Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes

Liebler, Sylvia Book — Digitized Version Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes Sozialökonomische Schriften, No. 11 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Liebler, Sylvia (1996) : Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes, Sozialökonomische Schriften, No. 11, ISBN 978-3-631-75025-4, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13583 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182977 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes SOZIALÖKONOMISCHE SCHRIFTEN Sylvia Liebler Das Ziel der Arbeit ist die Überprüfung der aufgestellten These: Der Grad der Unabhängigkeit einer Notenbank hat keinen wesentlichen Einfluß auf die Entwicklung des Geldwertes. Dies erfordert zunächst die Operationalisierung des Begriffs Unabhängigkeit. Hierzu wird aus den vier Dimensionen institutionelle, vermögensrechtliche, personelle und funktionelle Unabhängigkeit ein umfassender Kriterienkatalog erarbeitet. Damit werden dann die Zentralbanken der Länder Deutschland, Schweiz, USA, Italien, Großbritannien, Frankreich, Japan und Niederlande untersucht und die Interdependenzen zwischen dem Unabhängigkeitsgrad der Notenbanken und der Inflationsentwicklung in diesen Ländern analysiert. Das Fazit dieser Untersuchung lautet, daß der Grad der Unabhängigkeit einer Notenbank offensichtlich keinen signifikanten Einfluß auf die Inflationsentwicklung eines Landes hat. Sylvia Liebler wurde 1966 in Husum geboren. Sie studierte in Freiburg i. Br. und Mannheim Volkswirtschaftslehre und promovierte 1996 bei Prof. Dr. Dr. h. c. Bert Rürup. Daneben war sie 1988 als freie Mitarbeiterin bei der Werbeagentur Amos et Friends in Mannheim sowie 1991 bis 1993 bei Andersen Consulting Unternehmensberatung GmbH in Sulzbach Ts. tätig. Seit 1996 baut sie den Bereich Marktforschung bei der VR-LEASING GmbH auf. SOZIALÖKONOMISCHE SCHRIFTEN Sylvia Liebler Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes Sozialökonomische Schriften Herausgegeben von Bert Rürup Band 11 ~ PETER LANG Frankfurt am Main . Berlin . Bern . New York . Paris . Wien Sylvia Liebler Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes ~ PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75025-4(eBook) Die Deutsche Bibliothek -CIP-Einheitsaufnahme Liebler, Sylvia: Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes/ Sylvia Liebler. -Frankfurt am Main ; Berlin ; Bern ; New York ; Paris ; Wien : Lang, 1996 (Sozialökonomische Schriften ; Bd. 11) Zugl.: Darmstadt, Techn. Hochsch., Diss., 1996 ISBN 3-631-30315-7 NE:GT Q) D 17 ISSN 0172-1747 ISBN 3-631-30315-7 © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 1996 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany l 2 3 4 6 7 V Geleitwort Nicht erst, aber besonders aufgrund der Diskussion um die Maastrichter Verträge bzw. über die Stabilität der angestrebten gemeinsamen europäischen Währung wird die „Unabhängigkeit der Notenbanken", konkret die Unabhängigkeit der neu zu schaffenden europäischen Zentralbank, als Garant für die Stabilität des Geldwertes angesehen bzw. propagiert. Bemerkenswert an diesem Argument ist, daß es in aller Regel ohne eine Konditionierung bzw. eine Operationalisierung des Begriffs „Unabhängigkeit" vorgetragen wird. Vor diesem Hintergrund setzt nun diese Arbeit an, denn die aufgestellte und zu überprüfende These lautet: Der Grad der Unabhängigkeit der Notenbank hat keinen wesentlichen Einfluß auf die Entwicklung des Geldwertes. Zur Überprüfung der Hypothese ist es erforderlich, den Begriff der Unabhängigkeit zu operationalisieren. Hierzu arbeitet die Verfasserin die -institutionelle -vermögensrechtliche -personelle und -funktionelle Unabhängigkeit als unterschiedliche Dimensionen heraus. Anhand eines umfassenden daraus abgeleiteten Kriterienkatalogs überprüft Frau Liebler dann die Zentralbanken Deutschlands, der Schweiz, der USA, Italiens, Großbritanniens, Frankreichs, Japans und der Niederlande, nimmt eine Reihung vor und amalgamiert ihre Befunde zu einem „Unabhängigkeitsindex", um dann die Interdependenzen zwischen dem Unabhängigkeitsgrad der jeweils untersuchten Notenbanken und der Inflationsentwicklung in diesem Lande zu analysieren. Das Fazit dieser Untersuchung lautet, daß der „Grad der Unabhängigkeit einer Notenbank offensichtlich keinen signifikanten Einfluß auf die Inflationsentwicklung eines Landes hat". Es ist der Arbeit und ihrer Verfasserin eme intensive Diskussion von Design und Ergebnis ihrer Analyse zu wünschen. Prof. Dr. Dr. h.c. Bert Rürup XIII S .2.2.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken S.2.2.3.1 Art der Kreditnehmer 5.2.2.3.2 Umfang S.2.2.3.3 Zinssatz S.2.2.3.4 Bedingungen S.2.2.4 Offenmarktpolitik 5.2.2.4.1 Art und Gegenstand des Geschäfts S.2.2.4.2 Umfang S.2.2.4.3 Preis S.2.2.4.4 Handelspartner S.2.2.S Mindestreservepolitik 5.2.2.5.1 Reservepflichtige Institute 5.2.2.5.2 Bemessungsgrundlagen S.2.2.S.3 Mindestreservesatz 5.2.2.5.4 Materielle Beschaffenheit der Mindestreserven S.2.2.6 Zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der Schweizerischen Nationalbank S.3 USA 5. 3.1 Personelle Unabhängigkeit S. 3. 1. 1 Ernennungsinstanzen (Ebene 1) S.3.1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) S.3.1.3 Kreis der Ernennungsfähigen (Ebene 6) S.3.1.4 Beurteilung der personellen Unabhängigkeit 5.3.2 Funktionelle Unabhängigkeit S. 3 .2.1 lnstrumentenübergreifende Regelungen S.3.2.2 Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank S.3.2.2.1 Art der Kreditnehmer S.3.2.2.2 Umfang S.3.2.2.3 Zinssatz S.3.2.2.4 Bedingungen S.3.2.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken 5.3.2.3.1 Art der Kreditnehmer S.3.2.3.2 Umfang S.3.2.3.3 Zinssatz 5.3.2.3.4 Bedingungen S.3.2.4 Offenmarktpolitik S.3.2.4.1 Art und Gegenstand des Geschäfts S.3.2.4.2 Umfang S.3.2.4.3 Preis S.3.2.4.4 Handelspartner S.3.2.S Mindestreservepolitik S.3.2.S. l Reservepflichtige Institute 5.3.2.5.2 Bemessungsgrundlagen S. 3 .2. S .3 Mindestreservesatz S.3.2.S.4 Materielle Beschaffenheit der Mindestreserven 5.3.2.6 Zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit des Federal Reserve Systems 132 132 132 133 134 134 134 136 136 137 137 137 138 139 140 140 140 141 141 141 142 142 142 142 144 144 145 146 146 146 146 147 147 148 148 148 149 ISO ISO 151 151 151 152 152 153 XIV S.4 Italien 5. 4.1 Personelle Unabhängigkeit 5. 4.1.1 EmeMungsinstanzen (Ebene I) 5.4.1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) 5 .4. 1.3 EmeMungsund Abberufungsmodalitäten (Ebene 3) 5.4.1.4 WiederemeMungsvorschriften (Ebene 5) 5.4.1.5 Kreis der EmeMungsfähigen (Ebene 6) 5.4.1.6 Beurteilung der personellen Unabhängigkeit 5.4.2 Funktionelle Unabhängigkeit 5.4.2.1 Instrumentenübergreifende Regelungen 5.4.2.2 Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank 5.4.2.2.1 Art der Kreditnehmer 5.4.2.2.2 Umfang 5.4.2.2.3 Zinssatz 5.4.2.2.4 Bedingungen 5.4.2.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken 5.4.2.3.1 Art der Kreditnehmer 5.4.2.3.2 Umfang 5.4.2.3.3 Zinssatz 5.4.2.3.4 Bedingungen 5.4.2.4 Offenmarktpolitik 5.4.2.4.1 Art und Gegenstand des Geschäfts 5.4.2.4.2 Umfang 5.4.2.4.3 Preis 5.4.2.4.4 Handelspartner 5.4.2.5 Mindestreservepolitik 5. 4 .2. 5 .1 Reservepflichtige Institute 5 .4 .2. 5 .2 Bemessungsgrundlagen 5.4.2.5.3 Mindestreservesatz 5.4.2.5.4 Materielle Beschaffenheit der Mindestreserven 5.4.2.6 Zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der Banca d 'Italia S.S Großbritannien 5. 5.1 Personelle Unabhängigkeit 5. 5. 1.1 EmeMungsinstanzen (Ebene I) 5.5.1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) 5.5.1.3 Kreis der Emennungsfähigen (Ebene 6) 5. 5 .1.4 Beurteilung der personellen Unabhängigkeit 5.5.2 Funktionelle Unabhängigkeit 5.5.2.1 Instrumentenübergreifende Regelungen 5.5.2.2 Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank 5.5.2.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken 5.5.2.4 Offenmarktpolitik 5.5.2.5 Mindestreservepolitik 5.5.2.6 zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der Bank von England 153 154 154 154 155 155 155 155 156 156 157 157 158 160 160 161 161 162 163 163 163 164 165 165 165 166 166 166 166 167 167 167 168 168 168 169 169 169 169 170 172 172 173 174 XV 5.6 Frankreich 174 5. 6.1 Personelle Unabhängigkeit 174 5. 6.1.1 Emennungsinstanzen (Ebene 1) 174 5. 6.1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) 175 5. 6.1.3 Kreis der Emennungsfähigen (Ebene 6) 175 5.6.1.4 Beurteilung der personellen Unabhängigkeit 175 5.6.2 Funktionelle Unabhängigkeit 176 5. 6.2. 1 Instrumentenübergreifende Regelungen 176 5.6.2.2 Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank 180 5.6.2.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken 182 5.6.2.4 Offenmarktpolitik 184 5.6.2.5 Mindestreservepolitik 185 5.6.2.6 Zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der Banque de France 186 5.7 Japan 186 5. 7.1 Personelle Unabhängigkeit 187 5. 7. 1.1 Emennungsinstanzen (Ebene 1) 187 5. 7 .1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) 188 5. 7. 1.3 Kreis der Emennungsfähigen (Ebene 6) 188 5.7.1.4 Beurteilung der personellen Unabhängigkeit 188 5. 7.2 Funktionelle Unabhängigkeit 189 5.7.2.1 Instrumentenübergreifende Regelungen 189 5.7.2.2 Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank 189 5.7.2.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken 191 5. 7 .2.4 Offenmarktpolitik 192 5.7.2.5 Mindestreservepolitik 192 5. 7.2.6 Zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der Bank of Japan 193 5.8 Niederlande 193 5.8.l Personelle Unabhängigkeit 193 5.8.1.1 Emennungsinstanzen (Ebene 1) 193 5.8.1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) 194 5. 8 .1.3 Ernennungsund Abberufungsmodalitäten 195 5.8.1.4 Kreis der Emennungsfähigen (Ebene 6) 195 5.8.1.5 Beurteilung der personellen Unabhängigkeit 195 5.8.2 Funktionelle Unabhängigkeit 196 5. 8.2. 1 Instrumentenübergreifende Regelungen 196 5.8.2.2 Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank 196 5.8.2.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken 197 5.8.2.4 Offenmarktpolitik 198 5.8.2.5 Mindestreservepolitik 198 5.8.2.6 Zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der Nederlandschen Bank 199 5.9 Vergleichende Gegenüberstellung des Unabhängigkeitsgrades ausgewählter Notenbanken 200 XVI 6 EINFLUß DER UNABHÄNGIGKEIT VON NOTENBANKEN AUF DIE ENTWICKLUNG DES GELDWERTES 202 6.1 Inflationsentwicklungen in den untersuchten Ländern 203 6.2 Korrelationsanalyse zwischen dem Unabhängigkeitsgrad der untersuchten Notenbanken und der Inflationsentwicklung 206 6.3 Interpretation der Ergebnisse 207 6. 3. 1 Abhängige Notenbanken und injlationsbekämpfende Geldpolitik 207 6.3 .1.1 Differenz zwischen juristischer und faktischer Unabhängigkeit 207 6.3 .1.2 Öffentliche Präferenz für Geldwertstabilität 208 6.3 .1.3 Disziplinierungszwang durch internationale Abkommen 209 6.3 .1.4 Technisch-institutionelle Einschränkungen 209 6.3.2 Unabhängige Notenbanken und injlationsfördernde Geldpolitik 209 6.3.2.1 Fehlentscheidungen der Notenbankleitung 209 6.3.2.2 Zielsetzung der Geldpolitik 210 6.3.2.3 Anreizstruktur 210 6. 3. 3 Exogene Einflüsse auf die Geldwertstabilität 211 6.3 .3 .1 Lohnpolitik der Tarifpartner 211 6.3 .3 .2 Preisregulierungen 211 6.3.3.3 Ausrichtung der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Staates 212 6.3.3.4 Internationale Einflüsse 212 7 ZUSAMMENFASSUNG UND SCHLUßBETRACHTUNG 213 8 LITERATURVERZEICHNIS 216 XVII Abbildungsverzeichnis Abb. 1 : Schema zur Beurteilung der personellen Unabhängigkeit 51 Abb. 2: Auswirkung der verschiedenen Formen der Kreditfinanzierung des Staates durch die Notenbank auf die Unabhängigkeit einer Notenbank 78 Abb. 3: Geldpolitische Instrumente zur Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit 88 Abb. 4: Einflußmöglichkeiten auf den Einsatz geldpolitischer Instrumente 98 Abb. 5: Bewertung der möglichen Einschränkungen der funktionellen Unabhängigkeit 101 Abb. 6: Abstufungen funktioneller Unabhängigkeit 103 Abb. 7: Portfolio der funktionellen und personellen Unabhängigkeit 105 Abb. 8: Funktionelle und personelle Unabhängigkeit ausgewählter Länder 200 Abb. 9: Portfolio der funktionellen und personellen Unabhängigkeit ausgewählter Länder 201 Abb. 10:InflationsentwicklungderuntersuchtenLänder 1975 -1990 204 Abb. 11:Kumulierte Inflationsraten der untersuchten Länder 1975 -1990 205 Abb. 12:Daten und Berechnung des Rangkorrelationskoeffizienten rs 206 XIX Abkürzungsverzeichnis a. a. 0. Abb. Art. Aufl. BBankG Bd. bzgl. bzw. CICR Diss. et al. etc. EWS f. (ff.) FAZ FOMC Hrsg. i. e. S. i. w. S. Jg. KWG mind. o.O. o. V. S. u. a. V. a. vgl. Vol. z.B. am angegebenen Ort Abbildung Artikel Auflage Bundesbankgesetz Band bezüglich beziehungsweise Comitato Intenninistriale per il Credito ed il Risparmio Dissertation et alii et cetera Europäisches Währungssystem folgende Seite (folgende Seiten) Frankfurter Allgemeine Zeitung Federal Open Market Committee Herausgeber in engerem Sinne in weiterem Sinne Jahrgang Gesetz über das Kreditwesen mindestens ohne Ortsangabe ohne Verfasserangabe Seite unter anderem vor allem vergleiche Volume zum Beispiel 1 Problemstellung Die Frage der Unabhängigkeit von Notenbanken spielt insbesondere seit dem Fortfall des Goldautomatismus eine große Rolle in der wirtschaftspolitischen und wissenschaftlichen Diskussion. "Die Währung, ehemals unantastbar durch ihre Verankerung in der natürlichen Knappheit des Goldes, in dem internationalen Automatismus der Wechselkurse und in den unbestrittenen Spielregeln der Zentralbankpolitik, ist dadurch in unserer Zeit in weitem Umfange 'politisiert' und dem Zugriff der um die Behauptung und Verbesserung der Lebensansprüche kämpfenden Gruppen und Bevölkerungsschichten preisgegeben worden"l. Die Aufgabe der Notenbanken hat sich von einem bloßen Reagieren auf Goldbewegungen hin zu einer aktiven Geldpolitik verschoben2. Sie üben damit Funktionen aus, die in Zielrichtung und Auswirkung von den wirtschaftspolitischen Aktivitäten der Regierung kaum zu trennen sind3. Das ihr daraus entstehende große Einflußpotential auf wesentliche Bereiche des Wirtschaftslebens4 macht die Entscheidung, wer über die Politik der Notenbank entscheiden darf, also den Grad der Unabhängigkeit des Währungsinstitutes von Staat und anderen Gruppierungen, so diffizil. Vornehmlich in Deutschland, das von zwei Hyperinflationen geprägt ist, überwiegt die Meinung, daß "es in einem demokratischen Rechtsstaat zum Schutz der Währung einer neutralen Instanz" bedarf, "die das Anliegen der Währungsstabilität verkörpert und wirksam vertritt"5. Gegen einen staatlichen Einfluß auf die Notenbankpolitik wird v. a. das Argument der Doppelrolle des Staates als Kreditinteressent sowie als Verantwortlicher für die Stabilität des Geldwertes6 angeführt oder anders ausgedrückt, des nicht auf Geldwertstabilität bedachten Politikers, der den Notenbankkredit als billige und bequeme Staatsfinanzierungsquelle zu nutzen sucht7. Hettlage formulierte dies einmal mit dem Satz: "Die gefährlichsten, wenn vielleicht auch ahnungslosen 2 3 4 5 6 7 Schmölders, Günter: Die Politiker und die Währung, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 1/1957, S. 28. Vgl. Veit, Otto: Grundriß der Währungspolitik, Frankfurt/Main 1961, S. 182. Vgl. Poullain, Ludwig: Für eine „demokratische" Autonomie -Der Entscheidungsspielraum der Bundesbank, in: Duwendag, Dieter (Hrsg.): Macht und Ohnmacht der Bundesbank, Frankfurt/M 1973, S. 39. Vgl. Szagunn, Volkhard: Notenbank und Staat, in: Versicherungswirtschaft 12. Jg. 1957, S. 19. Schmölders, Günter: Geldpolitik, 2. Aufl., Tübingen Zürich 1968, S. 194. Vgl. Schuppler, Edith: Die Unabhängigkeit der Notenbank, Schriftenreihe der österreichischen Bankwissenschaftlichen Gesellschaft, hrsg. v. Krasensky, H. XIX, Wien 1962, S. 48. Vgl. Caesar, Rolf Die Unabhängigkeit der Notenbank im demokratischen Staat. Argumente und Gegenargumente, in: Zeitschrift für Politik, H.1/80, S. 3 51. 2 Feinde der Sparer und der Währung sitzen heute auf den Bänken des Parlaments. "8 So werden durch Zentralbankgeldschöpfung abhängiger Notenbanken geschlossene Deckungslücken öffentlicher Haushalte häufig als die Hauptinflationsursache der Geschichte angeführt9. Eine unabhängige Notenbank könne dagegen in einer langfristigen Sichtweise 10 eine von Wahlgesichtspunkten und parteipolitischen Aspekten freie Geldpolitik betreiben! 1 und sei eher dazu in der Lage, im Interesse der Stabilität des Geldwertes auch unpopuläre Entscheidungen zu treffenl2. Gegner unabhängiger Notenbanken kritisieren v. a. die mangelnde demokratische Legitimation eines solchen Währungsinstitutsl3 und die Gefahr einer unzureichenden Koordination mit den übrigen Teilbereichen der Politikl4. Daneben existieren noch eine Vielzahl weiterer Argumente für oder wider die Unabhängigkeit einer Notenbank, von denen jedes für sich eine gewisse Berechtigung besitzt und die im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter diskutiert werden sollen 15. Festzuhalten bleibt, daß auf diesem Wege keine eindeutige Lösung der 8 9 10 11 12 13 14 15 Hettlage, Über Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, in: Wirtschaftliche öffentliche Verwaltung, hsrg. von Badenhoop, Reinhard K., Stuttgart 1961, S.46. Vgl. Muthesius, Volkmar: Wer oder was bedroht den Geldwert, in: Junge Wirtschaft 6. Jg. 1958, S. 494; Rittershausen, Heinrich: Die Zentralnotenbank, Frankfurt am Main 1962, S. 326; Vocke, Wilhelm: Gesundes Geld, Bd. 1, 2. Aufl., Frankfurt am Main 1956, S. 127; Preuße, Heinz Gert: Zur Autonomie der Notenbank unter veränderten internationalen Rahmenbedingungen, Göttingen 1991, S. 16f Vgl. Castello-Branco, Marta; Swinburne, Mark: Die Unabhängigkeit der Zentralbank, in: Finanzierung & Entwicklung 3/92, S. 19. Vgl. Christians, F. W.: Deutsche Bundesbank: Autonomie für Sachverstand, in: Die Bank 5/77, S. 4. Vgl. Vocke, Wilhelm: a.a.O., S. 127; Kleinhans, Joachim: Die Unabhängigkeit der Bundesbank muß Tabu bleiben, in: Raiffeisen-Rundschau 23. Jg. 1971, S. 192; Muthesius, Volkmar: Die Notenbank im Bundesstaat, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 23/1949, S. 536; Bernauer, Engelbert: Staat und Notenbank -Autonomie und Koordination, Diss. Freiburg i. Br. 1960, S. 54 und 59. Vgl. Arnim, Hans Herbert von: Die Deutsche Bundesbank -Pfeiler der Demokratie, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 37. Jg. 1988, S. 5lff; Caesar, Rolf(l980): a.a.O., S. 362; Hahn, Oswald: Die Währungsbanken der Welt, Bd. II; Stuttgart 1968, S. 20; lssing, Otmar: Die Unabhängigkeit der Bundesbank, in: Ehrlicher, Werner; Simmert, Diethart B. (Hrsg.): Geldund Währungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1982, S. 54; Mairose, Ralf: Soll die Bundesbank den Kurs bestimmen?, in: Wirtschaftsdienst 1970N, S. 287. Vgl. Caesar, Rolf(l980): a.a.O., S. 364; Schmitz, Wolfgang: Der Beitrag der Währungspolitik zum Binnenmarkt, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 39. Jg. 1989, S. 18. Umfassende Diskussion des für und wider von Unabhängigkeit z.B. bei Caesar, Rolf (1980): a.a.O., S. 53ff; Cargill, Thomas F.: Solomon Brothers Center for the Study of Financial Institutions: Central Bank Independence and regulatory responsibilities: The Bank ofJapan and the Federal Reserve, New York 1989, S. 5f; Bernauer, Engelbert: a.a.O., S. 54-68. 9 sonstige Rechte der Regierung behindert zu werden40. Für die Beurteilung der Unabhängigkeit ist es wichtig, auf welche Bereiche der Notenbanktätigkeit sich die Befugnisse der Regierung beziehen. Ein Mitspracherecht der Regierung bei personalpolitischen Entscheidungen der Notenbank hat andere Auswirkungen auf die Unabhängigkeit als direkte Eingriffsmöglichkeiten in die Geldpolitik. 3.1.1.3 Unabhlingigkeit von der Legislative Bei der gesetzgebenden Gewalt muß zwischen dem Parlament als Gesetzgeber und dem Parlament als Kontrollorgan unterschieden werden4 l _ Durch seine Eigenschaft als Gesetzgeber besteht theoretisch unbeschränkte Abhängigkeit der Notenbank vom Parlament42, da Aufgabenkreis, Organisation und währungspolitische Befugnisse des Währungsinstitutes per Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes festgelegt werden43. Auch eine unabhängige Notenbank besitzt keine so weitreichende Organisationsgewalt, daß sie diese Regelungen selbst beschließen könnte44_ Eine Abhängigkeit der Notenbank vom Parlament als Kontrollorgan liegt vor, wenn das Parlament über Kontrollbefugnisse verfügt, wie etwa dem Mißtrauensvotum, die beispielsweise zur Abberufung der Notenbankleitung führen45 oder die einen direkten Eingriff in die Geldpolitik der Notenbank zur Folge haben. 3.1.2 Unabhängigkeit von nicht-staatlichen Akteuren Zu den nicht-staatlichen Akteuren, die potentiell Einfluß auf die Notenbank ausüben können, gehören im wesentlichen Wirtschaftsgruppen, die vertreten durch Gewerkschaften, Verbände etc. ihre Interessen bei der Notenbank durchzusetzen versuchen46. Viele Autoren halten Einflüsse der Wirtschaft auf die Unabhängigkeit einer Notenbank für mindestens ebenso bedeutsam wie die staatlicher Stel40 41 42 43 44 45 46 Vgl. Lampe, Ortrun: Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank, München 1971, S. 22. Vgl. Samm, Theodor: Die Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge, Schriften zum öffentlichen Recht, Bd. 63, Berlin 1967, S. 35. Vgl. Caesar, Rolf: Der Handlungsspielraum von Notenbanken, Baden-Baden 1981, S. 150. Vgl. Forsthoff, Ernst: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. I, 9. Aufl., München, Berlin 1966, S. 465. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 21. Vgl. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 22. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. lOf. 10 len47_ Gronau48 weist darauf hin, daß auch politisch autonome Zentralbanken nicht unabhängig von solchen Interessengruppen sind. Nicht-staatliche Akteure können direkt oder indirekt auf die Notenbank einwirken. Indirekt können sie die die Notenbank betreffende Gesetzgebung beeinflussen, sei es durch Lobbying oder ihr Einrücken in die Parlamente49. Bezeichnenderweise hat sich im angelsächsischen Sprachraum für Verbände der Begriff "invisible government" eingebürgert50_ Besonders extrem sind die Einflußmöglichkeiten von Interessengruppen im Falle einer von Weisungen der Regierung abhängigen Notenbank, da sie hier über die Regierung auf die konkrete Geldpolitik Zugriff haben. Eine direkte Einflußnahme ist über MitbestimmungsWeisungs-, Kontrollrechte etc. möglich, über die private Akteure in Bezug auf die Geldpolitik der Notenbank verfügen. Dies kann beispielsweise durch eine Vertretung von Wirtschaftsgruppen in einem Beirat der Notenbank oder direkt in den Leitungsgremien des Instituts erfolgen. Einflußnahme ist ebenso über private Anteilseigner der Notenbank möglich. Nicht in allen Fällen ist die Notenbank vollständig im Staatsbesitz. Einige Währungsinstitute sind noch ganz oder teilweise in privater Hand. Vorwiegend in den Anfängen des Zentralbankwesens beherrschten Anteilseigner aufgrund ihrer gesellschaftsrechtlichen Befugnisse die Geschäftspolitik der Zentralbanken5 l _ So wurde beispielsweise die Diskontpolitik der englischen Zentralbank weitgehend von privaten Kapitalbesitzern bestimmt52_ Als weiteres bedeutendes Beispiel für das Einwirken Privater auf die Notenbank sei hier auf den Einfluß der berühmten "200 Aktionäre"53 auf die Banque de France verwiesen, die mehrfach aufgrund ihrer Machtposition Druck auf die Regierung ausübten54_ 47 48 49 50 51 52 53 54 Vgl. Vocke, Wilhelm: a.a.O., S. 127; Eynem, Gert v.: a.a.O., S. 16ff; Beck, Heinz: Gesetz über die Deutsche Bundesbank. Kommentar, Mainz-Gonsenheim, Düsseldorf 1959, S. l 14f Vgl. Gronau, Klaus D.: Bedenkliche Sonderstellung der Bundesbank, in: Wirtschaftsdienst 1970N, S. 298. Vgl. Bemauer, Engelbert: a.a.O., S. 57. Vgl. Bemauer, Engelbert: a.a.O., S. 57. Vgl. Schuppler, Edith: a.a.O., S. 76f Vgl. Hultman, lvar: Die Centralnotenbanken Europas, Berlin 1912, S. 21. Vgl. Moreau, E.: Souvenirs d'un Gouverneur de la Banque de France. Histoire de la Stabilisation du Franc (1926-1928), Paris 1954, S. 212. Vgl. Myers, Margaret G.: Paris as a Financial Centre, London 1936, S. 43ffund S.89ff; Bopp, K. R. 1941: The Govemment and the Bank ofFrance, in: Public Policy. A Yearbook ofthe Graduate School of Public Administration, Havard University, ed. by C. F. Friedrich, E. S. Mason, Vol.11, Cambridge Mass., S. 4ff; Bing, Walter B.: Wirtschaft und Währung Frankreichs - Im Spiegel der Jahresberichte der Banque de France, Frankfurt am Main 1956, S. 9; Eynem, Gert v. (1957): a.a.O., S. 16f; Eynem, Gert v.: Grundriß der politischen Wirtschaftslehre, Köln Opladen 1968, S. 222. 11 Die Einschränkung der Unabhängigkeit durch private Akteure läßt sich theoretisch noch weiter fassen. So sieht Caesar55 die notenbankpolitische Entscheidungsfreiheit bereits dadurch eingeschränkt, daß eine Notenbank -selbst eine juristisch stark unabhängige -"die Vorstellungen privater Gruppen in ihr Kalkül miteinbezieht"56 und dies um so mehr, je intensiver die Kommunikation zwischen ihr und den privaten Gruppen ist. Zusätzlich beschränke das Ausmaß von Ausweichund Umgebungsmöglichkeiten für private Wirtschaftssubjekte, deren Verhalten durch notenbankpolitische Maßnahmen beeinflußt werden soll, den ökonomischen Handlungsspielraum einer Notenbank57. 3.2 Formen und Abstufungen der Unabhängigkeit Es existieren verschiedene Ansätze einer Systematisierung der verschiedenen Formen von Unabhängigkeit. In der Regel wird der allgemeine Begriff der Unabhängigkeit in einen institutionellen, vermögensrechtlichen, personellen und funktionellen Aspekt gegliedert58_ Daneben läßt sich nach faktischer und juristischer Unabhängigkeit unterscheiden59. 3.2.1 Institutionelle Unabhängigkeit Die institutionellen Unabhängigkeit zielt auf die Rechtsstellung und Rechtsform der Notenbank ab. Hier geht es in erster Linie um die Frage der Ausgestaltung einer Notenbank als Verfassungsorgan bzw. als "vierte Gewalt" im Staat60_ 3.2.2 Vermögensrechtliche Unabhängigkeit Die vermögensrechtliche Unabhängigkeit wird zuweilen als institutionelle Unabhängigkeit im engeren Sinne aufgefaßt6 l. Sie baut auf den Kriterien der Grundkapitalund Gewinnbeteiligung auf62. Im wesentlichen geht es hier um die Eigentumsverhältnisse der Zentralbank, die Gewinnverteilungsvorschriften und die haushaltsmäßige Selbständigkeit63. Unter haushaltsmäßiger Selbständigkeit 55 56 57 58 59 60 61 62 63 Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 146. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 155. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 153. Vgl. Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 39. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 59. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 60. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 125. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 60. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 125. 12 versteht man die Möglichkeit der Notenbank, über ihre Ausgaben selber bestimmen und sie auch finanzieren zu können64_ 3.2.3 Personelle Unabhängigkeit Personelle Unabhängigkeit einer Notenbank setzt voraus, "daß deren Willensbildungsorgane nicht schon durch die Auswahl der den Willen bildenden Mitglieder auf eine bestimmte Notenbankpolitik festgelegt sind"65. Sie soll beispielsweise verhindern, daß die Regierung die Notenbankleitung mit Personen besetzen kann, die die Übereinstimmung mit der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Regierung von vornherein sicherstellen. Sie soll eine Aushöhlung der funktionellen Unabhängigkeit verhindern66_ Für personelle Unabhängigkeit ist deshalb im wesentlichen ausschlaggebend, welche Instanzen für die Ernennung und gegebenenfalls auch Abberufung der Mitglieder der Notenbankleitung zuständig sind67_ 3.2.4 Funktionelle Unabhängigkeit Man spricht hier auch von materieller oder sachlicher Unabhängigkeit68. Darunter wird verstanden, daß die Notenbank ihre geldpolitischen Entscheidungen frei von Einflußrechten notenbankfremder Instanzen treffen kann und nur dem Gesetz verantwortlich ist. 3.2.5 Juristische und faktische Unabhängigkeit Die Beziehungen zwischen der Notenbank und ihren Abhängigkeitsträgern sind theoretisch äußerst schwer zu fassen, weil sie sehr vielschichtig sind. Die naheliegendste Methode ist die Untersuchung der gesetzlichen Bestimmungen. Aber die durch Gesetze verankerte Unabhängigkeit ist nicht unbedingt gleich der tatsächlichen Unabhängigkeit. Notenbanken, die formal über einen beträchtlichen Unabhängigkeitsgrad verfügen, können faktisch abhängiger sein als Notenbanken mit verhältnismäßig geringer juristischer Unabhängigkeit und umgekehrt69. Diese Differenz kann verschiedene Ursachen haben, von denen einige im folgenden beispielhaft erläutert werden sollen. 64 65 66 67 68 69 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 35. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 18. Vgl. Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 52. Vgl. Caesar, Rolf: Notenbanken im Spannungsfeld der Politik, in: Wirtschaftsdienst 198200, S. 570. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 33. Vgl. Cargill, Thomas F.(1989): a.a.O., S. 5. 13 3.2.5.1 Anwendung der Normen Unterschiede zwischen der geschriebenen und der praktizierten Verfassung ergeben sich zum einen durch unterschiedliche Auslegung von Verfassungsund Gesetzesbestimmungen 70. Sie treten ebenfalls auf, wenn notenbankfremde Akteure die ihnen per Gesetz zustehenden Einflußrechte nicht wahrnehmen. Als Beispiel sei hier das aufschiebende Vetorecht der deutschen Regierung bezüglich geldpolitischer Entscheidungen der Bundesbank angeführt, das bisher noch nie angewandt wurde 71 _ Eine weitere Ursache kann eine Weiterentwicklung des geldpolitischen Instrumentariums sein. Notenbanken können faktisch über einen größeren instrumentellen Spielraum verfügen als das Gesetz vorgibt. Dies liegt im wesentlichen daran, daß die Instrumente der Marktentwicklung angepaßt werden. Die Entwicklung von Finanzinnovationen erfordert tendenziell auch eine Weiterentwicklung des geldpolitischen Instrumentariums, um den Wirkungsgrad der Geldpolitik zu erhalten und Ausweichreaktionen der Akteure zu vermeiden. Zudem ist es sinnvoll, neue Mittel vor ihrer gesetzlichen Legitimierung zu erproben 72. Denkbar ist auch die Möglichkeit, daß Instrumente, die den Notenbanken vom Gesetz vorenthalten werden, auf dem Wege freiwilliger Vereinbarungen angewandt werden, auch wenn sie in diesem Fall rechtlich nicht erzwingbar sind. 3.2.5.2 Einfluß der PersiJnlichkeit In der Literatur wird regelmäßig auf die Wichtigkeit der handelnden Persönlichkeiten für die tatsächliche Stellung der Notenbank hingewiesen 73. Einige Autoren gehen sogar soweit und sagen, eine instrumentell gut ausgestattete Notenbank sei so unabhängig wie ihr Präsident ist74_ Schwache Persönlichkeiten in der Notenbankleitung können möglicherweise eine de jure unabhängige Notenbank de facto abhängig werden lassen, weil sie eine ständige Herausforderung an Politiker und 70 71 72 73 74 Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 34. Vgl. Caesar, Rolf(l982): a.a.O., S. 571. Vgl. Schuppler, Edith: a.a.O., S. 32f Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 159f; Schuppler, Edith: a.a.O., S. 89; Veit, Otto: Der Wert unseres Geldes, Frankfurt am Main 1958, S. 99-101; Hanke!, Wilhelm: Brauchen wir eine unabhängige Notenbank?, in: Wirtschaftsdienst 1970N, S. 291; Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Emst: Die Deutsche Bundesbank, Stuttgart Berlin Köln Mainz 1973, S. 260f; Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 33; o. V.: Bundesbank ohne Illusionen, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 21/1952, S. 552; Schmölders, Günter (1968): a.a.O., S. 224; Könneker, Wilhelm: Vom Zentralbanksystem zur Deutschen Bundesbank, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 20/1957, S. 798; Sylla, Richard: The Autonomy ofMonetary Authorities: The Case ofthe U.S. Federal Reserve System, in: Toniolo, Gianni: Central bank's independence in historical perspective, Berlin, New York 1988, S. 37. Vgl. Poullain, Ludwig: a.a.O., S. 51. 14 Wirtschaftsvertreter darstellen, das Vakuum, das sie erzeugen, mit ihren Interessen zu füllen 75. Umgekehrt läßt sich eine mit Weisungsrechten ausgestattete Regierung evtl. von starken Persönlichkeiten in der Notenbankspitze beeinflussen 76. Caesar77 spricht in diesem Zusammenhang von einer "charismatischen Persönlichkeit". Die Persönlichkeit der entscheidenden Notenbankmitglieder scheint ein nicht zu unterschätzendes Kriterium für die tatsächliche Unabhängigkeit eines Währungsinstituts zu sein. Doch läßt sich weder die Stärke der Persönlichkeit selbst noch ihr Einfluß auf die Unabhängigkeit objektiv bestimmen. Letzteres hängt beispielsweise auch von der Persönlichkeit des Gegenübers ab, in den meisten Fällen des Wirtschaftsoder Finanzministers. 3.2.5.3 Öffentliche Meinung Das Ansehen einer Notenbank und ihrer Politik in der Öffentlichkeit kann die faktische Unabhängigkeit des Währungsinstituts ebenfalls beeinflussen. Je höher die Notenbank in der öffentlichen Meinung steht, desto größer dürfte ihre faktische Unabhängigkeit sein. Dies kommt v. a. in Konfliktsituationen zwischen Regierung und Notenbank zum Tragen, deren Ausgang auch davon abhängen kann, auf wessen Seite die Öffentlichkeit steht78. Seit den siebziger Jahren ist eine verstärkte Öffentlichkeitsarbeit der Notenbanken zu beobachten 79 , die diese These bestätigen mag. Die Wichtigkeit der öffentlichen Meinung bedeutet aber auch, daß keine -auch noch so unabhängige -Notenbank auf Dauer Entscheidungen treffen kann, die nicht mit den vorherrschenden Zielen und Prioritäten in der Gesellschaft vereinbar sind. Dem Druck der öffentlichen Meinung kann sie sich langfristig nicht entziehen. Dies zwingt sie, sich für das "Gesamtwohl der Wirtschaft"80 einzusetzen, will sie ihren Status beibehalten oder ihn gar in Richtung einer stärkeren Unabhängigkeit verändern. 3.2.5.4 Bewertung der faktischen Unabhlingigkeit Wie kann der Unterschied zwischen juristischer und faktischer Unabhängigkeit bei der Analyse der Autonomie einer Notenbank berücksichtigt werden? Sinnvol75 Vgl. Poullain, Ludwig: a.a.O., S. 41. 76 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 85; ähnlich auch Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 33; o. V.: Bundesbank ohne Illusionen: a.a.O., S. 552. 77 Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 160f 78 Vgl. Caesar, Rolf(1981): a.a.O., S. 157. 79 Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 140 80 Schmitz, Wolfgang (1989): a.a.O., S. 19. 15 le Kriterien zur Beurteilung der faktischen Unabhängigkeit sind schwer zu identifizieren, ebenso wie die Erfassung ihrer relativen Bedeutung81 _ Einige Autoren ziehen zur Messung der faktischen Unabhängigkeit Hilfsindikatoren heran, wie z. B. die Häufigkeit ernsthafter Konfliktsituationen zwischen Notenbank und Regierung82, der Ausgangspunkt dieser Konflikte, ein Vergleich der jeweiligen Zielprioritäten von Notenbankpolitik und allgemeiner Regierungspolitik, die effektive Einschaltung der Notenbank in die Staatsfinanzierung, die Rolle der Notenbank im Rahmen der äußeren Währungspolitik, der Grad an Koordinierungsverflechtung zwischen Notenbank und staatlichen sowie privaten Akteuren sowie die Einschätzung der Position der Notenbank in der öffentlichen Meinung83_ Wooley84 versucht, den Unabhängigkeitsgrad einer Notenbank verhaltensmäßig zu bestimmen, indem er autonomes Verhalten als Zeichen von Unabhängigkeit wertet. Nach seiner Definition ist eine Notenbank dann unabhängig, wenn sie ihre Instrumente ohne vorherige Billigung durch andere Aktoren anwenden kann und wenn sich ihr Instrumenteneinsatz innerhalb eines kurzen Zeitraums ( etwa ein Viertel Jahr) klar von dem unterscheidet, was andere Akteure bevorzugen. Hier ist allerdings zu bezweifeln, daß sich eindeutig bestimmen läßt, was andere Akteure bevorzugen. Auch bei den anderen Hilfsindikatoren ist eine objektive Bewertung der Kriterien im Einzelfall oft nicht möglich und einer Gewichtung der Kriterien ist eine gewisse Willkür nicht abzusprechen85. Neben dem Mangel an operationalisierbaren Indikatoren gibt es weitere Schwierigkeiten bei der Messung der faktischen Unabhängigkeit. Der Grad an faktischer Unabhängigkeit dürfte im Zeitablauf schwanken. Jeder Wechsel des Notenbankpräsidenten, eine veränderte Haltung der Öffentlichkeit gegenüber der Zentralbankpolitik aufgrund aktueller wirtschaftlicher Gegebenheiten oder auch nur die Inanspruchnahme von Einflußrechten durch die Regierung, die diese bisher nicht wahrgenommen hat, führt unweigerlich zu einer Änderung der faktischen Unabhängigkeit. Das bedeutet, daß der faktische Unabhängigkeitsgrad für jede marginale Zeitperiode neu bestimmt werden müßte. Aus diesen Gründen wird sich das zu erstellende Bewertungsschema auf die Ermittlung der juristischen Unabhängigkeit beschränken. 81 82 83 84 85 Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 143. Vgl. lssing, Otmar (1982): a.a.O., S. 50 deutet die Häufigkeit von Konflikten als Bewährung der Unabhängigkeit, da die Notenbank in einem solchen Fall ihre Politik unbeirrt verfolgt. Vgl. Caesar, Rolf: Central Banks in the Political Area, in: Intereconomics, Jan./Feb. 1983, S. 6f. Vgl. Woolley, John T.: Monetary Politics: The Federal Reserve and the Politics ofMonetary Policy, Cambridge: Cambridge University Press 1984, S. 69 - 87. Vgl. Caesar, Rolf(l983): a.a.O., S. 7. 16 3.2.6 Abstufungen der Unabhängigkeit Die Literatur bietet verschiedene Ansätze, Unabhängigkeit nach Intensitätsgraden abzustufen, die einander jedoch relativ ähnlich sind. Sie beschränken sich weitgehend auf die BeschreibWig der BeziehWig zwischen RegieTWig Wld Notenbank. Viele einschlägige Arbeiten bauen auf dem Schema von Starke86 auf1!7. Er W1terscheidet die drei theoretisch reinen Abstufungen der Subordination, Koordination Wid Integration der Notenbank, wobei sich Subordination durch WeisWigsgebWIdenheit der Bank auszeichnet, Koordination durch W1abhängige GleichberechtigWig von Notenbank Wld RegieTWig Wld Integration als Zwischenstufe, bei der die Bank ein Teil der RegieTWig ist Wld als solcher innerhalb der RegieTWig überstimmt werden kann 88 . Dazwischen sind jeweils ÜbergangsWld Mischformen denkbar8 9. Einige Autoren ergänzen diese DreiteilWig um das Verhältnis einer ÜberordnWig der Notenbank 90 . Es ist offensichtlich, daß solche SchematisieTWigen der Wirklichkeit kaum gerecht werden können. Hier ist zudem anzumerken, daß Koordination keine GTW1dbeziehW1g zwischen Staat Wld Notenbank darstellt, sondern ein Mittel ist zur GewährleistWlg der Einheit der Wirtschaftspolitik91 _ Eine Koordination von Notenbankpolitik Wld allgemeiner Wirtschaftspolitik der RegieTWig findet auch bei einer Subordination der Notenbank statt. Die von Rittershausen 92 entwickelten Abstufungen sind präziser. Er W1terscheidet W1ter dem Aspekt der Abhängigkeit oder Unabhängigkeit vom Finanzministerium konkrete Möglichkeiten einer Einflußnahme auf die Geldpolitik der Notenbank, nämlich: "a) Die Notenbank als abhängige AbteilWig des Finanzministeriums b) Die Notenbank als Aktiengesellschaft oder Körperschaft des öffentlichen Rechts, also selbständige juristische Rechtspersönlichkeit Wld damit nach außen hin W1abhängig, sachlich trotzdem abhängig wie eine AbteilWig des Finanzministeriums, den AnweisWigen des Finanzministers Wlterstehend c) Die Notenbank als Aktiengesellschaft oder andere juristische Person mit einem höheren Grad der Unabhängigkeit besonders vom Finanzministerium 86 Vgl. Starke, Otto-Ernst: Die Stellung der Notenbank im Staatsgefüge, in: WertpapierMitteilungen, 11. Jg., Teil IV B, Nr. 3 vom 19.1.1957 b, S. 81. 87 Vgl. Bernauer, Engelbert: a.a.O., S. 2; Veit, Otto (1961), a.a.O., S. 182f; Schuster, Leo: Zentralbankpolitik und Bankenaufsicht in den EWG-Staaten, Köln, Opladen 1967, S. 23f; Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O, S. 2. 88 Vgl. Starke, Otto-Ernst (1957 b): a.a.O., S. 81. 89 Vgl. Starke, Otto-Ernst (1957 b): a.a.O., S. 81. 90 So z.B. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 2; Schmid, Beat: a.a.O., S. 31. 91 Vgl. Bernauer, Engelbert: a.a.O., S. 2. 92 Vgl. Rittershausen, Heinrich: a.a.O., S. 319f 17 d) Unabhängigkeit vom Finanzministerium und von finanziellen Weisungen des Regierungschefs, aber verpflichtet, ihre Politik mit der Wirtschaftspolitik der Regierung zu koordinieren e) Völlige Unabhängigkeit"93. 3.3 Begriff und Definition von Unabhängigkeit Die Definition von Unabhängigkeit ist die Basis für eine Bewertung des Unabhängigkeitsgrades einer Notenbank. Das Spektrum der in der Literatur veiwendeten Definitionen ist sehr weitreichend, wobei Begriffe wie Autonomie oder Handlungsspielraum meist synonym verwendet werden94. Verschiedene Definitionen führen zwangsläufig zu unterschiedlichen Ergebnissen in ihrer Bewertung. Daher ist eine sorgfältige Auswahl der Arbeitsdefinition erforderlich. Man könnte beispielsweise eine Notenbank bereits als abhängig bezeichnen, weil sie aufgrund der Komplexität ihrer Beziehungen nie völlig autonom innerhalb der Gesamtgesellschaft agieren kann95. So muß eine Notenbank unter Umständen ihre Politik aufgrund von Tarifabschlüssen ändern, die sie allenfalls indirekt beeinflussen kann96. In eine ähnliche Richtung weist eine Definition, die häufig mit Handlungsspielraum umschrieben wird. Der Begriff des Handlungsspielraums wurde im Zusammenhang mit Notenbanken von Hansmeyer97 eingeführt. Er enthält eine ökonomische, rechtliche und politische Komponente98. Die ökonomische Komponente umfaßt Wirkungshemmnisse geldpolitischer Instrumente; der rechtliche Rahmen ist durch die Notenbankgesetzgebung gezogen und die politische Komponente beinhaltet das Ausmaß, "in dem relativ konfliktfreies Handeln möglich ist"99. Caesar l 00 greift dies auf und definiert den Handlungsspielraum als die Ge93 94 95 96 97 98 99 100 Rittershausen, Heinrich: a.a.O., S. 3 l 9f U.a. Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 22ff; Englert, Michael: Der Handlungsspielraum der amerikanischen Bundesbank im Regierungssystem der Vereinigten Staaten, Rheinfelden 1988, S. 77; lssing, Otmar: Die Unabhängigkeit der Bundesbank. Bemerkungen zur geplanten Novellierung des Bundesbankgesetzes, in: Klatt, Sigurd; Willms, Manfred (Hrsg.): Strukturwandel und makroökonomische Steuerung, Berlin 1975, S. 365ff; ausführlich zur Terminologie bei Caesar, Rolf(l98l): a.a.O., S. 56ft'. Vgl. Kaiser, Rolf, H.: Bundesbankautonomie - Möglichkeiten und Grenzen einer unabhängigen Politik, Frankfurt/Main 1980, S. l f Vgl. Kaiser, Rolf, H.: a.a.O., S. 2 F.l Vgl. Hansmeyer, Karl Heinrich: Wandlungen im Handlungsspielraum der Notenbank?, in: Andreae, C. A.; Hansmeyer, K. H.; Scherhom, G. (Hrsg.): Geldtheorie und Geldpolitik, Günter Schmölders zum 65. Geburtstag, Berlin 1968, S. l55f Vgl. Hansmeyer, Karl Heinrich: a.a.O., S. 155. Hansmeyer, Karl Heinrich: a.a.O., S. l55f Vgl. Caesar, Rolf(l98l): a.a.O., S. 69. 18 samtheit der Möglichkeiten einer Notenbank, ihre Aufgaben nach allgemeinem Verständnis zu erfüllen ohne Behinderung durch juristische Bestimmungen, ökonomische Wirkungshemmnisse oder politische Widerstände, wobei sich der Umfang dieser Möglichkeiten durch die Entscheidungsalternativen der Notenbank bzw. das Ausmaß der Durchsetzbarkeit des Gewollten bestimmt. Diese Definition ist sehr weit gefaßt. Unabhängigkeit wird hier quasi gleich gesetzt mit den Möglichkeiten, über die eine Notenbank verfügt, bestimmte Ziele zu erreichen. Time-Lags beim Einsatz geldpolitischer Instrumente schränken die Unabhängigkeit nach dieser Definition ebenso ein, wie beispielsweise die Tarifautonomie. Es gibt fast nichts, was hier nicht irgendeinen Einfluß auf die Unabhängigkeit hätte. Auch aus einem weiteren Grund ist diese Definition im Rahmen dieser Arbeit nicht verwendbar. Eine der wesentlichen Aufgaben, die einer Notenbank nach allgemeinem Verständnis zukommen, ist zweifellos die Sicherung des Geldwertes. Will man -wie es hier der Fall ist -den Einfluß der Unabhängigkeit einer Notenbank auf die Geldwertstabilität untersuchen, kann man nicht bereits Unabhängigkeit definieren als die Möglichkeiten, über die eine Notenbank verfügt, Geldwertstabilität zu erreichen. Es ist daher wichtig, streng zwischen Unabhängigkeit auf der einen Seite und den Möglichkeiten, die eine Notenbank hat, Geldwertstabilität zu erreichen, zu differenzieren. AmdtlOl vertritt eine ganz andere Auffassung von Autonomie. Er bezeichnet eine Notenbank dann als autonom, wenn sie Unternehmenscharakter hat, selbst wenn sie formaljuristisch direkt dem Regierungschef unterstellt ist. Dies war unter dem Goldautomatismus möglich, als die Notenbanken legitim als Unternehmen, nämlich als Banken im Weltmarkt, agierten, dabei wie jedes andere Unternehmen auf ihre Liquidität achten mußten und unter dem Zwang standen, "ihnen präsentierte Forderungen... in einem Geld einlösen zu müssen, das sie selbst nicht beliebig produzieren konnten: in Gold ... "102_ 1hr kommerzieller Charakter lag in der Möglichkeit, mit dem Notenausgabegeschäft Gewinne zu erzielen. Für heutige Notenbanken ist eine derartige Autonomie nur insofern möglich, als der Staat eine Außenwährungspolitik betreibt, die faktisch auf einen stabilen Wechselkurs zur Leitwährung hinausläuft, wobei an die Stelle des Goldes das Kreditgeld der Leitwährung und die Geldpolitik der Leitwährungsbank an die Stelle der Goldproduktion tritt 103. 101 Vgl. Arndt, Hans-Joachim: Politik und Sachverstand im Kreditwährungswesen, Berlin 1963, S. 340f. 102 Arndt, Hans-Joachim (1963): a.a.O., S. 340. 103 Vgl. Arndt, Hans-Joachim (1963): a.a.O., S. 341. 25 ben. Insofern ist ihre Unabhängigkeit nicht eingeschränkt. Kommt es tatsächlich zu einer Refonn der Gesetzgebung, muß der Unabhängigkeitsuntersuchung die neue Gesetzgebung zugrunde gelegt werden. 4.2.3 Aufbau der Notenbank Ein mehrstufiger Aufbau der Zentralbank, wie ihn beispielsweise die Bank Deutscher Länder hatte, wird zuweilen als Garant für größere Unabhängigkeit betrachtet 135. Ein Verzicht auf eine "einheitliche Leitung fernab von der Frontlinie der Wirtschaftsorgane"l36 mag die Gefahr einseitiger Einflüsse auf die Notenbankpolitik mindern. Doch gerade im Fall der Bank Deutscher Länder ist anzumerken, daß die Steuerung des Zentralbanksystems tatsächlich viel einheitlicher und zentraler von statten ging, als die Organisationsfonn erwarten ließ137. Juristisch gesehen war das System rein föderalistisch aufgebaut; doch die fonnal selbständigen Landeszentralbanken waren geschäftlich nie wirklich selbständig138 _ Keine von ihnen wäre für sich alleine lebensfahig gewesen. Ob das Währungsinstitut nun einoder mehrstufig aufgebaut ist, hat als solches keinerlei Auswirkungen auf die Entscheidungsfreiheit der Notenbank und ist für die Unabhängigkeit des Instituts somit irrelevant. Dezentralisierung mag zwar eine bessere Infonnationsgrundlage für geldpolitische Entscheidungen schaffen aufgrund der Marktnähe. Dies wirkt sich aber allenfalls auf die Qualität der Geldpolitik aus. Zum anderen ist eine Gefahr einseitiger Einflüsse für die Unabhängigkeit einer Zentralbank unbedeutend, sofern diese einseitigen Einflüsse in der Bank selber liegen und nicht von außen (z. B. durch Weisungsoder Vetorechte notenbankfremder Instanzen) induziert sind. Im letzteren Fall würde die Einschränkung der Unabhängigkeit nicht durch den Aufbau der Bank, sondern durch die Einflußrechte anderer Instanzen verursacht. 4.2.4 Zusammenfassung Kontroll-, Aufsichtsund sonstige Rechte, die bankfremden Instanzen aufgrund der Rechtsfonn der Bank enstehen, haben nur dann einen Einfluß auf die Unabhänggkeit einer Zentralbank, wenn dadurch ein direkter Eingriff in die geldoder personalpolitischen Entscheidungen der Bank möglich ist. Daher läßt sich dieser Bereich der institutionellen Unabhängigkeit in die Ausführungen zu der personellen bzw. funktionellen Unabhängigkeit einordnen. Die Art und Weise, wie die Regelungen, die die Unbzw. Abhängigkeit einer Notenbank festschreiben, ge135 136 137 138 Vgl. o. V.: Bundesbank ohne Illusionen: a.a.O., S. 55 l. Walther Wolfslast: in: o. V.: Bundesbank ohne Illusionen: a.a.O., S. 551. Vgl. Könneker, Wilhelm (1957): a.a.O., S. 796. Vgl. Könneker, Wilhelm (1957): a.a.O., S. 796. 26 setzlich verankert sind, ist für die Unabhängigkeit eines Noteninstituts ebensowenig von Bedeutung wie die organisatorischen Strukturen der Bank. 4.3 Vermögensrechtliche Unabhängigkeit 4.3.1 Eigentumsverhältnisse Viele Autoren halten die Eigentwnsfrage für die Unabhängigkeit einer Notenbank für unbedeutend139. Swinburn und Castello-Branco140 verweisen dabei auf die Deutsche Bundesbank, die -vollständig im Staatsbesitz -als eine der unabhängigsten Notenbanken überhaupt gilt. Andere sprechen sich dagegen explizit gegen Privateigentwn von Notenbanken aus 141. Schließlich findet sich auch die Auffassung, daß sich das Grundkapital einer unabhängigen Notenbank nicht restlos in staatlicher Hand befinden darf142_ Es wird argumentiert, private Eigentümer hätten ein Interesse an guter kaufmännischer Leitung und wären selbständiger gegenüber der Finanzverwaltung, während Staatsbanken leicht in die Abhängigkeit parlamentarischer Majoritäten geraten könnten 143. Dagegen wird gegen private Notenbanken angeführt, daß auch hier der Staat meist großen Einfluß auf die Besetzung der Notenbankleitung hat. Eine Staatsbank könne zudem das Gemeininteresse besser wahren und schließlich dürfe der Gewinn aus der Notenausgabe nicht dem privaten Kapital zufallen 144. Wie anfangs festgestellt, darf sich die Unabhängigkeitsfrage nicht auf die Unabhängigkeit vom Staat beschränken, sondern sie umfaßt die Unabhängigkeit von allen notenbankfremden Instanzen. Insofern ist es für den Einfluß auf die Unabhängigkeit gleichbedeutend, ob sich die Bank in staatlichem oder privatem Besitz befindet. Entscheidend sind vielmehr die aus dem Eigentwn entstehenden Rechte. Die Unabhängigkeit der Notenbank ist insofern eingeschränkt, als Anteilseigner 139 So z.B. Beck, Heinz: a.a.O, S. 119; Tamagna, Frank M.: Processes and instruments of monetary policy: A comparative analysis, in: Monetary Management, A series of research studies prepared for the Commission on Monetary credit, Englewood Cliffs, N. J., 1963, S. 7ft'; Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Emst (1973): a.a.O., S. 265f; Veit, Otto (1961), a.a.O., S. 27f; Schuster, Leo (1967): a.a.O., S. 22; de Kock, M. H.: Central Banking, 4. Ed. London 1974, S. 307ff; Caesar, Rolf(1981): a.a.O., S. 125f; Kritz, M. A.: Central Banksand the State today, in: AER, Vol. XXXVIII, 1948, S. 580. 140 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 31 F.l. 141 wie z.B. Eynem, Gert v. (1957): a.a.O., S. 32. 142 Vgl. o. V.: FestinaLente!: a.a.O., S. 724f. 143 Vgl. Bemauer, Engelbert: a.a.O., S. 51. 144 Vgl. Bemauer, Engelbert: a.a.O., S. 50. 27 befugt sind, auf die Besetzung der Bankleitung oder direkt auf geldpolitische Entscheidungen Einfluß zu nehmen. 4.3.2 Haushaltsmäßige Selbständigkeit Mit haushaltsmäßiger Selbständigkeit bzw. budgetärer Unabhängigkeit bezeichnet man die Möglichkeit einer Notenbank, ihre eigenen Ausgabenbudgets festsetzen und diese auch finanzieren zu können, d.h. finanziell von der Regierung und anderen Institutionen unabhängig zu sein. In der Regel existieren Vorschriften über die Art der Gewinnvetwendung; in einigen Fällen wird darüber mit der Regierung verhandelt 145. Darf die Notenbank ihre Gewinne dazu vetwenden, ihre Ausgaben zu decken, ist sie budgetär unabhängig. Das gleiche wäre der Fall, wenn sie ihr gewünschtes Budget vom Staat oder anderen Institutionen erhielte. Ist sie dagegen darauf angewiesen, daß ihr Budget von staatlichen oder nichtstaatlichen Stellen bewilligt wird, ist sie diesbezüglich abhängig. Nun stellt sich die Frage, ob sich eine eingeschränkte haushaltsmäßige Selbständigkeit negativ auf die Unabhängigkeit einer Notenbank auswirkt. Dies wäre dann der Fall, wenn das Noteninstitut dadurch in ihren geldpolitischen Entscheidungen behindert ist. Theoretisch könnte eine budgetbewilligende Instanz auf eine Notenbank indirekt Einfluß ausüben, indem sie ihren Zugang zu Finanzmitteln beschränkt 146. Dies hat aber für die geldpolitischen Entscheidungen keinerlei direkte Bedeutung 14 7. Bei eventuellen Gewinnansprüchen von Anteilseignern stellt sich die Situation etwas anders dar. Verfügen Eigentümer über Einflußrechte (z. B. Weisungsrechte), die die Bank gegen ihren Willen zu einer gewinnmaximierenden Politik zwingen könnten, bedeutet dies eine Einschränkung der Unabhängigkeit, die jedoch nicht in den Gewinnansprüchen der Anteilseigner selber begründet ist. Aber auch die Art der Gewinnvetwendung selbst kann einen Einfluß auf die Unabhängigkeit haben, nämlich dann, wenn die Notenbank nicht selbst über Art und Umfang ihrer Gewinnvetwendung entscheiden kann und man berücksichtigt, daß eine Gewinnausschüttung eine Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank ist. Dieser Punkt wird bei der Bewertung der funktionellen Unabhängigkeit noch einmal aufgegriffen. 145 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 35. 146 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 35f; Castello-Branco, Marta; Swinbume, Mark: a.a.O., S. 21. 147 Es gibt aber auch die Auffassung, Budgetbewilligungsverfahren seien durch Kürzungen oder Streichungen einzelner Etatposten durchaus geeignet, die Maßnahmen einer Notenbank in eine bestimmte Richtung zu leiten, z.B. Englert, Michael: a.a.O., S. 123. 28 4.3.3 Zusammenfassung Die Eigentumsverhältnisse einer Notenbank sind als solche für die Unabhängigkeit der Bank unbedeutend. Eine Auswirkung auf den Unabhängigkeitsgrad liegt nur dann vor, wenn bankfremde Instanzen aufgrund ihres Eigentums befugt sind, auf die Besetzung der Bankleitung oder direkt auf die geldpolitischen Entscheidungen Einfluß zu nehmen. In diesem Fall müssen diese Rechte bei der Beurteilung der personellen und funktionellen Unabhängigkeit berücksichtigt werden. Haushaltsmäßige Selbstständigkeit ist ebenfalls kein Kriterium für Unabhängigkeit, da sie die geldpolitischen Entscheidungen nicht direkt beeinflußt. Sowohl die institutionellen als auch die vermögensrechtlichen Regelungen können auf die personelle und die funktionelle Unabhängigkeit einer Notenbank zurückgeführt werden. Daher müssen sie in dem zu entwickelnden Bewertungsschema nicht gesondert Berücksichtigung finden. 4.4 Personelle Unabhängigkeit Die personelle Besetzung der Notenbankorgane wirkt sich nur indirekt auf die geldpolitischen Entscheidungen eines Währungsinstituts aus. Daher ist bei der Beurteilung der personellen Unabhängigkeit die zuvor festgelegte Unabhängigkeitdefinition nicht anwendbar. Die zentrale Frage für die Beurteilung der personellen Unabhängigkeit einer Notenbank ist vielmehr, wieviel Entscheidungsfreiheit die Notenbank bei der personellen Besetzung ihrer Organe hat. Im folgenden werden Faktoren, die in der Literatur als Kriterien für die personelle Autonomie einer Notenbank gelten, aufgegriffen und auf ihre Auswirkungen auf die personelle Unabhängigkeit untersucht. 4.4.1 Art und Zusammensetzung der Gremien Zunächst muß geklärt werden, welche Organe einer Notenbank in die Unabhängigkeitsuntersuchung einbezogen werden sollen. Da sich die hier verwendete Unabhängigkeitsdefinition auf die Freiheit bei geldpolitischen Entscheidungen bezieht, ist es sinnvoll, die Untersuchung auf die für die geldpolitischen Entscheidungen zuständigen Gremien zu beschränken, also die Leitungsgremien der Bank. Notenbankleitungen bestehen gewöhnlich aus zwei bis drei Gremien 148. Eines ist üblicherweise aufsichtführend, eines entscheidungstreffend (Exekutive). Existiert ein drittes Gremium, ist dies häufig eine Art Subkommittee zum Aufsichtsgremi148 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 30. 29 um 149_ Die Art und Zusammensetzung der Notenbankorgane spielt eine Rolle bei der Gewichtung des Einflusses von Ernennungsinstanzen auf die personelle Unabhängigkeit. Je stärker das Gewicht eines Gremiums bei der Entscheidungsfindung einer Notenbank ist, desto größer ist auch der Einfluß der jeweiligen Ernennungsinstanz. Schwieriger ist die Frage der Einbeziehung von Organen, die nur indirekt an der Entscheidungsfindung der Bank beteiligt sind, wie z. B. Beratungsgremien. In einigen Notenbanken gibt es solche institutionalisierten Interessenvertretungen aus Politik und Wirtschaft, die im wesentlichen beratende Funktionen ausüben. Diese Gremien können entweder ehrenamtlich oder hauptamtlich agieren und unterscheiden sich in ihrer Zusammensetzung sowie der Art ihrer Bestellung. Eine Trennung zwischen neutralen Sachverständigen und Interessenvertretern dürfte hier nur schwer möglich sein. Es ist davon auszugehen, daß sie tendenziell im Interesse derer handeln, die sie delegiert haben, wenn sie nicht sogar offiziell damit beauftragt sind. Dennoch bieten solche Beratungsgremien ein "institutionalisiertes Gegengewicht zu unkontrollierbaren Einflußnahrnen"l50_ Auch wenn diese Beiräte gewöhnlich kein Stimmrecht bei geldpolitischen Entscheidungen haben, verfügen sie mitunter über großen Einfluß auf die Geldpolitik 151 _ Hahn 152 vertritt sogar die Auffassung, daß dieser Einfluß je nach Art der rechtlichen Ausgestaltung und Stärke der Interessenvertreter im Extremfall einer Weisungsgebundenheit der Notenbank nahekommen kann. Wie beeinflußt die Existenz solcher Beratungsgremien die Unabhängigkeit einer Notenbank? Muß die Bank Forderungen oder Wünsche der Beiräte lediglich zur Kenntnis nehmen, kann von einer Einschränkung der Unabhängigkeit keine Rede sein. Ein Einfluß liegt nur dann vor, wenn die Notenbankleitung in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt werden kann, beispielsweise durch Veto-, Stimmoder Weisungsrechte seitens der Beratungsgremien. Ist das der Fall, ist von Bedeutung, welche Instanz für die Bestellung der Beiratsmitglieder zuständig ist. Kann die Notenbankleitung ihre Beratungsgremien selber zusammenstellen, liegt auch dann keine Einschränkung der Unabhängigkeit vor. 4.4.2 Ernennungsinstanzen In der Regel beschränkt sich die Literatur bei der Untersuchung der Ernennungsinstanzen auf die Ernennungsfunktionen staatlicher Stellen 153. Auch wenn Regierungen in der Praxis meist eine wesentliche Rolle bei der personellen Besetzung der Notenbankorgane spielen, dürfen Ernennungen von Notenbankmitgliedern 149 150 151 152 Wie z.B. in der Schweiz; Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 30. Kaiser, Rolf, H.: a.a.O., S. 49. Vgl. Hahn, Oswald: Die Währungsbanken der Welt, Bd. I; Stuttgart 1968, S. 168. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 43. 153 Vgl. Goodman, John B.: a.a.O., S. 332. 30 durch Wirtschaftsgruppen, Gewerkschaften etc. nicht außer acht gelassen werden. Prinzipiell könnte man sagen, daß die Ernennung von Notenbankmitgliedern durch jegliche bankfremde Instanz die personelle Unabhängigkeit einer Zentralbank einschränkt. Dabei ist zu unterscheiden, ob die Notenbankleitung ausschließlich von einer Instanz ernannt wird oder ob verschiedene Instanzen daran mitwirken. Letzteres ist mit dem Ausdruck Pluralismus der Emennungsinstanzen in die Literatur eingegangen154. Hier gibt es wiederum zwei Formen. Die eine versteht unter Pluralismus das Zusammenwirken einer vorschlagenden, anhörenden und ernennenden Instanz. Bei der anderen sind verschiedene Institutionen oder Personen für die Ernennung jeweils eines Teils der Notenbankleitung zuständig. Einige Autoren vertreten die Ansicht, ein Pluralismus der Ernennungsinstanzen trage zur personellen Unabhängigkeit einer Notenbank bei155_ Im Falle einer vorschlagenden, anhörenden und ernennenden Instanz wird das damit begründet, daß keine dieser Instanzen einen überragenden Einfluß auf die Ernennung von Notenbankmitgliedern hat 156. Es heißt, das Unabhängigkeitspostulat sei dann erfüllt, wenn jede Instanz dabei ihre "eigenen, verfassungsrechtlich garantierten Interessen"157 verfolgt, ohne daß eine der anderen weisungsbefugt ist. Doch ist nicht anzunehmen, daß die drei Instanzen auch nur annähernd über die gleichen Einflußmöglichkeiten auf die personelle Besetzung verfügen. Der Einfluß eines Anhörungsrechts dürfte verhältnismäßig gering sein, da es sich um eine rein beratende Funktion handelt. Auch, wenn die ernennende bzw. vorschlagende Instanz dazu verpflichtet wäre, die Meinung der anhörenden zur Kenntnis zu nehmen, braucht sie diese in ihrer Entscheidung nicht zu berücksichtigen. Im Extremfall ist sie völlig bedeutungslos. Der Einfluß von ernennender und vorschlagender Instanz hängt von der rechtlichen Ausgestaltung im Einzelfall ab. Es ist jedoch davon auszugehen, daß die vorschlagende Instanz die wesentliche Funktion bei der Besetzung der Notenbankspitze innehat. Sie kann ihre Vorschläge auf 154 Vgl. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 26; Schambergbericht: a.a.O., S. 5; Samm, Theodor: a.a.O., S. 51f; Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 84; Kloten, Norbert: a.a.O., S. 8.; Schmidt, Reiner: Grundlagen und Grenzen der Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank, in: Caemmerer, E. von u.a. (Hrsg.): Xenion, Festschrift für Pan. J. Zepos,. II. Bd., Athen, Freiburg/Br., Köln, Katrikalis 1973, S.665. 155 Vgl. Eckert, Lucia: Verfassungsrecht und Autonomie der Deutschen Bundesbank, in: Bank-Archiv Bd. 38, 6/1990, S. 419; Schambergbericht: a.a.O., S. 5; Samm, Theodor: a.a.O., S. 51f; Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 84; Kloten, Norbert: a.a.O., S. 8; Wilbert, Rudolf: Ein Vorschlag zum Bundesbankgesetz, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 5/1955, S. 146; Geisler, Rudolf Paul: Notenbankverfassung und Notenbankentwicklung in USA und Westdeutschland. Eine vergleichende Untersuchung über das Problem der Zentralisation und Dezentralisation und des Verhältnisses von Staat und Notenbank, Volkswirtschaftliche Schriften Heft 9, Berlin 1953, S. 159; Koester, HansGeorg von: Das Gesetz über die Deutsche Bundesbank, in: Sparkasse 18/1957, S. 281. 156 Vgl. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 26. 157 Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 26. 31 solche Personen beschränken, von denen eine Unterstützung ihrer eigenen Politik zu etwarten ist158_ Die Ernennungsinstanz kann Ge nach Regelung) allenfalls die Ernennung der vorgeschlagenen Person vetweigern, wenn nicht gar ein Vorschlag zwangsläufig die Ernennung einer Person nach sich zieht. Im letzteren Fall wäre die Ernennung eine reine Formsache und die ernennende Instanz ohne Einfluß. Daraus läßt sich schließen, daß ein Pluralismus von vorschlagender, beratender und ernennender Instanz kein ausreichendes Mittel zur Abschwächung einseitiger externer Einflüsse ist 159. Die Aufteilung der Ernennungsrechte auf verschiedene Instanzen scheint hingegen eher geeignet, eine einseitige Besetzung der Leitungsorgane zu verhindern. Hier kommt es quasi zu einer Neutralisierung der verschiedenen politischen Interessen160_ Wie wirkt sich das nun auf die Unabhängigkeit einer Notenbank aus? Ist die Unabhängigkeit weniger beeinträchtigt, wenn verschiedene Instanzen an der Besetzung der Leitungsorgane mitwirken, sei es nun durch Zusammenwirken von vorschlagender, beratender und ernennender Instanz oder durch eine Aufteilung der Ernennungsbefugnisse für die einzelnen Leitungsgremien auf mehrere Instanzen? Je vielschichtiger die Zusammensetzung der beteiligten Ernennungsinstanzen sind, desto geringer ist die Gefahr einer einseitigen Beeinflussung durch einen Aktor161 _ Ausschlaggebend für die Unabhängigkeit einer Notenbank ist jedoch nicht die Dominanz eines oder mehrerer externe Aktoren, sondern das Ausmaß, in dem bankfremde Instanzen die Besetzung der Leitungsgremien beeinflussen können. Jede Ernennung, die nicht durch die Notenbank selber erfolgt, schränkt diese in ihrer Entscheidungsfreiheit ein. Unabhängigkeit bezüglich des Kriteriums der Ernennungsinstanzen besteht daher nur, wenn die Organe der Notenbank selbstständig über die personelle Besetzung ihrer Leitungsgremien entscheiden können. 4.4.3 Kreis der Ernennungsfähigen Hier geht es um Vorschriften über den Personenkreis, der für eine Ernennung in die Notenbankleitung grundsätzlich in Frage kommt. Diese Vorschriften können beispielsweise eine bestimmte fachliche Eignung verlangen, die Ernennung von Angehörigen bestimmter Berufsgruppen ausschließen bzw. fordern sowie für eine regional oder sektoral ausgewogene Zusammensetzung der Gremien sorgen. 158 159 160 Vgl. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 26. im Gegensatz zu Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 127; Schambergbericht: a.a.O., S. 5; Schmidt, Reiner: a.a.O., S.665. Vgl. Braun, Karlpeter: a.a.O., S. 11 I; Geisler, Rudolf Paul: a.a.O., S. 159; Schmidt, Willi: Das Bundesnotenbankgesetz, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 18/1956, S. 698. 161 Vgl. Caesar, Rolf(1981): a.a.O., S. 127. 32 4.4.3.1 Fachliche Eignung Die Voraussetzung einer bestimmten fachlichen Eignung von Mitgliedern einer Notenbank soll die Ernennung von Personen verhindern, "denen mangels genügender Kenntnisse ein hinreichender Überblick über das Fachgebiet abgeht"162_ Neumann begründet die Notwendigkeit dieser Bedingung für die Unabhängigkeit der Bank damit, daß ein Mangel an eigener Urteilsfähigkeit ein Notenbankmitglied von dem Urteil anderer Personen oder Instanzen abhängig machen könnte 163 _ Andererseits triffi die Notenbankleitung auch in solchen Fällen ihre geldpolitischen Entscheidungen letztlich selbständig. Sie ist nicht gezwungen, Empfehlungen oder Forderungen bankfremder Instanzen in ihren Entscheidungen zu berücksichtigen. Insofern trägt die Voraussetzung einer fachlichen Eignung der Führungspersönlichkeiten nicht zu einer stärkeren Unabhängigkeit der Bank bei. Die Forderung nach fachlicher Eignung der Notenbankleitung soll zudem zur Relativierung des Machtpotentials der Vorschlagsinstanzen beitragen 164. Die Gefahr sinkt, daß externe Ernennungsinstanzen politisch genehme, aber fachlich unqualifizierte Personen in Notenbankpositionen erheben 165. Dieses Argument ist durchaus einleuchtend, hat aber nichts mit Unabhängigkeit im hier verstandenen Sinne zu tun. Für die personelle Unabhängigkeit ausschlaggebend ist ausschließlich der Umfang, in dem die Bank personalpolitische Entscheidungen frei treffen kann. Dieser wird z. B. dadurch beeinflußt, daß die Auswahl der Kandidaten für neu zu besetzende Notenbankämter nur aus einem begrenzten Personenkreis getroffen werden kann. Das bedeutet eine geminderte personelle Unabhängigkeit der Notenbank, wenn sie, kann sie ihre Mitglieder selbst rekrutieren, die Auswahl nur aus einem festgelegten Kreis treffen kann. Die Unabhängigkeit ist hier nur dann unberührt, wenn die Notenbank selbst das Anforderungsprofil ihrer Mitarbeiter bestimmen kann. Sind externe Instanzen für die Ernennungen zuständig, sind auch sie durch eine Forderung nach besonderer fachlicher Eignung der Kandidaten in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt. Dadurch erhält die Notenbank aber nur dann mehr Freiraum, wenn sie die Bedingung der fachlichen Eignung gestellt hat. Andernfalls ist diese Vorgabe hier für die personelle Autonomie der Bank bedeutungslos. 162 Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Emst (1973): a.a.O., S. 229. 163 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 102. 164 Vgl. Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 31. 165 Vgl. Kloten, Norbert: a.a.O., S. 8. 33 4.4.3.2 Sektorale und regionale Vertretung In einigen Staaten verlangt die Notenbankgesetzgebung eine gewisse sektorale oder regionale Vertretung in den Organen der Bank 166. Eine in dieser Weise ausgewogene Zusammensetzung der Gremien verhindert einerseits die Dominanz einzelner Gruppierungen. Andererseits besteht die Gefahr, daß regionale Wirtschaftsbelange oder spezifische Interessen der Sektoren zu sehr in den Vordergrund rücken, zu Lasten einer dem Wohl des gesamten Staates dienenden einheitlichen Geldpolitik. Diese Regelungen beeinflussen demnach die Qualität der Geldpolitik. Für den Einfluß solcher Vorgaben auf die personelle Unabhängigkeit der Notenbank gilt dagegen das gleiche wie im Falle der fachlichen Eignung. Die Forderung nach Besetzung der Organe anhand sektoraler oder regionaler Kriterien bewirkt eine Einschränkung des in Frage kommenden Personenkreises und damit eine Einschränkung der Wahlfreiheit der Ernennungsinstanzen. Im Falle von Selbstrekrutierung der Notenbank ist dies mit einer Minderung der personellen Unabhängigkeit verbunden. Bei externen Ernennungsinstanzen ist die personelle Autonomie nicht berührt. 4.4.3.3 Ausschluß bestimmter Personenkreise Ob ein Mitglied der Notenbankleitung unabhängig von den Wünschen der Regierung handeln wird, hängt in hohem Maße von seinem persönlichen Charakter ab, aber auch von seiner bisherigen Beteiligung an aktueller Politik 167. Aus diesem Grund tendieren Interessengruppen und Regierungen dazu, in die Leitungsebenen der Notenbanken Personen ihrer eigenen politischen Zugehörigkeit einzubringen 168, sofern sie die Möglichkeit dazu haben. In vielen Ländern ist daher die Ernennung bestimmter Personenkreise (in der Regel Regierungsmitglieder oder Angehörige bestimmter Berufsgruppen) in Leitungsfunktionen der Notenbank untersagtl69_ Besteht dagegen diese Möglichkeit, ist zu vermuten, daß sich diese Personen bei ihren geldpolitischen Entscheidungen von den Interessen der Gruppierungen, denen sie angehörten oder noch angehören, leiten lassen und insofern nicht unabhängig entscheiden. Dies gilt besonders, wenn sie im Anschluß an die Notenbanktätigkeit eventuell eine weitere Karriere in ihrem früheren Tätigkeitsfeld planen. Doch sollte die Gefahr derartiger Abhängigkeiten nicht überbewertet werden. Es ist nicht vorauszusehen, wie sich die neuernannten Notenbankmitglieder in konkreten Situationen verhalten werden. Möglicherweise sind sie bereit, sich gänzlich den Zielen der Notenbank zu unterwerfen. Public Choice166 167 168 169 Z. B. in Frankreich, Japan, Großbritannien, Schweiz, USA, Niederlande. Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 102. Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 102. Vgl. Aufricht, Hans: Comparative Survey ofCentral Bank Law, London 1965, S. 103. 34 Untersuchungen belegen, daß dies sogar sehr wahrscheinlich ist, sofern ausreichende Anreize (Gehalt, Ansehen der Position) dafür bestehen, sich von allen früheren politischen Bindungen oder Abhängigkeiten zu befreien und die Ziele der Notenbank als berufliches Leitmotiv zu akzeptieren 170_ Wie wirken sich Vorschriften, Angehörige bestimmter Gruppen nicht zur Ernennung in Leitungsgremien der Notenbank zuzulassen, auf die Unabhängigkeit der Bank aus? Hier ist wieder zu unterscheiden, ob die Notenbank selbst über die Ernennungsrechte verfügt, oder ob bankexterne Instanzen über die Besetzung der Leitungsgremien entscheiden. Kann die Notenbank ihre Mitglieder selbst rekrutieren, schränken derartige Vorschriften ihren Entscheidungsspielraum, Personen ihrer Wahl zu ernennen, ein und damit ihre personelle Unabhängigkeit. Im Falle externer Ernennungsinstanzen gilt das gleiche wie in den obigen beiden Abschnitten. Vorschriften, die die Ernennung von Regierungsmitgliedern oder Mitgliedern bestimmter Interessengruppen verhindern, könnten zu einer erfolgreicheren Geldpolitik im Sinne einer Stabilisierung des Geldwerts beitragen. Eine höhere Unabhängigkeit bescheren sie der Notenbank dagegen nicht. 4.4.3.4 Zusammenfassung Festzuhalten bleibt, daß jegliche gesetzliche Einschränkung des für Leitungsfunktionen der Notenbank in Frage kommenden Personenkreises die Entscheidungsfreiheit der Ernennungsinstanzen beschränkt. Im Falle der Selbstrekrutierung der Notenbankmitglieder durch die Bank bewirkt dies eine Minderung der personellen Unabhängigkeit, weil sie ihre Personalauswahl nicht frei treffen kann. Es liegt nur dann keine Minderung der personellen Unabhängigkeit vor, wenn die Bank selbst den Anforderungskatalog an potentielle Mitarbeiter festlegen kann. Sind bankexterne Instanzen für die Ernennung zuständig, sind Beschränkungen des Kreises der Ernennungsfähigen für die Unabhängigkeit des Noteninstituts unbedeutend. Die Ernennungsinstanzen sind zwar auch hier in ihrer Entscheidungsfreiheit beschränkt. Damit ist aber kein Zuwachs an Freiheit für die Notenbank verbunden, es sei denn die Bank legt diese Vorgaben fest. 4.4.4 Besoldung Eine hohe Besoldung der Notenbankfunktionäre wird gelegentlich als Kriterium für eine unabhängige Geldpolitik angeführtl71_ Eine angemessene Vergütung ist zunächst Voraussetzung, um hochqualifiziertes Personal gewinnen zu können. Nicht selten ist die Annahme einer leitenden Stellung in der Notenbank für die 170 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 103. 171 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 103, Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 86f, anderer Auffassung ist Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 32. 41 kurs, Krankheit der Personen o.ä. bis zu einer Abberufung ohne Angabe von Gründen. Abberufungsvorschriften gelten insbesondere dann als die Unabhängigkeit der Notenbank beeinträchtigend, wenn sie bankfremden Instanzen erlauben, solche Notenbankmitglieder abzuberufen, die sich ihren Forderungen oder Wünschen widersetzen. Dies scheint bei Regelungen, die Abberufungen nur aus relativ technischen Gründen gestatten, nur bedingt möglich. Ist eine Abberufung dagegen aus politischen Gründen oder gar ohne Angabe von Gründen erlaubt, kann die Abberufungsinstanz erheblichen Einfluß auf die Währungspolitik gewinnen, weil die Notenbankmitglieder den möglichen Verlust ihres Amtes bei ihren geldpolitischen Entscheidungen berücksichtigen müssenl90_ Es gibt Staaten, in denen externe Instanzen über umfangreiche Abberufungsrechte verfügen, diese aber selten oder nie anwendenl91. Das könnte als Zeichen einer besonderen Effektivität dieser potentiellen Drohung gewertet werdenl92_ Es ist aber ebenso denkbar, daß die Regierungen vor dieser Waffe zurückschreckenl93 oder einfach bisher keine Notwendigkeit zu ihrer Anwendung sahen. Im folgenden werden mögliche Abberufungsreglungen diskutiert und auf ihren Einfluß auf die personelle Unabhängigkeit untersucht. 4.4.5.4.1 Fehlen von Abberufungsvorschriften Fehlen Abberufungsregelungen völlig, läßt sich nicht ohne weiteres eine Aussage über den Einfluß auf die personelle Unabhängigkeit treffen, obgleich einige Autoren darin eine besondere Sicherung der Unabhängigkeit sehen 1 94 . Aus dem Fehlen solcher Regelungen darf auch nicht zwangsläufig geschlossen werden, daß Mitglieder der Notenbankleitung nicht abberufbar sind 195. Spindler/Becker/Star190 191 192 193 194 195 Vgl. Szagunn, Volkhard: a.a.O., S. 20. Vgl. Caesar, Rolf(l982): a.a.O., S. 572. Vgl. lssing, Otmar (1993): a.a.O., S. 16. Vgl. lssing, Otmar (1993): a.a.O., S. 16. Vgl. Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Ernst (1973): a.a.O., S. 230; Beck, Heinz: a.a.O, S. 198; Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 87; Starke, Otto-Ernst: Das Gesetz über die Deutsche Bundesbank und seine wichtigsten öffentlich-rechtlichen Probleme, in: Die öffentliche Verwaltung H.22 1957 a, S. 612; Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 38; Gaugenrieder, C. A.: Die rechtliche Stellung der deutschen Zentralnotenbank in Geschichte und Gegenwart, Diss. Würzburg 1961, S. 129. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 153 Im Falle der Deutschen Bundesbank, deren Statuten keine Abberufungsvorschriften enthalten, bejaht die Literatur einhellig die theoretische Abberufungsmöglichkeit von Notenbankmitgliedern, so z.B. Siebelt, Johannes: Der juristische Verhaltensspielraum der Zentralbank, Baden-Baden 1988, S. 175; Starke, Otto-Ernst (1957 a): a.a.O., S. 612; Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Emst (1973): a.a.O., S. 231; Beck, Heinz: a.a.O, S. 199. 42 kel96 weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, daß Abberufungsregelungen ausdrücklich in den Statuten verankert sein müssen, andernfalls gelten die allgemeinen Rechtsnormen des Staates. Hahn 197 schlägt daher zur Klärung eine Analyse des Staatssystems vor, weist aber darauf hin, daß eine Einordnung dieses Falls in eine Rangfolge verschiedener Abhängigkeitsgrade von Abberufungsregelungen auf diese Weise nicht möglich ist. Auch könnten, abhängig vom Status der Notenbankmitglieder, z. B. Beamtenrecht, allgemeine Kündigungsvorschriften oder die Anstellungsverträge der leitenden Mitarbeiter Aufschluß über die Abberufungsmöglichkeiten geben, wobei man je nach Auswahl der Gesetze und eventuell deren unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten durchaus zu divergierenden Ergebnissen gelangen kannl98_ Eine empirische Untersuchung der vorgenommenen Abberufungen und deren Begründungen in Ländern, in denen solche Regelungen fehlen, könnte in diesem Fall zusätzliche Anhaltspunkte über die Deutung des Fehlens von Abberufungsvorschriften in den Statuten einer Notenbank bieten. In der Regel dürfte ein Fehlen solcher Vorschriften weder ein Verbot jeglicher Abberufungen noch einen Freibrief für jederzeitige Abberufung ohne Angabe von Gründen bedeuten. Wahrscheinlicher ist, daß Abberufungen nur beim Vorliegen triftiger Gründe, über die eventuell die allgemeinen Rechtsnormen des Staates oder andere Gesetze Auskunft geben können, möglich sind. Eine allgemeine Aussage über die Auswirkung des Fehlens von Abberufungsvorschriften auf die personelle Unabhängigkeit ist hier nicht möglich. 4.4.5.4.2 Ausschluß einer Abberufungsmöglichkeit Ein expliziter Verzicht auf Regelungen, die eine Abberufung von Mitgliedern der Notenbankleitung vor Ende ihrer Amtszeit ermöglichen, wird zuweilen als Mittel zur Wahrung von Unabhängigkeit betrachtetl99. Solche Regelungen sind natürlich nicht unproblematisch. Sich als unfähig oder aus anderen Gründen untragbar erweisende Notenbankmitglieder könnten ein Land beispielsweise durch Fehlentscheidungen im Extremfall in eine schwere Krise stürzen, ohne daß ein Eingreifen des Staates oder anderer Instanzen möglich wäre. Für die personelle Unabhängigkeit ist dabei von Bedeutung, daß die Entscheidungsfreiheit der für die personelle Besetzung der Leitungsorgane zuständigen Instanz durch das Verbot Notenbankmitglieder auszutauschen, gemindert wird. Das bedeutet, daß die personelle Unabhängigkeit der Notenbank als Ernennungsinstanz bei einem Ausschluß jeglicher Abberufungsmöglichkeiten eingeschränkt ist. Die Entscheidungsfreiheit der Zentralbank ist hier bzgl. des Kriteriums der 196 Vgl. Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Emst (1973): a.a.O., S. 231. 197 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 47. 198 Siebelt, Johannes: a.a.O., S. 174. 199 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 45. 43 Abberufungsregelungen genauso stark beeinträchtigt, als wenn eine externe Instanz das Abberufungsrecht innehätte. Sie könnte in keinem Fall selbst Abberufungen vornehmen. Im Zusammenhang mit den Ernennungsvorschriften betrachtet stellt sich die Lage etwas anders dar. Ist die Notenbank alleinige Ernennungsinstanz, hat die Notenbank bei einem generellen Abberufungsverbot letztlich den alleinigen Einfluß auf die Besetzung der Notenbankleitung. Sind dagegen andere Instanzen mit einem Abberufungsrecht ausgestattet, können diese durch Amtsenthebungen erheblichen Einfluß auf die personelle Besetzung der Notenbankleitung gewinnen. Daher dürfte hier die Einschränkung der personellen Unabhängigkeit durch das Verbot jeglicher Abberufungen doch erheblich geringer ausfallen als bei externen Abberufungsinstanzen. Im Falle externer Ernennungsinstanzen hat die Notenbank weder auf Ernennungen, noch auf Abberufungen einen Einfluß und ist somit in ihrer Entscheidungsfreiheit stark behindert. Das bedeutet eine völlige Abhängigkeit der Notenbank bezüglich dieses Kriteriums. Die Tatsache, daß hier auch externe Instanzen keine Abberufungen vornehmen können, ändert daran nichts, weil daraus keine Erhöhung der Entscheidungsfreiheit des Noteninstituts resultiert. Die personelle Unabhängigkeit ist beim Vorliegen externer Ernennungsinstanzen durch ein Abberufungsverbot ebenso stark eingeschränkt, als wenn das Abberufungsrecht bei externen Instanzen läge. In beiden Fällen hat die Zentralbank keinerlei Einfluß auf die personelle Besetzung der Bankspitze. 4.4.5.4.3 Abberufung unter Angabe von Gründen Die Möglichkeit, Mitglieder der Notenbankleitung beim Vorliegen triftiger Gründe abberufen zu können, erscheint auf den ersten Blick sehr sinnvoll, beseitigt sie doch die Gefahren, die der Notenbank bzw. dem Staat durch Persönlichkeiten, die sich als unfähig oder ungeeignet erweisen, entstehen könnten. Sofern bei den zulässigen Abberufungsgründen politische Motive ausgeschlossen sind, wird nach herrschender Meinung die Unabhängigkeit einer Notenbank nicht oder nur geringfügig beeinträchtigt200_ Aber auch, wenn eine Abberufung ausschließlich beim Vorliegen triftiger (nicht politischer) Gründe gestattet ist, wie z. B. grober Pflichtverletzung, ist die Gefahr politisch motivierter Abberufungen nicht gänzlich aus dem Weg geräumt. Die Möglichkeit, sich unliebsamer Notenbankmitglieder zu entledigen, hängt vornehmlich davon ab, wie exakt die eine Abberufung rechtfertigenden Tatbestände in den Gesetzen erläutert sind. Lassen die Abberufungsgründe große Ermessensspielräume zu, steigt die Gefahr eines Mißbrauchs dieser Regelungen. Dies gilt besonders, wenn über das Vorliegen solcher Gründe 200 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 46f; Robert, Rüdiger: a.a.O., S. 6f; Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 88f. 44 keine unabhängigen Gutachtergremien entscheiden. Im folgenden wird diese Problematik anhand einiger typischer Abberufungsgründe erläutert. Dauernde Krankheit kann ein Grund für eine Abberufung eines Notenbankmitglieds sein. Kann eine Person ihr Amt aufgrund einer körperlichen Krankheit nicht mehr ausüben, dürfte dies nach Hahn20l keine negativen Folgen für die Unabhängigkeit der Notenbank haben. Problematischer kann dies in Fällen von (vermeintlicher) Geisteskrankheit oder Geistesschwäche sein, wenn die Richtigkeit geldpolitischer Entscheidungen mit einer solchen Begründung in Frage gestellt und eine Abberufung eines Zentralbankfunktionärs verlangt wird. Hier ist es besonders wichtig, daß ein unabhängiges Ärztegremium über das Vorliegen solcher Krankheiten urteiJt202_ Menschliche Verfehlungen wie kriminelle Betätigungen oder Tatbestände, die die Kreditwürdigkeit eines Notenbankmitglieds in Frage stellen, gelten in der Regel ebenfalls als triftiger Grund zur Amtsenthebung. Auch hier ist es notwendig, exakt festzulegen, welche Art von Verfehlungen eine Person für eine Notenbanktätigkeit ungeeignet werden lassen, um einen Mißbrauch dieser Regelungen zu verhindern203. Es muß sichergestellt sein, daß politische Vergehen oder Verfehlungen, die der Aufgabenerfüllung der Person oder dem Ansehen der Notenbank nicht schaden, nicht als Grund vorgeschoben werden können, unbequeme Notenbankmitglieder ihres Amtes zu entheben204. Bei einer Abberufungsmöglichkeit aus Gründen der Verletzung der Amtspflichten ist die Gefahr politisch motivierter Abberufungen verhältnismäßig hoch. Solange die Amtspflichten nicht durch genaue Festlegung des Geschäftskreises der Notenbank in den Gesetzen mit einer Aufzählung der zulässigen und untersagten Geschäfte exakt definiert sind, sind unterschiedliche Auslegungen möglich20S, die die geldpolitischen Entscheidungen im Zweifel anfechtbar machen. Das Gesetz muß beispielsweise klären, ob bereits dann eine Verletzung der Amtspflichten vorliegt, wenn sich die Notenbank weigert, dem Staat innerhalb der zulässigen Höchstgrenzen Kredit zu gewähren206. Ein Mißbrauch dieser Regelungen kann dadurch verhindert werden, daß unter Verletzung der Amtspflichten ausschließlich Verstöße gegen das Notenbankgesetz und andere die Zentralbank betreffende Normen verstanden wird207_ 201 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 46. 202 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 46. 203 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 46. 204 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 46. 205 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 47. 206 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 47. 207 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 47. 45 Eine Amtsenthebung aufgrund Unfähigkeit eines Notenbankmitglieds läßt der Willkür einen sehr großen Spielrawn208, weil dies nicht objektiv beurteilbar ist. Die Abberufungsinstanzen können sich mit dieser Begründung relativ unproblematisch unerwünschter Persönlichkeiten in der Führungsriege entledigen. Ähnliches gilt für Abberufungen aufgrund von Meinungsverschiedenheiten mit der Abberufungsinstanz. Diese Amtsenthebung aus politischen Gründen kommt einer jederzeitigen Abberufungsmöglichkeit ohne Angabe von Gründen sehr nahe. Die Notenbank ist hier völlig von der abberufenden Instanz abhängig. Welche Auswirkungen haben Abberufungsvorschriften, die eine Amtsenthebung unter Angabe von Gründen erlauben, auf die personelle Unabhängigkeit einer Notenbank? Zunächst muß unterschieden werden zwischen Abberufungsgründen, die politisch motivierte Abberufungen ermöglichen und anderen. Sind Amtsenthebungen aus politischen Gründen möglich, erhält die abberufende Instanz einen großen Entscheidungsspielrawn und damit erheblichen Einfluß auf die personelle Besetzung der Leitungsorgane der Bank. Sind dagegen Amtsenthebungen ausschließlich bei Vorliegen von Gründen möglich, die sich nicht dazu eignen, unbequeme Notenbankmitglieder vom Amt zu entfernen, verfügt die Abberufungsinstanz nur über einen geringen Entscheidungsspielrawn. Das gilt besonders dann, wenn die Feststellung eines Abberufungstatbestands automatisch eine Amtsenthebung nach sich ziehen muß. Hier ist die Abberufungsinstanz praktisch ohne Einfluß. Ist die Bank selbst die abberufende Instanz, wird ihr Entscheidungsspielrawn und damit ihre Unabhängigkeit bezüglich dieses Kriteriwns wn so größer, je mehr Abberufungsgründe die Notenbankgesetzgebung aufführt. Sind externe Stellen befugt, Abberufungen vorzunehmen, ist bei isolierter Betrachtung des Abberufungskriteriwns der Umfang der erlaubten Abberufungsgründe für die personelle Unabhängigkeit des Währungsinstituts unerheblich. Die Notenbank erhält nicht mehr Entscheidungsgewalt bezüglich Abberufungen, wenn die externe Abberufungsinstanz nur wenige Möglichkeiten hat, Amtsenthebungen vorzunehmen. Bezieht man dagegen die Ernennungsinstanz in die Betrachtung mit ein, ändert sich das Bild. Kann die Notenbank ihre Mitglieder selbst rekrutieren und ist sie gleichzeitig Abberufungsinstanz, ist ihre personelle Unabhängigkeit bezüglich des betrachteten Kriteriwns wn so größer, je mehr Freiheiten sie bei den Abberufungen hat, d.h. je mehr Gründe Amtsenthebungen gestatten. Sind dagegen externe Stellen abberufungsbefugt, ist die Unabhängigkeit der Bank wn so weniger gemindert, je geringer die Abberufungsmöglichkeiten sind, weil die Bank so im ganzen mehr Einfluß auf die personelle Besetzung erhält. Im Falle externer Ernennungsinstanzen, kann eine Notenbank als Abberufungsinstanz wn so mehr Einfluß auf die personelle Besetzung nehmen, je mehr Gründe Amtsenthebungen rechtfertigen. Kann die Bank dagegen weder Ernennungen, noch Abberufungen 208 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 47. 46 vornehmen, ist der Umfang der möglichen Abberufungsgründe für die personelle Unabhängigkeit der Bank unerheblich, weil das Währungsinstitut in keinem Fall einen Einfluß auf die personelle Besetzung ihrer Organe hat. 4.4.5.4.4 Jederzeitige Abberufungsmöglichkeit ohne Begründung Die Möglichkeit von Amtsenthebungen ohne Angabe von Gründen bewirkt eine völlige personelle Abhängigkeit von der Abberufungsinstanz. Die Notenbank als Abberufungsinstanz genießt hier das höchste Maß an personeller Unabhängigkeit bezüglich dieses Kriteriums. Umgekehrt besteht die größtmögliche Abhängigkeit der Notenbank, können externe Instanzen die Amtsenthebungen vornehmen. 4.4.5.4.5 Zusammenfassung Die Auswirkung der Abberufungsregelungen auf die personelle Unabhängigkeit einer Notenbank ist nicht nur von den Abberufungsmöglichkeiten, sondern auch von der Ernennungsund Abberufungsinstanz abhängig. Die folgende Fallunterscheidung differenziert zwischen den möglichen Konstellationen. a) Notenbank= Abberufungsinstanz Ist die Notenbank selbst Abberufungsinstanz, ist ihre Unabhängigkeit bezüglich des betrachteten Kriteriums um so größer, je weniger Beschränkungen sie bei der Amtsenthebung von Notenbankmitgliedern unterliegt. Völlige Unabhängigkeit besteht daher, wenn die Notenbank Mitglieder der Führungsriege jederzeit und ohne Angabe von Gründen abberufen kann. Umgekehrt ist sie in ihrer Entscheidungsfreiheit am stärksten beschränkt, wenn Abberufungen generell untersagt sind. Dazwischen liegen Regelungen, bei denen Abberufungen an bestimmte Gründe gebunden sind, vorausgesetzt die Bank ist nicht gezwungen, beim Eintritt der Abberufungsvoraussetzungen die betreffenden Mitarbeiter ihres Amts zu entheben. In diesem Falle wäre die Bank ebenso eingeschränkt wie bei einem generellen Verbot von Abberufungen. Abberufungsregelungen, die Amtsenthebungen nur beim Vorliegen festgelegter Gründe gestatten, können im Extremfall eine ähnlich große Unabhängigkeit bewirken wie jederzeitige Abberufungen ohne Begründung, nämlich dann, wenn die Abberufungsbedingungen Amtsenthebungen gestatten, die in einer unterschiedlichen Auffassung der Notenbankpolitik begründet sind. b) Externe lnstanz(en) = Abberufungsinstanz(en) Sind notenbankfremde Instanzen abberufungsbefugt, ist die konkrete Ausgestaltung der Regelungen für die personelle Unabhängigkeit einer Notenbank irrelevant, wen man die Abberufungsvorschriften isoliert von anderen Kriterien betrachtet. Eine Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der externen Instanzen 47 durch enge Abberufungsmöglichkeiten ist nicht mit einer erhöhten Entscheidungsfreiheit für die Notenbank verbunden. Die Bank hat in keinem Fall einen Einfluß auf die Amtsenthebungen. Die personelle Unabhängigkeit der Bank ist bezüglich dieses Kriteriums ebenso stark beschränkt wie bei einem generellen Abberufungsverbot. Betrachtet man allerdings die Abberufungsregelungen im Zusammenhang mit den Ernennungsregelungen, ergibt sich folgendes Bild: a) Notenbank= Ernennungsinstanz aa) Generelles Abberufungsverbot Steht der Bank das alleinige Ernennungsrecht zu, hat sie trotzdem die alleinige Befugnis für die personelle Besetzung ihrer Organe, wenn auch dadurch behindert, daß sie sich von ihren Mitgliedern nicht vor Ende ihrer Amtszeit trennen kann. Die personelle Unabhängigkeit der Bank bleibt daher mit geringer Einschränkung gewahrt. ab) Notenbank = Abberufungsinstanz Völlige personelle Unabhängigkeit besteht, wenn die Bank jederzeit und ohne Begründung Funktionäre ihres Amts entheben kann. Jede diese Freiheit beschränkende Regelung mindert die Unabhängigkeit der Bank, die jedoch weitgehend erhalten bleibt, weil das Währungsinstitut auch hier die einzige Instanz ist, die auf die Besetzung ihrer Organe Einfluß nehmen kann. Die Einschränkung der personellen Unabhängigkeit ist hier geringer als beim Vorliegen eines generellen Abberufungsverbots, sofern die Bank beim Vorliegen gesetzlicher festgelegter Abberufungsgründe nicht gezwungen ist, Amtsenthebungen vorzunehmen. ac) Externe lnstanz(en) = Abberufungsinstanz(en) Externe Stellen können je nach Ausgestaltung der Regelungen erheblichen Einfluß auf die Zusammensetzung der Gremien gewinnen, wenn sie zu Abberufungen befugt sind. Dieser ist am größten, können aus politischen Giiinden oder gar ohne Begründung Amtsenthebungen vorgenommen werden. Im Extremfall könnten alle von der Notenbank ernannten Funktionäre wieder abberufen werden. Das wirkt sich besonders stark aus, wenn Wiederernennungen nicht gestattet sind, weil damit der Notenbank genehme Kandidaten unwiederbringlich für Leitungsfunktionen der Bank verloren gehen. Der Einfluß externer Instanzen sinkt um so mehr, je stärker Abberufungen an das Vorliegen bestimmter Grunde gebunden ist, die keine politisch motivierten Amtsenthebungen gestatten und ist am geringsten bzw. gleich Null, sind sie beim Eintritt solcher Abberufungsgründe verpflichtet, die betreffenden Notenbankmitglieder ihres Amts zu entheben. Im letzteren Fall 48 ist die personelle Unabhängigkeit der Notenbank ähnlich gering eingeschränkt, wie im Falle eines generellen Abberufungsverbots. b) Externe Instanz( en) = Emennungsinstanz( en) ba) Generelles Abberufungsverbot Bei einem generellen Abberufungsverbot verfügen externe Instanzen über den alleinigen Einfluß auf die personelle Besetzung der Notenbankorgane. Die Minderung der Entscheidungsfreiheit der externen Instanz, keine personellen Änderungen vor Ende der jeweiligen Amtszeiten vornehmen zu können, ist nicht mit größerem Einfluß für die Notenbank verbunden und ändert daher nichts an der völligen personellen Abhängigkeit der Bank. bb) Notenbank = Abberufungsinstanz Wie stark der Einfluß der Notenbank auf die Besetzung der Notenbankorgane ist, hängt von der Ausgestaltung der Abberufungsregelungen ab. Die Entscheidungsfreiheit der Bank ist durch die Existenz externer Ernennungsinstanzen bereits stark eingeschränkt. Durch die Möglichkeiten, Abberufungen vorzunehmen, kann dies etwas ausgeglichen werden. Am größten ist die Unabhängigkeit der Bank, wenn sie jederzeit und ohne Begründungen bzw. aus politisch motivierten Gründen Abberufungen vornehmen kann. Die Unabhängigkeit sinkt um so stärker, je weniger Gründe Abberufungen gestatten. Gar keinen Einfluß auf die Abberufungen hat die Bank, wenn sie lediglich beim Vorliegen festgelegter Abberufungsgründe Amtsenthebungen vornehmen muß. Hier hätte sie eine reine Verwaltungsfunktion. In allen Fällen, in denen die Notenbank nicht aus beliebigen Gründen Abberufungen vornehmen kann, kann man von einem wesentlichen Einfluß externer Instanzen auf die personelle Besetzung der Leitungsorgane der Bank sprechen. Die personelle Unabhängigkeit der Notenbank ist hier sehr stark eingeschränkt. Hat die Notenbank umfassende Freiheiten, Abberufungen vorzunehmen, stellt sich die Frage, ob die Ernennungsinstanz oder die Abberufungsinstanz einen größeren Einfluß auf die personelle Zusammensetzung der Bankorgane hat. Hier spielt das Kriterium der Wiederernennungsvorschriften die entscheidende Rolle. Sind Wiederernennungen nicht vorgesehen, schließt die Notenbank mit jeder Abberufung Personen aus dem Kreis der Ernennungsfähigen aus. Damit kann sie ihr nicht genehme Personen dauerhaft aus der Notenbankleitung entfernen und damit im Extremfall den Kreis der Ernennungsfähigen auf von ihr erwünschte Kandidaten beschränken. Dadurch könnte sie sogar einen größeren Einfluß auf die personelle Besetzung der Notenbankleitung gewinnen als die externe Ernennungsinstanz. Sind Wiederernennungen dagegen möglich, ist der Einfluß der Notenbank als Abberufungsinstanz insofern geringer, als die Emennungsinstanz abberufene Notenbankmitglieder theoretisch gleich wiederemennen 49 darf. Im Extremfall kann die Notenbank an der personellen Besetzung der Bankorgane nichts ändern. bc) Externe Instanz(en) = Abberufungsinstanz(en) Wie bei einem generellen Abberufungsverbot verfügen auch hier externe Instanzen über den alleinigen Einfluß auf die personelle Besetzung der Notenbankspitze. Die einzelnen Regelungen, wann und aus welchen Gründen abberufen werden darf oder muß, sind ohne Auswirkungen auf die Unabhängigkeit der Bank. Die Notenbank ist personell völlig abhängig. Abschließend sei noch darauf hingewiesen, daß es für die personelle Unabhängigkeit einer Notenbank unbedeutend ist, ob eine oder mehrere externe Instanzen Einfluß auf die Abberufungen nehmen können209. Ausschlaggebend für die Auswirkung auf die personelle Autonomie ist letztlich der Grad an Entscheidungsfreiheit der Bank, sei sie nun durch eine oder mehrere externe Instanzen beschränkt. 4.4.6 Entwicklung eines Schemas zur Beurteilung der personellen Unabhängigkeit Aufgabe ist es nun, aus den oben ermittelten Erkenntnissen über die Einflußkriterien auf die personelle Unabhängigkeit und deren Abhängigkeiten untereinander ein Schema zu entwickeln, anhand dessen sich der Grad an personeller Unabhängigkeit einer Notenbank ermitteln läßt. Hier bietet sich die Form eines Entscheidungsbaums an. Wesentliches Kriterium für die personelle Unabhängigkeit sind die Ernennungsregelungen. Vollkommene personelle Unabhängigkeit kann eine Notenbank nur bei Selbstrekrutierung ihrer Mitglieder erreichen. Die Frage, ob die Notenbank selbst für die Besetzung der Leitungsorgane zuständig ist oder ob externe Instanzen die Ernennungsbefugnis haben, entscheidet zudem auch darüber, wie stark und in welcher Richtung sich die übrigen Kriterien auf die personelle Unabhängigkeit auswirken. Der zweite Aspekt, der die personelle Unabhängigkeit einer Notenbank wesentlich beeinflußt, sind die Abberufungsregelungen. Zusammen mit den Ernennungsvorschriften erlauben sie bereits eine grobe Einordnung einer Zentralbank in eine Skala von Unabhängigkeitsgraden. Alle weiteren Kriterien gliedern das Bewertungsschema weiter auf und bewirken eine differenziertere Bestimmung der personellen Unabhängigkeit. 209 Anderer Ansicht: Cäsar, Rolf(1981): a.a.O., S. 127, der die Aufassung vertritt, die personelle Autonomie sei um so stärker beschränkt, je stärker eine externe Instanz an den Abberufungen beteiligt ist und um so geringer, je stärker die Abberufungskompetenzen auf verschiedene Gruppen verteilt sind. 50 Das Bewertungsschema (Abb. 1) gliedert sich in 6 Ebenen, die im folgenden näher erläutert werden. Ebene 1: Ernennung der Entscheidungsmehrheit Die erste Ebene klärt die Frage, welche lnstanz(en) für die Ernennung der Notenbankleitung zuständig ist (sind). Wie bereits oben dargelegt, ist es für die Unabhängigkeit einer Notenbank unerheblich, wie viele Instanzen an den Ernennungen beteiligt sind. Wichtig ist ausschließlich das Ausmaß, in dem die Bank die Mitglieder ihrer Organe selbst rekrutieren kann. Die Bank kann ihre geldpolitischen Vorstellungen dann durchsetzen, wenn sie mindestens so viele Mitglieder selbst ernennen kann, daß diese die Entscheidungsmehrheit stellen. Nicht in allen Fällen hat eine Seite den entscheidenden Einfluß auf die Ernennungen der Notenbankleitung. Es ist ebenfalls denkbar, daß Notenbank und externe Instanzen jeweils in gleichem Maße an der personellen Besetzung der Bankorgane beteiligt sind. In einer solchen Patt-Situation kann die Notenbank nicht die Entscheidungsmehrheit ernennen. Es gilt also der rechte Bereich des Entscheidungsbaumes. Ebene 2: entscheidende Abberufangsinstanz oder Vetorecht bei Abberufungen Neben der Frage nach der entscheidenden Ernennungsinstanz ist die Frage am wichtigsten, ob die Notenbank die maßgebliche Abberufungsinstanz ist. Ist die Notenbank dies nicht, kann aber drohende Amtsenthebungen durch ein Vetorecht verhindern, hat sie ebenfalls einen wichtigen Einfluß auf Abberufungen, der es rechtfertigt, diesen Fall zusammen mit der entscheidenden Abberufungsinstanz auf eine Bewertungsstufe zu stellen. Wenn vorzeitige Abberufungen von Notenbankmitgliedern gänzlich untersagt sind oder ausschließlich regelgebundene Abberufungen vorgenommen werden können, gibt es auch keine Abberufungsinstanz. Hier muß die Frage nach der Notenbank als maßgeblicher entscheidungstreffender Instanz verneint werden. Ebene 3 Der Einfluß der Abberufungsinstanz auf die personelle Besetzung der Leitungsorgane einer Notenbank hängt von den Abberufungsmodalitäten im einzelnen ab. Den größten Einfluß hat sie, wenn Amtsenthebungen nicht an das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen gebunden sind, sondern willkürlich vorgenommen werden können. Darunter fallen auch Abberufungen aus politischen Gründen. Ein Vetorecht der nicht-abberufenden Instanz kann ebenfalls ohne Angabe von Gründen angewendet werden. Diese Ebene des Entscheidungsbaumes enthält zudem die Frage nach einem Vetorecht bzgl. Ernennungen. Dazu werden hier zum einen Vetobzw. Genehmi- 55 Ebene 6: Kreis der Emennungsftihigen Die sechste Ebene berücksichtigt den Kreis der Personen, die prinzipiell emennungsfähig sind. Eine Notenbank, die ihre Mitarbeiter selbst rekrutieren kann, kann dadurch in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt werden, daß ihr von außen bestimmte Auflagen gemacht werden, welche Anforderungen die Kandidaten zu erfüllen haben. Sind dagegen andere Instanzen emennungsbefugt, kann die Notenbank auf die personelle Besetzung einwirken, wenn sie den Kreis der Ernennungsfähigen beeinflussen kann, indem sie beispielsweise eine bestimmte fachliche Eignung der Kandidaten verlangt. Die Bewertung der personellen Unabhängigkeit einer Notenbank anhand des vorliegenden Schemas führt zu einer Einordnung des Instituts auf der Skala von Unabhängigkeitsgraden. Diese sind durch in Klammem gesetzte Ziffern gekennzeichnet, die verdeutlichen sollen, daß es sich hier um eine rein ordinale Skala handelt. Die gleichen Abstände zwischen den Graden bedeuten also keine gleichgroße Differenz an personeller Unabhängigkeit. Die Skala der Unabhängigkeitsstufen wurde in vier Bereiche eingeteilt, nach der die Notenbanken je nach ihrer Bewertung als personell unabhängig, eher unabhängig, eher abhängig oder abhängig eingestuft werden können. 4.5 Funktionelle Unabhängigkeit Die funktionelle Unabhängigkeit ist der Bereich, der direkt mit den geldpolitischen Entscheidungen der Notenbank zusammenhängt. Daher ist er für die Beurteilung der Unabhängigkeit einer Notenbank am bedeutsamsten. Bei der Untersuchung der funktionellen Ebene wird in der Literatur neben den Zielvorgaben und dem Instrumentarium der Zentralbanken besonders das Verhältnis zwischen Staat und Notenbank betrachtet. Dabei geht es u. a. um Fragen der Staatsfinanzierung durch das Noteninstitut und die Einwirkungsmöglichkeiten der Regierung auf die Geldpolitik der Notenbank. Auch werden internationale Erfordernisse und Vereinbarungen zunehmend als Gefahr für die Unabhängigkeit von Notenbanken gewertet. 4.5.1 Globale Ziele einer Notenbank In diesem Kapitel soll der Zusammenhang von Zielen, die der Notenbank per Gesetz zugewiesen werden, und der Unabhängigkeit der Institute untersucht werden. Eine Untersuchung der Wirtschaftsberatungsgesellschaft MMS International Inc. ergab, daß die unabhängigsten Notenbanken das Ziel der Geldwertstabilität be- 56 rücksichtigen oder gar in den Mittelpunkt stellen210. Caesar211 definiert Ziele als Handlungsmaximen, an denen sich die Notenbank bei ihrer Aufgabenerfüllung orientieren soll. Als Ziele heutiger Zentralbanken gelten im wesentlichen die Herbeiführung bzw. Erhaltung von Zahlungsbilanzausgleich und Vollbeschäftigung bei stabilem Geldwert212, wobei die Geldwertstabilität in der Regel als wesentliche Aufgabe hervorgehoben wird213. In vielen Notenbankgesetzen sind die Zielsetzungen der Zentralbank -wenn überhaupt -nur vage formuliert. Ein wesentlicher Grund dafür mag sein, daß Notenbanken mit ihren Mitteln und Möglichkeiten nicht in der Lage sind, diese Ziele alleine zu erreichen2 l 4. Zudem würde eine über allgemeine Formulierungen hinausgehende gesetzliche Niederlegung der Zielsetzungen jedesmal dann eine Änderung des Gesetzes erfordern, wenn die Bank aufgrund sich wandelnder wirtschaftlicher Voraussetzungen ihre festgelegten Ziele nicht mehr erfüllen kann oder die Verfolgung anderer Ziele als die vorgegebenen in der konkreten Situation vordringlicher wäre215. Der Zentralbank wäre die Möglichkeit genommen, ihre Politik den gegebenen Voraussetzungen flexibel anzupassen. Jedoch wird vielfach kritisiert, daß der Notenbank aus einer unklaren Zielvorgabe durch den Gesetzgeber ein politischer Ermessensspielraum erwächst, der nicht demokratisch legitimiert ist und der in einem demokratischen Rechtsstaat verfassungsrechtliche Bedenken hervorrufen könnte216. Hahn217 unterscheidet in Anlehnung an Veit218zwischen endogenen und exogenen Zielsetzungen einer Notenbank. Endogene Zielsetzungen entspringen den eigenen Zielen und Daten der Zentralbank219_ Darunter fallen die Ziele der Aufrechterhaltung von Wechselkursund Preisstabilität220_ Exogene Zielsetzungen werden dagegen von außen an die Notenbank herangetragen221. Dazu zählt Hahn222 das Vollbeschäftigungspostulat, das er dem Zielkreis der Unterstützung 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 Vgl. Buba stands as most independent central bank. G7 Daily Briefing, Washington, September 1, 1995, abgedruckt in: Deutsche Bundesbank: Auszüge aus Presseartikeln Nr. 60 vom 6. September 1995, S. 7. Vgl. Caesar, Rolf(1981): a.a.O., S. 65. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 49. Vgl. Bernauer, Engelbert: a.a.O., S. 6. Vgl. Keller, Paul: Von den Aufgaben der Notenbank in der Gegenwart, Zürich-St. Gallen 1950, S. 14f; Issing, Otmar (1975): a.a.O., S. 375. Vgl. Keller, Paul: a.a.O., S. 17. Vgl. Issing, Otmar (1975): a.a.O., S .. 375 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 49. Vgl. Veit, Otto (1961), a.a.O., S. 101. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 49. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 49. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 49. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 49. 57 der staatlichen Wirtschaftspolitik zurechnet. Alle drei Zielsetzungen beschränken seiner Ansicht nach die Unabhängigkeit einer Notenbank, wobei exogene Zielsetzungen sich nachteilig, endogene dagegen zugunsten der Währungsstabilität auswirken223. Auch andere Autoren sehen einen Zusammenhang zwischen der Unabhängigkeit einer Notenbank und den gesetzlich festgelegten Zielvorgaben des Instituts. Cukierman et al.224 werten Notenbanken, denen das Gesetz Geldwertstabilität als wesentliches oder ausschließliches Ziel vorgibt, als unabhängig im Gegensatz zu Notenbanken, denen keine expliziten Ziele vorliegen oder die einem Zielkatalog unterworfen sind, der das Ziel der Preisstabilität nicht enhält. Andere vertreten dagegen die Auffassung, der Handlungsspielraum einer Notenbank sei durch die Nennung von Zielen an sich bereits eingeschränkt, weil dadurch alle nicht ausdrücklich genannten Ziele zurückgedrängt werden225. Dies gelte um so mehr, je weniger die genannten Ziele miteinander konfligieren226. Im Extremfall ist die Notenbank explizit nur einem Ziel verpflichtet. Hier wäre jede Aktivität der Bank, die zulasten des vorgegebenen Ziels erfolgte, gesetzwidrig227 _ Der Handlungsspielraum einer Notenbank sei daher um so größer, je mehr Zielen die Bank unterworfen ist, je mehr Interpretationsspielräume diese zulassen und je weniger Vorgaben bezüglich einer Gewichtung oder Rangfolge der Ziele vorliegen228. Der Ermessensspielraum der Notenbanken bei der Zielfestlegung ist gewöhnlich sehr groß, da auch scheinbar exakt formulierte Zielbenennungen unterschiedlich interpretierbar sind229. Selbst wenn beim Vorliegen mehrerer Ziele eine Rangfolge festgelegt ist, liegt es doch im Ermessen der Notenbank festzustellen, wann ein Ziel so weit erfüllt ist, daß weitere mitverfolgt werden können23 0. Für eine Minderung der Unabhängigkeit mit zunehmender Breite des möglichen Zielspektrums wird dagegen das tendenziell dadurch zunehmende Konfliktpotential angeführt23 l. Eine konkrete Zielvorgabe biete dem Staat oder Interessengruppen weniger Angriffsfläche für Pressionen232_ Die Praxis würde zeigen, daß formal unabhängige Notenbanken häufig nur wenigen Zielen oder gar ausschließlich dem Stabilitätsziel verpflichtet seien, wohingegen die Ziele formal weniger 223 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 50. 224 225 226 227 228 229 230 231 232 Vgl. Cukiennan, Alex; Webb, Steven B.; Neyapti, Bilin: Measuring the independence of central banks and ist effects on policy outcomes, in: The World Bank economic review, Vol. 6, No. 3, S. 357. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 63 und S.76. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 76. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 76. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 76ff. Näher ausgeführt bei Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 77f. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 82. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 82 und 84; Issing, Otmar (1975): a.a.O., S. 375. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 53. 58 unabhängiger Notenbanken häufig unklar fonnuliert oder konfligierend seien233. Castello-Branco und Swinbume234 begründen das damit, daß die gesetzliche Ausrichtung einer Notenbank auf ein fixiertes Ziel die Glaubwürdigkeit der Geldpolitik erhöht. Glaubwürdigkeit sei die Grundlage einer die Unabhängigkeit von Zentralbanken unterstützenden Argumentation235, weil Fehler bei der Verfolgung eines Ziels nicht mit dem Hinweis auf andere Ziele entschuldigt werden können236. Zudem träte dies der Neigung der Politiker entgegen, die Transparenz durch Verlagerung der Gewichte zwischen verschiedenen Zielen zu verringern, um damit die Verantwortung der Zentralbank und der politischen Führung abzuschwächen237. Desweiteren bestünde bei multiplen makroökonomischen Zielen die Gefahr, daß Regierung und Notenbank verschiedene Mischungen eines grundsätzlich gleichen Zielkatalogs verfolgen. Effektive Koordination und Verantwortlichkeit würden dann eine der Regierungskontrolle unterworfene Notenbank erfordern238. Schließlich wird vorgebracht, daß die Geldpolitik als einzelnes Instrument sich nicht gleichzeitig mehreren Zielen verpflichten kann, die zumindest kurzfristig miteinander konfligieren239_ Zu dem Argument der höheren Glaubwürdigkeit der Geldpolitik bei Ausrichtung der Notenbank auf ein konkretes Ziel und die daraus resultierende Möglichkeit einer klaren Verantwortungszuweisung ist folgendes anzumerken. Eine Notenbank, die beispielsweise explizit einem stabilen Geldwert verpflichtet ist, kann mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln nur bedingt auf die Geldwertstabilität Einfluß nehmen. Auf wesentliche den Geldwert beeinflussende Bereiche wie Lohnpolitik, Ausgabeverhalten öffentlicher Haushalte etc., hat sie keinen Einfluß. Die ausdrückliche Verpflichtung der Notenbankfunktionäre auf die Geldwertstabilität ennöglicht zwar eine zweifelsfreie öffentliche Kontrolle240, andererseits ist die Glaubwürdigkeit der Geldpolitik dadurch eher gefährdet als erhöht, wenn man ihr quasi die alleinige Verantwortung für den Geldwert aufbürdet, der sie nicht gerecht werden kann. Auch der Einwand, effektive Koordination und Verantwortlichkeit bei multiplen makroökonomischen Zielen der Notenbank erfordere eine der Regierungskontrolle unterworfene Notenbank, ist nicht überzeugend. Die gleiche Argumentation ließe sich bei einer Notenbank führen, die nur einem Ziel, z. B. der Geldwertstabilität, verpflichtet wäre. Durch die engen zusammenhänge zwischen den einzelnen Politikbereichen würde auch hier eine 233 234 235 236 237 238 239 240 Vgl. Swinburne, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 24. Vgl. Swinburne, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 24f Vgl. Swinburne, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 24f Vgl. Castello-Branco, Marta; Swinburne, Mark: a.a.O., S. 20f Vgl. Castello-Branco, Marta; Swinburne, Mark: a.a.O., S. 21. Vgl. Swinburne, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 25. Vgl. Swinburne, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 25. Vgl. Schmitz, Wolfgang (1989): a.a.O., S. 19. 59 mangelnde Koordination von Geldpolitik der Notenbank und der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Staats dazu führen, daß beide Institutionen gegeneinander arbeiten. Welchen Einfluß haben die gesetzlich fixierten Ziele nun auf die Unabhängigkeit einer Notenbank. Man könnte argumentieren, daß jegliche gesetzliche Fixierung von Zielen die geldpolitische Entscheidungsfreiheit einer Notenbank einschränkt. In diesem Fall müßte aber bereits das Vorhandensein eines Notenbankgesetzes die Unabhängigkeit einer Notenbank erheblich mindern. Zudem verdanken Notenbanken ihre Existenz der Notwendigkeit, daß bestimmte Aufgaben erfüllt und Ziele erreicht werden müssen. Derartige Argumentationen sind also wenig hilfreich. Die hier verwendete Definition beschränkt Unabhängigkeit auf die Entscheidungsfreiheit der Notenbank bei geldpolitischen Entscheidungen. Damit ist die Unabhängigkeit gemeint, die "währungspolitische Aufgabe nach eigenem Ermessen zu erfüllen und schließt keinesfalls die Kompetenz ein, den Inhalt der eigenen Aufgabe zu bestimmen"241_ Für die Unabhängigkeit einer Notenbank ist es also unerheblich, wievielen und welchen Zielen sie unterworfen ist bzw. wie klar diese formuliert sind. Eine Notenbank, die ausschließlich dem Ziel der Geldwertstabilität verpflichtet ist, ist nicht unabhängiger als eine, die allgemein den Zielen des magischen Vierecks unterworfen ist. Das alleinige Ziel der Geldwertstabilität wird einer Notenbank vermutlich die Inflationsbekämpfung erleichtern. Dies ist aber kein Kriterium für Unabhängigkeit. 4.5.2 Temporäre Ziele einer Notenbank In vielen Staaten gibt es Formen von Zwischenzielen, die von den Notenbanken angestrebt werden. Besonders nach den Erfahrungen der weltweiten Inflation von 1973/1974 wurden in vielen Ländern solche Ziele eingeführt242_ Diese beziehen sich in der Regel auf monetäre Aggregate; aber auch lnflations-243 und Wechselkursziele244 sind durchaus üblich. Zwischenziele haben eine Reihe von Vorzügen. Leicht zu beobachtende Maßstäbe erleichtern die Erfolgskontrolle der Geldpolitik. Zudem läßt sich daraus leichter ein konkreter Maßnahmenplan erstellen als dies aufgrund der Ausrichtung auf die allgemeine, im Gesetz festgelegte Zielsetzung der Notenbank möglich wäre245. Die Möglichkeit der Überwachung 241 Issing, Otmar (1975): a.a.O., S. 375, so auch Poullain, Ludwig: a.a.O., S. 41 242 Vgl. Chrystal, Alec K.: Commentary: The Behavior ofForeign Central Banks: Comparisons and Contrasts with Fed Performance, in: Belongia, Michael T. (Hrsg.): Monetary Policy on the 75th Anniversary ofthe Federal Reserve System, Boston, Dordrecht, London 1991, S. 86f 243 z.B. in Neuseeland. 244 z. B. in den Niederlanden. 245 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 29. 60 der Notenbank anhand von Zwischenzielen mag in Grenzen auch als Substitut für den oft kritisierten Mangel an demokratischer Legitimation autonomer Notenbanken gelten246_ Wesentlicher ist aber, daß die Geldpolitik der Notenbank für die Wirtschaftssubjekte berechenbarer wird. Die Gefahr sinkt, daß Wirtschaftssubjekte die Intension der geldpolitischen Aktivitäten der Notenbank mißinterpretieren und daraufhin ihre Entscheidungen an irrigen Annahmen über die künftige Geldpolitik ausrichten247_ Dies wiederum erleichtert die monetäre Steuerung und reduziert das erforderliche Ausmaß notenbankpolitischer Korrekturmaßnahmen248. Andererseits erhöhen Zwischenziele die Gefahr, daß die Geldpolitik an notwendiger Flexibilität verliert 249. Wie wirken sich Zwischenzielvorgaben auf die Unabhängigkeit einer Notenbank aus? Zweifellos beschränken sie den Handlungsspielraum des Instituts250_ Andererseits sind konkrete Zwischenziele geeignet, die Notenbank gegenüber potentiellem Druck von außen zu stärken251 _ Hier könnte man aber wiederum argumentieren, daß dadurch allenfalls eine Verlagerung dieser Pressionen auf den Willensbildungsprozeß zur Festlegung des Zwischenzieles stattfindet252_ Gewöhnlich bestimmt die Notenbank selbst das Zwischenziel. Es liegt also eine Selbstbindung des Währungsinstituts vor. Die sich daraus ergebende Einschränkung des Handlungsspielraumes der Bank ist nicht von außen induziert. Insofern ist die Unabhängigkeit der Notenbank nicht berührt. Für den Fall, daß Zwischenziele nicht von der Notenbank selbst, sondern von der Regierung oder anderen externen Instanzen vorgegeben werden, wird der Handlungsspielraum des Währungsinstitutes von außen beschränkt. Doch auch hier liegt keine Einschränkung der Unabhängigkeit vor, weil die Notenbank den Weg selbst bestimmen kann, wie sie dieses Ziel erreichen will. Sie kann ihre geldpolitischen Entscheidungen trotzdem frei treffen. Von externen Instanzen vorgegebene Zwischenziele schränken die Unabhängigkeit also genausowenig ein wie gesetzlich vorgeschriebene Ziele einer Notenbank. 246 Vgl. Rieb, Georg: Central Bank Autonomy: A Swiss Perspeetive, in: Baneo Central De Chile (Hrsg.): Seminario "Experiencias sobre Autonomia e la Banea Central", Santiago 1989, S. 30. 247 Vgl. Rieb, Georg (1989): a.a.O., S. 30. 248 Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 120f 249 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Braneo, Marta: a.a.O., S. 30. 250 Vgl. Rieb, Georg (1989): a.a.O., S. 29; Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. l 19f 251 Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 122. 252 Vgl. Caesar, Rolf(l98l): a.a.O., S. 122f 61 4.5.3 Geldpolitisches Instrumentarium Eine Notenbank ist nur dann instrumentell unabhängig, wenn sie ihre Instrumente uneingeschränkt einsetzen kann253. Das setzt voraus, daß ihr die existierenden geldpolitischen Instrumente prinzipiell zur Verfügung stehen. Sonst würde eine Notenbank, die nur über ein geringes, wenig wirkungsvolles Instrumentarium verfügt, ebenso unabhängig sein wie eine Zentralbank mit umfangreichen schlagkräftigen Mitteln, die sie nach ihrem eigenen Ermessen anwenden darf. Funktionelle Unabhängigkeit erfordert also, daß die Notenbank alle existierenden geldpolitischen Instrumente nach ihrem Ermessen einsetzen darf. Um ihre Unabhängigkeit zu bewahren, muß dies auch für alle Instrumente gelten, die sich erst in Zukunft (z.B. in Anpassung an sich wandelnde wirtschaftliche Gegebenheiten) entwickeln. Insofern kann die Unabhängigkeitsuntersuchung nur eine Zeitpunktanalyse sein und nur eine Aussage über den derzeitigen Unabhängigkeitsgrad einer Zentralbank treffen. Für die Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit müssen prinzipiell zwei Fragen beantwortet werden? 1. Welche Instrumente stehen der Notenbank prinzipiell zur Verfügung? 2. Wird der Einsatz dieser Instrumente in irgendeiner Form eingeschränkt? 4.5.3.1 Prinzipieller Umfang des geldpolitischen Instrumentariums Um zu prüfen, ob einer Notenbank die Gesamtheit des geldpolitischen Instrumentariums zur Verfügung steht, muß zunächst geklärt werden, was man unter geldpolitischen Instrumenten versteht. In der Geldpolitik lassen sich Ordnungsund Prozeßpolitik unterscheiden254. Aufgabe der Ordnungspolitik ist die Beeinflussung der Geldordnung und ist Sache der Regierung bzw. des Parlaments. Sie ist nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Die Prozeßpolitik ist die eigentliche Aufgabe der Geldpolitik. Daher versteht man üblicherweise unter geldpolitischen Instrumenten diejenigen der Prozeßpolitik25 5. Mit dem Einsatz dieser Instrumente sollen Geldnachfrage und Geldangebot durch die Veränderung von Zins, Geldmenge und Liquidität beeinflußt werden. Unter geldpolitischen Instrumenten könnte man also alle Instrumente zusammenfassen, die geeignet sind, Geldnachfrage und Geldangebot über die Regulierung von Preis (Zins) und Men253 Vgl. Müller, Lothar: Die Problematik einer europäischen Zentralbank, in: EuropaArchiv, Folge 12/1990, S. 386; ähnlich auch Hahn, Hugo J.; Siebelt, Johannes: a.a.O., S. 234. 254 Vgl. Dickertmann, Dietrich; Siedenberg, Axel: Instrumentarium der Geldpolitik, Düsseldorf 1984, S. 1. 255 Vgl. Sehaal, Peter: Geldtheorie und Geldpolitik, 2. Aufl., München 1989, S. 261. 62 ge von Geld zu manipulieren, oder allgemeiner ausgedrückt, Instrumente zur Steuerung der Geldversorgung einer Volkswirtschaft. Es gibt verschiedene Klassifizierungen des geldpolitischen Instrumentariums, von denen hier die wichtigsten kurz aufgeführt werden sollen. In der Regel wird zwischen indirekten und direkten geldpolitischen Instrumenten unterschieden, wobei unter direkten die verschiedenen Arten der Kreditplafondierung und unter indirekten die marktkonformen Mittel verstanden werden256. Die direkten Instrumente werden auch als dirigistisch bezeichnet257. Sie sind dazu geeignet, den Marktmechanismus außer Kraft zu setzen oder zu verzerren258. Schmölders unterscheidet nach klassischem und modernem Instrumentarium der Geldpolitik259. Zu den klassischen Instrumenten zählt er die Diskontpolitik, Offenmarktpolitik, Interventionen an den Devisenmärkten und Moral Suasion, während Mindestreservenund Einlagenpolitik, behördliche Liquiditätskontrollen sowie direkte (selektive) Liquiditätskontrollen unter modernen Mitteln zusammengefaßt sind260_ Eine andere Differenzierung ist die zwischen primär außenwirtschaftlich ausgerichteten und primär binnenwirtschaftlich ausgerichteten Instrumenten, wobei berücksichtigt werden muß, daß außenwirtschaftlich orientierte Instrumente auch binnenwirtschaftliche Effekte hervorrufen und umgekehrt261_ Zu den wichtigsten primär binnenwirtschaftlich ausgerichteten Instrumenten gehören Offenmarktpolitik, Refinanzierungspolitik (Rediskontund Lombardpolitik), Refinanzierungskontingentpolitik, Passiv-Mindestreservepolitik, Einlagenverpflichtung und -politik, Bankenaufsicht262, der Erlaß von Anlagevorschriften für die Kreditinstitute, Zinslimitierung oder -fixierung, Aktiv-Mindestreservepolitik und Kreditplafondierung263. Unter Instrumente mit primär außenwirtschaftlicher Zielrichtung fallen Devisenkurspolitik (Paritätsfestlegung, Interventionen auf dem Kassaund/oder Terminmarkt, Swapsatzpolitik), Mindestreservepolitik im Dienste außenwirtschaftlicher Absicherung, Bardepot-Pflicht sowie die Politik der administrativen Beschränkungen des Geldund Kapitalverkehrs264. Nachdem nun ein Überblick über das gängige geldpolitische Instrumentarium verschafft wurde, ist zu überle256 257 258 259 260 261 262 263 264 Vgl. Köhler, Claus: Geldwirtschaft, 1. Bd. Geldversorgung und Kreditpolitik, 2. Aufl., Berlin 1977, S. 232. Vgl. Sehaal, Peter: a.a.0., S. 261. Vgl. Sehaal, Peter: a.a.0., S. 261. Vgl. Schmölders, Günter (1968): a.a.0., S. 246ff Vgl. Schmölders, Günter (1968): a.a.0., S. 246ff Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.0., S. 86. Wobei hier umstritten ist, ob Bankenaufsicht als echtes Instrument der Geldpolitik betrachtet werden kann; Vgl. Veit, Otto: Grundriß der Währungspolitik, Frankfurt/Main 1969, S. 208. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.0., S. 86f. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.0., S. 87f. 63 gen, wie geprüft werden kann, ob einer Notenbank das existierende geldpolitische Instrumentarium prinzipiell zur Verfügung steht. Folgende Probleme tauchen dabei auf. 4.5.3.1.1 Gesamtheit des Instrumentariums In der Literatur sind zwar die gängigen geldpolitischen Instrumente ausreichend beschrieben, aber daraus läßt sich nicht die Gesamtzahl der existierenden Instrumente ermitteln. Zudem dürfte nicht immer zweifelsfrei zu trennen sein, welches ein selbständiges geldpolitisches Instrument und welches ein Teilbereich oder eine Unterart eines anderen Instruments ist. Da sich die Anzahl existierender geldpolitischer Instrumente nicht eindeutig feststellen läßt, kann man die funktionelle Unabhängigkeit nicht anhand der einer Notenbank zur Verfügung stehenden Instrumente in Relation zur Gesamtheit des Instrumentariums beurteilen. 4.5.3.1.2 Juristisches und faktisches Instrumentarium Es kann Unterschiede geben zwischen dem juristischen und dem faktischen Instrumentarium. In der Regel sind Notenbankgesetze so konstruiert, daß die Anwendung nicht ausdrücklich zugelassener Instrumente verboten ist265 und insofern das faktische Instrumentarium dem juristischen entspricht. Aber es ist durchaus üblich, daß Notenbanken ihr Instrumentarium ohne gesetzliche Grundlage weiterentwickeln, sei es in Form von gänzlich neuen Instrumenten oder von qualitativen Veränderungen bereits vorhandener lnstrumente266. Dies ist erforderlich, um den Anschluß an die "fortschreitende Entwicklung der Geldwirtschaft267" zu behalten. Zudem ist es sinnvoll, neue Instrumente erst zu erproben, bevor sie im Gesetz niedergelegt werden268. Es gibt zahlreiche Beispiele, wo Gesetze nachträglich bestätigen, was sich in der Praxis herausgebildet hat 269 . Insofern kann es schwierig sein, den tatsächlichen Umfang des erlaubten Instrumentariums einer Notenbank zu erfassen, wenn man ausschließlich die Notenbankgesetzgebung betrachtet. 265 266 267 268 269 Vgl. Pfleiderer, Otto: a.a.O., S. 418. Vgl. Caesar, Rolf(l981): a.a.O., S. 93. Schmölders, Günter (1968): a.a.O., S. 223. Vgl. Kerschagl, Richard: Ungelöste Probleme der modernen Währungspolitik, Sonderdruck aus Schmollers Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, 76. Jg. 4. Heft 1956, S. 96f Beispiele dazu z.B. bei Schuppler, Edith: a.a.O., S. 33; Caesar, Rolf(l98I): a.a.O., S. 93f 64 4.5.3.1.3 Durchsetzungsverfahren geldpolitischer Instrumente Neben geldpolitischen Instrumenten lassen sich auch die Methoden ihrer Durchsetzung unterscheiden. In der Literatur werden beide häufig nicht ausreichend getrennt. Durchsetzungsverfahren können entweder auf freiwilliger oder auf gesetzlicher Grundlage beruhen. Zu der ersteren Gruppe sind Gentlemen's Agreements und Moral Suasion270 zu rechnen, während administrative Festlegungen die Verfahren auf gesetzlicher Grundlage darstellen. Unter Gentlemen's Agreements in der Geldpolitik versteht man „befristete freiwillige Vereinbarungen zwischen der Notenbank und den Geschäftsbanken (gegebenenfalls auch weiteren Gruppen), aufgrund deren sich die Banken ohne Rechtszwang schriftlich verpflichten, bei ihrer Geschäftsgebarung jeweils bestimmte gesamtwirtschaftlich relevante Richtlinien einzuhalten"271_ Mittels Moral Suasion versucht die Zentralbank, die betroffenen Wirtschaftssubjekte durch Ratschläge zu einem zielkonformen Verhalten im Sinne der Notenbank zu bewegen272. Theoretisch könnte eine Notenbank auf solchem Wege genau die gleichen Instrumente anwenden mit dem gleichen Ergebnis, das mittels administrativer Durchsetzung erreicht würde. Dies sei am Beispiel des Instruments der Kreditplafondierung verdeutlicht. Bei administrativer Durchsetzung ist die Notenbank beispielsweise befugt, die Zuwachsrate der Kreditgewährung der Banken auf einen bestimmten Prozentsatz zu begrenzen. Das gleiche Ergebnis könnte sie theoretisch erreichen, indem sie an die Banken appelliert, diese Zuwachsrate nicht zu überschreiten und die NichtBanken zu einer Einschränkung ihrer Kreditnachfrage ermahnt273. Ebenso könnte sie mit den Banken entsprechende Verträge über eine Kreditbeschränkung abschließen. In den beiden letzten Fällen ist die Notenbank natürlich auf die Einsicht und Mithilfe der Banken bzw. anderer Wirtschaftssubjekte angewiesen. Für den Umfang des einer Notenbank zur Verfügung stehenden Instrumentariums hat dies folgende Bedeutung. Ist einem Noteninstitut die Anwendung eines Instruments nicht erlaubt, so bezieht sich dieses Verbot in der Regel auf die administrative Anwendung des betreffenden Instruments. Das bedeutet nicht zwangsläufig, daß das Mittel auch nicht auf freiwilliger Basis angewendet werden könnte. Moral Suasion und Gentlemen's Agreements bedürfen als Ergebnis freiwilliger Vereinbarungen zwischen Notenbank und Banken keiner gesetzlichen 270 Moral Suasion und Gentlemen's Agreements werden in der Literatur in der Regel zum geldpolitischen Instrumentarium gezählt, wie z.B. bei Caesar, Rolf ( 1981 ): a.a. 0., S. 93. 271 Tuchtfeldt, Egon: Gentlemen's Agreements als Instrument der schweizerischen Geldpolitik, in: Andreae, C. A.; Hansmeyer, K. H.; Scherhorn, G. (Hrsg.): Geldtheorie und Geldpolitik, Günter Schmölders zum 65. Geburtstag, Berlin 1968, S. 40. 272 Vgl. Scheithauer, Max: Moral Suasion -ein Instrument der Währungspolitik, in: Österreichisches Bankarchiv Jg. 23, 9/1975, S. 323f. 273 Vgl. Bredemeier, Sonning: Erfahrungen mit der Kreditplafondierung, Berlin 1972, S. 73. 71 Ob wid wenn ja, in welchem Maße die Notenbank auf die Wünsche wid Forderwigen anderer Aktoren eingeht, läßt sich nur schwer ermitteln. Caesar304 versucht beispielsweise, die Einschränkwig des Handlwigsspielraums der Notenbank aufgrund von Rücksichtnahme auf andere Wirtschaftssubjekte über Bestimrnwigsfaktoren wie das Konfliktpotential der Geldpolitik wid die Konfliktbereitschaft der Beteiligten zu umreißen. Ist aber eine Notenbank, die Pressionen nachgibt oder in ihrer Geldpolitik auf andere Aktoren Rücksicht nimmt, wirklich in ihrer Unabhängigkeit eingeschränkt? Je mehr der Kompetenzbereich der Notenbank ausgeweitet wird, desto größer mag die Gefahr von Konflikten mit wid Pressionen von anderen Aktoren sein. Auch die Haltwig der Öffentlichkeit, der VerflechtWlgsgrad mit anderen Instanzen wid ähnliches mögen den Druck auf die Notenbank dahingehend beeinflussen, daß diese eine andere Geldpolitik betreibt als sie befürwortet. Aber es ist wenig plausibel, daß dies zu einer Einengwig des Handlwigsspielraums oder der Entscheidwigsfreiheit der Notenbank führen sollte. Eine Zentralbank kann sich moralischem Druck widersetzen, wenn auch gegebenenfalls witer Inkaufnahme von persönlichen Schwierigkeiten oder Konflikten305. Solange sie nicht zur Rücksichtnahme bei geldpolitischen Entscheidwigen gezwungen werden kann, liegt keine Einschränkwig ihrer Unabhängigkeit vor. Nach der hier verwendeten Unabhängigkeitsdefinition hat die Ausübwig moralischen Drucks auf die Notenbankleitwig keinen Einfluß auf die Unabhängigkeit der Bank. 4.5.3.2.2.2 Auskwiftswid Mitteilwigspflichten Ist eine Notenbank verpflichtet, der Regierwig oder anderen Instanzen Auskünfte über ihre geplanten Maßnahmen oder andere die Geldpolitik betreffenden Angelegenheiten zu geben bzw. gibt es institutionalisierte Mitteilwigsvereinbarungen, so kann sie ihre geldpolitischen Entscheidwigen dennoch frei nach eigenem Ermessen treffen. Ihre Unabhängigkeitsstatus ist davon nicht berührt. 4.5.3.2.2.3 Anhörwigsrecht Gleiches gilt, wenn die Notenbank vor dem Fällen von geldpolitischen Entscheidwigen verpflichtet ist, Vertreter der Regierwig, der Wirtschaft oder anderer Bereiche anzuhören, um gegebenenfalls deren Standpunkte bei der Entscheidwigsfindwig zu berücksichtigen. Die Entscheidwigsgewalt liegt trotzdem alleine beim W ährwigsinstitut. 304 Vgl. Caesar, Rolf(l 981): a.a.O., S. l 12f 305 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 84. 72 4.5.3.2.2.4 Vetound Genehmigungsrecht Eine unmittelbare Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der Notenbank liegt vor, wenn andere Aktoren über Vetooder Genehmigungsrechte bzgl. notenbankpolitischer Entscheidungen der Bank verfügen. Beim Vorliegen von Genehmigungsrechten erfordert das Wirksamwerden geldpolitischer Beschlüsse die ausdrückliche Billigung durch andere Aktoren306_ Vetorechte bewirken dagegen je nach Ausgestaltung des Rechts eine temporäre Blockierung (aufschiebendes oder suspensives Vetorecht) oder eine Aufhebung (auflösendes Vetorecht) notenbankpolitischer Beschlüsse307. Hahn308 führt zusätzlich das konstruktive Vetorecht auf, nach dem die begünstigte Instanz die geldpolitischen Entscheidungen der Bank nicht nur aufheben kann, sondern auch an der Neufassung der Beschlüsse beteiligt ist. Die verschiedenen Formen des Vetorechts sowie Genehmigungsrechte wirken sich unterschiedlich stark auf die Unabhängigkeit der Notenbank aus. Eine verhältnismäßig geringe Einschränkung der Unabhängigkeit liegt im Falle des aufschiebenden Vetorechts vor. Die Notenbank braucht ihre Beschlüsse nicht zu ändern. Die Einschränkung ihrer Entscheidungsfreiheit liegt ausschließlich darin, daß sie den Zeitpunkt des Umsetzens der Beschlüsse nicht frei wählen kann. Dies gilt um so stärker, je länger die festgelegte Aufschubfrist ist bzw. je öfter das Recht bezüglich desselben Beratungspunktes angewendet werden darf. Kann das suspensive Vetorecht unbegrenzt oft angewendet werden oder ist die Aufschiebungsfrist sehr lang, hat dies im Extremfall die gleiche Wirkung wie ein auflösendes Vetorecht. Ein auflösendes Vetorecht bewirkt eine große Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der Notenbank, die nun gezwungen ist, ihre Beschlüsse zu ändern. Im Gegensatz zum konstruktiven Vetorecht darf sie aber ohne Mitwirkung externer Instanzen eine neue Entscheidung treffen. Theoretisch können diese neuen Beschlüsse jedoch immer wieder mittels Vetorecht außer Kraft gesetzt werden, bis sie den Vorstellungen der Veto einlegenden Instanz entsprechen309. Diese gewinnt im Extremfall auf diese Weise einen großen Einfluß auf Notenbankpolitik. Am stärksten ist die Unabhängigkeit der Zentralbank beim Vorliegen eines konstruktiven Vetorechts eingeschränkt. Dieses kommt einem Weisungsrecht sehr nahe, weil die Veto einlegenden Instanzen die notenbankpolitischen Entscheidungen nicht nur aufheben können, sondern an der neuen Beschlußfassung zumindest mitbeteiligt sind. Genehmigungsrechte externer Instanzen haben eine vergleichbare Wirkung auf die Unabhängigkeit einer Notenbank wie ein auflösendes Vetorecht. Beschlüsse, denen die begünstigte Instanz nicht zustimmt, werden von ihr nicht genehmigt. Die Notenbank muß solange ihre 306 Vgl. Caesar, Rolf(1981): a.a.O., S. 135. 307 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 83. 308 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 83. 309 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 83. 73 geplanten Entscheidungen ändern bis sie den Vorstellungen der genehmigenden Instanz entsprechen. 4.5.3.2.2.5 Rechtliche Anfechtbarkeit geldpolitischer Beschlüsse Die Entscheidungsfreiheit einer Notenbank über den Einsatz geldpolitischer Instrumente kann bedeutungslos werden, wenn die Entscheidungen durch externe Instanzen angefochten werden können3 IO. Als Beispiel sei hier ein privater Unternehmer angeführt, der durch die Anwendung des währungspolitischen lnstrumentariwns durch die Notenbank wirtschaftlichen Schaden erleidet 311 . Ist der Rechtsweg ausgeschlossen, liegt keine Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der Notenbank vor. Hat der Betroffene dagegen die Chance, gegen die Beschlüsse gerichtlich vorzugehen, ist die Bank womöglich gezwungen ihre Entscheidungen zu ändern und damit in ihrer Unabhängigkeit eingeschränkt. Der Umfang der Einschränkung der Unabhängigkeit liegt dabei je nach Ausgang der Verhandlungen zwischen dem eines Vetorechts und einem Weisungsrecht. 4.5.3.2.2.6 Stimmrecht Haben Mitglieder der Regierung oder andere bankfremde Aktoren Stimmrecht bei Sitzungen der Notenbankleitung, in denen geldpolitische Beschlüsse gefaßt werden, können sie damit Einfluß auf die dort getroffenen Entscheidungen nehmen. Sie können jedoch als Mitglieder der Leitungsgremien der Bank betrachtet werden. Daher sei hier bzgl. der Auswirkungen von Stimmberechtigung auf die Unabhängigkeit einer Notenbank auf die Ausführungen über die personelle Unabhängigkeit verwiesen. 4.5.3.2.2.7 Weisungsrecht Weisungsrechte ermöglichen notenbankfremden Aktoren den größten Einfluß auf die Geldpolitik einer Notenbank312_ Der Bank werden direkt Handlungsanweisungen aufgezwungen. Sie kann ihre Entscheidungen über Umfang, Zeitpunkt und Art des Einsatzes geldpolitischer Instrumente nicht frei treffen. 310 311 312 Am Beispiel der Deutschen Bundesbank dargelegt bei Kindermann, Elmar: Die Anfechtung von kreditpolitischen Beschlüssen der Bundesbank, Berlin 197 4. Vgl. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 20f Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 79. 74 4.5.3.3 Einordnung ausgewählter Einschränkungsbeispiele in die Systematik Es gibt einige Bereiche, die als besondere Gefahrenquellen für die Unabhängigkeit einer Notenbank gelten. Dazu zählt neben der Staatsfinanzierung durch die Notenbank v. a. die Forderung an die Notenbank, die allgemeine Wirtschaftspolitik des Staates zu unterstützen. Zunehmend wird auch vor einer Aushöhlung der Unabhängigkeit durch internationale Einflüsse und Verpflichtungen gewarnt. Diese Einschränkungsbeispiele scheinen wichtig genug, um sie gesondert zu betrachten. 4.5.3.3.1 Staatsfinanzierung durch die Notenbank Dem Einsatz der Geldpolitik für eine bequeme Staatsfinanzierung per Notenpresse werden alle größeren Inflationen dieses Jahrhunderts angelastet313. Es wird immer wieder darauf hingewiesen, daß sich das Ziel der Preisstabilität nicht mit einem Zwang der Notenbank zur Staatsfinanzierung vereinbaren läßt314_ Daher sei es erforderlich, die Notenbank von einem solchen Zwang zu befreien3 l 5. Regelungen, die der Finanzierung von Budgetdefiziten durch die Notenbank enge Grenzen setzen, gelten vielfach auch als Kriterium für eine unabhängige Notenbank3 l 6 _ Sie schützten die Zentralbank einmal davor, zu einer Finanzierung der Budgetdefizite des Staates gezwungen zu werden317, aber auch quasi vor sich selbst, weil sie möglichen Pressionen seitens der Regierung leichter standhalten kann. So zeigt das Beispiel der Deutschen Reichsbank, daß eine Unterlassung von Staatsfinanzierung nicht automatisch aufgrund der Unabhängigkeit einer Notenbank angenommen werden kann318_ Dies bestätigt auch eine Studie in den USA, die ergab, daß das Federal Reserve System im Untersuchungszeitraum von 194 7 bis l 97 4 auf Budgetdefizite (-überschüsse) mit einer Vergrößerung (Verringerung) ihres Bestands an Staatspapieren reagiert hat319_ Man unterscheidet direkte und indirekte Kreditfinanzierung des Staates durch die Notenbank. Während die Notenbank bei einer direkten Staatsfinanzierung in Form von Buchkrediten oder dem Erstankauf von Staatspapieren von Beginn an selbst als Gläubiger des Staates auftritt, ist bei der indirekten Kreditfinanzierung 313 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 99; Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 60. 314 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 99. 315 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 99. 316 Vgl. Caesar, Rolf(1982): a.a.O., S. 571; Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 59ff. 317 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 100. 318 Vgl. Schmitz, Wolfgang(1989): a.a.O., S. 20f. 319 Vgl. Buchanan, James M.; Wagner, Richard E.: Democracy in deficit, The political legacy ofLord Keynes, New York, San Francisco, London 1977, S. l 14ff. 75 zunächst das Bankensystem zwischengeschaltet320. Die Notenbank kauft Schuldtitel des Staates via Offenmarktoder Refinanzierungsoperationen von den Kreditinstituten321. Neben der Kreditfinanzierung gibt es zahlreiche weitere Möglichkeiten der finanziellen Heranziehung der Notenbank durch den Staat322, wie z.B. die Kassenverwaltung für den Staat, die Verwaltung der Staatsschulden oder die Gewinnausschüttung der Notenbank an den Staat. Letztere könnte dabei für die funktionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank von Bedeutung sein, denn sie geht mit einer Zentralbankgeldschöpfung einher323, läßt man die Entstehung des Gewinnes außer Betracht324. Insofern kann eine Gewinnausschüttung mit einer direkten Kreditvergabe der Notenbank verglichen werden, mit dem Unterschied, daß bei einer Kreditaufnahme Verzinsung und Tilgung vorgeschrieben ist325. Um den Effekt der Geldschöpfung zu neutralisieren, müßte er bei der Steuerung der Geldmenge z. B. durch reduzierte Refinanzierungsmöglichkeiten kompensiert werden326. Für eine Begrenzung der Kreditfinanzierung des Staates durch die Notenbank stehen u. a. folgende Formen zur Verfügung. Direkt kann sie über ein absolutes oder relatives Limit für den Bestand an allen oder bestimmten Staatstiteln erfolgen327. Indirekt ist dies über eine Begrenzung der Geldschöpfungskapazität des Noteninstituts möglich328. Dies ist z. B. in Form von Kontingenten, prozentualer Metalldeckung oder ähnlichem denkbar329. 320 321 322 323 324 325 326 327 328 329 Vgl. Caesar, Rolf: Staatsfinanzierung durch die Notenbank -Pro und Contra, in: Socher, Karl; Smekal Christian (Hrsg.): Staatsfinanzierung und Notenbank. Referate und Diskussionszusammenfassungen des Symposiums am 4 ./5. April 1984 in Innsbruck/Igls; Österreichisches Forschungsinstitut für Sparkassenwesen Bd. 24, Wien 1984, S. 50. Vgl. Caesar, Rolf(1981): a.a.O., S. 133; Caesar, Rolf(1982): a.a.O., S. 571. Vgl. Born, Erich: Die finanzielle Heranziehung der Zentralnotenbank durch den Staat in Europa, Leipzig 1907. Vgl. Schmitz, Wolfgang: Staatsfinanzierung durch die Notenbank aus der Sicht der Geldordnung, in: Socher, Karl; Smekal Christian (Hrsg.): Staatsfinanzierung und Notenbank. Referate und Diskussionszusammenfassungen des Symposiums am 4./5. April 1984 in Innsbruck/Igls; Österreichisches Forschungsinstitut für Sparkassenwesen Bd. 24, Wien 1984, S. 89. Vgl. Caesar, Rolf(1984), a.a.O., S. 50. Vgl. Dickertmann, Dietrich: Staatsfinanzierung und Notenbank aus finanzwirtschaftlicher Sicht, in: Socher, Karl; Smekal Christian (Hrsg.): Staatsfinanzierung und Notenbank. Referate und Diskussionszusammenfassungen des Symposiums am 4./5. April 1984 in Innsbruck/Igls; Österreichisches Forschungsinstitut für Sparkassenwesen Bd. 24, Wien 1984, S. 129. Vgl. Lusser, Markus: Die volkswirtschaftliche Bedeutung der Schweizerischen Nationalbank, in: Quartalsheft SNB 1/92 S. 71f; Schmitz, Wolfgang (1984): a.a.O., S. 96. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 64. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 64. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 70. 76 In vielen Fällen ist die direkte Staatsfinanzierung nicht oder nur bedingt eingeschränkt, weil der Kauf von Regierungsschulden für die Notenbank eine wichtige geldpolitische Steuerungsmöglichkeit darstellt. Doch gibt es selbst bei einem Verbot des Haltens jeglicher Regierungsschulden durch die Notenbank genügend Wege, Defizitfinanzierung zu fördern. Dies ist wn so leichter, je besser die Finanzmärkte und -instrwnente entwickelt sind330_ So könnte die Regierung beispielsweise die Notenbank anweisen, in gleicher Höhe Liquidität zuzuführen, wie der Staat im privaten Sektor Schulden aufnimmt33 l. Der gesamte monetäre Effekt wäre der gleiche, als hätte die Notenbank die Staatsschulden direkt finanziert332. Es ist ebenfalls denkbar, daß die Regierung die gesetzlichen Beschränkungen nicht beachtet und Mittel besitzt, die Notenbank zu einer Kreditgewährung über die gesetzlich festgelegten Kontingente hinaus zu bewegen oder daß die gesetzlichen Verschuldungsgrenzen jeweils entsprechend dem Finanzierungsbedarf des Staates nach oben angepaßt werden333. Deckungsvorschriften und Kontingente können auch durch Kreditaufnahme des Staates im Ausland oder die eigene Zahlungsmittelemission der Regierung (z. B. Münzregal der Bundesregierung) wngangen werden334_ Wegen der zahlreichen Ausweichmöglichkeiten sollte die Wirkung gesetzlicher Grenzen für die Staatsfinanzierung durch die Notenbank also nicht überbewertet werden. Trotzdem können sie für die Geldwertstabilität durchaus von Nutzen sein. Solche Limits können der Notenbank auch helfen, möglichen Pressionen seitens der Regierung standzuhalten. Beides ist aber kein Kriteriwn für Unabhängigkeit. Die Unabhängigkeit mißt sich an dem Ausmaß, in dem die Notenbank geldpolitische Instrwnente nach ihrem Ermessen anwenden kann. Sie ist also nur soweit von der Staatsfinanzierung durch die Notenbank betroffen, als die Möglichkeiten der Staatsfinanzierung als geldpolitische Instrwnente betrachtet werden können. In einem früheren Abschnitt wurden unter geldpolitischen Instrwnenten alle Mittel zusammengefaßt, die geeignet sind, Geldnachfrage und Geldangebot durch die Veränderung von Zins, Geldmenge und Liquidität zu beeinflussen. Offenmarktgeschäfte mit Staatspapieren sind insofern Teil des geldpolitischen Instrumentariwns. Auch ein direkter Kredit an den Staat ist ein geldpolitisches Mittel, da er das Geldangebot erhöht. Für die Unabhängigkeit einer Notenbank ist also nur das Halten von Staatsschuld von Bedeutung, sei es durch den Ankauf von Staatspapieren oder über sonstige Kreditformen. Zwei Aspekte spielen dabei eine Rolle. Zwn einen ist entscheidend, ob die Notenbank verpflichtet ist, dem 330 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 33. 331 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 34. 332 Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 34. 333 Wie es in den USA beobachtet wurde, Vgl. Caesar, Rolf(l982): a.a.O., S. 57lf 334 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 78f 77 Staat Kredit zu gewähren335. Kann die Zentralbank selbst entscheiden, ob sie der Regierung Kredit zur Verfügung stellt, liegt keine Einschränkung ihrer Unabhängigkeit vor. Kann die Regierung die Bank allerdings zur Kreditgewährung anweisen, so ist dies eine erhebliche Minderung der Autonomie des Währungsinstituts. Der zweite Aspekt betriffi den Umfang der gesetzlichen Grenzen zur Staatsfinanzierung. Einige Autoren sind der Meinung, eine Verschärfung der Begrenzung von Staatsfinanzierung durch die Notenbank erhöhe c. p. die Unabhängigkeit des lnstituts336_ Dies ist aber nur der Fall, wenn die Notenbank innerhalb der gesetzlichen Grenzen zur Kreditgewährung verpflichtet ist. Berücksichtigt man, daß das Halten von Staatstiteln ein wichtiges geldpolitisches Mittel darstellt, bewirken Beschränkungen der Kreditgewährung an den Staat nicht nur keine Erhöhung der Unabhängigkeit der Bank, sondern sie mindern sie sogar. Ein Verbot des Haltens von Staatstiteln oberhalb eines bestimmten Kontingents schränkt die Entscheidungsfreiheit der Notenbank ein, nach eigenem Ermessen auch darüber hinaus Kredite an den Staat zu gewähren. Das folgende Schema gibt einen Überblick über die prinzipiellen Möglichkeiten der Kreditfinanzierung des Staates durch die Notenbank und deren Auswirkung auf die Unabhängigkeit der Bank. Unter den Beschränkungen der Kreditgewährung sind sowohl quantitative Grenzen als auch Bedingungen, die an eine Kreditvergabe geknüpft sind, zusammengefaßt. Letztere können z. B. die Laufzeit oder den Verwendungszweck der Darlehen festschreiben. Sofern die Notenbank diese Bedingungen nicht selbst definiert, schränken sie ihre Entscheidungsfreiheit ein. Zusammen mit der Frage der Verpflichtung der Notenbank zur Kreditvergabe bestimmt das Kriterium der Beschränkung einer Kreditgewährung den Einfluß von Staatsfinanzierung durch die Notenbank auf die Unabhängigkeit des Instituts. Sechs mögliche Konstellationen der Kriterien werden in Abb. 2 unterschieden. Im Fall 1 gibt es weder gesetzliche Beschränkungen der Staatskreditgewährung noch ist die Notenbank zur Budgetfinanzierung des Staates in irgendeiner Form verpflichtet. Die Entscheidungsfreiheit der Bank ist nicht eingeschränkt. Hier liegt die größtmögliche Unabhängigkeit der Notenbank vor. Das andere Extrem bilden Fälle 4 bis 6. In keinem dieser Fälle kann die Notenbank über eine Kreditgewährung an den Staat frei entscheiden. Sie ist entweder gezwungen, in unbegrenzter Höhe Kredit zu gewähren (Fall 4) oder sie muß innerhalb gesetzlicher Grenzen den Forderungen der Regierung nachkommen, darüber hinaus darf sie aber keinen Kredit gewähren (Fall 5). Der dritte Fall großer Abhängigkeit liegt vor, wenn ein Kredit der Notenbank an den Staat generell verboten ist (Fall 6). Zwischen den beiden Extremen liegen die Fälle 2 und 3, bei denen die Notenbank in Grenzen über eine Kreditvergabe selbst entscheiden kann und ihre Unabhängigkeit daher 335 So auch Castello-Branco, Marta; Swinbume, Mark: a.a.O., S. 21. 336 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 73. 78 nur bedingt eingeschränkt ist. Im Fall 2 darf die Notenbank im Rahmen der gesetzlichen Grenzen dem Staat Kredit gewähren ohne jedoch dazu gezwungen werden zu können. Die Einschränkung der Unabhängigkeit liegt darin, daß über das Limit hinaus keine Kreditvergabe möglich ist. Im Fall 3 ist die Notenbank bis zu einer bestimmten Höhe zur Kreditgewährung verpflichtet. Darüber hinaus ist ihr eine weitere Staatsfinanzierung freigestellt. Sie kann sich so ein gewisses Maß an Entscheidungsfreiheit wahren und dies um so mehr, je enger die Grenzen gesetzt sind, innerhalb derer sie zur Kreditgewährung verpflichtet ist. Darüber, welche dieser beiden zuletzt genannten Fälle die Unabhängigkeit einer Notenbank stärker einschränkt, läßt sich keine genaue Aussage treffen. Kreditgewährung Verpflichtung zur Unabhängigkeit beschränkt Kreditvergabe der Notenbank Fall 1 nein nein am größten Fall 2 Ja nein Fall 3 nein innerhalb Kontindazwischen gent Fall 4 nein ja Fall 5 ja ja am geringsten Fall 6 Kreditgewährung verboten Abb. 2: Auswirkung der verschiedenen Formen der Kreditfinanzierung des Staates durch die Notenbank auf die Unabhängigkeit einer Notenbank Wie lassen sich die Erkenntnisse über die Wirkungen der Staatsfinanzierung auf die Unabhängigkeit einer Notenbank in die bisherigen Ausführungen über die funktionelle Unabhängigkeit einordnen? Zur Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit muß jedes geldpolitische Instrument geprüft werden, ob es der Notenbank prinzipiell zur Verfügung steht und wenn ja, ob dessen Anwendung in technisch-institutioneller Hinsicht oder durch Dritte eingeschränkt ist. Die Möglichkeiten der Staatsfinanzierung, die als geldpolitische Mittel betrachtet werden können, müssen also dementsprechend untersucht werden. Dabei entsprechen die in obiger Tabelle als Beurteilungskriterium aufgeführten Beschränkungen bei der Kreditgewährung technisch-institutioneller Einschränkungen, während eine Verpflichtung zur Kreditvergabe unter die Einschränkung durch Dritte fällt. Hier 79 sind neben dem Zwang zur Kreditgewährung auch andere Einschränkungen durch Dritte möglich, wie z.B. ein Vetorecht einer Instanz. 4.5.3.3.2 Verpflichtung zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Staates durch die Notenbank Zwischen Währungspolitik der Notenbank und staatlicher Wirtschaftspolitik sind verschiedene Verhältnisse denkbar. Hahn337 unterscheidet drei grundlegende Formen. Im Extremfall berücksichtigt die Währungspolitik die Belange der Wirtschaftspolitik überhaupt nicht. Ebenso kann sie die staatliche Wirtschaftspolitik unterstützen, sofern ihre endogenen Belange nicht gestört werden338. Im dritten Fall ist die Währungspolitik der Wirtschaftspolitik untergeordnet, wobei es sich um eine dauerhafte oder eine zeitweise Unterordnung in Krisenlagen, wie z. B. Krieg oder Massenarbeitslosigkeit, handeln kann339. Eine Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Staates ist in Form von Finanzierungshilfen (besonders Kreditgewährung), Zinssubventionen (Politik des billigen Geldes) bzw. durch einen mit staatlichen Maßnahmen koordinierten gleichgeschalteten Einsatz geldpolitischer Instrumente denkbar. Es wird gemeinhin für notwendig erachtet, daß eine Notenbank verpflichtet sein muß, ihre Politik zumindest in Absprache mit den politischen Autoritäten zu betreiben340_ Es soll hier nicht diskutiert werden, inwieweit es sinnvoll ist, in den Statuten Klauseln zu verankern, die die Notenbank verpflichten, die Wirtschaftspolitik des Staates zu unterstützen. Hier ist von Interesse, ob und wie solche Regelungen die Unabhängigkeit der Notenbank beeinträchtigen. Darüber gibt es in der Literatur geteilte Meinungen. Vielfach wird in Regelungen, die die Notenbank zur Unterstützung der staatlichen Wirtschaftspolitik verpflichten, eine Gefahr für die formale Unabhängigkeit (sofern eine solche vorhanden ist) von Regierungsinstruktionen gesehen341. Die formale Unabhängigkeit würde faktisch unterlaufen, weil die Regierung das Recht erhielte, das Währungsinstitut jederzeit zu einem anderen Kurs in der Geldpolitik zu bewegen342_ Die Notenbank könne sich auch dann nicht gänzlich den Forderungen der Regierung entziehen, wenn die entsprechenden Klauseln ähnlich der deutschen Regelung343 so weit abgeschwächt würden, daß eine Unterstützung der staatlichen Wirtschaftspolitik nur in Frage kommt, wenn die ei337 338 339 340 341 342 343 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 57. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 57. Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 57. Vgl. Swinburne, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 20. Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 100; Szagunn, Volkhard: a.a.O., S. 20. Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.O., S. 100. Vgl.§ 12 Gesetz über die Deutsche Bundesbank vom 26. Juli 1957, im folgenden BBankG. 80 gentliche Aufgabenerfüllung der Bank dadurch nicht behindert wird344. Andere Stimmen sehen die Handlungsfreiheit der Notenbank durch derartig abgeschwächte Klauseln nicht geflihrdet, weil die Bank nach eigenem Ermessen beurteilen kann, inwieweit sie die Unterstützung der staatlichen Wirtschaftspolitik mit ihren Hauptfunktionen für vereinbar hält345. Zudem ist bereits die Formulierung "allgemeine Wirtschaftspolitik" interpretationsbedürftig und eröffnet dem Noteninstitut Ermessensspielräume346. Ob eine Beeinträchtigung der Unabhängigkeit einer Notenbank durch Verpflichtungen, die Wirtschaftspolitik des Staates zu unterstützen, vorliegt, hängt von der Ausgestaltung der Regelungen im Einzelfall ab. In einem früheren Abschnitt wurde bereits dargelegt, daß Ziele und Auf gaben von Zentralbanken im Rahmen dieser Untersuchung nicht als Kriterium für Unabhängigkeit betrachtet werden können und insofern als gegeben gelten. Die Währungssicherung darf also nicht von vorn herein als alleinige Aufgabe von Notenbanken angenommen werden. So wirkt eine zusätzliche (oder auch die alleinige) Aufgabe in Form einer Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik des Staates als solche noch nicht unabhängigkeitsmindernd. Entscheidend ist, ob die Notenbank nach eigenem Ermessen über die Mittel, deren Umfang und Einsatzzeitpunkte entscheiden darf, um die ihr gesetzten Aufgaben und Ziele zu erfüllen. Kann sie das nicht, so ist ihre Unabhängigkeit eingeschränkt. 4.S.3.3.3 Internationale Einflüsse und Verpflichtungen In den letzten Jahrzehnten hat eine Globalisierung der Märkte stattgefunden, die die Welt heute nahezu zu einem einzigen Wirtschaftsraum verbindet347. Internationale Arbeitsteilung sowie die Entstehung eines engen Netzes von Handelsund Kapitalströmen haben zu einer zunehmenden Sensitivität einzelner Volkswirtschaften bzgl. Veränderungen auf internationaler Ebene geführt348_ Eine Vielzahl von Kooperationsund Koordinationsformen zwischen den Staaten bewirkt einen Autonomieverlust der nationalen Wirtschaftspolitiken, der auch Auswirkungen auf die Geldpolitik hat34 9. Auch die Notenbanken können sich dieser Entwick344 345 346 347 348 349 Vgl. Neumann, Manfred J. M.: a.a.0., S. l00f. Vgl. Gleske, Leonhard: German Central Banking and the Bundesbank's Structure, in: Banco Central De Chile (Hrsg.): Seminario "Experiencias sobre Autonomia e la Banca Central", Santiago 1989, S. 43; Kaiser, RolfH.: a.a.0., S. 28; Spindler, Joachim v.; Bekker, Willy; Starke, 0.-Emst (1973): a.a.0., S. 263. Vgl. o. V.: Wir heißen Euch hoffen, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen H.23 1967, S. 1056; Caesar, Rolf(1981): a.a.0., S. 169f. Vgl. Preuße, Heinz Gert: a.a.0., S. 2. Vgl. Preuße, Heinz Gert: a.a.0., S. 12. Vgl. Preuße, Heinz Gert: a.a.0., S. 13. 87 reservepolitik auf die Verbindlichkeiten oder Aktiva gegenüber Nichtbanken erstreckt und von den Banken zu erfüllen ist, ist das Bardepot eine Verpflichtung der Nichtbanken und betriffl: die (Auslands-) Verbindlichkeiten von Nichtbanken373. Desweiteren besteht die Mindestreservepflicht permanent, während das Bardepot nur fallweise nach Bedarf angeordnet wird374_ Die Einlagenpolitik bezieht sich dagegen auf die flüssigen Mittel der öffentlichen Stellen. Die Entscheidung der öffentlichen Haushalte über die Höhe der öffentlichen Guthaben, also über Ausgaben und Einnahmen, bleiben von der Notenbank unberührt375. Trotz dieser Unterschiede ist allen drei Instrumenten gemein, daß die Notenbank Wirtschaftssubjekte dazu verpflichten kann, einen bestimmten Anteil ausgewählter Guthaben oder Verbindlichkeiten bei ihr einzulegen bzw. in vorgeschriebener Form zu halten. Insofern könnte man diese drei geldpolitischen Mittel zu einem Instrument zusammenfassen. Aus Gründen der Praktikabilität wird im Rahmen dieser Arbeit jedoch auf eine Einbeziehung von Einlagenpolitikund bardepotpflichtähnlichen Mitteln verzichtet und die Untersuchung auf die Mindestreservepolitik beschränkt. Kreditplafondierung Mittels Kreditplafondierung kann eine Notenbank die Kreditgewährung der Banken an Nichtbanken administrativ oder aufgrund freiwilliger Vereinbarungen unmittelbar quantitativ begrenzen376_ Die Plafonds können entweder als absolute Beträge oder als Prozentsatz der Aktiva oder der Passiva der Bankbilanz bestimmt werden3 77. Zinslimitierung bzw. -fixierung Mit dem Setzen von Zinslimitierungen oder Zinsfixierungen greift die Notenbank ebenso wie bei der Kreditplafondierung direkt in die Beziehung zwischen Banken und ihren Kunden ein. Der Einfluß der Notenbank kann sich dabei sowohl auf die Sollals auch die Habenzinsen der Banken beziehen. Im Gegensatz zu einer Zinspolitik über die Beeinflussung der Refinanzierungskosten entsteht hier kein Time-lag bei der Wirkung dieses Mittels. Die Mittel der Kreditplafondierung und Zinsfixierung bzw. -limitierung ermöglichen einer Notenbank einen direkten Eingriff in die Kreditvergabeaktivitäten von Banken. Daher werden sie hier zu dem Instrument direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken zusammengefaßt. 373 374 375 376 377 Vgl. lssing, Otmar (1981): a.a.O., S. 82. Vgl. lssing, Otmar (1981): a.a.O., S. 82. Vgl. Issing, Otmar (1981): a.a.O., S. 96. Vgl. Köhler, Claus: a.a.O., S. 232. Vgl. Bredemeier, Sonning: a.a.O., S. 16. 88 Abb. 3: Geldpolitische Instrumente zur Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit Die anfangs aufgezählten geldpolitischen Mittel lassen sich also zu folgenden vier Kategorien zusammenfassen: • Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank • Offenmarktpolitik 89 • direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken • Mindestreservepolitik Die im Anschluß durchzuführende Untersuchung ausgewählter Notenbanken auf ihren Unabhängigkeitsgrad soll auf der Basis dieser vier Kategorien stattfinden. Sie sind ausreichend allgemein formuliert, daß ähnliche aber nicht gleiche geldpolitische Mittel in den verschiedenen Ländern berücksichtigt werden können. Jedes dieser vier Kategorien wurde in vier Instrumente unterteilt (siehe Abb. 3). Diese werden anhand der Gegebenheiten in den zu betrachtenden Ländern auf mögliche Einschränkungen untersucht und bewertet. Aus den Ergebnissen dieser 16 Instrumente kann schließlich der funktionelle Unabhängigkeitsgrad einer Notenbank ermittelt werden. Im folgenden sind die Instrumente der vier Kategorien aufgeführt, die anschließend näher erläutert werden. 4.5.5.2 Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank Eine Notenbank, der das Instrument der Ausgabe von Zentralbankgeld unbegrenzt zur Verfügung steht, muß befugt sein, an jeden von ihr festgelegten Adressaten, zu von ihr bestimmten Bedingungen in unbegrenzter Höhe Zentralbankgeld auszugeben. Dazu zählt die Kreditgewährung an den Staat per Erstankauf von Staatspapieren oder die Gewährung von Buchkrediten ebenso wie die klassische Refinanzierung von Banken sowie die Kreditvergabe an Unternehmen oder Privatleute. Desweiteren ist hier die Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank ohne daraus entstehende Zinsund Tilgungsverpflichtungen der Adressaten enthalten. 4.5.5.2.1 Art der Kreditnehmer Die Möglichkeit der Notenbank, über die Empfänger von Zentralbankgeld frei zu entscheiden, kann technisch-institutionell z. B. dadurch gemindert sein, daß eine Ausgabe von Zentralbankgeld grundsätzlich nicht an Nichtbanken oder den Staat gestattet ist oder nur an bestimmte Banken bzw. Bankengruppen möglich ist. Einflußrechte Externer bestehen, wenn Notenbankfremde an der Entscheidung darüber, welchen Institutionen oder Personen die Refinanzierungsbzw. Kreditmöglichkeiten der Notenbank zur Verfügung stehen sollen, direkt beteiligt sind. Man könnte nun argumentieren, daß Direktgeschäfte der Notenbank mit jedermann, wie z. B. eine Kreditgewährung an Unternehmen oder Privatleute, nicht wünschenswert ist, weil eine Zentralbank, bei der sich jedermann refinanzieren kann, im Bereich der Kreditgewährung in Konkurrenz zu den Geschäftsbanken treten würde. Die Notenbank würde damit einen Teil ihrer Existenzberechtigung 90 verlieren, die sich aus ihrer Funktion als Bank der Banken ergibt. Zudem bestünde die Gefahr eines Verlustes ihrer Unabhängigkeit durch zu enge, direkte wirtschaftliche Verflechtungen378. Andererseits leistet die Notenbank damit einen Beitrag zur Versorgung der Wirtschaft mit liquiden Mitteln, was ebenso zu den Aufgaben einer modernen Zentralbank gehört379_ Die Tatsache, daß in einigen Ländern eine Kreditgewährung der Notenbank auch an Privatleute und Unternehmen durchaus üblich ist, unterstützt die Auffassung, jede Art der Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank als geldpolitisches Instrument zu betrachten. 4.5.5.2.2 Umfang Technisch-institutionelle Einschränkungen hinsichtlich des Umfangs einer Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank liegen beispielsweise bei einer Begrenzung einer Kreditvergabe in Form von gesetzlich festgelegten Kontingenten vor. Ebenso behindert ist eine Notenbank, die bei der Ausgabe von Zentralbankgeld Deckungsvorschriften, Noteneinlöseverpflichtungen oder sonstigen Emissionsbegrenzungen unterliegt. Die Verpflichtung einer Notenbank zur Ausgabe von Zentralbankgeld ist nur dann eine technisch-institutionelle Einschränkung, wenn die Modalitäten der Ausgabe klar fixiert sind und externe Instanzen diesbezüglich keine Einflußrechte besitzen. Dabei muß die Höhe der Ausgabe nicht unbedingt betragsmäßig festgelegt sein. So kann eine Notenbank z. B. eine Verpflichtung zur Ausschüttung ihres Gewinns an den Staat als fixes Datum in ihre Geldpolitik einplanen, ohne daß externe Instanzen darauf Einfluß nehmen können. Dagegen ist eine allgemeine Verpflichtung der Bank zur Kreditvergabe oder sonstigen Ausgabe von Zentralbankgeld -auch wenn deren Höhe betragsmäßig limitiert ist -keine technisch-institutionelle Einschränkung, sondern eine Einschränkung durch Externe, weil hier notenbankfremde Instanzen die Bank zu einer Ausgabe von Geld anweisen können. Einschränkungen durch Externe liegen immer dann vor, wenn notenbankfremde Aktoren über Veto-, Genehmigungsoder Weisungsrechte auf die Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank Einfluß nehmen können. 4.5.5.2.3 Zinssatz Technisch-institutionelle Einschränkungen hinsichtlich des Zinssatzes für die Ausgabe von Zentralbankgeld liegen bei gesetzlich festgelegten Zinssätzen für Notenbankkredite bzw. Limits in Form von Unteroder Höchstgrenzen vor. Einschränkungen durch Externe existierten, wenn Notenbankfremde über die Höhe 378 Vgl. Siebelt, Johannes: a.a.O., S. 202. 379 Vgl. Veit, Otto (1961), a.a.O., S. 257. 91 der Kreditzinsen der Notenbank oder die Bandbreite, innerhalb derer sie sich bewegen müssen, mittels Weisungs-, Vetooder Genehmigungsrechten Einfluß nehmen können. 4.5.5.2.4 Bedingungen Aus Gründen der Praktikabilität beschränken sich die berücksichtigten Bedingungen im Rahmen dieser Arbeit auf Laufzeiten und Sicherheiten der Kredite. Die Freiheit der Notenbank, diese nach eigenem Ermessen festzulegen, kann z. B. durch gesetzlich festgelegte Anforderungen an diskontbzw. lombardfähige Wertpapiere sowie andere Kreditsicherheiten, durch fixierte Beleihungsgrenzen für Sicherheiten, als auch durch die Kreditlaufzeiten betreffende Vorschriften technisch-institutionell eingeschränkt sein. Externe können diese Entscheidungsfreiheit beeinträchtigen sofern sie mittels Veto-, Genehmigungsoder Weisungsrechten auf die Auswahl der Kreditsicherheiten bzw. die Laufzeiten der Notenbankkredite Einfluß nehmen können. 4.5.5.3 Direkte Einflußnahme auf die Kreditvergabe der Banken Zur völligen Unabhängigkeit der Notenbank im Rahmen der direkten Einflußnahme auf die Kreditgewährung der Banken muß die Notenbank Umfang, Zinssatz, Bedingungen380 sowie Art der Kreditnehmer von Bankkrediten festlegen können. Viele Einflußmöglichkeiten auf die Kreditvergabe der Banken fallen eher in den Bereich der Bankenaufsicht als der Währungspolitik. Da bankaufsichtsrechtliche Maßnahmen auch währungspolitische Auswirkungen zeigen, müssen sie hier berücksichtigt werden3 81 . 4.5.5.3.1 Art der Kreditnehmer Gesetzliche Regelungen, die den Kreis potentieller Kreditnehmer einschränken, stellen für die Notenbank eine technisch-institutionelle Einschränkung dar. Können dagegen externe Instanzen auf die Entscheidung, welchen Institutionen oder Personen die Kreditmöglichkeiten der Banken zur Verfügung stehen sollen, Einfluß nehmen, liegen Einschränkungen durch Externe vor. Auch hier bedeutet ein Verbot der Notenbank, auf administrativem Wege auf die Art der Kreditnehmer zu regulieren, eine Einschränkung ihrer Unabhängigkeit bzgl. dieses Instruments in Form von Genehmigungsrechten der betroffenen Banken oder Kunden, deren Zustimmung sie bei entsprechenden freiwilligen Vereinbarungen bedarf. 380 Hier wieder aus Gtiinden der Praktikabilität auf Kreditsicherheiten und Laufzeiten beschränkt. 381 Vgl. Humm, Hubert: Bankenaufsicht und Währungssicherung, Berlin 1989, S. 95. 92 4.5.5.3.2 Umfang Die Möglichkeiten einer Notenbank, den Umfang der Kreditvergabe von Banken direkt zu beeinflussen, sind technisch-institutionell eingeschränkt, wenn die Zentralbank nicht befugt ist, Kreditplafondierung auf administrativem Wege anzuwenden oder wenn ihr hinsichtlich der Höhe der Kreditbegrenzung gesetzliche Grenzen gesetzt sind. Zudem stellen auch Richtlinien eine Einschränkung der Einflußmöglichkeiten der Zentralbank dar, die in der Regel weniger als kreditpolitisches Instrument denn zur Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit von Kreditinstituten im Rahmen der Bankenaufsicht festgelegt wurden. Dazu zählen beispielsweise Regelungen, die die Kreditgewährung von Banken auf einen bestimmten Prozentsatz ihres Eigenkapitals beschränken. Die Banken müssen diese Richtlinien unabhängig von der Notenbankpolitik beachten, so daß dieser Bereich dem Zugriff des Noteninstituts entzogen ist, sofern sie nicht selbst die richtliniengebende Instanz ist. Einschränkungen der Unabhängigkeit durch Externe liegen vor, wenn Notenbankfremde auf die Entscheidungen der Notenbank bzgl. des Umfanges der Kreditvergabe der Banken mittels Veto-, Genehmigungsoder Weisungsrechten Einfluß nehmen können. Einschränkungen in Form eines Genehmigungsrechtes entstehen beispielsweise, wenn der Notenbank eine administrative Anwendung der Kreditplafondierung nicht gestattet ist. Sie kann dieses Instrument daher nur im Rahmen freiwilliger Vereinbarungen mit den betroffenen Banken einsetzen, also mit deren Zustimmung. 4.5.5.3.3 Zinssatz Eine Notenbank kann in ihrer Freiheit, die Zinsen von Kreditinstituten festzusetzen, sowohl technisch-institutionell aufgrund gesetzlich festgelegter Unterbzw. Höchstgrenzen für Zinsen beschränkt sein als auch durch Einflußnahme Externer in Form von Veto-, Genehmigungsund Weisungsrechten. Auch hier läßt ein Verbot administrativer Anwendung von Zinsfixierungen oder Zinslimitierungen durch die Notenbank nur entsprechende freiwillige Vereinbarungen mit den betreffenden Banken zu, deren Genehmigung die Zentralbank dafür bedarf. Strenggenommen müßten zu technisch-institutionellen Einschränkungen auch die sog. Wucherparagraphen gerechnet werden. Diese verbieten u. a. den Banken, von ihren Kreditnehmern einen Zins zu verlangen, der über eine festgelegte Höchstgrenze hinausgeht oder der den marktüblichen Zins um mindestens einen bestimmten Satz übersteigt. Es wird jedoch auf eine Berücksichtigung von Wucheregelungen bei der Beurteilung der Unabhängigkeit einer Notenbank verzichtet, da sie weder bankaufsichtsrechtlichen noch geldpolitischen Hintergrund haben. Zudem ist es das Ziel der Notenbank, auf das Marktniveau der Zinssätze 93 Einfluß zu nehmen. Wucherzinsen zeichnen sich hingegen dadurch aus, daß sie weit oberhalb des Marktzinsniveaus liegen. 4.5.5.3.4 Bedingungen Technisch-institutionelle Einschränkungen hinsichtlich Kreditbedingungen bei der Kreditvergabe der Banken sind alle gesetzlichen Regelungen zu Laufzeit und Sicherheiten von Bankkrediten, die für die Einflußträger auf die Kreditbedingungen bindend sind. Dies können beispielsweise gesetzlich fixierte Beleihungsgrenzen für Immobilien oder die Beleihung von Wertpapieren beim Ankauf von Effekten auf Kredit sein. Einschränkungen durch Externe können vorliegen, wenn Notenbankfremde über die Regelungen zu Laufzeit, Sicherheiten von Krediten entscheiden, oder diesbezüglichen Entscheidungen der Notenbank zustimmen müssen bzw. über Vetorechte verfügen. Eine Notenbank, die keine Möglichkeit hat, auf administrativem Wege die Laufzeiten oder Sicherheiten von Krediten zu regeln, kann nur im Rahmen freiwilliger Vereinbarungen mit Banken oder Kreditnehmern darauf Einfluß nehmen. Sie bedarf diesbezüglich also der Zustimmung der betroffenen Banken bzw. Kreditnehmer und ist daher in ihrer Entscheidungsfreiheit bzgl. der Kreditbedingungen der Banken in Form eines Genehmigungsrechts eingeschränkt. 4. 5. 5.4 Offenmarktpolitik Eine Notenbank, der das Instrument der Offenmarktpolitik i.w.S. voll zur Verfügung steht, muß befugt sein, Wertpapiere, Gold und Devisen auf eigene Rechnung in beliebigem Umfang am offenen Markt zu kaufen oder verkaufen. Dabei muß sie freie Hand hinsichtlich ihrer Handelspartner und der Art der Geschäfte haben. 4.5.5.4.1 Art und Gegenstand des Geschäfts Je nach Art und Gegenstand von Offenmarktgeschäften zeigen sich unterschiedliche geldpolitische Wirkungen. So beeinflußt beispielsweise der Handel mit langfristigen Wertpapieren unmittelbar die Zinssätze am Kapitalmarkt, während der Kauf und Verkauf von kurzfristigen Papieren auf die Zinssätze am Geldmarkt einwirkt382. Die Einbeziehung des Handels mit langfristigen Papieren kann die Durchschlagskraft der Geldpolitik vergrößern, weil durch die Einwirkung auf die Kapitalmarktzinsen stärker beeinflußt werden kann, in welche Anlageform die volkswirtschaftlichen Ersparnisse hinfließen. Ist einer Notenbank prinzipiell der Abschluß bestimmter Geschäftsarten der Offenmarktpolitik (Termin-, Kassa-, 382 Vgl. Bemhuber Max; Hauck Hartwig: a.a.O., S. 44. 94 Swap-, etc.) nicht gestattet, bedeutet das für sie eine technisch-institutionelle Einschränkung hinsichtlich dieses Instruments. Gleiches gilt für Beschränkungen in der Auswahl des Handelsgegenstandes (Wertpapiere, Gold, Devisen). Einschränkungen der Unabhängigkeit durch Externe liegen vor, wenn externe Instanzen auf die Entscheidung der Notenbank über die Art der zu tätigenden Offenmarktgeschäfte durch Weisungs-, Vetooder Genehmigungsrechte Einfluß nehmen können. 4.5.5.4.2 Preis Gesetzlich festgelegte Preise oder Preisbereiche für den Anund Verkauf von Wertpapieren, Gold und Devisen durch die Notenbank stellen technischinstitutionelle Einschränkungen dar. Darunter fallen z.B. auch feste Goldparitäten der Währungen, die der Notenbank die Möglichkeit nehmen, mit Gold oder Devisen zu von ihr gesetzten Preisen zu handeln. Das Wesen der Offenmarktpolitik impliziert, daß ein Handel nur mit Zustimmung beider Handelspartner zustande kommt. Verlangt die Notenbank Preise, die weit oberhalb der Marktpreise liegen, wird ein Geschäft kaum zustande kommen. Eine Einschränkung ihrer Entscheidungsfreiheit und damit ihrer Unabhängigkeit ist damit aber nicht verbunden. Verlangt das Gesetz dagegen, daß sich die Notenbank nur Geschäfte zu Marktpreisen schließt, bedeutet dies eine technisch-institutionelle Einschränkung. Einschränkungen durch Externe liegen vor, wenn notenbankfremde Instanzen auf die Preisentscheidung der Notenbank per Weisungs-, Genehmigungoder Vetorecht Einfluß nehmen können. 4.5.5.4.3 Umfang Technisch-institutionelle Einschränkungen entstehen der Notenbank durch gesetzliche Grenzen für den Umfang von Anund Verkauf von Wertpapieren, Gold und Devisen, aber auch durch die Verpflichtung, bestimmte Geschäfte zu betreiben. Diese Einschränkungen können beispielsweise in Form direkter Kontingente vorliegen, aber auch indirekt in Form von Deckungsquoten oder Noteneinlösevorschriften, die die Möglichkeit der Notenbank begrenzen, durch den Ankauf von Werten Zentralbankgeld auszugeben. Ebenfalls als technisch-institutionelle Einschränkungen sind Interventionsverpflichtungen der Notenbank zu werten, auf deren Entstehung die Bank keinen entscheidenden Einfluß hatte. Einflußrechte Dritter liegen vor, wenn externe Instanzen Entscheidungen treffen können, die den Umfang der Offenmarktgeschäfte betreffen, den Entscheidungen der Notenbank zustimmen müssen oder sie durch Vetorechte verhindern bzw. verschieben können. 95 4.5.5.4.4 Handelspartner Notenbanken können Offenmarktgeschäfte theoretisch mit jedennann schließen. Die Auswirkungen auf den Liquiditätsstatus der Geschäftsbanken sind unterschiedlich, je nachdem, ob die Notenbank mit Nichtbanken oder mit Kreditinstituten Offenmarktgeschäfte tätigt383. Während bei Offenmarktgeschäften mit Banken nur ein Aktivtausch in Fonn einer Umschichtung zwischen Primärund Sekundärliquidität stattfindet, verändert der Handel der Notenbank mit Nichtbanken den Notenumlauf außerhalb der Banken und damit das aktive Geldvolumen384_ Jede gesetzliche Beschränkung potentieller Handelspartner bedeutet daher für die Notenbank eine technisch-institutionelle Einschränkung. Einschränkungen durch Externe liegen vor, wenn notenbankfremde Instanzen (mit- )bestimmen können, mit wem die Notenbank Offenmarktgeschäfte tätigt. 4. 5. 5. 5 Mindestreservepolitik Eine Notenbank, die im Rahmen der Mindestreservepolitik völlig autonom ist, muß befugt sein, von ihr ausgewählte Kreditinstitute dazu zu verpflichten, einen von ihr festgelegten Anteil bestimmter Guthaben oder Verbindlichkeiten bei ihr einzulegen oder in bestimmter Fonn zu halten. 4.5.5.5.1 Reservepflichtige Institute Die Unabhängigkeit einer Notenbank ist hinsichtlich des Instruments reservepflichtige Institute eingeschränkt, wenn sie nicht alleine die Auswahl der zur Haltung von Mindestreserven verpflichteten Banken treffen kann. Diese Einschränkung kann aufgrund gesetzlicher Regelungen technisch-institutionell bedingt sein. Dabei könnte beispielsweise die Mindestreservepflicht nur für ausgewählte Banken bzw. Bankengruppen zulässig sein oder mehr Institute zum Halten von Mindestreserven verpflichtet sein als die Notenbank beabsichtigt. Auch bankfremde Instanzen können durch Einflußrechte die Möglichkeiten der Zentralbank einschränken, die reservepflichtigen Banken zu bestimmen. Dies gilt beispielsweise für den Fall, daß eine administrative Anwendung der Mindestreservepolitik nicht gestattet ist. Hier kann die Notenbank dieses Instrument nur im Rahmen freiwilliger Vereinbarungen mit den betroffenen Kreditinstituten anwenden. 383 384 Vgl. Bernhuber Max; Hauck Hartwig: Funktionen und Instrumente der Zentralbanken in den EWG und in Österreich. Wiener Studien zur Wirtschaftsund Sozialpolitik, Wien 1965, S. 44. Vgl. Veit, Otto (1961), a.a.O., S. 268. 96 4.5.5.5.2 Bemessungsgrundlage Die Reservepflicht kann sich am Bestand oder am Zuwachs bestimmter Forderungen oder Verbindlichkeiten der Kreditinstitute orientieren. Gesetzliche Regelungen können den diesbezüglichen Gestaltungsspielrawn einer Notenbank einengen, z. B. durch Beschränkung der Mindestreservepflicht auf ausgewählte Verbindlichkeiten. Einschränkungen durch Externe liegen vor, wenn notenbankfremde auf die Gestaltung der Bemessungsgrundlagen Einfluß durch Weisungs-, Zustimmungs oder Vetorechte nehmen können. 4.5.5.5.3 Mindestreservesatz Eine unabhängige Notenbank muß den Mindestreservesatz frei bestimmen können. Liegen diesbezüglich gesetzlich festgelegte Unteroder Obergrenzen vor, handelt es sich wn eine technisch-institutionelle Einschränkung der Unabhängigkeit bzgl. dieses lnstrwnents. Einschränkungen durch Externe liegen vor, wenn notenbankfremde Instanzen über die Höhe der Sätze entscheiden oder sie direkt beeinflussen können. Auch hier gilt wieder bei einem Verbot einer administrativen Anwendung des Mindestreserveinstrwnents, daß die Notenbank beim Einsatz dieses Mittels und damit auch bei der Festsetzung der Reservesätze der Zustimmung der betroffenen Banken bedarf. 4.5.5.5.4 Materielle Beschaffenheit der Mindestreserve Eine bezüglich des Instrwnents der materiellen Beschaffenheit der Mindestreserven unabhängige Notenbank muß befugt sein, zu entscheiden, in welcher Form die Mindestreserven gehalten werden sollen. Neben einer Sichteinlage bei der Notenbank ist beispielsweise auch eine Stillegung bei den betroffenen Instituten denkbar oder eine Anlage in bestimmten Wertpapieren. Eine Mindestreservepflicht in Form einer unverzinslichen Einlage bei der Notenbank bedeutet eine Schmälerung der Rentabilität des Geschäfts inländischer Banken, die daher bestrebt sein werden, sich dieser Verpflichtung durch Verlagerung ihrer Tätigkeit an Plätze, die derartige Interessenbeeinträchtigungen nicht kennen, zu entziehen3 85 . Dadurch könnte dieses Instrwnent deutliche Verluste in seiner Wirksamkeit erleiden. Die Möglichkeit der Notenbank, die Beschaffenheit der Reserven zu bestimmen, gibt ihr z. B. die Möglichkeit, solche Umgehungsreaktionen zu reduzieren. Bestimmt das Gesetz, in welcher Form die reservepflichtigen Institute ihre Mindestreserven halten müssen, liegt eine technisch-institutionelle Einschränkung dieses Instrwnents vor. Einschränkungen der Unabhängigkeit durch Externe be385 Vgl. Siebelt, Johannes: a.a.O., S. 199. 103 4.5.5. 7 Auswertung des Bewertungsschemas für die funktionelle Unabhängigkeit Nach der Beurteilung der geldpolitischen lnstrwnente anhand des Schemas in Abb. 5 erhält man 16 Bewertungen, die auf einer Skala von A bis L liegen. Die Wahl von Buchstaben als Bewertungsstufen soll verdeutlichen, daß es sich hier um eine ordinale Skala handelt, bei dem A die Stufe größtmöglicher funktioneller Unabhängigkeit und L die Stufe größtmöglicher funktioneller Abhängigkeit einer Notenbank kennzeichnet. Wie oben bereits dargelegt, kann der Einfluß jedes geldpolitischen Instrwnents auf die Unabhängigkeit einer Notenbank als gleich hoch betrachtet werden, da nicht die Effizienz eines Instrwnents für die Unabhängigkeit ausschlaggebend ist, sondern die Frage, ob die Notenbank über den Einsatz eines geldpolitischen Mittels selbständig entscheiden kann. Zur vergleichenden Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit von Notenbanken wird der Median als Lageparameter für ordinalskalierte Merkmale herangezogen. Für die hier auftretenden 16 Merkmale ergibt sich dieser Zentralwert nach Sortierung der Einzelmerkmale in alphabetischer Reihenfolge durch das Intervall (Xn12, Xn1 2+ i), bzw. (X8, X9) 386_ Die Medianwerte zwischen A und L, die man auf diese Weise erhält, entsprechen nun nicht mehr den Buchstaben und den dazugehörigen Merkmalen hinsichtlich der Kombination aus technisch-institutionellen Einschränkungen und Einflußrechten Externer, wie sie in Abb. 5 aufgeführt sind. Sie werden in folgende vier Bereiche eingeteilt, die jeweils eine Unabhängigkeitsstufe kennzeichnen. Bewertungsstufe Grad an funktioneller Unabhän2i2keit Abis C unabhängig Dbis F eher unabhängig G bis I eher abhängig J bis L abhänlri2 Abb. 6: Abstufungen funktioneller Unabhängigkeit 386 Vgl. Bamberg, Günter: Statistik, 2. Aufl., München, Wien, Oldenbourg 1982, S. 17. 104 4.6 Zusammenfassende Bewertung der Unabhängigkeit von Notenbanken Die Unabhängigkeit von Notenbanken hat einen institutionellen, vermögensrechtlichen, personellen und funktionellen Aspekt. Wie oben dargelegt haben institutionelle und vermögensrechtliche Regelungen per se keinen Einfluß auf die Unabhängigkeit einer Notenbank. Thre Auswirkungen lassen sich letztlich auf die personelle bzw. funktionelle Unabhängigkeit zurückführen, so daß die Betrachtung dieser beiden Bereiche die gesamte Unabhängigkeitsproblematik abdeckt. Personelle und funktionelle Unabhängigkeit lassen sich jedoch nicht ohne weiteres zu einer einzigen Bewertung zusammenfassen. Während die funktionelle Unabhängigkeit die geldpolitischen Entscheidungen direkt betrifft und damit als Kernstück der Unabhängigkeit einer Notenbank betrachtet werden kann, läßt sich der Einfluß der personellen Unabhängigkeit auf die gesamte Unabhängigkeit einer Notenbank nicht eindeutig feststellen. Eine Einflußnahme notenbankfremder Instanzen auf die personelle Besetzung der Leitungsgremien einer Notenbank behindert die Bank zwar in ihrer die Personalpolitik betreffenden Entscheidungsfreiheit. Ein Eingriff in die geldpolitischen Entscheidungen des Währungsinstituts, der nach der hier verwendeten Definition die Unabhängigkeit mindert, ist damit aber nur indirekt möglich. Die personelle Besetzung der Gremien durch externe Ernennungsinstanzen muß nicht zwangsläufig bedeuten, daß die Notenbankmitglieder ihre geldpolitischen Entscheidungen den Wünschen dieser Instanzen anpassen werden387_ Die ernennende Instanz kann das Verhalten einer zu ernennenden Person nicht voraussehen388_ Wie schon zu Beginn der Arbeit dargelegt, spielt hier u. a. die Persönlichkeit der Notenbankmitglieder eine große Rolle. Es ist dennoch anzunehmen, daß die Ernennungsinstanzen ihre Wahl so treffen, daß eine größtmögliche Beeinflussung der geldpolitischen Entscheidungen in ihrem Sinne gewährleistet ist. Daher ist eine gänzliche Nichtbeachtung des personellen Aspekts bei der Beurteilung der Unabhängigkeit einer Notenbank nicht gerechtfertigt. Die funktionelle Unabhängigkeit stellt jedoch den Kern der Bewertung dar. Die personelle Unabhängigkeit kann allenfalls als Ergänzung dienen. Dabei ist davon auszugegehen, daß der Einfluß der Notenbankfunktionäre auf die Geldpolitik und damit auch tendenziell der Einfluß der Ernennungsinstanzen um so größer ist, je weniger Beeinträchtigungen der funktionellen Autonomie eines Noteninstituts vorliegen. Dagegen spielt es für eine völlig weisungsabhängige Notenbank nur eine äußerst untergeordnete Rolle, wer die Mitglieder der Notenbankleitung ernennt. 387 Vgl. Brüggemann, Gerd: Präsidentenwahl und Fed., in: Bankinformation 4/88, S. 2. 388 Vgl. Hahn, Oswald (1968) Bd. II: a.a.O., S. 40. 105 Da die entwickelten Beurteilungsschemen für die funktionelle und personelle Unabhängigkeit keine absoluten Bewertungen, sondern nur die Bildung von Rangfolgen von Notenbanken anhand ihrer Unabhängigkeit zulassen, kann eine zusammenfassende Wertung der Unabhängigkeit ebenfalls nur in Form einer Rangordnung erfolgen. Diese wird grundlegend anhand der Wertungen der funktionellen Unabhängigkeit ermittelt. Die personelle Unabhängigkeit wird nur dann herangezogen, wenn die funktionelle Unabhängigkeit zweier Länder den gleichen Wert aufweist. In diesem Fall wird das Land mit der größeren personellen Unabhängigkeit als unabhängiger gewertet. personelle Unabhängigkeit .c ..c ~ :, ~ .c Q) "' ·c, C , .. .c ..c IU C: :, unabhängig eher unabh. eher abhängig abhängig funktionelle Unabhängigkeit Abb . 7: Portfolio der funktionellen und personellen Unabhllnsiskeit Die Wertungen für die personelle und funktionelle Unabhängigkeit können in einem Portfolio (Abb. 7) abgetragen werden. Links unten liegt der Bereich mit der größten Unabhängigkeit einer Notenbank, rechts oben mit der geringsten. Die Pfeile verdeutlichen, wie sich aus dem Portfolio die Rangfolgen der Unabhängigkeit verschiedener Notenbanken herauslesen lassen. Der dicke Pfeil gibt die Richtung sinkender Unabhängigkeit im funktionellen Sinn und damit die Richtung der gesamten Unabhängigkeit an. Der dünne Pfeil weist die Richtung sinkender 106 Unabhängigkeit bei gleichwertiger funktioneller Unabhängigkeit mehrer Notenbanken. 4.7 Ermittlung des Zusammenhangs zwischen dem Unabhängigkeitsgrad von Notenbanken und der Inflationsentwicklung Ein probates Mittel zur Ermittlung des Zusammenhanges zwischen zwei Merkmalen ist die Korrelationsanalyse. Wie oben gezeigt, wurde die Unabhängigkeit von Notenbanken anhand nicht metrisch skalierter Ausprägungen beurteilt. Da es sich bei den Unabhängigkeitsgraden um ordinalskalierte Merkmale im Sinne der deskriptiven Statistik handelt, muß die Korrelationsanalyse aufgrund von Ranginformationen erfolgen. Zur Ermittlung des Zusammenhangs zwischen den Unabhängigkeitsgraden von Notenbanken und den Inflationsraten bietet sich der Rangkorrelationskoeffizient von Spearman an, der zur Überprüfung der Korrelation ordinalskalierter Merkmale dient. Dieser ergibt sich aus folgender Formel: 6Ld2 r =1- ' mit d, =R(x.)-R(y,)389_ ' n(n2 - 1) R(x;) kennzeichnet die Rangwerte der Unabhängigkeitgrade der betrachteten Notenbanken und R(y;) die Rangwerte der kumulierten Inflationsraten der zu betrachtenden Länder für den Untersuchungszeitraum. Dabei erhält das Land mit der abhängigsten Notenbank den Rang 1, das mit der unabhängigsten den Rang n. Dabei ist n die Anzahl der zu untersuchenden Notenbanken. Ebenso wird dem Land mit der höchsten kumulierten Inflationsrate der Rang 1 zugewiesen, dem Land mit der niedrigsten Inflation der Rang n. Bei Banken mit gleichbewerteten Unabhängigkeitsgraden bzw. Ländern, die gleiche kumulierte Inflationsraten aufweisen, verwendet man das arithmetische Mittel der entsprechenden Rangwerte. Anhand dieses Spearmanschen Rangkorrelationskoeffizienten kann nun auch überprüft werden, ob die zu Beginn der Arbeit aufgestellte Hypothese, die Unabhängigkeit einer Notenbank hat keinen signifikanten Einfluß auf die Geldwertstabilität, zutrifft. Dazu wird die sog. Hotelling-Pabst-Statistik als Prüfgröße verwendet. Diese lautet: D= 'fß. 2 mit d, =R(x,)-R(y,)390_ i=I 389 Vgl. Hauser, Siegfiied: Statistische Verfahren zur Datenbeschaffung und Datenanalyse, Freiburg im Breisgau 1981, S. 195. 390 Vgl. Hartung, Joachim: Statistik: Lehrund Handbuch der angewandten Statistik, 6. Aufl., München, Wien 1987, S. 556f 107 In diesem Test wird die Hypothese dann zum Niveau a. verworfen, wenn D < h.,a,i oder D > h.,i-a,2 • Die kritischen Werte h.,a liegen für Grundgesamtheiten n ~ 30 in tabellarischer Form391 vor, wobei weiterhin gilt: 1 h.,1-a = 3n(n2 - 1)- h.,a . Mit der hier aufgezeigten Testmethode ist es nun möglich, den Zusammenhang zwischen der Inflationsentwicklung und dem Unabhängigkeitsgrad von Notenbanken für mehrere Länder zu quantifizieren, was im folgenden anhand ausgewählter Länder empirisch untersucht werden soll. 391 Vgl. Hartung, Joachim: a.a.O., S. 557. 109 5 Ermittlung des Unabhängigkeitsgrads der Notenbanken ausgewählter Länder Im folgenden soll die personelle und funktionelle Unabhängigkeit ausgewählter Notenbanken anhand der beiden entwickelten Bewertungsschemen ermittelt werden. Als Grundgesamtheit der für diese Untersuchung in Frage kommenden Notenbanken wurden wirtschaftlich dominierende Länder mit im Untersuchungszeitraum (1975 bis 1990) demokratischen Strukturen ausgewählt. Diesen Anforderungen entsprechen etwa 25 Länder. Viele Länder v.a. in Lateinamerika entfallen etwa, weil sie in dieser Periode durch starke politische Umbrüche und zeitweise Militärdiktaturen geprägt waren. Kleine Volkswirtschaften wurden ebenfalls nicht berücksichtigt, weil sie häufig an starke Währungen gekoppelt sind oder zumindest in ihrer Geldpolitik stark von diesen beeinflußt werden. Die Wahl fiel auf acht Industrieländer mit vergleichbaren politischen und marktwirtschaftlichen Strukturen, nämlich Deutschland, Schweiz, USA, Italien, Großbritannien, Frankreich, Japan und die Niederlande. Bei der Untersuchung werden nur die im Zeitraum von 1975 bis 1990 gültigen Regelungen berücksichtigt. 5.1 Deutschland Die Deutsche Bundesbank wurde 1957 mit dem Gesetz über die Deutsche Bundesbank vom 26. Juli 1957 errichtet392_ Sie entstand aus der zweistufig aufgebauten Bank Deutscher Länder, deren bis dahin selbständige Landeszentralbanken durch Umwandlung zu Hauptverwaltungen Teil der Bundesbank wurden393. Die Bundesbank ist eine bundesunmittelbare juristische Person öffentlichen Rechts mit derzeitigem Sitz in Frankfurt am Main394_ Thre Organe sind der Zentralbankrat, das Direktorium sowie die Vorstände der Landeszentralbanken, wobei sich der Zentralbankrat aus den Direktoriumsmitgliedern und den Vorständen der Landeszentralbanken zusammensetzt395. 392 393 394 395 Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 5. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 5. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 5. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 6. 110 5.1.1 Personelle Unabhängigkeit 5.1.1.1 Ernennungsinstanzen (Ebene 1) Die Mitglieder des Direktoriums, bestehend aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten sowie bis zu acht weiteren Mitgliedern, werden von der Bundesregierung vorgeschlagen und nach Anhörung des Zentralbankrats vom Bundespräsidenten bestellt396_ Die Landeszentralbankpräsidenten werden vom Bundesrat vorgeschlagen und nach Anhörung des Zentralbankrats ebenfalls vom Bundespräsidenten ernannt. Der Bundespräsident hat hierbei das Recht, ihm unterbreitete Vorschläge abzulehnen397_ Die Anhörung des Zentralbankrats beinhaltet dagegen keine durchsetzbaren Rechte zur Verhinderung eines Vorschlages des Bundesrats oder der Bundesregierung398_ Die Bundesbank hat daher keine Entscheidungsbefugnis bei der Besetzung ihrer Leitungsorgane. Fazit: Die Notenbank kann die Entscheidungsmehrheit nicht ernennen. 5.1.1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) Über die Abberufung von Mitgliedern der Notenbankleitung enthält das BBankG keine ausdrücklichen Vorschriften. In der Literatur besteht jedoch weitgehend Einigkeit darüber, daß für mögliche Abberufungen jene Stellen zuständig wären, denen Vorschlagsbzw. Bestellungsrechte der betreffenden Notenbankmitglieder zustehen399_ Damit verfügt die Bundesbank nicht über den entscheidenden Einfluß über etwaige Amtsenthebungen der Mitglieder ihrer Entscheidungsgremien. Fazit: Die Bundesbank ist weder die entscheidende Abberufungsinstanz noch kann sie Abberufungen durch ein Vetorecht verhindern. Da sie auch gegen Ernennungen kein Veto einlegen kann, sind nähere Abberufungsmodalitäten sowie Wiederernennungsvorschriften für die Bewertung der personellen Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank nicht von Bedeutung. 396 397 398 399 Vgl.§ 7 Abs. 3 BBankG. Vgl. Braun, Karlpeter: a.a.O., S. 109. Vgl. Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 30. Vgl. Starke, Otto-Ernst (1957 a): a.a.O., S. 612; Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 38; Siebelt, Johannes: a.a.O., S. 175; Bernauer, Engelbert: a.a.O., S. 114. 111 5.1.1.3 Kreis der Ernennungsftihigen (Ebene 6) Das BBankG schreibt in § 7 Abs. 2 und § 8 Abs. 3 eine besondere fachliche Eignung der Zentralbankratsmitglieder vor. Der in Frage kommende Personenkreis für die Besetzung der Bankorgane ist dadurch stark eingeschränkt4°0. Es ist aber an keiner Stelle näher ausgeführt, welche Kenntnisse im einzelnen gefordert werden, wodurch die Vorschlagsinstanz ein weitgehendes Interpretationsrecht erhält40 l _ Unterschiedliche Auffassungen über die fachliche Eignung führten daher schon desöfteren zu Kritik an der Auswahl der Kandidaten402. Die Gehälter und Ruhegehälter der leitenden Bundesbankangestellten sind nicht an beamtenrechtliche Maßstäbe gebunden403. Sie werden durch Verträge mit dem Zentralbankrat geregelt, die jedoch der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen 404_ Das BBankG läßt damit der Bundesbank bewußt freie Hand bei der Frage der Gehälter der Zentralbankratsmitglieder, damit hervorragende Persönlichkeiten für die Ämter gewonnen werden können, ohne daß die Gefahr besteht, daß diese zu den Geschäftsbanken abwandern405. Das Zustimmungsrecht der Bundesregierung zu den Verträgen(§ 7 Abs. 4 und § 8 Abs. 5) kann in diesem Zusammenhang nicht zur Ablehnung unliebsamer ZBR-Mitglieder führen406_ Fazit: Die Bundesbank kann durch ihren Einfluß auf die Besoldung der Notenbankmitglieder auf den Kreis der Ernennungsfähigen Einfluß nehmen. 5.1.1.4 Beurteilung der personellen Unabhängigkeit Die personelle Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank ist stark eingeschränkt. Sie erreicht mit Ziffer 25 die vorletzte Bewertungsstufe des Entscheidungsbaums in Abb. 1 und damit den Bewertungsgrad abhängig. 400 401 402 403 404 405 406 Vgl. Kloten, Norbert: a.a.O., S. 8. Vgl. Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 3lf Beispiele bei: Caesar, Rolf(l982): a.a.O., S. 572; Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 3 lff; Muthesius, Volkmar (1976): a.a.O., S. 756; o. V.: Karriere-Knick, in: Der Spiegel vom 21.6.1976, S. 78; o. V.: Warum ausgerechnet die?, in: Der Spiegel vom 19.7.1976, S. 23; o. V.: Nicht zu viele Verwaltungsfachleute, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 1976, S. 461; Hahn, Oswald: Zentralbankrat. Praktiker.../. .. oder Politiker, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen 1976, S. 525f. Vgl. Uhlenbruck, Dirk (1967 a): a.a.O., S. 87. Vgl. Woll, Artur: a.a.O. S. 193. Vgl. Beck, Heinz: a.a.O, S. 120. Vgl. Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 37. 112 5.1.2 Funktionelle Unabhängigkeit 5.1.2.1 /nstrumentenabergreifende Regelungen § 12 Satz 2 BBankG bildet die Grundlage der Entscheidungsfreiheit der Deutschen Bundesbank4°7. Er bescheinigt der Bundesbank Weisungsfreiheit von der Bundesregierung bei der Ausübung der Befugnisse, die ihr nach dem Gesetz zustehen. Das bedeutet, daß die Bundesbank nur in Auftragsangelegenheiten an Weisungen gebunden werden kann408. Aufgrund ihrer Rechtsform als bundesunmittelbare juristische Person öffentlichen Rechts ist die Bundesbank von jeglicher Fachbzw. Dienstaufsicht durch die Regierung oder einzelne Ressorts verschont409. Es gibt lediglich Aufsichtsrudimente, wie beispielsweise die Zustimmung der Bundesregierung zur Veröffentlichung der Bundesbanksatzung4 l O und die Prüfung des Jahresabschlusses durch den Bundesrechnungshofi 11. Die Möglichkeit der Rechtsaufsicht der Bundesregierung über die Bundesbank tangiert die geldpolitischen Entscheidungen der Bank nicht412. Auch vor dem Parlament muß die Bundesbank ihre Politik nicht verantworten4 l 3. Die geldpolitischen Maßnahmen der Bundesbank sind ferner nicht gerichtlich anfechtbar, solange die Bank den Rahmen ihrer gesetzlichen Ermächtigung nicht überschreitet4 l 4. Die Eigentumsrechte des Bundes als Eigner des Grundkapitals der Deutschen Bundesbank sind auf Vorschriften über die Gewinnverteilung beschränkt4 l 5. Das Eigentum berechtigt die Bundesregierung nicht zur Einflußnahme auf die Geschäftsführung der Bank416. § 12 BBankG verpflichtet die Notenbank zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Bundesregierung, soweit ihre Aufgabe gewahrt bleibt. Laut Gesetz ist die Hauptfunktion der Bundesbank, die Stabilität der Währung zu si407 408 409 410 411 412 413 414 415 416 Vgl. Grimberg, Rainer: Rechtsprobleme der Swapsatzpolitik der Bundesbank. Legitimation und Rechtsnatur, Schriften des Instituts für internationales Recht des Spar-, Giround Kreditwesens an der Universität Mainz, Bd. 7, Berlin 1974, S. 67. Vgl. Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Ernst (1973): a.a.O., S. 266. Vgl. Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 22f. Vgl. § 34 BBankG. Vgl. § 26 BBankG. Vgl. Kaiser, RolfH.: a.a.O., S. 25. Vgl. Bachmann, Gerhard: Die geldpolitische Rolle der Bundesbank, Bad Honnef 1981, S,. 6. Vgl. Knieper, Rolf: Korrekturen an der Autonomie der Deutschen Bundesbank, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 1975, S. 792. Vgl. Kloten, Norbert: a.a.O., S. 8. Vgl. Könneker, Wilhelm: Die Deutsche Bundesbank, Frankfurt/Main 1973, S. 22. 119 konnten4S3. Diese Konditionenregelungen konnten nur im Einvernehmen mit der Bundesbank getroffen werden4S4_ Die auf dieser gesetzlichen Grundlage erlassene Zinsverordnung vom 1.3.1965 bewirkte während ihrer zweijährigen Geltungsdauer eine besonders enge Bindung der Sollzinsen an den Diskontsatz4S S. Die verschiedenen Höchstsätze für Kredite und Einlagen, die von den Geschäftsbanken nicht überschritten werden durften, wurden mit jeder Diskontsatzänderung neu festgelegt4S6_ 1967 wurde die Verordnung aufgehoben und keine weiteren Anordnungen über die Zinsgestaltung der Banken mehr erlassen4S7_ Seither können sich die Zinsen frei am Markt bilden4S8_ Heute können weder seitens der Bundesbank noch seitens des Bundesaufsichtsamts oder anderer Institutionen Anordnungen hinsichtlich der Zinsgestaltung der Banken getroffen werden. Freiwilligen Vereinbarungen der Notenbank mit den betroffenen Banken steht jedoch nichts im Wege. Hier ist die Notenbank wiederum auf die Zustimmung der Kreditinstitute angewiesen, die damit über ein Genehmigungsrecht verfügen. Bewertung: G Die Bundesbank konnte weder vor noch kann sie seit der KWG-Novellierung 1984 auf eigene Initiative hin administrative Regelungen hinsichtlich der Zinsgestaltung der Banken treffen. Die Zinsverordnungen nach § 23 KWG vor der Novellierung konnten nur auf Initiative und Entscheidung des Bundesaufsichtsamts getroffen werden, so daß die Bundesbank gegen den Willen des Bundesaufsichtsamts keinen administrativen Einfluß auf die Bankzinsen nehmen konnte. Der Bundesbank bleibt nur die Möglichkeit der Einflußnahme auf die Kreditzinsen der Banken über entsprechende freiwillige Vereinbarungen mit den Banken. 5.1.2.3.4 Bedingungen Es gibt keine gesetzlichen Richtlinien, die Laufzeiten und Sicherheiten von Bankkrediten regulieren. Die Deutsche Bundesbank darf auf administrativem Wege keinen Einfluß auf Laufzeiten oder Sicherheiten von Bankkrediten nehmen. Freiwillige Vereinbarungen diesbezüglich bedürfen der Zustimmung der Betroffenen. 4S3 4S4 45S 4S6 4S7 4S8 Vgl. Humm, Hubert: a.a.O., S. 109. Vgl. Humm, Hubert: a.a.O., S. 119. Vgl. Schuster, Leo (1967): a.a.O., S. 119f Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. S4. Vgl. Humm, Hubert: a.a.O., S. 109. Vgl. Obst, Georg; Hintner, Otto: a.a.O., S. 196. 120 Bewertung: G Einschränkungen durch Externe gibt es in Fonn von Genehmigungsrechten, weil die Notenbank nur auf dem Wege freiwilliger Vereinbarungen auf die Kreditbedingungen Einfluß nehmen kann. 5. 1.2.4 Offenmarktpolitik 5.1.2.4.1 Art und Gegenstand des Geschäfts Die Deutsche Bundesbank ist befugt, Gold, Devisen und bestimmte Wertpapiere zu kaufen bzw. verkaufen. Für ihre Offenmarktoperationen mit Wertpapieren stehen ihr bundesbankfähige Wechsel, Schatzwechsel, Schatzanweisungen, Schuldverschreibungen und Schuldbuchforderungen des Bundes, seiner Sondervermögen oder der Länder sowie andere zum amtlichen Börsenhandel zugelassenen Schuldverschreibungen459 zur Verfügung460. Damit erstreckt sich die Skala der Möglichkeiten auf alle Fristigkeiten, auf Geldmarktpapiere und auf Kapitalmarktpapiere461 _ Das BBankG enthält mit § 15 eine Art Generalklausel, die besagt, daß die Bundesbank die Grundsätze für ihr Offenmarktgeschäft mit Wertpapieren festlegt. Diese gewährt der Bank ausreichenden Spielraum für Variationen der Geschäftsarten im Wertpapierbereich462_ Ferner ist sie befugt, alle Arten von Devisentransaktionen durchzuführen463. Zwar sind die einzelnen Geschäfte, wie z. B. Swap-Geschäfte und Outright-Operationen am Devisentenninmarkt, im BBankG nicht ausdrücklich erwähnt, aber durch die umfassende Zuständigkeit der Bundesbank im Devisengeschäft gedeckt464_ Notenbankfremde Instanzen können weder auf die Art noch den Umfang von Offenmarktoperationen der Bundesbank Einfluß zu nehmen. 459 460 461 462 463 464 Seit der Neufassung des BBankG am 22. Oktober 1992 kann die Bundesbank auch Schuldverschreibungen für Offenmarktgeschäfte verwenden, die nicht zum amtlichen Börsenhandel zugelassenen sind. Vgl. § 21 BBankG. Vgl. Büschgen, H. E.: Offenmarktpolitische Interventionen der Deutschen Bundesbank am Rentenmarkt -und auch am Aktienmarkt?, in: Die Aktiengesellschaft, 17. Jg. 1972, S. 211. Vgl. Schuppler, Edith: a.a.O., S. 41. Vgl. Adebahr, H.: Währungstheorie und Währungspolitik, Außenwirtschaft Bd. I, Berlin 1978, S. 386. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 77. 121 Bewertung: F Die gesetzliche Begrenzung der offenmarktfähigen Papiere schränkt die Bundesbank technisch-institutionell ein. Einschränkungen durch Externe liegen neben dem allgemeinen aufschiebenden Vetorecht der Regierung nicht vor. 5.1.2.4.2 Umfang In Deutschland gibt es keine Notendeckungsvorschriften oder Emissionsbegrenzungen, die eine indirekte Einschränkung von Offenmarktoperationen bewirken könnten. Überdies existieren auch keine gesetzlichen Grenzen für den Anund Verkauf von zur Offenmarktpolitik zugelassenen Wertpapieren, Gold und Devisen465. Die Bestimmung , daß die Bundesbank die zur Offenmarktpolitik zugelassenen Wertpapiere „zur Regelung des Geldmarktes"466 handeln darf, soll v. a. klarstellen, daß Offenmarktgeschäfte nicht zur Verbesserung der Befriedigung des Kreditbedarfs der Schuldner getätigt werden dürfen467_ Diese Regelung ist insofern keine technisch-institutionelle Einschränkung der Unabhängigkeit, als die Bank selbst darüber befinden kann, welche Geschäfte zur Regelung des Geldmarktes notwendig sind. Nun muß geprüft werden, inwieweit die Interventionsverpflichtungen, denen die Bundesbank im Rahmen des EWS unterliegt, eine Einschränkung ihrer Unabhängigkeit bewirkt. Die beteiligten Notenbanken haben sich verpflichtet, die Leitkurse innerhalb der Bandbreiten zu verteidigen468. Änderungen der Bandbreiten der Wechselkurse fallen ausschließlich in die Kompetenz der Regierung469_ Zur Einhaltung der Bandbreiten sind die Zentralbanken zu Interventionen verpflichtet, wenn eine Währung ihren Leitkurs nach oben oder unten erreicht470_ Diese müssen grundsätzlich in den Währungen der teilnehmenden Staaten erfolgen und stellen sich gewöhnlich als Anund Verkauf am Devisenmarkt dar471_ Doch ist das Europäische Währungssystem kein Abkommen auf Regierungsebene -im Gegensatz zum Bretton-Woods-System -, sondern allein eine Vereinbarung zwischen Notenbanken472_ Die Bundesbank könnte es rein formal gesehen im Falle geldwertschädlicher Konflikte wieder aufkündigen, ohne daß die Bundes465 466 467 468 469 470 471 472 Vgl. §19 Satz 8 BBankG. § 21 BBankG. Vgl. Siebelt, Johannes: a.a.0., S. 204. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.0., S. 25. Vgl. Arndt, Hans-Joachim: Von der politischen zur plangebundenen Autonomie - Die Bundesbank in der parlamentarischen Demokratie, in: Duwendag, Dieter (Hrsg.): Macht und Ohnmacht der Bundesbank, Frankfurt/M. 1973, S. 25. Vgl. Siebelt, Johannes: a.a.0., S. 121. Vgl. Siebelt, Johannes: a.a.0., S. 121. Vgl. Caesar, Rolf(1988): a.a.0., S. 126. 122 regierung zustimmen müßte.473 Zudem erlaubt eine Übereinkunft mit der Regierung von 197 8 der Bundesbank, sich von einzelnen Wechselkursen zurückzuziehen, wenn sie einen ernsthaften Konflikt mit inländischen monetären Zielen sieht474_ Die Interventionsverpflichtungen können daher nicht als Einschränkungen der Entscheidungsfreiheit der Bundesbank hinsichtlich des Devisenhandels. Notenbankfremde Instanzen können auf den Umfang der Geschäfte der Bundesbank mit Gold, Devisen oder Wertpapieren keinen Einfluß nehmen. Bewertung: E Die Deutschen Bundesbank unterliegt bei der Entscheidung über den Umfang von Offenmarktgeschäften keinen technisch-institutionellen Beschränkungen. Neben dem allgemeinen aufschiebenden Vetorecht der Regierung gibt es auch keine Möglichkeiten Externer, darauf Einfluß zu nehmen. 5.1.2.4.3 Preis Das BBankG ermächtigt die Bundesbank zu Wertpapiertransaktionen am offenen Markt zu Marktsätzen475_ Das bedeutet, daß die Notenbank keine willkürlichen, abseits des Marktgeschehens liegenden Kurse für Wertpapiertransaktionen wählen d~76_ Daraus läßt sich aber keine technisch-institutionelle Beschränkung ableiten, weil die Bundesbank die Marktbedingungen durch ihre Teilnahme an diesem Markt wesentlich beeinflussen kann477_ Zudem verbietet ihr das Gesetz nicht, von ihr erwünschte Marktzinssätze anzustreben478_ Die Bundesbank setzt die Sätze für die Wertpapier-Offenmarktgeschäfte fest und überläßt den Geschäftsbanken damit die Initiative zu kaufen bzw. zu verkaufen479_ Für den Handel mit Gold und Devisen gibt es keine gesetzlich geregelten Preisgrenzen. Externe haben auf die Preissetzung bei Offenmarktgeschäften der Bundesbank keinen Einfluß. Bewertung: E Die Bundesbank hat bei der Preisgestaltung ihrer Offenmarktoperationen freie Hand. Es gibt weder technisch-institutionelle Einschränkungen noch Einflußrechte Dritter neben dem allgemeinen aufschiebenden Vetorecht der Regierung. 473 474 475 476 477 478 479 Vgl. Schmitz, Wolfgang (1989): a.a.O., S. 20. Vgl. Emminger: D-Mark, Dollar, Währungskrisen, Stuttgart 1986, S. 361f Vgl. § 21 BBankG. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 66. Vgl. Siebelt, Johannes: a.a.O., S. 204. Vgl. Siebelt, Johannes: a.a.O., S. 204. Vgl. Schuster, Leo (1967): a.a.O., S. 126. 123 5.1.2.4.4 Handelspartner Nach§ 20, Abs. 1, Nr. 3 BBankG bzw.§ 22 in Verbindung mit§ 19, Abs. 1, Nr. 7 BBankG ist sie befugt, mitjedennann Offenmarktgeschäfte zu betreiben480_ Sie dehnte erstmals 1967 den Kreis der potentiellen Marktpartner auf Nichtbanken aus48 l. Auch darf sie Gold und Devisen mit jedennann handein482. Es gibt keine Einflußrechte Dritter auf Entscheidung der Bundesbank über ihre Partner bei Offenmarktgeschäften. Bewertung: E Neben dem allgemeinen aufschiebenden Vetorecht der Regierung gibt es weder technisch-institutionelle Einschränkungen noch andere Einflußrechte Dritter auf die Auswahl der Marktpartner der Bundesbank für ihre Offenmarktoperationen. 5.1.2. 5 Mindestreservepolitik 5.1.2.5.1 Reservepflichtige Institute Die Mindestreservepflicht betriffi grundsätzlich alle Kreditinstitute483. Die Bundesbank ist befugt, einzelne Institutsgruppen von der Mindestreservepflicht zu befreien bzw. sie dazu zu verpflichten484_ Einflüsse Externer auf die Auswahl der mindestreservepflichtigen Institute gibt es nicht. Bewertung: E Hinsichtlich der Auswahl der mindestreservepflichtigen Institute unterliegt die Deutsche Bundesbank weder technisch-institutionellen Einschränkungen noch Einschränkungen durch Externe abgesehen von dem allgemeinen aufschiebenden Vetorecht der Regierung. 5.1.2.5.2 Bemessungsgrundlagen Das BBankG beschränkt die Positionen, die die Bundesbank für mindestreservepflichtig erklären kann, auf Verbindlichkeiten der Kreditinstitute aus Sichteinlagen, befristeten Einlagen, Spareinlagen sowie aus aufgenommenen kurzund mittelfristigen Geldern, ausgenommen der Verbindlichkeiten gegenüber anderen 480 481 482 483 484 Vgl. Hankel, Wilhelm (1973): a.a.O., S. 158. Vgl. Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Emst (1973): a.a.O., S. 59. Vgl. § 19 BBankG. Vgl. Beckh, Susanne: Das Instrumentarium der Deutschen Bundesbank seit dem Übergang zur Geldmengensteuerung, Berlin 1990, S. 95. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 57. 124 mindestreservepflichtigen Kreditinstituten485_ Die Bundesbank kann die Reservepflicht für den Bestand oder den Zuwachs dieser Verbindlichkeiten anordnen bzw. einzelne Verbindlichkeiten bei der Berechnung ausnehmen486_ Eine AktivMindestreservepolitik darf die Notenbank dagegen nicht betreiben. Externe haben keinen Einfluß auf die Festsetzung der Bemessungsgrundlage für die Mindestreserven. Bewertung: F Die gesetzlich begrenzten reservepflichtigen Positionen bedeuten eine technischinstitutionelle Einschränkung für die Notenbank. Einschränkungen durch Externe gibt es neben dem allgemeinen aufschiebenden Vetorecht der Regierung nicht. 5.1.2.5.3 Mindestreservesatz § 16 BBankG schreibt Höchstsätze für die Mindestreserven vor, die die Bundesbank nicht überschreiten darf. Innerhalb dieser Grenzen kann sie die Sätze nach eigenem Ermessen festsetzen, ohne daß Externe diesbezügliche Einflußrechte haben. Sie ist zudem befugt, die Mindestreservesätze nach Art und Höhe der Verbindlichkeiten sowie nach Institutsgruppen zu staffeln487. Bewertung: F Die gesetzlichen Höchstgrenzen für die Mindestreservesätze bedeuten eine technisch-institutionelle Einschränkung. Einschränkungen durch Externe liegen neben dem allgemeinen aufschiebenden Vetorecht der Regierung nicht vor. 5.1.2.5.4 Materielle Beschaffenheit der Mindestreserven Das Gesetz bestimmt die Einlegung der Mindestreserven auf einem Girokonto bei der Bundesbank488. Externe haben auf die materielle Beschaffenheit der Mindestreserven keinen Einfluß. Bewertung: I Das Gesetz schreibt die materielle Beschaffenheit der Mindestreserven vor. Weder die Bundesbank noch externe Instanzen haben diesbezüglich Gestaltungsmöglichkeiten. Dieses Instrument steht daher nicht zur Variation zur Verfügung. 485 486 487 488 Vgl. § 16 BBankG. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 58f. Vgl. Deutsche Bundesbank: a.a.O., S. 58f. Vgl. § 16 BBankG. 125 5.1.2.6 zusammenfassende Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank Aufgrund der oben ermittelten Werte für die in Abb. 5 aufgeführten 16 Instrumente ergibt sich ein Zentralwert von F. Damit ist die Deutsche Bundesbank funktionell eher unabhängig. 5.2 Schweiz Die Schweizerische Nationalbank nahm 1907 ihre Tätigkeit auf und löste die bis dahin bestehenden 36 privaten und kantonalen Emissionsinstitute ab489_ Sie ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft nach Obligationenrecht, der das Nationalbankgesetz öffentliche Aufgaben übertragen hat490. Ihre Organe setzen sich aus der Hauptversammlung der Aktionäre, dem Bankrat, dem Bankausschuß, den Lokalkomitees, der Revisionskommission, dem Direktorium und den Lokaldirektionen zusammen491 _ Die gesetzlichen Befugnisse der Aktionärsversammlung beschränken sich im wesentlichen auf Kompetenzen formalrechtlicher Natur492_ Die Träger der Geldpolitik sind der Bankrat, der Bankausschuß und das Direktorium. Bei der Beurteilung der funktionellen Unabhängigkeit der schweizerischen Nationalbank sind im Untersuchungszeitraum drei Phasen zu unterscheiden. Bis 1971 waren die gesetzlichen Mittel, die der Notenbank zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung standen, eng begrenzt. Daher war sie gezwungen, ihre Politik weitgehend auf dem Wege der Kooperation mit dem Bund und Gentlemen's Agreements mit den Banken durchzuführen. Ein 1968 eingebrachter Entwurf zur Revision des Nationalbankgesetzes scheiterte im Parlament wegen gehegten Zweifeln an seiner Verfassungsmäßigkeit493. Daher erließen die Behörden im Herbst 1971 einen dringlichen Bundesbeschluß über den Schutz der Währung sowie einen im Dezember 1972 über Maßnahmen auf dem Gebiete des Kreditwe489 Vgl. Mast, Hans J.: Schweizerische Nationalbank, in: Regul, Rudolf; Wolf, Herbert 490 491 492 493 (Hrsg.): Das Bankwesen im größeren Europa, Schriftenreihe Europäische Wirtschaft, Bd. 67, Baden-Baden 1974, S. 149. Vgl. Gemper, Bodo B.: Der Schweizerische Geldmarkt nach der Revision des Nationalbankgesetzes, in: Österreichisches Bank-Archiv, 28. Jg. 1979, S. 358. Vgl. Spindler, Joachim v.; Becker, Willy; Starke, O.-Emst: Die Deutsche Bundesbank, Stuttgart 1957, S. 16. Vgl. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Basel: a.a.O., S. 371f Vgl. Stoffers, Erich: Die Notenbanken der Länder, in: Regul, Rudolf und Wolf, Herbert (Hrsg.): Das Bankwesen im größeren Europa, Baden-Baden 1974, S. 153. 126 sens, wodurch die Nationalbank eine Reihe neuer Interventionsmittel erhielt 494. Bei diesen Bundesbeschlüssen handelt es sich um ein Notrecht, das längstens drei Jahre laufen datf und spätestens nach einem Jahr vom Volk genehmigt werden muß495. Sie wurden in modifizierter Form mehrfach verlängert496_ Schließlich erfolgte mit der Revision des Nationalbankgesetzes vom 15. Dezember 1978497 die Überführung bewährter Notrechtsmaßnahmen in ordentliches Recht4 98 . Es muß also die Phase bis zu den Bundesbeschlüssen, die Zeitspanne während der Gültigkeitsdauer der Bundesbeschlüsse und schließlich die Periode seit der Revision des Nationalbankgesetzes 1978 betrachtet werden. 5.2.1 Personelle Unabhängigkeit 5.2.1.1 Ernennungsinstanzen (Ebene 1) Der Bankrat besteht aus 40 Mitgliedern, von denen 15 von der Generalversammlung der Aktionäre und 25 vom Bundesrat ernannt werden499_ Ihm obliegt die allgemeine Beaufsichtigung des Geschäftsganges und der Geschäftsführung der Bank sowie die Wahl der Mitglieder des Bankausschusses und das Vorschlagsrecht für die Wahl der Mitglieder des Direktoriums500_ Der Bankausschuß setzt sich aus dem Präsidenten und Vizepräsidenten des Bankrates sowie sechs weiteren Mitgliedern des Bankrates zusammen501. Er ist mit der näheren Aufsicht und Kontrolle der Bank beauftragt und reicht über den Bankrat an den Bundesrat konkrete Vorschläge für die Wahl der Direktoriumsmitglieder ein502. Zudem muß er vor der Änderung der offiziellen Zinssätze der Nationalbank konsultiert werden, besitzt aber kein Vetorecht503. Das Direktorium, das die eigentlichen geldpolitischen Entscheidungen triffi, besteht aus 3 Mitgliedern, die vom Bundesrat ernannt werden504_ Der Bundesrat ist dabei an die Vorschläge des Bankrates 494 495 496 497 498 499 500 501 502 503 504 Vgl. Menzel, Ch.; Tanner, U., Bearb.: Schweizerische Nationalbank. Aufgaben, Instrumente, Organisation, o. 0. 1979, S. 9. Vgl. Stoffers, Erich: a.a.O., S. 154. Vgl. Menzel, Ch.; Tanner, U.: a.a.O., S. 10. Vgl. Inkraftsetzung 1. August 1979 Vgl. Menzel, Ch.; Tanner, U.: a.a.O., S. 10. Vgl. Lampe, Ortrun: a.a.O., S. 60. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 43. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 43. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 43. Vgl. Rich, Georg (1989): a.a.O., S. 26. Vgl. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Basel: a.a.O., S. 376. 127 nicht gebunden505_ Dem Bankrat fehlt damit die Möglichkeit einer aktiven Entscheidungsbefugnis506_ Fazit: Für die Ernennung der Direktoriumsmitglieder ist der Bundesrat zuständig. Die Nationalbank kann somit nicht die Entscheidungsmehrheit in der die Geldpolitik bestimmenden Instanz bestellen. 5.2.1.2 Abberufungsinstanzen (Ebene 2) Die Berufung von Mitgliedern der Notenbankleitung erfolgt durch einseitigen Hoheitsakt507_ Eine Kündigung durch die Notenbank ist nicht möglich, sondern nur durch den Bundesrat als Ernennungsinstanz508. Fazit: Die Notenbank ist weder die entscheidende Abberufungsinstanz noch kann sie durch ein Vetorecht eine Abberufung von Mitgliedern der Bankleitung verhindern. Damit sind weitere Abberufungsmodalitäten sowie Wiederernennungsvorschriften für die Bewertung der personellen Unabhängigkeit der Schweizerischen Nationalbank unbedeutend. 5.2.1.3 Kreis der Ernennungsjlihigen (Ebene 6) Die leitenden Mitglieder der Notenbankleitung müssen in der Schweiz niedergelassene Schweizerbürger sein509 und dürfen während ihrer Amtszeit weder dem Parlament, den Kantonsregierungen oder dem Bankrat angehören510_ Die Gehälter der Notenbankmitglieder werden vom Bankrat festgelegt, müssen aber von der Regierung gebilligt werden511 _ Die Notenbankleitung kann daher über die Besoldungsregelungen nur bedingt Einfluß auf den Kreis der Ernennungsfähigen nehmen. Fazit: Die Nationalbank kann auf den Kreis der Ernennungsfähigen durch ihren Einfluß auf die Besoldung der Notenbankmitglieder Einfluß nehmen. 505 506 507 508 509 510 511 Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 44. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 45. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 46. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 46. Vgl. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Basel: a.a.O., S. 372. Vgl. Caesar, Rolf(I981): a.a.O., S. 219. Vgl. Rieb, Georg (1989): a.a.O., S. 26. 128 5.2.1.4 Beurteilung der personellen UnabhD.ngigkeit Die personelle Unabhängigkeit der Schweizerischen Nationalbank ist stark eingeschränkt. Sie erreicht mit Ziffer 25 die vorletzte Bewertungsstufe des Entscheidungsbaums in Abb. 1 und damit den Unabhängigkeitsgrad abhängig. 5.2.2 Funktionelle Unabhängigkeit 5.2.2.1 Jnstrumentenabergreifende Regelungen Um sicherzustellen, daß die Geldpolitik der Notenbank in groben Zügen mit der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Regierung harmoniert, sind die Schweizerische Eidgenossenschaft und die Notenbank verpflichtet, sich bei wichtigen Entscheidungen zu informieren und ihre Politik aufeinander abzustimmen512_ In keinem Fall ist die Billigung des anderen erforderlich513. Das Gesetz gewährt zwar der Schweizerischen Eidgenossenschaft durch eine Anzahl von Wahlund Genehmigungskompetenzen514 eine umfassende Aufsicht über die Notenbank. Sie spielt jedoch im wesentlichen für die personelle Unabhängigkeit eine Rolle. Die Regierung ist nicht befugt, der Bank in geldund währungspolitischen Entscheidungen Weisungen zu erteilen515. Währungspolitische Entscheidungen der Notenbank können nicht auf gerichtlichem Wege angefochten werden516_ Ebensowenig vermag das Bundesgericht Kompetenzkonflikte zwischen Notenbankleitung und Regierung zu schlichten517_ Die Befugnisse des Parlaments beschränken sich darauf, das Notenausgabeprivileg der Notenbank alle 20 Jahre zu erneuern und auf Angelegenheiten, die das Anteilseigentum der Bank und deren Gewinne betreffen518_ Die Schweizerische Nationalbank ist eine Aktiengesellschaft, deren Aktien an der Börse gehandelt werden519. Anteilseigner haben keine Möglichkeit, auf geldpolitische Entscheidungen der Bank Einfluß zu nehmen. 512 513 514 515 516 517 518 519 Vgl. Lusser, Markus (1988): a.a.O., S. 4. Vgl. Swinbume, Mark; Castello-Branco, Marta: a.a.O., S. 20f Vgl. Art. 63 Nationalbankgesetz. Vgl. Braun, Karlpeter: a.a.O., S. 51. Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 50f Vgl. Schmid, Beat: a.a.O., S. 51. Vgl. Rich, Georg (1989): a.a.O., S. 26. Vgl. Menzel, Ch.; Tanner, U., a.a.O., S. 3. 231 Woyke, Wichard: Die Niederlande: Raum, Bevölkerung, Struktur, Wirtschaft und Staat, in: Niedersächsische Landeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Die Niederlande und Deutschland. Nachbarn in Europa, Hannover 1992, S. 9 - 24. Gesetze Außenwirtschaftsgesetz (A WG), Stand Mai 1990. Bank of England Act, 1946, abgedruckt in: Aufriebt, Hans: Central Bank Legislation: A Collection of Central Bank, Monetary and Banking Laws, published by the IMF Washington, D.C. 1961/62, S. 185 -191. 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Band Band 2 Band 3 Band 4 Band 5 Band 6 Band 7 Band 8 Band 9 Band 10 Band 11 SOZIALÖKONOMISCHE SCHRIFTEN Herausgegeben von Professor Dr. Dr. h.c. Bert Rürup Marietta Jass: Erfolgskontrolle des Abwasserabgabengesetzes. Ein Konzept zur Erfassung der Gesetzeswirkungen verbunden mit einer empirischen Untersuchung in der Papierindustrie. 1990. Frank Schulz-Nieswandt: Stationäre Altenpflege und 'Pflegenotstand' in der Bundesrepublik Deutschland. 1990. Helmut Böhme, Alois Peressin (Hrsg.): Sozialraum Europa. Die soziale Dimension des Europäischen Binnenmarktes. 1990. Stephan Ruß: Telekommunikation als Standortfaktor für Kleinund Mittelbetriebe. Telekommunikative Entwicklungstendenzen und regionale Wirtschaftspolitik am Beispiel Hessen. 1991. Reinhard Grunewald: Tertiärisierungsdefizite im Industrieland Bundesrepublik Deutschland. Nachweis und politische Konsequenzen. 1992. Bert Rürup, Uwe H. Schneider (Hrsg.): Umwelt und Technik in den Europäischen Gemeinschaften. Teil 1: Die grenzüberschreitende Entsorgung von Abfällen. Bearbeitet von: Thomas Kemmler, Thomas Steinbacher. 1993. Mihai Nedelea: Erfordernisse und Möglichkeiten einer wachstumsorientierten Steuerpolitik in Rumänien. Dargestellt am Beispiel der Textilund Bekleidungsindustrie. 1995. Andreas Schade: Ganzjährige Beschäftigung in der Bauwirtschaft -Eine Wirkungsanalyse. Analyse und Ansätze für eine Reform der Winterbauförderung. 1995. Frank Schulz-Nieswandt: Ökonomik der Transformation als wirtschaftsund gesellschaftspolitisches Problem. Eine Einführung aus wirtschaftsanthropologischer Sicht. 1996. Werner Sesselmeier / Roland Klopfleisch / Martin Setzer: Mehr Beschäftigung durch eine Negative Einkommensteuer. Zur beschäftigungspolitischen Effektivität und Effizienz eines integrierten Steuerund Transfersystems. 1996. Sylvia Liebler: Der Einfluß der Unabhängigkeit von Notenbanken auf die Stabilität des Geldwertes. 1996.