Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro

Bossler, Mario Research Report Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro IAB-Stellungnahme, No. 1/2022 Provided in Cooperation with: Institute for Employment Research (IAB) Suggested Citation: Bossler, Mario (2022) : Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro, IABStellungnahme, No. 1/2022, Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung (IAB), Nürnberg, https://doi.org/10.48720/IAB.SN.2201 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/253708 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.de ISSN 2195-5980 IAB-STELLUNGNAHME Ausgewählte Beratungsergebnisse des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung 1|2022 Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro Mario Bossler Stellungnahme des IAB zur Verbändeanhörung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zum Entwurf eines Gesetzes zur Erhöhung des Schutzes durch den gesetzlichen Mindestlohn (MiLoEG) am 2.2.2022 Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro Mario Bossler Mit der Publikation von Stellungnahmen zu öffentlichen Anhörungen der parlamentarischen Gremien des Bundes und der Länder oder zu aktuellen, zentralen Themen der Arbeitsmarktpolitik will das IAB der Fachöffentlichkeit und der externen Wissenschaft einen Einblick in seine wissenschaftliche Politikberatung geben. IAB intends to give professional circles and external researchers an insight into its scientific policy advisory services by publishing comments on the public hearings of parliamentary committees of the Federal Government and the Federal States and on current central topics of labour market policy. Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1 Einleitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2 Hintergrund der Mindestlohnerhöhung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3 Eingriffstiefe des Mindestlohns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 4 Lohnwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 5 Beschäftigungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Zusammenfassung Das IAB wurde gebeten zu dem Referentenentwurf (des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales) eines Gesetzes zur Erhöhung des Schutzes durch den gesetzlichen Mindestlohn (Mindestlohnerhöhungsgesetz – MiLoEG) Stellung zu nehmen. Mit dem Gesetz soll die im Koalitionsvertrag vereinbarte Anpassung des gesetzlichen Mindestlohns auf brutto 12 Euro je Stunde zum 1. Oktober 2022 umgesetzt werden. Die Stellungnahme behandelt den Hintergrund der Mindestlohnerhöhung, die Eingriffstiefe des Mindestlohns sowie potenzielle Lohn-und Beschäftigungswirkungen. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die geplante Mindestlohnerhöhung auf 12 Euro pro Arbeitsstunde eine große Eingriffstiefe aufweist und mit signifikanten Lohnsteigerungen zu rechnen ist. Offen bleibt allerdings, inwieweit sich die zu erwartende Stundenlohnerhöhung in den monatlichen Arbeitseinkommen, in einer Reduzierung des ALG-II-Bezugs und in einer reduzierten Armutsgefährdung niederschlagen wird und welche Beschäftigungswirkung zu erwarten ist. Auch wenn die empirische Literatur zur Mindestlohneinführung und neuere makroökonomische Studien ein durchaus positives Bild zeichnen, lassen sich daraus keine belastbaren Prognosen der Wirkungen der geplanten Mindestlohnerhöhung ableiten. Abstract The IAB was asked to comment on the draft bill (of the Federal Ministry of Labor and Social Affairs) to increase employee protection by the statutory minimum wage (Mindestlohnerhöhungsgesetz – MiLoEG). The law intends to implement the adjustment of the minimum wage increase to a gross wage of 12 Euros per hour of work by October 1, 2022, as agreed in the coalition agreement. The comment addresses the background to the minimum wage increase, the depth of intervention of the minimum wage, and potential wage and employment effects. In summary, the minimum wage increase to 12 Euros has a large bite and significant wage increases can be expected. However, it remains to be seen to what extent the expected hourly wage increase will be reflected in monthly labor income, in a reduction in ALG II receipt, and in a reduced risk of poverty, as well as the magnitude of potential employment effects. Even though the empirical literature on the introduction of the minimum wage and recent macroeconomic studies point to positive consequences regarding developments of the labor market, it is not possible to derive any reliable forecasts of the effects of the planned minimum wage increase. IAB-Stellungnahme 1|2022 4 1 Einleitung Diese Stellungnahme bezieht sich auf den Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) zur Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro zum 1. Oktober 2022. Zunächst wird die geplante Erhöhung durch die Bundesregierung vor dem Hintergrund vergangener und geplanter Anhebungsschritte durch die Mindestlohnkommission eingeordnet. Danach werden potenzielle Folgen für den Arbeitsmarkt im Hinblick auf die zu erwartenden Lohn-und Beschäftigungswirkungen diskutiert. 2 Hintergrund der Mindestlohnerhöhung Nachdem 2015 der gesetzliche Mindestlohn in der Höhe von 8,50 Euro pro Arbeitsstunde eingeführt wurde, liegt er nach mehreren Anhebungsschritten seit 1. Januar 2022 bei 9,82 Euro. Über die Anhebungsschritte entscheidet laut Mindestlohngesetz die Mindestlohnkommission, die paritätisch aus jeweils drei Arbeitgeberund ArbeitnehmervertreterInnen, einem/einer unabhängigen Vorsitzenden sowie zwei nicht stimmberechtigten WissenschaftlerInnen zusammengesetzt ist. Im Rahmen des letzten Kommissionsbeschlusses vom 30. Juni 2020 ist zudem eine Erhöhung des Mindestlohns auf 10,45 Euro zum 1. Juli 2022 vorgesehen (Mindestlohnkommission 2020). Abbildung 1 Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns, der Verbraucherpreise und der Stundenlöhne seit der Mindestlohneinführung im Januar 2015 Quelle: Dritte Mindestlohnanpassungsverordnung (2020), Verbraucherpreisindex des Statistischen Bundesamts (Dezember 2021), Index der Bruttostundenlöhne des Statistischen Bundesamts (Q3 2021). Abbildung 1 zeigt, dass die Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns in den Anfangsjahren hinter der allgemeinen Lohnentwicklung und auch hinter der Tariflohnentwicklung zurückblieb (Börschlein, Bossler und Wiemann 2021). Vor dem Hintergrund des gesetzlichen Auftrags der Mindestlohnkommission, der Tariflohnentwicklung zu folgen, ist diese Entwicklung kritisch zu beurteilen, weil gleichzeitig die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und die wissenschaftlichen Evaluationsergebnisse zur Mindestlohneinführung insgesamt als positiv zu bewerten sind (Börschlein und Bossler 2019; Bossler und Möller 2019). Andererseits wurde im Rahmen des letzten Beschlusses der IAB-Stellungnahme 1|2022 5 3 Eingriffstiefe des Mindestlohns Mindestlohnkommission eine vergleichsweise stärkere Anhebung auf 10,45 Euro beschlossen, die nach mehreren bereits erfolgten Anhebungsschritten im Juli 2022 umgesetzt wird (BMAS 2020). Damit wird der Mindestlohn aller Voraussicht nach sowohl die allgemeine Lohnentwicklung einholen und trotz der aktuell gestiegenen Inflation auch der Preisentwicklung Rechnung tragen. Vor dem Hintergrund der relativ stärkeren Krisenbetroffenheit der Mindestlohnbetriebe (Kagerl und Ohlert 2021; Börschlein und Bossler 2021) sind die letzten Beschlüsse der Mindestlohnkommission vom 30. Juni 2020 als vergleichsweise progressiv zu bewerten, da mit ihnen eine Mindestlohnerhöhung um insgesamt 11,8 Prozent gestreckt über zwei Jahre einhergingen, was in Krisenzeiten einer vergleichsweise hohen Lohnsteigerung entspricht. Zum 1. Oktober 2022 soll der Mindestlohn durch eine Gesetzesinitiative der Bundesregierung nun auf 12 Euro brutto pro Arbeitsstunde einmalig erhöht werden. Der Mindestlohn soll dann erstmals wieder zum 1.1.2024 nach einem Beschluss der Mindestlohnkommission am 30.6.2023 angepasst werden. Die Aufgaben der Mindestlohnkommission sollen nach der einmaligen gesetzlichen Anhebung unverändert bleiben. Es ist zu begrüßen, dass an der Mindestlohnkommission als Entscheidungsorgan für künftige Mindestlohnanpassungen festgehalten wird, weil so die Interessen zwischen ArbeitgeberInnen und ArbeitnehmerInnen in einem Verhandlungsergebnis ausgeglichen werden können. Die Bestimmung der Mindestlohnhöhe durch eine Kommission unter Einbeziehung der Sozialpartner wird aktuell zum Beispiel auch von der EU (2020) gefordert. Mit der Anzahl der von der Mindestlohnerhöhung auf 12 Euro betroffenen Beschäftigten und der aufzuholenden Lohnlücke dieser Beschäftigten kann die Eingriffstiefe der kommenden Mindestlohnerhöhung abgeschätzt werden. So wird deutlich, in welchem Ausmaß die Beschäftigten von der Mindestlohnerhöhung profitieren und in welchem Ausmaß die Lohnkostenbelastung der Arbeitgeber steigt. Die Eingriffstiefe der betroffenen Beschäftigten kann beispielsweise auf Basis der Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamts oder des SOEP bestimmt werden. Während gemäß der Verdienststrukturerhebung 2018 noch rund 10 Millionen Beschäftigungsverhältnisse unterhalb von 12 Euro pro Arbeitsstunde entlohnt wurden, waren es im SOEP 2019 noch 8,6 Millionen Beschäftigte (Pusch 2021). Die jüngsten Zahlen aus der Verdienststrukturerhebung 2021 ergaben, dass noch 7,2 Millionen Beschäftigungsverhältnisse unter 12 Euro pro Arbeitsstunde lagen, wobei Beschäftigungsverhältnisse, die vollständig von Kurzarbeit betroffen waren, in dieser Schätzung nicht berücksichtigt werden konnten (Statistisches Bundesamt 2021). Die Zahlen des Statistischen Bundesamts legen nahe, dass nicht nur die Anzahl der von der Mindestlohnerhöhung betroffenen Beschäftigungsverhältnisse höher liegt als zur Mindestlohneinführung 2015, sondern auch, dass die aufzuholende Lohnsumme der Mindestlohnerhöhung über diejenige bei der Mindestlohneinführung hinaus geht. Anzumerken ist jedoch, dass ein Teil der erhöhten Eingriffstiefe bereits durch die beschlossene Mindestlohnerhöhung auf 10,45 Euro hervorgerufen wird und nicht ausschließlich auf die Erhöhung auf 12 Euro zurückzuführen ist. Auf Basis der verfügbaren Daten kann jedoch nicht genau zwischen den beiden geplanten Erhöhungsschritten differenziert werden. IAB-Stellungnahme 1|2022 6 4 Lohnwirkung Sofern der Mindestlohn eine signifikante Anzahl an Personen betrifft, wird als unmittelbare und politisch intendierte Folge eine positive Lohnwirkung erwartet. Die Lohnwirkung kann sich jedoch nur in Gänze entfalten, wenn die betroffene Beschäftigung erhalten bleibt, der Mindestlohn möglichst vollständig eingehalten wird, und nicht durch unbezahlte Mehrarbeit kompensiert wird. In empirischen Evaluationsstudien wurde zur Einführung des gesetzlichen Mindestlohns 2015 ein signifikanter Anstieg der Stundenlöhne beobachtet (Burauel et al. 2020), der sich dann auch in den monatlichen Arbeitseinkommen niedergeschlagen hat (Bossler und Schank 2020), sodass auch die Ungleichheit in den monatlichen Arbeitseinkommen im Zuge der Mindestlohneinführung gesunken ist. Dadurch, dass der Monatslohnanstieg nicht wesentlich hinter dem Stundenlohnanstieg zurückgeblieben ist (Burauel et al. 2020), deuten die Ergebnisse nur auf eine geringe Änderung in den Arbeitsstunden hin. Die Ergebnisse zum Einfluss des Mindestlohns auf die Monatslöhne haben zudem gezeigt, dass der Monatslohnanstieg an der 450-Euro-Grenze geringer ausgefallen ist als unterhalb oder oberhalb dieser Grenze. Dieses Ergebnis legt nahe, dass die Minijob-Schwelle den positiven Effekt des Mindestlohns ausgebremst hat. Vor diesem Hintergrund wäre es sinnvoll, die Minijob-Grenze parallel zur Entwicklung des Mindestlohns zu verschieben, weil so die vom Mindestlohn betroffenen Beschäftigten von der Mindestlohnerhöhung profitieren können, auch wenn sie in einem Minijob beschäftigt bleiben. Neben diesem positiven Effekt auf den Monatslohn von geringfügig Beschäftigten, der durch die Anhebung der Minijob-Schwelle entstehen kann, sollte jedoch auch beachtet werden, dass die Ausweitung der Minijobs generell kontrovers diskutiert wird (Fedorets et al. 2021). Empirisch zu beobachtende Heterogenitäten in der Eingriffstiefe des Mindestlohns deuten darauf hin, dass die Mindestlohnerhöhung Frauen verhältnismäßig häufiger betrifft als Männer und Beschäftigungsverhältnisse im Osten relativ häufiger davon tangiert sind als im Westen. Schon zur Mindestlohneinführung hatte sich gezeigt, dass sich die Einkommensunterschiede zwischen Ost und West leicht angeglichen haben (Bossler und Schank 2020) und auch der Geschlechterlohnunterschied ist signifikant geschrumpft (Caliendo und Wittbrodt 2021). Mit der geplanten Mindestlohnerhöhung ist folglich zu erwarten, dass sich bestehende Lohnunterschiede weiter angleichen, wobei eine solche Wirkung nur am unteren Ende der Lohnverteilung erwartet werden kann. Der Mindestlohn von 12 Euro rückt gemäß den Berechnungen des Statistischen Bundesamts sehr nahe an die Niedriglohnschwelle, die vom Statistischen Bundesamt aktuell mit 12,27 Euro brutto pro Arbeitsstunde bemessen wird. Die Niedriglohnschwelle wird auch im Kontext internationaler Vergleiche verwendet und ist auf zwei Drittel des Medianlohns festgelegt. Die Nähe des 12-EuroMindestlohns zur Niedriglohnschwelle suggeriert, dass die Erwerbsarmut in Deutschland deutlich eingeschränkt werden könnte. Es ist jedoch zu beachten, dass Erwerbsarmut hauptsächlich durch niedrige monatliche Arbeitseinkommen und weniger durch die Höhe des Stundenlohns bestimmt wird. Da MindestlohnempfängerInnen häufig in Teilzeitjobs oder Minijobs beschäftigt sind, kann das monatliche Arbeitseinkommen – trotz eines erhöhten Mindestlohns – sehr gering bleiben. Vor dem Hintergrund geringer Arbeitsstunden und zu berücksichtigender Haushaltsgrößen ist davon auszugehen, dass auch nach der Erhöhung des Mindestlohns noch eine große Anzahl an Beschäftigten aufstockende ALG-II-Leistungen beziehen werden. Die Effekte der Mindestlohneinführung auf IAB-Stellungnahme 1|2022 7 den Leistungsbezug wurden als eher gering eingeschätzt (Bruckmeier und Wiemers 2015; Bossler und Schank 2020). 5 Beschäftigungswirkung Die Beschäftigungswirkungen der Mindestlohneinführung wurden in mehreren empirischen Evaluationsstudien untersucht, die in Börschlein und Bossler (2019) und Caliendo, Wittbrodt und Schröder (2019) zusammengefasst wurden. Auch aus dem IAB sind bereits mehrere empirische Evaluationsstudien erschienen, die auf Basis unterschiedlicher Daten und unterschiedlicher Untersuchungseinheiten (Regionen, Betriebe, Berufe, Beschäftigte) die Wirkung der Mindestlohneinführung auf die Beschäftigung schätzen (Ahlfeldt, Roth und Seidel 2018; Bossler und Gerner 2020; Bossler und Schank 2020; Dustmann et al 2022; Garloff 2019; Friedrich 2020). Der kausale Effekt der Mindestlohneinführung bewegt sich in diesen Studien zwischen null und minus 60.000 Jobs. Die Arbeitsplatzverluste umfassen Beschäftigungsverhältnisse, die durch den Mindestlohn abgebaut wurden bzw. nicht entstanden sind, wobei es Anzeichen gibt, dass sich der Beschäftigungseffekt auf die Gruppe der Minijobs konzentriert (Friedrich 2020). Es kann also festgehalten werden, dass die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns und die ersten Erhöhungsschritte (Bossler, Gürtzgen und Börschlein 2020) keine spürbar negativen Beschäftigungswirkungen nach sich gezogen haben. Aus den bisherigen Erkenntnissen lässt sich ableiten, dass der Mindestlohn vorsichtig über die bisherige Höhe hinaus angehoben werden könnte, ohne dass ein Beschäftigungseinbruch zu erwarten wäre. Wie hoch eine solche Anhebung sein kann, lässt sich aus den bisherigen Evaluationen jedoch nicht ableiten. Die empirischen Ergebnisse beziehen sich auf die ökonomischen Rahmenbedingungen der Vergangenheit und es ist nicht klar, inwieweit sich die Ergebnisse linear fortschreiben lassen, oder ob sich ab einem aus der empirischen Literatur nicht eindeutig zu bestimmenden Punkt negative Beschäftigungseffekte durchsetzen. Die mikroökonomische Theorie der Arbeitsnachfrage sagt in wettbewerblichen Arbeitsmärkten eine negative Beschäftigungswirkung durch Mindestlöhne voraus, weil die Arbeitsnachfrage negativ vom Lohn abhängt. Je teurer der Faktor Arbeit, je weniger wird oder kann davon eingesetzt werden. Auch in der empirischen Literatur werden Elastizitäten der Arbeitsnachfrage häufig negativ geschätzt (Lichter, Peichl und Siegloch 2015),1 wobei die empirische Mindestlohnliteratur nicht nur in Deutschland davon abweicht. Zusätzlich zeigen sich in den empirischen Mindestlohnanalysen heterogene Effekte (Popp 2021), die auf eine positivere Elastizität bei monopsonistischer Marktmacht der Arbeitsgeber deuten. In der Theorie können monopsonistische Arbeitgeber den Lohn unter die Produktivität senken und werden durch einen Mindestlohn erst gezwungen, Beschäftigte gemäß ihrer tatsächlichen Produktivität zu entlohnen, ohne dass sie dabei Beschäftigung reduzieren. Neuere makroökonomische Analysen sind in der Lage, theoretische Wirkungskanäle insbesondere vor dem Hintergrund unvollkommener Arbeitsmärkte abzubilden. Folgende Studien liefern einen Ansatz, um die Wirkung von Mindestlöhnen so einzuschätzen: 1 Auch eine direkte Befragung von Arbeitgebern nach der Wirkung einer Mindestlohnerhöhung auf 12 € aus dem Jahr 2017 zeichnete ein negatives Bild und lässt eine negative Beschäftigungswirkung aus Sicht der Arbeitgeber erwarten (Bossler, Oberfichtner und Schnabel 2020). IAB-Stellungnahme 1|2022 8