Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität. Gewerkschaftspolitische Positionsbildung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit

Seeliger, Martin Article Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität. Gewerkschaftspolitische Positionsbildung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit Industrielle Beziehungen Provided in Cooperation with: Verlag Barbara Budrich Suggested Citation: Seeliger, Martin (2018) : Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität. Gewerkschaftspolitische Positionsbildung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit, Industrielle Beziehungen, ISSN 1862-0035, Verlag Barbara Budrich, Leverkusen, Vol. 25, Iss. 4, pp. 425-445, https://doi.org/10.3224/indbez.v25i4.03 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/227426 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Gewerkschaftspolitische Positionsbildung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit** Zusammenfassung Aus gewerkschaftlicher Sicht findet Zusammenarbeit im grenzüberschreitenden Rahmen von jeher unter dem Aspekt ‚internationaler Solidarität‘ statt. Am Beispiel der gewerkschaftlichen Positionsbildung im Bereich der Dienstleistungsfreiheit untersucht der Artikel ihr Zustandekommen als einen sozialen Konstruktionsprozess. Der Fokus auf Organisationen aus Schweden, Polen und Ungarn sowie ihre Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Gewerkschaftsbundes berücksichtigt mit der politökonomischen Heterogenität der Union die wichtigste Herausforderung gewerkschaftlicher Kooperation innerhalb der EU. Vor diesem Hintergrund gelangt der Artikel zu drei Befunden: Erstens stellt internationale Solidarität das Resultat mitunter konfliktiver Aushandlung über Möglichkeit und Notwendigkeit dar. Um Solidarität zu generieren, ist es notwendig, einen Deutungsrahmen (‚Soziales Europa‘) zu etablieren. Als Resultat eines Aushandlungsprozesses kommt diesem Deutungsrahmen zweitens ein genuin politischer Charakter zu. Hier übertragen sich die bessere Ressourcenausstattung und der Etablierten-Status der westeuropäischen Vertreter in eine politische Dominanz gegenüber den Repräsentanten der neuen Mitgliedsländer. Eine deliberative Auseinandersetzung auf Augenhöhe erscheint vor diesem Hintergrund derzeit zwar als wünschenswert, jedoch unrealistisch. Schlagwörter: Internationale Solidarität, Gewerkschaftspolitik, Dienstleistungsrichtlinie, Soziales Europa, Framing The social construction of international solidarity. Trade union politics in the field of the freedom of services Abstract From a trade union perspective, cooperation in a cross-border context is often filed under the term ‘international solidarity’. Drawing on the example of the trade union position on the freedom of services, this article considers solidarity as a process of social construction. Focusing on cooperation between * Dr. Martin Seeliger, Europa-Universität Flensburg, Seminar für Soziologie, Auf dem Campus 1, 24943 Flensburg. E-Mail: [email protected] ** Artikel eingegangen: 26.3.2018, revidierte Fassung akzeptiert nach doppelt-blindem Begutachtungsverfahren: 10.09.2018 426 Martin Seeliger organizations from Sweden, Poland and Hungary within the framework of the European trade union federation we consider how socioeconomic heterogeneity within the EU-28 generates challenges for trade union cooperation. Against this background, the article produces three findings: Firstly, international solidarity is the result of (conflictual) negotiations over its possibility and necessity. Hence, in order to generate solidarity, trade unions need to establish a meaningful framework of what a “Social Europe” represents. Secondly, as a consequence of such negotiations this framework possesses a genuinely political character. However, better access to resources and as well as having the benefit of an established status results in a dominance of Western European representatives. Thirdly, cooperation on a level playing field may currently appear desirable, but as of yet quite unrealistic. Keywords: International solidarity, Trade union politics, freedom of services, Bolkestein Directive European Trade Union Confederation (JEL: O52, L8, B5) 1. Einleitung „Wer im Stich lässt seines Gleichen, lässt ja nur sich selbst im Stich“, heißt es im bekannten ‚Solidaritätslied‘ von Berthold Brecht und Hanns Eisler.1 Ganz in diesem Sinne stellt das Funktionsprinzip von Lohnabhängigensolidarität von jeher einen zentralen politischen Bezugsrahmen gewerkschaftspolitischen Handelns dar. Ein wesentliches Problem, welches sich in der Praxis hieraus ergibt, behandeln die Urheber des bekannten Liedes im Text allerdings nicht. Konkret folgt es aus den Fragen, wer denn genau ‚seines Gleichen‘ sein soll, und unter welchen Umständen man diesen ‚im Stich’ ließe, oder – mit anderen Worten – wer Mitglied der Solidargemeinschaft ist und was der Gegenstand des solidarischen Handelns sein soll. Die Aushandlung dieser Angelegenheiten in der politischen Praxis wollen wir im Folgenden als soziale Konstruktion von Solidarität bezeichnen. Die zunehmende Intensität, mit der diese Frage unter den Gewerkschaften der EU in den letzten Jahren diskutiert worden ist, ergibt sich aus den wirtschaftlichen Konsequenzen der europäischen Integration. Während die qualitative Vertiefung des gemeinsamen Marktes den Wettbewerb zwischen europäischen Lohnabhängigen intensiviert hat, machen es die zunehmenden Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern den Gewerkschaften schwer, diesem Umstand mit einer gemeinsamen politischen Linie zu begegnen. Der Frage, inwiefern sich diese Entwicklungen innerhalb der europäischen Gewerkschaftsbewegung in eine solidarische Form der Zusammenarbeit übertragen, geht der vorliegende Artikel anhand der Diskussion um die Dienstleistungsfreiheit als zentralem Feld europäischer Tarifpolitik nach. Vor dem Hintergrund der EU-Osterweiterung war es hier gelungen, mit Hilfe einer von ostund westeuropäischen Gewerkschaften mitgetragenen Kampagne eine gesetzliche Regelung zu verhindern, welche es osteuropäischen Lohnabhängigen (und damit auch dem westeuropäischen Kapital) ermöglicht hätte, die Beschäftigungsstandards der alten Mitgliedsländer auf deren Territorium zu unterschreiten. Das Zustandekommen dieser gemeinsamen Position untersucht der vorliegende Artikel unter dem Blickpunkt der sozialen Konstruktion internationaler Solidarität. 1 Für wertvolle Kommentare bedanke ich mich bei Floris Biskamp, Martin Höpner und Moritz Müller. Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität 427 Ein besonderer Fokus auf die Beteiligung von Gewerkschaften aus Polen, Ungarn und Schweden im Rahmen der Auseinandersetzung im Europäischen Gewerkschaftsbund dient zur Abbildung der politökonomischen Heterogenität der Union. Auf dieser Grundlage stehen am Ende der Darstellung drei weiterführende Forschungsbefunde zur sozialen Konstruktion von Solidarität im Rahmen internationaler Gewerkschaftspolitik: 1) Die handlungstheoretische Rekonstruktion der Diskussionen um die Dienstleistungsrichtlinie zeigt, wie solidarische Haltungen politischer Akteure als Resultat mitunter konfliktiver Aushandlung über Möglichkeit und Notwendigkeit von Solidarität entstehen. Um Solidarität zu generieren, ist es notwendig, einen Deutungsrahmen (‚Soziales Europa‘) zu etablieren. 2) Als Resultat eines Aushandlungsprozesses kommt diesem Deutungsrahmen (nicht nur im Ergebnis, sondern auch im Zustandekommen) ein genuin politischer Charakter zu. Unter welchen Bedingungen gelingt es Akteuren also, ihre jeweiligen Darstellungen auf plausible Weise zu vermitteln? Wie die Befunde zeigen, übertragen sich die bessere Ressourcenausstattung und der Etablierten-Status der westeuropäischen Vertreter in eine politische Dominanz gegenüber den Repräsentanten der neuen Mitgliedsländer: Die solidarische Etablierung und Durchsetzung gemeinsamer Positionen unter Bezug auf den Deutungsrahmen eines ‚Sozialen Europa‘ gelingt nur, wenn sie im Interesse der mächtigeren Akteure ist. 3) Angesichts der unterschiedlich ausgeprägten Fähigkeit zur Mobilisierung des Deutungsrahmens ‚Soziales Europa‘ stellt sich die Frage, inwiefern solidarisches Handeln, welches auf Grundlage undemokratischer Entscheidungsprozesse zu Stande gekommen ist, eigentlich als dauerhaft stabile Grundlage kollektiven Handelns zur Verfügung steht. Abschließend wird zu argumentieren sein, dass eine deliberative Auseinandersetzung auf Augenhöhe als Grundlage eines tragfähigen europäischen Sozialmodells (d.h. ermöglicht durch organisationale Reform und Quersubventionierung der ärmeren durch die reicheren Gewerkschaften) wünschenswert, doch unrealistisch, erscheint. Der folgende Abschnitt stellt die gewerkschaftspolitischen Herausforderungen europäischer Integration mit Blick auf das Feld der Dienstleistungsfreiheit vor dem Hintergrund der Forschungsliteratur vor. Die anschließende Darstellung der theoretischen Prämissen und des methodologischen und forschungspraktischen Designs dienen der konzeptionellen Rahmung der empirischen Befunde, welche ein abschließendes Fazit vor dem Hintergrund der Theorie interpretiert und auf weitere mögliche Forschungsfragen hin zuspitzt. 2. Gewerkschaften und das Soziale Europa Im allgemeinsten Sinne lassen sich Gewerkschaften als Zusammenschlüsse zur Vertretung von Lohnabhängigeninteressen verstehen. Unter kapitalistischen Bedingungen liegt die politische Hauptaufgabe der Gewerkschaften darin, die Bedingungen zu beeinflussen, unter denen Lohnabhängige ihre Arbeitskraft verkaufen (Streeck, 2005). Traditionell fokussiert die Sozialwissenschaft in diesem Zusammenhang das institutionelle Dreieck zwischen den Interessenorganisationen von Kapital, Arbeit und dem Staat (Müller-Jentsch, 2009). Im Zuge der europäischen Integration wird diese Konstellation zunehmend in Frage gestellt. 428 Martin Seeliger 2.1. Die europäische Integration als Liberalisierungsprojekt? Der Prozess der europäischen Einigung vollzieht sich seit den 1990er Jahren vorwiegend über die Integration nationaler Arbeits-, Finanzund Produktmärkte in einen gemeinsamen europäischen Markt. Die liberale Grundidee, der zufolge die Erweiterung eines Marktes eine effizientere Arbeitsteilung und so effektivere Produktionsmöglichkeiten schafft, dient hierbei als normative Begründung. Gleichzeitig bedingt die Privilegierung von Maßnahmen „negativer Integration“ (Scharpf, 1999), d.h. einer Erweiterung des Arbeitsmarktes auf Kosten nationaler Regulierungskapazitäten, das Risiko eines Abbaus arbeitsmarktpolitischer Schutzmechanismen. Um einen hieraus resultierenden Regimewettbewerb abzuschwächen, wären im Sinne Scharpfs (ebd.) gleichzeitig Maßnahmen „positiver Integration“ anzustreben, welche sozialpolitische Standards im grenzüberschreitenden Maßstab gewährleisten könnten. Wie zuletzt etwa die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Bücker & Warneck, 2010) oder die makroökonomische Anpassungspolitik im Zuge der Euro-Krise (Müller & Schulten, 2013) noch einmal verdeutlicht haben, funktioniert europäische Integration bislang vorwiegend als Marktintegration. Die Europäische Union erscheint aus dieser Sicht, mit Wolfgang Streeck (2013) gesprochen, als „Liberalisierungsmaschine“. Gleichzeitig betont Seikel (2016, S. 6) die Potenziale der europäischen Integration für eine humanzentrierte und gerechte Wirtschaftspolitik: „Durch die Zusammenarbeit auf der europäischen Ebene könnten die Voraussetzungen für transnationale Solidarität geschaffen, der gegenseitige Unterbietungswettbewerb unterbunden, Märkte reguliert und der Vorrang des Politischen und des Demokratischen vor dem Ökonomischen wiederhergestellt werden.“ Die Auseinandersetzung um die Dienstleistungsfreiheit stellt für die Verhandlung und Etablierung einer entsprechenden institutionellen Ordnung einen zentralen Austragungsort dar. 2.2. Die Dienstleistungsfreiheit als gewerkschaftspolitische Herausforderung Während der Nationalstaat traditionell die Gültigkeit von Arbeitsund Beschäftigungsstandards gewährleistet hat, wird diese Form der Ordnung im Zuge der europäischen Integration zunehmend in Frage gestellt. Die Dienstleistungsfreiheit stellt, neben freiem Waren-, Kapitalund Zahlungsverkehr sowie der Personenfreizügigkeit, in der EU ein Grundprinzip wirtschaftlicher Integration dar. Eine besondere Bedrohung des Nationalstaats als tarifpolitischer Bezugseinheit ergab sich hier in den Jahren 2004 bis 2006 im Zuge der Debatte um die Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt (2006/123/EG) (kurz: Dienstleistungsrichtlinie). Während im Zuge der Osterweiterung, dies belegt Krings (2015, S. 91), „die Migrationsbereitschaft aus den neuen Mitgliedsstaaten tendenziell an[stieg], je höher die Lohnunterschiede zu den alten Mitgliedstaaten waren“, sah es ein Vorschlag der EUKommission vor, die Tarifstandards letzterer hierbei auf Grund des dort geforderten Herkunftslandprinzips (Art. 16; Menz, 2010, S. 977) vollkommen legal zu umgehen. Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union enthält das Prinzip der NichtDiskriminierung von Dienstleistungsanbietern innerhalb der EU. Demzufolge „kann der Leistende zwecks Erbringung seiner Leistungen seine Tätigkeit vorübergehend in dem Mitgliedstaat ausüben, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar unter den Voraussetzungen, wel- Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität 429 che dieser Mitgliedstaat für seine eigenen Angehörigen vorschreibt.“2 In diesem Sinne sollten also die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, „dass Dienstleistungserbringer lediglich den Bestimmungen ihres Herkunftsmitgliedstaates unterfallen“ (Schilling, 2009, S. X). Die Tatsache, dass es den europäischen Gewerkschaften durch eine groß angelegte Kampagne gelang, das Herkunftslandprinzip aus dem Gesetzestext der schließlich verabschiedeten Richtlinie zu entfernen, offenbart deren Fähigkeit zu international solidarischer Zusammenarbeit. Die Überwindung einer Konfliktlinie zwischen den Organisationen aus den alten und den neuen Mitgliedsländern im Diskussionsprozess erscheint hierbei besonders bemerkenswert: Obwohl gerade die polnischen Lohnabhängigen im Vorfeld der Kampagne zu Symbolfiguren eines mobilitätsbedingten Unterbietungswettbewerb stilisiert worden waren, fanden sich unter den 75.000 Demonstranten, die am 19. März 2005 durch Brüssel marschierten (Kowalsky, 2007, S. 147), zahlreiche Vertreter osteuropäischer Gewerkschaften. Anschließend an die Einführung in den Forschungsstand zur europäischen Gewerkschaftspolitik sowie die Vorstellung des theoretischen Rahmens behandelt diese Fragen die empirische Darstellung in Abschnitt 5. 2.3. Gewerkschaften im Prozess der europäischen Integration Unter Bedingungen marktbasierter Integration der EU-Mitgliedstaaten erschwert sich auch die gewerkschaftliche Aufgabe, „[u]nterschiedliche und teilweise konkurrierende Einzelinteressen integrativ zu organisieren“ (Dribbusch, 2014, S. 339). Die Verschiedenartigkeit der nationalen Kapitalismusmodelle haben Höpner und Schäfer (2010) auf den Begriff der „politökonomischen Heterogenität“ gebracht, unter deren Bedingungen – so schließen die beiden – die wirtschaftliche Integration der EU zur Gefahr für ihre politische Integration wird. Die Schwierigkeiten, welche sich aus gewerkschaftlicher Sicht ergeben, wenn Organisationen aus 28 Mitgliedsländern gezwungen sind ihre politischen Ziele zu koordinieren, wurden an anderer Stelle (Seeliger, 2017) als doppeltes Heterogenitätsproblem bezeichnet: Während sich die nationalen Produktionsund Wohlfahrtssysteme der Mitgliedsländer auf einer institutionellen Ebene beispielsweise mit Blick auf die Arbeitsgesetzgebung oder den Grad sozialer Sicherung unterscheiden, finden sich zwischen den Organisationen weitere wesentliche Differenzen nicht nur mit Blick auf die politische Durchsetzungskraft, sondern auch hinsichtlich ihrer politischen Orientierung. Gemeinsame Positionen entwickeln die europäischen Gewerkschaften innerhalb einer Abstimmungsund Vertretungsstruktur, welche von der lokalen über die nationale bis hin zur europäischen Ebene reicht. Gegründet im Jahr 1973 von 17 Organisationen aus 15 Ländern steht der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) an der Spitze dieses Systems als umfassendste Vertretungsinstanz. Seine Erweiterung in den vier seitdem vergangenen Jahrzehnten auf 85 Föderationen aus 36 Ländern läuft parallel zur Zunahme der politökonomischen Heterogenität der Union. Das politische Mandat des EGB beschreiben Reutter und Rütters (2003) als eine dreifache Aufgabenstellung: (1) Die organisationsinterne Koordination der Mitgliedsverbände (2) sowie die Interessenvertretung gegenüber EU-Institutionen und (3) europäischen Ar2 http://www.europarl.europa.eu/brussels/website/media/Basis/Vertraege/Pdf/Vertrag_Amsterdam_konsol.pdf (Abruf 15.12.2017). 430 Martin Seeliger beitgeberverbänden. Angesichts des begrenzten Erfolges letzterer lassen sich hierbei besonders der „Institutionenbezug“ (ebd., S. 529) sowie seine „information and coordination role” (Hyman, 2013, S. 171) hervorheben. Vor diesem Hintergrund schreibt Gajewska (2009, S. 82) dem EGB demnach eine „framing function“ zu. Indem er Agenda-Setting und öffentliche Darstellung politischer Angelegenheiten beeinflusst, wirken er und die entsprechenden Europäischen Branchenverbände maßgeblich an der Etablierung derjenigen Interpretationsrahmen mit, die kollektive Mobilisierung von europäischen Gewerkschaften ermöglichen. Als besondere Herausforderung stellt sich hierbei die Überbrückung und Mediation interner Differenzen zwischen den Mitgliedsorganisationen aus den unterschiedlichen Ländern dar. Mit Blick auf die soziale Konstruktion internationaler Solidarität fokussiert der vorliegende Beitrag das Wechselspiel zwischen der nationalen und der europäischen Ebene gewerkschaftlicher Interessenvertretung. Im Stand der Forschung zur europäischen Gewerkschaftspolitik stellt die Diskussion um die europäische Dienstleistungsrichtlinie einen der am besten dokumentierten Fälle internationaler Zusammenarbeit dar (siehe exemplarisch Arnold, 2008; Gajewska, 2009). Die Debatte zieht ein besonderes Interesse auf sich, weil sie gemeinhin als wichtiger Präzedenzfall erfolgreicher internationaler Zusammenarbeit angesehen wird. Die Tatsache, dass die osteuropäischen Gewerkschaftsvertreter die Kampagne des EGB zur Entfernung des Herkunftslandprinzips unterstützt haben, führt Bernaciak (2011, S. 35) am Beispiel der polnischen Gewerkschaften auf drei Beweggründe zurück. Durch die Vermeidung von Unterbietungswettbewerb erhofften sie sich erstens die graduelle Angleichung ihrer nationalen Standards an die Gegebenheiten der alten Mitgliedsländer. Die Beibehaltung des Herkunftslandprinzips stellte aus ihrer Sicht zweitens eine Bedrohung für die polnischen Standards durch andere, günstigere Anbieter dar. Und drittens befürchteten sie, dass die Einführung des Prinzips die Überwachung entsprechender Standards innerhalb der EU stark verkomplizieren, wenn nicht sogar unmöglich machen würde. Diese Beweggründe, so Bernaciak (2011), motivierten die osteuropäischen Gewerkschaften schließlich zur Unterstützung der westeuropäischen Position, deren normatives Rahmenwerk traditionell das europäische Sozialmodell verkörpert. 2.4. Das europäische Sozialmodell Der Bezug auf ein europäisches Sozialmodell stellt im integrationspolitischen Diskurs seit den 1970er Jahren eine bekannte Chiffre dar (Pierson & Leibfried, 1998). Auch bekannt unter dem Begriff eines ‚Sozialen Europa‘ ist das Konzept „gleichermaßen analytische Kategorie, ideologisches Konstrukt und Streitgegenstand“ (Hyman, 2006, S. 121; siehe auch Delanty & Rumford, 2005, S. 108). Die politische Essenz des Konzepts ergibt sich hierbei aus dem Vorhaben, die marktbasierte Integration durch eine sozialund arbeitsmarktpolitische Regulation zu komplementieren. Programmatisch ist hierbei die (tendenziell sozialdemokratisch aufgeladene) Leitorientierung, „to provide a ‘human face’ to the completion of the single market, and to turn the trade union movements of Europe from potential opponents into reliable allies” (Hyman, 2003, S. 27). Ein normativ und funktional begründeter gewerkschaftlicher Internationalismus liegt dem Konzept hierbei insofern zugrunde, als die politische Institutionalisierung gemeinsamer Sozialstandards nicht auf nationaler, sondern auf EU-Ebene umgesetzt werden soll. Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität 431 Mit Vaughan-Whitehead (2003, S. 4) lassen sich hierbei drei komplementäre Grundgedanken als ideelles Fundament des Konzepts identifizieren: (1) Die Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Ökonomien ist gewährleistet und (2) benötigt hier sowohl soziale Kohäsion und Solidarität als auch (3) die demokratische Einbeziehung der europäischen Bürger: “Specific core values of this model of particular interest in the context of enlargement include democracy, individual rights, free collective bargaining, equality of opportunity for all, and social welfare and solidarity” (ebd.). Die normative Grundausrichtung ist hierbei an die Struktur der Sozialen Marktwirtschaften Westeuropas angelehnt. Hierzu gehören „ein klares Bekenntnis der Arbeiterbewegung zur parlamentarischen Demokratie, ein wohlfahrtsstaatlich garantiertes Mindesteinkommen für alle Bürger, Tarifautonomie der Gewerkschaften sowie Regierungen, die, gleich welcher politischen Zusammensetzung, sich einer aktiven Vollbeschäftigungspolitik verpflichtet fühlten“ (Streeck, 2003, S. 93). Darüber, wie genau die hier dargestellten Zielgrößen zu verwirklichen sind, besteht in der gewerkschaftspolitischen Praxis Uneinigkeit. So bemerkt mit Kowalsky (2011, S. 94) ein Funktionär des EGB: „Das ‚Soziale Europa‘, die soziale Dimension Europas ist seit den Anfängen der europäischen Integration ein kontrovers diskutiertes Thema“ zwischen den Gewerkschaften. Diesen Diskussionen kommt vor dem Hintergrund der Erweiterungsrunden der Jahre 2004 und 2007 eine besondere Bedeutung zu. Denn während ein Anwachsen des Einkommensund Wohlstandsgefälles zwischen den alten und neuen Mitgliedsländern hier einerseits den Anreiz für Lohnabhängige aus den Niedriglohnländern erhöht hat, Erwerbschancen in den Arbeitsmärkten der Hochlohnländer zu suchen, und so deren nationale Tarifsysteme unter Druck zu setzen, haben auch die Abstimmungsinitiativen im Rahmen der internationalen gewerkschaftlichen Zusammenhänge an politischer Salienz gewonnen. Der gemeinsame Bezugsrahmen eines ‚Sozialen Europa‘ wird vor genau diesem Hintergrund und unter Beteiligung verschiedener Akteure, die jeweils unterschiedlichen Wahrnehmungen und Interessen folgen, mit substanziellen politischen Forderungen gefüllt. Der nächste Abschnitt widmet sich der Darlegung derjenigen theoretischen Prämissen, unter denen man sich im Folgenden der Frage nach einer solidarischen Zusammenarbeit europäischer Gewerkschaften im Zuge der europäischen Integration annähern kann. 3. Theoretischer Rahmen der Untersuchung Ziel des vorliegenden Artikels ist es, die Frage nach einer solidarischen Kooperation europäischer Gewerkschaften im internationalen Rahmen zu beantworten. Als umfassendste Föderation kommt dem EGB hierbei der Charakter einer „Meta-Organisation“ im Sinne von Ahrne und Brunsson (2008) zu. Die interne Willensbildung sowie die Entstehung und Entwicklung vollzieht sich hier nicht zwischen Individuen oder Abteilungen, sondern wiederum zwischen eigenständigen Organisationen. Die wechselseitige Abhängigkeit, die solche Meta-Organisationen mit ihren Mitgliedseinheiten über personelle Verschränkungen, Ressourcentransfers und formelle sowie informelle Regeln verbindet, überträgt sich hier in eine dauerhafte und immer wieder aufbrechende Auseinandersetzung um Zielsetzung und Identität der Organisation. Unter eben diesen Aspekten wollen wir im Folgenden die Zusammenarbeit der Mitgliedsgewerkschaften im EGB betrachten. 432 Martin Seeliger Zur Tradition der ArbeiterInnensolidarität gehört, so bemerken Bormann und Jungehülsing (2015, S. 57f.) ein „Bekenntnis zur weltweiten Inklusion“ auf Grundlage der folgenden Annahme: „Die Interessen der vom Kapital Ausgebeuteten sind weltweit prinzipiell dieselben und die Empörung über die damit verbundene Ungerechtigkeit sollte auch weltweit verbreitet sein“ (ebd., S. 58). Während die Intensität entsprechend der internationalistischen Orientierung zwischen Verbänden verschiedener (nationaler, sektoraler oder auch politischer) Provenienzen variieren mag, verpflichten sich die meisten Gewerkschaften als „wertrationale Organisationen“ (Frege & Kelly, 2004) einer entsprechende Handlungslogik – zumindest auf rhetorischer Ebene (vgl. Höpner & Seeliger, 2017). Unter den verschiedenen Protagonisten eines europäischen Sozialmodells im Allgemeinen, sowie den hier im für den Fall der Dienstleistungsrichtlinie untersuchten Sample vertretenen Gewerkschaften im Besonderen, lässt sich eine entsprechende Haltung bei den Vertretern aller Organisationen erkennen. Gleichzeitig jedoch „sind ihr Handlungsradius und ihre Mitgliedschaftspolitik“, wie Pernicka und Hoffmann (2015, S. 133) bemerken, „innerhalb nationalstaatlicher Grenzen verblieben.“ Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität vollzieht sich demnach zwangsläufig zwischen nationalen und grenzüberschreitenden Referenzrahmen. Vor dem Hintergrund der politökomischen Heterogenität der Union ist somit davon auszugehen, dass die nationalen Mitgliedsgewerkschaften mit Blick auf die politische Zielsetzung des EGB unterschiedliche Absichten verfolgen. Ausgehend von einem Verständnis von Solidarität als einer „soziale[n] Norm, die für eine bestimmte Gruppe gilt und deren Mitglieder dazu verpflichtet, Beiträge zu kollektiven Anstrengungen sowie zum gegenseitigen Verzicht zu leisten“ (Engler, 2015, S. 48), stellt sich also die Frage, inwiefern diese Norm bei der Formulierung und Umsetzung gemeinsamer politischer Ziele im EGB zum Tragen kommt. In diesem Zusammenhang formuliert Dribbusch (2014, S. 339) die folgende Einsicht: „Die Internationalisierung der Wirtschaft allein bringt keinen gewerkschaftlichen Internationalismus hervor, und welche Formen internationale Solidarität annimmt, wird auch von den zugrunde liegenden Problemlagen geprägt.“ Wenn wir nun mit Gajewska (2009) davon ausgehen, dass der EGB als politischer Protagonist eines europäischen Sozialmodells eine „framing function“ erfüllt, lässt sich die Formulierung seiner politischen Programmatik als die soziale Konstruktion eines solchen Deutungsrahmens verstehen. In Abgrenzung zu institutionalistischen Ansätzen und Theorien rationaler Wahl fokussiert eine Framing-Theorie die kognitive Komponente von Mobilisierungsprozessen. Als frames werden dabei diejenigen Deutungsrahmen verstanden, mit deren Hilfe Akteure Situationen wahrnehmen und beurteilen. Eine politökonomische Operationalisierung eines solchen Ansatzes findet sich bei Ansell (1997, S. 359) am Beispiel der französischen Gewerkschaften, „die trotz unterschiedlicher politischer Ausrichtung gemeinsam zum Generalstreik aufriefen.“ Indem sich diese um das Symbol des Generalstreiks organisierten, konnten sie ihre konkurrierenden politischen Orientierungen überbrücken und eine einheitliche Position der Gewerkschaftsbewegung entwickeln. Hieraus zieht Ansell (ebd., S. 360) den Schluss, dass “organizing symbols create a shared interpretative framework that facilitates coordination, exchange, and ultimately commitment.” Um Solidarität als politische Maxime zu etablieren, so lässt sich schließen, müssten die europäischen Gewerkschaften den Frame eines europäischen Sozialmodells als gemeinsa- Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität 439 „Jetzt bei der Dienstleistungsrichtlinie haben wir denen natürlich gesagt, dass es wichtig ist, dass die solidarisch sind. Aber jetzt nicht als moralischer Appell, sondern einerseits, um zu verhindern, dass wir da auseinanderdriften. Und andererseits uns nochmal mit denen zusammensetzen und die Lage nochmal zu besprechen. Und immer, wenn das sozusagen ans Eingemachte geht, um Tarifverträge, dann ist da Einigkeit. Je näher wir sozusagen an das Kerngeschäft kommen, desto eher ist es möglich, alle in einem Boot zu haben. Und je mehr wir uns davon entfernen und zu mehr ideologischen Positionen kommen, desto mehr zersplittert das und insbesondere in den Ländern, wo es dann noch ideologisch miteinander konkurrierende Gewerkschaften gibt.“ Reibung und Konflikt bei der Etablierung der Position beschreibt der Vertreter der ungarischen MSZOSZ. Ihm zu Folge wurde die Anerkennung westlicher Standards unter ungarischen Gewerkschaftern keineswegs von vornherein als Selbstverständlichkeit angesehen: „Wir hatten auch Konflikte unter uns hier in diesem Saal, wo ich und einige angegriffen wurden von unseren Gewerkschaften, dass […] Es ist besser, wenn man weniger als der Einheimische verdient, aber immerhin es gibt Arbeitsplatz, da kommt viel mehr als zu Hause.“ Wie sich in den Interviews mit den polnischen und ungarischen Gewerkschafterinnen und Gewerkschaftern herausstellte, fühlen sich diese in der politischen Programmatik des EGB häufig nicht repräsentiert. So berichten sowohl polnische als auch ungarische Vertreter, dass ihre Positionen in den Brüsseler Debatten nicht immer angehört würden. Eine Repräsentantin der MSZOSZ erörtert diesen Umstand wie folgt: „When I am in Brussels I mainly listen to what my colleagues from the West are saying. They have the main expertise on the topics we care about.” Angesichts der höheren Sachkenntnis der westlichen Vertreter gibt ein anderer ungarischer Vertreter an, keine Probleme mit deren Vormachtstellung zu haben: „As a person, who watched the development of the ETUC, I can accept that the old members are overrepresented in the organization. Because the European countries are somehow close into the system, which we get.” Dementsprechend zieht auch ein polnischer Vertreter des EGB den kompakt formulierten Schluss, das ‚Soziale Europa‘ sei “pretty much a western idea“, entwickelt von westeuropäischen Vertretern mit westeuropäischen Maßstäben. Eine ähnliche Einschätzung äußert ein ehemaliger Mitarbeiter der EFBH: „Ja, ich glaube schon, dass das sogenannte ‚Soziale Europa‘, das es ja eigentlich nicht gibt, dass das natürlich ein Modell war. Das stimmt schon. Das ist ein Modell der westeuropäischen Länder und der westeuropäischen Politik. Da waren ja die Osteuropäer gar nicht dran beteiligt.“ Dieser ungleichen Beteiligung schreibt der polnische EGB-Vertreter eine grundlegende Bedeutung für die Entwicklung der EU zu: “In fact, the whole integration process was like that. You have never had this kind of negotiation on equal footing. It was the matter of joining the block with some rules.” Etabliertenvorrechte und Ressourcendiskrepanz bedingten auch aus Sicht eines Vertreters der ungarischen MSZOSZ eine anhaltende Konstellation, innerhalb derer die Osteuropäer systematisch unterlegen seien: „Das ist überhaupt nicht balanciert, wir [die Osteuropäer, M.S.] sind Neulinge. Obwohl, wenn man 20 Jahre dabei ist, ist man schon nicht mehr Neuling. Aber auf unserer Seite sehen wir, dass wir schwach sind. Wir sind schwach allgemein und haben auch kaum echte Ressourcen, alle Politikbereiche wirklich zu bearbeiten und offensiv in die Diskussionen reinzugehen.“ Die politische Tragweite dieser fallspezifischen Auseinandersetzung ergibt sich schließlich aus der Erklärung eines Vertreters der schwedischen LO, demzufolge unter europäischen 440 Martin Seeliger Gewerkschaftern wenig abstrakte Diskussionen geführt würden: „It is quite seldom that we debate on principles. Debates are always on issues that happen“. Europäische Gewerkschaftspolitik gewinnt ihre Programmatik daher aus der Praxis. Ihren grundsätzlichen Charakter nimmt die Auseinandersetzung um die Dienstleistungsrichtlinie daher durch ihre Einbindung in die konzeptionelle Diskussion um ein Soziales Europa. Zusammenfassung Die Rekonstruktion der gewerkschaftlichen Positionsbildung zur Dienstleistungsrichtlinie zeigt, wie es den westeuropäischen Vertreterinnen und Vertretern gelungen ist, ihre osteuropäischen Kolleginnen und Kollegen von einer offensiven Unterstützung internationaler Unterbietungskonkurrenz abzuhalten. Nach einigen Diskussionen konnten die beteiligten Personen Einvernehmen über die Zustimmung zum Konzept eines europäischen Sozialmodells auf Basis allgemein akzeptierter Mindeststandards generieren. Am Ende der Diskussion stand also ein gemeinsamer Bezugsrahmen politischer Mobilisierung, welche dann auch tatsächlich in die Forderung nach einheitlichen Beschäftigungsbedingungen überführt werden konnte. Mit der Einwilligung in die Notwendigkeit nordund westeuropäischer Sozialstandards verbinden die osteuropäischen Vertreterinnen und Vertreter die Hoffnung, so in ihren Ländern mittelfristig dieselben Standards entwickeln zu können. Die Zustimmung der osteuropäischen Repräsentantinnen und Repräsentanten erfolgte hierbei gleichzeitig solidarisch und eigeninteressiert. Dass sie die Position jedoch überhaupt angenommen hatten, setzte die machtvolle Einflussnahme durch die westeuropäischen Funktionärinnen und Funktionäre voraus. Die soziale Konstruktion von Solidarität erfolgt hier also nicht vollkommen freiwillig, sondern unterliegt einem machtgebundenen Aushandlungscharakter. 6. Fazit Vor dem Hintergrund der Vertiefung und Erweiterung der EU-Integration, so der Ausgangspunkt des vorliegenden Artikels, sind die Gewerkschaften Europas „under considerable pressure” (Bernaciak et al., 2014, S. 5) geraten. Mit Blick auf die Umgangsform, die die Gewerkschaften als potenzielle Repräsentantinnen eines gemeinsamen Klasseninteresses der europäischen Lohnabhängigen vertreten, waren die hier angestellten Überlegungen geleitet von der „Vermutung, dass in Europa zunehmend häufiger soziale Konflikte eines neuen, transnationalen Typs auftreten, bei denen es um das Aushandeln einer europäischen Solidaritätsnorm geht“ (Engler, 2014, S. 15). Diese Frage haben wir unter Bezug auf die Mobilisierung des Deutungsrahmens eines ‚Sozialen Europa‘ behandelt. Dieser Rahmen, so zeigte die Analyse der gewerkschaftspolitischen Debatte um die Dienstleistungsrichtlinie unter besonderer Berücksichtigung von Organisationen aus Schweden, Polen und Ungarn, lässt sich in unterschiedlicher Weise zur Koordinierung politischen Handelns mobilisieren. Die in diesem Zusammenhang gewonnenen Erkenntnisse lassen sich abschließend zu drei Befunden zuspitzen. Auf der allgemeinsten Ebene zeigt die handlungsund framing-theoretische Darstellung der Geschehnisse in den Feldern, wie (un)solidarische Haltungen politischer Akteure als Resultat (mitunter konfliktiver) Aushandlung über Möglichkeit und Notwendigkeit eben Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität 441 dieser Haltungen entstehen. Im Einklang mit bereits vorliegenden Befunden (z.B. Fantasia, 1988) bestätigt sich daher der grundsätzlich plastische und prozedurale Charakter von Solidarität als sozialem Konstrukt. Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität erfolgt hierbei in Form der Etablierung eines Deutungsrahmens, welcher sich in diesem Fall aus der konkreten Ausgestaltung der politischen Implikationen eines europäischen Sozialmodells ergibt. Im Einklang mit Bernaciak (2011), können wir auf Grundlage der Befunde feststellen, dass international solidarische und national eigeninteressierte Orientierungen bei den polnischen und ungarischen Vertretungen in der politischen Praxis eine Synthese eingehen. Diese erfolgt jedoch – anders als Bernaciak dies darstellt – nicht auf Grund rein rationaler Überlegungen, sondern als Resultat eines machtgebundenen Aushandlungsprozesses. Der zweite Befund bezieht sich hierbei auf die sozialen Dynamiken, welche den gemeinsamen Deutungsrahmen hervorbringen: Die bessere Ressourcenausstattung und der Etablierten-Status der westeuropäischen Vertreterinnen und Vertreter übertragen sich in eine politische Dominanz entlang der Differenz zwischen Etablierten und Außenseitern: Die solidarische Etablierung und Durchsetzung gemeinsamer Positionen unter Bezug auf den Deutungsrahmen eines ‚Sozialen Europa‘ gelingt also, wenn sie im Interesse der mächtigeren Akteure ist. Die schwedische Position lässt sich im Falle der Dienstleistungsrichtlinie also anschließend an Streeck (1995, S. 120) als „institutioneller Nationalismus“ beschreiben, welcher „soweit wie möglich an den bestehenden nationalen Organisationsformen festhalten, bzw. Internationalisierung nur in dem Maße akzeptieren will, wie sie die Stabilität und Autonomie nationaler Institutionen nicht beeinträchtigt und national definierte Interessen nicht benachteiligt.“ Eine verschieden stark ausgeprägte Fähigkeit zur Frame-Mobilisierung im Rahmen des EGB ergibt sich für die beiden Parteien aus drei Ursachen: Zum einen bedingen geringere Mitgliedschaftszahlen und niedrigere Löhne in den Beitrittsländern ein Gefälle im Hinblick auf Abstimmungsmacht und monetäre Möglichkeiten (z. B. zur Akquise externen Expertenwissens oder der Deckung von Reisekosten). Eine zweite Ursache liegt in den etablierten Verhandlungslogiken der Brüsseler Gewerkschaftspolitik, welche überwiegend dem Muster der koordinierten Marktwirtschaften Westeuropas entsprechen. In der Wahrnehmung der Osteuropäerinnen und -europäer sind diese im Wesentlichen vor die Wahl gestellt, mit den Auffassungen der westeuropäischen Vertreterinnen und Vertreter übereinzustimmen oder sich zurückzuhalten. Eine dritte Ursache folgt schließlich aus einer Etablierten-Außenseiter-Dynamik zwischen den Vertreterinnen und Vertretern der alten und der neuen Länder. Neben etablierten Netzwerkbeziehungen und technisch-administrativem Know-how ergibt sich die Diskrepanz auch aus den Sprachproblemen der osteuropäischen Gewerkschafter. Die hier genannten Machtasymmetrien nutzen die etablierten Vertreterinnen und Vertreter der alten Mitgliedsländer nun, um die Parameter der Diskussion so zu definieren, dass der Schutz ihrer nationalen Beschäftigungsstandards als Substanz des europäischen Sozialmodells plausibilisiert und gewährleistet ist. Drittens stellt die Abstimmung zwischen den Gewerkschaftsvertreterinnen und - vertretern über die Zusammenarbeit – unter Bezug auf della Portas (2015, S. 165) Modell deliberativer Abstimmung – ein normatives Problem dar. Zwar verlief die Diskussion insgesamt transparent. Die Rahmenbedingungen politökonomischer Heterogenität bedingten jedoch eine Konstellation, in der der Maßstab des politischen Handelns sich nicht aus den 442 Martin Seeliger Erfahrungen der Mittelund Ost-, sondern denen der Nordund Westeuropäerinnen und - europäer ergibt. Die von Vaughan-Whitehead (2003, S. 8) angeführten Grundprinzipien des ‘Sozialen Europa’ einer “participation extended to all citizens” sowie einer “inclusive society” erscheinen vor diesem Hintergrund jedenfalls nicht gewahrt. Insgesamt ist damit Gläsers (2009, S. 231) Einschätzung zuzustimmen, der die Statusasymmetrien innerhalb des EGB zu Lasten der osteuropäischen Vertreter beklagt. Es stellt sich hieran anschließend die Frage, ob dieser Asymmetrie mittelund langfristig durch Maßnahmen finanzieller Quersubventionierung oder transnationaler Capacity BuildingInitiativen begegnet werden könnte (vgl. Bernaciak et al., 2014, S. 82). Inwiefern entsprechende Strategien Grundlage der Fortentwicklung eines europäischen Sozialmodells sein könnten stellt einen möglichen Gegenstand zukünftiger Untersuchungen zum Thema dar. Mit Blick auf die Entwicklungsperspektiven eines solchen ‚Sozialen Europa‘ beklagen Eigmüller und Mau (2010, S. 12) die Tatsache, dass sowohl in der politischen, als auch in der fachlichen Diskussion „zumeist mit Projektionen eines zukünftigen Europas argumentiert wird.“ Diesem Umstand habe ich in der vorliegenden Untersuchung zu begegnen versucht, indem ich die solidarische Programmatik des europäischen Sozialmodells mit dessen realpolitischen Praktiken kontrastiert habe. Eine theoretisch-konzeptionelle Schwachstelle, dies zeigt sich in Auseinandersetzung mit dem Modell Englers (2014, S. 47), ergibt sich hierbei aus der grundlegenden Zukunftsorientierung politischen Handelns. Denn wenn die EU, wie Engler dies selbst konstatiert, ein Beispiel für „den längerfristigen (unintendierten) Aufbau von Solidarität“ ist, so können wir die Intensität dieser Solidarität als solche nur rückwirkend untersuchen. In Bezug auf zukünftige Solidaritätserfordernisse lässt sich eine entsprechende Orientierung unter den politischen Akteuren jedoch lediglich als eine Antizipation derselben erkennen – welchen Wettbewerbsvorteil ein ‚race to the bottom‘ den ungarischen oder polnischen Gewerkschafterinnen und Gewerkschaftern tatsächlich erschlossen hätte, können wir nicht wissen. Es zeigt sich hier also abschließend erneut die Zeitund Prozessdimension von Solidarität, deren Wirksamkeit in der Gegenwart mittelfristig auf einem Zukunftsversprechen beruhen muss. Solche Mobilisierungsnarrative ließen sich aus Sicht einer politischen Soziologie – etwa im Sinne Beckerts (2016) als fiktionale Erwartungen untersuchen. Auf Grundlage der Befunde dieser Studie wäre damit zu erwarten, dass sich verhältnismäßig schwache Akteure eher überzeugen ließen, andere Interessen zu übernehmen als verhältnismäßig starke. Nicht nur im Bereich der internationalen Gewerkschaftspolitik ließen sich Fälle finden, anhand derer diese Frage weiter untersucht werden könnte. Literatur Ahrne, G. & Brunsson, N. (2008). Meta-organizations. Cheltenham: Edward Elgar. doi: 10.4337/9781848442658 Ansell, C. (1997). Symbolic Networks: The Realignment of the French Working Class, 1887–1894. American Journal of Sociology, 103 (2), 359‒390. doi: 10.1086/231211 Arnold, L. M. (2008). Die Entstehung der europäischen Dienstleistungsrichtlinie im Spannungsfeld organisierter Interessen: Eine Fallstudie zum Einfluss von Gewerkschaften und Unternehmerverbänden im Europäischen Parlament. Hertie School of Governance – working papers, No. 36. Beckert, J. (2016). Imagined Futures. Cambridge: Harvard. doi: 10.4159/9780674545878 Die soziale Konstruktion internationaler Solidarität 443 Bernaciak, M. (2011). East-West European Labour Transnationalism(s). In A. Bieler & I. 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