Når staten tar kontroll: Bankkrisen fra 1991 - 1993

Gram, Trond Research Report Nar staten tar kontroll: Bankkrisen fra 1991 - 1993 Staff Memo, No. 18/2011 Provided in Cooperation with: Norges Bank, Oslo Suggested Citation: Gram, Trond (2011) : Nar staten tar kontroll: Bankkrisen fra 1991 - 1993, Staff Memo, No. 18/2011, ISBN 978-82-7553-637-0, Norges Bank, Oslo, https://hdl.handle.net/11250/2507318 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/210234 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/deed.no No. 18 | 2011 Når staten tar kontroll Bankkrisen fra 1991–1993 Trond Gram Staff Memo Staff Memos present reports and documentation written by staff members and affiliates of Norges Bank, the central bank of Norway. Views and conclusions expressed in Staff Memos should not be taken to represent the views of Norges Bank. © 2011 Norges Bank The text may be quoted or referred to, provided that due acknowledgement is given to source. Staff Memo inneholder utredninger og dokumentasjon skrevet av Norges Banks ansatte og andre forfattere tilknyttet Norges Bank. Synspunkter og konklusjoner i arbeidene er ikke nødvendigvis representative for Norges Banks. © 2011 Norges Bank Det kan siteres fra eller henvises til dette arbeid, gitt at forfatter og Norges Bank oppgis som kilde. ISSN 1504-2596 (online only) ISBN 978-82-7553-637-0 (online only). Om forfatteren: Trond Gram (f. 1976) har mastergrad i historie fra Universitetet i Oslo 2011. Han har tidligere jobbet som journalist og er nå rådgiver i LO. Norges Bank takker for tillatelse til å publisere hans masteroppgave som en del av Norges Banks 200-årsjubileumsprosjekt. Når staten tar kontroll Bankkrisen fra 1991 - 1993 Trond Gram Masteroppgave i historie Våren 2011 Forord Denne oppgaven har blitt til på kvelder, i helger og en og annen fridag de siste to og et halvt årene. Det er den heltidsarbeidende tobarnsfarens lodd at han ikke kan være heltidsstudent samtidig. Det lider denne oppgaven under. Det er ingen andres ansvar enn mitt. Det har vært spennende, og flere skal takkes for at dette arbeidet har blitt så meningsfylt for meg som det har. Min veileder, professor Einar Lie, som foreslo denne tematikken og som har gitt faglig solide råd hele veien. Alltid krevende, aldri helt fornøyd. Jeg vil også takke studentene på prosjektet Norges Bank 200 år, særlig Bastian Engelsen Klunde og Christoffer Kleivset, som har vært et anker på Bankplassen 2 gjennom to år. Dere har bidratt til et faglig og sosialt fellesskap som har vært uvurderlig. I samme åndedrag kan jeg nevne Tine Pettersen og Ragnar Trøite som var med på en lærerik og hyggelig tur til Norges Banks sommerskole i Venezia i 2010, og resten av studentene på Norges Bank-prosjektet. Takk også til Øyvind Eitrheim og Harald Bøhn i Norges Bank, som har lagt til rette for at masterstudentene skal trives i prosjektet. Samt arkivansatte i Norges Bank og Finansdepartementet for samarbeidsvilje. En spesiell takk til Christian Venneslan, som kom med innsiktsfulle kommentarer til et par av kapitlene i innspurten. Å studere ved siden av fulltidsjobb krever fleksible arbeidsgivere. Det har jeg hatt, både i Teknisk Ukeblad og LO. Det krever også en forståelsesfull kone. Takk, Ragnhild, for at du ikke kastet arkivmateriale og bøker som har ligget strødd de siste to årene. Uten deg hadde jeg ikke kunnet fullføre dette. Til slutt, Ingrid og Even, dere har ikke gjort det enklere å være masterstudent, men dere fortjener likevel en takk for å være verdens to fineste unger. Oslo, 13. mai 2011 Trond Gram Innhold KAPITTEL 1: INNLEDNING 3 1. 1 Presentasjon og problemstilling 3 1.2 Analysenivå og tidsavgrensing 6 1.3 Oppgavens struktur og hovedspørsmål 8 1.4 Teoretisk og historisk perspektiv 9 1.5 Historiografi 13 1.6 Kilder og metode 15 KAPITTEL 2. EN SYSTEMKRISE I EMNING 18 2.1 Kostbar vekststrategi 19 2.2 Om sikkerhetsnettet og dets prøvelser 20 2.3 To banker gir svar i nord 22 2.4 Krisen blir systemisk 26 2.5 Kassene tømmes, staten tar grep 29 2.6 Tøffe krav til bankene 31 2.7 Realkreditt og Uni Storebrand 33 2.8 Full kontroll til staten 36 2.9 Oppsummering 38 KAPITTEL 3. STATEN ÅPNER VERKTØYKASSEN 41 3.1 Skepsis til statlig eierskap 42 3.2 Privat finansiering stadig vanskeligere 44 3.3 Tvinges til kutt 47 3.4 «Kassa er ferdig» 49 3.5 Nye planer for kriseløsning 50 3.6 Uenighet etter partilinjene 52 3.7 Banklovgiving før krisen 55 3.8 Myndighetene «endrer spillereglene» 57 3.9 Svenskene tenker annerledes 59 3.10 Oppsummering 62 KAPITTEL 4: «DE STORE REGNINGERS ÅR» 65 4.1 Fortsatt underskudd, men på bedringens vei 66 4.2 Prisendring under tvang 67 4.3 Annerledes redningsaksjon 69 4.4 Søppelbank eller ikke? 72 4.5 «Bad bank» ikke norsk krisehåndtering 76 4.6 Alvorlig situasjon for DnB 78 4.7 Nullingen et ufravikelig krav 80 4.8 Problemene fortsetter i DnB 82 4.9 Banker på bedringens vei 83 4.10 Dårlig tilpasset rentepolitikk 85 4.11 Oppsummering 86 5. NORGES BANKS ROLLE 89 5.1 Rådgiver for myndighetene 90 5.2 Kriseløsningen på 1920-tallet 91 5.4 En sentralbank i bakgrunnen 97 5.5 Sikret likviditetsforsyningen 100 5.6 Om offentlige garantier 102 5.4 Oppsummering 106 6. KONKLUSJON. FULL KONTROLL? 108 6.1 Avverget systemkollaps 110 6.2 Sentralbanken satt på sidelinjen 112 6.3 Kriseløsningens arkitekter 113 6.4 Viktige likheter med Sverige 115 KILDER OG LITTERATURLISTE 118 9 Kapittel 3 tar for seg det meste av 1991, etter at banksikringsfondet er opprettet. Det analyserer de første redningsaksjonene i Fokus Bank og Kreditkassen, og ser på hva det var som skjedde da staten tok kontrollen i to av landets tre største forretningbanker. Kapittelet tar også for seg de grep det ble arbeidet med før staten grep inn for alvor, hva som kjennetegner den første runden med redningsaksjoner fra Finansdepartementet, og hvordan skilte denne delen av kriseløsningen seg fra løsningen i for eksempel Sverige? Der drøftes også vedtaket om nulling av aksjene i de to bankene. Kapittel fire ser på statens inntreden i DnB året etter, en aksjon som skiller seg ut fra det som skjedde da staten to over de to andre bankene. Kapittelet starter med starter med en beskrivelse av situasjonen for bankene ved inngangen til året, før det drøfter de ulike andre løsningsmodellene som ble diskutert i løpet av året, blant annet arbeidet med en såkalt «bad bank»-løsning. Jeg vil også komme inn på de begynnende diskusjonene rundt en fremtidig bankstruktur, som regjeringen begynte med i 1992/93. Kapittelet avsluttes med de begynnende tegnene til bedring i systemkrisen. I det femte kapittelet ser jeg på Norges Banks rolle, blant annet med hensyn til forholdet mellom Norges Bank, Finansdepartement og Statens banksikringfond, og forholdene som gjorde at sentralbanken ble satt på sidelinjen i arbeidet med å løse den norske bankkrisen. Det var i stor grad i departementet at krisehåndteringen fikk sin form og det var derfra, og i samspillet med banksikringfondet at mye av arbeidet foregikk. Norges Banks rolle endret seg i løpet av krisens gang. Fra aktiv medvirkning i krisens første år, til en mer passiv rolle i krisens siste år. Hvorfor skjedde dette? Kapittel seks avrunder analysen med en oppsummering av konklusjonene. 1.4 Teoretisk og historisk perspektiv Denne oppgaven ligger i grenseland mellom økonomisk og politisk historie. Den omhandler en av de mest dramatiske episodene i nyere norsk, økonomisk historie, men samtidig som det narrativet som følges plasserer seg godt innenfor politisk historie der det følger utviklingen i bankkrisen fra innsiden i Finansdepartementet. Sentralt i løsningen på den norske bankkrisen sto myndighetenes intervensjon i bankene. Etter først å ha overlatt løsningen på bankproblemene til bankenes egne organer, Sparebankenes sikringsfond og Forretningsbankenes sikringsfond, gikk staten direkte inn i bankene, overtok flere av dem eller 10 støttet dem med kapital. Det handlet om å rette opp en betydelig markedssvikt. Etterkrigsårene var en stabil periode, i norsk økonomi og i verdensøkonomien. De to første tiårene etter andre verdenskrig var en periode med økonomisk fremskritt. Det var samtidig en periode med omfattende direkte reguleringer av bankene fram til 1970-tallet, og bankkriser var nærmest fraværende. Teori om statlig intervensjon vil derfor være sentral for å forstå og forklare løsningen på den norske bankkrisen. I Norge hadde teoriene til den britiske økonomen John M. Keynes gitt en form for teoretisk begrunnelse for statlig intervensjon i økonomien gjennom store deler av etterkrigstiden. Liberalismen ble trengt mer og mer tilbake. Keynesiansk og planøkonomisk tankegods var dominerende, og en større grad av statlige inngrep ble akseptert. Det interessante, mener jeg, i denne sammenheng er at den omfattende myndighetsintervensjonen som bankkrisen endte med skjedde etter at liberalistiske strømninger hadde trengt det keynesianske tankegodset på retur: «Keynes’ intervensjonistiske løsninger så ikke ut til å fungere lenger,» skriver Øystein Sørensen i en artikkel om liberalismens historie i Norge.6 En liberal markedsøkonomi var i ferd med å vokse frem. Sammenbruddet i etterkrigstidens finansielle reguleringsregime - Bretton-Woods-systemet - førte med seg en gryende tendens til liberalisering. Liberalistiske økonomiske ideer fikk økt faglig gjennomslagskraft, blant annet gjennom økonomene Friedrich Hayek og Milton Friedman, som begge fikk Nobelprisen i økonomi.7 Dette var en tendens som etter hvert også slo innover norsk politikk og økonomi. Siden begynnelsen av 1980-tallet hadde det pågått en omfattende og dyptpløyende liberalisering av de norske finansmarkedene, som på slutten av 1980-tallet var milevidt fra den verden bankene var vant til i tiårene etter 2. verdenskrig. Norsk økonomi var kraftig regulert i hele etterkrigstiden. Det var stor tro på at økonomien kunne styres i ønsket retning ved hjelp av sentralt fastlagte virkemidler. Det var en periode med lavt rentenivå fastsatt av myndighetene, direkte regulering av kreditten innenfor rammer som ble fastlagt i et eget kredittbudsjett, kanalisering av lån til særskilte formål via statsbankene og regulering av kapitalbevegelser over landegrensene var noen av begrensningene.8 Kreditten skulle styres til politisk prioriterte prosjekter og sektorer. Det skulle bygges industri og kraft. I tråd med det som hadde vært den rådende økonomiske mentaliteten utover 1970- og 1980-tallet ble rente- og kredittpolitikken 6 Sørensen, Øystein «Liberalismens historie i Norge» i Tre essays om liberalisme, Civita, Oslo 2008 7 Knutsen, 2007: 429 8 Gjedrem, Svein: «Pengepolitikk i et historisk perspektiv» foredrag av på Samfunnsøkonomenes jubileumskonferanse, 16/9 2008. 11 etterhvert deregulert. Gradvis forsvant den direkte reguleringen av bankenes utlån og finansieringsselskapenes factoring- og leasing-utlån, mens obligasjonsmarkedet ble liberalisert gjennom nedbygging og senere oppheving av bankenes og livsforsikringsselskapenes plikt til å investere i obligasjoner.9 Med disse kvantitative restriksjonene borte forsvant kredittrasjoneringsregimet i Norge. Einar Lie har kalt 1. januar 1984 for selve merkedagen for dereguleringen av kredittmarkedet, da myndighetene opphevet tilleggsreservekravet.10 Samtidig var det politisk uvilje mot å akseptere økende rente, dette kombinert med økende innenlandsk etterspørsel på grunn av høy oljepris førte til at champagnekorkene spratt i taket i et økende tempo utover 1980-tallet. Forbruksveksten eskalerte. I desember 1986 var det så slutt på den norske lavrentepolitikken. Da ble renten underlagt valutapolitikken, hvor hovedmålet ble en stabil kronekurs. Dereguleringen fortsatte og i løpet av 1987 forsvant de viktigste formene for mengderegulering av kredittilbudet – primærreservekravet. At staten griper inn i økonomien er ikke noe nytt og særegent. Store deler av norsk økonomi var kraftig regulert i hele etterkrigstiden. Det var stor tro på at økonomien kunne styres i ønsket retning ved hjelp av sentralt fastlagte virkemidler. Som jeg har vist endret dette seg utover 1980-tallet – også i banknæringen. Helt i tråd med det som hadde vært den rådende økonomiske mentaliteten utover 1970- og 1980-tallet ble eiendomsmarkedet, bankene og aksjemarkedet deregulert etter tur. Men da den økonomiske krisen slo til for fullt etter tiårskiftet i 1990, med vaklevorne og insolvente banker, måtte staten trå til igjen. I den sammenheng kan det være greit å stille seg spørsmålet om hvorfor staten griper inn. Hvorfor skulle det være statens oppgave å redde skakkjørte banker? Kunne de ikke bare gått konkurs? Svaret er nei. Banker er som samfunnsinstitusjoner viktige i finansieringen av en kapitalistisk økonomi, og har vesentlig betydning for den økonomiske utviklingen. Bankenes stilling kan reflekteres i at det er særlover og regelverk for næringen, utover det som gjelder for vanlige virksomheter. En bank er ikke det samme som en industribedrift, hvor en konkurs riktignok kan ha ringvirkninger langt utover bedriftens egne rammer. En bank har forpliktelser i form av innskudd og utlån som må skjermes. Banker skal sørge for betalingsformidling og kredittformidling, som er viktig i økonomien. Konkurs i en bank kan ramme kreditorer og debitorer på en måte som er skadelig for en lang rekke økonomiske aktører. Problemer i én 9 Bøhn, Harald: «Regimeskifte i pengepolitikken» i festskrift til Hermod Skånland, s. 274. 10 Lie, Einar, Den norske Creditbank 1982 – 1990, Oslo 1998: 70 12 bank kan raskt forplante seg til andre banker. Soliditeten til bankene er viktig for den finansielle stabiliteten.11 Grunnen til at staten griper inn «ligger i at de samfunnsøkonomiske kostnadene som følger ved krisen er større enn de bedriftsøkonomiske.»12 Det var derfor i tråd med standard økonomisk teori at staten grep inn. Både smitteeffektene til andre aktører og markeder og konsekvensene for realøkonomien er større enn konkurser i andre typer foretak. Statskapitalisme var ikke et nytt fenomen i Norge, men har lang tradisjon. Fra Fredrik Stang og Anton Martin Schweigaards «statlig iscenesatte kapitalisme» via Johan Castbergs konsesjonslover i 1906, 1909 og 1917 og myndighetenes inngripen i bankene etter 1. verdenskrig til Arbeiderpartiets aktive industripolitikk i etterkrigstiden.13 Gjennom historien har det vokst frem reguleringer som kom til å kjennetegne en aktiv og næringslivsintervensjonistisk stat. Samtidig er det viktig å huske at myndighetenes inngrep i banknæringen skjedde etter en periode med omfattende liberalisering, som jeg har omtalt ovenfor, hvor det statlige eierskapet var under press. Derfor er det interessant å se at da bankene, sentrale og viktige samfunnsinstitusjoner som de var, sto i fare for å knekke sammen under vekten av egne tap, så tok staten på nytt aktive grep. Selv om det var en relativt stor politisk enighet om prinsippene bak redningsaksjonen, manglet det ikke på kritiske røster. Lederen i Stortingets finanskomité, Per-Kristian Foss, fryktet at statens inngripen i banknæringen var begynnelsen på en politisk detaljstyring som ville følge av et dominerende statlig eierskap i de store forretningsbankene.14 Historieprofessor Francis Sejersted fremholdt samme dag, men i en annen avis, at det ikke var en «systemfeil» ved vårt økonomiske system at staten drev bankvirksomhet. «Det skjedde i mellomkrigstiden, og det skjedde også i slutten av det forrige århundre. Da gikk Staten inn og opprettet såkalte statlige diskonteringskommisjoner, som i virkeligheten var rene statlige forretningsbanker, og som lånte ut penger fra statskassen til det private næringsliv.»15 Ifølge Sejersted hadda staten påtatt seg kompensatoriske oppgaver gjennom 200 år, spesielt i bank- og kredittvesenet, under liberale regimer like full som under sosialdemokratiet. «Ensidig markedsstyring har aldri har vært normalt i vårt blandingsøkonomiske system.» Dette var bildet det kompliserte bakteppet da staten tok kontroll. 11 Gjedrem, Svein Finansiell stabilitet - erfaringer og utfordringer, 1999, foredrag på Sparebankforeningens årsmøte, 21. oktober 1999 12 Bjerkan, Gøril, «Myndighetenes håndtering av finanskriser – hvorfor og hvordan» i Samfunnsøkonomen nr. 4, 2009. 13 Sitatet er hentet fra Rune Slagstads De nasjonale strategene Oslo 1998, s. 55 14 Dagens Næringsliv 21/11 - 1991 15 Aftenposten 21/11 - 1991 13 1.5 Historiografi Den oppgaven jeg skriver ligger i skjæringspunktet mellom økonomi og politikk, med fokus på nyere bankhistorie. Det er skrevet et vell av bankhistoriske bøker her til lands de siste tiårene, mange av dem omhandler små sparebanker og bærer preg av varierende kvalitet og imøtekommer ikke standard vitenskapelige krav.16 Jeg har ikke brukt noen av den typen bøker i denne oppgaven. Flere av de større historieverkene om banknæringen omhandler ikke den perioden jeg skriver om, unntaket er Sverre Knudsen, Even Lange og Helge W. Nordvik bok Mellom marked og politikk fra 1998 om Kreditkassens historie. Den behandler storbankens utvikling i en bred samfunnsmessig sammenheng gjennom 80 år, frem til 1990-tallet og behandler også bankkrisen, men kun ut i fra bankens perspektiv. Kari Helgesen og Elsa Reiersen har behandlet Fokus Banks historie, en bok som slutter i 2000, og dermed får med seg bankkrisen. Elsa Reiersens bok om Sparebanken Midt-Norge fra 1998 behandler også krisen til en viss grad. Alle de tre nevnte bankhistorieverkene tar for seg kredittekspansjonen på 1980- tallet, og beskriver den fra et relativt nøytralt ståsted. Særlig Knutsen, Nordvik og Lange gir en god gjennomgang av kriseforløpet både for 1920-tallets bankkriser, som i omfang var verre enn den på 1980- og 90-tallet. Kriseperiodene rammer inn boken, men blir samtidig behandlet fra en banks ståsted, og favner sånn sett ikke like godt det som skjedde i andre institusjoner. Boken legger skylden på makroøkonomiske forhold og bankens ekspansive politikk, men behandler i liten grad kriseløsningen, sett bort fra de forhold som vedgår Kreditkassen. Det samme kan blant annet sies om boken om Sparebanken Midt-Norge, som i svært liten grad analyserer kriseløsningen., men alle tre bøkene gir et godt bilde av situasjonen internt i bankene i denne perioden. Einar Lies Den norske creditbank 1982-1990 : en storbank i vekst og krise oppsummerer på en god måte opptakten til bankkrisen, men får naturlig nok ikke tid til å gå innom løsningen i den grad jeg gjør i denne oppgaven. Boken følger opp Francis Sejersteds En Storbank i blandingsøkonomien : Den norske Creditbank 1957-1982, som han skrev sammen med Trond Bergh. Den historieboken som kanskje best oppsummerer bankkrisen er Einar Lie og Christian Venneslans bok Over evne om Finansdepartementets historie fra 1965 til 1992. Boken gir en god gjennomgang av bankkrisen og det arbeidet som ble nedlagt i departementet både før og under krisen, og konkluderer med at opprettelsen av 16 Knutsen, Sverre Staten og kapitalen, Oslo 2007: 21 14 Statens banksikringfond og proposisjonen om det «fullt og helt» var Økonomiavdelingens verk.17 Boken bruker ikke mye tid på å plassere arbeidet i en historisk tradisjon, men er ganske klar på hvem som er arkitektene bak løsningsforslagene – Svein Gjedrem og Tormod Hermansen. Nevnte Sejersted er en av nestorene innen norsk økonomisk historie, og regnes med sin forskning som en av grunnleggerne av økonomisk historie som selvstendig historisk disiplin her til lands. Hans arbeid om Norge i overgangen til industrisamfunn har vært banebrytende, mens hans forskning om tidligere sentralbanksjef Nicolai Rygg var viktig for forståelsen av paripolitiken på 1920-tallet.18 Norsk økonomisk historieforskning kan til en viss grad deles i tre, ut i fra fagmiljøene, det kvantitativt sterke miljøet på Norges Handelshøyskole, som naturlig nok er dominert av økonomer, BI-miljøet, hvor bedriftshistorien står sterkt – i stor grad i form av monografier. Historisk institutt ved Universitetet i Oslo er det tredje, hvor Francis Sejersted lenge regjerte. Her har man og hvor de «generelt orienterte historikerne har hatt relativt god kompetanse i og interesse for økonomisk historie», hvor navn som Even Lange og Kristine Bruland har skrevet om industrialisering.19 Innslaget av økonomisk-historiske temaer er ganske godt, men den kvantitative tradisjonen står svakt ved Universitetet i Oslo. Da er institusjonen bedre på politisk historie, en disiplin denne oppgaven også står innenfor. Jeg omtaler hendelser som ligger nært opp i tid. Det er, på det tidspunktet denne oppgaven leveres, 20 år siden banksikringfondet var nyopprettet og enda ikke hadde spyttet en eneste krone inn i norske banker. Men dette var, som nevnt, en av de mest dramatiske hendelser i nyere norsk, økonomisk historie og temaet har vært bredt behandlet av andre enn historikere. Blant annet var bankkrisen tema for to offentlige utredninger, det såkalte Muntheutvalget i 1992 og Smith-kommisjonen i 1998, samt en større forskningsrapport fra SNF (Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning) fra 1992. Både mot Munthe-rapporten og SNF-rapporten kan det innvendes at de ble gjennomført for tidlig til å kunne bedømme hovedtrekkene i bankkrisen. Begge kom før bankkrisen var over. Ingen av dem tok heller for seg Finansdepartementets egen rolle, men så mest på årsakene og hendelseforløpet. De kom også for tidlig til å kunne dra skikkelig veksel på erfaringene fra bankkrisene i Sverige og Finland. Smith-utvalget gir på den annen side en meget omfattende fremstilling av bankkrisen, 17 Lie, Einar og Christian Venneslan Over evne, 2010: 462. 18 «Fra Linderud til Eidsvold Værk» (2002) og «Ideal, teori og virkelighet : Nicolai Rygg og pengepolitikken i 1920-årene» (1973) 19 Sitatet er hentet fra Einar Lies artikkel «Forholdet mellom økonomisk historie og økonomifaget» i Fortid nr 01.09. 15 både med hensyn til forløpet og krisehåndteringen, og diskuterer ulike politiske og juridiske aspekter ved det. Utvalget går gjennom og vurderer myndighetenes, bankenes og sikringsfondenes disposisjoner og håndtering forut for og under krisen. Det studerer også hvordan tilsvarende bankkriser er blitt håndtert i andre land. Smith-kommisjonen diskuterer i detalj nullingen av aksjene i de tre store forretningbankene. Det finnes, så vidt jeg har klart å få rede på, kun ett større verk om den norske bankkrisen, som ble gitt ut av Norges Bank i 2004 og skrevet av en rekke økonomer i og utenfor banken.20 Boken tar for seg ulike aspekter ved krisen, fra dereguleringen og årsakene til krisen, via kostnadene forbundet ved krisen til håndteringen. Boken har en kronologisk, og fortellende stil, uten å gå særlig inn på analyse av den historiske bakgrunnen for krisehåndteringen, slik denne oppgaven har som formål å gjøre. Deler av krisen er, som nevnt over, belyst i flere bank- og finanshistoriske verk. Sverre Knutsens doktoravhandling fra 2007 gir en bred oversikt over kriser i det norske finanssystemet i forrige århundre, og har også en god oversikt over bankhistorisk litteratur generelt. Men siden den favner over en periode på 100 år berører den kun bankkrisen med harelabb. Gunhild Ecklund og Sverre Knutsens Vern mot kriser?: norsk finanstilsyn gjennom 100 år om Finanstilsynets historie tar for seg aspekter av bankkrisen. Det samme gjør oversiktsverket Norsk økonomisk politikk i det 20. århundre : verdivalg i en åpen økonomi, men heller ikke disse tar for seg myndighetenes intervensjon så grundig som jeg setter meg fore i denne oppgaven. 21 Man kan stille spørsmål ved hvorfor skrive en ny avhandling om bankkrisen, når så mange har gjort det tidligere. Jeg mener en så viktig hendelse i nyere norsk økonomisk historie ikke kan oversees, fordi historikere kun har tatt for seg deler av krisen fra før. Smith-utvalgets gjennomgang er grundig, men man lar ikke være å skrive økonomisk historie selv om statsbudsjettet kommer årlig. Nye elementer og perspektiver dukker opp. 1.6 Kilder og metode Analysen baserer seg både på arkivkilder, offentlige kilder som NOUer, ulike utgaver av stortingstidende og budsjettdokumenter, i tillegg til intervjuer og sekundærlitteratur. Jeg har gjennomgått deler av økonomiavdelingens arkiver fra perioden, samt Svein Gjedrems personlige arkiver. Jeg har også i utstrakt grad benyttet meg av medieoppslag fra perioden. 20 Moe, Thorvald G, Jon A. Solheim, Bent Vale, The Norwegian Banking Crisis 21 Hanisch, Tore Jørgen, Gunhild Ecklund og Espen Søilen, Fagbokforlaget, 2000 16 Arkivkildene har gitt verdifullt innsyn i vurderinger som er gjort i departementet, og har vært viktige for å forstå hvorfor de ulike løsningene har blitt valgt. Mye av dette materialet er kronologisk organisert, men ellers dårlig merket. Det speiler til en viss grad banksikringsfondets arkiv, i og med at en god del av materialet derfra kom til departementet som bakgrunnsinformasjon. Å få tilgang på den delen av Norges Banks arkiver som speiler Statens banksikringsfonds arkiver har vist seg vanskelig, og jeg har derfor ikke fått tilgang på det innen oppgaven ble fullført. Banken var ellers lite involvert i den direkte krisehåndteringen i denne tidsperioden, og jeg mener oppgaven ikke lider stort under fraværet av dette kildematerialet. Jeg har i løpet av oppgaven gjennomført samtaler med et fåtall personer som var involvert i kriseløsningen. Disse har gitt innsyn i noen av vurderingene som ble gjort på ulike tidspunkt av kriseløsningen. Samtalene fungerer først og fremst som et supplement til de skriftlige kildene, og kan bidra til å utdype materialet. Intervjuene har blitt foretatt uten bruk av opptaksutstyr, men jeg har tatt skriftlige notater som umiddelbart etter intervjuet er renskrevet og sendt til gjennomlesing hos kilden. Intervjuteknikken har basert seg på et fåtall spørsmål, og ellers la intervjuobjektene snakke fritt. Det kan innvendes at jeg da ikke har styrt samtalen i tilstrekkelig grad, men det har samtidig gitt opplysninger som jeg ellers ikke var på jakt etter, men som har vært verdifulle i det videre arbeidet med oppgaven. En liste over informantene og finnes som vedlagt bak i oppgaven. Jeg har også benyttet meg av stortingsmeldinger og statsbudsjett fra perioden, samt Statens banksikringfonds årsmeldinger og annet offentlig materiale. Viktigst er Smith-kommisjonens utredning, som kom i 1998, og gir en fyldig vurdering av bankkrisens årsak og løsningen, men også St.meld. nr. 39 (1993-94), Bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen, har gitt en god oversikt over de grove trekk i krisen. Jeg har benyttet meg av noen sammenlignende grep. Jeg vil se på krisehåndteringen i Sverige, og også se på hvordan norske myndigheter løste den forrige store bankkrisen som Norge var inne i. Dette presenteres ikke i et eget kapittel, men løpende i teksten. Det kan innvendes at det da er vanskeligere å identifisere de enkelte grep som ble gjort i Sverige, men gir etter min mening en bedre flyt i teksten. Sammenligning er ikke et mål i seg selv, men et middel for å sette løsningen på den norske bankkrisen i et historisk perspektiv og kontrastere forhold til andre i tid eller rom, og sånn sett oppnå mer kunnskap, eller for å generalisere. Deskriptivt kan historisk sammenligning benyttes for å fremheve individuelle tilfeller, særlig hvis de tilfellene som sammenlignes er relativt like. I dette tilfellet var krisehåndtering i 17 forbindelse med den svenske og finske bankkrisen på mange punkter lik den norske, men det var også, som jeg skal kommet tilbake til senere, flere forskjeller. Veien har blitt til mens jeg har gått. Fra først å ha hatt en relativt bred tilnærming til problemstillingen, har jeg snevret inn underveis og til slutt endt opp med en oppgave som forsøker å analysere Finansdepartementets rolle. Det er mange hensyn å ta i en masteroppgave, og kunsten å begrense seg er enkelte ganger vanskelig. Jeg har forsøkt å finne områder som, etter min mening, ikke har vært godt nok belyst i den eksisterende litteraturen. Det er vanskelig med et emne som dette, som har vært undersøkt fra mange forskjellige synsvinkler. Enkelte problemstillinger har blitt forkastet, mens andre har blitt prioritert. Jeg håper at mine prioriteringer belyser håndteringen av den norske bankkrisen på en ny måte. 18 Kapittel 2. En systemkrise i emning Bankkrisen utviklet seg gradvis fra midten av 1980-tallet. Skattesystemet ga en realrente lik null, på tross av et høyt rentenivå. Samtidig sørget kapital fra utlandet for at det ble lett å finansiere en stigende kredittetterspørsel.22 Resultatet var en enorm kredittilgang. En betydelig skattefordel på renter har blitt dratt frem som en av de viktige årsakene til den kraftige låneveksten på 1980-tallet, blant annet av den regjeringsoppnevnte Smith-kommisjonen og Hermod Skånland.23 Reguleringen av kreditt ble gradvis fjernet utover 1980-tallet, og dermed må «skattestøtten i personbeskatningen bære et hovedansvar for den utvikling som førte oss inn i bankkrisen.»24 Med andre ord bidro offentlig politikk til å legge grunnlaget for den bankkrisen som jeg skal beskrive håndteringen av i de neste kapitlene. Men dårlig politikk var ikke alene nok til å utløse krisen. Oljeprisfallet i 1986, kombinert med mye dårlig bankhåndverk ledet til Skånlands velkjente sammenfatning av årsakene til bankenes store tap som «bad banking, bad policy and bad luck» allerede i årstalen i 1989. Noen grundigere gjennomgang av bankkrisen enn dette vil ikke denne oppgaven gi. I dette kapittelet begynner jeg med å gi et raskt overblikk over hendelsene i 1990, året før systemkrisen rammet det norske bankvesenet. I denne perioden gikk det gradvis opp for myndighetene at bankvesenet var i ferd med å knake i sammenføyningene. Man gikk fra å snakke krise i enkeltbanker, til en større systemkrise som kunne ramme hele næringen. Det var da staten grep inn og steg for steg tok kontroll over de tre største forretningsbankene, samt lagde et rammeverk som skulle hindre at banknæringen knakk sammen. Jeg vil se på hvilke erfaringer myndighetene gjorde seg i årene opp mot 1991. De grepene som ble tatt for å hjelpe banker som Sparebanken Nord-Norge, ga grunnlag for handlingsmønsteret senere i krisen. Kapittelet tar for seg apparatet for krisehåndtering, hvordan det ble satt på prøve i årene før 1991, og hva utfallet av dette ble for myndighetenes krisehåndtering da krisen ble systemisk. Blant annet ble forholdet mellom bankenes likviditetsvern og soliditetsvern, og myndighetenes ansvar i forhold til det, avklart. Det vil gi et 22 Skånland, Hermod, Doktriner og økonomisk styring: 77 23 Dok. nr. 17 (1997–98): 34 24 Skånland 2004: 78 25 Stortinget på forhånd. Samtidig vil virkningen av slike tiltak kunne være svært lite målrettet dersom formålet er å avhjelpe situasjonen for bankens kunder».43 Etter dette ble det viktig for regjeringen å legge vekt på de prinsipielle innvendinger mot en statlig medvirkning «i de former og et slikt omfang som overfor Sparebanken Nord-Norge.» Med andre ord, myndighetene hadde lært. Heretter skulle lovens ordinære system følges, og regjeringen fikk ansvaret for bevilgningene til banker i krise. I alt tapte myndighetene rundt 1,5 milliarder kroner på redningsaksjonen i Sparebanken Nord-Norge.44 Det er klart at myndighetene lærte av håndteringen av Sparebanken Nord-Norge. I et notat fra Økonomiavdelingen til statsråden 20. april 1990, altså en stund før bankkrisen virkelig antok systemiske proporsjoner, heter det at krisene de siste årene hadde gitt et erfaringsmateriale for en vurdering av systemet for håndtering av banker i krise. Det ble poengtert at enkeltsaker hadde avdekket svakheter av både rettslig og institusjonell karakter, og at man ønsket visse endringer både i banklovene og kredittilsynsloven. ØA ønsket å gi Kredittilsynet rettslige virkemidler, og bygge det opp administrativt, for å kunne utøve et mer effektivt soliditetstilsyn. Ønsket var at tilsynet skulle kunne gripe inn på et tidligere stadium i utviklingen mot krise i enkeltinstitusjoner. «Man kan ikke som i dag avvente revisorbekreftede regnskapsgjennomgåelser som viser at lovens kriterier for underbalanse eller tapt egenkapital er oppfylt.»45 I notatet het det også at i tilfellet med Sparebanken Nord og Sparebanken Nord- Norge hadde sentralbanken engasjert seg utover «lender of last resort»-funksjonen, med det resultat at dens kreditorposisjon hadde blitt utsatt. Lie og Venneslan bekrefter dette og skriver i sin bok at en av lærdommene myndighetene tok av dette var at det ble skilt hardere mellom myndighetenes ansvar for soliditetsvernet og likviditetsvernet og Norges Banks «rolle som «lender of last resort» ble trukket skarpt opp.»46 Så langt hadde krisen begrenset seg til enkeltbanker. Sparebanken Nord og Tromsø Sparebank, Sunnmørsbanken – som var den første av forretningsbankene som havnet i krise – og den oslobaserte Sparebanken ABC var også i trøbbel. Norion Bank var avviklet. Men krisen skulle snart anta systemiske proporsjoner. 43 St.meld. nr. 24 (1989-90), sitert fra St.meld. nr. 39 (1993-94): 17. 44 Moen, Harald, The present value of central government investments i and support to Norwegian Banks, i The Norwegian Banking Crisis: 227. Tallene er omregnet i 2001-kroner. 45 «Banker i krise, særlig om sikringsfondene og innskyternes stilling», notat fra ØA til statsråden; Annet om forretningsbanker, banker i krise, 20.4.1990. Dok. nr. 90/2771-1. 46 Lie og Vennesland 2010: 454. 26 2.4 Krisen blir systemisk Sent på året 1990 var Bankforeningens administerende direktør, tidligere statssekretær i Finansdepartementet Trond Reinertsen, overbevist om at oppgangen var like rundt hjørnet – bare ni til tolv måneder unna. I et intervju med NTB fremstilte banktoppen situasjonen som «alvorlig og ikke-alvorlig på samme tid». Han påpekte at det var alment kjent at bankene tapte penger, men «med tilkjempet optimisme» mente han at oppgangen for bankene ville komme innen et år, selv om han innrømmet at det ville bli flere harde tak før oppgangen faktisk kom. Optimismen begrunnet han med det økende private forbruket, som ville føre til reduserte tap for varehandelen.47 Reinertsen påpekte at norske forretningbankers soliditet var overlegen, sett i en internasjonal sammenheng – takket være Forretningsbankenes sikringsfond. Men til tross for Reinertsens tilsynelatende optimisme var situasjonen alvorlig i flere norske banker. Det fikk blant annet Finansdepartementet høre om i et møte med Fokus Bank i slutten av november 1990. Bankens ledelse, med styreleder Thomas Idsøe og administrerende direktør Christian Kjølaas, møtte Tormod Hermansen og Svein Gjedrem i Finansdepartementet og orienterte om bankens stilling, og en ny gjennomgang av Kredittilsynet tilsa en vesentlig oppjustering av tapsanslagene. Tidligere på året var underskuddet anslått til 250 millioner kroner. Da Hermansen og Gjedrem møtte Fokus-ledelsen var tapsanslaget oppjustert til 600 millioner kroner i underskudd i 1990, med en forventning om betydelig tap også i 1991.48 Det var klart at bankens egenkapitaldekning var på fire prosent, mot lovens krav om 6,5 prosent og flere kortsiktige tiltak ble skissert for å bedre situasjonen til banken. Reduksjon av forvaltningskapitalen var et tiltak. Å reise ny kapital gjennom en rettet emisjon var et annet tiltak, blant annet gjennom et foreslått fremstøt mot oljeselskapene Elf og Total hvor tidligere Statoil-direktør Arve Johnsen skulle være behjelpelig. Men slike tiltak var uansett kortsiktige. Som Svein Gjedrem skrev i sitt referat fra møtet: «Fokus Bank er i en alvorlig situasjon og det kan klart stilles et spørsmål ved om banken kan greie seg på egen hånd.»49 Forretningsbankenes sikringsfond, som Reinertsen var forretningsfører for, vedtok på slutten av året å øke beredskapen for bankene. Fondet var beredt til å skyte inn fra en halv til en milliard i Kreditkassen og Den norske Bank, hvis de søkte om det. I slutten av desember måtte Fokus Bank konstatere bokførte tap på 980 millioner kroner i 1990. Administrerende direktør 47 NTB 21.12.1990 48 Referat fra møte mellom Fokus Bank og FIN, 22/11 – 1990 i Svein Gjedrems arkiv 1990 49 Ibid 27 Christian Kjølaas hadde kort tid tidligere trodd at banken skulle klare seg på egenhånd. Men med økning i tapstallet på over 200 millioner kroner på bare noen uker måtte Kjølaas, som på den tiden var formann i Bankforeningen, krype til sitt eget sikringsfond og be om en utstrakt hånd. Han innrømmet at både Fokus Bank og resten av norsk bankvesen var inne i en alvorlig krise. Etter at tapene var bokført fikk banken det underskuddet de hadde skissert for ledelsen i Finansdepartementet, hele 600 millioner kroner og det var ikke mulig å drive videre uten at egenkapitalen hadde blitt for lav. Uten tilskudd fra Forretningbankenes sikringsfond ville banken hatt en egenkapital på 4,2 prosent, langt unna myndighetenes krav på 6,5 prosent. Med en tilførsel på 1,5 milliarder kroner fra fondet kom egenkapitalen opp i 8,2 prosent.50 Statlig kapital, som kom til å bli så viktig for den norske kriseløsningen, ble nevnt i Kjølaas møte med Gjedrem og Hermansen i slutten av november, men de to byråkratene hadde avvist det. I Gjedrems referat fra møtet blir det blant annet kommentert at ti prosent-reglen, om at ingen kunne eie mer enn ti prosent av aksjene i en bank, ville gjelde også for statlige investorer, og at det uansett ville være for lite. Rene tilskudd ble blankt avvist, med henvisning om hva en da skulle si til industribedrifter i vansker. «Det vil være ØAs helt klare råd at ev. statlige aksjeinvesteringer må skje under et klart resultatansvar og ikke øremerkes bestemte næringer. I så fall er det tvilsomt om Fokus Bank – en kostnadstung bank med lav egenkapital – vil nå opp», kommenterte Gjedrem.51 Ledelsen i Finansdepartementet avviste på dette tidspunktet den løsningen de senere skulle komme til å gå for. Fokus var, som nevnt, ikke den eneste banken som trengte en håndsrekning fra bankenes eget fond de hektiske dagene før jul i 1990. Forretningsbankenes sikringsfonds styre åpnet 21. desember for at Kreditkassen og DnB fikk preferansekapital på mellom 500 millioner og en milliard kroner for å styrke egenkapitalen. Et vedtak som ifølge Trond Reinertsen ikke hadde kommet som en følge av de store tapene i Kreditkassen. «Men det er klart at denne beslutningen har en viss sammenheng med den virkeligheten som de fleste bankene lever i for tiden. Hovedmålet er å styrke bankenes stilling,» sa han til Dagens Næringsliv dagen etter og la til at sikringsfondet dessuten var overdimensjonert i forhold til internasjonale regler.52 På det tidspunktet besto fondets midler av totalt fire milliarder kroner, men det skulle komme til å minke, og i Sparebankenes sikringsfond var kassen allerede tom. De to sikringsfondene hadde gitt viktige bidrag til å sikre stabiliteten i banksektoren frem til da. Det hadde også beslutningen om å tillate 50 DN 22.12.1990 51 Referat fra møte mellom Fokus Bank og FIN, 22/11 – 1990 i Svein Gjedrems arkiv 1990 52 Dagens Næringsliv, 22.12.1990 28 Forretningbankenes sikringsfond å sørge for preferansekapital. Men den innsatsen som allerede var gjort, og de bankene som nå sto i kø for å få støtte av sikringsfondene bidro til å tynne ut kapitalbasen deres. Resultatmessig var 1990 det dårligste året etter krigen for forretnings- og sparebankene sett under ett. Kredittilsynet skrev i sin årsmelding for 1990 at resultatet for forretningsbankene ble et underskudd på 3,1 milliarder kroner, mens sparebankene hadde et underskudd på 650 millioner kroner. «Årsaken til det svake resultatet i 1990 er for forretningsbankene en betydelig nedgang i rentenettoen, mindre inntekter ved salg av verdipapirer og økte utlånstap.»53 Tilsynet pekte på at resultatet i 1990 og faren for betydelige tap også i 1991 understreket alvoret i situasjonen og betydningen av de tiltakene som myndighetene på det skrivende tidspunkt, våren 1991, hadde truffet for å stabilisere forholdene. I de hektiske førjulsdagene i 1990 begynte også kravet om statlig handling å komme fra politisk hold. Blant annet fra lederen for Stortingets finanskomité Per-Kristian Foss (H). Bankene – som hadde et grunnleggende inntjenings- og egenkapitalproblem – måtte reddes raskt, fastslo han overfor Dagens Næringsliv tre dager før jul. «Uten at Kreditkassen, DnB og Fokus Bank har en rimelig soliditet er mye av grunnlaget for norske forretningsbanker borte», sa Foss.54 Men samtidig advarte han regjeringen med å komme med tiltak som kunne skape politisk strid. 21. desember sa finansminister Sigbjørn Johnsen i en stortingsdebatt at det var en nasjonal oppgave å gjenreise soliditeten i det norske bankvesenet. Ifølge finansministeren vurderte departementet løpende situasjonen, og at tiltak ville komme raskt, men han var lite konkret på dette tidspunktet. Offentlig aksjekjøp i banknæringen ville Per Kristian Foss ikke ha noe av. «Da er det full krig. Det kommer ikke på tale for Høyre å akseptere dette,» uttalte han. Sverre Knutsen påpeker i en artikkel at det først var etter at systemkrisen i banksektoren var klar for de fleste at de politiske myndigheter iverksatte tiltak.55 Han snakker om en institusjonell treghet, som gjorde at myndighetene reagerte med tiltak først etter at det hadde gått galt. For selv om krisen hadde vært under oppseiling en stund kom den tilsynelatende kastet brått på myndighetene. Den fremstillingen stemmer ikke helt overens med det som kommer frem blant annet i notater hos Finansdepartementet, som gjennomgår apparatet for krisehåndtering ved flere anledninger. Lie og Venneslans gjennomgang av bankkrisens tidlige 53 Kredittilsynets årsmelding, 1990 54 DN 20.12.1990 55 Knutsen, Sverre «Finansiell stabilitet og velfungerende markeder? – Finanstilsyn etter det nyliberale skiftet» i Erfaringer og utfordringer – festskrift for Kredittilsynet, Oslo 2006: 27 29 år i Over evne gir også et annet inntrykk. De mener at 1990 på sett og vis var «det viktigste året for Finansdepartementets håndtering av bankkrisen. Da ble de sentrale premissene lagt for det turbulente året 1991».56 Jeg skal se nærmere på det på de følgende sidene. Det begynte med andre ord på dette tidspunktet å bli behov for statlig handling. Resultatene i de største pekte i retning av underskudd i 1990, med en meget alvorlig tapsutvikling som tilsynet forventet ville fortsette inn i 1991. «Egenkapitalen er svekket og bidrar sammen med store beløp av nullstilte lån til synkende inntjening. Enkelte av bankene vil ved årets utgang ikke tilfredsstille lovens någjeldende kapitaldekningskrav».57 Her er vi inne på et sentralt moment, som kom til å prege krisehåndteringen, nemlig «jakten» på kapitaldekningskravene. Bankene slåss på denne tiden med både gamle og nye tapsengasjementer, samtidig som det kom nye krav til egenkapital, som skulle komme til å volde hodebry. Det var, berettiget kan man kanskje si, frykt for at bankene ikke maktet å oppfylle de nye kravene. Sparebankene hadde ikke så store problemer med dette som forretningsbankene, men også der skjulte totalbildet vanskeligheter som mange enkeltbanker ville stå ovenfor i tiden fremover. Et problem som kom til å vise seg ganske raskt var at bankene hadde problemer med å hente inn ny egenkapital fra markedet. Det ville kunne forsterke problemene. 2.5 Kassene tømmes, staten tar grep Rundt nyttår 1990 var Sparebankenes sikringsfond i ferd med å tømmes for kapital, og fondet levde nå på likviditetslån fra Norges Bank. Bankens ansvarlige kapital var under sterkt press som en følge av de voksende tapene. Selv om Forretningbankenes sikringsfond fortsatt hadde kapital igjen etter den massive redningsaksjonen av Fokus Bank, sto store forretningsbanker overfor betydelige problemer. Kapitalen ble ikke ansett som tilstrekkelig i forhold til den økte usikkerheten som preget de store forretningsbankene.58 Departementet måtte ta grep. Få dager tidligere hadde finansministeren redegjort for Stortinget at mulige tiltak ville komme raskt, da han så det som en nasjonal og politisk oppgave å sørge for bedre inntjening og soliditet i norsk bankvesen. Rett før jul besluttet da også regjeringen at sikringsfondenes kapital kunne brukes 56 Lie og Venneslan 2010: 457. 57 Brev til Finansdepartementet 5.12.1990, gjengitt i Kredittilsynets årsberetning for 1991 58 Johnsen, Sigbjørn, Norges Banks utøvende og rådgivende rolle i den økonomiske politikken i Stabilitet og langsiktighet, s. 36 30 til å styrke bankenes egenkapital. Fokus Bank fikk tilsagn om 1,5 milliarder kroner fra sikringsfondet, mens ledelsen i Kreditkassen antydet at den ville søke om mellom 500 millioner og en milliard kroner, etter et katastrofalt 1990 hvor årsregnskapet viste et bokført tap på hele 1850 millioner kroner. Ledelsen i banken pekte på at 1990 var et ekstraordinært år, men at den «hadde planene klare for en oppretting i 1991».59 Det skulle være fullt mulig å få banken inn på rett kurs, mente en optimistisk ledelse. Men selv om sikringsfondet gikk inn i både Fokus og Kreditkassen, måtte mer gjøres. Krav om statlig eierskap begynte å komme fra enkelte hold, blant annet fra daværende direktør i SSB, Arne Øien, som kort tid etter skulle bli ny finansråd etter Tormod Hermansen. Han foreslo at det ble opprettet et statlig investeringsfond som kunne tilføre bankene ny kapital. Andre mente Statoil kunne spille den samme rollen.60 Få dager etter nyttår var ekspedisjonssjef i Økonomiavdelingen i Finansdepartementet, Svein Gjedrem, klar med et utkast til et regjeringsnotat som skulle forklare overfor regjeringens medlemmer alvoret i situasjonen banknæringen var oppe i. Der ble det påpekt at norske forretnings- og sparebankers samlede tap i årene mellom 1987 og 1990 var større enn driftsinntektene og at bankene hadde et inntjeningsproblem. Det kunne bare løses, mente Gjedrem, ved tiltak som bidro til å øke inntjeningen – reduserte kostnader, økt rentemargin, økte inntekter og reduserte tap.61 Han fortsatte med å peke på at det var flere alvorlige faresignaler som tilsa politiske tiltak for å unngå en systemkrise, blant annet at den svake inntjeningen hadde redusert kredittverdigheten til bankene i utlandet, at Sparebankenes sikringsfond var tømt for kapital og at de større bankene hadde små utsikter til vesentlig bedring i 1991. Gjedrem pekte på at det var flere hensyn som måtte vektlegges i utformingen av økonomisk-politiske tiltak. Blant annet måtte tiltakene ikke utformes slik at de dempet incentivene til å øke inntjeningen og redusere tapene eller motvirke en nødvendig strukturendring i næringen. For departementet var det viktig å unngå såkalt moralsk hasard. Samtidig understreket finansbyråkraten at det var viktig å begrense omfanget av den statlige innblandingen. Gjedrem tegnet også opp skissen til en fremtidig bankstruktur, og tenkte seg tre landsdekkende forretningbanker og et landsomfattende sparebanknett, i tillegg til Norges Postbank. Men, skrev han: «det kan stilles spørsmål ved om det er økonomisk grunnlag for et så omfattende nett av banker. I alle fall vil vi anta at det vil skje betydelige endringer i 59 Knutsen, Sverre, Even Lange og Helge W. Nordvik, Mellom næringsliv og politikk, Oslo 1998: 338 60 NTB, 12.11.1990. 61 Notat fra Svein Gjedrems arkiv, 9.1.1991 31 strukturen i avdelings- og filialnettet.»62 I notatet, som senere samme dag skulle bli distribuert til regjeringen, skisserte Gjedrem en lang rekke tiltak, blant annet at bankene kunne trekke til seg kapital fra Folketrygdfondet. Den senere sentralbanksjefen pekte også på Norges Banks rolle som som «lender of last resort», som skulle kunne bidra til å løse likviditetsproblemene de store bankene hadde på grunn av manglende kredittverdighet i utlandet, i tillegg til at staten skulle legge ut nye statslån – i første omgang på rundt 20 milliarder kroner. De to sikringsfondene skulle også spille en rolle, ved at banker i soliditetskrise skulle vises dit for kapitalstyrking og omorganisering. Det var i dette notatet Gjedrem foreslo det som skulle bli ett av hovedverktøyene i kriseløsningen: «Som et forsvarsverk bak sikringsfondene etableres et statlig fond – Statens banksikringsfond – som gjennom egen tilskuddsbevilgning tilføres en kapital på (3) mrd. kroner.» Fondet ble gjort detaljert rede for i et vedlegg, og det ble blant annet understreket at det ved støttelån fra fondet måtte stilles vilkår, blant annet at støtten – som skulle gis via sikringsfondene – alltid hadde prioritet foran aksjonærene, et sentralt element i statens krisehåndtering. Det skulle komme andre krav også, som jeg kommer tilbake til senere. På dette tidspunktet hadde ryktene begynt å svirre og kravene om tiltak hadde økt i styrke. 5. januar ble det kjent at regjeringen ville åpne for at Folketrygdfondet kunne plassere betydelige beløp i aksjer, noe som også skulle komme bankene tilgode. Andre tiltak ville komme i forbindelse med fremleggelsen av skattereformen samme vår, sa finansministeren til Aftenposten.63 Dagen etter at Gjedrem forfattet utkastet til regjeringsnotatet sendte regjeringen ut en pressemelding med tittel «Regjeringens tiltak for å styrke soliditeten i norsk banknæring». Regjeringens nødhjelp til bankene var lansert, men det skulle bare bli første kapittel. 2.6 Tøffe krav til bankene Dagen etter ble det klart at regjeringen hentet fem milliarder kroner opp fra statskassen, tilsvarende rundt 0,6 prosent av BNP, for å sikre bankene, ikke tre milliarder slik Gjedrem skrev i sin skisse. At beløpet regjeringen stilte opp med ble høyere enn det ekspedisjonssjefen foreslo er interessant, og skulle gjenta seg flere ganger i bankkrisens gang. Banksikringsfondet 62 Notat fra Svein Gjedrems arkiv, 9.1.1991 63 Aftenposten, 5.1.1991 32 skulle, som skissert, gi risikolån til Forretningsbankenes Sikringsfond og Sparebankenes Sikringsfond. Men det var ikke ment som milde gaver. Hvis ett av fondene mottok penger fra banksikringsfondet måtte det gi fra seg styreflertallet i eget fond så lenge det var i gjeldsposisjon til banksikringsfondet, og pengene ble gitt som preferansekapital. Med andre ord måtte bankene betale tilbake lånet til staten før de ga utbytte til sine egne aksjonærer. I tillegg ville staten stille strenge vilkår overfor bankene som mottok kapital fra banksikringsfondet, kanalisert gjennom de to private sikringsfondene. Blant kravene som finansministeren fremhevet var nedskrivning av aksjekapitalen, strukturendringer som for eksempel fusjoner med andre finansforetak, også kostnadsreduksjoner eller endret sammensetning av styringsorganene var konkrete tiltak bankene kunne bli pålagt. Dette var krav det var bred støtte om i Stortinget. Fondet ble formelt sett etablert ved lov av 15. mars 1991. Men selv om fondet nå var opprettet, betydde ikke det at man trodde det måtte brukes med en gang. Jarle Bergo, som ble ansatt som sekretariatsleder, forteller at de fleste, han inkludert, oppfattet det mer som et føre var-tiltak når man opprettet Statens banksikringsfond.64 Noe som også forfektes av Lie og Vennesland i deres bok om Finansdepartementet i denne perioden.65 Man sørget for å ha et apparat som kunne fungere på en ryddig måte, hvis en kritisk situasjon skulle oppstå. Et klart tegn på dette er at hyppigheten av møter ikke var stor i banksikringsfondet den våren. Det var et konstituerende møte i april, og to møter i juni for å orientere seg om tilstanden i bankvesenet og diskutere utkast til forskrifter for fondet, før krisen kom i august. Da var det ifølge Jarle Bergo «en overraskelse at det sto så dårlig til i Kreditkassen.» Departementsråd Tormod Hermansen i Finansdepartementet, som senere skulle komme til å bli fondets leder, eller «statens håndlanger i banksaker» som han ble døpt i pressen, understreket i forbindelse med opprettelsen av fondet at det var viktig at det ikke var for stort. Det ville kunne bli oppfattet som en garanti for den eksisterende bankstruktur, hevdet han, når det var viktig at bankene ble presset til selv å rydde opp. En strukturendring betydde for ham blant annet færre banker og færre ansatte. For Einar Forsbak, administrerende direktør i Sparebankforeningen, var ikke dette noe urimelig krav. Han uttalte til mediene 12. januar at han ikke hadde noen prinsippielle innvendinger mot at banksikringsfondet tok kontrollen hvis 64 Samtale med Jarle Bergo, 17. mars 2011. 65 Lie og Venneslan 2010: side 458 33 bankenes egne sikringsfond ba om hjelp.66 Også Bankforeningens Trond Reinertsen hadde forståelse for behovet for å stille strenge krav, men han mente adressaten var feil. Foreningens standpunkt var at staten heller burde stille krav til de enkelte banker - og ikke til bankenes etablerte sikringsfond.67 For finansminister Sigbjørn Johnsen var det et viktig aspekt med redningsaksjonen at flere hender skulle i arbeid. For ham hadde bankene en sentral rolle i det arbeidet. «Når vi nå stiller opp for bankene, forutsetter vi at bankene ikke bremser den oppgangen i norsk økonomi som vi legger opp til», uttalte Johnsen til NTB, og omtalte opprettelsen av Statens sikringsfond som en håndsrekning til de arbeidsledige.68 Det var altså ikke i første rekke bankene som fortjente hjelpen, men de var et viktig element for å holde hjulene i næringslivet i gang, og dermed arbeidsledigheten nede. «Regjeringen legger vekt på å øke etterspørsel, produktivitet og sysselsetting i norsk økonomi gjennom en aktiv økonomisk politikk,» het det i pressemeldingen.69 Tillit til banksystemet og lavt rentenivå var viktige stikkord for Johnsen. Selv om ordningen løste problemene for sikringsfondene, så løste det ikke alle problemene for bankene. Blant annet egenkapitalproblemet. Tiltaket, ved siden av Norges Banks forsikring om å støtte det norske banksystemet, skulle bidra til å sikre ro og stabilitet i finansmarkedet. Men forretningbankenes behov for egenkapital skulle snart vise seg å bli så stort at det fordrev deres motstand mot offentlig styring. Sikringsfondet kom til å fungere som en slags bunnplanke i det norske finanssystemet og bli en buffer bak to overbelastede sikringsfond for henholdsvis forretnings- og sparebankene. Finansdepartementet overtok Norges Banks rolle som en siste skanse i forsvarslinjen mot den systemkrise som banknæringen holdt stø kurs mot. Jeg skal komme mer tilbake til forholdet mellom institusjonene senere i oppgaven. 2.7 Realkreditt og Uni Storebrand Etter sommeren 1990 presentere konsernsjef i Kreditkassen, Sverre Walter Rostoft, et forslag til fusjon med Realkreditt. Planer som blant annet hang sammen med Kreditkassens strategi for fortsatt vekst. Målet var å danne et norsk finanskonsern med finansiell styrke til å konkurrere med de store nordiske konsernene. Forhandlingene hadde foregått i løpet av sommerferien, og 66 Dagens Næringsliv 12. januar 1991 67 Aftenposten, 26. januar 1991 68 NTB, 10.01.1991 69 Regjeringens pressemelding for å styrke soliditeten i norsk banknæring, 10. januar 1991 34 Rostoft la frem et forslag til en holdingmodell med sammenslåing av de to selskapene, men dette fikk han ikke gjennomslag for i Finansdepartementet.70 Departementet stilte strammere vilkår for omdannelse av Realkreditt fra gjensidig selskap til aksjeselskap enn det kunne godta. I pressen foregikk skriveriene om fusjonen av «Kassakreditt» utover høsten, etter at Realkreditts situasjon hadde forverret seg i løpet av senhøsten 1990, i takt med den negative utviklingen på eiendomsmarkedet. Kredittforetak som Den norske Hypotekforening, Sparebankkreditt, Vestenfjeldske Bykredittforening og Realkreditt slet med dårlig inntjening. I Finansdepartementet så man, på tross av at tommelen var vendt ned for Rostofts forslag på ettersommeren, en fusjon mellom Realkreditt og Kreditkassen som en mulig løsning på de vedvarende problemene i Realkreditt. 11. januar – samme dag som regjeringen presenterte sitt redningsopplegg for bankene – stoppet Realkreditt sine utlån, og det ble etter kontakt mellom de to partene og myndighetene inngått en ny avtale som innebar at Realkreditt ble et heleid datterselskap av Kreditkassen.71 Knutsen m.fl. skriver i Kreditkassens historie at myndighetene aktivt hadde bidratt til å legge forholdene til rette for en fusjon gjennom Norges Banks garanti om å sikre Realkreditts refinansieringsbehov. Men heller ikke denne gangen skulle det gå veien for «Kassakreditt». En rapport fra revisjonsfirmaet Price Waterhouse hadde verdsatt Realkreditt til 1250 millioner kroner høsten 1990, men i realiteten var verdien langt lavere. I mars 1991 ble verdien satt til 300 til 350 millioner kroner av samme revisjonsfirma.72 Regnskapet til selskapet var vesentlig verre enn «selv de mest velinformerte var klar over.»73 Selskapet gikk med et underskudd på 496 millioner kroner i 1990 og forhandlingene brøt sammen etter at disse opplysningene kom frem. Det skulle gå ytterligere en tid før Realkreditt fant nødhavn i DnB, hvor storbanken etter Tormod Hermansens ord i ettertid «ble pådyttet Realkreditt på en litt ubehagelig måte».74 Det kommer jeg tilbake til senere. Sigbjørn Johnsen hadde også fått en annen fusjonssak i hendene, som slo ut i full blomst, i dagene rundt presentasjonen av bankpakken. Den dreide seg ikke om to banker, men fusjonen mellom Uni og Storebrand tok mye tid for finansministeren, som måtte bruke makt for å få gjennom støtte til fusjonsplanene i Stortinget. Saken var vanskelig for Johnsen. Som finanspolitisk talsmann for Arbeiderpartiet hadde han i juni 1990 uttrykt skepsis til fusjonen i 70 Dagens Næringsliv 24. desember 1990 71 Knutsen, Sverre m.fl. 1998: 341 72 Smith-kommisjonen, s. 336 73 Knutsen, Sverre m.fl. 1998: 342 74 Lie og Venneslan 2010:467 41 Kapittel 3. Staten åpner verktøykassen Utover våren 1991 ble det stadig mer klart for Finansdepartementet at medisinen som var foreskrevet måtte tas i bruk. Vi så i forrige kapittel hvordan det sent på høsten 1990 gikk opp for myndighetene at bankene var i store problemer, og Statens banksikringfond ble opprettet for å yte støttelån på særlige vilkår til Forretningbankenes sikringsfond. Da fremsto fondet for flere av de involverte som et føre var-tiltak, som ikke skulle komme i aksjon så raskt, men problemene i de største bankene viste seg fort å være mer alvorlig enn først antatt. I dette kapittelet skal jeg se nærmere på de første redningsaksjonene i Fokus Bank og Kreditkassen og hva det var som skjedde da staten tok kontrollen i to av landets tre største forretningbanker. Jeg vil forfølge tre hovedtema: hvilke grep ble det arbeidet med før staten tok kontroll for alvor, hva kjennetegner den første runden med redningsaksjoner fra Finansdepartementet, og hvordan skilte denne delen av kriseløsningen seg fra løsningen i for eksempel Sverige? Som jeg var inne på i forrige kapittel, begynte den norske kriseløsningen ganske «ordinært» om man kan bruke et slikt ord om en så ekstraordinær situasjon, med bruk av de faste mekanismene – bankenes sikringsfond og Norges Bank som långiver i siste instans. Nå dette ikke var nok, tok man tøffere grep. Myndighetene måtte treffe tiltak for å opprettholde tilliten til systemet, fordi finansnæringens eget system ikke maktet jobben. I første omgang var det kun meningen at Statens banksikringsfond skulle gi støttelån til sikringsfondene. Men utover 1991 kom lovendringen som gjorde det mulig for myndighetene å overta bankene. Jeg mener dette kan spores tilbake til en tradisjon med statlig intervensjon i næringslivet her til lands. Jeg vil vise hvordan myndighetene, når alle andre løsninger hadde spilt fallitt og man ikke lenger hadde verktøy som passet til situasjonen, skaffet seg nye ved hjelp av en lovendring som gav staten adgang til å beslutte nedskrivning av aksjekapitalen om bankens generalforsamling selv ikke gjorde det. Et tvangsmiddel som etterhvert ble nødvendig for å redde bankene. Kapittelet tar også for seg diskusjonen i Stortinget, for å vise de ulike partienes holdninger til utformingen av politikken og ser på de tøffe vilkårene staten satte for å bedre driftsøkonomien til bankene. 42 3.1 Skepsis til statlig eierskap Ting utviklet seg raskt i løpet av sommeren og høsten 1991. Det kommer frem av flere notater som Svein Gjedrem og ØA forfattet at tempoet var høyt og antall ideer og løsningsforslag var mange. Interessant er blant annet forslaget om at staten skulle være med i aksjeutvidelsene i DnB og Kreditkassen, som ble diskutert under et møte i Finansdepartementet i begynnelsen av juni. I et notat som Gjedrem skrev til finansministeren, statssekretær Øygarden og finansråd Arne Øien viste han til en diskusjon de hadde hatt angående statens medvirkning i de kapitalutvidelsene som DnB og Kreditkassen arbeidet med, et forslag som hadde kommet fra Arbeiderpartiet. Det var et alternativ som, med Gjedrems egne ord, kom overraskende på ham. Der og da var det lite tid til å analysere det, men forslaget kvernet tydeligvis i bakhodet til ekspedisjonssjefen, som skrev følgende: «For egen del er jeg blitt mer betenkt dess lengre jeg har tenkt på det. Dette bunner i hovedsak på summen av følgende momenter, satt på papiret i tilfeldig rekkefølge:»86 Gjedrem listet opp ikke mindre enn 16 punkter med motforestillinger, og argumenterte blant annet med at en barrière ville bli brutt hvis staten skulle gå direkte inn med egenkapital, noe som ville ha presedensvirkninger i flere retninger, både for næringspolitikken generelt og i forhold til andre banker.87 Opplegget brøt også med den strategi som tidligere var valgt for håndtering av banker i krise, og fremsto ifølge ham som en form for ad hoc-politkk: «Det skapes et unødvendig inntrykk av at departementet famler i blinde.» Ifølge Gjedrem ville departementet også bidra til et opplegg som ville kunne øke presset på banker som ikke hadde en «vennekrets som stiller opp.» Han fryktet også at norske bankers stilling i utlandet kunne bli svekket, og at bankene selv la vesentlig vekt på å unngå direkte statlig eiermedvirkning. For Gjedrem var Statens banksikringfond et bedre instrument.88 En bekymring som etterhvert meldte seg i Finansdepartementet i forhold til et eventuelt statlig eierskap i bankene, som altså hadde blitt foreslått flere ganger før, var det at departementet da ble sittende på alle sider av bordet i behandlingen av saker som gjaldt de bankene. Som eier, øverste tilsynsmyndighet, som ansvarlig for næringens rammevilkår, og som øverste myndighet for penge- og kredittpolitikken. Kreditkassen og Fokus var to av problembarna som først fikk oppmerksomhet fra departementet utover våren og sommeren 1991. I et notat fra Svein Gjedrem til statsråden og finansråden het det at resultatene i de første månedene forsterket problemene i de to bankene. I 86 Statlig aksjekjøp, fra Gjedrem til statsråden, 6. juni 1991. Fra Gjedrems notater 1. halvår 1991. 87 Notatet omtales i Lie og Venneslan, med da som et notat med 10 punkter. Det korrekte er 16. 88 Statlig aksjekjøp, fra Gjedrem til statsråden, 6. juni 1991. 43 første kvartal fikk Kreditkassen et resultat etter tap på minus 279 millioner kroner og Kredittilsynet anslo «på svært usikkert grunnlag» at banken ville ha et minusresultat mellom 700 og 1700 millioner kroner ved årets slutt.89 Fortsatte utviklingen ville kjernekapitalen være alt for lav. Disse tallene står i sterk kontrast til et internt notat fra Kreditkassen, som refereres i boken «Mellom næringsliv og politikk» om bankens historie, hvor en «kraftig strukturell slankeprosess som blant annet innebar salg av aktiva og avvikling av betydelige forretningsområder, kunne muligens ha vært en løsning på bankens egenkapitalproblem.»90 Samtidig ga daværende konsernsjef Sverre Walter Rostoft i en samtale med den nyvalgte styrelederen Per Ditelv Simonsen, uttrykk for at banken kunne nærme seg en situasjon med overskudd mot slutten av 1991. Boken reflekterer stemningen som var i banken på denne tiden, hvor ledelsen var mer optimistisk enn den hadde grunnlag for. Dette var gjennomgående for samtlige banker som til slutt ble overtatt av staten. Gjedrem derimot var ikke optimistisk, noe han begrunnet med den store massen av misligholdte lån, den lave kjernekapitalen og fraværet av effektive kostnadsreduksjoner. I et notat til statsråden og finansråden skrev han at det var helt utenkelig at banken kan skaffe seg «kjernekapital fra eksterne kilder uten en vesentlig nedskriving av aksjekapitalen. Selv om aksjekapitalen skulle nedskrives vil det ta tid – og forutsette et par kvartaler med positive resultater – før banken kan hente kapital utenfra.»91 Økonomiavdelingen antok derfor at det var overveiende sannsynlig at Statens banksikringfond måtte trå til. Heller ikke den første tertitalrapporten til Fokus, som viste et underskudd på 256 millioner kroner etter tap, ga noen særlig grunn til optimisme.92 Banken hadde tiltagende, men på det tidspunktet ikke akutte fundingproblemer. Uten garantiene fra Forretningsbankenes sikringsfond ville bankens kjernekapital være tapt i løpet av året. De to sikringsfondene var på det nærmeste bunnskrapte, Sparebankens sikringsfond var tomt, mens Forretningsbankenes sikringsfond kun hadde en milliard kroner til fordeling. Det var snart på tide med en større kapitalforsterking i Kreditkassen, og den ville involvere Statens banksikringfond – og en nedskriving av aksjenes pålydende.93 Også i Fokus ville det bli nødvendig med en aksjenedskriving, og en ytterligere kapitaltilførsel utover de 1,5 milliardene som Forretningsbankenes sikringsfond hadde kommet med, fra Statens banksikringfond. Fra 89 Notat «Kreditkassen og Fokus» av 31. mai 1991 fra Svein Gjedrem til finansministeren. Fra Svein Gjedrems materiale, bankstruktur, 4.1 forretnings- og sparebanker, bankkrise, 1987 – 1991. 90 Knutsen, m.fl. 1998: s. 350 91 Notat «Kreditkassen og Fokus» av 31. mai 1991 fra Svein Gjedrem til finansministeren. Fra Svein Gjedrems materiale, bankstruktur, 4.1 forretnings- og sparebanker, bankkrise, 1987 – 1991. 92 Reiersen, Elsa og Kari Helgesen, Fokus Banks historie – 1987 - 2000: 237 93 Notat av 31. mai 1991 fra Svein Gjedrem til finansministeren. 44 bankhold hadde det, ifølge Gjedrem, blitt sagt at det var viktig å beholde Statens Banksikringfond urørt. Det var ikke realistisk, trodde han: «Vi står foran noen år med hard strukturtilpasning og strukturrasjonalisering i bankene. Vi må legge til grunn at det er en betydelig overkapasitet i næringen i form av oversysselsetting og for omfattende avdelings- og filialnett.»94 Statens Banksikringfond ville måtte stille krav til tilpasningen i den enkelte bank som vil bidra til en nødvendig strukturrasjonalisering. Det kom til å bli stilt krav om kraftige kostnadskutt og restruktureringer for å få krisebankene over i pluss. Et særtrekk ved den norske løsningen var at man stilte konkrete krav, stort sett mellom 15 – 20 prosent. Det kom til å forfølge bankene helt til de kom i pluss. 3.2 Privat finansiering stadig vanskeligere Samtidig som det ble jobbet intenst med finansiering i Finansdepartementet, var banknæringen ute og sonderte kapitalsterke miljøer om muligheten for finansiering. Det skjedde både i DnB og i Kredittkassen. DnB-ledelsen informerte ved utgangen av mai om situasjonen i den nyfusjonerte storbanken. I et møte mellom DnB-ledelsen og Finansdepartementet den 31. mai ble det orientert om et resultat som var «om lag like med Kassas korrigert for forskjell i forvaltningskapital, men om noe på den svakere siden.»95 Der i gården trodde man på mindre tap mot slutten av året og en klart bedre rentemargin, så det forventede tapet på en milliard i 1991 skyldtes i all hovedsak et dårlig 1. tertial. Banken jobbet med å stable på bena penger på det private markedet og ønsket å etablere et garantikonsortium for å tegne aksjekapital. Målet var å få inn to milliarder kroner fra nordiske samarbeidspartnere, svenske og finske banker og andre norske investorer, særlig fra selskaper banken lenge hadde hatt forretningsforbindelser med. I møtet med Finansdepartementet tok bankens ledelse opp flere problemer som sto i veien for dette. Blant annet at Hydro, en av deltagerne i konsortiet, var definert som utlending etter finansieringsloven. Dette ønsket de en endring på for å gi mer rom for kapital utenfra. Statsråden pekte i møtet på at det var viktig å få næringen opp av grøften, og unngå at de største forretningsbankene gikk til utlandet. Samtidig var det ikke aktuelt for Norge å endre på egenkapitalkravene, det kunne ifølge Johnsen slå tilbake. 94 Notat av 31. mai 1991 fra Svein Gjedrem til finansministeren. 95 Referat fra møte med DnB-ledelsen 31. mai 1991. Fra Svein Gjedrems materiale, bankstruktur, 4.1 forretnings- og sparebanker, bankkrise, 1987 – 1991. 45 Blant selskapene som hadde takket ja til å bli med i konsoritet var Norsk Hydro, Statoil og UNI Storebrand. To uker etter møtet med Gade-Greve og Hvistendal dukket et notat opp hos Finansdepartementet.96 Logoen oppe i høyre hjørne var UNI Storebrands. Notatet, som ikke er signert, tok opp forutsetninger for deltagelse i et garantikonsortium i forbindelse med aksjeutvidelsen både i DnB og Kreditkassen. Der ble det pekt på at soliditeten i forretningsbankene måtte styrkes og kostnadene reduseres ytterligere. Det ble også understreket at bankenes utlånstap fremover var beheftet med usikkerhet på grunn av den generelle økonomiske situasjonen, og at selv relativt beskjedne fall i eiendomsverdiene ville få store følger for bankenes nødvendige tapsavsetninger. I notatet ble det pekt på at det var avgjørende å opprettholde tilliten til bankene i norske og internasjonale finansmarkeder, og at nedgraderingene som var gjort av bankenes rating var en illustrasjon på at det var behov for å styrke soliditeten. Samtidig som at arbeidet med garantikonsortiet gikk videre sendte DnB også en søknad til Forretningsbankenes sikringsfond om ytterligere tilførsel av 469 millioner kroner, i tillegg til pengene banken alt hadde fått garantert fra fondet. Det kunne redusere behovet for kapital i markedet. Men pengebehovet var likevel stort. Garantistene antok at DnB og Kreditkassen hadde behov for rundt fire milliarder kroner i ny ordinær aksjekapital, utover den preferansekapital som kom fra Forretningsbankenes sikringsfond. Rundt tre milliarder kroner antok DnB å kunne hente hos utenlandske aksjonærer, og i markedet. Den siste milliarden måtte det offentlige stille opp med. For at garantistene skulle stille opp stilte de flere krav til myndighetene, blant annet skatteendringer, som at aksjer som ble tegnet fra annet halvår 1991 og i 1992 var skattefrie etter fem års eietid. Det ble også stilt krav om endringer i lover og forskrifter. Blant annet at bestemmelsen om at forsikringsselskapene måtte ha 100 prosent kapitaldekning for investeringer i andre finansinstitusjoner utover ti prosent av egen ansvarskapital ble opphevet.97 Internt i Kreditkassen ble det over sommeren stilt spørsmål ved om ny kapital ville løse bankens problemer. Direktør i banken Joachim A. Holter tvilte på om en aksjekapitalutvidelse på 1,5 – 2 milliarder kroner ville være nok til å sikre egenkapitalen, etter hans mening hadde vanskelighetene «rot i dårlig styring av organisasjonen og problemengasjementene, manglende tillit til banken blant aksjonærer, kunder og myndigheter, 96 Utkast til notat til Finansdepartementet, Den norske Bank og Kreditkassen, 14. juni 1991. Fra Svein Gjedrems materiale, bankstruktur, KJS-saker, 4.1 forretnings- og sparebanker, bankkrise, 1987 – 1991. 97 Utkast notat til Finansdepartementet, DnB og Kreditkassen, 14. juni 1991. Fra Svein Gjedrems materiale, bankstruktur, 4.1 forretnings- og sparebanker, bankkrise, 1987 – 1991. 46 svekket fundingposisjon og en organisasjon på defensiven».98 En løsning Holter foreslo var å undersøke om det fantes et strategisk alternativ: nemlig en strategisk allianse med Svenska Handelsbanken. Forslaget ble forkastet av styret. De samme selskapene som var villige til å spytte inn penger i DnB og Kreditkassen, ga klart uttrykk for at det ikke var interesse for å tilføre Fokus Bank kapital, og banken hadde en økt avhengighet av finansiering fra Norges Bank. Arbeidet med dette konsortiet har ikke vært mye belyst i ettertid. I Kreditkassens historie omtales det bare sporadisk og Smithkommisjonen drøfter denne saken i et par små avsnitt i sin gjennomgang av nullingen av aksjene i Kreditkassen, hvor det blant annet kommer frem at investorgruppen i et møte med Statens banksikringsfond 18. august 1991 så langt mer alvorlig på situasjonen i Kreditkassen enn hva Kredittilsynet og banken selv gjorde. Derfor ville gruppen ikke gå inn selv om deres kapital fikk prioritet foran et innskudd på to milliarder kroner. Noe særlig mer detaljert går ikke Smith-kommisjonen inn i den saken.99 I det hele tatt drøftes ikke denne type løsningsforslag, fusjoner og strukturendringer i særlig grad i Smith-utvalgets rapport. Det gjelder blant annet forslaget som det ble jobbet litt med i departementet om en mulig fusjon mellom Fokus Bank og Postsparebanken. Når det viste seg at konsortiedeltagerne ikke ønsket å spytte inn penger i Fokus, ble flere muligheter opp for banken. En mulighet som det ble drøftet var en eventuell fusjon mellom Postsparebanken og Fokus, men dette ble avvist i departementet.100 I Fokus ble det jobbet med en løsning hvor banken enten skulle bli heleid av et forsikringsselskap, hvor Gjensidige var aktuell, eller inngå i en strategisk allianse med Forenede AS der Forenede ledet et konsortium som skjøt inn 500 mill. kr. i ny kapital. 24. august 1991 gjennomførte Statens Banksikringfond møter med konsernsjefen i Forende for å drøfte mulighetene for å skaffe kapital til banken. Konsernsjefen var villig til å gå inn i et strategisk samarbeid med Fokus for å styrke bankens likviditet. Det forutsatte at staten bidro med sitt og skjøt inn en milliard kroner, et beløp som skulle danne en buffer mot tap i den daværende porteføljen.101 I Fokus Banks historie nevnes også Den Danske Bank og Den Syd- Jyske Bank som interessante partnere: «Eiermessig var det begrensninger knyttet til flere mulige kandidater, men fra politisk hold ble det mottatt signaler om at dispensasjoner kunne 98 Knutsen, m.fl. 1998: 353 99 Smith-kommisjonen: 206 100 Postsparebanken – Fokus. Notat fra Gjedrem til finansministeren. 20. juni 1991. Fra Svein Gjedrems arkiv, 1. halvår 1991. 101 Smith-kommisjonen: 231 47 gis dersom det ville løse bankens egenkapitalsituasjon.»102 Men de danske bankene var skeptiske, og det var også Svenska Handelsbanken, som også Kreditkassen nevnte som en mulig partner. Men private penger uteble, både i Kreditkassen, DnB og Fokus. Prosessen foregikk over sommeren, men investorgruppen som sonderte terrenget for å gå inn i Kreditkassen og DnB fant ikke forretningsmessig grunnlag for å gå inn i bankene med kapital. Arbeidet med en offentlig emisjon garantert av investorgruppen ble dermed skrinlagt. Det var gjennomgående for alle forsøk på å skaffe privat kapital, at de strandet. Norske banker var ikke gode investeringsobjekter på denne tiden. Den 16. august, umiddelbart etter at arbeidet ble gitt opp, søkte Kreditkassen om 3 mrd. kr. i preferansekapital fra Forretningbankenes sikringsfond som følge av at bankens kapitaldekning var sterkt svekket. Det var penger sikringsfondet ikke hadde og den 18. august inngikk fondet avtale med Statens Banksikringsfond om et støttelån på 1,8 mrd. kr. som i sin helhet skulle brukes til å skyte preferansekapital inn i Kreditkassen. Selv om det ikke ble noe av private emisjoner i hverken Fokus, Kreditkassen eller DnB, var dette en type strukturelle grep myndighetene jobbet en del med på begynnelsen av krisen. For departementet var det naturligvis ønskelig med en løsning som ikke belastet statsfinansene, men som Jon A. Solheim, Statens banksikringfonds forretningsfører på den tiden sa: «Høsten 1991 ble det stadig klarere at det neppe var mulig å rekapitalisere de kriserammede forretningsbankene med norsk privat kapital.»103 3.3 Tvinges til kutt I slutten av august var det klart at også Fokus måtte ha enda mer penger fra Forretningbankenes sikringsfond, i tillegg til de 1,5 milliardene banken allerede hadde fått. Finansieringen var kortsiktig og Fokus Banks historie forteller om en banksjef, Bjarne Borgersen, som hver måned måtte signere nye låneavtaler med Norges Bank.104 23. august 1991 mottok banksikringfondet en søknad om støttelån fra Forretningbankenes sikringsfond til Fokus på 700 millioner kroner. I løpet av helgen 24. og 25. august var det hektisk møtevirksomhet for å stable på bena en redningsaksjon som en følge av Fokus Banks negative halvårsresultat på 559 millioner kroner 102 Reiersen og Helgesen 2000: 241 103 Samtale med Jon A. Solheim, 29. mars 2011. 104 Reiersen og Helgesen 2000: 241. 48 etter tap.105 Blant annet ble det, i tråd med intensjonen fra regjeringen, stilt harde krav for at sikringsfondet skulle yte støttelån: Fokus måtte redusere de løpende ordinære kostnadene med 20 prosent, eller 200 millioner kroner, noe som ifølge styreleder Stein Annexstad betydde en ytterligere nedbygging av bankens virksomhet.106 Det ble stilt krav om at forvaltningskapitalen skulle reduseres, og at aksjonærene måtte ta det hele og fulle tap ved at aksjekapitalen ble nedskrevet fra ti kroner til en krone. Virksomheten måtte konsentreres geografisk og markedsmessig om personmarkedet og lokalt næringsliv i Midt-Norge, Rogaland, Telemark, distriktene på Vestlandet samt ett oslokontor. Samtidig skulle det fortsatt jobbes videre med å hente inn 500 millioner kroner i kapital fra private, men i departementet var man nå bekymret for økonomien, også i Forenede, som hadde sagt seg villig til å lede garantikonsortiet for Fokus. I lys av mangel på andre, realistiske opsjoner hadde ikke departementet innvendinger mot dispensasjonskravene som Forenede stilte, og forsikringsselskapet fikk blant annet klarsignal til å sitte med en tredjedel av aksjene i Fokus.107 Men de andre påtenkte investorene hadde ikke forpliktet seg til å delta og i møter den 24. og 25. august fant banksikringfondet at det ikke ville oppfylle alle de kravene Forenede hadde stilt for å lede det påtenkte garantikonsortiet. Det ble bestemt at fondet heller ville legge til rette for at banken skulle klare seg på egenhånd. Stadig dårligere resultater skjulte seg i bankenes regnskaper. I april-mai antydet Kreditkassen at underskuddet etter tap i 1991 kunne begrenses til 700 millioner kroner. I tråd med det ledelsen i de kriserammede bankene ofte gjorde, tegnet også Kreditkassen et relativt optimistisk bilde tidlig på året, mens Kredittilsynet som nevnt ovenfor, antydet et minusresultat på mellom 700 og 1700 millioner kroner ved årsslutt. Men da resultatet for første halvår ble presentert hadde underskuddet økt til 1,4 milliarder kroner. Selskapet fikk et tap på nærmere 1,9 milliarder kroner på sine engasjementer, blant annet i rederiet Fearnley & Eger. Eiendomsprosjekter som Triaden og Selmer Sande tynget også regnskapene.108 Kredittilsynet gikk igjennom regnskapene, blant annet etter uttalelser fra ledelsen om at den forventet et positivt resultat etter tap i 2. halvår. Med et underskudd på 1,4 milliarder kroner i 1. halvår mente man i departementet at et underskudd på 1,7 milliarder kroner, som var tilsynets «worst case»-scenario før sommeren, nå virket svært optimistisk. Behovet for ny kjernekapital for å 105 Smith-kommisjonen: 231 106 Aftenposten 26. august 1991 107 Fokus-saken, notat fra Gjedrem til Johnsen, 23. august 1991. Fra Svein Gjedrems arkiv, 2. halvår 1991 108 Dagens Næringsliv, 20. august. 49 oppfylle egenkapitalkravet ble anslått til en milliard kroner i 1991 og 1,5 til 2 milliarder kroner året etter. En optimistisk Rostoft håpet å kunne skaffe frem rundt to milliarder i en ny emisjon, ikke medregnet det siste bidraget på opptil 400 millioner kroner fra Forretningbankenes sikringsfond. Gjedrem stilte spørsmål ved hvordan garantistene fra det tidligere omtalte garantikonsortiet ville stille seg når de fikk vurdert kapitalbehovet bedre.109 3.4 «Kassa er ferdig» Selv om Kreditkassen hadde fått tilsagn om milliardlån fra Statens Banksikringfond, var dramatikken på ingen måte over for storbanken. Tapene fortsatte å dukke opp i regnskapene, ettersom det ble lett grundigere og grundigere. Borger A. Lenth hadde blitt ansatt som ny konsernsjef i banken 22. august 1991, etter at Sverre Walter Rostoff måtte gå som en følge av de store tapene som ble offentliggjort etter 2. kvartal. Lenths første oppgave var å gjenvinne kontroll og tillit, skaffe overblikk over hvor stor kapitaltilførsel banken måtte ha for å tilfredsstille kravene til likviditet og soliditet.110 For å gjenvinne kontroll måtte administrasjonen ta stilling til tap og avskrivninger på engasjementer i løpet av høsten. I tillegg til omfattende omstillinger og kostnadskutt ble blant annet bankens store eiendomsmasse og utlånsportefølje gjennomgått. Resultatet av gjennomgangen, i samarbeid med intern og ekstern revisor, var at egenkapital og preferansekapital måtte anses som tapt, per 30. september. Styret måtte dermed behandle et underskudd på 7,25 milliarder kroner etter 3. kvartal. Det største i norsk historie frem til da. Knutsen m.fl. skriver i Kreditkassens historie at den kraftige resultatforverringen kan forklares med en kraftig oppjustering av tapsanslag, både på utlån og nedskrivinger av eiendomsaktiva og verdipapirbeholdninger. For Finansminister Sigbjørn Johnsen ble denne nyheten overbragt ham på telefon under åpningen til valgkampen til Oppland Arbeiderparti i Ringebu. «Det hadde vært en fin dag, og det skulle være sånn vanlig kameratslig samvær på slutten, med dans og kaffe og kringle og sånn. Men før vi kom så langt, så hadde jeg vært så dum at jeg hadde lovet bort første dansen, og jeg kan bare vals. Men jeg var veldig heldig, for jeg ble reddet av gongongen.»111 For før det ble spilt opp til masurka, ble Johnsen kalt inn på kjøkkenet, hvor telefonen ventet på ham. 109 Notat om Kreditkassen, fra Gjedrem til statsråden. 30. juli 1991. Fra Svein Gjedrems materiale, 4.1 forretnings- og sparebanker, bankkrise, 1991/1992 110 Knutsen, Sverre, m.fl. 1998: 356 111 Sigbjørn Johnsen, foredrag under Norsk Industris årskonferanse, 4. mai 2010 50 «Det er Sigbjørn», sa finansministeren, og fikk høre stemmen til finansråd Arne Øien i andre enden: «Det er Arne. Kassa er ferdig», sa stemmen i telefonen. Det var klart at Kreditkassen var konkurs og ikke kunne reddes uten et betydelig innslag av statlig kapital. For Johnsen var det viktig å bygge opp tillit til finansnæringen, for å få resten av økonomien til å gå. Pengene måtte på bordet. Arbeidet med å berge stumpene av de norske forretningsbankene, hadde nådd et nytt, dramatisk høydepunkt, noe en annen historie forteller sitt tydelige tegn om. Under tittelen «Banksjefen i Bangkok», med bilde av Hermod Skånland sittende på «Euroclass» i et SAS-fly, slo VG 11. oktober opp at sentralbanksjefen og finansministeren var på vei til Bangkok, mens det blåste opp til storm hjemme i Norge. I tillegg til at bankene vaklet, diskuterte Stortinget skandalen rundt kostnadsoverskridelsene i forbindelse med Norges Banks nybygg. De to dro til Bangkok, og årsmøtet i Verdensbanken, for å skape tillit til norske banker i internasjonale finansmarkeder. Representanter for 28 internasjonale storbanker hadde møtt opp på et lunsjmøte i den sør-øst-asiatiske storbyen for å høre at norske myndigheter hadde full kontroll. For dette var, som Johnsen har uttalt i etterkant, de som holdt det norske finansmarkedets skjebne i sine hender, og Skånland og Johnsen måtte gjøre alt de de hadde av overbevisningskraft for å få dem til å skjønne at Norge skulle klare oppgaven med å berge sine banker.112 Faren var overhengende for at kredittlinjene til Norge skulle bli stengt. Hjemme i Norge var ikke mediene like nådige. Aftenposten tegnet Hermod Skånland og Sigbjørn Johnsen som nøt strandlivet i Thailand med paraplydrinker. Dette er kanskje anekdoter, men de beskriver godt hvor hektisk det var høsten 1991, hvor uklar situasjonen var og hvor viktig det var for norske myndigheter å bygge opp under finansnæringen for å få resten av økonomien til å gå. Det var viktig å ha orden i eget hus, og skape tillit til at myndighetene klarte å legge til rette for at de viktige oppgavene i økonomien kunne løses. 3.5 Nye planer for kriseløsning Det bør være unødvendig å si at denne perioden var preget av stor usikkerhet både for bankene og myndighetene. Markedene var urolige og mediaoppmerksomhet omkring krisehåndteringen stor. Det var travle dager i departementet, og mens Sigbjørn Johnsen og Hermod Skånland var i Bangkok ble nye skisser for fremtidens banklandskap tegnet, og nye planer for kriseløsningen lagt etter at alle andre løsningsmodeller hadde spilt fallitt. Det var tydelige at bankene var 112 Sigbjørn Johnsen på pressekonferanse ifbm fremleggelsen av statsbudsjettet, 6. oktober 2010. 57 banken igjen kom i fri virksomhet, eventuelt kunne overdras eller slås sammen med en annen bank. Men i en krisesituasjon, som den som inntrådte i 1991, er tre måneder et hav av tid. Neste frist kom etter ett år under offentlig administrasjon. Dersom det ikke var sannsynlig at banken i nær fremtid kunne sette i fri virksomhet, skulle administrasjonsstyret søke banken avviklet så snart som mulig. Under bankkrisen i 1988-92 ble offentlig administrasjon bare benyttet i Norion Bank. Offentlig administrasjon ble sett på som uheldig, særlig i store bankene med avgjørende betydning for finanssektoren. Man fryktet for et strammere kredittmarked, med de utslagene det kunne ha for næringslivet og dermed for samfunnet som helhet. For Kreditkassen, Fokus Bank og DnB var det ikke faren for illikviditet, men mangelen på egenkapital som var mest sentral. «Men på dette punkt hadde banklovgivningen, slik den lød før endringene høsten 1991, ingen tilfredsstillende løsning å tilby,» som Smith-kommisjonen kommenterer.129 For som daværende sekretær i banksikringsfondet sa i en samtale, så ble krisen «så stor at de fleste banker ble ansett å være for betydningsfulle til å kunne settes under administrasjon.»130 For å si det med anglofilt økonomspråk: de tre forretningsbankene var «too big to fail».131 3.8 Myndighetene «endrer spillereglene» Det var nødvendig med nye verktøy for å håndtere bankkrisen. 29. november skaffet regjeringen seg dette. En lovendring ga regjeringen adgang til å beslutte nedskrivning av aksjekapitalen om bankens generalforsamling selv ikke gjorde det. Tilføyelsen til Forretningsbankloven kom, som nevnt samtidig med at Statens Bankinvesteringsfond ble vedtatt i Stortinget. Mens aksjonærene før lovendringen kunne stanse en emisjon rettet mot Statens Banksikringsfond ved å unnlate å skrive ned aksjene i samsvar med «den regnskapsmessige status», hadde de nå ikke lenger den muligheten. Staten satt med bukten og begge endene. Skulle statens midler inn, så skulle staten også ha full kontroll for å hindre at krisen spredde seg til resten av økonomien. «Forslaget om den nevnte lovendringen bygget på 129 Smith-kommisjonen: 176 130 Samtale med Jarle Bergo, 17. mars 2011. 131 I noen tilfeller vil konkurs i en bank ha for vidtrekkende konsekvenser til at myndighetene kan la det skje. Vanlig respons vil da være offentlig intervensjon. Historien har vist mange eksempler på dette verden over frem til vår tid. 58 at en slik utvikling i de største bankene ville utsette samfunnsøkonomien for større farer enn man ønsket å ta.»132 Dette ga adgang til Statens Banksikringsfond å tre inn som aksjonær i en forretningsbank gjennom rettede emisjoner, med sikte på å styrke bankens egenkapital for å sikre videre drift av banken. I realiteten gjorde man nå det Svein Gjedrem hadde advart mot i et notat til finansministeren i juni samme året. Forskjellen var at nå hadde departementet skaffet seg en lovhjemmel i en tilføyelse til forretningsbankloven, som ga prosedyrer for dette. Staten ble med denne prosedyren ingen vanlig investor, men en slags «owner of last resort», for å lage et passende ordspill på det velkjente sentralbankuttrykket. Staten gikk inn med den nødvendige kapital, og «fikk» eller snarere «tok» aksjene i bytte. Oppsiden ble verdistigningen på aksjene, som staten fikk realisert da de gradvis ble solgt i årene etter bankkrisen. Penger som de gamle aksjonærene kunne se langt etter. Deres aksjer var nullet (selv om aksjonærene i DnB nøt godt av fradragsrett for tap på aksjer, som aksjonærene i Kreditkassen og Fokus ikke fikk siden deres aksjer ble nullet før skattereformen av 1992). Dette var, som nevnt ovenfor, et av de store stridsspørsmålene i samtiden, hvor høyresiden mente regjeringen «endret spillereglene» under spillets gang. I et vedlegg til et notat tidligere på høsten hadde Svein Gjedrem omtalt statlig egenkapitaltilførsel i form av aksjer eller grunnfondsbevis som en bedre løsning enn for eksempel direkte tilskudd til bankene bevilget over statsbudsjettet. «Statlige egenkapitaltilskudd i denne form gir staten samtidig en mulighet til å få tilbake en del av støtten ved senere salg av aksjer/grunnfondsbevis i markedet.»133 I notatet vedgikk finansbyråkraten at støtten kunne bli konkurransevridende i favør av de bankene med størst problemer og samtidig at en i de tilfeller støtten ble gitt til krisebanker, som Kredittkassen, vanskelig kunne komme utenom at staten måtte påta seg en eierfunksjon. Men det fikk ikke staten gjøre uten sverdslag. 18. desember var det ekstraordinær generalforsamling i Kreditkassen. Banken hadde en regnskapsmessig underbalanse på 2588 millioner kroner. Aksje- og preferansekapital var tapt. Kredittilsynet hadde pålagt banken å avholde generalforsamling for å treffe vedtak om nedskriving av aksjekapitalen. I innkallelsen ble det orientert om muligheten staten hadde til å skrive ned aksjekapitalen mot null hvis 75 prosent eller mer av aksjekapitalen var tapt, om ikke generalforsamlingen selv vedtok dette. Det gjorde den ikke. Med solid flertall forkastet aksjonærene forslaget. To dager etter 132 Smith-kommisjonen: 178 133 «Direkte støtte til bankene», vedlegg til notat fra Svein Gjedrem, 15.10.1991. Svein Gjedrems materiale. Bankstruktur og KJS-saker. 4.1. Forretningsbanker, sparebanker, bankkrise. 59 generalforsamlingen bestemte regjeringen ved kongelig resolusjon at aksjekapitalen skulle skrives ned til null. Heller ikke Fokus Bank la seg på ryggen da staten krevde nedskriving av aksjene til null. Banken hadde søkt sikringsfondet om tilførsel av ny egenkapital og inngikk en avtale om å få 475 millioner kroner, mot at aksjene ble skrevet ned til null. Under bankens generalforsamling 19. desember ble det besluttet å utsette behandling av styrets forslag om nedskriving av aksjekapitalen. I departementet fryktet man at Fokus, dersom banken ikke ble tilført ny kapital, raskt ville komme i en situasjon hvor den måtte settes under offentlig administrasjon. «Sterke samfunnsinteresser taler mot en slik løsning for Fokus. Av hensyn til stabiliteten i det finansielle systemet er det viktig at banken settes i stand til å fortsette sin virksomhet,» het det i et notat om saken.134 Man fryktet det ville medføre store samfunnsøkonomiske kostnader dersom banken ble satt under administrasjon, og dersom tilliten til banksystemet ble ytterligere svekket. Departementet og banksikringfondet valgte derfor samme prosedyre som med Kreditkassen. Aksjene ble skrevet ned til null. 3.9 Svenskene tenker annerledes Det kan være nyttig å ta en titt på hvordan svenskene løste sin krise da den kom omtrent et år senere. Jeg kommer til å sammenligne med den svenske løsningen også senere i oppgaven. Både den svenske og den norske krisen krevde etterhvert et betydelig innslag av statlig intervensjon for å finne sin løsning. Selv om jeg ikke berører årsaker til krisen i denne oppgaven, kan det være verdt å merke seg at krisene i Norge og Sverige (og Finland for den sakens skyld) var ganske lik i årsaker og utviklingen. Begge landene hadde frem til slutten av 1970-årene en omfattende regulering av finanssektoren, med begrenset konkurranse i banknæringen. Økt kredittrisiko som følge av utlånsvekst, en høykonjunktur, etterfulgt av et kraftig økonomisk tilbakeslag er andre likheter. De to krisene er derfor ofte analysert sammen.135 Valg av metoder for å løse en bankkrise vil variere fra land til land, avhengig av flere forhold, som blant annet landets økonomiske og politiske situasjon, statens tradisjon for intervensjon, eiernes rolle og så videre. Stefan Ingves og Göran Lind skriver i en artikkel i 134 «Nedskriving av aksjekapitalen i Fokus Bank A/S og tegning av ny aksjekapital i banken ved en rettet emisjon mot statens banksikringfond», statsrådsak nr. 74, 20/12-1991. Svein Gjedrems materiale. 4.1. Forretningsbanker og sparebanker. Bankkrisen. 1991-1992. 135 Moe, Thorvald G. m.fl.: 124 60 Sveriges Riksbanks tidsskrift at valget av metoder for å løse den svenske bankkrisen i startfasen var ad hoc-basert ettersom det gjaldt å raskt løse akutt oppståtte situasjoner i det som ble oppfattet som enkeltstående tilfeller i noen få banker.136 Det er en beskrivelse man kan bruke på starten av den norske bankkrisen, og som jeg har forsøkt å beskrive i oppgavens første kapittel. I likhet med i Norge så man også i Sverige behov for å utforme en modell som kunne håndtere en systemkrise. Krisehåndteringsverktøyet ble organisatorisk lagt til en separat enhet, utenfor både Finansdepartementet og sentralbanken. Allede på «ett tidlig stadium av bankkrisen blev det uppenbart att ett brett upplagt stöd til banksystemet inte kunde hanteras inom Finansdepartementet.»137 Der fantes det ikke personer med de riktige kvalifikasjoner som krevdes for å analysere og forhandle med bankene. Heller ikke Riksbanken eller Finansinspektionen, som i Norge hadde sitt motstykke i Kredittilsynet, ble ansett som egnet. På dette punktet kan man si at den norske krisehåndteringen både skiller seg fra den svenske, og har likhetstrekk. Som jeg har beskrevet i dette kapittelet, ble mye av krisehåndteringen lagt til et nyopprettet organ – Statens banksikringfond. Men samtidig har det kommet klart frem i det jeg har skrevet at mye arbeid ble gjort internt i Finansdepartementet. Selv om det ofte var sikringsfondet som forhandlet direkte med bankene, skjedde det mye arbeid også hos Finansdepartementet. Særlig spørsmål av politisk og strukturell karakter ble, ikke bare bestemt, men også klekket ut der. Norges Banks oppgaver, som jeg kommer tilbake til i kapittel fem, var mer av analysemessig og operativ karakter. Det siste mest i begynnelsen av krisen. De første årene av den svenske krisen ble den håndtert direkte av Finansdepartementet, men fra 1. mai 1993 ble Bankstödsnämnden etablert med sikte på å gjøre denne jobben. En vesentlig forskjell mellom den norske og den svenske måten å løse sine bankkriser på er rekkefølgen. Mens banksikringfondet i Norge ble opprettet før krisen rammet de største bankene, ble Bankstödsnämnden opprettet etter. I Sverige grep myndighetene direkte inn allerede høsten 1991, hvor de tegnet seg for 4,2 milliarder svenske kroner av en emisjon på 5,2 milliarder i Nordbanken. De økte med det sin eierandel fra 71 til 77 prosent. I starten av 1992 løste myndighetene ut gjenværende private eiere i Nordbanken, og splittet banken i to, hvor en ny statseid «søppelbank», Securum, tok over det meste av de tapsutsatte engasjementene.138 I september 1992 erklærte Göta Bank seg konkurs og regjeringen erklærte at bankens 136 Ingves, Stefan og Göran Lind, «Hanteringen av bankkrisen - sedd i efterhand» i Penning- och valutapolitik nr. 1 1996: 7 137 Ingves og Lind 1996: 10 138 Jeg kommer inn på dette med bad bank-løsninger og en sammenligning mellom Norge og Sverige på det området i kapittel 4. 61 forpliktelser ville bli dekket. Morselskapet ble slått konkurs og i desember 1992 tok staten over samtlige aksjer i Göta Bank.139 Begge disse intervensjonene skjedde før svenskene hadde fått på plass alle bitene i sitt krisehåndteringsapparat. I Norge skjedde det etterpå. En annen forskjell er at de svenske aksjonærene ble løst ut. Selv om også de måtte ta tap, ble de ikke tvangsutløst som i Norge, hvor aksjonærene tilslutt endte med å måtte ta store kostnader. På tross av det var holdningen til svenske myndigheter også at aksjekapital var risikokapital. Lik Banksikringsfondet i Norge, fikk den svenske utgaven, Bankstödsnämnden, en begrenset organisasjon, og det var løpende informasjonsutveksling med Riksbanken og Finansinspektionen. Også i Norge var det løpende kontakt mellom sikringsfondet og sentralbanken, og sikringsfondet hadde representanter både fra Kredittilsynet og Norges Bank. Ifølge Harald Bøhn, som var rådgiver i fondet i 1991 og 1992, gikk kommandolinjene til Finansdepartementet, men det måtte være samsvar mellom fondets handlinger og sentralbanksjefens politikk, eller for å bruke Bøhns ord: «Jeg var Norges Banks rådgiver og mine råd hang sammen med de rådene som Skånland ga».140 Skånland selv var ofte tilstede deler av møtene når det var snakk om redningsoperasjoner, og hadde gjerne meninger, men kun som en rådgiver. Det er flere vesentlige forskjeller mellom den norske og den svenske måten og håndtere krisen på, utover de jeg har nevnt ovenfor. Sentralt står blant annet den erklæringen den svenske regjeringen avga 24. september 1992, hvor staten garanterte for at bankene og visse andre kredittinstitusjoner skulle kunne møte sine løpende forpliktelser i rett tid. Den ble understreket av Riksdagen 18. desember samme år. Denne erklæringen kan sammenlignes med de som ble utstedt av norske myndigheter i september 1991, men svenskene gikk mye lengre. En bindende juridisk garanti ble ikke gitt av norske myndigheter, som var mer uklare. Et eksempel er Norges Banks pressemelding 14. oktober, hvor den gjorde det klart at banken ville sikre «tilstrekkelig likviditetstilførsel til Kreditkassen og det øvrige banksystem». Myndighetene kom med flere andre erklæringer, både før og etter denne, men heller ingen av dem ble ansett å ha noen juridisk bindende garanti overfor bankenes kreditorer. Formålet var å skape tillit, og mye taler ifølge Smith-kommisjonen «for at de bidro positivt i den ønskede retning».141 For å bruke Kjell Storviks ord: «Det ble aldri gitt noen generell garanti for bankenes forpliktelser, men den norske stat ville aldri la store norske banker gå ned. Det ble 139 St.meld. nr. 39: 100. 140 Samtale med Harald Bøhn, 25/11 2009 141 Smith-kommisjonen: 185 62 gitt en implisitt garanti.»142 Selv om erklæringen klarla og formidlet myndighetenes støtte til banknæringen, er det en stor forskjell på en formell garanti som du kan påberope deg i en rettssak og en mer generell formulering av mer policymessig karakter. Jeg kommer nærmere tilbake til garantier i kapittel fem. Et vesentlig forhold å ha i bakhodet når man sammenligner den norske og den svenske løsningen er ikke forskjellene, men de prinsippielle likhetene. Omfattende og raskt intervensjon fra myndighetene og på tross av en juridisk bindende statlig garanti fra svenske myndighetene, så hadde de støtteerklæringene som norske myndigheter utstedte omtrent samme funksjon. Selv om de ikke beroliget utenlandske finansforetak i nevneverdig grad. Heller ikke «omtanken» for aksjonærene var veldig stor i Sverige. Gota Bank ble avviklet, med tap for aksjonærene som resultat, mens aksjonærene i Nordbanken ikke tapte alt, men også måtte ta sin del av regningen. Aksjekapital var risikokapital også i Sverige. 3.10 Oppsummering Våren 1991 ble det klart at det sto virkelig dårlig til i både Fokus Bank og Kreditkassen, og Statens banksikringsfond måtte tre til raskere enn mange hadde trodd da fondet ble opprettet, inkludert de ansatte i fondet. Omfanget av problemene til forretningbankene våren 1991 kom overraskende på, og opprettelsen av fondet ble sett på som et føre var-tiltak.143 Forsøk på å få inn penger fra private kapitalmiljøer mislykkes. Norske banker var ikke interessante investeringsobjekter i 1991. Dette var man klar over i departementet, som med rette mente det var utenkelig at bankene kunne skaffe seg kapital fra eksterne kilder uten en vesentlig nedskriving av aksjekapitalen. Staten var den eneste kapitalkilden. Det ble gjort fremstøt fra DnB og Kreditkassen med å skaffe interesse fra et garantikonsortium med blant andre Storebrand, Statoil og Hydro, men de trakk seg da regnskapene viste betydelig dårligere tall enn det de hadde blitt forespeilet. Hvorfor var ingen private investorer var villige til å investere i norske banker i løpet av krisen? Trolig ble risikoen alt for høy. Etter hvert som regnskapene ble gjennomgått, dukket det opp nye, skjulte bomber som detonerte og banet veien for statlig kapital. Samtidig var tilliten til norske banker på et bunnivå på dette tidspunktet. Interessen var reell, men til slutt var det bare staten som hadde mulighet til å gå inn. Det gjorde de bare med krav om kraftige 142 Samtale med Kjell Storvik, 8. mars 2011. 143 Samtale med Jon A. Solheim, 29. mars 2011. 63 kostnadskutt. Hensikten var å sikre en raskest mulig tilbakebetaling til staten av midlene som ble stilt til disposisjon. Det var viktig å sikre at det ble gjennomført tiltak for å bedre inntjening og soliditet: Departementet så det «som sentralt at det stilles krav til gjennomføring av tiltak for å styrke driftsøkonomien.»144 Bankene måtte snarest mulig begynte å tjene penger, så myndighetene fikk tilbake milliardene de hadde lagt ut i støtte. Flere løsningsforslag som det ikke ble noe av, var på bordet til Sigbjørn Johnsen. De fleste av dem, som forslaget om å fusjonere Fokus og Postsparebanken, ble avvist. Heller ikke en strategisk allianse mellom Fokus og Forenede AS ble det noe av. Det viktige for departementet var å skape levedyktige banker, som kunne bidra til at enkeltinstitusjoner som ikke var sterke nok til å stå på egne ben kunne overleve. Et problem for bankene var også at støtteerklæringene fra myndighetene ikke var tilstrekkelig til å underbygge tilliten til norske banker i det internasjonale finansmiljøet. Ingen ville låne penger til norske banker, og det var behov for mer omfattende tiltak. Det kom blant annet frem i et brev fra Borger A. Lenth til departementet, hvor han beskrev situasjonen for banken i kapitalmarkedet. Diskusjonen sommeren 1991 om staten skulle gå med i kapitalutvidelsene til DnB og Kreditkassen er også interessant, blant annet på grunn av argumentene Gjedrem satte opp mot dette. Han mente en barrière ville bli brutt hvis staten skulle gå direkte inn med egenkapital og at opplegget brøt med den strategi som tidligere var valgt for håndtering av banker i krise. Regjeringens adgang til å nulle aksjer i banker som mottok støtte gjennom endringen av banksikringfondsloven 29. november, brøt nettopp denne barrieren. Trolig var tiltaket det som i størst grad bidro til at de tre største forretningbankene, som truet stabiliteten til det norske banksystemet, faktisk ble reddet. Den etterfølgende debatten i Stortinget fulgte de klassiske skillelinjene, hvor høyresiden mente man tok for lite hensyn til aksjonærene, og at man endret spillereglene underveis når man lot staten få fullmakt til å skrive ned aksjekapitalen til null. Det interessante med den politiske debatten er den relative enigheten om behovet for statlig handling. Det var diskusjon om detaljene, men når det kom til de store trekkene, var det konsensus. Flere på høyresiden hevdet at det hadde vært mulig å komme igjennom bankkrisen basert på en statlig garanti overfor kreditorene, men de mente samtidig at statlig kapital og nedskrivning av den private aksjekapital, dog ikke til null, var nødvendig. Prinsippet som ble fulgt var at de eksisterende aksjonærene måtte ta sin del av kostnadene før staten gikk inn og reddet stumpene. Offentlig 144 St.meld. nr. 39 (1993-94): 20 64 administrasjon, som høyresiden ønsket, var ikke et hensiktsmessig virkemiddel. Det var ikke opplagt at staten skulle bli eneeier i de største forretningbankene. Det skjedde fordi markedet ikke maktet å løse problemene. Når myndighetene først ble nødt til å ty til eierskap, laget man seg et system som skilte eierrollen fra regulatorrollen, ved hjelp av Statens banksikringfond og Statens bankinvesteringsfond. 65 Kapittel 4: «De store regningers år» I A-magasinet ble 1991 omtalt som «de store regningers år efter kredittfesten». Staten kvitterte ut et tosifret antall milliarder av egen lomme for å berge bankene etter de enorme tapene. Eller som Aftenposten skrev i et forsøk på å forklare: «Bankenes svimlende utlånstap er også en gigantisk regning efter saneringen i norsk økonomi. De siste fem årene har bankene tapt 65-70 milliarder kroner, på utlån, verdipapirer og eiendommer. »145 Jeg har vist hvordan Statens banksikringfond opprinnelig fikk i oppgave å yte støttelån på særlige vilkår til sikringsfondene, ikke direkte til banker, eller intervenere i næringen ved hjelp av statlig eierskap. Men de støttelån som banksikringfondet innvilget under den første fasen, ga høy gjeldsbelastning i Forretningbankenes sikringsfond. I forrige kapittel så vi hvordan forventet tapsutvikling i flere av de store bankene viste seg å være av større omfang enn ventet, og at det var behov for å utvide myndighetenes virkemidler. Nye tap ble gravd frem fra regnskapene også i 1992 og tvang frem behov for nye kapitalinnskudd og en ny redningsaksjon. To av de tre store forretningsbankene hadde blitt offer for Finansdepartementets nye «våpen»: nulling av aksjene. I dette kapittelet ser jeg på situasjonen i 1992 og redningsaksjonen i DnB mot slutten av året. Hva var forskjellen mellom den og intervensjonen staten gjorde i Kreditkassen og Fokus året før? Hvilke andre løsninger så man på for å bedre situasjonen i banknæringen? Det er et par vesentlige forskjeller mellom 1991 og 1992, blant annet at verktøyene var klare da staten gikk inn i DnB. Det gjorde kanskje den kompliserte redningsaksjonen enklere, og noe mindre omdiskutert enn de to foregående – i Fokus og Kreditkassen. Kapittelet starter med starter med å beskrive situasjonen for bankene ved inngangen til året, før jeg ser videre på de ulike andre løsningsmodellene som ble diskutert i løpet av året, arbeidet med en såkalt «bad bank»-løsning. Jeg vil også komme inn på diskusjonene rundt en fremtidig bankstruktur, som regjeringen begynte med i 1992/93, og avslutter kapittelet med de begynnende tegnene til bedring i systemkrisen. 145 Aftenposten, 28.12.1991 66 4.1 Fortsatt underskudd, men på bedringens vei At krisen ikke var over var man godt klar over. Notater nevnt tidligere om egenkapitalbehovet for 1991 og 1992 hadde fortalt sin tydelige tale om hvor mye penger myndighetene trodde var nødvendig for å berge bankene. Innspill kom også fra næringen, om enn en god del mer positive. En anonymisert innsamling av budsjettall for 1992 for Bankforeninges medlemmer viste et underskudd etter av- og nedskrivinger for 1991 på hele 14,9 milliarder kroner. Det var over ti milliarder dårligere enn forretningbankenes samlede underskudd året før. For 1992 viste budsjettallene et underskudd på 1,4 milliarder kroner. Altså antok bankene at resultatet ville bedre seg med 13,5 milliarder kroner på ett år. Dette var vesentlig mer positivt enn de tallene som verserte hos myndighetene, noe som var gjennomgående for banknæringens forventninger i forbindelse med krisen. I et notat som verserte i departementet om egenkapitalbehovet het det at «[d]et må være grunn til å anta at tapene i 1992 blir betydelige. En har funnet det riktig å operere med tre scenarier.»146 De tre scenariene besto av et «best case» som tilsa et nullresultat etter tap, et mellomalternativ som tilsa et negativt driftsresultat på rundt 9,5 milliarder og et «worst case» som anslo et negativt driftsresultat på hele 14,4 milliarder kroner. På tampen av 1991 hadde tilførselen av penger til Kreditkassen og Fokus, mer eller mindre tømt Statens banksikringsfond for penger. Sikringsfondet ønsket tilstrekkelige midler til å håndtere behov som kunne oppstå i 1992, og indikerte en tilførsel på mellom fem og syv milliarder kroner, etter at «desemberaksjonen» hadde funnet sted.147 Det ville gi en nødvendig styrke til å møte behov for tilførsel til de store bankene slik at de tilfredsstilte kravet om åtte prosent kapitaldekning også ved utgangen av 1992. Fortsatt hadde var det høye mislighold på utlån, en uoversiktelig tapsutvikling og behov for å sette i gang strategiske tiltak for å øke lønnsomheten og redusere kostnadene.148 Det var konklusjonen i en rapport skrevet for Statens banksikringsfond av Harald Moen, økonom med bakgrunn fra DnC og Forretningbankes sikringsfond, men de kunne uten tvil generaliseres for de to andre bankene, DnB og Fokus. Kreditkassens regnskap for 1991 viste det største underskudd som noen bank hadde hatt, med et negativt årsresultat etter skatt på hele 9170 millioner kroner, mot et underskudd på 1850 millioner året før. 146 «En vurdering av egenkapitalbehovet for 1991/92 for en gruppe banker som trenger eller kan komme til å trenge ekstern kapitaltilførsel», 16.10.1991. Annet om forretningsbanker, banker i krise, saksnr.. 91-8021. 147 «Statens Banksikringsfond/Kapitalbehov i 1991 og 1992, under ulike forutsetninger om oppkapitalisering i krisebanker», Notat til Finansdepartementet, 1.12.91. Svein Gjedrems materiale, Forretningsbanker og sparebanker, bankkrise, 1991/1992 148 Rapport om Kreditkassen av Harald Moen til Statens Banksikringfond, 11.02.92. Saksnr. 92/2833. 73 skrev Svein Gjedrem i et kort håndskrevet notat som ble vedlagt strukturnotat.170 Den «nokså overraskende» konklusjonen var blant annet at DnB mente det kunne ligge fordeler i å redusere bankenes filialnett, men de syntes likevel at det måtte kraftigere virkemidler til for å få vesentlige resultater. Blant annet å redusere antall større forretningsbanker fra tre til to. Altså stikk i strid med Hermansens ønske for bankstrukturen. Dette ville muliggjøre en vesentlig kostnadsreduksjon samtidig som de gjenværende bankers ekstraordinære kostnader med misligholdsporteføljen kunne reduseres ved et «hensiktsmessig valg av gjennomføringsprosess».171 I notatet ble det pekt på at bankens utfordringer ikke enkelt kunne bli løst ved å samarbeide eller fusjonere med én annen forretningsbank. Den eneste strukturløsningen som kunne løse vesentlige behov for forretningsbankene, var en omstrukturering der det ut fra den tidens tre enheter med basis i DnB og Fokus ble skapt to nye. Kreditkassen var det med andre ord ikke plass til i DnB-ledelsens tankespinn. De så for seg at Fokus skulle tilføres en serie filialer i strøk hvor banken allerede var sterkt representert – i Midt-Norge, Vest-Norge og Nord-Norge. Resten av Kreditkassens virksomhet kunne slås sammen med DnB med unntak av «enkelte aktiva av spesielt usikker verdi». Hva som skulle skje med disse aktivaene, ble ikke drøftet inngående i notatet, men det er sannsynlig at DnB her så for seg en såkalt «bad bank»- løsning. Forfatterne bak notatet mente at for å gi de nye bankene et realistisk grunnlag til å «møte markedssituasjonen» måtte overføringen av aktiva skje på en måte som medførte en betydelig gjennomsnittlig bedring av porteføljekvaliteten i de gjenværende bankene. Det ville, mente de, redusere belastningen av fundingkostnad for mislighold og tillate bankene å bli konkurransedyktige på utlånsrentene. En statlig «bad bank» betyr at sterkt tapsutsatte lån løftes ut av bankenes balanse og over i et eget foretak som staten har ansvar for. Dette skjer ved at staten kjøper tapsutsatte lån av bankene for en pris det blir enighet om. I slike tilfeller kan det være en fare for at kjøperen (staten) betaler for mye på grunn av usikkerhet rundt prisingen. Dette vil «innebære en gave fra staten til banken og dens eiere».172 En slik «bad bank» er et relativt vanlig verktøy for kriseløsning, og ble blant annet brukt i Sverige, hvor den svenske staten etablerte Securum og Retriva. I Danmark ble håndteringen av krisene i Varde Bank og i Baltica-konsernet håndtert 170 Notat til statsråden via Øien, fra Svein Gjedrem, vedlagt brev fra DnB til Statens banksikringfond av 31. august 1992. Svein Gjedrems materiale, 4.1. Forretnings- og sparebanker, bankkrise, 1991/92. 171 Hovedutfordringer Den norske Bank. Notat fra DnB. Svein Gjedrems materiale. 4.1 Forretnings- og sparebanker, bankkrise. 1991/92. 172 Utsagnet er hentet fra «Spørsmål og svar – Statens finansfond» på www.regjeringen.no/fin 74 ved hjelp av en «bad bank». Jeg skal se nærmere på den svenske modellen i de følgende avsnittene. Høsten 1991 viste det seg at både Nordbanken og Första Sparbanken behøvde frisk kapital for å klare kapitaldekningskravet. Problemene fortsatte våren 1992, da også Gota Bank trengte ny kapital. To såkalte bad banks ble stiftet da svensk banknæring sto for fall i 1992/1993. Securum ble startet for å avvikle dårlige engasjement i den halvstatlige Nordbanken. Mange av disse engasjementene var i eiendomsselskap. Retriva ble startet for å gjøre tilsvarende i Gota Bank, men tilslutt fusjonert inn i Securum. Securum fikk en aksjekapital på 24 milliarder kroner fra staten, og kreditter på ytterligere 27 milliarder kroner. Med dette skulle man omstrukturere 3000 engasjementer i 1274 selskaper og på denne måten avvikle krisen. Det uvanlige aspektet ved Securum var den store graden av uavhengighet som ble gitt til selskapet kombinert med de ganske brede forutsetningene som var formulert for det. Eieren, som var den svenske staten, annonserte at oppryddingen skulle få lov til å ta tid, og skje på «best mulig måte for skattebetalerne».173 Ellers ble Securums styre og administrasjon gitt en stor grad av frihet til å utforme selskapets policy. Også banker som ikke utnyttet den offentlige bankstøtten, hadde egne organisasjoner som håndterte råtne lån, som Diligentia i SEB og Näckebro i Handelsbanken. En slik bank for dårlige engasjementer kan gjennomføres på tre måter; ved regnskapsmessig og organisatorisk utskillelse av de råtne lånene, ved at staten overtar engasjementer direkte, eller ved at engasjementer selges samlet i det private marked. Bad bankløsningen ble også diskutert i Norge. I et brev som Statens banksikringfond sendte til Finansdepartementet ble en «utskilling av deler av bankenes eiendomsmasse i et eget selskap eid av SBF» diskutert.174 For de tre forretningbankens del utgjorde overtatte eiendommer og tapsutsatte engasjementer med pant i eiendom vel 19 milliarder kroner ved utgangen av 3. kvartal 1992. Bankenes kapitalbehov ville reduseres dersom deler av disse kunne løftes ut av balansen og over i et eget selskap eid av Statens banksikringfond, og bankene ville bli avlastet for kostnadene ved oppfølging av eiendomsengasjementene. Tanken var at selskapet skulle ta mye av risikoen, både når det gjaldt opp- og nedside. Men det var et problem, mente banksikringfondet, at staten ble sittende med et kapitalansvar som kunne medføre betydelige 173 Bergström, Clas, m.fl. Securum and the Way out of the Swedish Banking Crisis. Oversatt engelsk sammendrag av rapport for Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, SNS, 2003, s. 1. 174 «Problemstillinger knyttet til optimalisering og strukturtilpasning på forretningbankområdet», utkast til notat fra Statens banksikringfond til Finansdepartementet, 9. november 1992. Svein Gjedrems materiale, 4.1. Forretnings- og sparebanker. Bankkrise. 1992/93. 75 fremtidige utbetalinger. På dette tidspunktet, høsten 1992, jobbet banksikringfondet fortsatt med å utrede spørsmålet videre, men det var stor usikkerhet rundt om det var fornuftig, også internt i sikringsfondet, hvor Jarle Bergo uttrykte skepsis: «Det var ulike syn på om det var en god løsning. For eget vedkommende var det ikke det, og det ble delt av flere. Tanken var at det var de som hadde gitt disse dårlige lånene og senere fulgt dem opp, som kjente dem best og best kunne gjøre noe med engasjementene.»175 Bergo trakk i en samtale i mars 2011 frem utfordringen med hensyn til asymmetrisk informasjon i forhold til verdien av disse engasjementene. Det ville bli vanskelig å sette verdien på de dårlige lånene og håpe at man skulle treffe. Men det var et annet forhold som også hadde betydning for valget Finansdepartementet tok, og som ikke berøres i Smithkommisjonens utredning: Når man eide alt sammen likevel var det liten vits i å skulle fisjonere ut de dårlige lånene. Det kunne vært aktuelt hvis en raskt ønsket å re-privatisere den gode delen av bankene, men da ville en igjen møte problemene med prising, og risikere at staten kom dårligere ut. I bankkriselitteraturen er dette et tema som ikke berøres i stor grad. I Norges Banks bok om krisen, «The Norwegian Banking Crisis», nevnes bad bank kun noen få ganger, og ikke i det hele tatt i Sverre Knutsens doktorgradsavhandling, «Staten og kapitalen», noe jeg mener er en svakhet med disses gjennomgang av bankkrisen. Selv om bad bank ikke ble en del av løsningen, var det et reellt alternativ som ble mye diskutert i samtiden. Einar Lie og Christian Venneslan skriver i Over evne at Finansdepartement ønsket at bankene skulle lære av sine feil, og «da kunne man ikke laste problemengasjementene ut.»176 Men at en slik løsning aldri var aktuell, slik de skriver, stemmer ikke helt. Det ble «seriøst vurdert å opprette et eiendomsselskap, men Finansdepartementet kom etter hvert til at det ikke var en god idé,» understreker Jarle Bergo.177 Til syvende og sist ble det i Finansdepartement vurdert dithen at en overføring av eiendommer fra bankene til et eget selskap som staten eide og tok det finansielle ansvaret for, ville påføre staten en enda større risiko for tap. Den risikoen ønsket ikke departementet åt ta.178 175 Samtale med Jarle Bergo, 17. mars 2011 176 Lie og Venneslan 2010: 460. 177 Samtale med Jarle Bergo, 17. mars 2011 178 Notat til regjeringskonferanse, fra finansministeren til regjeringens medlemmer, 16.11.92. Fra mappe ØA- 76 Den begrunnelsen som i ettertid ble gitt i Sverige for å skille ut slike avviklingsenheter fra den øvrige virksomheten var blant annet at dårlige kreditter krever håndtering av andre folk med annen kompetanse enn den som fantes tilgjengelig i bankene. Håndteringen er annerledes enn for normale kreditter: «Det är därfor rationelt att låta den löpande verksamheten och hanteringen av de dårliga lånen skötas organisatorisk separrerande från varandra. Det är också troligt att de ekonomiska incitiamenten kan göras tydligare genom en uppslitrring.» Argumentene var med andre ord nærmest stikk motsatt av de som ble gitt for å forkaste en bad bank-løsning i Norge.179 I retrospekt viste det seg at man i Norge håndterte de dårlige lånene bra innen den eksisterende strukturen. 4.5 «Bad bank» ikke norsk krisehåndtering Det var DnB som hadde den største porteføljen av tapsutsatte eiendomsengasjementer, men også i de andre bankene var tap på eiendom en utfordring. Et notat fra 5. november drøftet fordelene ved å organisere bankenes tapsutsatte eiendomsengasjementer i et eget selskap. Blant annet ble det argumentert for at ledelsen i bankene ville frigjøres fra ansvaret med å håndtere eiendommene. Særlig stordriftsfordelen ble dratt frem som en grunn til at all eiendomsforvaltning burde skje i ett selskap. Det ble også spekulert i at de som til daglig drev med eiendomsforvaltning i bankene ville få et sterkere incentiv til å drive lønnsomt om eiendommene ble skilt ut i et eget selskap. Samtidig ble det argumentert mot at all eiendom skulle løftes ut av bankene, fordi man forventet at de måtte sitte igjen med en del eiendomsekspertise - «stordriftsfordelene forsvinner», ble det kommentert med en usignert påskrift i margen.180 Det ble understreket i notatet at en eventuell utskilling av eiendomsmassen måtte være en engangsoperasjon, hvis ikke kunne det skapes «svært uheldige incentiver for bankenes senere engasjement i eiendom». Det ble også spekulert i om eiendommene var bokført for høyt i regnskapene, og i notatet viste man til at det i forbindelse med at Nordbanken overførte sin problemportefølje til Securum, viste en nærmere gjennomgang av eiendommenes verdi at Nordbanken hadde hatt for optimistiske verdianslag når de ble bokført. De norske bankenes egne opplysninger gikk ut notater 1992. 179 Ingves og Lind 1996: 13 180 «Utskilling av eget eiendomsselskap», usignert notat, 5. november 1992. Svein Gjedrems materiale, 4.1. Forretnings- og sparebanker. Bankkrise. 1992/93. 77 på at differansen mellom bokført eiendomsverdi og markedsverdi var på kun rundt 300 millioner kroner, etter betydelige nedskrivinger av porteføljen i 1991. Men en kunne likevel «ikke utelukke at en gjensidig gjennomgang av bankenes eiendomsportefølje kan resultere i ytterligere nedskrivinger», skrev man klok av skade. Dette spekulerte man i at kunne bidra til et videre «press nedover» på eiendomsprisene.181 Hvorfor ble ikke slike «problembanker» og eiendomsselskap brukt i den norske bankkrisen? For det første var det uenighet internt i bankvesenet om denne løsningen. Bankforeningen, som organiserte forretningbankene, ville gjerne ha en egen bank for dårlige engasjementer, garantert av staten. «Vi håper på en løsning neste helg,» sa Finn A. Hvistendahl, formann i Bankforeningen og administrerende direktør i DnB til Dagens Næringsliv i november 1992.182 Konsernsjef Kjell Kran i Sparebanken NOR avviste tanken om en felles bad bank som uforståelig. «Jeg forstår ikke dette. Hvem skal finansiere dette, hvem skal avgjøre hva vi får kvitte oss med og hvem skal overta? Det ville være veldig bekvemt å bli kvitt problemene, men jeg forstår det ikke,» sa Kran.183 Banken, som hadde blitt inkludert i skissen for en bad bank som myndighetene utarbeidet, var på langt nær så hardt ute og kjøre som de store forretningbanken, men gikk likevel med underskudd. Det var flere årsaker til at man til slutt valgte å legge tilside tankene om en «bad bank». For selv om situasjonen fortsatt ikke så lys ut høsten 1992 – noe jeg skal komme tilbake til nedenfor – ble ikke forholdet mellom dårlige lån og gode lån ansett å være av en så stor størrelse at det krevde så mye oppmerksomhet fra bankledelsen at det ville distrahere dem fra å nå målet, som var å bringe banken tilbake til lønnsomhet. I tillegg kjente bankene selv sine kunder best og hadde dessuten erfaring med å jobbe med dårlige engasjementer. «Å håndtere slike lån vil alltid være en betydelig del av en storbanks virksomhet og å overføre ansatte med denne ekspertisen til et separat selskap kan gjøre bankene mer sårbare når de kommer ut for nye problemlån», sa Jarle Bergo i en tale omtrent ti år etter.184 Å etablere et slikt verdipapirselskap og overføre råtne lån ville dessuten ha krevd komplisert revisor- og juridisk arbeid og det ville vært vanskelig å finne en fornuftig pris for lånene som ble overført. Til syvende og sist spilte også incentivstrukturen en viktig rolle. «Hvis man lot lånene være igjen i banken, ville det gi fordeler. Det ville være klare incentiver til å følge opp disse lånene. Det er 181 «Utskilling av eget eiendomsselskap», usignert notat, 5. november 1992. Svein Gjedrems materiale, 4.1. Forretnings- og sparebanker. Bankkrise. 1992/93. 182 DN, 19. november 1992 183 DN, 13. november 1992 184 Bergo, Jarle, tale ved Bank of Indonesias 50-årsjubileum, 10. desember 2003. 78 ikke så sterkt til stede i en bad bank-løsning,» kommenterte Jon A. Solheim i en samtale i 2011.185 4.6 Alvorlig situasjon for DnB Høsten 1992 var det fortsatt «få lyspunkter å se», for å bruke sparebanksjef Kjell O. Krans ord i Dagens Næringsliv 13. november 1992. For alle de tre store forretningsbankene hadde bildet blitt noe dystrere som en følge av «de særlige forholdene» i 3. kvartal og DnB og Kreditkassen styrte mot et underskudd for året som helhet på henholdsvis tre og en milliard kroner. Ifølge et notat fra Økonomiavdelingen var dette en forverring på omlag en milliard for hver av bankene i forhold til tapsanslagene banksikringfondet hadde gjort ved halvårsskiftet. For Fokus bank anslo man nå et underskudd på 500 millioner kroner, som bare avvek svakt fra tidligere tall.186 Særlig var situasjonen alvorlig for DnB, hvis aksjekapital på det nærmeste var tapt. Resultatutviklingen og omfanget av misligholdte lån var nå så stort at banken behøvde en vesentlig tilførsel av penger dersom den skulle ha realistisk mulighet til å snu utviklingen, men som departementet skrev i notatet: «Tilførsel av ny kapital bør [...] finne sted først når den ordinære aksjekapital er nedskrevet til null.» Departementet var oppmerksom på at det kunne foreligge betydelige juridiske problemer med å tvinge igjennom en slik nedskriving dersom generalforsamlingen ikke selv var villig til å foreta et slikt vedtak. Likevel ble alternativet utredet videre. Ifølge bankens egne beregninger ville kapitaldekningen i banken synke til under åtte prosent ved årsskiftet, og den klarte ikke å skaffe ny egenkapital på egen hånd. Dermed hadde ikke banken noen annen utvei enn å søke om støtte til ny kjernekapital. En søknad om 2,1 milliarder kroner til dette formålet ble sendt 22. november og dagen etter vedtok Statens banksikringsfond å tilføre 1,5 milliarder kroner i form av preferansekapital, og 600 millioner som egenkapitalgaranti. Beretningen om statens nulling av aksjene i DnB er verdt en hel avhandling i seg selv, og jeg vil ikke gå inn i detaljene rundt det her, derimot kun i grove trekk fortelle hva som skjedde. Staten hadde, i likhet med de to andre forretningsbankene, et krav for kapitalinnskuddet, nemlig eierskap. Tidligere hadde de private aksjonærene i Kreditkassen og Fokus blitt nullet ut. Nå var turen kommet til DnBs aksjonærer. Det var kun mulig å gjøre ved avstemning på generalforsamlingen. For selv om staten allerede hadde 61,06 prosent av 185 Samtale med Jon A. Solheim, 29. mars 2011. 186 «Tiltak overfor banknæringen», notat fra Økonomiavdelingen til statsråden. 30.10.1992. Svein Gjedrems notater, 4.1. Forretnings- og sparebanker, Bankkrise. 92/93. 79 aksjekapitalen så var det et problem at det var nedfelt i vedtektene at en enkelt aksjonær ikke kunne stemme for mer enn 10 prosent av aksjene. For å kunne omgå dette satte avtalen derfor som vilkår at stemmebegrensningen måtte oppheves. Dette kravet ble godtatt på bankens ekstraordinære generalforsamling 22. desember 1992.187 Spørsmålet om nedskrivning av aksjekapitalen – og dermed om utbetaling av den preferansekapital som var gjort betinget av slik nedskrivning – ble avgjort først på den ordinære generalforsamlingen noen måneder senere. På tross av at nedskrivingen fant sted først på den ordinære generalforsamlingen 30. mars 1993, fikk banken regne banksikringsfondets kapitalforpliktelser som egenkapital allerede fra 1992, selv om utbetaling først skulle skje i 1993. Et sentralt punkt i ettertid har vært at statens inngrep overfor aksjonærene i Kreditkassen og Fokus Bank ble gjennomført uten at aksjonærene hadde rett til å kreve skjønn over aksjenes verdi. Det var en vesensforskjell i håndteringen av aksjonærene i de to bankene på en side og DnB på den andre siden. Siden de ordinære aksjene i DnB ble nullet på et vesentlig senere tidspunkt enn aksjene i Kreditkassen og Fokus Bank, nøt de private aksjonærer i DnB som satt med sine aksjer til 1992 - eller senere - godt av den ordningen med skattefradrag som fulgte av skattereformen av 1992. For aksjonærene i Kreditkassen og Fokus var det vesentlig at resolusjonene om nulling ble truffet 20. desember 1991. Det var 12 dager før den store skattereformen av 1992 ble iverksatt, som ga rett til å trekke tap på aksjer fra skattbar inntekt før skatt ble utlignet. Dersom aksjetapet hadde skjedd etter 1. januar 1992 ville det blitt omfattet av den generelle fradragsretten som ble innført i forbindelse med skattereformen. Det fikk derfor stor betydning for størrelsen av det samlede økonomiske tap som særlig mange småaksjonærer ble utsatt for.188 De samlede tapene på investeringer i bankaksjer ble større for disse aksjonærene, noe som også kom til å prege diskusjonen rundt statens inngrep i de to bankene i ettertid. Det kan se ut som en villet politikk fra Finansdepartementets side. Smith-kommisjonen peker på at en notat av 17. oktober 1991 fra Finansdepartementets skattelovavdeling til statssekretær Svein Harald Øygard står sentralt. Der het det blant annet at «[d]et kan være ønskelig at de aksjetap som reelt sett er lidt i år, ikke gir en utvidet fradragsrett på grunn av nye skatteregler fra 1992.»189 Skattemessige hensyn tilsa altså at departementet ikke skulle vente til julen var ferdig med å skrive ned aksjene til null. Kommisjonen peker 187 Smith-kommisjonen: 278. 188 Smith-kommisjonen: 245 189 Smith-kommisjonen: 246 80 riktignok på at det var Økonomiavdelingen som hadde hovedansvaret for Finansdepartementets arbeid med bankkrisen, men viser samtidig til at et notat fra 22. oktober 1991, som tok utgangspunkt i det nevnte notatet fra skattelovavdelingen, konkluderte med at «aksjene i CBK bør skrives ned til 0 (og ikke til et symbolsk lavt beløp) i inneværende år slik at aksjonærenes tap blir realisert før overgangsreglene i det nye skattesystemet trer i kraft». På denne måten bidro trolig departementets resolutte inngripen til å redusere den norske statens kostnader med bankkrisen betydelig. 4.7 Nullingen et ufravikelig krav DnB var landets største bank og i myndighetenes krisehåndtering var det derfor viktig å svekke inntrykket av en krise i DnB for å opprettholde tilliten til banken, og dermed til det norske bankvesenet, i internasjonale finansmarkeder. I ettertid har DnB blitt kritisert for at banken ikke gjorde nok for å unngå statens nulling av aksjene.190 Men nullingen var et ufravikelig krav fra statens side. Daværende styreleder i DnB, Ole Lund, uttalte blant annet til Dagens Næringsliv i ettertid at styret ikke hadde noe annet valg da det i 1993 rådet DnBs generalforsamling til å vedta å nulle aksjene. Smith-kommisjonen mener det var etterpåklokskap. «[Staten] hadde fått hjemmelen til å nulle selv om generalforsamlingen gikk imot. Den brukte de når det gjaldt Kreditkassen i 1991.»191 Men staten brukte makt i denne saken som den gjorde i de andre tilfellene hvor det sto om livet til en storbank. Det kom også frem da Lund lot seg intervjue om saken seks år senere. Som omtalt ovenfor, måtte DnB ta over Realkreditt. En fusjon som ikke var frivillig, og som ifølge Lund forverret situasjonen. Bankens styre og ledelse «forhandlet så godt de kunne» i ganske mange netter før de klokken fem en morgen kom frem til en løsning som de mente var akseptabel. Men Realkreditt var ikke det man trodde. «[J]eg oppfattet det slik at vi ble påtvunget Realkreditt.»192 Også Hermansen har i ettertid uttalt at han tviler på at DnB kunne kommet noe bedre ut av denne situasjonen enn det de faktisk gjorde. Nullingen «fulgte av de regler og retningslinjer som var trukket opp for Banksikringsfondets arbeid»193. Fra flere hold hadde kapitaltilskuddene til de største forretningsbankene blitt sett på som konkurransevridende. Blant annet i et konfidensielt notat fra Sparebanken NOR til 190 Blant annet i Smith-kommisjonens utredning 191 Dagens Næringsliv, 1.7.1998 192 DN, 1.7.1998 193 NTB, 02.07.1998 81 finansråd Arne Øien og Tormod Hermansen. Der ble støtten omtalt som en «konkurransevridende subsidiering av store aktører i markedet».194 I notatet påpekte Sparebanken NOR at endringer «i bankstrukturen må gjennomføres på en slik måte at kundene ikke påvirkes negativt. Det vil derfor være uheldig dersom den fremtidige løsning ikke tar sikte på å bevare en reell konkurranse i hovedmarkedene i alle deler av landet». Sparebanken NOR rådet myndighetene til å tilrettelegge for en utvikling hvor alle regioner hadde tilgang til en stor forretningsbank og en større sparebank, i tillegg til Postbanken og mindre sparebanker. En av de mulige kombinasjonene man vurderte var en fusjon mellom Kreditkassen og Postsparebanken. Tanken var at Kreditkassen skulle være den overtagende bank, og at «Kassas» ledelse skulle få lederposisjonene også i den nye banken. I Finansdepartementet mente man at en fusjon med Postsparebanken ville løse egenkapitalproblemet i banken, uten ny statlig tilførsel, samtidig som det var et stort rasjonaliseringspotensiale, og en «effektiv måte å bygge ned den samlede kapasiteten i banknæringen».195 Planene om å fusjonere Postsparebanken med Kreditkassen ble det aldri noe av. Det var andre strukturtiltak som var mer sannsynlige enn en fusjon mellom de to. Hermansen skisserte blant annet overfor Finansdepartementet en løsning hvor Fokus Bank ble bygd ned, noe banken også jobbet med selv etter samtaler med banksikringfondet. Planen var å bygge ned og selge store deler av filialnettet. Man så for seg at det fortsatt var behov for to landsdekkende forretningsbanker – Kreditkassen og DnB – men at de hadde noe ulik struktur slik at sistnevnte i større grad konsentrerte seg «om aktiviteter knyttet til bedriftskundemarkedet».196 Det ble også vurdert om Kreditkassen skulle overta deler av filialnettet, og porteføljen til Fokus og DnB. Begge bankene måtte uansett regne med at det ville bli «stilt krav om effektivisering og gjennomføring av programmer med sikte på å forbedre resultatene», for å bruke Hermansens økonomspråk. Uansett løsning, så var målet å skape levedyktige konstellasjoner, som kunne overleve i en ny bankhverdag. Når de fleste av løsningsforslagene til slutt ikke ble noe av var det fordi man i utgangspunktet ønsket man seg at det var private aksjeeiere som skulle støtte bankene. Så usikker som situasjonen var, også store som tallene var, så var den løsningen som sto igjen, at sikringsfondene gikk inn med støtte fra Statens banksikringsfond. 194 «Bankstruktur», notat til Øien og Hermansen fra Sparebanken NOR, 18.11.1992. Svein Gjedrems materiale, 4.1. Forretnings- og sparebanker, Bankkrise, 1992/93. 195 «Postsparebanken – Kreditkassen», notat fra ØA til statråden 17.11.1992. Svein Gjedrems materiale, 4.1. Forrentings- og sparebanker, Bankkrisen, 1992/93. 196 «Problemstillinger knyttet til oppkapitalisering og strukturtilpasning på forretningsbankområdet», utkast til notat fra Statens banksikringfond til Finansdepartementet, 27. oktober 1992. Svein Gjedrems materiale, Forretnings- og sparebanker, Bankkrise, 1992/93. 82 4.8 Problemene fortsetter i DnB 1992 var i ferd med å gå mot slutten, og kapitalbehovet i bankene var fortsatt stort og tiden knapp. Med et forventet underskudd i de tre bankene på henholdsvis tre milliarder for DnB, en milliard for CBK og 500 millioner for Fokus var kapitalbehovet på rundt tre milliarder kroner, ifølge banksikringfondet. Selv om det var et stort behov for direkte kapitalinnskudd, mente fondet nå at det også var tid for å benytte andre virkemidler, blant annet på grunn av konkurransen til de bankene som ikke hadde mottatt støtte. Alternative løsninger var blant annet «bruk av rentebærende egenkapitalinstrumenter, som konvertible obligasjonslån og egenkapitalgarantier»197. Ifølge Hermansen hadde de den fordel at konkurransevridningen, som blant andre Sparebanken NOR var bekymret for, kunne reduseres. Bankene hadde fra et tidlig stadium blitt pålagt å redusere kostnadene og øke inntektene. Det hadde, ifølge et notat fra Hermansen, gitt utslag i «betydelige forbedringer» i den løpende driften til Kreditkassen og Fokus. Han trodde nå at de to bankene kunne oppnå en «forsvarlig underliggende lønnsomhet».198 To av de store forretningbankene var med andre ord på vei opp av sumpen. I Finansdepartementet og hos banksikringsfondet måtte de dermed konsentrere seg om den største av dem alle, DnB. Det var et behov for kostnadsreduksjoner på mellom 15 og 20 prosent, noe banken mente ville bli vanskelig å gjennomføre, blant annet på grunn av bankens store beholdning av misligholdte lån samt store underskudd i Realkreditt, som DnB hadde blitt «påtvunget» av departementet året i forveien. Den underliggende driften i DnB viste ikke de tegn til bedring som fondet hadde avtalt med storbanken. DnB hadde «vesentlig lengre vei å gå» enn de to andre bankene når det gjaldt å oppnå en forsvarlig lønnsomhet, og kunne ikke legge frem hverken konkrete planer eller en troverdig strategi for å komme seg ut av krisen. Kostnadene måtte reduseres. En nedbygging skulle blant annet skje på personkundeområdet. Det ble påpekt at banken hadde behov for mest støtte. En nedbygging kostnadene kunne skje gjennom salg av porteføljer og filialer til 197 «Problemstillinger knyttet til oppkapitalisering og strukturtilpasning på forretningsbankområdet», utkast til notat fra Statens banksikringfond til Finansdepartementet, 27. oktober 1992. Svein Gjedrems materiale, Forretnings- og sparebanker, Bankkrise, 1992/93. 198 «Kapitaltilførsel til og tiltak overfor de store forretningsbankene», udatert notat (trolig fra 4. kvartal 1992) fra Tormod Hermansen til finansminister Sigbjørn Johnsen. Svein Gjedrems materiale, Forretnings- og sparebanker, Bankkrise, 1992/93. 89 5. Norges Banks rolle Vi har i de tre foregående kapitlene sett hvordan krisearbeidet sentrerte rundt Finansdepartement og Statens banksikringfond. Norges Bank var i liten grad invovert. Nå skal jeg se nærmere på Norges Banks rolle i bankkrisearbeidet. Det er sentralbankens oppgave å treffe nødvendige tiltak for å opprettholde tilliten til banksystemet, derfor er det interessant å se på rollen som Norges Bank hadde under krisearbeidet. Det er klart at den endret seg i løpet av krisens gang. Fra aktiv medvirkning i krisens første år, til en mer passiv rolle i krisens siste år. Derfor vil jeg i dette kapittelet skue litt lengre bakover enn jeg gjør i oppgaven som helhet, for å vise hvordan dette forholdet endret seg over tid. Jeg vil undersøke hvilken rolle banken hadde i prosessen, og hvordan rollefordelingen endret seg i løpet av krisen. En kan si at bankkrisens jerntriangel besto av Finansdepartementet, Statens banksikringfond og Norges Bank, med de to første som et slags tohodet troll.213 Selv om banksikringfondet var lokalisert i Norges Bank, var fondets rapporteringsplikt overfor departementet, og det var først og fremst i aksen mellom de to institusjonene at bankkrisen fant sin endelige løsning. Men samtidig var fondet, hvis styreleder var tidligere finansråd Tormod Hermansen, i stor grad bemannet med folk fra Norges Bank.214 Derfor er det liten tvil om at selv om sentralbanken som institusjon ikke ble veldig involvert i arbeidet med å løse bankkrisen, var flere enkeltpersoner fra banken sterkt engasjert. Skyldfordelingen mellom Norges Bank og Finansdepartementet i forhold til årsakene til krisen har vært gjenstand for omfattende diskusjon. Blant annet i Smith-kommisjonen, hvor det kommer frem at Norges Bank ved flere tilfeller ga uttrykk overfor regjeringen om behovet for en stram penge- og kredittpolitikk. Forholdet mellom Norges Bank, Finansdepartementet og banksikringsfondet i prosessen rundt krisehåndteringen har derimot ikke vært behandlet inngående tidligere.215 Hvilken rolle Norges Bank hadde under kriseløsningen er interessant av flere grunner. Blant annet for å sammenligne med tidligere kriser, særlig på 1920-tallet, da Norges Bank spilte en sentral rolle. At banken ble satt på sidelinjen da krisen ble virkelig 213 Kredittilsynets rolle som tilsynsorgan behandles ikke i dette kapittelet, på tross av at tilsynet på enkelte områder hadde en viktig rolle. 214 Blant andre Jarle Bergo, Harald Bøhn, Jan Qvigstad og Jon A. Solheim. 215 Se blant annet Smith-kommisjonen, s. 59 for en gjennomgang av skyldfordelingen. 90 alvorlig påkaller også oppmerksomhet. Tross alt er Norges Bank et av myndighetenes fremste organer for regulering av finansnæringen og utøvelse av pengepolitikk. 5.1 Rådgiver for myndighetene Det er sentralbankloven som regulerer fordelingen av ansvar mellom Norges Bank og de politiske myndighetene. Ifølge § 2, 1. ledd skal Norges Bank utøve «sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjer som er fastlagt av statsmyndighetene».216 Saker skal forelegges departementet før banken treffer vedtak av særlig viktighet, og Kongen i statsråd kan treffe «vedtak om bankens virksomhet i form av generelle regler eller pålegg i enkeltsaker». Finansdepartement har med andre ord relativt stor formell instruksjonsmyndighet. Selv om banken ifølge loven hadde anledning til å uttale seg om spørsmål før vedtak ble truffet, sto den ikke fritt til å legge opp sin virksomhet uavhengig av de økonomisk-politiske retningslinjer som var fastlagt av departementet. Norges Banks rolle er blant annet som rådgiver for myndighetene. I denne funksjonen kan banken ikke «uten videre være bundet av de økonomisk-politiske retningslinjer som banken etter lovens klare bestemmelse skal legge til grunn for sin virksomhet.»217 Den har mulighet til å kritisere de retningslinjene som blir lagt. Dette fikk banken og sentralbanksjefen kritikk for av Smith-kommisjonen, som påpekte at det ikke var gitt at Norges Bank og sentralbanksjefen oppfylte denne delen av sine lovpålagte oppgaver på en tilfredsstillende måte under ekspansjonsperioden på 1980-tallet. Dokumentasjonen av den løpende kontakten mellom Norges Bank og Finansdepartement ga ikke inntrykk av at «sentralbanken i brevs form eller på møter tok aktivt til orde for å bremse tilførselen av likviditet vinteren og våren 1986 for derigjennom å tvinge frem en renteoppgang».218 Kritikken var stort sett i en generell og prinsipiell form. Dette var kritikk som kom frem i ettertid av hvordan Norges Bank hadde håndtert sin rolle i forkant av bankkrisen. Dette var også behandlet i Lie og Venneslans Over evne, som viser til et utspill Skånland hadde i Arbeiderbladet om at Norges Bank ikke kunne heve renten, fordi den fortsatt var politisk bestemt. Et utspill som vakte «betydelig irritasjon» i Finansdepartementet.219 216 Smith-kommisjonen: 105 217 Smith-kommisjonen: 106 218 Smith-kommisjonen: 53 219 Lie og Venneslan 2010: 386. 91 5.2 Kriseløsningen på 1920-tallet Norges håndtering av bankkriser har endret seg mye de siste 160 årene. Jeg skal ikke her gi en detaljert innføring i norske finanskriser gjennom historien, men det kan være nyttig å se på historien for å sette Norges Banks rolle i krisehåndteringen fra 1991 til 1993 i et perspektiv. 1920 ble begynnelsen på en lang periode med økonomisk uro i Norge, og resten av verden, med den såkalte paripolitikken og bankkriser som skulle sette merkbare spor i norsk historie som dramatiske høydepunkt. Beslutningen i 1920 om å ta kronekursen tilbake til den gamle gullverdien – førte til en nedtur som rammet norsk økonomi hardt med deflasjon som resultat og som i særlig grad kom til å å ramme bankene.220 Norges Bank, under ledelse av sjefdirektør Nicolai Rygg, stod for den praktiske gjennomføringen av politikken, som i ettertid har vært nøye behandlet av historikere og økonomer. Paripolitikken førte til store omstillingsvansker for bedriftene, men politikken med å føre kronen tilbake til det gamle pariet ble likevel ført gjennom store deler av tiåret. Resultatet for bankene var tildels katastrofalt. Krisen på 1920-tallet hadde flere likhetstrekk med den utviklingen som ledet opp til bankkrisen jeg har beskrevet i denne oppgaven. I de gode tidene før og under første verdenskrig hadde bankene økt sitt utlån kraftig, men da pilene igjen pekte nedover fra 1920 – og næringslivets inntekter sank – fikk låntakerne problemer med å betale renter og avdrag. De første bankene ba Norges Bank om krisehjelp alt i 1920 og i årene som fulgte skulle stadig flere banker ta turen til sentralbanksjefen for å be om støtte til å opprettholde driften. Norges Bank hadde ansvar for bankstøttepolitikken som i mange tilfelle hadde «form av innskott, men i realiteten dreide det seg like fullt om lån. I årene 1920—1923 skjedde det således en omfattende låneyting fra Norges Bank til forretnings- og sparebankene.»221 Støtteinnskuddene var i realiteten for små og en rekke banker kom i krise våren 1923, på et tidspunkt som de internasjonale konjunkturene var på vei oppover. For å unngå de følger konkurser ville ha ble bankene ved lov av 1923 gitt anledning til å søke om å komme under offentlig administrasjon. Norges Bank foreslo en ny administrasjonslov, som ble vedtatt i mars 1923. Hensikten var å gi solvente banker som manglet likviditet et pusterom. I denne het det at en bank som ble satt under offentlig 220 Hansich mfl. 1999: 74 221 Ibid: 149 92 administrasjon mer eller mindre kunne fortsette sin virksomhet som før.222 Hensikten med loven var å stabilisere situasjonen for å hindre et alvorlig sammenbrudd i banknæringen. «På lengre sikt virket den muligens stabiliserende, men på kort sikt var den ingen stor suksess,» skriver Hanisch, Søilen og Ecklund i sin bok Norsk økonomisk politikk i det 20. århundre.223 Loven virket mot sin hensikt fordi innskyternes midler ble bundet. Og i løpet av kort tid fant det sted en dramatisk tillitssvikt overfor forretningsbankene. Flere av dem opplevde faren for innskyter-run, som stilte et ytterligere press på bankene. Femten banker ble satt under offentlig administrasjon bare i løpet av april 1923 og Sverre Knutsen skriver at det fra 1921 til mars 1923, da administrasjonsloven ble vedtatt, i alt var 47 banker som fikk offentlig støtte. I årene etter at administrasjonsloven ble vedtatt, og frem til 1928 ble 47 aksjebanker og 19 sparebanker satt under offentlig administrasjon. I motsetning til under krisen på 1980- og 90-tallet, da et eget organ for håndtering av bankkrisen etterhvert ble etablert, var det altså Norges Bank som sto for kriseløsning på 1920-tallet og i mange tilfeller var det daværende sjefdirektør Nikolai Rygg som satt med hånden på rattet. Det gjorde ikke sentralbanksjef Hermod Skånland i like stor grad da krisen kom rundt 60 år senere. På mange måter var det Norges Bank som spilte Statens banksikringfonds rolle under krisen på 1920-tallet. Administrasjonsloven som jeg omtaler ovenfor gjorde at bankene kunne fortsette sin virksomhet under Norges Banks styre. Loven var i stor grad Norges Banks verk. Man hadde ført en politikk med rekonstruksjon av krisebanker, men det var i ferd med å mislykkes og eneste løsning var «å la denne lange rekke av banker gå over til konkursbehandling, og denne løsning stilte seg som meget skremmende.»224 Det eksisterende regelverket passet ikke for å avvikle eller berge banker, og private banker hadde ikke evne eller vilje til å finansiere rekonstruksjon av krisebanker. Et alternativt forslag med tvunget akkord særlig for banker ble utarbeidet, men dekket ifølge Norges Bank ikke behovet. Sentralbanken foreslo at det ble etablert en ordning hvor bankene fikk «offentlig beskyttelse mot pågang av sine kreditorer» og hvor bankene i en viss utstrekning kunne fortsette sin virksomhet med anledning til å «yte assistanse til sine egne innskytere og øvrige kreditorer.»225 Et forslag om at Finansdepartementet skulle oppnevne administrasjonsstyre og kontrollkomité ble avvist, det ble Norges Bank som fikk denne oppgaven. 222 Knutsen 2007: 183 223 Hansich mfl 1999: 75 224 Rygg, Nicolai, Norges Bank i mellomkrigstiden, Oslo 1950: 106 225 Rygg 1950: 108 93 De første støtteaksjonene for krisebanker på 1920-tallet skjedde uten statens medvirkning, men i regi av de private bankene og sentralbanken. Det var fra Norges Bank forslaget om statlige støtteinnskudd i private banker kom i 1921, for å sette bankene i stand til å møte forbigående likviditetsvansker. Sverre Knutsen forteller i sin avhandling Staten og kapitalen også om at det var en «utbredt oppfatning» om at staten tok på seg urimelig lite garantiansvar i forbindelse med forsøk på å redde Centralbanken for Norge våren 1922.226 Finansdepartementet sto i bakgrunnen. En annen interessant forskjell mellom kriseløsningen på 1920-tallet og kriseløsningen på 1990-tallet er bankvesenets natur. Norske banker hadde på 1920-tallet begrensede grenseoverskridende operasjoner. Det var ikke tilfellet på 1980- og 1990-tallet. Da hadde norske bankers finansiering i økende grad blitt basert på innlån fra utenlandske banker. Særlig gjaldt dette de tre største forretningsbankene, som hadde en vekst i gjeld til utlandet i forhold til veksten i den totale forvaltningskapitalen på 37,1 prosent.227 Det var særlig bankenes låneopptak i utlandet som muliggjorde den raske ekspansjonen. Forskjellen er stor hvis vi sammenligner med 1920-tallet og ser på fordringsbalansen til forretnings- og sparebankene i 1920, da de første krisetegnene i banksektoren kom. Av et totalbeløp på 7135 millioner kroner, var fordringene til publikum på 5266 millioner kroner, mens fordringene til utlandet var på 309 millioner kroner.228 Hensynet til utenlandske banker var med andre ord på langt nær like sterkt på 1920-tallet, som på 1980- og 1990-tallet, hvor store deler av finansieringen til de største forretningbankene var ansvarlige lån fra utenlandske banker. Det å skape tillit til norske banker i internasjonale finansmarkeder var, som jeg har vist tidligere, en av de viktigste jobbene Norges Bank gjorde i forbindelse med bankkrisen. Selv om det skal legges til at regjeringen 6. mai 1923 utstedte en erklæring hvor man uttalte at man med administrasjonsordningen hadde søkt å skape et «tjenlig grunnlag også for fortsatt forretningsforbindelse med utenlandske banker.»229 Men volumet var altså vesentlig lavere. Presset kom i all hovedsak fra innskyterne og aksjonærene. På grunn av sikringsordningene var det ingen skikkelige bank runs under bankkrisen på 1980- og 90-tallet, som man opplevde flere av på 1920-tallet. Men ordet forbrukerbeskyttelse, som var ganske sentralt under bankkrisen, var ikke funnet opp på den 226 Knutsen 2007: 178 227 Smith-kommisjonen: 47 228 Skånland, Hermod Det norske kredittmarked: 285 229 Engebretsen, Erling Norsk Bankvesen, Oslo 1939: 97 94 tiden. Man ønsket å sikre tilliten til det norske bankvesenet, og hindre den totale kollaps, Småsparerne, og deres innskudd, var det få som hadde særlig omtanke for. 5.3 Krisen i Sparebanken Nord-Norge Før det ble en systemkrise og Statens Banksikringsfond var etablert, var Finansdepartementets rolle i krisearbeidet relativt tilbaketrukket. Unntaket var kriseløsningen for Sparebanken Nord- Norge, der premissene og rollefordelingen mellom sikringsfond, Kredittilsyn, Norges Bank og departementet for håndtering av bankkriser ble trukket mer konkret opp av Stortinget enn tidligere. Jeg kom inn på dette i kapittel to, men vil gjøre mer detaljert rede for utviklingen her. Selv om denne klargjøringen ikke avvek fra Norges Banks faktiske medvirkning i de andre krisetilfellene i 1987-89, fjernet Stortingets vedtak i 1989 all uklarhet om Norges Banks rolle; for eksempel om sentralbanken kunne gi «subsidierte» lån til problembanker – noe som nok hadde vært tilfelle ved sentralbankens medvirkning til fusjonsløsninger i 1970-årene og i begynnelsen av 1980-tallet. Under krisen ga Norges Bank likviditetslån på særlige vilkår til enkelte finansieringsforetak, såkalte S-lån. Renten var som oftest til markedsvilkår, definert som gjeldende D-lånsrente. Sparebanken Nord-Norge fikk blant annet lån i 1988/89 som innebar en neddiskontert inntektsstøtte på 200 millioner kroner, og nedskriving av et lån på 500 millioner kroner. Inntektsstøtten ble gitt som ledd i en oppkapitalisering av banken sammen med Sparebankenes sikringsfond. I ettertid ble det fremhevet av Finansdepartemetet at dette kunne representere en aktiv anvendelse av statens midler som burde behandles i Stortinget på forhånd. I Stortingsmelding nr. 24 (1989-90) skrev departementet at en lærdom av dette var at ved «eventuelle fremtidige krisesituasjoner i norske banker vil Finansdepartementet legge til grunn at lovens ordinære system følges. Departementet viser til de ordninger som er etablert gjennom sikringsfondene.»230 Finanskomiteen sluttet seg til dette i sin oppfølging i Innst. S. nr. 90 (1989–90). Denne saken belyses ikke i Smith-kommisjonens utredning, og i liten grad i Lie og Venneslan, som skriver at disse utlånene Norges Bank hadde til bankene i krise gjorde at «staten ble stående i en svak forhandlingssituasjon overfor sikringsfondene som formelt var en 230 Gerdrup, Karsten, Norges Banks rolle ved likviditetskriser i finansiell sektor i Penger og kreditt 04.2004, s. 193 95 egen juridisk enhet kontrollert av bankene, eller deres foreninger.»231 Jeg vil se litt nærmere på hvilke vurderinger Norges Bank gjorde i denne saken. Finanskomiteens behandling ble kommentert i et notat fra Økonomiavdelingen til politisk ledelse våren 1990, hvor det ble påpekt at Norges Bank kom i en kreditorposisjon som en følge av sentralbankens oppgave som bankenes bank, altså «lender of last resort», eller långiver i siste instans, som innebar en tilførsel av likviditet når markedet ikke ga dette: «Norges Banks andel av likviditetstilførselen til bankene er meget høy, og det innebærer at dens kreditorposisjon er meget utsatt. Dette har vist seg å få den betydning at Norges Bank er blitt engasjert utover lender of last resort-funksjonen slik denne er avgrenset på generelt grunnlag, jf refinansieringen først av Sparebanken Nord i 1988 og senere den fusjonerte Sparebanken Nord-Norge i 1989.»232 Dokumentet fortsatte med en utgreiing om at både de to private sikringsfondene og Norges Bank var i en slik stilling at det måtte vurderes om de skulle ha «oppgaver i soliditetstilsynet eller virkemidler i forhold til krisebanker i debitorposisjon». Det ble argumentert for at flest mulig av funksjonene burde samles i Kredittilsynet, fordi hverken sentralbanken eller sikringsfondene burde gis virkemidler i lovgivningen utover det som fulgte av deres eventuelle kreditorposisjon. Det engasjementet man hadde i de to nordnorske bankene Tromsø Sparebank og Sparebanken Nord - og senere Sparebanken Nord-Norge - ga retningslinjer for fremgangsmåten man kom til å velge for engasjement sammen med Statens banksikringfond. Det var klart at Norges Bank ikke var en institusjon med adgang til å bevilge statsmidler. Hvis det offentlige skal inn med penger i bankene, er det bare en vei, nemlig at regjeringen fremmer forslag overfor Stortinget. Norges Bank skal ikke bidra med soliditetsstøtte til bankene, men kun med likviditetsstøtte. Hvorfor gikk så Norges Bank inn med så mye midler, som i ettertid ble ansett som statsstøtte, noe banken i utgangspunktet ikke har anledning til å gjøre? Kjell Storvik, som på den tiden var visesentralbanksjef, fortalte om Norges Banks inngripen i en samtale drøyt 20 år etter. 231 Lie og Venneslan 2010: 454. 232 Banker i krise, særlig om sikringsfondene og innskyternes stilling, notat fra Økonomiavdelingen til Statsråden via Finansråd og statssekretær Reintertsen, 20.4.1990. Dok.nr. 90/2771-1. 96 «Det var en helg i november 1988 det forelå dramatiske rapporter fra Sparebankenes sikringsfond om situasjonen i Tromsø Sparebank. Forholdene var så alvorlige at banken ikke ville kunne åpne mandag hvis ikke ekstraordinære tiltak ble iverksatt. Det var møtevirksomhet gjennom helgen med representanter for Kredittilsynet, Norges Bank, Finansdepartementet og Sparebankenes sikringsfond. Som ett ledd i løsningen etterga Norges Bank 500 millioner kroner av sin utestående likviditetstilførsel til banken.»233 Hvorfor valgte Storvik og Norges Bank å ettergi dette lånet? For Norges Bank var krisen i Tromsø Sparebank, og senere Sparebanken Nord-Norge en akutt situasjon som måtte løses, og det var ikke tid til å ta saken med Stortinget, som ville vært «korrekt tjenestevei» for sentralbanken. Saken ble forelagt for Tormod Hermansen, som på sin side klarerte det med statsråden. Han ga sitt samtykke, men det ble samtidig sluttscenen for enhver diskusjon om at Norges Bank kunne bidra til å redde bankene. «Dette ble vurdert som en sak av særlig viktighet og måtte derfor forelegges departementet. Det ble gjort gjennom departementsråd Hermansen som selv deltok i møtene. Dette var vel eneste og da også siste gang Norges Bank bidro med kapitaltilførsel til en av problembankene.»234 Finansdepartementet tok deretter kraftig styring gjennom den senere etablering av Statens banksikringsfond og Statens bankinvesteringsfond. For myndighetene var det sentrale at Nord-Norge var avhengig av en finansinstitusjon, etter at flere av de store bankene hadde redusert sin virksomhet i regionen. Det var behov for det Storvik karakteriserte som en ad-hoc-løsning, på en situasjon som måtte håndteres der og da. Samtidig er det tydelig at soliditetsproblemene i Sparebanken Nord-Norge la til rette for den arbeidsdelingen som etterhvert ble gjeldende mellom sentralbanken, sikringsfondene og statlige myndigheter under det videre arbeidet med bankkrisen. Karsten Gerdurp viser til at da regjeringen den 14. oktober 1991 sendte ut en erklæring om at Regjeringen ville iverksette tiltak for å sikre tilliten til det norske banksystemet, sendte Norges Bank samme dag ut en pressemelding som understreket arbeidsdelingen: «Norges Bank viser til den erklæring fungerende finansminister Tove Strand Gerhardsen har avgitt om at Regjeringen vil sette i verk de tiltak som er nødvendig for å sikre tilliten til det norske banksystemet. Videre viser Norges Bank til at det blant de 233 Samtale med Kjell Storvik, 8. mars 2011 234 Samtale med Kjell Storvik, 8. mars 2011 97 aktuelle tiltak Regjeringen vurderer, er tilførsel av midler til Statens Banksikringsfond. Dette vil gi grunnlag for at fondet kan styrke kapitalen i Kreditkassen med sikte på at banken kan oppfylle lovens krav til egenkapital. På denne bakgrunn vil Norges Bank fortsatt sikre tilstrekkelig likviditetstilførsel til Kreditkassen og det øvrige banksystem.»235 Det ville kun skje etter at Finansdepartementets forlengede arm, Statens banksikringsfond, hadde sikret soliditeten i Kreditkassen. Norges Bank understøttet dermed regjeringens politikk. Den aktive støttepolitikken som banken hadde drevet med 60 år tidligere, var forlatt forlengst. Ved flere senere anledninger kan det virke som om Norges Banks rolle nærmest begrenset seg til å berolige markedene med likvidtetserklæringer. Det skjedde blant annet da kredittforetakene fikk problemer i april 1991, hvor en uttalelse fra Norges Bank kan ha bidratt til å berolige markedene og begrense behovet for ytterligere lån. Det skjedde igjen høsten 1992. Gerdrup viser til en uttalelse fra Norges Bank til Finansdepartementet i forbindelse med Smithkommisjonens gjennomgang av bankkrisen, hvor banken skriver: «Skulle det oppstå en situasjon der selve det finansielle systemet er truet, vil Norges Bank, i samråd med andre myndigheter, vurdere behovet for, og om nødvendig iverksette, tiltak som kan bidra til å befeste tilliten til det finansielle systemet.»236 Det er klart at tilførsel av ekstra likviditet er en av Norges Banks virkemidler i en situasjon hvor den finansielle stabiliteten er truet, men rollen som tilfører av nødlikviditet ble utøvd i nært samarbeid med Finansdepartementet. 5.4 En sentralbank i bakgrunnen Hvorfor var det slik at Norges Bank var så mye mer i bakgrunnen under 1980- og 90-tallets bankkrise enn tilfellet var på 1920-tallet? Det kommer blant annet frem i Lie og Venneslan, som i sin gjennomgang av bankkrisens tidlige år skriver at 1990 var det viktigste året for Finansdepartementets krisehåndtering. «Da ble de sentrale premissene lagt for det turbulente året 1991, og de ble lagt uten særlige innspill fra institusjoner som Kredittilsynet og Norges Bank.»237 Heller ikke en gjennomgang av hovedstyrets protokoller fra denne perioden viser noen spor etter konkrete råd fra Norges Bank til departementet i forbindelse med krisearbeidet. 235 Gerdrup 2004, s. 193 236 Gerdrup 2004: 194 237 Lie og Venneslan 2010: 457 98 Sentralbanken var lite tilstede i dette arbeidet. Fraværet av innspill til krisehåndteringen fra sentralbanken til Finansdepartementet i sistnevntes arkivmateriale om bankkrisen kan være talende. Kan man kanskje argumentere med at Nicolai Rygg var en sterk sjefdirektør, en mann med «sterke overbevisninger», for å bruke Bent Sofus Tranøys ord?238 Hans mål var først og fremst å få kronen tilbake til pari kurs i forhold til gull, selv om det betydde forsakelse. På den annen side var Hermod Skånland ingen svak sentralbanksjef, han hadde en sentral plass i norsk samfunnsliv, og særlig i skjæringspunktet mellom økonomi og politikk, lenge før han ble sjef for Norges Bank. Forklaringen må dermed finnes andre steder. 1920-tallets Norges Bank styrte etter sentralbanksloven fra 1892, som var relativt uavhengig, med makt sentralisert i direksjonens hender. Gunhild Ecklund viser i sin doktorgradsavhandling fra 2008 at på tross av politiske ambisjoner om å kontrollere sentralbanken, ga den liberale sentralbankloven av 1892 Norges Bank ekstensiv operasjonell autonomitet. Denne loven forble nærmest uforandret frem til midten av 1980-tallet.239 For Norges Bank endret denne relative uavhengigheten seg utover 1900-tallet og krisen som rammet norsk økonomi i 1930-årene førte også til endringer i synet på økonomisk politikk. Erfaringene med paripolitikken blir dratt frem som en viktig årsak til det og med Stortingets støtte traff regjeringen etter 2. verdenskrig stadig flere beslutninger som etter loven var sentralbankens oppgave. Det ble starten på tiår med mindre selvstendighet og erfaringene fra forsøkene på å komme tilbake til gullstandarden var en «viktig årsak til den sterke motstand det gjennom resten av århundret har vært mot at sentralbanken på selvstendig grunnlag skulle treffe pengepolitiske beslutninger, uten å være underlagt de politiske myndigheters løpende kontroll,» skriver Hermod Skånland i Doktriner og økonomisk styring.240 Nå er Norges Banks posisjon i pengepolitikken i seg selv ingen målestokk for dens uavhengighet i bankkrisearbeidet, men det gir en god indikasjon på bankens generelle handlingsrom. Bent Sofus Tranøy beskriver blant annet hvordan Norges Bank hadde håpet at en regimeendring fra Arbeiderpartiet til Høyre i 1981 ville føre til en mer fleksibel bruk av rentene, og kom til og med med konkrete forslag til hvordan renten på statsobligasjoner kunne settes, men ble avvist av Finansdepartementet. Et tydelig tegn på at sentralbankens forsøk på litt mer uavhengighet ble avvist av de politiske myndighetene, eller som Tranøy skriver: «[D]et 238 Tranøy, Bent Sofus, «Norges Bank – variasjoner i makt og koordineringsevne» i Tranøy og Østerud Den fragmenterte staten: 222. 239 Ecklund, Gunhild Creating a new role for an old central bank: The Bank of Norway 1945-1954: 24 240 Skånland, Hermod Doktriner og økonomisk styring: 81 105 kredittmarkedet, vil Norges Bank, ut fra sitt ansvar som landets sentralbank, være innstilt på å treffe de nødvendige tiltak for å befeste tilliten til vårt finansielle system.» Året etter, samme år som han kom med sin etterhvert så kjente «bad banking, bad policy, bad luck»-forklaring kom en ny presisering av garantiansvaret. «Det skulle også ha kommet klart frem at en forutsetning for så vel sikringsfondenes som Norges Banks medvirkning er at den aktuelle situasjonen selv gjennomfører de tiltak som situasjonen krever. Å avvikle en institusjon i ordnede former vil også være et alternativ som myndighetene aldri helt kan utelukke.259» For Norges Bank var det et hovedansvar å befeste tilliten til det finansielle systemet, og i det lå det ingen garanti om at aksjonærene eller andre långivere skulle få pengene tilbake. Men det tok ifølge Solheim tid før Norges Banks nye holdning til krisehåndtering ble allment kjent, og internasjonale bankers betydelige finansiering av norske banker i siste halvdel av 1980-årene avspeiler nok i noen grad troen på at dette var risikofrie lån. Til syvende og sist så kan man argumentere for at den generelle garantien norske myndigheter ga, hadde omtrent samme innhold i seg som den svenske. Kun to banker ble avviklet, Norion og Oslobanken. Resten ble reddet, enten av lån fra Norges Bank eller støtte fra banksikringfondet, men det er på det rene at myndighetene brukte en del tid, særlig på utenlandske banker, om å avvise at det fantes en slik garanti. Dette er et tema som har vært lite omtalt i bankkriselitteraturen. Hverken Smith-kommisjonen eller Norges Bank-verket «The Norwegian Banking Crisis» nevner «Getz Wold-erklæringen», som i seg selv ikke ble gitt i forbindelse med bankkrisen, men som spilte en rolle for bankene i oppløpet til krisen, og som er et viktig element i forhold til debatten rundt garantier. Lie og Vennesland nevner den kun med en setning – og da i generelle ordelag. For myndighetene var det sentrale i måten man håndterte bankkrisen på å opprettholde tilliten til de norske finansinstitusjonene. Årene med krise var ikke egnet til å styrke den tilliten bankene og de andre finansinstitusjonene hadde, hverken nasjonalt eller internasjonalt, men Skånland mente at den måten problemene ble møtt på, styrket tilliten til myndighetenes evne til å håndtere dem.260 Eller som han sa i en tale til Sparebankforeningen 17. oktober 1990: «En positiv erfaring fra den krisen vi fortsatt er inne i sammenlignet med 1920-årenes, er at innskyterne fortsatt har tillit til bankene. Dette kan vi nok i høy grad takke sikringsfondene for,» sa han og la til at Norges Banks funksjon som «lender of last resort» også hadde vært 259 Skånland, Hermod, Økonomiske perspektiver, 16. februar 1989. 260 Skånland, Hermod, Økonomiske perspektiver, 16. februar 1989. 106 basert på sikringsfondenes garanti. «Denne tilliten blant innskyterne, herunder også de utenlandske forbindelser, er selvsagt helt avgjørende for at bankene skal kunne drive sin virksomhet. Om innskyterne bare i ett eneste tilfelle hadde tapt sine innskudd eller fått dem bundet, måtte vi vært forberedt på en flukt fra bankvesenet som helhet.»261 5.4 Oppsummering Det er en ting som kommer ganske klart frem når man ser Norges Banks oppgaver i de årene krisen varte, og det er at sentralbanken hadde en relativt tilbakeholden og underordnet rolle i krisehåndteringen. Nå er det ikke dermed sagt at dens rolle i bankkrisen var uviktig, men det ble, som jeg har vist, raskt avklart hvordan arbeidsforholdet mellom sentralbanken, sikringsfondene og statlige myndigheter i det finansielle sikkerhetsnettet skulle være: Norges Bank skulle ikke øke sin risiko og påføre staten tap ved å gi såkalte S-lån. Ifølge Karsten Gedrups gjennomgang av Norges Banks rolle ved likviditetskriser har Norges Banks holdning til å til å yte ekstraordinær likviditet til den enkelte bank ligget fast etter bankkrisen.262 Ekstraordinær tilførsel av likviditet bør forbeholdes situasjoner der den finansielle stabiliteten kan være truet uten slik støtte. Siden krisens slutt har ikke Norges Bank gitt S-lån, som blant annet Sparebanken Nord-Norge fikk.263 Sentralbanksjef Hermod Skånland kommenterte forholdene i årstalen 1991: «Sentralbanken forvalter offentlige midler som den ikke kan sette inn som risikokapital med mindre der foreligger en form for politisk beslutning om det. Og når politiske beslutninger om å bruke penger først skal treffes, er statsbudsjettet det rette instrument.»264 Det er et grunnprinsipp at sentralbanker ikke skal yte lån til banker som har soliditetsproblemer. Det bør i utgangspunktet løses ved at eierne tilfører ny egenkapital, eller ved fusjoner eller oppkjøp av private aktører. Jeg har tidligere gått innom første-, andre- og tredjelinjeforsvaret i bankkrisen. Om en bank ikke får tilført tilstrekkelig med kapital til at det 261 Skånland, Hermod, tale til Sparebankforening, 17. oktober 1990. 262 Gerdrup, Karsten R., «Norges Banks rolle ved likviditetskriser i finansiell sektor», Penger og Kreditt nr 4- 2004: 190. 263 Gerdrup 2004: 196 264 Hermod Skånland i «Økonomiske perspektiver», 14. februar 1991. 107 er mulighet til å drive banken videre på en forsvarlig måte, vil den måtte avvikles. Offentlig administrasjon var det verktøyet myndighetene hadde for å håndtere kriser i finansielt svake banker da bankkrisen satte inn. Som nevnt tidligere var det dette som skjedde under 1920- tallets bankkrise, da Norges Bank administrerte en rekke banker ut av drift. Den gang var det sentralbanken som gjorde mye av krisearbeidet. Denne krisen var ifølge Sverre Knutsen en soliditetskrise, men prinsippet om at sentralbanken ikke skulle yte lån til banker med soliditetsproblemer var ikke like langt fremme da. En vesensforskjell vil også være at Norges Bank på den tiden hadde private aksjonærer. Statens midler ble i stor grad tilført gjennom garantier eller innskudd. En av de viktige forskjellene mellom den norske og den svenske løsningen så man på bruken av juridisk bindende garantier for banknæringen. I Sverige ble slike garantier utstedt, i Norge kom man til at det ryddigste var at det skulle sikres reell soliditet i problembanken og at finansieringen skulle være på plass. Bruk av bindende garantier hadde krisehåndteringen en helt annen form enn den Norge valgte. Om den hadde vært bedre eller dårligere skal her stå usagt. Svenske banker kom raskere i full virksomhet enn de norske, men tall i ettertid viser at kostnadene ved den norske krisen, med sine to prosent, var lavere enn i Sverige, med kostnader beregnet til 3,6 prosent.265 I ettertid viser det seg at Norges Bank brukte en del krefter på å avvise den såkalte Getz Wold-erklæringen, som var avgitt i siste halvdel av 1970-årene om at myndighetene ikke ville tillate at en norsk bank gikk konkurs. Getz Wold erklæringen ble oppfattet som en generell garanti, og det var mange møter med internasjonale banker og ratingselskaper om dette. Skånland understreket i sin årstale i 1988 at det ikke lå noen garanti om at aksjonærene eller andre långivere skulle få pengene tilbake, men «det tok noe tid før denne holdningen ble allment kjent.»266 265 Moe, mfl: 17 266 Samtale med Jon A. Solheim, 29. mars 2011. 108 6. Konklusjon. Full kontroll? Den norske bankkrisen hadde vart i fem år da de største bankene igjen begynte å levere overskudd våren 1993. Etter først å ha håndtert krisen med de vanlige instrumentene, bankenes ansvarlige egenkapital, sikringsfondene og likviditetsstøtte gjennom Norges Bank, var det behov for mer omfattende inngrep i 1991. Den perioden jeg har beskrevet, 1991 – 1993, var krisens toppår og kan også karakteriseres som krisens intervensjonistiske periode. Det var da staten grep inn og tilpasset virkemidlene, slik at de traff bedre. Lovverket ble endret for å tillate statlig overtagelse av krisebankene, og staten ble landets største bankeier. Det var ingen villet og helhetlig politikk som førte dithen, men et behov som etterhvert tvang seg frem. Men når myndighetene i Norge først gikk til det ytterliggående skritt å nasjonalisere de tre største forretningbankene, kom løsningen fra en politisk tradisjon hvor myndighetene gjennom flere tiår hadde en sterk tro på muligheten for å koordinere politikken gjennom løpende styring og inngrep i næringslivet. «1992 – et år med nye skuffelser», konkluderte Hermod Skånland i sin årstale vinteren 1993. Men skuffelsene skulle snart gi seg, både for norsk økonomi og for banknæringen. I 1993 var bankenes «bad luck», som Skånland hadde snakket om allerede på slutten av 1980- tallet, i ferd med å snu. Norsk økonomi var på vei oppover, og det kom bankene til å nyte godt av. På flere områder skjedde en utvikling som la grunnlag for vekst i norsk økonomi. Det fallende rentenivået som jeg omtalte i kapittel 4, bidro til å øke bankenes inntjening og styrke soliditeten. Bankene sto dermed «bedre rustet til å fylle sine oppgaver i den økonomiske oppgangen, og har vel gjort slike erfaringer at vi unngår en lånefinansiert oppgang.»267 Samtidig var spareraten i ferd med å øke, prisstigningen på vei ned og konkurranseevnen i ferd med å bedre seg, mens de omfattende kuttene de tre forretningsbankene hadde blitt tvunget til å gjennomføre også hadde hjulpet. Den positive utviklingen i bankenes resultater hadde gått raskere enn man forutså. Mens banksikringfondet i 1992 hadde tilført totalt 4,2 milliarder kroner til Sparebankene i Midt-Norge, Rogaland og Hedmark, samt de tre store forretningsbankene, var fasiten kun 308 millioner kroner i 1993, til Fokus Bank og 267 Moland, Torstein, Økonomiske perspektiver 10 februar 1994. 109 Oslobanken.268 Om det var «bad banking, bad policy and bad luck», for å bruke Hermod Skånlands ord fra 1989, som var årsaken til bankkrisen, så var det «good policy and good luck» som bragte bankene ut av krisen. Jeg skal gå inn på noe av dette nedenfor.269 Da systemkrisen først truet det norske banksystemet, var myndighetene raskt på banen med omfattende tiltak. Statlige institusjoner for å hindre en systemkrise fantes ikke, og måtte etableres, men få måneder etter at krisen ble definert som en systemkrise, var rammeverket etablert. Først i form av Statens banksikringsfond, som hadde som oppgave å yte støttelån til Forretningsbankenes- og Sparebankenes sikringsfond. Senere i form av Statens bankinvesteringsfond og lovendringer som ga myndighetene mulighet til å skrive ned aksjer i kriserammede banker til null, og erverve aksjer, grunnfondsbevis og andre egenkapitalinstrumenter. Lån og egenkapitaltilskudd ble gitt fra myndighetene til de kriserammede norske bankene på strenge vilkår, som bl.a. kunne innebære krav om bytte av styre og ledelse, aktivitetsbegrensninger og kostnadskutt. I krisens første år, som jeg kun tar for meg i korte trekk, skjedde mye av krisehåndteringen på ad-hoc-basis, med blant annet rekapitaliseringer og fusjoner. Det var i disse årene, frem til 1990, at Finansdepartementet gjorde seg erfaringer som senere skulle danne grunnlaget for håndteringen i perioden fra 1990 – 1993. Det ble trukket opp en klar arbeidsdeling mellom sentralbanken og de politiske myndigheter før systemkrisen satte inn. Norges Bank ga likviditetsstøtte, mens staten ga soliditetsstøtte. Bankens rolle i håndteringen av bankkrisen ble nærmere avklart ved Stortingets behandling av Stortingsmelding nr. 24, om Kredittilsynets, Norges Banks og Finansdepartements behandling av Sparebanken Nord-Norge i 1989, som jeg har omtalt tidligere. Det ble blant annet klart at sentralbankens nedskriving av lån med 500 millioner kroner representerte en aktiv anvendelse av statens midler, som burde behandles i Stortinget på forhånd. Sentralbanken hadde vært aktivt med i arbeidet med å redde blant annet Sparebanken Nord-Norge tidlig i krisen, men da tiden kom for å redde de største forretningbankene, var Norges Banks rolle en helt annen. I Stortingsmeldingen ble det fastslått at ved «eventuelle framtidige krisesituasjoner i norske banker ville Finansdepartementet legge til grunn at det ordinære system for krisehåndtering skulle følges, og at en skulle bygge på de ordninger som var etablert gjennom de eksisterende sikringsfondene.»270 Dermed tok de 268 Statens banksikringfond – Årsmelding og regnskap 1993: 16. 269 Skånland kom etterhvert til å gå bort fra «bad luck» som forklaring. 270 Johnsen, Sigbjørn «Norges Banks utøvende og rådgivende rolle» i Stabilitet og langsiktighet, Oslo 1994, s. 36 110 politiske myndigheter fullstendig hånd om krisehåndteringen. Med opprettelsen av Statens banksikringfond i 1991 fikk departementet også et eget organ for dette. 6.1 Avverget systemkollaps Som nevnt var myndighetene raskt på banen med omfattende tiltak. Om de skulle kunne kritiseres for noe i den forbindelse, må det være at krisehåndteringen kom sent i gang for de største forretningbankene, som det meste av arbeidet sentrerte seg rundt. Disse var svært nær kollaps, trolig med en kollaps i hele det finansielle systemet som følge, da myndighetene grep inn etter sommeren 1991. Selv om myndighetene avverget en systemkollaps den høsten, var det ikke nok. Det kom blant annet frem i et brev som Kreditkassens Borger A. Lenth sendte til Finansdepartementet rett etter at Sigbjørn Johnsen hadde holdt sin redegjørelse om banknæringen for Stortinget 17. oktober 1991. Kreditkassens likviditetsreserver var ikke nok til å dekke en måneds likviditetsbehov for konsernet som helhet og det var behov for ytterligere tiltak. Raskt. I form av en «eiermarkering fra statens side» i banken. Sentralt i forhold til krisehåndteringen var å opprettholde tilliten til banksystemet. Det hadde ikke de norske støtteerklæringene, fra Norges Bank og Finansdepartementet, maktet. I motsetning utstedte svenske myndigheter juridisk bindende garantier som sa at bankene skulle kunne møte sine løpende forpliktelser i rett tid. Mer om de nedenfor. Den norske krisehåndteringen på 1980- og 90-tallet startet etter de etablerte linjer, hvor bankenes egenkapital og sikringsfond gjorde jobben, assistert av myndighetene ved enkelte tilfeller, blant annet i forbindelse med fusjoner. Etterhvert som krisen ble mer og mer alvorlig, ble løsningene mer dyptgripende, og de politiske myndigheter tok i større grad hånd om håndteringen. En gjennomgangstone i denne oppgaven har vært å forsøke å identifisere og beskrive de politiske grepene myndighetene tok for å løse den norske bankkrisen. Bankkriser krever generelt politisk innsats, men jeg overdriver neppe når jeg sier at den norske løsningen i større grad tok politiske virkemidler i bruk enn markedsbaserte virkemidler. Det var alt fra nye statsfond til lovendringer som skulle til for å redde norske banker. Politikk, som kriseløsning i banksektoren tross alt er, handler om å veie ulike hensyn og behov opp mot hverandre og velge løsninger for å komme frem til ønsket resultat. Under bankkrisen var norske myndigheters tilnærming en utnyttelse av et «rettslig og konkurransemessig handlingsrom» der en fra sak til 111 sak vurderte ulike hensyn.271 Det ble lagt stor vekt på hensynet til forbrukerne, blant annet gjennom innskuddsgarantiordningen og oppfølgingen av denne. Der skiller løsningen seg blant annet fra den på 1920-tallet. Et annet viktig hensyn var den finansielle stabiliteten. Soliditeten og integriteten til det finansielle systemet var viktig å opprettholde. Derfor var myndighetene raskt på banen med støtteerklæringer når det var som mørkest, og fulgte opp med mer håndfaste grep etterhvert. Juridisk bindende garantier, som i Sverige, kom ikke norske myndigheter med. Det som også var viktig for krisehåndteringen var at aksjonærene skulle ta risikoen ved bankvirksomhet, eierne skulle bære det økonomiske ansvaret fullt ut for de tap som oppsto i bankene før ny statlig kapital ble tilført. Det var ingen intensjon om å gi aksjonærene milde gaver. I stedet for å gi en generell garanti for bankenes forpliktelser, eller etablere en såkalt «bad bank»-løsning for de råtne eiendelene, ble altså egenkapitalen skrevet ned til null før staten gikk inn med ny kapital, for å sikre videre drift. På denne måten fikk staten mulighet til å hente ut gevinst, samtidig som de tok risikoen, ved å eie bankene. Bankkrisens løsning var i stor grad betinget av en aktiv stat som tok grep da det var krevet. Uro i finansnæringen kan raskt forverre seg til en systemkrise i fravær av et system for å håndtere problemer i enkeltinsitusjoner, og gjorde nettopp det på begynnelsen av 1990-tallet. Derfor ble det viktig for Finansdepartementet å bygge opp et godt system til å håndtere krisen, da systemkrisen var et faktum. Jeg mener måten regjeringen reagerte på bankkrisen på i stor var grad påvirket av politisk-institusjonelle forhold som gjennom tiår hadde festet seg hos de politiske myndigheter. Statlig intervensjon i næringslivet har, som jeg skriver i innledningskapittelet, en lang tradisjon i Norge. En politisk kultur som utviklet seg gjennom tiår med styringsoptimisme, både direkte gjennom sosialisering av bedrifter eller indirekte gjennom lover og forskrifter som satte grenser for næringslivets handlemåte, eller som Francis Sejersted skriver i essayet «Norge under Willoch»: Norge fikk en «styringsjus som gjennom fullmaktslover og prosedyrale ordninger ga muligheter for de progressive rettsrealister til å stille seg til tjeneste for den optimsitisk-reformistiske samfunnsstyring».272 271 NOU 2011:1 Bedre rustet mot finanskriser: 107. 272 Sejersted, Francis «Norge under Willoch» i Norsk Idyll, Oslo 2003, s. 125 112 6.2 Sentralbanken satt på sidelinjen Norges Bank har en viktig rolle i reguleringen av bankvesenet, blant annet gjennom å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. Det er Norges Bank som skal sørge for stabile og effektive finansmarkeder og betalingssystemer. Hvis en banks stilling er truet på en slik måte at det kan få konsekvenser for tilliten til kredittmarkedet, skal Norges Bank treffe de nødvendige tiltak for å befeste tilliten til det finansielle system og sentralbanken har et «helhetsansvar for at landet har en velfungerende finansnæring».273 Under bankkrisen ble rollen som kriseløser i stor grad overlatt til Finansdepartementet. Det var, som jeg har vist, derfra arbeidet med å redde bankene ble styrt; enda viktigere, det var der ideene ble utviklet. Etter å ha gått gjennom arkivene til Finansdepartementet i perioden, er det slående hvor få innspill som kom fra Norges Bank i forbindelse med krisehåndteringen. Inntok banken en overraskende passiv rolle da bankkrisen fant sin løsning? Den tilbaketrukne holdningen var i tråd med bestemmelsene i sentralbankloven, som sier at saker av særlig viktighet skal bli forelagt Finansdepartement. Selv om banksikringfondets sekretariat ble lagt til Norges Bank, og var befolket av ansatte i banken, hadde sentralbanken mer en rådgiverrolle enn en utøvende rolle. Likevel var det ingenting som hindret banken i å komme med en større grad av innspill og råd til departementet i forbindelse med krisehåndteringen. Nå skal det i rettferdighetens navn legges til at sentralbanken hadde en viktig rolle i forbindelse med løsningen på krisen i Tromsøbanken, Sparebanken Nord og Sparebanken Nord-Norge. Finansdepartement var ikke mye direkte involvert i bankkrisehånteringen før 1991, med unntak av Sparebanken Nord-Norge og Norion bank – og i noen grad Sunnmørsbanken. Dette fordi løsningene stort sett fulgte den fastsatte modellen der sikringsfondene i lys av myndighetenes krav sørget for soliditet og Norges Bank for likviditet. Da krisen ble systemisk i 1991, ble Statens banksikringfond opprettet, men kun som organ som skulle støtte opp under bankenes egne sikringsfond. Hensikten var at banksikringfondet skulle understøtte soliditeten i det norske banksystemet og forsterke det eksisterende sikkerhetsnettet i et tredjelinjeforsvar bak bankenes ansvarlige kapital og bankenes sikringsfond. Det skulle fondet gjøre gjennom å yte risikolån under spesielle vilkår til bankenes egne sikringsfond. Det ble riktignok ikke utelukket at en bank kunne settes under 273 Lund, Arild og Jon A. Solheim «Finansiell stabilitet – et viktig mål for sentralbanken» i Sentralbanken i forandringens tegn, Norges Banks skriftserie nr. 28, Oslo 1999: 67 113 offentlig administrasjon, men dette skjedde kun en gang, med Norion Bank så tidlig som i 1989. Etterhvert kom behovet for direkte kapitalinnskudd og regjeringen banet veien for statlig eierskap gjennom lovendringer høsten 1991, som ga staten muligheten til å skrive ned aksjer i krisebanker til null, før nye kapitalinnskudd ble gjort. Dette er kanskje det punktet som tydeligst skiller den norske kriseløsningen fra blant annet de svenske. Myndighetenes mulighet til å sette makt bak kravet om nedskriving av aksjekapitalen. Som jeg skrev i introduksjonen til denne oppgaven, mener jeg at det at løsningen på bankkrisen kom fra innsiden av Finansdepartementet var viktig for den formen den fant. De to mest sentrale aktørene, Tormod Hermansen og Svein Gjedrem, som gjennom deler av 1980- tallet hadde arbeidet for markedsbaserte løsninger i økonomien, var godt plantet i departementets tradisjon for statlig styring. Mye av det handlingsrommet som som Nicolai Rygg hadde hatt i Norges Bank under bankkrisene på 1920-tallet hadde forsvunnet for sentralbanken etter krigen. Mens Rygg var sentral i å løse datidens bankkrise, og blant annet hadde ansvaret for bankstøttepolitikken, satt Hermod Skånland i mye større grad på sidelinjen. Selv om han i mange tilfeller var tilstede på møter og kom med råd, så ble de viktigste trekkene i krisehåndteringen utformet av Finansdepartement. Om han ikke var sentral i utformingen utformingen av de løsningsforslagene som kom fra embedsverket, var det to andre som var det: Svein Gjedrem, ekspedisjonssjef for økonomiavdelingen i Finansdepartementet og Tormod Hermansen, lederen for Statens banksikringfond. 6.3 Kriseløsningens arkitekter Det har vært skrevet lite om Gjedrem og Hermansens rolle i krisehåndteringen. Begge var sosialøkonomer fra Blindern, Hermansen ferdig i 1964. Den ti år yngre Gjedrem var ferdig økonom i 1975. Begge hadde lang fartstid fra byråkratiet, og var kolleger i Finansdepartementet på slutten av 1980-tallet, da Hermansen hadde den mektige stillingen som finansråd, mens Gjedrem var ekspedisjonssjef i den sentrale økonomiavdelingen. Når det gjelder bankkrisearbeidet, er Einar Lie en av få som kommenterer deres innsats, i det han kommer inn på det i kapittelet «Stabilisering og sammenbrudd» i boken om Finansdepartements historie fra 1965 til 1992. «I embetsverket var Gjedrem dem helt sentrale kraft i koordineringen av arbeidet. De fleste større notatene er også ført i pennen av han selv 114 [...] Det er imidlertid liten tvil om at den mindre skrivende finansråd Hermansen var en sterk pådriver bak de prinsippene som ble fremmet fra embetsverket. For ham ble veien frem mot bankkrisen, og ikke minst den konkrete løsningen av den, sterk preget av ønsket om å finne løsninger som, når støvet hadde lagt seg, ville gi en mer effektiv bankstruktur.»274 Hermansen ble utnevnt til leder for Statens banksikringfond vinteren 1991, få måneder etter at han hadde gått av som finansråd. I Rune Slagstads bok «De nasjonale strateger» omtales Tormod Hermansen som den fremste av de markedsteknokratiske reformister.275 Ifølge Slagstad handlet Hermansen ut fra et ideologisk program, nemlig å gi markedsideologien et sterkere gjennomslag i stat og forvaltning. «Det som har vært kalt «økonomenes paradigmeskifte» fra plan til marked, var viktig for at det nye tenkesett slo gjennom i den administrative eliten fra slutten av 1980-tallet»276. Man kan stille seg spørsmålet om den løsningen som fant sin form i aksen mellom Akersgata, hvor Svein Gjedrem satt, og Bankplassen, hvor Statens banksikringfond fikk sitt sekretariat, ikke hadde blitt slik den ble om det ikke hadde vært for samspillet mellom Hermansen og Gjedrem. Gjedrem hadde sentrale stillinger i Finansdepartementet fra slutten av 1970-tallet, noe som ga ham stor innflytelse i en rekke viktige saker innenfor norsk økonomisk politikk. Blant annet deltok han, i flere år sammen med Hermansen, i hele den prosess som varte fra slutten av 1970-årene til godt inn i 1990-årene, med gradvis nedbygging av direkte reguleringer og overgang til markedskonforme virkemidler. I så måte var Gjedrem, i likhet med Hermansen, en strateg i arbeidet med å legge om norsk økonomi på 1980-tallet, men må også ta sin del av ansvaret for blant annet gjennomføringen av kredittpolitikken, som i årene før bankkrisen ikke maktet å legge en demping på utlånsveksten hos bankene. Men denne oppgaven skal ikke fordele skyld, eller greie ut om hva som gikk galt. Det har vært gjort tidligere.277 Likevel nevnes det for å understreke hvor dypt involvert Gjedrem var i utformingen av norsk økonomisk politikk gjennom hele denne perioden. Einar Lie skriver om hvordan Gjedrem satt på galleriet i Stortinget 17. oktober 1991, da Sigbjørn Johnsen redegjorde for nok en redningsaksjon i bankene.278 I utformingen av talen hadde Gjedrem hatt mer enn en finger med i spillet. Talen, som var utformet under tidspress, ville være forpliktende i forhold til hva regjeringen kom til å gjøre overfor bankene i tiden som skulle 274 Lie og Venneslan: 461. 275 Slagstad 1998: 437. 276 Ibid: 437. 277 Se blant annet Smith-utvalgets utredning. 278 Lie og Venneslan 2010: 467.