O Cadastro Único e a organização de políticas públicas para a implementação dos direitos sociais dos povos indígenas

ds Silva, Frederico Augusto Barbosa; Lunelli, Isabella Cristina; Souto, Fabiano Oliveira Working Paper O Cadastro Único e a organização de políticas públicas para a implementação dos direitos sociais dos povos indígenas Texto para Discussão, No. 3005 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: ds Silva, Frederico Augusto Barbosa; Lunelli, Isabella Cristina; Souto, Fabiano Oliveira (2024) : O Cadastro Único e a organização de políticas públicas para a implementação dos direitos sociais dos povos indígenas, Texto para Discussão, No. 3005, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3005-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/299210 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3005 O CADASTRO ÚNICO E A ORGANIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS DOS POVOS INDÍGENAS FREDERICO AUGUSTO BARBOSA DA SILVAFREDERICO AUGUSTO BARBOSA DA SILVA ISABELLA CRISTINA LUNELLIISABELLA CRISTINA LUNELLI FABIANO OLIVEIRA SOUTOFABIANO OLIVEIRA SOUTO 3005 Brasília, junho de 2024 O CADASTRO ÚNICO E A ORGANIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS DOS POVOS INDÍGENAS FREDERICO AUGUSTO BARBOSA DA SILVA1 ISABELLA CRISTINA LUNELLI2 FABIANO OLIVEIRA SOUTO3 1. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea). E-mail: frederico.barbosa@ ipea.gov.br. 2. Pesquisadora do Programa de Mobilização da Competência Nacional para Estudos sobre o Desenvolvimento (Promob) na Disoc/Ipea. E-mail: [email protected].br. 3. Pesquisador do Promob na Disoc/Ipea. E-mail: [email protected]v.br. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais CARLOS HENRIQUE LEITE CORSEUIL Diretor de Estudos Internacionais FÁBIO VÉRAS SOARES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2024 Silva, Frederico Augusto Barbosa da O Cadastro Único e a organização de políticas públicas para a implementação dos direitos sociais dos povos indígenas / Frederico Augusto Barbosa da Silva, Isabella Cristina Lunelli, Fabiano Oliveira Souto. – Brasília, DF: Ipea, 2024. 65 p. : il., gráfs., mapas. – (Texto para Discussão ; n. 3005). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1.Povos Indígenas. 2. Direitos Sociais. 3. Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único). 4. Interculturalidade. I. Lunelli, Isabella Cristina. II. Souto, Fabiano Oliveira. III. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. IV. Título. CDD 361.6 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: SILVA, Frederico Augusto Barbosa da; LUNELLI, Isabella Cristina; SOUTO, Fabiano Oliveira. O Cadastro Único e a organização de políticas públicas para a implementação dos direitos sociais dos povos indígenas. Brasília, DF : Ipea, jun. 2024. 65 p. : il. (Texto para Discussão, n. 3005). DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td3005-port JEL: H5; Z18. DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td3005-port As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO .......................................................................... 7 2 A CONSOLIDAÇÃO DO CADASTRO ÚNICO COMO SISTEMA DE INFORMAÇÕES .................................10 3 FAMÍLIAS INDÍGENAS E ESPECIFICIDADES NO CADASTRO ÚNICO ..................................................... 19 4 CONSIDERAÇÕES PARA O USO DE INQUÉRITOS E DE QUESTIONÁRIOS ADMINISTRATIVOS NA PRODUÇÃO DE EVIDÊNCIAS ACERCA DA POBREZA INDÍGENA .......................................................24 4.1 Tecnologias de poder disciplinar ............................................. 27 4.2 Sistemas classificatórios racialistas ....................................... 31 4.3 Os sentidos das evidências sobre pobreza indígena ............. 36 5 DELINEANDO EVIDÊNCIAS NO CADASTRO ÚNICO ........39 6 DIMENSIONANDO E CARACTERIZANDO A POBREZA INDÍGENA .........................................................44 7 CONCLUSÕES........................................................................56 REFERÊNCIAS .........................................................................58 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR .........................................62 SINOPSE O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único) foi criado em dezembro de 2001 e se transformou em instrumento central de política pública, tendo sido utilizado tanto para o Programa Bolsa Família (PBF) quanto para articular e integrar outras inúmeras ações, sejam elas federais como de outras esferas de governo. As informações do Cadastro Único para os povos indígenas são valiosas e permitem estabelecer conhecimentos importantes sobre algumas das características dessa população e, de forma singular e potencial, de cada povo, bem como elaborar estratégias de proteção e promoção de direitos individuais e coletivos desses povos. No entanto, os usos, a intepretação e a comunicação dos dados deve ser objeto de intenso debate. O discurso ordinário e familiar de senso comum, inclusive internalizado e usado por gestores públicos, produz e reproduz acriticamente vocabulário e jargão típicos acerca de um indígena genérico. Ademais, associa indígenas inscritos no Cadastro Único à representação da pobreza e, ainda, reduz as ações públicas às transferências monetárias individuais. Essas reduções ideológicas e imagéticas devem ser objeto de reflexão crítica. Além do uso instrumental do Cadastro Único e das informações produzidas, podem-se dar sentidos mais amplos e contextuais a elas, especialmente mobilizando as ideias da diversidade e da interculturalidade, quadro mais adequado para a interpretação dos dados. Nesse sentido, este texto de discussão apresenta o Cadastro Único e as informações de famílias e de povos indígenas nele contidos. A discussão central permeia a descrição do potencial informativo desse instrumento de política pública e sua capacidade de coordenar estratégias para a garantia de diferentes direitos a partir dos contextos de populações diferenciadas. Os direitos dos povos indígenas incluem a autodeterminação e a participação diante dos direitos sociais e, portanto, da deliberação sobre os modos de ação pública, o que deve respeitar e aportar subsídios que possam determinar caminhos à implementação das políticas públicas conforme as situações sociais, econômicas e culturais específicas. Palavras-chave: povos indígenas; direitos sociais; Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único); interculturalidade. ABSTRACT The Single Registry for Social Programs of the Federal Government (Cadastro Único) was created in December 2001 and has become a central instrument of public policy, first for the Bolsa Família Program (PBF) and later serving to articulate and integrate numerous other actions, both federal and from other spheres of government. The information from Cadastro Único for Indigenous Peoples is valuable and allows for the establishment of important knowledge about some of the characteristics of the indigenous population and of each people in a singular way, as well as strategies for the protection and promotion of Indigenous Peoples. However, the uses, interpretation, and communication of the data should be the subject of intense debate. The ordinary and familiar discourse of common sense, including internalized and used by public managers, uncritically TEXTO para DISCUSSÃO 6 3005 produces, and reproduces a typical vocabulary and jargon about a generic indigenous person, associates indigenous people enrolled in Cadastro Único with the representation of poverty, and further reduces public actions to individual monetary transfers. These ideological and imagistic reductions should be the subject of critical reflection. In addition to the instrumental use of Cadastro Único and the information it produces, broader and more contextual meanings can be given to that information, especially by mobilizing the ideas of diversity and interculturality, a more appropriate interpretative framework for understanding the data. In this context, this Discussion Text presents Cadastro Único and the information regarding families and individuals from Indigenous Peoples contained therein. The central discussion permeates the description of the informative potential of this public policy instrument and its ability to coordinate strategies to guarantee different rights, based on the contexts of differentiated populations. The rights of Indigenous Peoples include self-determination and participation in the face of social rights, and therefore, in the deliberation on the methods of public action, respecting and providing subsidies that can determine paths for the implementation of public policies according to specific social, economic, and cultural situations. Keywords: indigenous peoples; social rights; Single Registry of Social Programs (Cadastro Único); interculturality. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3005 1 INTRODUÇÃO O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único) foi criado em dezembro de 2001 e se transformou em instrumento central de política pública. Primeiro, foi utilizado para o Programa Bolsa Família (PBF). Segundo, serviu para articular e integrar outras inúmeras ações, tanto federais quanto de outras esferas de governo. De fato, ainda que esteja, em grande parte, ligado à seleção do público do PBF – e a ele esteja associado nesses últimos anos –, o Cadastro Único se apresenta como ferramenta de gestão pública capaz de organizar o acesso a inúmeras outras políticas relacionadas à garantia de direitos sociais e a iniciativas de melhoria da qualidade de vida da população brasileira. Entre suas aplicações, além de ser utilizado para a seleção do público de beneficiários de determinados programas e ações, o Cadastro Único se propõe a fazer uma caracterização socioeconômica das famílias de baixa renda. Circunscrevendo-se a um universo de famílias caracterizadas em situação de pobreza e extrema pobreza, mantém as informações mais abrangentes a respeito das condições de vida, como renda e escolarização; do domicílio e de seu entorno, como acesso a rede de abastecimento de água, esgoto e eletricidade. Nesse contexto, na medida em que se projeta como um referencial para a gestão de ações públicas, viabiliza que públicos específicos acessem benefícios sociais e outros programas a ele integrados, produzindo evidências. Essas evidências se prestam a diferentes usos e são úteis também para a descrição e a interpretação de situações específicas, sendo empregadas nas mais diversas funções. Com o adiamento da realização do Censo Demográfico, nesses últimos anos, acompanhou-se um déficit de dados sobre diversos segmentos populacionais. Entre esses grupos, muitos em condições de extrema vulnerabilidade social, estava a população indígena. Esclarece-se que, em relação a essas pessoas, o censo nacional é a principal base de dados para a descrição da situação populacional. Nesse sentido, reconhecendo a imensa utilidade do Cadastro Único à organização das políticas públicas para a implementação dos direitos sociais dos indígenas, bem como as necessidades de seu progressivo aperfeiçoamento em face da diversidade étnica e da diferença cultural, este trabalho explora as potencialidades de tal cadastro como fonte de informações sobre os povos indígenas. As informações do Cadastro Único são valiosas e permitem estabelecer conhecimentos importantes sobre algumas das características da população indígena e, inclusive, de cada povo de forma singular, além de viabilizar o desenvolvimento de estratégias de proteção e promoção desses povos. No entanto, os usos, a intepretação e a comunicação dos dados devem ser objeto de intenso debate. O senso comum que TEXTO para DISCUSSÃO 8 3005 se reproduz acriticamente, o vocabulário e o jargão típico acerca de um indígena genérico, bem como a redução do Cadastro Único à representação (ou associação) entre indígena e pobreza e, ainda, ao valor atribuído às transferências monetárias individuais, são questões a que sempre devemos nos atentar. Como se vê, além do uso instrumental desse cadastro e das informações por ele produzidas, podem-se dar sentidos mais amplos e contextuais àquelas informações, especialmente mobilizando as ideias da diversidade e da interculturalidade. Diante desse cenário, este texto de discussão apresenta as informações a respeito de famílias e pessoas de povos indígenas contidas no Cadastro Único. A discussão central permeia a descrição do potencial informativo desse instrumento de política pública e sua capacidade de coordenar estratégias para a garantia de diferentes direitos a partir dos contextos de populações diferenciadas, por exemplo, o direito à autodeter - minação em face dos direitos sociais, respeitando e aportando subsídios para que, a partir de modos próprios de vida em coletivo, esses grupos sociais possam determinar caminhos à implementação das políticas públicas agenciáveis para situações políticas e culturais específicas.1 No desenvolvimento do texto, na primeira parte, faz-se uma contextualização dos fatos e dos fundamentos normativos que convergem para a consolidação do Cadastro Único como sistema de informações. Também se apresenta uma breve imersão na literatura que trata das populações indígenas e dos instrumentos para a produção de dados ou inferências nesse recorte temático. São também demonstradas algumas características desse recurso no tocante ao cadastramento diferenciado das famílias indígenas. Na segunda parte, tecem-se predicados sobre o uso e os efeitos dos inquéritos, bem como de questionários administrativos na produção de evidências quantitativas, determinantes sobre os sentidos da pobreza indígena. Na terceira parte, são apresentados os resultados do monitoramento do acesso e da participação da população indígena, com propostas de estratégias para seu aperfeiçoamento. Após as considerações finais da pesquisa, verificam-se as referências bibliográficas. Quanto à metodologia executada, de caráter interdisciplinar, algumas considerações são importantes. As informações quantitativas utilizadas são de 2019, pois se referem a um momento de confiabilidade dos dados.2 Em que pese certo transcurso temporal 1. Para a discussão, ver SEN (2010), especialmente o capítulo 10 – Cultura e direitos humanos. 2. A confiabilidade aqui mencionada se refere especialmente ao período da pandemia de covid-19. Naquele cenário, a atualização das informações cadastrais foi suspensa, sendo 2019 o último ano em que as famílias foram convocadas para atualizar os dados. O processo de atualização foi retomado a partir de 2022. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3005 A determinação do grau de vulnerabilidade socioeconômica é aferida, especialmente, pela renda mensal familiar, com base no salário mínimo vigente. O conceito de família utilizado é tido por “ampliado” ao considerar também as unipessoais (com apenas um indivíduo) e aquelas que vivem em situação de rua (sejam sozinhas, sejam com mais de um indivíduo). Para se cadastrar, em regra geral, um membro da família com idade mínima de 16 anos, preferencialmente mulher, deve comparecer à entrevista, munido de documentos obrigatórios de identificação dispostos em lei, de modo a disponibilizar informações de todos os membros da família. Uma vez caracterizado como responsável pela unidade familiar (RF),13 passa a ser identificado por um NIS. Mediante a análise das necessidades familiares, na tentativa estatal de garantir uma vida digna que atenda aos preceitos constitucionais a essa parcela populacional, por meio do sistema de informação e operacionalização do Cadastro Único, essas pessoas são incluídas em programas de assistência social e transferência de renda. Esclarece-se que a inclusão não é automática, respeitando-se os requisitos de cada programa. Conforme o quadro 1, é possível verificar os critérios de renda e os principais programas sociais vinculados ao Cadastro Único. Ressalta-se que os programas usam distintos critérios de renda. 13. Inicialmente, por meio da Portaria no 678, de 1o de outubro de 2021, do Ministério da Cidadania, e posteriormente, da Portaria no 810, de 14 de setembro de 2022, estabeleceu-se a possibilidade de cadastramento pelo representante legal (RL), na figura do responsável pela unidade familiar (RUF). O RL trata-se de “indivíduo não componente da família e não morador do domicílio, legalmente responsável por pessoas menores de 16 anos ou incapazes, e responsável por prestar as informações ao CadÚnico nos casos em que não houver morador nas condições estabelecidas”. Já RF é definido como “um dos componentes da família morador do domicílio, com idade mínima de 16 anos e, preferencialmente, do sexo feminino” (Brasil, 2022b). TEXTO para DISCUSSÃO 16 3005 QUADRO 1 Critérios de renda e principais programas e ações sociais vinculados ao Cadastro Único (2023) Critérios de renda Famílias que possuem renda mensal por pessoa (a soma do salário de todas as pessoas da família dividida pelo número de membros da família) de até meio salário mínimo. Famílias com renda mensal familiar (a soma dos salários de todas as pessoas da família) de até três salários mínimos. Pessoas em situação de rua (indivíduo ou família). Famílias com renda mensal superior a três salários são permitidas, uma vez que o cadastramento esteja de acordo com os requisitos do programa social ao qual requer acesso. Principais programas e ações sociais vinculados1 Programa Bolsa Família. Programa Tarifa Social de Energia Elétrica. Benefício de Prestação Continuada (BPC). Programa Minha Casa, Minha Vida. Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos. Identidade Jovem (ID Jovem). Facultativo de baixa renda. Programa Criança Feliz. Isenção de taxas de inscrição em concursos públicos. Carteira do idoso. Auxílio-inclusão. Programa Auxílio Gás. Plano Progredir. Programa Cisternas. Isenções na taxa de inscrição para o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem). Sistema de Seleção Unificada (Sisu). Telefone Popular (Acesso Individual Classe Especial). Terra Brasil (PNCF). Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais. Programa Nacional de Reforma Agrária. Crédito Instalação do Programa Nacional de Reforma Agrária. Elaboração dos autores. Nota: ¹ Em maio de 2022, havia a previsão expressa dos seguintes programas: Programa Bolsa Verde, Programa Nacional do Microcrédito Produtivo Orientado, Ação de Distribuição de Alimentos (ADA), concessão de bolsas por entidades com Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social e atuação na área da educação (CEBAS-Educação), Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF), Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, Programa de Urbanização de Assentamentos Precários, Programa Estratégia Brasil Amigo da Pessoa Idosa, Projeto Dom Hélder Câmara. A lista dos principais programas e das ações sociais vinculadas está em conformidade com as informações disponibilizadas a partir de 2023. Disponível em: https://cadunico.dataprev.gov.br/#/programas-sociais. Acesso em: 4 out. 2023. Contabilizam-se dezenas de programas sociais do governo federal vinculados ao Cadastro Único, os quais fazem uso das informações por ele reunidas; e estados e municípios, ao criarem programas próprios, também podem se utilizar do Cadastro Único. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3005 Entre os programas sociais do governo federal, definitivamente é o PBF que mereceu maior destaque. Isso porque, como relatou Farias (2019, p. 77), “até 2003 o CadÚnico era mais um conjunto de formulários do que efetivamente um cadastro social”, tendo então se aprimorado na demanda do respectivo programa. Quando criado em 2003, por meio da Medida Provisória n o 132 (posteriormente convertida na Lei n o 10.836, de 9 de janeiro de 2004), 14 o PBF previu como finalidade a unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do governo federal, como as previstas no Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação (Bolsa Escola, Lei no 10.219, de 11 de abril de 2001), no Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA, Lei no 10.689, de 13 de junho de 2003), no Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde (Bolsa Alimentação, Medida Provisória no 2.206-1, de 6 de setembro de 2001) e no Programa Auxílio Gás (Decreto n o 4.102, de 24 de janeiro de 2002). Por isso, quando os formuladores do PBF optam por continuar com o Cadastro Único, intensificam-se os esforços, pouco a pouco, para as soluções dos desafios identificados, entre eles a unificação do cadastramento de programas sociais. Na prática, diante da instituição do PBF, verificou-se a necessidade de disciplinar e estabelecer requisitos para a validação das informações contidas no Cadastro Único. É nesse contexto que a inclusão dos povos indígenas encontra reforço. Com a Portaria MDS no 360/2005, passou-se a determinar como compromisso estatal a formatação de estratégias para apoiar a inserção de populações tradicionais e específicas, em especial de comunidades indígenas e remanescentes de quilombos. Assim, os povos indígenas passam, decisivamente, a incorporar, pouco a pouco, esse instrumento de política pública. Aqui, importa esclarecer que foi o critério de autodeclaração no PBF, aplicado às informações do formulário do Cadastro Único, que incentivou atualização mais ampla das informações das famílias. Ainda, mesmo reconhecendo que “a pobreza não se manifesta exclusivamente pela renda” (Farias, 2019, p. 84), mas perante distintas facetas que impõem variadas formas de desproteção e exclusão, cada programa ou ação também tende a priorizar necessidades e traçar estratégias de acesso a determinados grupos sociais específicos, como é o caso dos povos indígenas. 14. Decorrente de conversão da Medida Provisória n o 1.164, de 2023, está em vigência, atualmente, a Lei no 14.601, de 19 de junho de 2023, que institui o Programa Bolsa Família; alterou a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Loas), a Lei no 10.820, de 17 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a autorização para desconto em folha de pagamento, e a Lei no 10.779, de 25 de novembro de 2003; e revogou dispositivos da Lei n o 14.284, de 29 de dezembro de 2021, da Lei n o 14.342, de 18 de maio de 2022, e da Medida Provisória no 1.155, de 1o de janeiro de 2023. TEXTO para DISCUSSÃO 18 3005 Há inúmeras utilizações do Cadastro Único para além do PBF. Isso porque, ao correlacionar informações de renda, possibilita conhecer as condições de vida das famílias que vivem na pobreza e operacionalizar políticas sociais com base em novos indicadores específicos. Como afirmaram Barros, Carvalho e Mendonça (2009, p. 8), “embora a grande maioria das famílias cadastradas seja pobre, a pobreza de cada família tem características próprias”, de modo que podem ser assim exploradas e interpretadas, sustentando adequações e melhorias de ações e programas – do próprio Cadastro Único, inclusive. Além disso, há usos instrumentais: focalização, produção de diagnóstico para a redução da pobreza e vulnerabilidade, construção de indicadores e estratégias de monitoramento, registro administrativo para a seleção de beneficiários e embasamento para outros programas. Para que o Cadastro Único permaneça consolidando-se como um sistema de informações confiável e garantindo a qualidade dos dados, as famílias inscritas devem atualizar as informações a cada dois anos, ou sempre que houver alguma alteração na composição familiar e/ou na renda familiar ou em qualquer um dos dados declarados no cadastro. Em regra, a falta de atualização acarreta o bloqueio ou o cancelamento de benefícios, retirando o acesso a direitos sociais. Excepcionalmente, com o advento da pandemia da covid-19, algumas ações foram flexibilizadas. Como relatado por Paiva et al. (2020, p. 7), duas ações foram inicialmente anunciadas: “a ampliação dos limites de pagamento do Programa Bolsa Família (PBF), de modo a se reduzir sua fila de espera, hoje estimada em 1,7 milhão de famílias”; e, ainda “a distribuição de vouchers a trabalhadores informais ou autônomos que estejam dentro dos critérios de renda utilizados pelo Cadastro Único”. Posteriormente, devido à institucionalização do Auxílio Emergencial, se, por um lado, acompanhou-se aumento do número de cadastros, por outro lado, ao se manter a suspensão dos procedimentos de gestão do PBF e do Cadastro Único, este último tornou-se desatualizado. Com isso, apesar de todo esse avanço narrado, a pandemia acarretou consequências retrógradas. Entre elas, além da suspensão temporária de cadastramento e de atualização do Cadastro Único, bem como do aumento do número de cadastros com divergências de renda e desatualizados, acompanhou-se desestruturação da rede descentralizada de atendimento às famílias no Sistema Nacional de Informação do Sistema Único de Assistência Social (Suas) e perda da capacidade de articulação federativa e de orientação aos municípios e à sociedade. Somente em TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3005 meados de 2022, as famílias com cadastros desatualizados passaram a ser convocadas. 15 Por causa do restabelecimento do PBF, em 2023, encontra-se em reestruturação e fortalecimento o Cadastro Único, com alterações normativas. Ele também tem expandido suas potencialidades, como a recente interoperabilidade com o Cadastro de Informações Sociais (CNIS).16 3 FAMÍLIAS INDÍGENAS E ESPECIFICIDADES NO CADASTRO ÚNICO Inicialmente, quanto às normativas que dispõem sobre o Cadastro Único, os povos indígenas são definidos como aqueles descendentes de populações que habitavam o país ou uma região geográfica pertencente ao país na época da conquista ou da colonização ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que, seja qual for sua situação jurídica, conservam todas as suas próprias instituições sociais, econômicas, culturais e políticas, ou parte dela, conforme definido no art. 1 o da Convenção n o 169/1989 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), aprovada pelo Decreto Legislativo nº 143, de 20 de junho de 200217 (Brasil, 2011, art. 2, inciso VI). O caso das populações indígenas, assim como o de outros grupos sociais com demandas específicas, entra aqui com atenção especial. Como mencionado, desde quando passou a abranger populações indígenas e quilombolas, novos indivíduos 15. Nessa primeira convocação, apenas as famílias que tiveram o cadastro atualizado, pela última vez, em 2016 ou 2017 deveriam comparecer. Já as famílias que atualizaram os dados, pela última vez, em 2018 ou 2019 passaram a ser convocadas consecutivamente, conforme orientação da Instrução Normativa Conjunta MC/SENARC/SECAD no 4, de 13 de outubro de 2022. 16. A autorização formal foi publicada na Portaria Interministerial no 30, publicada em 10 de maio de 2023, do MDS e do Ministério da Previdência Social (MPS). “Como divulgado no Informe Cadastro Único no 2, de 4 de maio de 2023, em junho, está prevista a implementação da etapa inicial do projeto de integração entre os dois cadastros, que é o primeiro povoamento de dados de renda identificados no CNIS diretamente no Cadastro Único, atualizando os dados do Bloco 8 – Trabalho e Remuneração. Um dos benefícios imediatos dessa ação é que a maior parte das famílias que estão na Averiguação Cadastral de Renda terão os dados regularizados, já que não haverá mais divergência de renda entre o Cadastro Único e o CNIS para quem teve os dados do CNIS incorporados” (Brasil, 2023c). 17. O Decreto n o 10.088, de 5 de novembro de 2019, consolidou os atos normativos editados pelo Poder Executivo federal que dispõem sobre a promulgação de convenções e recomendações da OIT, ratificadas pela República Federativa do Brasil. A Convenção no 169 da OIT, sobre povos indígenas e tribais, foi adotada em Genebra, em 27 de junho de 1989; aprovada pelo Decreto Legislativo no 143, de 20 de junho de 2002; e ratificada pelo diretor-executivo da OIT, em 25 de julho de 2002. Entrou em vigor internacional em 5 de setembro de 1991. Para o Brasil, em 25 de julho de 2003, nos termos do art. 38, e promulgada em 19 de abril de 2004 – anexo LXXII, art. 1. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3005 passaram a ser incluídos em distintos agrupamentos, totalizando quinze grupos populacionais tradicionais e específicos (GPTEs). Esses segmentos passaram a ser identificados diretamente nos formulários do Cadastro Único. Quanto às famílias indígenas – assim como quilombolas, ciganas e pertencentes a comunidades de terreiros –, estão agregadas como GPTEs de “origem étnica”, referindo-se “ao conjunto de famílias agrupadas de acordo com a autoconsciência de pertencerem a determinado grupo social dotado de organização territorial, política, linguística, sociocultural, econômica, e histórica própria” (Brasil, 2014, p. 15; Brasil, 2017, p. 65), conforme se verifica no quadro 2, a seguir. QUADRO 2 GPTEs do Cadastro Único Origem étnica Famílias indígenas Famílias quilombolas Famílias ciganas Famílias pertencentes a comunidades de terreiro Relacionadas ao meio ambiente Famílias extrativistas Famílias de pescadores artesanais Famílias ribeirinhas Relacionadas ao meio rural Famílias assentadas da reforma agrária Famílias acampadas Famílias de agricultores familiares Famílias beneficiárias do PNCF Em situações conjunturais Famílias atingidas por empreendimentos de infraestrutura Famílias de preso do sistema carcerário Famílias de catadores de material reciclável Famílias de pessoas em situação de rua Fontes: Brasil (2014; 2017). Elaboração dos autores. Essa ampliação dos GTPEs, assim como a possibilidade de um processo de cadastramento diferenciado a cada um deles, visava atender inicialmente às “demandas emergenciais dos municípios e comunidades em estado de pobreza ou conflito” (Brasil, 2014, p. 13). Processo esse que, ao longo dos anos, contou com capacitação dos entrevistadores; qualificação dos formulários; produções de materiais de apoio, como o Guia de Cadastramento de Famílias Indígenas; elaboração de estratégias de TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3005 busca ativa, sobretudo com a implementação do Plano Brasil Sem Miséria; e, principalmente, “diálogo com a Comissão Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais, movimentos sociais representativos e órgãos federais que atuam junto a esses segmentos” (idem, ibidem). Na chamada “busca ativa”, os municípios – em parcerias com outros órgãos governamentais, organizações da sociedade civil, lideranças comunitárias e agentes – passaram a elaborar estratégias para identificar, localizar e incluir as famílias que cumpriam os requisitos necessários para o cadastramento, sobretudo as pertencentes a um dos GTPEs, além de atualizar os dados daquelas já cadastradas. Essa ação não apenas demandou a implementação de abordagens específicas pelos municípios, mas também um amplo planejamento de ações capazes de contemplar a diversidade populacional em seus territórios. O cadastro diferenciado, como aponta a entrada para essas populações, compreende um conjunto de orientações específicas que consiste em um “processo de coleta de dados e inclusão, no CadÚnico, de informações de famílias que apresentem características socioculturais e/ou econômicas específicas que demandem formas especiais de cadastramento” (Brasil, 2011, art. 24, caput, e inciso II). Em outras palavras, para as famílias consideradas como GPTEs, além da prestação das informações cadastrais relativas a todas as famílias cadastradas, há também campos específicos a serem preenchidos. Por meio da implantação do sistema operacional, na sua versão 7 (V7), iniciada ainda em 2010, e de suas contribuições a respeito da informatização dos cadastros (formulários) realizada em níveis municipais, foram ampliadas e atualizadas as informações de todos esses grupos, o que permitiu analisar o perfil socioeconômico específico ao mesmo tempo que superava limitações operacionais no nível municipal (Brasil, 2014, p. 13). Nesse contexto, ressalta-se a mobilização social sobre a necessidade da inclusão desses povos especialmente no PBF, dadas as condições de insegurança alimentar de determinadas etnias, sobretudo em áreas de conflito. Progressivamente, isso vem permitindo maior identificação e a construção de informações georreferenciadas sobre cada uma dessas comunidades. Assim como outros grupos, foram criados campos próprios específicos, como mencionado, de marcação no formulário principal de cadastramento para as famílias indígenas. Até a implementação do sistema V7, a autodeclaração de indígenas era feita no campo de marcação raça-cor, tendo gerado erros, “já que algumas famílias tinham o fenótipo indígena, mas desconheciam se de fato pertenciam a alguma etnia, identificando-se indevidamente como sendo indígena” (Brasil, 2014, p. 14). A partir de TEXTO para DISCUSSÃO 22 3005 2010, as famílias que se identificam como indígena “devem informar obrigatoriamente a etnia a que pertence, além de dizer se reside ou não em terra indígena, e, em caso afirmativo, o nome da terra em que vive” (idem, ibidem), caso tenha conhecimento desses dados. Ao adicionar esses campos, as informações sobre as famílias indígenas foram mais bem qualificadas. FIGURA 1 Campos para identificação de famílias indígenas (3.01 a 3.04) do formulário principal de cadastramento Fonte: Brasil (2014, p. 14). Insta também destacar que uma das formas diferenciadas de cadastramento dos povos indígenas, definida em legislação específica, é a dispensa de apresentação de alguns documentos exigidos do público em geral, como o Cadastro de Pessoa Física (CPF) ou o Título de Eleitor para o RF. 18 Por isso, quando analisados os documentos obrigatórios para o cadastramento dos povos indígenas, além dos mencionados, é considerada válida também a substituição pelo Registro Administrativo de Nascimento de Indígena (Rani), expedido pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai), nos termos do art. 24, § 3 e 4, da Portaria n o 177, de 16 de junho de 2011. Aliás, qualquer outro documento de identificação é válido, desde que previsto no formulário principal de cadastramento. 18. Em estudos etnográficos realizados a pedido do MDS, esse critério diferenciador não foi verificado. Como relatado em estudo sobre o cadastro e o acesso ao PBF, “a exigência demasiadamente rígida de documentação feita pelos agentes locais do PBF à população está comprometendo o acesso dessa ao Programa. Houve relatos de o RANI não ser aceito como documento que credencia a pessoa a ter acesso ao Cadastro. São exigidos documentos que para o contexto local cria mais barreiras que proporciona o acesso da população alvo aos benefícios do Programa” (Brasil, 2015, p. 6). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3005 Para além dessas questões práticas documentais, que tendem a atuar em parceria com as coordenações regionais da Funai, não se denotam outras especificidades maiores no que se refere às instituições sociais, econômicas, culturais e políticas conservadas pelos povos indígenas. Mesmo sendo-lhes possibilitada a distinção da população em geral, com a aplicação de um cadastramento diferenciado, há poucas diferenças na operacionalização do Cadastro Único quando tomados em consideração os povos indígenas e as particularidades culturais inerentes a cada um deles em território nacional. Essa realidade é observada nos programas vinculados ao Cadastro Único, por exemplo, o PBF, em que as condicionantes para a transferência de recursos monetários às famílias indígenas beneficiárias são as mesmas utilizadas para a transferência às famílias não indígenas.19 Isso não quer dizer que no PBF pequenas distinções para a população indígena não sejam identificadas, como a prioridade no recebimento do benefício em relação às famílias não indígenas e a dilação de prazos – de 120 para 180 dias consecutivos – para a retirada das parcelas mensais das contas bancárias (Brasil, 2023a). Em um contexto em que 305 povos indígenas distintos interagem com a sociedade nacional, cada qual com suas especificidades culturais – inclusive suas próprias percepções de famílias e pobreza –, além de 274 línguas diferentes, é importante mencionar a homogeneidade do tratamento dispensado a esse grupo. Não há ilusão quanto às necessidades da construção de instrumentos de política, mas há uma compreensão de que pequenos ajustes, ainda que custosos e exigentes em relação a processos de capacitação de entrevistadores ou gestores de informação, seriam úteis para a formulação de ações mais específicas e adequadas às populações indígenas. Não suficiente, em que pese o Cadastro Único ter servido como fonte para o monitoramento e a análise de diversos programas sociais, no campo da efetividade, não localizamos estudos que dessem conta do acompanhamento de resultados de forma sistemática, mediante os dados desse instrumento de forma avaliativa, ou que orientassem pesquisas a respeito das suas consequências nas experiências vividas pelos povos indígenas. Diante dessas limitações, além de reconhecermos as necessidades de padronização dos instrumentos de política pública, as dificuldades técnicas e os efeitos simbólicos na comunicação dos dados e no uso de vocabulário impróprio ao reconhecimento da diversidade étnica acabam justificando a necessidade de estudos assim. 19. Há de se destacar uma diferenciação específica na concessão do benefício referente ao PBF. Tal mudança foi estabelecida pela Portaria GM/MDS n o 341/2008, que dispõe sobre o ingresso prioritário de famílias indígenas, o que reverbera em prioridade “na concessão do benefício em relação às demais famílias com renda equivalente” (Brasil, 2019, p. 9). TEXTO para DISCUSSÃO 24 3005 Abstrair diferenças faz parte da ação pública, mas pode haver efeitos contrários aos desejados, isto é, a incapacidade de monitorar e aceitar que problemas específicos exigem ações singulares. Dessa forma, propõe-se seguir refletindo a respeito de categorias que são mobilizadas na organização de políticas públicas, o que tem como efeito a reprodução – na ordem simbólica – de estereótipos e simplificações, importantes para a sensibilidade antropológica e para afirmar valores relacionados à interculturalidade. 4 CONSIDERAÇÕES PARA O USO DE INQUÉRITOS E DE QUESTIONÁRIOS ADMINISTRATIVOS NA PRODUÇÃO DE EVIDÊNCIAS ACERCA DA POBREZA INDÍGENA Quantificar e medir são atividades políticas. Envolvem o empreendimento lógico de comparar e classificar com a finalidade de normatizar, estabelecendo direitos e um plano de ação que dê efetividade a eles. Não se trata apenas de uma atividade técnica e administrativa, mas de uma complexa construção de limites e classes de fenômenos que exigem resultados quantificáveis e qualificados. A construção de classes e categorias dá unidade a fenômenos diversos, reduzindo a complexidade e criando limites entre unidades discretas, isto é, as quais têm continuidade ou simplesmente fazem sentido em abordagens relacionais. As identidades sociais e culturais, por exemplo, não são estáticas nem segmentadas e apenas podem ser compreendidas nos seus contextos relacionais, experienciais e históricos. O estabelecimento de classificações oferece elementos que tornam as instituições capazes de comunicação, previsão e comensurabilidade de realidades complexas. Em políticas públicas, na condição de conceitos jurídicos ou quase jurídicos, determinam- -se categorias vinculantes. Essas classificações e suas expressões numéricas, uma vez estabilizadas, ganham autonomia, transformam-se em artefatos; e as condições referenciais de sua produção são apagadas da memória metodológica. Essa redução simplificadora, agora insuflada de vida, acarreta efeitos de invisibilização de diferenças. No caso das medidas de quantificação e qualificação de populações indígenas, o apagamento dos diferentes contextos étnico-raciais ocasiona subalternização ao se apoiar em generalizações e padronizações, tendo efeitos de fortalecimento de discriminação negativa. Por isso, não se deve negar que o uso indiscriminado dessas categorizações tem efeitos práticos na definição e no arbitramento de direitos, nos processos argumentativos e na produção normativa. É nesse contexto que Oliveira (2012) chama atenção para os contextos de sentido, imagens mobilizadas, efeitos simbólicos TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3005 expressar-se e dominar-se – aspectos ativos que envolvem a transmissão e a aquisição de formas de experiência controlada e codificada. Na verdade, esses objetos-valor revelam arquivos, isto é, conjuntos de regras (formações discursivas ou jogos de linguagem) que regulam a enunciação em determinados períodos e relações sociais. Esses arquivos são conjuntos de jogos discursivos irredutíveis a qualquer referente ou pessoas que os enunciam. Portanto, os sujeitos assim constituídos são produzidos no interior de tramas discursivas históricas e não são constituintes. Todos os valores listados são partes constitutivas do movimento de construção de experiência de ser ou se tornar sujeito, experiência que atravessa os corpos, os quais assim são marcados, repartidos, distribuídos, separados, reunidos, submetidos, treinados, organizados, disciplinados, sujeitados, objetivados etc., tendo como efeito a elaboração da própria subjetivação, das ideias, dos saberes, da moral, entre outros aspectos. Contemporaneamente, não há mais que opor os regimes de saberes, as tecnologias do poder e a produção de sujeitos (autônomos, autossuficientes, confiantes etc.), pois as três serialidades – cultura, política e economia – são sabidamente solidárias na produção de posições políticas ou na distribuição de efeitos de poder. Em síntese, pode-se falar de corpo político, corpos individuais disciplinados e distribuídos no espaço institucional, portanto, constitutivos, constituintes e constituídos pelo corpo social, pelos efeitos do entrecruzamento de regimes de saberes e por tecnologias de poder. É nesse sentido que o poder é positivo e produtivo, não sendo apenas a possibilidade de dizer não, proibir e limitar, expressa em frases de sentido moral de dever. A articulação entre poder e saber é instituinte do real, tanto quanto as políticas públicas são instituintes simbólicas do social ao construírem categorias e classificações que circunscrevem o real possível, ou seja, sujeitos de direito, os indígenas como indivíduos, como participantes de etnias ou de raças. Essas categorias não são necessariamente excludentes, mas se relacionam de formas variadas com as demandas de autonomia dos povos indígenas ou, contrariamente, com as políticas de transferências mínimas de recursos para “minorias vulneráveis” em nome do combate à pobreza ou da segurança alimentar. 4.2 Sistemas classificatórios racialistas Afirmar que alguém é “indígena” pressupõe o uso de sistemas classificatórios. A classificação é o ponto de partida de toda interpretação, e o uso semântico-referencial é apenas um entre outros possíveis. Ademais, as classificações têm dimensão persuasiva e retórica, além de fazer parte de culturas específicas, isto é, que se organizam no mundo de forma singular. TEXTO para DISCUSSÃO 32 3005 Os usos das classificações são variados, o que fica evidente nas diferenças entre sistemas classificatórios racialistas gerais de diversos países e diante de diferentes contextos. É fazendo referência a esses contextos de relevância que o poder opera. As noções racialistas podem operar um efeito pragmático, declarando como as classificações devem ser manipuladas e configuradas. Também oferecem ocasiões de inclusão ou exclusão de direitos. No período convencionalmente chamado moderno, a exemplo, as condições de enunciação sofreram modificações importantes em relação aos períodos anteriores. O regime de enunciação do moderno levanta uma série de bloqueios, retóricos ou metodológicos, que determinam o espaço no qual é possível dizer, imaginar e agir. Esses aspectos, presentes em qualquer discurso, são exorcizados pelo método, eufemizados, neutralizados ou simplesmente extirpados do sistema enunciativo das ciências naturais e sociais. Como efeito dessas estratégias, a verdade do discurso se desloca do que ele poderia fazer, do que ele é e da sua eficácia social para depositar-se na verdade que ele diz, sobre a verdade e sobre a representação do mundo. O paradoxo gerado por essa vontade de verdade é que ela, apesar dos deslocamentos efetuados no próprio regime de verdade, continua a tramar a adesão dos homens entre si e com o destino prometido no regime discursivo. O discurso científico, seus métodos e suas classificações são capazes de profetizar o futuro, pronunciar a justiça e colocar cada coisa em seu devido lugar. Não parece que esse seja um privilégio de discursos controlados por métodos científicos, isso porque qualquer discurso se resolve numa mistura de descrição, explicação e performance. Nesse sentido, os deslocamentos de ênfases e os acentos produzidos nos países centrais na geografia da ciência são compartilhados em situações de colonização e de colonialidade. Algumas das pretensões de produção de informações e interpretações no âmbito das políticas públicas envolvem a mobilização de técnicas e métodos de diferentes ciências, desde a estatística, passando pelas ciências de dados, até as ciências sociais. Classificar, avaliar, ilustrar, narrar são estratégias compartilhadas com cronistas, viajantes, jornalistas e cientistas. O uso de estatísticas não muda o estatuto epistemológico da ciência; esta permanece indexada a contextos históricos (Passeron, 1995). Se essas estratégias se orientam pelo desejo de um conhecimento objetivo e verdadeiro, definindo domínios de objetos, métodos, proposições, técnicas, que se oferecem à produção de conhecimentos verossimilhantes com o real, não deixam de ser reguladas pela imagem do próprio desejo, objetivar o estranho, explorar seus potenciais, assimilá-los, se possível, e protegê-los dos problemas de suas próprias fragilidades existenciais. Desse modo, a emergência e a estabilidade de agências estatais restam intimamente TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3005 interligadas à produção, à disseminação, ao arquivamento e à delimitação (inclusões e exclusões do legítimo) de informações e conhecimentos. Interessante lembrar não apenas as funções dos saberes estatísticos na organização da ação estatal e na agenda de integração das populações a padrões de vida e forma de economia, mas também o papel dos saberes antropológicos nas relações coloniais. A validade dessa ordem de conhecimento autoriza-se pela presença de um outro, de uma alteridade, implícita e deslocada no discurso. O “indígena selvagem” e “sem alma”, sem “cultura” ou “civilização”; o índio pobre que não trabalha, “preguiçoso” ou pouco afeito aos esforços; e o indígena de comportamentos “exóticos” são representações mobilizadas pelos diversos agentes. Essa presença silenciosa fez-se, no entanto, em modalidades diferenciadas. Recorda-se, para usar uma analogia, da leitura simbólica da natureza descrita por Holanda (1995) ao destacar os sentidos do encontro de viajantes cristãos “desbravadores” com as terras e as gentes que constituiriam o Brasil. A natureza se abria como um livro decifrável dos desígnios divinos, presença constatável na imagística da América como o paraíso terreal dos descobridores e colonizadores cristãos, o que cedeu lugar gradualmente a um outro como espetáculo da ciência. Desde o início dos processos de colonização, isso ocorreu em suas múltiplas formas, mas a importação de sistemas classificatórios constituiu a condição para a interpretação de novos mundos. Depois, criar a nação implicou a afirmação e a aplicação de disciplinas científicas e seculares sobre o espaço, o território, a natureza, enfim, sobre o corpo do Brasil. Ao longo da história, ainda que dando salto por seus períodos, vale a pena o registro da retórica das raças, retórica problemática, mas muitas vezes naturalizada no discurso das igualdades e das desigualdades raciais. Enunciar a brasilidade significou, no final do século XIX e durante o XX, demarcar a ordem do discurso com uma dialética entre o nacional e o estrangeiro. Se é certo que modernamente “conhecer é ver”, a tarefa das novas disciplinas foi continuar a ver a realidade e a natureza, expulsando o transcendente e o metafísico. Expulsar a vontade e a política significa fazer política conforme a necessidade e os valores neutralizados, ou seja, cientificamente, criar, paradoxalmente, uma política da classificação. Como nos diz Said (1990, p. 151), o texto de uma obra linguística ou anatômica tem a mesma relação geral com a natureza (ou com a realidade) que uma vitrine de seu museu que exibe um espécime de mamífero ou um órgão. O que é dado na página e na vitrine do museu é um exagero truncado, como muitos dos extratos orientais de Sacy, cujo propósito é exibir uma relação entre a ciência (ou cientista) e o objeto, e não entre objeto e natureza. TEXTO para DISCUSSÃO 34 3005 Por essa razão, o texto ou o discurso científico criam, de forma autorizada, o objeto sobre o qual se flexiona o discurso. Ou seja, estamos diante de um fato de poder, em que as correções plausíveis nos sistemas classificatórios são correções, digressões, complexificações, entremeadas de argumentos, remissões a outros textos etc., o que distribui e julga defeitos e virtudes para as línguas, para os povos, para as civilizações. Os discursos científicos podem, inclusive, estabelecer o que é o Brasil, força normativa, de poder, da sua capacidade de mobilizar instituições; produzir efeitos de conhecimento; e criar imagens, representações e simulacros que se tomam por realidades. Os sistemas classificatórios, “textos de base” que dispõem dos elementos fundamentais para o julgamento e o conhecimento, são externos, e as interpretações são reguladas por esse outro erudito e científico, sempre presente como um superego, que cria, delimita e julga o material que é o objeto do seu discurso. A partir dele, é viável a explicação dos desvios possíveis. Todas as anomalias devem ser explicadas pelo sistema. Ele funciona como um centro que agrupa e relaciona objetos, tanto entre si quanto em relação aos cientistas. O poder central, embora disperso em instituições descentralizadas de coleta, observação, aplicação de questionários, elaboração de estatísticas etc., vale-se de inúmeros dispositivos de construção de informações e evidências a respeito de problemas a serem enfrentados. Os efeitos de poder são evidentes. Os núcleos de poder são capazes de incorporar e manter juntos fenômenos de origem e de unidades empíricas diferenciadas, articulando-as e hierarquizando-as. A natureza e a raça, por exemplo, são temas organizadores que estabilizam representações. A presença de “metáforas” ou “figuras de linguagem”, como raça, natureza, mente, cultura, nação, foi internalizada no campo discursivo da ciência. Tomando a forma racialista, não apenas enunciava, mas também singularizava o Brasil, desde o século XVIII, como uma nação mestiça. Esse racialismo passou a explicar o atraso e a inviabilidade como país. Entretanto, as diferentes abordagens sobre a questão deslocaram o tema do racialismo para o fundo do inconsciente cultural, sublimando-a pela noção de perfil étnico, mais culturalista ou social. A acolhida das teorias raciais no Brasil foi, de certa maneira, tardia, mas entusiasmada. Sua maior força talvez tenha advindo do fato de congregar as elites pensantes – em especial, os diversos estabelecimentos de ensino e pesquisa – em torno de divulgadores e doutrinários europeus. O contexto histórico e institucional atribui especial colorido às ideias. A raça reorganiza as discussões e se torna ponto de apoio para justificar políticas de branqueamento, integração cultural de indígenas e parcas políticas distributivistas e de proteção. As teorias raciais tornaram-se chave para justificar TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3005 proposições de política e dispor atores no palco das hierarquias sociais e perante os aliados externos que viam com maus olhos o escravismo. O grande desafio da incorporação das teorias racialistas é adaptá-las à ordem de argumentos propostos por cada situação histórica. A construção do argumento racial, embora articulada silenciosamente por uma classificação primeira, europeia e cristã nos primórdios, expande-se sob suportes institucionais. A colonialidade se expressa em permanências – não do colonialismo, afinal as estruturas administrativas se desconstroem – e fica nos “arquivos” da ordem do discurso e no campo epistêmico. Os condicionantes discursivos, nesse contexto, mais do que se reproduzirem, reconstituem-se localmente. A novidade não está na teoria, mas nos deslocamentos que o contexto exigiu para interpretar-se. Os quadros de classificação da humanidade sofrem multiplicação na medida em que as possibilidades de designação e derivação vão sendo refinadas no contato com outras nações. Trazendo isso ao contexto nacional, a colonização do Brasil corresponde a algumas especificidades. Como Estado em constituição, em cujas estruturas não caberia o designativo das grandes religiões e das civilizações prévias ao cristianismo e ao Ocidente europeu, o compromisso com fórmulas cristãs foi muito forte. As tentativas de conciliar cristianismo, escravismo e culturas ameríndias foram uma preocupação recorrente tanto do tomismo tardio, isto é, vigente depois da contrarreforma, quanto do pensamento jurídico ibérico, sobretudo castelhano. Nesse contexto, a discussão racial assume centralidade perante a questão da nação – questão da procura de uma identidade que se formula através de códigos, imagens, problemas, enfim, de uma linguagem que é importada ou imposta (Said, 1990). Tudo o que foi discorrido até aqui constitui uma estratégia crítica para delimitar os sentidos possíveis dos dados do Cadastro Único a serem apresentados. As informações são parte de instrumentos de política pública e assim fazem parte de estratégias discursivas, mobilizam imagens específicas a respeito dos indivíduos e das famílias indígenas, de seus coletivos e de suas necessidades. Não se deseja recusar essas imagens, mas deixar a imaginação atenta a outras possibilidades de enunciação. É fundamental ter especial sensibilidade para os limites e os constrangimentos impostos pelos discursos racialistas e evolucionistas, que explicam, justificam e conformam políticas padronizadas para todo o território da experiência, simulando acordos e propondo valores sobre o atraso dos povos indígenas em relação ao mundo ocidental e suas formas estatais. O que se propõe é enunciar os povos indígenas com a consciência de ser uma representação segundo um universo de valores possíveis e de instrumentos de produção discursiva específicos. É reconhecer seus limites, sem TEXTO para DISCUSSÃO 36 3005 pressupor quaisquer objetivações que devam ser condicionadas à vontade política local, mas que podem reforçar possibilidades de dialogia. As dificuldades de acompanhamento das identidades étnicas, assim como a incompletude das informações do cadastro, quando diversas variáveis não são reportadas, devem ser consideradas. Empiricamente, a análise das informações para os povos indígenas denota algumas dificuldades na obtenção de certos dados completos, como domicílios ou parentesco, o que recai em representação de quadros populacionais mais complexos que os conceitos fechados conseguem abranger, demonstrando persistente dificuldade em atender a uma abordagem orientada à interculturalidade. Os legados coloniais são temas centrais na nossa reflexão, embora apenas se expressem no texto com lembranças pontuais a respeito dos limites e do caráter normativo e performativo das informações mobilizadas em discurso textualizado. 4.3 Os sentidos das evidências sobre pobreza indígena As teorias racialistas serviram para fundamentar, por um longo período, as ideias sobre o atraso econômico e a ausência de desenvolvimento latino-americano. Ao se alocarem em certos grupos raciais, como os povos indígenas, estigmas foram se construindo e se reproduzindo para justificar essa visão de mundo. Essa construção epistemológica, edificada na ideia da superioridade dogmática de uma raça, será determinante para a experiência colonial ao corroborar a imposição de uma forma específica de organização social, naturalizando ações que instrumentalizaram interesses de determinado segmento social. O “indígena” – como categoria racial – tem larga trajetória nas ideias e na história das teorias racialistas na América Latina. Embora a invenção do “índio” tenha fixado gradualmente polos antagônicos e hierarquizados, tendo como elemento estruturante a diferença cultural, ainda atualmente, o aproveitamento de sua imagem idealizada tem demonstrado que o reconhecimento da pluriculturalidade não foi capaz de desconstituir esse índio-modelo, que continua influenciando as ações e as imagens sobre os povos indígenas. É preciso adaptar a consciência de que o racialismo é uma construção social em uma estrutura de informações e dados demográficos que se projetam sobre o território nacional. Ao mesmo tempo, é necessário considerar que a interculturalidade exige negociação de significados e identidades. O planejamento intercultural envolve negociação de significados a respeito do objeto planejado e das diferentes posições de quem planeja. Por isso, representações estão sendo negociadas: os indígenas não estão no referido cadastro pela situação de pobreza propriamente dita, mas pelas condições de vida indignas, por exemplo, a insegurança alimentar. É nesse sentido que a racionalidade da lógica e da estatística pressupõe um determinismo sobre a TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3005 forma de encarar a política pública indigenista, em que os excessos e a redução do uso das categorias “indígenas” ou “povos indígenas” – no delineamento de representação social coletiva – acabam alicerçando determinismos. Por isso, ainda que, como afirma Koga, Viana e Marques (2020, p. 69), “a exploração do caso do Cadastro Único permite iluminar a existência de distintas compreensões e usos dos argumentos de EBPP, assim como revelar outros usos do cadastro, para além dos usos técnico-instrumentais, como os usos societais e políticos”, há outros efeitos do Cadastro Único e das políticas a ele relacionadas, como a estabilização dos significados de pobreza, família e renda. Em uma abordagem análoga à de Foucault (2014), na demonstração da conexão entre saberes e poder, a produção discursiva de diferentes instituições atua na construção de classificações que acabam sendo aplicadas a indivíduos e grupos, distinguindo-os, normalizando-os, mobilizando saberes que os fixa em posições específicas das relações institucionais. No caso, o que nos interessa são as associações que decorrem dos povos indígenas e da pobreza econômica diante da sua vulnerabilidade social. Todo cuidado conceitual nessas associações é necessário, devendo-se considerar a potência do senso comum na consolidação de etiquetamentos e classificações discriminatórias, inclusive na consideração crítica dos limites de cada política em relação à autodeterminação e à autonomia dos povos indígenas. Aceita-se a ideia de pobreza multidimensional e a necessidade de enfrentá-la com ações de garantia de renda e, adicionalmente, com políticas de desenvolvimento sustentável, bem como ampliação e fortalecimento de políticas como saúde, educação e segurança alimentar, questões e direitos sensíveis a uma parcela importante de povos indígenas brasileiros. No entanto, em uma sociedade racista, é ainda um problema associar aos indígenas os valores estigmatizantes e moralizantes relacionados à ideia de pobreza – aversão ao trabalho, vagabundagem, preguiça etc. (Castel, 1998). Sabe-se que a pobreza é multidimensional, assim como é de amplo conhecimento a associação da pobreza a diversos estigmas. Por essa razão, discorrer sobre pobreza indígena, seja de renda, seja multidimensional, enseja cautela redobrada. Isso porque conceitos como renda, propriedade, posse, trabalho ou mesmo família e relações de parentesco não têm os mesmos sentidos análogos para grande parte desses povos. Em outras situações, é recente o próprio fenômeno da monetarização em muitas comunidades indígenas, estimulado pelas políticas de transferência de renda, o que pode ser visto como risco à manutenção e à reprodução de condições de vida tradicionais. Em outras situações, contudo, a segurança alimentar tem traços diversos e desafios adicionais já relacionados à garantia de condições mínimas que contornem TEXTO para DISCUSSÃO 38 3005 a fome e a desnutrição. Parte dos povos indígenas enfrenta a crescente dependência econômica em razão de processos de deslocamento para a cidades, em especial para espaços urbanos periféricos; em outras situações, as quais podemos, de forma inicial, classificar como mais tradicionais, os povos indígenas passam por fortes pressões de desorganização social e econômica relacionadas aos seus territórios e se vinculam à necessidades de apoio – por parte de programas – diante de uma situação visível de vulnerabilidade social. Dito isso, é certo que as informações do cadastro permitem reformular as imagens preconcebidas a respeito dos povos indígenas na sua imensa diferença, nas suas relações com diferentes tecnologias sociais, com políticas relacionadas aos direitos fundamentais e à qualidade de vida, da mesma forma que sua utilização equivocada pode reforçar estereótipos e estigmas. É preciso cautela nas questões ligadas à diversidade e ao direito à diferença. Nesse sentido, na exploração dos dados e das informações do Cadastro Único, é relevante assinalar que os povos indígenas são diversos entre si (não podem ser tratados como categoria homogênea) e que os processos culturais envolvem sempre trocas em diferentes níveis de internalização das tecnologias sociais. O acesso a saneamento, energia elétrica, água, alimentos saudáveis, educação, meio ambiente equilibrado, renda monetária, entre outros, será questão tocada direta ou indiretamente. 23 Além disso, é preciso discutir o processo de coleta e cadastramento das informações, bem como se abrir às experiências localizadas, sem perder o monitoramento das ações no plano nacional. Isto é, ter campos nos instrumentos que caracterizam melhor a população em termos de sua diversidade e vulnerabilidade, seja no tocante aos conceitos fechados (por exemplo, relações de parentesco), seja em relação às experiências locais na atualização das informações ou mesmo diante das peculiaridades do tempo de contato (acesso efetivo à educação e à saúde ou vínculos de estreiteza diante das relações monetárias e de documentos de identificação). Por último, a definição de pobreza é construída a partir dos espaços burocráticos da administração federal (Koga, Viana e Marques, 2020, p. 72), e não com base na percepção dos povos indígenas. Por isso, os dispositivos de política pública podem atuar como tecnologias do poder disciplinador ou mesmo, portanto, continuar uma política tutelar – de viés meramente assistencialista – por parte do Estado. Os dados do 23. Cabe enfatizar que o Cadastro Único também oferece base de informações e tecnologia de gestão para ordenar opções de oferta de condições de acesso às diferentes tecnologias sociais disponíveis (saneamento, energia elétrica, destinação de resíduos etc.) ou, mais simplesmente, a outros programas sociais além do PBF. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3005 Cadastro Único, como já mencionado, contêm informações abrangentes que permitem direcionar esforços institucionais e recursos materiais para a realização dos direitos sociais dos povos indígenas. 5 DELINEANDO EVIDÊNCIAS NO CADASTRO ÚNICO Feitas as devidas ressalvas, convém retomar alguns objetivos constituídos neste estudo. O Cadastro Único é um instrumento de política e é, assim, formado de camadas institucionais que abrangem a simbolização e as técnicas específicas de produção de informações sobre monitoramento. Definimos os instrumentos de políticas como instituições. Eles se distinguem dos conceitos de ferramentas e técnicas. Os instrumentos são conjuntos de regras, métodos, procedimentos que coordenam as interações e as práticas dos atores e das organizações. Também podem ser definidos como dispositivos técnicos, com dimensão conceitual, jurídica e tecnológica, que permitem traduzir ideias geradas em ação e coordenar atores (Ollaik e Medeiros, 2011; Lascoumes e Le Galès, 2012). As técnicas, por sua vez, operacionalizam os instrumentos, e as ferramentas qualificam as técnicas. Já as instituições, como afirma Douglas (1998), “pensam” e, assim, produzem significações. O cadastro “pensa” e, como instrumento, como teoria aplicada, produz significações a respeito dos povos indígenas. Essa distinção não é trivial nem neutra. O Manual do Sistema de Cadastro Único afirma que ele é um “instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda” (Caixa Econômica Federal, 2012, p. 7). Cada segmento da definição é problemático para uma designação complexa dos povos indígenas. Os termos caracterização socioeconômica, famílias brasileiras e baixa renda são – no ponto de partida da linguagem proposta – termos paradigmáticos, de um modo de representação da realidade, inadequados para caracterizar as formas organizacionais, a organização produtiva e as formas de troca e distribuição dos povos indígenas. O dilema da translação de conteúdos culturais para termos e formas da informação típica de monitoramento e controle de políticas estatais tem implicações nas representações do que são os povos indígenas. Nesse contexto, chama-se atenção para a necessidade de cuidado com as representações e os efeitos simbólicos da produção de indivíduos e povos indígenas e “para a série infinita de atos de autoridade capazes de atestar por delegação, a validez dos certificados de existência legítima” (Bourdieu, 2017, p. 300) – atos esses realizados pelo Estado, como banco central das produções simbólicas, conforme menciona o autor. TEXTO para DISCUSSÃO 40 3005 A impermeabilidade do governo às configurações e às necessidades culturais locais pode ser um elemento de contenção ou limitação dos direitos ao reconhecimento típico de democracias aprofundadas. Se o Estado faz existir ao classificar e distinguir, também nomeia formas da democracia ao atuar com maior ou menor permeabilidade às demandas por participação qualificada. Dessa maneira, antes de explorar as suas informações, é necessário delimitar a formulação normativa de democracia e participação que dá sentido às políticas e às concepções de direito e justiça que se associam ao Cadastro Único. Certamente a proteção contra vulnerabilidades e a ação distributiva são parte da ideia de justiça. No entanto, a restrição do espaço público (violência política), a imposição de sentidos e comportamentos decorrentes da escolha de instrumentos de política (violência simbólica e estrutural) e a colonização de modos de vida (biopolítica) restringem os alcances e os significados da ação pública. Relembra-se, mais uma vez, a importância do instrumento do cadastro para inúmeras políticas de proteção social. Entretanto, se a adesão de pessoas indígenas a essas políticas é significativa, possivelmente tem validade e legitimidade, o que não deixa de impor a reflexão a respeito de sua configuração e sua permeabilidade em processos participativos que considerem conteúdos culturais singulares. A tensão entre políticas homogêneas de larga escala e necessidades específicas é um ponto a ser considerado. Os direitos sociais, compreendidos como fundamentais, estão implícitos nas noções de dignidade humana. Os direitos indígenas são parte dos direitos humanos e dos direitos à dignidade oferecida pelo igual respeito às diferentes formas de organização social. Os modos de vida ou as manifestações culturais indígenas são formas dignas de vida, as quais, em certas situações de vulnerabilidade, insegurança alimentar e riscos de continuidade, devem ser protegidas. Os povos indígenas têm direitos originários sobre seus territórios, e são reconhecidos os direitos aos seus modos de vida e organização. Falhas em assegurar esses direitos são violações da justiça social e cultural. Os direitos devem ser implementados por ações públicas através de políticas, iniciativas legislativas e judiciárias, sobretudo com ampla participação dos povos indígenas envolvidos e diretamente afetados por quaisquer medidas vinculadas, o que deve ocorrer em todas as fases (do desenho à execução). As políticas indigenistas envolvem algumas ações institucionalizadas, como proteção e gestão territorial e ambiental; educação escolar indígena com ações na educação básica e superior; saúde com ações interligadas entre distritos de saúde indígenas (DSEIs); estratégias de atenção básica e sistema de referências interligadas aos níveis de complexificação da atenção, ou seja, ao sistema de média e alta complexidade; e segurança alimentar. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3005 Quando analisados por idade, percebe-se que crianças e adolescentes constituem 55% dos participantes indígenas do Cadastro Único. No Centro-Oeste, a presença desse grupo etário no cadastro chega a 57%. MAPA 1 Indígenas inscritos no Cadastro Único (2019) Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. TEXTO para DISCUSSÃO 48 3005 MAPA 2 Indígenas no Cadastro Único: população indígena por municípios (2019) (Em %) Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. No que se refere à escolarização, no Censo 2010, os indígenas apresentavam escolaridade média de 5,2 anos de estudo, o que contrasta com os 8,3 anos dos brancos e com os 6,2 anos dos negros. A taxa de analfabetismo era de 23,3 pontos percentuais (p.p.) para indígenas; 5,8 p.p. para brancos; e 12,9 p.p. para negros. Relembramos que o Cadastro Único não faz menção à alfabetização em línguas indígenas e tampouco às reais circunstâncias que alguns povos partilham – por vezes, mais de um idioma indígena. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 3005 No cadastro não há informação de escolaridade para 66% das pessoas indígenas cadastradas. Entre aqueles sobre os quais há informações, 98% têm escolarização de nível fundamental e 1% apresenta escolarização superior, sempre com variações por região. Evidentemente, esses dados são explicados pela composição etária do cadastro, com grande percentual de crianças e adolescentes em idade escolar, em relação ao processo de escolarização recente e às estratégias específicas de escolarização de cada comunidade. Mediante os dados do Censo 2010 e da trajetória de recomposição demográfica, podem-se inferir os grandes desafios da educação intercultural dos indígenas: escolaridade média baixa, analfabetismo e grande demanda por educação, tanto nos níveis iniciais quanto, proximamente, nos estágios médios e superiores. Lembre-se de que a população jovem indígena corresponde a mais da metade dos povos originários. Entretanto, as informações do Cadastro Único devem ser objeto de maior atenção. Outro dado importante a respeito da educação indígena: 44% frequentam a escola pública, acrescidos de 33,5% que já frequentaram, o que soma 78%. Na região Norte, onde se encontra o maior contingente de indígenas, o quantitativo se aproxima de 77%. Todavia, outro dado surpreendente descreve que 21% nunca frequentaram a escola em decorrência da idade – ou são crianças ou são pessoas mais velhas que não tiveram a oportunidade de acesso à educação escolar. Como já dissemos, isso é recente, vinculando-se ao contexto pós-constituinte de 1988. Nesse universo muitos são adultos, mas outros em idade escolar simplesmente abandonaram a escola por diferentes razões, como as dificuldades de acesso e de adequação da educação, incluindo acesso físico e ajustamentos pedagógicos e linguísticos. Conforme relatado em documentos oficiais, “a exigência da condicionalidade de educação mostrou-se como obstáculo à implementação plena da política [PBF], por não permitir a escolha destas populações em relação a idades escolares para ingressar na escola ou à opção por outras formas de educação tradicional” (Brasil, 2019, p. 11). Soma-se a isso o questionamento sobre a obrigatoriedade de frequência escolar, uma vez que o cumprimento dessa condicionalidade apresentou dificuldades operacionais, não só pela falta de um sistema de registro e acompanhamento eficiente, mas também pelo entendimento dos operadores locais de que há problemas nos recursos ou nas condições para as crianças frequentarem e terem um aproveitamento satisfatório na escola. Foram citados problemas de transporte e de falta de professores fixos e qualificados. Houve relatos de problemas recorrentes com a merenda escolar que chegava às escolas: baixa qualidade, quantidade insuficiente, falhas na entrega ou entrega com atraso, alimentos sem “segurança de consumo” – em alguns casos, em visível estado de deterioração (Brasil, 2019, p. 12). TEXTO para DISCUSSÃO 50 3005 TABELA 2 Número de pessoas indígenas inscritas no Cadastro Único segundo a frequência escolar – Brasil (2019) Frequenta a rede pública Frequenta a rede particular Já frequentou Nunca frequentou Sem informação Norte 150.109 731 97.231 72.582 37 Nordeste 54.555 902 54.883 27.159 16 Sudeste 7.085 58 7.031 4.237 2 Sul 16.647 123 16.096 8.959 8 Centro-Oeste 47.306 365 33.843 22.972 6 Brasil 275.702 2.179 209.084 135.909 69 Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. Também existem os desafios relacionados a compatibilizar a educação e as neces - sidades de trabalhar para a subsistência. O Cadastro Único pede informações sobre as atividades, mas 83% não apresentam tais dados. Dos 17% que os oferecem, 6,7% são trabalhadores por conta própria (fazem bico ou são autônomos); 5,25% são temporários em área rural; 0,8% é trabalhador sem carteira assinada; e apenas 1% trabalha com carteira. Como 73% da população indígena que aparece no Cadastro Único é rural, a descrição da seção seguinte é fortemente marcada pelas características desse universo de vida. O segundo bloco do cadastro contém questões relacionadas aos domicílios. A qualidade de vida – por mais que esse conceito e seus indicadores-descritores tenham o efeito de colonizar o imaginário político e, por consequência, as práticas e os modos de vida alternativos e autônomos – nos serve de parâmetro para situar não somente as discriminações e as violências simbólicas e materiais, mas também a guetização de povos e as dificuldades de se pensarem distributividades a partir de políticas de tipo top-down e bottom-up, quer dizer, ambos com a centralidade no Estado ou no decisor público. Nesses casos, as situações e os modos de vida tradicionais implicam configurações na organização do acesso, que fique bem entendido, a bens institucionais, infraestruturais e tecnológicos, assim como a seus consequentes dinamismos. 33 São imensas as dificuldades para ajustar bens e serviços ofertados pelo Estado às necessidades e a culturas específicas. 33. Estão ausentes, em geral, processos de agenciamento e participação em termos de jogos democráticos abertos com a possibilidade de redefinição dos objetivos e dos arranjos institucionais, tanto no ponto de partida quanto nos resultados. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 3005 Os dados do Censo 2010 mostram que 60% de população indígena habitava áreas “rurais”,34 mas é superior em 15 p.p. o número de pessoas representadas no Cadastro Único como população rural, mesmo nove anos depois, em 2019. Quanto aos domicílios indígenas no cadastro, há a composição que se segue no gráfico 1. GRÁFICO 1 Número de domicílios indígenas inscritos no Cadastro Único segundo situação do domicílio – Brasil (2019) (Em 1 mil) 0 50 100 150 200 250 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Urbana Rural Sem informação Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. Entre os domicílios indígenas inscritos no cadastro, 70% são considerados rurais, e, surpreendentemente, os percentuais são maiores no Sul (85,5%); no Sudeste (72,3%); e, menos extraordinariamente, no Centro-Oeste (77,9%). Possivelmente, essas diferenças decorrem de níveis de cobertura diferenciados. É notável que as informações trazem um número diminuto de famílias que moram em domicílios coletivos (2%). Os demais são particulares permanentes ou improvisados. Quanto ao acesso à infraestrutura, algumas características importantes devem ser enfatizadas. Inicialmente, destaca-se a inexistência de banheiros para 49,5% dos domicílios indígenas do cadastro, com diferenças regionais significativas, o que denota os limites de acesso às políticas de saneamento locais. 34. O IBGE define o espaço rural e urbano por três critérios, quais sejam, a densidade demográfica, a localização em relação aos principais centros urbanos e o tamanho da população. Com base nesses critérios, os municípios são caracterizados como urbano, intermediário adjacente, intermediário remoto, rural adjacente e rural remoto (IBGE, 2017). A informação do Cadastro Único é autodeclaratória. O entrevistador lê as definições que estão no Manual do Entrevistador, e o entrevistado responde como se identifica (autodeclaração). Disponível em: https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/cadastro_unico/ Manual_do_Entrevistador_5.pdf. TEXTO para DISCUSSÃO 52 3005 GRÁFICO 2 Domicílios indígenas inscritos no Cadastro Único sem banheiro – Brasil (2019) (Em %) 44,1 47,6 62,3 56,2 64,7 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. Ademais, há baixo acesso à rede geral de abastecimento de água. Embora o acesso responda a outras condicionantes locais, como se pode ver na tabela 3, trata-se de direitos que devem, normativamente, estar disponíveis, pois se relacionam a questões de qualidade de vida e saúde. O acesso à rede geral ocorre em 34,1% dos domicílios, com a presença de poços ou nascentes em 37,9% das casas; de cisterna em 2,9% dos locais; e de outras formas em 16,1% das residências. TABELA 3 Famílias indígenas inscritas no Cadastro Único segundo a forma de abastecimento de água no domicílio – Brasil (2019) (Em %) Rede geral de distribuição Poço ou nascente Cisterna Outras formas Sem informação Norte 28,1 39,5 0,7 21,8 9,8 Nordeste 40,9 29,3 9,3 16,0 4,4 Sudeste 24,1 54,5 0,9 3,8 16,6 Sul 35,2 49,0 0,4 4,9 10,5 Centro-Oeste 41,4 38,6 0,8 8,1 11,1 Brasil 34,1 37,9 2,9 16,1 8,9 Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 53 3005 No que se refere à destinação de resíduos, em 57% dos domicílios, são enterrados ou queimados no local; em 3,6% são jogados em terreno baldio ou logradouro; em 0,3% são descartados em rio ou mar; e em 1,8% recebem outro destino. Apenas 24,6% são coletados diretamente e 3,8% indiretamente. Chama atenção o baixo percentual de coleta direta e indireta observado nas diferenças regionais, especialmente no Centro-Oeste, e a ausência de informações em 8,9% dos domicílios. Destaca-se a seguinte inexistência de informações por região – 16,6% no Sudeste; 10,5% no Sul; e 11% no Centro-Oeste. TABELA 4 Domicílios de famílias indígenas inscritas no Cadastro Único segundo a forma de coleta de lixo – Brasil (2019) (Em %) É coletado diretamente É coletado indiretamente É queimado ou enterrado na propriedade É jogado em terreno baldio ou logradouro (rua, avenida etc.) É jogado em rio ou mar Recebe outro destino Sem informação Norte 23,1 3,1 57,9 3,1 0,5 2,5 9,8 Nordeste 33,6 4,0 51,3 6,1 0,1 0,5 4,4 Sudeste 28,2 9,8 41,8 2,7 0,1 0,8 16,6 Sul 19,5 10,8 55,1 2,5 0,2 1,4 10,5 Centro-Oeste 16,4 1,1 67,4 1,9 0,1 2,0 11,1 Brasil 24,6 3,8 57,0 3,6 0,3 1,8 8,9 Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. Os dados de sentido mais peculiar se referem ao escoamento sanitário nos domicílios. A rede coletora tem presença mínima (4,8%), embora seja um pouco mais elevada no Nordeste e no Sudeste; é baixa, contudo, no Norte (2,1%). As fossas sépticas, rudimentares, e as valas a céu aberto correspondem a 54,6% dos domicílios indígenas. Para o uso instrumental do Cadastro Único no desenho e na implementação de políticas públicas, apontamos a falta de informações em 40,6% das residências, com variações significativas e maiores nas Grandes Regiões. TEXTO para DISCUSSÃO 54 3005 TABELA 5 Domicílios de famílias indígenas inscritas no Cadastro Único segundo a forma de escoamento sanitário – Brasil (2019) (Em %) Rede coletora de esgoto ou pluvial Fossa séptica Fossa rudimentar Vala a céu aberto Direto para rio, lago ou mar Outras formas Sem informação Norte 2,1 10,0 37,9 8,6 0,4 2,8 38,2 Nordeste 12,0 10,0 35,4 2,6 0,1 1,4 38,5 Sudeste 10,0 10,0 28,7 0,8 0,5 1,5 48,5 Sul 3,5 13,3 38,8 1,3 0,3 1,4 41,5 Centro-Oeste 3,0 7,3 28,9 5,6 0,0 6,0 49,1 Brasil 4,8 9,8 35,6 6,1 0,3 2,9 40,6 Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. Entre os domicílios indígenas registrados no Cadastro Único, 42% não têm água canalizada. Percentuais maiores no Norte e similares no Nordeste trazem indícios das atuais condições de vida dos povos indígenas na faixa de pobreza e extrema pobreza em contexto pandêmico. Sem naturalizar a precariedade das condições de vida como características culturais, não podemos deixar de mencionar que, de fato, algumas delas – o que é relacionado aos modos de vida, aos territórios, ao meio ambiente e aos recursos disponíveis – podem fornecer explicações acerca desses números. Entretanto, como tratamos do acesso a certas práticas que reduzem riscos de adoecimento, ressaltamos a importância de existirem ações públicas que contornem e ofereçam oportunidades e capacitações locais. Por essa mesma razão, destacamos o percentual relativamente elevado de “sem informações”. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 55 3005 GRÁFICO 3 Número de domicílios de famílias indígenas inscritas no Cadastro Único segundo existência de água canalizada – Brasil (2019) (Em 1 mil) 114.632 71.595 12.036 28.829 56.348 283.440 180.669 60.332 4.001 8.916 37.373 291.291 0 50 100 150 200 250 300 350 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Tem água canalizada Não tem água canalizada Sem informação Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. Quanto ao acesso à energia elétrica, deve-se dizer que também é variável no contexto territorial. No Brasil, 66% dos domicílios indígenas do Cadastro Único têm acesso à energia elétrica, percentual diferentemente distribuído pelas regiões, conforme se depreende da tabela 6. Enfatizamos o número elevado de domicílios para os quais o cadastro não apresenta informação (7,7%) e o número elevado de domicílios sem energia elétrica (26%). Desse quantitativo, 35% localizam-se na região Norte. TABELA 6 Domicílios de famílias indígenas inscritas no Cadastro Único segundo o tipo de iluminação – Brasil (2019) (Em %) Elétrica com medidor próprio Elétrica com medidor comunitário Elétrica sem medidor Óleo, querosene/ ou gás Vela Outras formas Sem informação Norte 40,8 8,1 8,2 16,0 6,1 12,9 7,9 Nordeste 62,4 4,5 20,6 2,7 1,9 3,9 4,1 Sudeste 47,9 17,1 9,5 2,9 2,4 7,3 12,9 Sul 38,9 13,3 24,6 0,8 9,5 3,1 9,8 Centro-Oeste 44,5 8,5 6,2 3,0 17,3 10,2 10,3 Brasil 46,2 8,0 11,8 9,5 7,2 9,6 7,7 Fonte: Cadastro Único (2019). Elaboração: Ninsoc/Disoc/Ipea. TEXTO para DISCUSSÃO 56 3005 Como se afirmou desde o início, é imenso o potencial do Cadastro Único como instrumento de monitoramento das condições de vida das populações indígenas. Deve-se assinalar que não foram exploradas todas as informações e que as descrições e as interpretações não foram exaustivas. Os dados foram apresentados para ilustrar algumas dessas potencialidades, mas também há limitações. Estas se referem aos processos de preenchimento e cadastramento, possivelmente atribuíveis à capacitação, aos conteúdos de entrevistas e às limitações técnicas próprias do instrumento. Seja como for, os indicadores representam a ausência de certos equipamentos e de “condições ideais” de vida dos povos indígenas. Por isso, é necessário acrescentarmos outros processos para aferir condições e aperfeiçoar o instrumento e os modos de produção de dados, bem como direcionar políticas efetivas de proteção social a realidades complexas e diversas. 7 CONCLUSÕES O uso de evidências é recorrente nas análises de políticas públicas. Para alguns, oferece informações comparáveis e neutras para descrever condições objetivas de vida; para outros, serve de indicador de desempenho das ações públicas. Por um lado, também é possível afirmar que as evidências têm diferentes estatutos epistemológicos, constituindo-se em descritores objetivos da realidade vivida e do desempenho das políticas. Por outro lado, devem sempre ser objeto de análise a partir de quadros de interpretação, teorias explicativas e avaliativas. Seja como for, estamos diante de concepções diversas. O que as une é o fato de que ambas envolvem a mobilização da linguagem em contextos interpretativos singulares, ou seja, a interpretação em linguagem natural, indexada a situações discursivas e narrativas bem delimitadas e contextualizadas. Nesse sentido, a interpretação da situação dos povos indígenas é bem interessante como exemplo extremo da normatividade no uso das evidências. Do ponto de vista instrumental, o cadastro pode ser criticado pela incompletude das informações. Chamamos atenção para a incompletude das informações étnicas e para a ausência de informações relacionadas a diferentes questões, pois faltam informações de parentesco; domicílio e circulação espacial; condições de vida; entre outras que sejam culturalmente apropriadas. Disso resulta o entendimento de que a descrição dos povos indígenas é pautada pelas ausências e pelas faltas. Do ponto de vista da descrição da qualidade de vida, vemos que a métrica indica a ausência de diferentes bens e serviços nos domicílios indígenas. Em ambos os contextos, entretanto, deve ser relativizada a associação entre a linguagem interpretativa e as informações: a pobreza indígena é relativa, uma vez que organiza a vida com base em parâmetros culturais específicos e contextos locais diversos. Por sua vez, a família TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 63 3005 VERDUM, R. Relatório Final: estudos etnográficos sobre o Programa Bolsa Família entre povos indígenas. Brasília: MDSA, 2016. BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ALBERT, B.; RAMOS, A. (Org.). Pacificando o branco. São Paulo: Ed. Unesp, 2002. 532 p. BRASIL. Constituição Federal de 1988. Brasília: Congresso Nacional, 1988. BRASIL. Presidência da República. 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Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada EDITORIAL Coordenação Aeromilson Trajano de Mesquita Assistentes da Coordenação Rafael Augusto Ferreira Cardoso Samuel Elias de Souza Supervisão Ana Clara Escórcio Xavier Everson da Silva Moura Revisão Alice Souza Lopes Amanda Ramos Marques Honorio Barbara de Castro Brena Rolim Peixoto da Silva Cayo César Freire Feliciano Cláudio Passos de Oliveira Clícia Silveira Rodrigues Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Jennyfer Alves de Carvalho (estagiária) Katarinne Fabrizzi Maciel do Couto (estagiária) Editoração Anderson Silva Reis Augusto Lopes dos Santos Borges Cristiano Ferreira de Araújo Daniel Alves Tavares Danielle de Oliveira Ayres Leonardo Hideki Higa Natália de Oliveira Ayres Capa Aline Cristine Torres da Silva Martins Projeto Gráfico Aline Cristine Torres da Silva Martins The manuscripts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread. 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