilungseffekte könnten durch einen Gegenbesuch des Gastlandes ausgeglichen werden. Abgesehen vom kulturellen Transfer sind damit auch "Prestige"-Faktoren, Fremdenverkehrseffekte usw. verbunden. Strukturell ähnlich gelagert wie die internationalen Verteilungseffekte sind die interregionalen: Diese sind abhängig vom Theaterstandort sowie der umgebenden "Theaterlandschaft", den Zuschußgebern und Nutznif,ßern (Theaterbesuchel' und Empfänger externer Effekte). Es gilt also die Relation zwischen Th':!aterstandort, Subventionsinsianz und Konsumentenstruktur zu bestimmen. Betrachten wir z. B. ein Stadttheater, das die Subvention ausschließlich von der Gemeinde erhält, das aber auch von Besuchern auUerhalb dieser Gemeinde (nähere und weitere Umgebung) frequentiert wird, so erfahren all jene Konsumenten einen positiven Verteilungseffekt, die nicht mit ihren Steuern zu diesem Gemeindehaushalt beitragen 9• Daher wäre es in diesem Fall vielleicht gut, eine Zuschußbeteiligung der Umgebung dieser Theatergemeinde einzuführen. Dabei stellt sich die Frage, in welchem Ausmaß der indirekte Nutzen eines Theaters in Form externer Effekte auch von der Umgebung eines Theaters in Anspruch genommen wird. 9 Analoges gilt für den Ausländer, der nur soweit er Marktsteuern entrichtet zum Steueraufkommen des öffentlichen Haushalts beiträgt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Verteilungswirkungen der Theaterfinanzierung 135 Der Vollständigkeit halber seien noch alternative Subventionszahler und die damit verbundene regionale Wirkung angeführt, und zwar kann der Zuschuß zu einem Theater von der Landesebene gezahlt werden oder Theater erhalten Bundeszuschüsse. In beiden Fällen sind ebenfalls wieder die Leistungen des Theaters in Bezug zur Konsumentenscllaft zu setzen. Daraus können wir folgern, daß überlegungen, die die interregionale Umverteilungswirkung betreffen, für eine "gerechte" Beteiligung der verschiedenen öffentlichen Körperschaften als Subventionszahler wesentlich sind. Dazu ist in Österreich als Beispiel die Institution der "Bundestheater" in Wien zu erwähnen, die aus Bundesmitteln subventioniert werden, aber nur einer regional begrenzten Gruppe der Bevölkerung unmittelbar zur Verfügung stehen. Es gilt hier nun zu überlegen, ob dies eine Bevorzugung (= positive Verteilungswirkl.lng) zugunsten der Wiener darstellt und damit zu Lasten der übrigen Bevölkerung Österreichs zu buchen ist, oder ob die übrige Bevölkerung Österreichs ihren geleisteten Subventionsanteil über externe Effekte wiE. Staatsprestige, internationale Stellung Österreichs auf kulturellem Gebiet, Fernsehübertragungen, Fremdenverkehr etc nützen kann. Konkrete Aussagen über inlerregionale verteilungspolitische Wirkung~n sind bisher empirisch nicht ermittelt worden. IH. Im Anschluß werden wir uns nun der Behandlung von interpersonellen Verteilungswirkungen zuwenden, die eine zentrale Bedeutung in unserer Arbeit einnehmen. Zur Untersuchung der interpersonellen Verteilungswirkung seien vorerst einige Annahmen getroffen. Allgemein läßt sich formulieren, daß ein Verteilungseffekt bei Konsum eines Gutes durch das Verhältnis von geleistetem finanziellen Beitrag zu empfangenem NIltzen bestimmt ist. Auf unser Anliegen übertragen würde demnach in einer ersten An- 'l/,ahme von einem bestimmten Einnahmesystem ausgegangen werden. Wir wollen weiter anehmen, daß davon präzise auf die tatsächlichen Träger der Lasten der Einnahmenerzielung geschlossen werden kann. Ebenso wird davon ausgegangen, daß sich die Nutznießer eines vorgegebenen staatlichen Ausgabensystems feststellen lassen. Für ein Einnahmenbzw. Ausgabensystem ist insgesamt ein progressiver, proportionaler oder regressiver Verlauf möglich. Im Gebrauch von "regressiv" und "progressiv" schließen wir uns der Terminologie von Gillespie10 an. 10 " ••• an expenditure schedule is regressive when the gain as apercentage of income declines as the level of income increases, and that it is progressive OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 142 Clemens-August Andreae rentabilität" und "Fremdenverkehr" zum wirtschaftspolitischen Wirkungsbereich, wobei zu berücksichtigen ist, daß auch hier der "Standortfaktor" einen nicht unwesentlichen Einfluß ausüben wird. In den Wirkungskreisen ist also durchaus ein überschneiden der Einflußgrößen gegeben. Aus diesen Beispielen ist aber zu ersehen, daß zwar eine Erleichterung in der Zuordnung und Bewertbarkeit vorliegt, jedoch die Aussagekraft dieser Matrix vermindert wird. Die Benutzerprofile geben daher nur Auskunft darüber, welche Bevölkerungsgruppen besonders stark oder schwach den kollektiven Nutzen in Anspruch nehmen. Die Aussage darf aber nur als subjektiv und weitgehend von den individuellen Präferenzvorstellungen abhängig aufgefaßt werden, bedingt durch die Erstellung des externen Güterund Leistungskataloges wie durch die Zuordnung an die Empfänger. Aus dem für diese Arbeit erstellten Schema läßt sich ablesen, daß alle Bevölkerungsgruppen einen Nutzen aus externen Theaterleistungen erhalten, daß aber wiederum höhere Berufsschichten und jüngere Altersgruppen mehr Nutzen daraus ziehen können, was wir in der Terminologie von Gillespie als progressiven Nutzenverlauf bezeichnen wollen. Nach Gillespie wirkt ein progressives Einnahmensystem, wie es unsere Annahme 1 darstellt, "pro-poor" und "against-the-rich". Wenn wir dem aber einen progressiven Nutzenverlauf entgegenhalten und dabei noch etwa denselben Progressionsgrad unterstellen, so wird die Umverteilung "pro-poor" aufgehoben. Die Verteilungswirkung tendiert zu einem proportionalen Verlauf., Damit findet keine Umverteilung statt, dies gilt für den Fall a). Im Fall b) haben wir bei Behandlung des 1. Aspektes eine negative Verteilungswirkung festgestellt. Die gesamte Bevölkerung wird zu höheren Kosten herangezogen als sie über externe Effekte gemäß den Annahmen nutzen kann. In diesem Fall wird jedoch eine Teilgruppe bezüglich der Gesamtgruppe der Empfänger externer Effekte begünstigt, nämlich diejenigen, die auch als Theaterbesucher auftreten, denn für sie wird diese negative Verteilungswirkung als Empfänger externer Effekte durch die positive Verteilungswirkung als Theaterbesucher (siehe 2. Aspekt Fall b) gewissermaßen kompensiert. Im Fall c) erfahren alle Empfänger externer Theaterleistungen eine positive Verteilungswirkung, da ihr empfangener Nutzenanteil über ihrem geleisteten Kostenanteil liegt. Benachteiligt wird innerhalb dieser Gruppe eine Teilgruppe sein, deren Personen Empfänger externer Effekte und auch Theaterbesucher sind, da sie den nun erhaltenen positiven Effekt bereits als Theaterbesucher als negative Wirkung erfahren haben. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Verteilungswirkungen der Theaterfinanzierung 143 Die interpersonellen Verteilungswirkungen des Gutes Theater abhängig von den jeweils getroffenen Annahmen über das Einnahmensystem als Grundlage für die Zuschüsse, die Auf teilung des Gesamtnutzens in eine individuelle und eine kollektive Komponente, sowie die Kostenanteile der Konsumentengruppen können zusammenfassend wie folgt festgehalten werden: Unter Gültigkeit der Annahmen 1, 2 und 3 a wird im Großen und Ganzen eine neutrale Verteilungswirkung auftreten, da Theaterbesucher und Empfänger externer Effekte ihren empfangenen Nutzen jeweils kostendeckend bezahlen (kostenmäßige Äquivalenz), abgesehen von den bereits erwähnten zusätzlich möglichen positiven Effekten für Theaterbesucher (Konsumentenrente, Subjektförderung). Mit den Annahmen 1, 2 und 3 b werden Theaterbesucher im allgemeinen eine positive Verteilungswirkung, Konsumenten externer Effekte eine negative Verteilungswirkung erfahren. Der Relation dieser Annahmen kommt unserer Ansicht nach die Form des öffentlichen Zuschußtheaters 19 am nächsten. Bei Gültigkeit der Annahmen 1, 2 und 3 c tritt für Theaterbesucher eine negative Verteilungswirkung auf zugunsten der Empfänger externer Theaterleistungen. Ausgehend von einer vorgegebenen Finanzierungsform und der Bestimmung der Nutzenausstrahlung des Theaters könnte im konkreten Fall das hier dargelegte Schema als Hilfsmittel für eine Verteilungsanalyse dienen. V. Als Legitimation für die Vergabe von Subventionen kann eine empirische Erhebung über das kulturelle Verhalten der Tiroler Bevölkerung herangezogen werdenl!O. Eine Umfrage über "förderungswürdige Kulturbereiche" ergab für das Theater, daß 42 'Ofo der Tiroler Bevölkerung für "mehr" und 36 % der Bevölkerung für "gleich viel" Förderung des Tiroler Landestheaters eintraten. Nur 5% sprachen sich für "weniger" Förderung aus und 17 '0/ 0 konnten "keine Angabe" treffen. 19 F. Kolat01': "Die Finanzierung der Salzburger Festspiele", unveröffentl. Manuskript, S. 11. "In einer Aufstellung, deren Richtigkeit allerdings nicht überprüft werden konnte, wurde der durch staatliche Subventionen gedeckte Ausgabenteil für die Königliche Oper Stockholm mit 90 %, für die Pariser Oper mit 84 %, Hamburg 73 %, Zürich 78% und Covent Garden London mit 46% angegeben." l!O "Kulturelles Verhalten der Tiroler Bevölkerung", eine Untersuchung des Instituts für empirische Sozialforschung (IFES), Wien, im Auftrag der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Tirol, Innshruck 1974. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 144 Clemens-August Andreae Im Laufe dieser Untersuchung wurde ferner erhoben, daß 37 % der Tiroler Bevölkerung zur Gruppe ;,Theaterbesucher" zählen. Ein Vergleich des in der Umfrage ausgewiesenen TheaterbesucherProzentsatzes mit dem Prozentsatz der Bevölkerung, der für Theaterförderung eintritt, zeigt, daß der für "mehr" und "gleich viel" Förderung stimmende Bevölkerungsanteil erheblich über dem Bevölkerungsanteil der Theaterbesucher liegt, Diese Tatsache bestätigt unsere Annahme, daß das Theater auch einen Nutzen über externe Effekte ausstrahlt. Für die Vergabe von Subventionen könnte man eine Analyse von der Zielsetzung des Theaters, d. h. welche Nutzenaufteilung gewünscht bzw. tatsächlich erreicht wird, beginnen und dann die der jeweiligen Nutzenquote adäquaten Kostenanteile bestimmen. Zusammenfassend können wir nun sagen, daß unter Berücksichtigung aller genannten Verteilungsaspekte die gesamte Bevölkerung z. B. in Österreich einen Nutzen aus dem Kulturgut Theater als Theaterbesucher und/oder als Empfänger externer Theaterleistungen erfährt. Die Verteilungswirkungen konnten wir in dieser Untersuchung abhängig von den äußeren Gegebenheiten und Zielsetzungen, unter denen ein Theater geführt wird, darstellen, die in unserer Analyse als Annahmen formuliert wurden. Eine empirische Erhebung über den Theaterbesuch hat unsere theoretischen Aussagen etwas untermauert. Wie diese empirische Untersuchung ergab, können oder wollen mittlere bis höhere Berufsund Bildungssowie Einkommensgruppen das direkte und indirekte Theaterangebot mehr nützen. Ein Ausgleich dafür kann aber über Eintrittspreise und/oder im Zuge der Aufbringung von Subventionen geschaffen werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 ... '" {/l ~ i ::s po ~ /tl ~. t"" {/l o a E. 't:! & ~ .. go ::: Anhang Tabelle 1: Benutzerprofil der Theaterbesucher in österreich Berufsgruppen Bevölkerung ab 15 Jahren Theaterbesucher I Operund Operettenbesucher absolut in % der jeweiligen Gruppe Selbständige 468.700 20,9 14,1 Mi thelf. Familienangehörige 255.300 16,1 9,7 Arbeiter 1.066. 500 12,9 8,2 Angestellte 775.900 42,0 31,6 Beamte 236.800 41,5 32,6 Pensionäre, Rentner 1.219.000 13,6 10,0 Nicht-berufstätige Hausfrauen 953.300 21,3 16,1 Schüler, Studenten 279.700 60,0 42,0 Sonstige 61.300 24,3 18,8 - -- - -- ------ Insgesamt 5.373.300 23,6 17,1 Quelle: Mikrozensus 1972 (statistische Nachrichten, 28. Jg./8, Wien 1973). <! rD ~ § Oll ~ [ g g. ... ~ rD ~ rD ::l. S· § N (j;. § Oll .... ~ C.1I OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Alter 15 bis unter 19 19 bis unter 25 25 bis unter 40 40 bis unter 55 55 bis unter 65 65 und mehr Insgesamt Abgeschlossene Schulbildung Volksschule Hauptschule Berufsbildende mittlere Schule Berufsbildende höhere Schule Allgemeinbildende höhere Schule Hochschule Quelle: Mikrozensus 1972, a.a.O. Tabelle 2: Benutzerprofil der Theaterbesucher in österreich -- Bevölkerung ab 15 Jahren Theaterbesucher Operund Operettenbesucher absolut in Ufo der jeweiligen Gruppe 432.000 34,7 23,1 586.000 31,4 30,8 1.233.000 26,9 20,3 1.338.000 23,9 18,1 844.800 19,9 14,2 939.000 12,0 8,9 5.373.300 23,6 17,1 2.276.500 8,8 4,8 1.642.200 23,6 17,3 825.100 37,3 28,0 144.600 58,4 45,3 280.300 60,6 47,7 124.800 69,0 54,3 5.373.300 23,6 17,1 .... *'" CI) g s o '" , ~ c ~ '" r+ ~ ::s Po @ Pl t1) OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 .. CI • TabeHe 3: Benutzerprofil der Theaterbesucher in österreich Monatliches Nettoeinkommen Beschäftigtea) Theaterbesucher I Operund Operettenbesucher inS inOfo in Ofo der jeweiligen Gruppe bis unter 2000 100,0 11,9 2000 bis unter 4000 100,0 20,1 4000 bis unter 6000 100,0 29,2 6000 bis unter 8000 100,0 44,7 8000 und mehr 100,0 59,9 Insgesamt 100,0 21,6 a) Wegen Verminderung der Stichprobe werden keine absoluten Zahlen ausgewiesen. Quelle: Mikrozensus 1972, a.a.O. 7,514,2 21,6 33,9 47,5 15,5 ~ '"1 .... ~. ~ ::l l ~ (Iq ~ Co ~ ~ Cl> I!> .... Cl> ::l. 5· I!> ::l N iii· § (Iq .... "'" -J OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Tabelle 4: Benutzerprofil externer Theaterleistungen Externe Effekte der Theaterleistung nach Wirkungskreisen Benutzer nacha) nationalbzw. lokalpolitischer Wirkungskreis kulturpolitischer Wirkungskreis bildungspolitischer Wirkungskreis gesellschaftspolitischer Wirkungskreis medienpoIitischer Wirkungskreis sprachpolitischer Wirkungskreis wirtschaftspolitischer Wirkungskreis a) Einteilung gewählt nach TheaterbesucherstatIstik. b) Monatliches Nettoeinkommen in S. Einkommenb) 000 000 000 ""'<OCX)~ ~ ~ ~ .a -~2$Q) g ~ ~ ~ S g~~~'"O ~:E:a:a§ 2gggg §~~g~ I I 101 1001 001 I I I I 101 I I I c) In unterster Einkommensgruppe auch Schüler und Studenten enthalten. I zutreffend o nicht zutreffend Berufsgruppen ~ Cl> ~ ~ Cl> .... .... ~ ~ Cl> Cl> Il:: '"0 . ;:l Cl> ;:l .... bllCl> ~Cl> U1 ;a~ Q)~ • ~:::: ;:l :ctl ~ ;:l :ctl22~§2~ tl ID 8 ~ 0(j} 00) =;; ;9~mgai-e:g ~-:X:j:Q:r:p..-:x:U1 I I I I I 10000 I 1001 I I 100 I 10 10001 100010 Quelle: zusammenfassung der Erfahrungswerte von Tabelle 5 nach Wirkungskreisen. Schulbildung Q) ~ Q) ...... ;:lS ;:l.g.g .gU1U1 U1 . ....;~..cl Cl> t: .a :0 Cl> .......... '0 .a Cl> S;:lS:C:rciS .g~.ci.ci:;::.g CIl+lcn~..oU1 ~§''8i:!~.g 'O$~Q)::::~ :> ..... .a.actl ..... I I I I 0001 0001 0001 I I I I 0001 I I I I Alter ~~~:g\ß~ ~~~~~il 1:1:1:"§"§S ;:l ;:l ;:l '"0 .~.~.~.~.~ s:: .a.a.a.a.a;:l 1t:>C»1t:>01t:>1t:> 'I""""I'I""""IC'I~LOCO 0 I I I I I I I 100 I I 1000 00 I I I I I I I I I I I 100 I I I 10 I-' 11>- 00 () ...... t!) EI t!) ::s '" I ;.:. c lJq c '" r+ ;.:. ::s 0- "1 t!) Il> t!) OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42 Tabelle 5: Benutzerprofil externer Theaterleistungen Externe Effekte der Theaterleistungen Prestige \nu12"=<h \ Standortfaktor Aktualität der Literatur Anregung z. "aktiven" künstlerisch. Betätigung Anregung z. "passiven" künstlerisch. Betätigun~ Lehrer für künstlerische Fächer Künstlerische Ausstrahlung für Lebensbereiche (Mode, ... , Baukunst) gesellschaftsfördernd Gesprächsstoff Mobilität d. kult. Infrastruktur i. TV, Rundfunk Pflege der Sprache Zitatenschatz Umwegsrentabilität: Konsum nach Theateraufführung Fremdenverkehr a) vgl. Fußn. 2 von Tab. 4. Einkommena) 000 88g ~coco"" "" "" "" ..c:: ~~~Cl,) o ~ ~ ~ S 0::l::l::l'O o CI] CI] tn § ~:a:a:a ~Cl10000 -::;0000 .... 0000 ::lC<l"'COCO o I I I I I I I 10 101 I I 101 I I I I I I I 100 I I 0001 00 I I 00 I I I I I I 0001 101 I 0001 I I I I Berufsgruppen "" Cl,) ~ E Cl,) ~ +' Cl,) ~ ~ ~ • ::l Cl,) ::l +' .~~ ß ~ ~ '0 ~ ::l :C\l "" ::l :§~~~§~~ t; ~ Stri·~·a1S ..cbOC\l::l~..c..c:: 'öJ~<Il~<Il!;::u tI2<IYI ..... p.. ..... t12 I I I I I 10 o I I I I I I I I 1000 I I I 1000 I I I I I I I I I I I 100 I 1001 I 100 I 101 I I I I I I 101 10001 100000 1000 I I Schulbildung Q) ~ ~ ..... ::l ...... ::l -B ::l -B tI2 -B tI2 .t12 ."".d QJ E 1l :0 <Il ........... 0 ..c:: QJ :3::l S:.c:'Ö:3 -B~..ci..ci:;:::-B U)~tIltf.l..ctr.l ~~~'E~-5 oro~(l)::::::o >:t:..c..cro:t: I I I I I I I I 0001 0001 o I I I 0001 00 I I I 00 I I I 000 I I I I I I I 000 I I o I I I I I 00 I I I I I I I I Alter 0) It) 0 It) It) .... 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These considerations seem to justify an analysis on the finaneing side into direet (private) eosts to be borne in the form of an admission fee and indirect (public) eosts eontributed from tax proeeeds in the form of subsidies. By means of assumptions eoncerning the analysis of the utility and the eosts, as well as coneerning the public revenue system as the souree of the subsidies, it is tried to demonstrate the problems involved in differentiating, alloeating and evaluating an interpersonal theatre utility as the main aspeet of the distribution effeet, and finally the trend of the distribution effect is formulated for the different assumptions. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-43618-7 | Generated on 2023-01-16 12:56:42