Zum Entwurf einer Verordnung zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung

Adunts, Davit et al. Research Report Zum Entwurf einer Verordnung zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung IAB-Stellungnahme, No. 3/2023 Provided in Cooperation with: Institute for Employment Research (IAB) Suggested Citation: Adunts, Davit et al. (2023) : Zum Entwurf einer Verordnung zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung, IAB-Stellungnahme, No. 3/2023, Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung (IAB), Nürnberg, https://doi.org/10.48720/IAB.SN.2303 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/274567 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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IAB intends to give professional circles and external researchers an insight into its scientific policy advisory services by publishing comments on the public hearings of parliamentary committees of the Federal Government and the Federal States and on current central topics of labour market policy. In aller Kürze • § 6 des Entwurfs der Beschäftigungsverordnung sieht vor, dass Arbeitskräfte mit Berufsund Hochschulabschlüssen sowie Berufserfahrung auch ohne Anerkennung ihrer Abschlüsse in Deutschland einer Beschäftigung nachgehen können, sofern die Verdienste 45 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze der allgemeinen Rentenversicherung erreichen. Davon kann bei tarifgebundenen Unternehmen abgewichen werden. Allerdings sind die Einkommensschwellen zu hoch angesetzt. Damit die Regelung wirksam wird, sollte der Zuzug ermöglicht werden, sofern sich die Arbeitgeber*innen unabhängig von ihrer Tarifbindung verpflichten, die jeweils geltenden Flächentarifverträge hinsichtlich Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen anzuwenden. In Branchen, in denen keine Flächentarifverträge existieren, sollten realistische Einkommensschwellen, die sich an den Verdiensten von Fachkräften zu Beginn ihrer Erwerbsbiografie orientieren, angelegt werden. • Die Westbalkanregelung soll entfristet und das Kontingent von 25.000 auf 50.000 Personen erhöht werden. Aufgrund der außergewöhnlich hohen Beschäftigungsund niedrigen Leistungsbezugsquoten von Personen, die die Westbalkanregelung nutzen, ist eine Kontingentierung nicht notwendig. Die Ausdehnung der Regelung auf andere Herkunftsländer sollte geprüft werden. • Die sonstigen Neuregelungen – darunter die kurzfristigen kontingentierten Beschäftigungsmöglichkeiten, die Regelungen für Pflegehilfskräfte und die Sanktionierung bei Verstößen gegen gesetzliche Auflagen – sind arbeitsmarktpolitisch sinnvoll, werden aber voraussichtlich keine größeren quantitativen Effekte nach sich ziehen. IAB-Stellungnahme 3|2023 3 Inhaltsverzeichnis In aller Kürze .......................................................................... 3 Zusammenfassung ..................................................................... 5 Abstract ............................................................................... 5 1 Einleitung.......................................................................... 6 2 Stellungnahme zu den einzelnen Neuregelungen .................................... 6 2.1 Fachkräfte mit berufspraktischer Erfahrung ...................................... 6 2.1.1 Ausgangslage ............................................................ 6 2.1.2 Inhalt der Neuregelung ................................................... 7 2.1.3 Bewertung ............................................................... 7 2.2 Kurzzeitige kontingentierte Beschäftigungsverhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.2.1 Ausgangslage und Neuregelungen ........................................ 10 2.2.2 Bewertung ............................................................... 11 2.3 Entfristung und Ausweitung der „Westbalkanregelung“ .......................... 11 2.3.1 Ausgangslage und Neuregelungen ........................................ 11 2.3.2 Bewertung ............................................................... 12 2.4 Pflegehilfskräfte ................................................................. 13 2.4.1 Ausgangslage und Neuregelungen ........................................ 13 2.4.2 Bewertung ............................................................... 13 2.5 Sanktionierung von Arbeitgeber*innen .......................................... 13 2.5.1 Ausgangslage und Neuregelungen ........................................ 13 2.5.2 Bewertung ............................................................... 14 2.6 Sonstige Neuregelungen ........................................................ 14 2.6.1 Zuzug von Personen im Alter von über 45 Jahren ......................... 14 2.6.2 Erleichterung von Vermittlungsabsprachen im Gesundheitsund Pflegebereich ............................................................ 15 2.6.3 Wegfall der Vorrangprüfung bei der betrieblichen Ausund Weiterbildung 15 2.6.4 Wegfall des Weiterbildungsplans bei der Anerkennung von Berufsqualifikationen .................................................... 16 2.6.5 Ausweitung von Praktika für Schülerinnen und Schüler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3 Fazit ............................................................................... 16 Literatur ............................................................................... 18 Zusammenfassung Der vorliegende Verordnungsentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales und des Bundesministeriums des Inneren und für Heimat begleitet den Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung, zu dem das IAB hier Stellung nimmt. Der Verordnungsentwurf enthält viele Einzelmaßnahmen, die unter anderem die Einwanderung von Pflegehilfskräften erleichtern und die Möglichkeiten kurzfristiger kontingentierter Beschäftigung erweitern. Diese Maßnahmen sind sinnvoll, werden aber keine größeren quantitativen Wirkungen entfalten. Relevanter ist die neu geschaffene Möglichkeit der Einwanderung von Personen, die über Berufserfahrung sowie Berufsund Hochschulabschlüsse verfügen, die im Land des Erwerbs staatlich anerkannt sind, die auch ohne Gleichwertigkeitsprüfung der Abschlüsse einreisen können, sofern das Gehalt 45 Prozent der Betragsbemessungsgrenze der allgemeinen Rentenversicherung erreicht. Die Höhe der Gehaltsschwelle schließt allerdings Fachkräfte zu Beginn ihrer Erwerbsbiografie weitgehend aus. Allerdings kann bei tarifgebundenen Unternehmen davon abgewichen werden. Sinnvoller wäre gewesen, alle Unternehmen einzubeziehen, sofern der Arbeitsvertrag in Hinblick auf Entlohnung und Arbeitsbedingungen den jeweils geltenden Flächentarifverträgen entspricht. Ferner sieht der Verordnungsentwurf die Entfristung der sogenannten Westbalkanregelung und die Ausweitung des Kontingents auf 50.000 Personen vor. Dies ist vor dem Hintergrund der vorliegenden empirischen Erkenntnisse zu den Wirkungen der Westbalkanregelung volkswirtschaftlich sinnvoll. Abstract The draft Regulation by the Federal Ministry of Labour and Social Affairs and the Federal Ministry of Interior and Community accompanies the draft Act on the Further Evolution of Skilled Labour Immigration in Germany. This statements comments on the draft Regulation in the context of the hearing of associations. The draft Regulation contains several measures, which increase inter alia the immigration of nursing assistants and short-time workers. These incremental changes are useful but will have presumably only limited quantitative impact. More import is that the draft Regulation allows workers with professional degrees obtained abroad, which are there acknowledged by the state, and work experience the immigration without further approval of their qualification if their earnings exceeds a threshold level. The threshold levels however exclude by and large skilled workers at the beginning of their professional careers. However, it is feasibly to deviate from the threshold levels if the companies are subject to collective bargaining. To increase the range of the new regulation, it would have been more appropriate to allow all companies to participate if the rules of the respective collective contracts are binding for immigrant workers irrespective of whether the company participates in collective bargaining itself. Furthermore, the so-called Western Balkan rule becomes permanent and its contingent is increased. This is economically useful, since the empirical evaluation of the rule delivers positive results. IAB-Stellungnahme 3|2023 5 1 Einleitung Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales und das Bundesministerium des Inneren und für Heimat haben den Referentenentwurf einer Verordnung zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung vorgelegt und unter anderem das IAB im Rahmen der Verbändeanhörung um seine Stellungnahme gebeten. Der Gesetzentwurf (siehe dazu IABStellungnahme 2/2023) enthält Veränderungen der Beschäftigungsverordnung, der Aufenthaltsverordnung und der AZRG-Durchführungsverordnung. Diese Stellungnahme beschränkt sich auf die Neuregelungen in der Beschäftigungsverordnung. Der Verordnungsentwurf steht im Zusammenhang mit einem zeitgleich vorgelegten Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung. Dieser Gesetzentwurf wurden in einer gesonderten Stellungnahme diskutiert, dort wird auch das Gesamtvorhaben gewürdigt. Die wichtigsten materiellen Änderungen des Verordnungsentwurfs betreffen die Möglichkeit für den Aufenthalt von Fachkräften ohne eine vorherige Anerkennung der Berufsabschlüsse in Deutschland („Fachkräfte mit ausgeprägter berufspraktischer Erfahrung“), die Neuregelung kurzfristiger kontingentierter Beschäftigungsverhältnisse, die Entfristung und Aufstockung des Kontingents der sogenannten „Westbalkanregelung“, die Möglichkeit des Zuzugs von Pflegehilfskräften unterhalb des Fachkraftniveaus und die Sanktionierung von Arbeitgeber*innen. Darüber hinaus gibt es eine Reihe von kleineren Veränderungen. 2 Stellungnahme zu den einzelnen Neuregelungen 2.1 Fachkräfte mit berufspraktischer Erfahrung 2.1.1 Ausgangslage Das Einwanderungssystem in Deutschland ist dadurch gekennzeichnet, dass es grundsätzlich fordert, dass berufliche Abschlüsse als gleichwertig zu einem Referenzberuf anerkannt sein müssen. In der Praxis führt dies dazu, dass die entsprechenden Bildungsund Ausbildungseinrichtungen, zum Beispiel die Handwerkskammern, die Industrieund Handelskammern oder auch Behörden der Länder und des Bundes, für jeden Beruf die Gleichwertigkeit des Abschlusses prüfen müssen. Bei Hochschulabschlüssen müssen die Abschlüsse als vergleichbar mit den Abschlüssen von Studiengängen deutscher Hochschulen und Universitäten anerkannt sein. Dies wird in der Praxis auf Grundlage der anabin-Liste (dem Infoportal zu ausländischen Bildungsabschlüssen der Zentralstelle für das ausländische Bildungswesen der Kultusministerkonferenz) festgestellt, in der allerdings nur ein Teil der Studiengänge im Ausland verzeichnet sind. Das System erweist sich insgesamt als restriktiv und dürfte eine der wesentlichen Ursachen sein, warum die Zuzugswege zu Erwerbszwecken von Personen mit im Ausland erworbenen Berufsund Hochschulabschlüssen in Deutschland so wenig genutzt werden (Tabelle ; Adunts et al. 2022; Brücker et al. 2019). Auch im internationalen Vergleich ist das deutsche System der Anerkennung von Berufsabschlüssen außergewöhnlich IAB-Stellungnahme 3|2023 6 A1 restriktiv: Wichtige Einwanderungsländer wie die USA, Kanada und Großbritannien verzichten ganz auf die Anerkennungsprüfung, sofern ein Abschluss vorliegt, der in dem Land, in dem er erworben wurde, staatlich anerkannt ist. Andere Länder wie Australien, Norwegen und Dänemark beschränken sich auf eine allgemeine Feststellung des Qualifikationsniveaus, die sehr viel schneller und unaufwändiger durchgeführt werden kann. Hier wird nicht die Gleichwertigkeit zu einem Referenzberuf verlangt (Adunts et al. 2022; Eberhardt/Annen, 2014; Government Offices of Sweden 2016; OECD 2017a; OECD 2017b.; Konle-Seidl 2017; Schuster et al. 2013). 2.1.2 Inhalt der Neuregelung Der Gesetzund Verordnungsentwurf hält grundsätzlich an dem im internationalen Vergleich restriktiven System der Anerkennung beruflicher Abschlüsse fest. Es schafft aber durch § 6 des Entwurfs der Beschäftigungsverordnung eine neue Regelung, nach der Personen auch ohne eine Anerkennung ihrer beruflichen Abschlüsse eine Aufenthaltserlaubnis erhalten können, sofern sie • einen Berufsoder Hochschulabschluss haben, der in dem Land, in dem er erworben wurde, staatlich anerkannt ist, wobei die Mindestausbildungsdauer zwei Jahre betragen muss; • über eine mindestens zweijährige einschlägige Berufserfahrung innerhalb der letzten fünf Jahre verfügen; • eine feste Arbeitsplatzzusage mit einem Mindestgehalt von mindestens 45 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze zur allgemeinen Rentenversicherung vorweisen können. Von dem Mindestgehalt kann abgewichen werden, wenn die Arbeitgeber*innen tarifgebunden sind. Fachkräfte in Berufen der Informationsund Kommunikationstechnologien müssen keinen staatlich anerkannten Berufsoder Hochschulabschluss nachweisen. Die Gehaltsschwelle beträgt hier 45,3 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze der allgemeinen Rentenversicherung (§ 6 Entwurf Beschäftigungsverordnung). 2.1.3 Bewertung Die in dem Verordnungsentwurf vorgesehene Neuregelung stellt den innovativsten Teil des Gesetzesund Verordnungspakets zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung dar (s. o.). Erstmals wird bei der Steuerung der Einwanderung von Fachkräften in nicht-reglementierten Berufen von der Gleichwertigkeitsprüfung beziehungsweise dem Erfordernis der Vergleichbarkeit von Studienabschlüssen abgewichen. Es handelt sich allerdings nicht, wie der Titel von § 6 des Entwurfs der BeschV nahelegt, im Wesentlichen um eine „Beschäftigung bei ausgeprägter berufspraktischer Erfahrung“. Es geht vielmehr um die Beschäftigung qualifizierter oder hochqualifizierter Arbeitskräfte mit staatlich anerkannten Abschlüssen, die zusätzlich eine zweijährige einschlägige Berufserfahrung nachweisen müssen. Verzichtet wird somit nicht auf die Auflage beruflicher Abschlüsse, sondern lediglich auf ihre Anerkennung in Deutschland. Dies ist zwar für die Systematik der Steuerung der Erwerbsmigration aus Drittstaaten neu, nicht jedoch für die Praxis des Arbeitsmarktes: Auf die Gleichwertigkeitsprüfung wird in nicht-reglementierten Berufen bei der größten Gruppe ausländischer Arbeitnehmer*innen, den Staatsangehörigen aus der EU, verzichtet, Gleiches gilt für die Westbalkanregelung, Einwander*innen aus Hocheinkommensländern sowie allen anderen Personen, die nicht über einen Zuzugsweg zu Erwerbszwecken nach Deutschland gekommen sind. Die empirische Evidenz zeigt, dass Personen, sofern sie über eine Arbeitsplatzzusage beim Zuzug verfügen, auch mittelund langfristig gut in IAB-Stellungnahme 3|2023 7 den Arbeitsmarkt integriert sind (Adunts et al. 2022). Das mitunter vorgebrachte Argument, dass der Verzicht auf eine Gleichwertigkeitsprüfung Risiken etwa bei der Produkthaftung aufwerfen und somit das auf das duale Ausbildungssystem gestützte deutsche Wirtschaftsmodell in Frage stellen würde, ist vor dem Hintergrund von Millionen von Beschäftigten aus dem Ausland, die einer qualifizierten Erwerbstätigkeit nachgehen, ohne dass ihre Abschlüsse formal durch deutsche Stellen als gleichwertig anerkannt wurden, wenig überzeugend. Allerdings kann eine Anerkennung von im Ausland erworbenen Berufsund Hochabschlüssen, insbesondere in reglementierten Berufen, die Beschäftigungschancen und Verdienste zusätzlich erhöhen (Brücker et al. 2020b; Kanas/Van Tubergen 2009; Tibajev/Hellgren 2019). Deshalb sollte die Ankerkennung beruflicher Abschlüsse in Deutschland weiter gefördert und erleichtert werden. Auch informelle, durch Berufserfahrung erworbene Qualifikationen sollten verstärkt anerkannt und das Instrument der Teilanerkennung wegen seiner Signalfunktion im Arbeitsmarkt stärker genutzt werden. Die Anerkennung von Berufsabschlüssen sollte aber nicht Voraussetzung des Zuzugs sein, sofern eine Arbeitsplatzzusage für eine qualifizierte Beschäftigung vorliegt und somit der Wert der Qualifikation durch den Arbeitsmarkt faktisch überprüft wurde. Insgesamt sind die Risiken dieser Neuregelung sehr begrenzt, während umgekehrt durch den Verzicht auf die Gleichwertigkeitsprüfung ein erhebliches Potenzial an qualifizierten und hochqualifizierten Fachkräften gewonnen werden kann, die sonst nicht nach Deutschland kommen würden. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass viele Länder, mit denen Deutschland im Wettbewerb um qualifizierte und hochqualifizierte Fachkräfte steht, auf eine Gleichwertigkeitsprüfung entweder ganz verzichten oder nur vereinfachte allgemeine Qualifikationsfeststellungsverfahren durchführen (s. o.). Die Wirksamkeit der Neuregelung wird allerdings durch die Höhe der Schwellenwerte für die Mindestgehälter beeinträchtigt. Die Entlohnung im deutschen Arbeitsmarkt ist stark senioritätsbezogen, das heißt die Verdienste steigen stark mit der Berufserfahrung, der Beschäftigungsdauer in den Unternehmen oder Branchen sowie dem Lebensalter. Auch der Erwerb von Sprachkenntnissen spielt eine zentrale Rolle. Migrant*innen sind beim Zuzug noch sehr jung, auch wird die im Ausland erworbene Berufserfahrung in der Regel geringer entlohnt als die im Inland erworbene (z. B. Hardoy/Schøne 2014). Die internationale und nationale Evidenz zeigt, dass dafür die Verdienste von Migrant*innen mit zunehmender Aufenthaltsdauer überdurchschnittlich steigen. Die Verdienstschwellen sollten sich deshalb an den mittleren Einstiegsverdiensten von deutschen oder ausländischen Arbeitnehmer*innen oder an den mittleren Verdiensten nach den ersten zwei Jahren der Beschäftigung orientieren, nicht an den Durchschnittsverdiensten, die in der Regel erst in einem Lebensalter von über 40 Jahren erreicht werden. Die in dem Entwurf der Beschäftigungsverordnung vorgesehene Verdienstschwelle liegt jedoch deutlich darüber: Die dort vorgesehenen Mindestgehälter von 45 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze der allgemeinen Rentenversicherungen entsprechen im Jahr 2022 in den alten Bundesländern einem Bruttomonatsverdienst von 3.285 Euro und in den neuen Bundesländern von 3.195 Euro. Das sind rund 50 Prozent mehr als mittlere Monatsverdienste von Fachkräften in den ersten 12 Monaten der Beschäftigung im Jahr 2021 (2.183 €), und liegen immer noch deutlich über dem 75 Prozentperzentil der Einstiegsgehälter von Fachkräften (2.684 €), das heißt weit weniger als 25 Prozent der Berufsanfänger auf Fachkraftniveau dürften diese Einkommensschwelle IAB-Stellungnahme 3|2023 8 berufliche Ausbildung verfügen. Ferner wird für die Ausübung einer Beschäftigung keine formale Anerkennung der ausländischen Abschlüsse mehr verlangt. Zudem wird ein Ermessensspielraum für Fälle geschaffen, in denen ein öffentliches Interesse an der Beschäftigung der Personen besteht, insbesondere in Fällen, in denen die Altersgrenze nur geringfügig überschritten wird. Bewertung: Grundsätzlich ist eine Staffelung der Einkommensgrenzen nach Alter beziehungsweise der Nachweis einer Alterssicherung sinnvoll, um auch nach dem Erreichen des Rentenalters ein ausreichendes Mindesteinkommen sicher zu stellen. Zugleich sollte die Portabilität von Renten und anderen Formen der Alterssicherung erleichtert werden. Die neu geschaffenen Ermessensspielräume sind sicher sinnvoll, werden allerdings in der Praxis als Ausnahmeregelung voraussichtlich nur kleine Wirkungen haben. 2.6.2 Erleichterung von Vermittlungsabsprachen im Gesundheitsund Pflegebereich Bereits bisher sehen § 16 d des Aufenthaltsgesetzes und § 2 der Beschäftigungsverordnung im Rahmen von bilateralen Vermittlungsabsprachen die Möglichkeit des Zuzugs zur Anerkennung von beruflichen Abschlüssen und zur Ausübung einer Beschäftigung bis zur Anerkennung vor. Die Ausübung eines Beschäftigungsverhältnisses setzte bisher voraus, dass das Beschäftigungsverhältnis in einem „engen Zusammenhang mit den berufsfachlichen Kenntnissen stehen, die in dem nach der Anerkennung ausgeübten Beruf verlangt werden“. Ferner muss ein konkretes Arbeitsplatzangebot für eine qualifizierte Beschäftigung in dem anzuerkennenden Beruf vorliegen, falls erforderlich eine Berufsausübungserlaubnis. Schließlich müssen die Beschäftigten erklären, unmittelbar nach der Einreise das Anerkennungsverfahren durchzuführen. Die Neufassung von § 2 der Beschäftigungsverordnung im Verordnungsentwurf sieht jetzt vor, dass die Beschäftigung nicht mehr in einem engen, sondern nur noch in einem einfachen Zusammenhang mit dem anzuerkennenden Beruf stehen muss. Ferner muss kein konkretes Arbeitsplatzangebot für eine qualifizierte Beschäftigung nach der Anerkennung mehr vorgelegt werden (§ 2 Entwurf Beschäftigungsverordnung). Bewertung: Es handelt sich um eine sicherlich in der Praxis sinnvolle, aber insgesamt kleine Veränderung. Die komplexen Anforderungen für den Zuzug zur Anerkennung von beruflichen Abschlüssen bleiben erhalten (vgl. IAB-Stellungnahme 2/2023 zum Gesetzentwurf). 2.6.3 Wegfall der Vorrangprüfung bei der betrieblichen Ausund Weiterbildung Das bereits geltende Recht sieht die Möglichkeit des Aufenthalts zur betrieblichen oder schulischen Ausund Weiterbildung vor (§ 16a AufenthG). Bisher setzte der Aufenthalt und die Ausübung einer betrieblichen Ausund Weiterbildung eine Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit voraus, die unter anderem eine Vorrangprüfung, das heißt die Prüfung, ob die Stelle nicht auch mit einem deutschen Staatsangehörigen, einem Unionsbürger oder einem anderen bevorrechtigten Ausländer besetzt werden kann, erforderlich machte. Durch die Neufassung von § 8 Abs. 1 BeschV entfällt die Vorrangprüfung. Bewertung: Auch wenn die Vorrangprüfung sich in der Praxis nicht als sehr hohe Hürde erwiesen hat, ist der Verzicht sinnvoll. Sie ist ein vergleichsweise ineffizientes Instrument, weil es schwierig ist, den Nachweis zu führen, dass die entsprechende Stelle auch mit deutschen Arbeitnehmer*innen oder bevorrechtigten ausländischen Staatsangehörigen besetzt werden könnte. Eine substanzielle Erhöhung der Antragszahlen auf eine Aufenthaltserlaubnis zur IAB-Stellungnahme 3|2023 15 betrieblichen Ausbildung ist hiervon jedoch nicht zu erwarten, weil die wesentlichen Hürden (Deutschsprachkenntnisse auf Niveau B1 und Nachweis des gesicherten Lebensunterhalts bei teils geringen Ausbildungsvergütungen) bestehen bleiben. 2.6.4 Wegfall des Weiterbildungsplans bei der Anerkennung von Berufsqualifikationen Bereits im geltenden Recht müssen die Arbeitgeber*innen bei einem Aufenthalt zur Anerkennung vom im Ausland erworbenen Berufsqualifikationen (§ 16d Abs. 3 AufenthG) einen Weiterbildungsplan für die Zustimmung durch die BA vorlegen. Dies soll durch die Neufassung von § 8 Abs. 2 BeschV nach dem Verordnungsentwurf entfallen. Bewertung: Es ist davon auszugehen, dass der Aufenthaltstitel hierdurch zwar attraktiver und praxistauglicher wird, weil die konkrete Planung der notwendigen Ausgleichsmaßnahmen erst nach der Einreise und dem direkten Austausch mit den zuständigen Anerkennungsstellen beziehungsweise den Arbeitgeber*innen beginnen kann. Dennoch bleiben die wesentlichen Hürden bestehen: Bereits vor der Einreise muss eine Beurteilung von fehlenden Fertigund Fähigkeiten durch eine Anerkennungsstelle erfolgen. Ferner müssen die Arbeitnehmer*innen Deutschsprachkenntnisse auf Niveau A2 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen nachweisen. 2.6.5 Ausweitung von Praktika für Schülerinnen und Schüler Bereits im geltenden Recht konnten Schülerinnen und Schüler deutscher Auslandsschulen Kurzpraktika von bis zu sechs Wochen in Deutschland absolvieren. Diese Möglichkeit wird durch § 15 Nr. 7 des Entwurfs der Beschäftigungsverordnung auf Schülerinnen und Schüler sowie Schulabsolventinnen und Schulabsolventen aller Schularten im Herkunftsland ausgeweitet. Bewertung: Diese Maßnahme ist sinnvoll und kann die Bindung von Schülerinnen und Schülern beziehungsweise Schulabsolventinnen und - absolventen an Deutschland erhöhen, was sich wiederum langfristig als günstig nicht nur für den Bildungsaustausch, sondern auch für die Anwerbung von qualifizierten und hochqualifizierten Fachkräften auswirken kann. 3 Fazit Der Entwurf der Beschäftigungsverordnung enthält mit der Regelung für „Fachkräfte mit ausgeprägten berufspraktischen Kenntnissen“ den innovativsten Teil der Neuregelungen der Fachkräfteeinwanderung. Erstmals wird systematisch die Einwanderung von Fachkräften auch dann ermöglicht, wenn ihre Berufsund Studienabschlüsse in Deutschland nicht als gleichwertig beziehungsweise vergleichbar anerkannt wurden. Die Anerkennungsverfahren sind mit hoher Wahrscheinlichkeit die wichtigste Hürde für die Einwanderung qualifizierter Fachkräfte. Die empirischen Befunde sprechen dafür, dass Fachkräfte, die mit einer Arbeitsplatzzusage, aber ohne in Deutschland anerkannte Abschlüsse einwandern, sich auch mittelund langfristig gut in den Arbeitsmarkt integrieren. Insofern sind die Risiken der Neuregelung gering, während sie ein neues Potenzial für die Fachkräfteeinwanderung erschließt. Allerdings übersteigen die festgelegten Einkommensschwellen das 75-Prozentperzentil von Fachkräften mit einer Beschäftigungsdauer von bis zu zwölf Monaten in Deutschland, sodass nur wenige Personen dafür in Frage kommen. IAB-Stellungnahme 3|2023 16 Der Erfolg der Regelung hängt deshalb davon ab, ob und in welchem Umfang von der Abweichung für tarifgebundene Unternehmen Gebrauch gemacht wird. Da nur 43 Prozent der Beschäftigten in tarifgebundenen Unternehmen tätig sind, ist es zu erwarten, dass insbesondere viele kleinere und mittelständische Unternehmen diese Regelung nicht in Anspruch nehmen können. Es wäre deshalb sinnvoll, wenn anstelle der Tarifbindung bei der Festlegung der Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen die jeweils geltenden Flächentarifverträge herangezogen würden. Dies könnte für Branchen, in denen derartige Tarifverträge nicht existieren, durch Gehaltsschwellen ergänzt werden, die sich an den Einstiegsverdiensten von Fachkräften orientieren. Dies wäre, wenn verpflichtend eine entsprechende Passage in die verbindlichen Arbeitsplatzzusagen beziehungsweise Arbeitsverträge aufgenommen werden müssen, vergleichsweise leicht zu kontrollieren. Auch könnten die betroffenen Arbeitnehmer*innen im Falle von etwaigen Verstößen den Klageweg beschreiten. Ein solches Vorgehen könnte die Reichweite der Regelung erheblich erhöhen, ohne dass es zu Wettbewerbsverzerrungen auf den Arbeitsmärkten käme. Auch die Entfristung und Erhöhung des Kontingents der Westbalkanregelung ist sinnvoll. Die Evaluationsergebnisse der Regelung zeigen nicht nur, dass die Personen, die die Westbalkanregelung in Anspruch genommen haben, auch mittelfristig außergewöhnlich hohe Beschäftigungsquoten und niedrige Arbeitslosenund Leistungsbezieherquoten aufweisen. Sie verfügen auch zu 68 Prozent über qualifizierte Berufsoder Hochschulabschlüsse und gehen zu 63 Prozent Fachkraft-, Spezialistenund Expertentätigkeiten nach. Vor diesem Hintergrund ist eine Kontingentierung der Regelung nicht notwendig. Es sollte geprüft werden, die Regelung auf weitere Ländergruppen auszudehnen, etwa die Nachfolgestaaten der Sowjetunion, die Türkei und andere Anrainerstaaten an den Außengrenzen der EU. Von der Einführung kurzfristiger kontingentierter Beschäftigungsverhältnisse ist eine ebenfalls sinnvolle Ausweitung der bestehenden Möglichkeiten zu erwarten. Auch die übrigen Änderungen des Verordnungsentwurfs sind sinnvoll, auch wenn von ihnen keine ähnlich relevanten Wirkungen wie von den oben genannten Punkten zu erwarten sind. IAB-Stellungnahme 3|2023 17 Literatur Adunts, David; Brücker, Herbert; Fendel, Tanja; Hauptmann, Andreas; Keita, Sekou; KonleSeidl, Regina (2022): Gesteuerte Erwerbsmigration nach Deutschland. IABForschungsbericht 23/2022. Brücker, Herbert; Falkenhain, Mariella; Fendel, Tanja; Promberger, Markus; Raab Miriam (2020a): Erwerbsmigration über die Westbalkanregelung: Hohe Nachfrage und gute Arbeitsmarktintegration. IAB-Kurzbericht 16/2020. Brücker, Herbert; Glitz, Albrecht; Lerche, Adrian; Romiti, Agnese (2020b): Occupational Recognition and Immigrant Labor Market Outcomes. Journal of Labor Economics, 39 (2), 497–525. 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Schuster, Anke; Desiderio, Maria Vincenza; Urso, Giuliana (eds.) (2013): Recognition of Qualifications and Competences of Migrants, IOM Brüssel. Statistisches Bundesamt (2023): Qualität der Arbeit: Tarifbindung von Arbeitnehmern. https://www.destatis.de/DE/Themen/Arbeit/Arbeitsmarkt/Qualitaet-Arbeit/Dimension-5/ tarifbindung-arbeitnehmer.html, abgerufen am 4.3.2023. Tibajev, Andrey; Hellgren, Carina (2019): The effects of recognition of foreign education for newly arrived immigrants. European Sociological Review, 35 (4), 506–521. IAB-Stellungnahme 3|2023 19 Tabelle A1 Einreise von Drittstaatsangehörigen zu Erwerbszwecken 2021 Einreisen im Berichtsjahr 2021 Aufenthaltstitel Einreisen Fachkräfte mit beruflichen Abschlüssen (§ 18a AufenthG) 2.494 Fachkräfte mit akademischen Abschlüssen (§ 18b Abs. 1 AufenthG) 3.034 Blaue Karte EU (§ 18 Abs. 2 AufenthG) 11.768 Leitende Angestellte, Führungskräfte, Spezialisten etc. (§ 19c Abs.–1 AufenthG) 1.030 Qualifizierte Beschäftigung (§ 18 Abs. 4 AufenthG – alt) 696 Forscherinnen und Forscher (§§ 18d, 18f AufenthG) 3.424 Unternehmensintern entsendete Arbeitskräfte (ICT-Karte) (§§ 19, 19b AufenthG) 1.383 Selbständige und freiberufliche Tätigkeit (§ 21 AufenthG) 924 Niederlassungserlaubnis Hochqualifizierte 21 Fachkräfte und (Hoch-)Qualifizierte insgesamt 24.774 Keine qualifizierte Beschäftigung (§ 18 Abs. 3 AufenthG alt) 509 Sonstige Beschäftigungsformen (§ 19c AufenthG) 15.138 Darunter: Westbalkanregelung (§ 19c AufenthG i. V. mit § 26 Abs. 2 BeschV) 2.966 Insgesamt 40.421 Quelle: BAMF (2022), eigene Berechnungen und Darstellung. © IAB IAB-Stellungnahme 3|2023 20 Tabelle A 2 Sozialversicherungspflichtig Vollzeitbeschäftigte der Kerngruppe mit Angaben zum Bruttomonatsentgelt Stichtag 31.12.2021 Staatsangehörigkeit Anforderungsniveau Bruttodauer der Beschäftigung Insgesamt Verteilungsparameter in € 25 %-Quantil Median 75 %-Quantil Insgesamt Insgesamt Insgesamt 21.743.380 2.605 3.516 4.824 bis 12 Monate 281.818 1.728 2.136 2.834 4 bis unter 5 Jahre 481.599 2.067 2.569 3.285 Helfer Insgesamt 2.812.641 1.935 2.426 3.089 bis 12 Monate 119.016 1.609 1.871 2.210 4 bis unter 5 Jahre 124.917 1.797 2.158 2.585 Fachkraft Insgesamt 12.037.098 2.528 3.259 4.105 bis 12 Monate 107.360 1.795 2.183 2.684 4 bis unter 5 Jahre 274.380 2.131 2.590 3.171 Spezialist Insgesamt 3.435.343 3.415 4.522 6.002 bis 12 Monate 20.952 2.333 3.460 5.034 4 bis unter 5 Jahre 37.612 2.555 3.313 4.400 Experte Insgesamt 3.458.298 4.292 5.729 > 6.700 bis 12 Monate 34.490 3.614 4.732 5.798 4 bis unter 5 Jahre 44.690 3.535 4.662 6.154 Deutsche Insgesamt Insgesamt 18.608.016 2.741 3.643 4.968 bis 12 Monate 36.105 1.647 2.169 3.001 4 bis unter 5 Jahre 223.915 2.138 2.663 3.331 Helfer Insgesamt 1.795.972 2.038 2.585 3.275 bis 12 Monate 10.553 1.491 1.802 2.184 4 bis unter 5 Jahre 29.728 1.739 2.124 2.601 Fachkraft Insgesamt 10.537.886 2.597 3.330 4.176 bis 12 Monate 15.380 1.583 2.084 2.716 4 bis unter 5 Jahre 155.839 2.172 2.650 3.232 Spezialist Insgesamt 3.182.214 3.447 4.544 6.012 bis 12 Monate 4.193 2.058 2.821 3.828 4 bis unter 5 Jahre 21.139 2.438 3.036 3.803 Experte Insgesamt 3.091.944 4.321 5.779 > 6.700 bis 12 Monate 5.979 2.968 4.230 5.658 4 bis unter 5 Jahre 17.209 3.107 4.088 5.134 Ausländer Insgesamt Insgesamt 3.134.891 2.089 2.728 3.767 bis 12 Monate 245.658 1.739 2.132 2.805 4 bis unter 5 Jahre 257.669 2.015 2.491 3.223 Helfer Insgesamt 1.016.630 1.808 2.204 2.729 bis 12 Monate 108.459 1.616 1.877 2.213 4 bis unter 5 Jahre 95.187 1.815 2.168 2.582 Fachkraft Insgesamt 1.499.029 2.182 2.757 3.530 bis 12 Monate 91.966 1.826 2.194 2.678 4 bis unter 5 Jahre 118.537 2.083 2.519 3.075 Spezialist Insgesamt 253.031 3.022 4.185 5.845 bis 12 Monate 16.751 2.440 3.695 5.334 4 bis unter 5 Jahre 16.469 2.806 3.854 5.462 Experte Insgesamt 366.201 4.053 5.344 > 6.700 bis 12 Monate 28.482 3.744 4.782 5.815 4 bis unter 5 Jahre 27.476 3.910 5.060 6.557 Anmerkung: Sozialversicherungspflichtig Vollzeitbeschäftigte der Kerngruppe mit Angaben zum Bruttomonatsentgelt, Deutschland (Arbeitsort), Stichtag 31.12.2021. Bruttodauer: Zeitraum zwischen dem Eintritt in die erste versicherungspflichtige Beschäftigung und dem betreffenden Stichtag. Quelle: Bundesagentur für Arbeit – Statistik (2023), eigene Darstellung. © IAB IAB-Stellungnahme 3|2023 21 Impressum IAB-Stellungnahme 3|2023 Veröffentlichungsdatum 13. April 2023 Weitere Informationen Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), „Verordnung zur Weiterentwicklung der Fachkräfteeinwanderung“: Umsetzungsstand, Dokumentation Herausgeber Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung der Bundesagentur für Arbeit Regensburger Straße 104 90478 Nürnberg Redaktion Martina Dorsch Rechte Diese Publikation ist unter folgender Creative-Commons-Lizenz veröffentlicht: Namensnennung – Weitergabe unter gleichen Bedingungen 4.0 International (CC BY-SA 4.0) https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.de Bezugsmöglichkeit dieser Stellungnahme http://doku.iab.de/stellungnahme/2023/sn0323.pdf Bezugsmöglichkeit aller Veröffentlichungen der Reihe „IAB-Stellungnahme“ https://iab.de/publikationen/iab-publikationsreihen/iab-stellungnahme/ Webseite http://www.iab.de ISSN 2195-5980 DOI 10.48720/IAB.SN.2303