Budgetäre Umverteilung in der Demokratie: Ein empirischer Test alternativer Hypothesen

Pommerehne, Werner W. Article Budgetäre Umverteilung in der Demokratie: Ein empirischer Test alternativer Hypothesen Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Pommerehne, Werner W. (1975) : Budgetäre Umverteilung in der Demokratie: Ein empirischer Test alternativer Hypothesen, Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften (ZWS) - Vierteljahresschrift der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, Verein für Socialpolitik, ISSN 0342-1783, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 95, Iss. 4, pp. 327-364, https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/291360 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Budgetäre Umverteilung in der Demokratie: Ein empirischer Test alternativer Hypothesen Von Werner W. Pommerehne* Aus den beiden grundlegenden ökonomischen Ansätzen zur Erklärung der budgetären Umverteilung in der Demokratie, der Theorie der zwangsweisen und jener der freiwilligen Umverteilung, werden verschiedene Hypothesen deduziert und auf direkte und indirekte Weise empirisch überprüft. I. Problemstellung Im Anschluß an die Pionierarbeit von Colin Clark (1936, Kap. 4) haben sich verschiedene Autoren mit der Erfassung der finanzwirtschaftlichen Umverteilung befaßt, also jener Änderungen in der Einkommensund letztlich Nutzenverteilung, die durch Maßnahmen auf der Einnahmenund Ausgabenseite des Staatshaushalts hervorgerufen werden1. Die allermeisten Studien kommen zum Ergebnis, die finanzwirtschaftliche — oder kürzer: budgetäre — Umverteilung verlaufe in gesellschaftspolitisch erwünschter Richtung, nämlich von ,Reich' zu »Arm4, wobei die Umverteilungseffekte auf der Ausgabenseite im allgemeinen sehr viel stärker seien als jene auf der Einnahmenseite des Staatshaushalts. Sämtlichen Untersuchungen liegt dabei die Annahme zugrunde, der Wert der staatlichen Leistungen stimme zumindest an der Grenze (at the margin) mit den Kosten überein; häufig wird darüber hinaus unterstellt, daß die Grenzkosten der Bereitstellung der staatlichen Leistungen konstant seien. Es liegt an sich nahe, den Nutznießern für die inframarginalen Einheiten eine Konsumentenrente zuzurechnen. Doch es zeigt sich sehr rasch, daß hiervon nur selten die Rede ist. Ähnliches gilt aber auch für den dann zu erwartenden Hinweis, daß in erster Linie die Erfassung der marginalen Umverteilung interessiere. Kurz, um auf empirischem Wege überhaupt zu einem Ergebnis zu kommen, scheint es * Der Autor dankt Elisabeth Liefmann-Keil, Bruno S. Frey, David F. Bradford, René L. Frey, Klaus Mackscheidt und Klaus D. Henke für wertvolle Hinweise. 1 So in jüngerer Zeit Bobe (1975), Cazenave und Morrisson (1974), Dodge (1975), Franzén, Lövgren und Rosenberg (1975), Hake (1972), Hanusch (1976), Musgrave, Case und Leonhard (1974) sowie Reynolds und Smolensky (1974). Eine Zusammenstellung der älteren Arbeiten findet sich bei Windmuller und Mehran (1975, Bd. 2, Kap. 10). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 328 Werner W. Pommerehne fast unumgänglich, von diesen und ähnlichen Überlegungen zu abstrahieren, so auch von dem Problem des allgemeinen Gleichgewichts, das sich bei jedem derartigen Vorhaben stellt2. Das weitere Vorgehen erscheint daher wenig überzeugend: (i) Welche Einkommensund Ressourcenaufteilung sich bei Absenz der finanzwirtschaftlichen Aktivitäten ergäbe, wird per Intuition und anhand von ad hoc Entscheidungen zu beantworten gesucht. Beispielsweise von der Einkommensteuer wird in einigen Studien angenommen, sie werde allein vom Steuerzahler getragen; in anderen Arbeiten wird unterstellt, auch der Kapitalbesitzer trage einen Teil; doch es findet sich ebenso die Ansicht, die Steuer werde (teilweise) auf den Konsumenten abgewälzt3. (ii) Weit schwerwiegender als die Probleme auf der Einnahmenseite sind jene auf der Ausgabenseite des Staatshaushalts: Zwar wird erkannt, daß es sinnvoll ist, neben der monetären Transfertätigkeit des Staates zwischen solchen Ausgaben zu unterscheiden, die für spezifische staatliche Leistungen getätigt werden4, und jenen, die der Bereitstellung öffentlicher Güter dienen. Doch das weitere Interesse erstreckt sich, von wenigen Ausnahmen abgesehen5, wiederum auf die monetäre Transfertätigkeit, als ob die Ausgaben für reale Leistungen vernachlässigbar seien. Die Frage, wer aus dem Angebot öffentlicher Güter welchen Nutzen zieht, wird entweder als nicht beantwortbar abgetan und nicht selten völlig ausgeklammert oder aber anhand reichlich willkürlicher Zuordnungen zu ,klären4 versucht. Über die Aussagekraft der so erzielten Resultate braucht daher kaum weiter diskutiert zu werden6. Im folgenden versuchen wir, die Frage nach der Richtung und dem Ausmaß der budgetären Umverteilung von anderer Seite, nämlich vom politischen Prozeß her anzugehen. Da auf politischer Ebene entschieden 2 Unseres Wissens wird dieses Problem nicht etwa zu lösen, sondern eher zu umgehen versucht: So wird i. a. für jede Einkommensklasse zunächst das Einkommen (vor Steuer) im gegenwärtigen Gleichgewicht ermittelt; danach wird ein Äquivalent für die öffentlichen Ausgaben beredinet — und zwar auf Grundlage genau desselben Gleichgewichts! 3 Vgl. z. B. Gillespie (1964, S. 36 ff.). Symptomatisch für die weitgehende Unsicherheit ist die Vorgehens weise auch in neueren Studien wie jener von Pechman und Okner (1974, bes. S. 38 ff.), in der die Inzidenz des amerikanischen Steuersystems unter insgesamt acht verschiedenen Überwälzungsannahmen simuliert wird. 4 D. h. Leistungen mit Nutzungsausschlußmöglichkeiten; zu deren näherer Charakterisierung siehe Teil III. 5 Um nur die deutschsprachigen Autoren anzuführen: Vgl. Jürgensen (1966, bes. S. 96 ff.), Siebert (1970), Molitor (1973), Frey (1974), Henke (1975) sowie Hake (1972, S. 83 ff.) und Hanusch (1976, Kap. 5 und 6). « In diesem Sinne z. B. Prest (1968, bes. S. 88) und Peacock und Shannon (1968, S. 44 ff.). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 329 wird, wem die finanzwirtschaftliche Aktivtät zugute kommen soll und wie die Finanzierung vorzunehmen sei, sollte es auch umgekehrt möglich sein, aus der Analyse des politischen Prozesses über die Verteilungseffekte des Staatshaushalts bessere Kenntnis zu gewinnen. Diesem Aspekt wurde in den bisherigen Studien erstaunlicherweise nicht Rechnung getragen7, vielmehr wurde stets versucht, die Umverteilung ohne Rückgriff auf ein Erklärungsmodell zu erfassen. Möglicherweise liefert jedoch erst ein solches Modell nähere Anhaltspunkte, wie die Umverteilung gemessen werden kann8. In Teil II befassen wir uns daher mit den beiden grundlegenden Ansätzen zur theoretischen Erklärung der Umverteilung, der Theorie der freiwilligen Umverteilung und jener der zwangsweisen Umverteilung über den politischen Prozeß, ferner, wie die hieraus ableitbaren Hypothesen im Falle der Gemeinden eines schweizerischen Kantons zu spezifizieren sind9. Da sich für die zwangsweise Umverteilung mehrere und einander widersprechende Hypothesen aufstellen lassen, entwickeln wir in Teil III ein einfaches Modell des politischen Prozesses, um über das Ausmaß der Umverteilungseffekte öffentlicher Güter, letztlich des gesamten Staatshaushalts nähere Aussagen zu machen — einige wenige Informationen über die Grenzund Gesamtkosten der Produktion (öffentlicher Güter) und den Verlauf der Nutzenfunktionen der privaten Haushalte als bekannt vorausgesetzt. Zur empirischen Überprüfung der verschiedenen Hypothesen (Teil IV) gehen wir zunächst so vor, daß nach den impliziten Nutzenfunktionsverläufen geforscht wird, denen jeweils ganz bestimmte Umverteilungshypothesen entsprechen, nämlich jene Ergebnisse, welche die verschiedenen Hypothesen zur zwangsweisen Umverteilung bestätigen'10. Anhand eines Vergleichs der jeweils erforderlichen Nutzenfunktionen scheint es uns möglich, wenigstens über die Richtung der budgetären Umverteilung zu stärker fundierten Aussagen zu gelangen. Danach versuchen wir, die Hypothesen zur freiwilligen Umverteilung zu überprüfen. Im abschließenden Teil V werden einige Modifikationen und Erweiterungen vorgenommen. 7 Ausnahmen bilden in gewisser Hinsicht Fry und Winters (1970) sowie Uslaner und Weber (1975). « Zu ganz ähnlichen Überlegungen hinsichtlich der Erfassung der Vermögensumverteilung siehe Fecher (1974, S. 98). « Der tiefere Grund für diese (vorläufige) Einschränkung ist leicht erklärlich, denn wie z. B. Ira Sharkansky (1968, S. 4) betont: „The fusion of state and local government activities confuses the efforts of politically distinct units. The state-plus-local aggregate is artificial and not the arena in which policy-makers decide about the size of their budgets or the allocation of funds." Dies gilt für die Schweiz in gleicher Weise, zumal über die Gemeindeangelegenheiten vielfacht noch direkt entschieden wird, so auch in Baselland und in dem hier betrachteten Zeitraum, dem Jahr 1969. 10 Die Vorgehensweise ist ähnlich der in der Wachstumstheorie angewandten Methode des inverse optimal principle; die Intention liegt hier jedoch beim Versuch, erklärende Aussagen zu gewinnen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 330 Werner W. Pommerehne II. Umverteilung in der Demokratie: Theorie und Hypothesen Wie schon bei Boulding (1962) angesprochen und seitdem von Tullock (1971), Frey (1974) und anderen Ökonomen näher ausgeführt, gibt es im wesentlichen zwei Ansätze für eine theoretische Erklärung der Umverteilung über den Staatshaushalt: (i) Ein erster Ansatz geht von der Beobachtung aus, daß die Armen seit Jahrhunderten von den Wohlhabenderen Geldund Sachgaben erhalten — ein Phänomen, das lange Zeit als moralische Verpflichtung angesehen wurde. Da angenommen wird, die Umverteilung erfolge aus freien Stücken, ist auch von freiwilliger oder paretooptimaler Umverteilung die Rede11. (ii) Der zweite Ansatz beruht dagegen auf dem strengen Eigennutzaxiom, berücksichtigt jedoch, daß eine Mehrheit den für Demokratien typischen Abstimmungsmechanismus dazu ausnützen kann, sich zu Lasten der restlichen Mitglieder der Gemeinschaft Vorteile zu verschaffen. Es ist daher auch von zwangsweiser Umverteilung die Rede. Freiwillige Umverteilung Es sind bei auch nur flüchtiger Betrachtung verschiedene Motive denkbar, weshalb ein rational handelndes Individuum bereit sein kann, auf die größtmögliche eigene Güterversorgung zu verzichten und einen Teil seiner Kaufkraft dazu zu verwenden, um die wirtschaftliche Lage eines Mitmenschen zu verbessern. Altruismus ist das in der Literatur am häufigsten angeführte Motiv, wobei Altruismus zunächst voraussetzt, daß in der Nutzenfunktion von Individuum i (u%) entweder der Nutzen eines oder mehrerer der insgesamt n — 1 Mitmenschen (Uj mit j = 1, 2, ... i — 1, i + 1, ... n) als Argument enthalten ist (1) Ui = ut (qki, u-) , mit qui als fc-tem (Je = 1, 2 ... m), von Individuum i konsumiertem Gut, oder aber die Versorgung mit einem ganz bestimmten Gut qs (2) u{ = Ui (qki) qsj) , mit j + i. Altruistische Beweggründe werden allerdings erst dann zur Umverteilung Anlaß geben, wenn die Ungleichung duf/d Uj > 3 Uf / 3 qki bzw. duj 3 qSJ- > 3 ut / 3 qsi 11 Vgl. als ,moderne Klassiker' Hochman und Rodgers (1969). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 331 erfüllt ist, wobei es plausibel erscheint, darüber hinaus anzunehmen, 3 uj3 Uj bzw. 3 urf3 qSi werde nur dann positiv sein, wenn m> Uj bzw. qsi > qSj gilt. Für den Geber wird nämlich kaum ein Anreiz bestehen, die Situation eines gleichoder gar bessergestellten Mitmenschen zu verbessern. Andere Motive ergeben sich daraus, daß die Einkommensverteilung als reines öffentliches Gut betrachtet wird, denn alle Individuen sehen sich ein und derselben Einkommensverteilung und damit dem gleichen gesellschaftlichen Zustand' gegenüber. Eine Änderung dieses Zustandes im Sinne einer Einkommensnivellierung kann somit gleichfalls allen zugute kommen (Thurow, 1971). Doch selbst Egoismus kann die tiefere Ursache dafür sein, daß die Armen etwas von den Reicheren erhalten12. Diese Motive als ,Erklärung' zuzuziehen scheint dann plausibel, wenn zwischen dem Geberkreis und den potentiellen Empfängern keine allzu großen räumlichen und »gesellschaftlichen' Distanzen bestehen. Fraglich erscheint es aber, ob sich damit testbare Hypothesen zur budgetären Umverteilung ableiten lassen. Von den eher methodischen Problemen einmal abgesehen13 setzt ein solcher Versuch voraus, daß der politische Prozeß in Demokratien vollkommen ist, und zwar vollkommen in dem Sinne, daß nur solche Beschlüsse gefaßt werden können, die niemanden zwangsweise schlechter stellen. Etwas anders umschrieben: Damit es überhaupt zu einer über „Steuern" finanzierten Umverteilung kommen kann, muß unter allen Stimmbürgern, von denen jeder einzelne ein Vetorecht besitzt, Konsens bestehen. Dies ist jedoch eine starke Abweichung von der Regel der einfachen Mehrheit, die als Wesensmerkmal demokratischer Entscheidungsfindung gilt. Auch sind Entscheidungen, auf die sich mit einfachem Mehr geeinigt wird, nur unter spezifischen Bedingungen mit jenen identisch, welche unter Anwendung der Einstimmigkeitsregel zustande kommen. Ein weiteres Problem ergibt sich, wenn der Altruismus der Reichen darauf gerichtet ist, nicht über Geldsondern Realtransfers umzuverteilen14, stellt sich dann doch die Frage, wie diese Leistungen zu bewerten sind: Wird in den meisten, und nicht nur in den empirischen Unter12 Siehe Tullock (1966) zu letztem Punkt. Nähere Ausführungen zu diesen und weiteren denkbaren Motiven finden sich bei Ireland (1970, bes. S. 19 ff.), so daß auf ihre Wiedergabe hier verzichtet wird. 13 Etwa von der Schwierigkeit, die verschiedenen Motive unabhängig von den jeweiligen Umverteilungsmaßnahmen ,nachweisen' zu können. Bislang scheint nur eine ex postoder Residualbestimmung möglich. 14 Und wie Tobin (1970, bes. S. 269 ff.) ausführt, scheint es die — aus Sicht der Reichen — ,Unterversorgung' der Armen mit ganz bestimmten Gütern und Leistungen wie etwa Bildung, Gesundheitsvorsorge u. ä. m. zu sein, die zu altruistischem Verhalten Anlaß gibt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 332 Werner W. Pommerehne suchungen davon ausgegangen, als Wert der Realtransfers seien mindestens die (Herstell-)Kosten anzusetzen, so wird im allgemeinen davon abstrahiert, daß das Gut von den Gebenden und Nehmenden unterschiedlich eingeschätzt werden kann, ferner, daß auch der Reiche aus der Umverteilung einen Nutzen zieht — und zwar zur gleichen Zeit. Beides macht es möglich, daß — wird auf den Nutzen abgestellt — zwar alle Individuen von der einstimmig getroffenen Umverteilungsmaßnahme begünstigt werden, die Nettoverteilung nach der Umverteilung sich von jener vor Umverteilung aber nicht wesentlich unterscheidet. Es ist sogar denkbar, daß sich die Verteilung zugunsten der Reichen verändert. Soll es mit Sicherheit möglich sein, daß die Umverteilung die Armen begünstigt, so setzt dies voraus, daß die Reichen zu solchen Leistungen gezwungen werden können, die sie ohne Zwang eben nicht unternommen hätten. Dies wiederum legt es nahe, zur Betrachtung des in Demokratien gemeinhin angewandten Entscheidungsmechanismus überzugehen. Gleichzeitig soll damit vom Streben nach Eigennutz ausgegangen werden. Zwangsweise Umverteilung Der wohl bekannteste Versuch, die budgetäre Umverteilung in Demokratien zu erklären, geht zurück auf Anthony Downs (1957, Kap. 10). Dieser geht davon aus, die Regierungspartei sei bestrebt, solch eine Politik zu betreiben, daß sie wiedergewählt werde. Von den Stimmbürgern wird angenommen, sie seien — in gleicher Weise wie die Politiker — letztlich Nutzenmaximierer, d. h. sie werden für diejenige von zwei Parteien stimmen, von der sie sich den größeren Vorteil versprechen. Sind die individuellen Einkommen vor Steuer — wie in den meisten Ländern der Fall — so verteilt, daß viele ein relativ niedriges und nur wenige ein sehr hohes Einkommen erzielen, so besteht für die Regierung der einfachste Weg, Stimmen zu gewinnen, darin, den Reichen etwas wegzunehmen und es den Ärmeren zu geben. Da jeder Bürger eine und nur eine Stimme besitzt, läßt sich mit dem Verlust einiger weniger Stimmen die Unterstützung durch sehr viel mehr Stimmen erwerben. Konsequent angewendet müßte eine derartige Politik zur völligen Nivellierung in den Sekundäreinkommen (als Einkommen aus dem Marktprozeß zuzüglich der budgetären Umverteilung) führen. Doch dies ist nicht der Fall, und hierfür können verschiedene Gründe angeführt werden: Zum einen können die Armen selbst erkennen, daß eine zu aggressive Umverteilung Höhe und Entwicklung des (verteilbaren) Sozialprodukts beeinträchtigen kann, so daß eine längerfristige Umverteilung in Frage gestellt wird. Es ist zum anderen aber auch denkbar, OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 333 daß eine so weitgehende Umverteilung von den Armen gar nicht als ,gerecht4 empfunden wird, nicht zuletzt, da ihnen von der Religion lange gesagt worden ist, daß allein der Arme ,der Erlösung teilhaftig4 werde15. Schließlich läßt sich hierfür auch die notorische Unterrepräsentation der unteren Einkommensschichten in Abstimmungen und bei Wahlen heranziehen. Wie schon Downs (1957, S. 200) selbst anführt, „this causes a reduction in the amount of government interference with the natural income-distribution process". Sieht man jedoch von derartigen nachträglich eingeführten Erklärungen16 ab und argumentiert im Rahmen des ursprünglichen Downs-Modells, so läßt sich einwenden, in diesem werde a priori unterstellt, daß die Stimmbürger mit den niedrigen Einkommen eine Mehrheit bilden, um die restlichen Mitbürger auszubeuten. Doch weshalb sollte sich nicht eine Mehrheit der Reichen bilden, um von den Armen Transfers zu erhalten? Dieser Überlegung läßt sich entgegenhalten, daß die ,Beute4, die eine Mehrheit unter sich verteilen kann, um so größer sein wird, je weniger die Reichen in dieser Koalition vertreten sind. Koalitionen, die den Abstimmungsmechanismus dazu auszunützen beabsichtigen, dem Rest der Gemeinschaft möglichst viel wegzunehmen, werden folglich möglichst nur solche Mitglieder aufweisen, von denen keiner ein Einkommen erzielt, das höher ist als das Einkommen irgendeines Individuums außerhalb der Koalition. Die dominierende Koalition wird somit aus den Ärmsten bestehen, d. h. es ist — wie Downs voraussagte — eine Umverteilung von Reich zu Arm zu erwarten. Gegen diese Hypothese spricht allerdings folgendes: In der einfachsten Version des Dotuns-Ansatzes ist lediglich die Anzahl Stimmen dafür ausschlaggebend, in welche Richtung umverteilt wird. Dies bedeutet, daß beispielsweise jene 2 %> Stimmbürger, welche sich in der Mitte der — nach der Einkommenshöhe geordneten — Wählerschaft befinden, die ,entscheidenden4 Stimmbürger bilden, ein Mindestquorum von 51 °/o vorausgesetzt. Diese können sich wahlweise zu den Reichen oder den Armen schlagen, um sich im einen Fall zu Lasten der Armen, im anderen zu Lasten der Reichen besserzusteilen. Demokratisch gefaßte Beschlüsse, so läßt sich folgern, dienen dazu, die Situation hauptsächlich der mittleren Einkommensklassen zu verbessern. Diese Folgerung gilt im übrigen auch dann, wenn keine Fluktuation, sondern eine feste Koalition mit is Vgl. Luk. XVI, 19 ff., Mark. X, 21,25, Matth. XIX, 24 und zahlreiche weitere Passagen des Neuen Testaments. 16 Zu weiteren Erklärungsversuchen vgl. beispielsweise Frey (1974, S. 408 ff.). Hier sind bewußt lediglich drei mögliche Gründe herausgegriffen worden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 334 Werner W. Pommerehne z. B. den ärmeren Mitbürgern unterstellt wird: Da die Stimmbürger in der Mitte die marginalen Koalitionspartner darstellen, nehmen sie eine strategische Stellung ein, d. h. sie können allein mit der Drohung, zur bisher ausgebeuteten Minderheit überzulaufen, in erheblichem Maß darauf Einfluß nehmen, welcher Teil der Beute ihnen zuzugestehen ist17. Ob sich die marginalen Koalitionspartner somit eher zu den Armen oder zu den Reichen schlagen, ist zwar dafür entscheidend, welche dieser zwei Gruppen insgesamt verliert. Die Hauptbegünstigten, läßt sich vermuten, werden jedoch die Angehörigen der mittleren Einkommensschichten sein. Als Fazit läßt sich festhalten: Für ein politisches System, das durch Parteienkonkurrenz (i. S. von Downs) gekennzeichnet ist oder in welchem mittels direkter Abstimmung entschieden wird, lassen sich streng genommen keine Voraussagen über die Richtung und das Ausmaß der budgetären Umverteilung machen. Die Strategie, mit anderen Stimmbürgern zusammenzugehen, um die restlichen Mitglieder der Gemeinschaft auszubeuten, haftet jedem Abstimmungsmechanismus an. Im weiteren ist sie unabhängig von der Stellung der Individuen innerhalb der Einkommenspyramide: Die Stimmbürger in der Mitte stellen nämlich nicht die einzigen potentiellen Koalitionspartner der Reichen dar. Es ist ebenso denkbar, daß diese sich mit den Ärmsten zusammenschließen, denn der Erwerb der erforderlichen Stimmen ist in dieser Einkommensschicht für sie am kostengünstigsten. Auch für die Armen kann solch eine Koalition von größerem Interesse sein, können sie doch weit mehr gewinnen, als bei einem Zusammengehen mit den lediglich etwas Reicheren zu erwarten ist. In der Realität lassen sich derartige klassenüberspringende Koalitionen nur relativ selten beobachten, möglicherweise da sie voraussetzen, die ganz Armen würden erkennen, daß weder das Interesse der Reichen noch das der nur etwas Reicheren mit ihrem Interesse übereinstimmt und daß sie dann vergleichweise besser abschneiden, wenn sie sich mit den Angehörigen der oberen Einkommensklassen verbünden. In der Literatur finden sich daher verschiedene und einander ausschließende Hypothesen zur zwangsweisen Umverteilung: (i) Die Downs-Frey-Hypothese, derzufolge die Umverteilung von Reich zu Arm verlaufe. Die Angehörigen der mittleren Einkommensklassen würden für die ihnen zugute kommenden Leistungen im wesentlichen selbst aufkommen18. Vgl. hierzu auch Tullock (1971) sowie Stigler (1970, S. 9). Ähnlich auch Fry und Winters (1970, S. 518). Downs schließt die Möglichkeit der Umverteilung von Arm zu Reich nicht völlig aus, argumentiert jedoch so, als sei eher das Umgekehrte zu erwarten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 341 1/ujiYj) (16) = t* qx bestimmt, mit t • qx als Steueraufkommen zur Finanzierung des öffentlichen Gutes. Wird der Nenner normiert, so folgt hieraus (17) = bzw. Y? 1 (18) Y* uj(YV) ' oder auch (für wiederum zwei beliebige Haushalte r und s) Y? «ifä) /r,S = 1,2 »\ ( } Yf u-(Y;) ' lr*s ) d. h. die Ausgaben für die Bereitstellung des öffentlichen Gutes sind den privaten Haushalten entsprechend dem reziproken Wert des Grenznutzens ihres verfügbaren Einkommens zuzuordnen. Dieses Resultat erscheint auf den ersten Blick erstaunlich, denn zunächst könnte man vermuten, daß sich die Anteile an den Ausgaben für das öffentliche Gut zur Wertschätzung (in Einheiten des Haushaltseinkommens gemessen) direkt proportional verhalten. Es läßt sich jedoch intuitiv verdeutlichen: Weisen alle Haushalte identische (separable) Nutzenfunktionen auf, so ordnen sie der einen Menge des öffentlichen Gutes alle den gleichen Grenznutzen zu, d. h. die Wertschätzung des öffentlichen Gutes kann nur indirekt dafür ausschlaggebend sein, welchem Haushalt welcher Ausgabenanteil zuzuschlagen ist. Entscheidend ist die Einkommensschmälerung aufgrund der Mitfinanzierung des öffentlichen Gutes, welche ihrerseits—je nach der Höhe der Grenznutzenelastizität des Einkommens — bei den Beziehern verschiedener Einkommen sehr unterschiedliche Nutzeneinbußen hervorruft. Zur Ermittlung der gesamten Umverteilung ist somit in einem ersten Schritt das Einkommen der Haushalte nach Steuer zu ermitteln. Danach 29 (16) ergibt sich aus OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 342 Werner W. Pommerehne sind die monetären Transfers jeder Einkommensklasse zuzurechnen2®. Damit ergibt sich dasjenige Einkommen, welches für den Konsum rein privater Güter zur Verfügung steht. Schließlich sind die Ausgaben für öffentliche Güter so auf die verschiedenen Haushalte aufzuteilen, daß das Produkt aus dem Grenznutzen des verfügbaren Einkommens und dem Anteil des Haushalts an den Ausgaben für öffentliche Güter überall gleich ist. Aussagen über Richtung und Ausmaß der Nettoumverteilung ergeben sich nach einem Vergleich des so ermittelten Gesamteinkommens mit dem Einkommen vor Steuer und jeglichem monetären Transfer. Eine Schwierigkeit ergibt sich allerdings daraus, daß im politischen Prozeß nicht nur über die Bereitstellung reiner öffentlicher Güter, sondern auch solcher Leistungen entschieden wird, die weitgehend dem Ausschlußprinzip unterliegen und nur zum Teil externe Effekte (im Konsum) aufweisen. Lassen sich diese spezifischen Gemeindeleistungen unter konstanten Stückkosten (p5) erstellen, ist ferner das Ausmaß an externen Effekten bekannt, so ist von den Stückkosten nur jener Teil dem verfügbaren Einkommen des i-ten Haushalts zuzurechnen, in welchem das jeweilige Gut ihm allein zugute kommt (Yj), d. h. es gilt (20) Yl=ßrps und für die Gesamtheit der Haushalte (21) Y s=2ßrps. l Hierbei handelt es sich im Falle von 2 ßi = 1 um ein rein privates i Gut, das — aus welchem Grund auch immer — öffentlich bereitgestellt n wird. Liegen externe Effekte vor, so gilt 1 > 2 ßi > 0> wobei der nicht dem verfügbaren Einkommen zurechenbare Ausgabenanteil 2 (1 — ßi) • Ps den Ausgaben für öffentliche Güter zuzurechnen ist30. 29 Wobei angenommen wird, der »Durchschnittshaushalt4 jeder Einkommensklasse sei in jeder (hier relevanten) Hinsicht »repräsentativ4. 30 Unterstellt ist, die Steuern bzw. Gebühren zur Finanzierung des spezifischen Gutes seien so festgelegt, daß = Y J erfüllt ist. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 343 Anwendung des Modells Sieht man von der Datenermittlung, ihrer Aufbereitung und einigen weiteren, eher methodischen Problemen einmal ab31, so stellt sich beim Versuch, die Hypothesen zur zwangsweisen Umverteilung zu überprüfen, zunächst die Frage nach der Inzidenz der diversen Gemeindeeinnahmen sowie der spezifischen Gemeindeleistungen. Zur Einnahmeninzidenz ist festzuhalten, daß schon aus Gründen der Vergleichbarkeit mit anderen Untersuchungen die üblichen (Standard-) Annahmen gesetzt werden, wie sie der nachstehenden Aufstellung entnommen werden können32. Gemeindesteuern und sonstige Gemeindeeinnahmen Individuelle Einkommensteuer Körperschaftssteuer Vermögenssteuer Erbschaftsund Schenkungssteuer Grundsteuer und Objektsteuer Sonstiges (Gebühren, sonstige Gemeindeeinnahmen) Inzidenzannahmen Keine Überwälzung 50 % nach Konsumausgaben 50 % keine Überwälzung 2/s keine Überwälzung V3 nach Einkommen dto. 50 % keine Überwälzung 50 % nach Konsumausgaben Zuordnung nach (jeweils pro repräsentativem Haushalt und Einkommensklasse) Einkommensteuerbescheid Gesamtkonsum Kapitaleinkommen Gesamtvermögen (über 20 000 sFr) Faktoreinkommen (über 10 000 sFr) dto. Gebäudewert Ausgaben für Miete, Heizung ( Inanspruchnahme der < entsprechenden Ge- [ meindeleistungen Konsumgewohnheiten nach Einkommensklassen, Haushaltsgröße usf.*) •) Z. B. wird die Feuerwehrsteuer zu 75 •/• nach der Anzahl der Haushalte umgelegt; die restlichen 25% werden als nicht-überwälzbar angesehen und nach dem Gebäudewert umgelegt. Genauere Annahmen über die verschiedenen Inzidenzannahmen für die Gruppe ,Sonstiges* sind gleichfalls auf Anfrage erhältlich. 31 Auf einige Fragen wird gar nicht eingegangen, so z. B. auf jene nach der Berechnungsweise der Geldund Faktoreinkommen. Sie auch nur zu streifen, würde zwar die Seitenzahl, kaum aber die Substanz der vorliegenden Arbeit steigern. Eine detaillierte Zusammenstellung der einzelnen Schritte ist auf Anfrage (beim Autor) erhältlich. 32 Vgl. z. B. Musgrave und Musgrave (1973, S. 367 ff.), Gillespie (1965), Tax Foundation (1967, S. 9 ff.) sowie Rechtenwald (1966, S, U2 ft). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 344 Werner W. Pommerehne Als Zuordnungsschlüssel für die spezifischen staatlichen Leistungen, denen — der Klassiiikation von Brownlee (1960) und der Tax Foundation Studie (1967) zufolge — neben den monetären Transfers die Ausgaben für Leistungen im Bereich der Bildung (Primär-, Sekundär-, Realund Fortbildungsschule), die Maßnahmen der Verund Entsorgung (Abwasser, Müll usf.), die Subventionen an Landund Forstwirtschaft, Gewerbe und Handel und die Kirche sowie die Zinszahlungen zugerechnet werden, dienen verschiedene Angaben über die Größe und Zusammensetzung der Haushalte und ihrer Konsumgewohnheiten (vgl. nachstehende Aufstellung)33. Spezifische Gemeindeleistungen Inzidenzannahmen Zuordnung nach (jeweils pro repräsentativem Haushalt und Einkommensklasse) Monetäre Haushaltstransfers Bildungswesen Verund Entsorgung < Subventionen an div. Wirtschaftszweige Subventionen an die Kirche Zinszahlungen Keine Überwälzung 50 % nach Schülerzahl 50 % Aufwendungen für Bildung 50 % nach Anzahl der Haushalte 50 % nach Konsum 50 % keine Überwälzung 50 % nach Konsum nach Haushalten Keine Überwälzung Zahlung lt. Einkommensteuererklärung Anzahl Jugendliche im schulpflichtigen Alter Ausgaben für Bildung Zahl der Haushalte Gesamtkonsumausgaben Begünstigte Haushalte Nahrungsmittelkonsum Anzahl der Haushalte Geldkapitalvermögen 33 in diesem Zusammenhang danken wir den Herren Dr. H. Traber und R. Schweizer (beide BIGA, Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Bern) und Dr. H. Bär (Eidgen. Stat. Amt, Bern) für zahlreiche Hinweise und die Zurverfügungstellung ergänzender Daten zur offiziellen Haushaltsrechnung des Jahres 1969. Selbstredend wurden die für die Gesamtschweiz ermittelten Konsumgewohnheiten standardisiert und mit der Besetzung der — insgesamt neun — Einkommensklassen gewichtet (zur Relevanz dieser Korrektur vgl. Booms und Halldorson, 1973). Um über die Verbrauchsgewohnheiten auch der Selbständigen nähere Informationen zu erhalten — die BIGA-Erhebung erfaßt lediglich das Konsumverhalten von Arbeitern und Angestellten —, wurden ferner die Ergebnisse einer Studie über das Konsumverhalten in Basel-Stadt und Teilen des Kantons Baselland zugezogen (unveröffentlichte Mitteilung der Prognos A. G., Basel, für deren Übermittlung wir hier unseren Dank aussprechen). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 345 Im weiteren wird unterstellt, einige unter den spezifischen Leistungen (insbesondere im Bildungswesen) würden externe Effekte aufweisen, d. h. ein Teil der hierfür aufgewendeten Gemeindeausgaben wird den Ausgaben für öffentliche Güter zugerechnet34. Die Ergebnisse nach Durchführung der bisher beschriebenen Rechenschritte sind in Tabelle 1 aufgeführt. Diese gibt die durchschnittlichen Faktoreinkommen in den neun Einkommensklassen wieder, die absolute Steuerbelastung auf Gemeindeebene und die Einkommensäquivalente für die spezifischen Leistungen (inklusive den rein monetären Transfers). Die letzte Zeile enthält die verfügbaren Einkommen, die ihrerseits den Ausgangspunkt bilden für die Zuordnung der (restlichen) Gemeindeausgaben für öffentliche Güter35. Für die Zuteilung der Ausgaben für öffentliche Güter wird davon ausgegangen, die Nutzenfunktion der privaten Haushalte sei stetig, und für die der Einfachheit halber positiv formulierte Grenznutzenelastizität gelte (22) u' (Yv) >0 Die hieraus abgeleitete Grenznutzenfunktion lautet (23) u' (Y») = a • Y ® (a > 0) woraus sich durch Integration, je nach Größe der (konstanten) Grenznutzenelastizität, folgende Nutzenfunktionen ergeben: (24a) (24b) (24c) (24d) u (Yv) = a • Y° a 1 - s a - log Y1 a 1- £ + B für £ • «l-e Yv -+- B für 1 > £ > 0 + B für e = 1 Yvl B + B für £ > 1 34 Es handelt sich im einzelnen um folgende Anteile: Monetäre Transfers 0,1; Verund Entsorgung 0,1; Schulwesen 0,7; Zinsendienst 0,0; Subventionen an verschiedene Wirtschaftszweige und die Kirche 0,3. Die Gewichte sind der Tax Foundation Studie (1967) entnommen und sind zugegeben arbiträr. Um den (nicht sehr großen) Einfluß der Gewichtung aufzuzeigen, werden an späterer Stelle (Teil V) andere Gewichte eingeführt. 35 Neben den oben angeführten Anteilen an den Ausgaben für spezifische Güter zählen hierzu die Ausgaben für die allgemeine Verwaltung, das allgemeine Gesundheitswesen, Kultur/Sport und Erholung, Innere Sicherheit, das Verkehrswesen sowie das Feuerwehrwesen und die Landesverteidigung. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 346 Werner W. Pommerehne o Eh Od CO Od CO CT5 05 fr- §•3 H E CO J o O Od 00 IO in tc00 CM Od 00 t> 1-1 co <N frCSI 8 Od Od O Od CO CO 00 co 05 CSI CO Ti« 00 m CSI co co LO 00 O Od O Od O OS Od CSI CSI CO O tCSI O O) o Oì O Od IO 00 CSI CSI o IO co co t> co CSI <N CSI o O Od © Od O Od rH ^ CSI CSI I 00 CO <N O tH S 00 CSI CO CSI O Oì S od Gì frO rH CSI Od IO O co co o CSI t> CSI IO o frío o Od O o o Od co co 1-1 rH I t00 co 1—( co IO 1—1 IO 3 o O Oì O Od O Od Od CSI iH I o 00 IO CSI IO iH <u O ^ o & ° ¡D Od <N os fresi § co fr00 CSI fresi cd ¿s co Cd « s cd N tí < » tí •3 u U Pi ISssS Su -Ö tí tí S O Xi S Sä Pf tí V 3 .5 bß cd O w a tí 0) 3 • •SS a-sj S OÙ ß C0ÜÚ cd .S S WW en O O) u t-< P< cd I4 ö ti o g tí g £ s OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 347 Der Unterschied zwischen Funktion (24b) und (24d) besteht darin, daß in (24b) u bei einem verfügbaren Einkommen von Null den Wert B einnimmt, d. h. die Nutzenfunktion ist nach oben unbegrenzt, nach unten jedoch begrenzt. In (24d) gilt das Umgekehrte: Es wird angenommen, die Nutzenfunktion verlaufe asymptotisch gegen ein Nutzenmaximum ü = B. Die nach Differentiation von Gleichung (24a) bis (24d) für den Grenznutzen des verfügbaren Einkommens errechneten Werte36 werden in Gleichung (19) eingesetzt. Welche Werte für a und B gewählt werden, ist dabei ohne Belang, denn nur das Verhältnis der Grenznutzen (der verschiedenen Einkommen) wird im folgenden benötigt. IV. Zwangsweise vs. freiwillige Umverteilung: Ergebnisse der Empirie Es sind zunächst zwei Fragen, die näher interessieren sollen. Einmal die Frage, welche Annahmen über den Verlauf der Grenznutzenfunktionen erforderlich sind, um die verschiedenen Hypothesen zur zwangsweisen Umverteilung ,empirisch bestätigt' zu erhalten. Gleichzeitig soll danach geforscht werden, ob sich aus dem Vergleich der jeweils benötigten Annahmen wenigstens über die Richtung der budgetären Umverteilung stärker fundierte Aussagen gewinnen lassen. Sodann soll überprüft werden, welche Erklärungskraft dem Ansatz der freiwilligen Umverteilung zugesprochen werden kann. Konkret: Inwieweit läßt sich eine Umverteilung zugunsten der Ärmsten z. B. auf altruismusinduzierte Beschlüsse zurückführen? Daß Altruismus gerade auf Gemeindeebene von größerer Bedeutung sei, wird insbesondere in der angelsächsischen Literatur hervorgehoben (Tiebout und Houston, 1962, S. 416; Hochman und Rodgers, 1973), und zwar nicht selten mit dem Hinweis, als näheres Untersuchungsfeld würden sich die Gemeinden solcher Länder wie der Schweiz besonders eignen. 36 Hierbei wird für s ein Wertebereich von Null bis (einschließlich) Zwei zugrunde gelegt. Die einzelnen Rechenschnitte erfolgen in Abständen von 0,1. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 348 Werner W. Pommerehne Cd co Ci îl © § I* O) SS« « g S V 'O ¡I il « tM 22 fi •a § -a I si •«•s a.s fi <u Sä »S «g « Ë ¿i > « M S3 « « fi <M â« s « "S Ig « £ S* 5 «î •S » «S a ^ A » I 8 » ? CA Uc fi fi 'S A S ^ O 0) S e O Ci O Od O Od CO CO 00 CO o o> O CT5 O O) Od CM CM CO O 05 S od Od in co CM CSI o Od O Od O Od 1-H TÍH CM CM I g 05 Od O Od l> O 1-1 CM O Od O Od O Od CO CD rH i—I I O Od O Od o Od Od CM tì <=> ¡5 05 i t £ fr Ö Ö w 'S u s a o CO —! 03 £ £ ® S .8 Od • . . CM in m • . . TP . . CO 1-1 in • • • Od m m CM 00 Od Od t> CM 00 c-o in CO t-CM co CO CO i-i CM I I I CD C-CM 00 00 O I I I CM I IO rH TF CO CM CM I I CO o m co CM m I I I I in co I o co Osi CM O CO 00 Od CM CM in m CM m m oo CO o CM m od C0 00 1-1 CO TP CM m in in oo CM co Tí« CM co I I £ 2 in in o CM I I m oo t> CM I CM CD C<1 Od CM © o o m o co o o CM 0) N Ö 0 •s 0> fH 01 Î o 3 •o CO ft ra <L> S Q 03 c C o .O 2 m til) I 1 » I fi <v > Sä « öS OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetare Umverteilung in der Demokratie 349 Wie ein Blick in Tabelle 2 verdeutlicht, ergeben sich für die verschiedenen Richtungen und das Ausmaß der zwangsweisen Umverteilung folgende Bedingungen37: (i) Um die Downs-Frey Hypothese (der Umverteilung von Reich zu Arm) bestätigt zu erhalten, ist ein konstanter oder nur leicht abnehmender Grenznutzen erforderlich, wobei die Grenznutzenelastizität bei einem Wert von ungefähr 0,5 ihren ,kritischen' Wert erreicht. (ii) Geht e nämlich über 0,5 hinaus, so geht die Bestätigung dieser Hypothese in die Bestätigung der Stigler-Tullock Hypothese über, d. h. die Angehörigen der mittleren Einkommensklasse stellen die Hauptbegünstigten dar. (iii) Soll die Hypothese der Neuen Linken (der Umverteilung von Arm und Mitte zu Reich) bestätigt werden, so ist schließlich ein e von über 1,5 erforderlich. Für ausgewählte Werte von e (s = 0,1, 2) sind diese Fälle in Figur 2 für das Ausmaß der relativen Umverteilung (relativ zum Einkommen vor Steuer und Transfer) verdeutlicht. Konsistent mit obigen Ausführungen zum politischen Prozeß sind die Ergebnisse bei einem e zwischen Null und ungefähr 1,5, denn die begünstigten Haushalte bilden tatsächlich auch die Mehrheit unter den stimmberechtigten Gemeindegliedern38, während bei einem E größer 1,5 der Kreis der Begünstigten — mit zunehmendem e immer stärker — in die Minderheit gerät. Soll die Hypothese der,Umverteilung nach oben' bestätigt werden, so impliziert dies m. a. W., eine sehr kleine Minderheit (bei einem e von 2 lediglich 11 °/o) könne sich zu Lasten einer breiten Mehrheit besserstellen. 37 Tabelle 2 gibt die aggregierten iVettoumverteilungseffekte der Gemeindefinanzhaushalte wieder. Um die Bruttoumverteilungseffekte aufgrund der Bereitstellung öffentlicher Güter zu ermitteln, ist die Steuerlast hinzuzufügen und der Gegenwert der spezifischen Gemeindeleistungen abzuziehen. Die weitere Betrachtung orientiert sich hauptsächlich an der absoluten und nur am Rande an der relativen Umverteilung (relativ zum Einkommen aus dem Marktgeschehen), da letztere leicht einen falschen Eindruck vermitteln kann: Es ist beispielsweise möglich, daß die Ärmsten aufgrund ihres niedrigen Einkommens — relativ gesehen — am stärksten gewinnen, die Spanne zu den Einkommen z. B. der mittleren Einkommensklasse — absolut betrachtet — gleichwohl größer wird. 38 Z. B. werden bei einem s von Null rund 74 % der baselbieter Haushalte zu Lasten der restlichen 26 % bessergestellt. In zahlreichen bisher durchgeführten Untersuchungen ist dies nicht der Fall. So bilden den Resultaten von Cartter (1955, S. 68 f.) zufolge die begünstigten Haushalte lediglich eine knappe Mehrheit. Gillespies Ergebnisse (1965, S. 162) setzen sogar voraus, daß sich die rund 70 % reichsten von den 30 % ärmsten Stimmbürgern ausbeuten lassen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 350 Werner W. Pommerehne Ein solches Ergebnis, so könnte man vorbringen, ist in der Realität nicht völlig auszuschließen. Fraglich wird diese Hypothese aber auch insofern, als ihre Bestätigung sehr hohe Werte von e erfordert, Werte, die auf empirischem Wege bislang nicht ermittelt wurden: Die Resultate aller uns bekannten Versuche, die Grenznutzenelastizität (des privaten Einkommens) zu schätzen, gelangen zu einem e im Bereich von 0,5 bis 1,589. 39 Wobei die große Mehrheit von Untersuchungen zu einem 1 < s < 1,5 kommt. Um nur auf einige Schätzversuche hinzuweisen, vgl. Mera (1969); Fellner (1967); Sato (1972); Powell, Hoa und Wilson (1968) und mit zahlreichen weiterführenden Hinweisen Simon (1974). Es braucht kaum näher ausgeführt zu werden, daß jede dieser Schätzungen problematisch ist. Daher wird hier auch nicht mit Resultaten einzelner Studien »argumentiert4, sondern anhand des mutmaßlichen Bereichs für s, der sich aus den verschiedenen Untersuchungen (bei sehr unterschiedlicher Vorgehensweise) herausgebildet hat. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 357 klärt werden kann, wie sich umgekehrt die Umverteilung über öffentliche Güter nicht allein mit dem Ansatz der freiwilligen Umverteilung plausibel begründen läßt. V. Modifikationen und Erweiterungen Die bisherige Analyse kann in verschiedener Hinsicht erweitert und modifiziert werden: (i) Es kann sukzessive der kantonale Finanzhaushalt und der regionale Anteil des Bundeshaushalts einbezogen werden, um beispielsweise obige Hypothese zu überprüfen, daß eine stärkere Umverteilung zugunsten der unteren Einkommensschichten aufgrund der niedrigen Wanderungskosten erst auf Bundesebene erfolgen werde. (ii) Es lassen sich den gleichen Daten jene Inzidenzannahmen zugrunde legen, die in den bisherigen Untersuchungen häufig verwendet wurden. Damit ergeben sich nähere Hinweise, welche Nutzenfunktionsverläufe in den traditionellen Inzidenzstudien implizit verwendet wurden; dies wiederum ermöglicht eine Einschätzung der bisher erzielten Resultate50. (iii) Es kann beispielsweise aber auch untersucht werden, in welcher Weise sich Ausmaß und Richtung der budgetären Umverteilung ändern, angenommen, es werde zwischen den Ausgaben für öffentliche Güter und jenen für spezifische Leistungen substituiert. Dies ermöglicht eine Überprüfung der häufig vorgebrachten Ansicht (so z. B. Molitor 1973), daß eine Umverteilung über öffentliche Güter weniger wirksam sei als eine Umverteilung über spezifische Leistungen. Wie sich bei Einbezug zunächst des kantonalen Finanzhaushalts zeigte51, scheint die unter (i) angesprochene Hypothese nicht bestätigt zu werden, denn die Situation der sechs untersten Einkommensklassen wird bereits stark verbessert. Allerdings zeigte sich wieder, daß die Angehörigen der mittleren Einkommensschichten hiervon am stärksten profitieren und zwar mit größerer Wahrscheinlichkeit als zuvor, denn für die beiden „kritischen" Werte von E ergeben sich nunmehr 0,3 und 1,8. Dieses Bild ändert sich wieder, wenn zusätzlich der regionalen In50 Denn eine direkte Überprüfung anhand eines Vergleichs unserer Ergebnisse mit denjenigen der Untersuchung für einzelne amerikanische Staaten — z.B. Brownlee (1960) für Minnesota, Eapen und Eapen (1973) für Connecticut — ist aus verschiedenen, großteils bereits aus methodischen Gründen nicht möglich. 51 Auf eine ausführliche Darstellung der einzelnen Resultate wird aus Raumgründen verzichtet; eine detaillierte Wiedergabe (anhand verschiedener Tabellen) kann auf Anfrage beim Autor bezogen werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 358 Werner W. Pommerehne zidenz des Bundeshaushalts Rechnung getragen wird52. Die beiden untersten Einkommensklassen werden weiterhin bessergestellt, während sich die Lage der mittleren und oberen Einkommensschichten verschlechtert. Dieses Ergebnis kann auf verschiedene Weise ,erklärt4 werden: Zunächst damit, daß der Kanton Baselland weit mehr an Bundessteuern aufbringt, als ihm an Ausgaben für Leistungen des Bundes zufließt. Zur personellen tritt m. a. W. die regionale Umverteilung hinzu. Die Angehörigen der beiden untersten Einkommensklassen werden hiervon jedoch nicht nur ausgenommen, sondern weiter bessergestellt, und dies spricht zugunsten obiger Hypothese53. Zur Klärung der zweiten Frage (ii) gehen wir — unter unveränderten Annahmen hinsichtlich der Inzidenz der öffentlichen Einnahmen — von einer Reihe in den bisherigen Umverteilungsstudien häufig verwendeten Annahmen über die Inzidenz der öffentlichen Ausgaben aus: Von den spezifischen Leistungen wird angenommen, sie verursachten keine externen Effekte im Konsum. Die Zuordnung der Ausgaben für öffentliche Güter (jeweils pro repräsentativem Haushalt und Einkommensklasse) erfolgt (a) nach der Anzahl der privaten Haushalte, (b) nach der Personenzahl, (c) nach den Konsumausgaben (Gesamtkonsum pro Haushalt), (d) nach dem verfügbaren Haushaltseinkommen und (e) nach dem Faktoreinkommen der Haushalte54. Wie aus den entsprechenden Berechnungen hervorgeht, erweisen sich die den traditionellen Umverteilungsstudien zugrunde liegenden Inzidenzannahmen nicht gerade als plausibel, denn die Ergebnisse aller hier durchgerechneter Varianten implizieren sehr niedrige Werte für die Grenznutzenelastizität. Es scheint, als ob in den bisherigen Untersuchungen relativ ,umverteilungsfreundliche' Zuteilungsannahmen gesetzt wurden55. Dieser Folgerung läßt sich allerdings entgegenhalten, die von uns ermittelten Ergebnisse würden in entscheidender Weise dadurch beeinflußt, nach welchen Kriterien den spezifischen staatlichen Leistungen 52 Für die Zuordnung der kantonalen und Bundessteuern sowie der spezifischen Leistungen beider Ebenen wird von den grundsätzlich gleichen Inzidenzannahmen ausgegangen wie bisher. Die auf den verschiedenen föderativen Ebenen unterschiedlichen Steuerfreigrenzen sind selbstredend berücksichtigt worden. 53 Vgl. auch Oates (1968) mit ganz ähnlicher Argumentation für die Vereinigten Staaten und Dodge (1975) für Kanada. 54 Zum Nachweis, daß es sich bei den hier verwendeten Zuordnungsschlüsseln und ihrer Kombination um die üblicherweise verwendeten Inzidenzannahmen handelt, vgl. Musgrave und Musgrave (1973, S. 372 ff.) und ähnliche Arbeiten, insbesondere die Zusammenstellung der Inzidenzannahmen in verschiedenen älteren Arbeiten in der Tax Foundation Studie (1967, Anhang D) sowie bei Eisner (1956, S. 51 ff.). 55 Inwieweit diese Aussage für die gesamte Schweiz zutrifft, konnte (u. a. mangels statistischer Unterlagen) nicht ermittelt werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 359 externe Effekte zugeordnet werden. Diese Zurechnung ist weitgehend arbiträr. Bei einer anderen Zurechnung könnten sich daher — auch bei unserer Vorgehens weise — solche Ergebnisse einstellen, die jenen bei Verwendung traditioneller Inzidenzannahmen eher entsprechen. Um diesem Einwand Rechnung zu tragen, zugleich um zu verdeutlichen, wie sich das Ausmaß der Umverteilung bei einer Substitution zwischen beiden Ausgabenarten verändert (iii), wird im folgenden davon ausgegangen, die spezifischen Leistungen besäßen keine externen Effekte, d. h. jener Anteil an den Ausgaben für spezifische Leistungen, der bislang den Ausgaben für reine öffentliche Güter zugerechnet wurde, betrage Null. Der obige Einwand, dies zeigte der Vergleich der verschiedenen Berechnungen, scheint sich nicht aufrechterhalten zu lassen: Sollen die Ergebnisse bei traditionellen Vorgehensweisen stärker plausibel werden, so setzt dies voraus, daß sich die Situation der unteren Einkommensklasse über den gesamten Bereich von e stark verbessert. Dies war nicht der Fall. Die Nettoumverteilungseffekte zugunsten der Ärmsten bleiben entweder gleich oder nehmen sogar ab. Dieses Resultat spricht in erheblichem Maße zugunsten der These, daß eine Umverteilung über spezifische Leistungen (inklusive Transfers) jener über öffentliche Güter vorzuziehen ist56. Es spricht weiterhin für die Vermutung, daß die budgetäre Umverteilung zwar in der Tendenz von Reich und Arm verläuft, daß jedoch nicht etwa die Ärmsten, sondern, wie von Stigler und Tullock vorausgesagt, die Angehörigen der mittleren Einkommensklassen die Hauptgewinner darstellen. Es ist schwierig zu sagen, inwieweit sich unsere Resultate bei besserer Information und der methodischen Verfeinerung des dargelegten Ansatzes57, bei Lockerung einzelner Annahmen58 sowie bei Berücksichti56 Denn um die Ärmsten besser zu stellen, ist unter den gegenwärtigen Bedingungen in Baselland eher das Angebot an spezifischen Leistungen als das an öffentlichen Gütern auszuweiten. 57 Hierzu zählen eine stärker adäquate Behandlung der staatlichen Investitionen, eine theoretisch fundierte Abgrenzung der spezifischen Leistungen von den öffentlichen Gütern, aber beispielsweise auch bessere Kenntnis über die Steuerinzidenz und die Inzidenz von Subventionen und Sozialtransfers. Diese und ähnliche Probleme sind auf empirischer Ebene noch weitgehend ungelöst. Erste theoretische Abhandlungen finden sich bei Frey (1974), Henke (1975) und Peacock (1974). 58 So z. B. der Annahme identischer Nutzenfunktionen. Für die eigentliche Berechnungsmethode ergibt sich hiermit keine Änderung. Allerdings tritt an die Stelle des — hier inexistenten — Free-Rider Problems das ,Forced-Rider' Problem: Führen beispielsweise die Ausgaben für Landesverteidigung bei einzelnen Individuen bereits zu negativem Grenznutzen und sind die betroffenen Personen hierfür zu kompensieren, so wird es für diese lohnend, die Nutzeneinbuße möglichst zu übertreiben. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 360 Werner W. Pommerehne gung der Haushalte aller Kantone und des Bundes59 aufrechterhalten lassen. Eine Umverteilung zur Mitte hin erscheint aber auch dann nicht ausgeschlossen. Jüngere Untersuchungen für die Vereinigten Staaten (Goldberg, Pilgrim und Flanagan 1974; Maital 1973), die eine ganz ähnliche föderative Struktur aufweisen wie die Schweiz, kommen jedenfalls zu Ergebnissen, die unseren weitgehend entsprechen. Zusammenfassung Die Arbeit soll einen Beitrag zur Theorie und Messung der budgetären Umverteilung in der Demokratie leisten. Die Umverteilung wird als Ergebnis zum einen altruistischer u. ä. Motive, zum anderen politischer Entscheidungen interpretiert. Ausgehend von einem einfachen Modell der direkten Demokratie — welche für die Schweizer Gemeinden typisch ist — wird dargelegt, wie die zwangsweise Umverteilung (über den Abstimmungsprozeß) gemessen werden kann. Die empirischen Ergebnisse sind überraschend, denn nicht etwa die Ärmsten, wie bisher ermittelt, sondern die Angehörigen der mittleren Einkommensklassen werden am stärksten bessergestellt. Weitere empirische Tests zeigen, daß altruistische Motive, die häufig als treibende Elemente einer freiwilligen Umverteilung angesehen werden, vergleichsweise unbedeutend sind. Summary This paper demonstrates how the distributional impact of the supply of public goods can be quantified. First, some hypotheses are developed based on the theory of voluntary redistribution as well as coerced redistribution (via majority rule). Then, a simple model of direct democracy (typical for Swiss communities) is discussed. By this approach, the distributional impact of public goods can be measured. Contrary to the prevailing opinions, the bulk of the redistribution does not flow from the rich to the poor but rather to the middle income class. Further empirical tests show a minor importance of altruism for explaining budgetary redistribution. Literatur Aaron, H. J. und M. C. McGuire (1970), Public Goods and Income Distribution, Econometrica 38 (1970), S. 907 - 920 Baran, P. A. und P. M. Sweezy (1966), Monopoly Capital, New York 1966 Black, D. (1958), The Theory of Committees and Elections, Cambridge (Mass.), 1958 Bobe, B. (1975), Budget de l'Etait et Rédistribution des Revenus, Revue Economique 26 (1975), S. 1 - 35 Booms, B. H. und J. R. Halldorson (1973), The Politics of Redistribution: A Reformulation, American Political Science Review 67 (1973), S. 924 - 933 59 Wobei mindestens für die Entscheidungen auf Bundesebene ein Modell zugrunde zu legen ist, das den großteils auf bürokratischem Weg gefaßten Beschlüssen Rechnung trägt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.95.4.327 | Generated on 2023-04-04 11:51:41 Budgetäre Umverteilung in der Demokratie 361 Borcherding, T. E. und R. T. Deacon (1972), The Demand for the Services of Non-Federal Governments, American Economic Review 62 (1972), S. 891 bis 901 Boulding, K. E. (1962), Notes on a Theory of Philanthropy, in: F. G. Dickinson (Hrsg.), Philanthropy and Public Policy, New York 1962, S. 57 - 72 Brennan, G. (1975), "Pareto-Optimal Redistribution": A Perspective, Finanzarchiv 33 (1975), S. 237 - 271 Brownlee, O. M. 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