Vorfahrt fuer Familie? Zur Familienpolitik der großen Koalition in Deutschland (Family Policy Under the CDU / CSU / SPD Coalition Government in Germany)

Leitner, Sigrid Article Vorfahrt fuer Familie? Zur Familienpolitik der großen Koalition in Deutschland (Family Policy Under the CDU / CSU / SPD Coalition Government in Germany) Intervention. Zeitschrift fuer Ökonomie / Journal of Economics Provided in Cooperation with: Edward Elgar Publishing Suggested Citation: Leitner, Sigrid (2007) : Vorfahrt fuer Familie? Zur Familienpolitik der großen Koalition in Deutschland (Family Policy Under the CDU / CSU / SPD Coalition Government in Germany), Intervention. Zeitschrift fuer Ökonomie / Journal of Economics, ISSN 2195-3376, Metropolis-Verlag, Marburg, Vol. 04, Iss. 1, pp. 22-27, https://doi.org/10.4337/ejeep.2007.01.03 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/277090 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Zur Familienpolitik der großen Koalition in Deutschland Family Policy Under the CDU/ CSU/ SPD Coalition Government in Germany Sigrid Leitner* Das rot-grüne Erbe Mit der Reform von Erziehungsurlaub und Erziehungsgeld im Jahr 2000 und der Ver abschie dung des Tagesbetreuungsausbaugesetzes (TAG) Ende 2004 wurde in Deutschland ein Paradigmenwechsel in der Familienpolitik eingeläutet. Erziehungsgeld und Elternzeit sind seither mit einer Teilzeitarbeit im Umfang von maximal 30 Wochenstunden kombinierbar, es gibt die Möglichkeit, ein höheres Erziehungsgeld für einen kürzeren Zeitraum zu beziehen, und Elternzeit kann zeitgleich von beiden Elternteilen in Anspruch genommen werden. Parallel dazu wurde der Ausbau der Kinderbetreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren beschlossen. Im Unterschied zum alten Leitbild des modifi zierten Ernährermodells, in dem Müttern der (vollzeitige) Ausstieg aus der Erwerbsarbeit während der ersten drei Lebensjahre des Kindes und danach die Möglichkeit des teilzeitigen Wiedereinstiegs nahe gelegt wurde, ging es der rot-grünen Reformpolitik darum, den Ausstieg von Eltern aus der Erwerbsarbeit möglichst kurz zu gestalten, die Bindung an den Arbeitsmarkt während des Ausstiegs aufrecht zu erhalten und die Vereinbarkeit von Familie und Beruf auch für Eltern von Kindern unter drei Jahren zu ermöglichen. Es diente also ein Zwei-VerdienerModell, in dem beide Elternteile möglichst kontinuierlich erwerbstätig sind, als neues Leitbild der Familienpolitik. Zudem ging es auch um die Zielsetzung, Väter stärker in die Erziehungsverantwor tung zu nehmen. Die Möglichkeit der gleichzeitigen Inanspruchnahme von Elternzeit durch beide Elternteile sowie der parallelen Teilzeitarbeit im Umfang von maximal 30 Wochenstunden sollte mehr Väter in die Elternzeit locken. Beide Ziele – die kontinuierliche Er - werbstätigkeit von Eltern und die Einbeziehung von Vätern (vgl. Leitner 2005) – wurden auch in dem von Renate Schmidt (Familienministerin unter der rot-grünen Koalition) be - reits geplanten Entwurf einer Neuregelung des Erziehungsgelds verfolgt. Mit dieser Vision der Ablösung des pauschalen Erziehungsgelds durch ein als Lohnersatzrate ausgestaltetes Elterngeld ging die SPD – nicht allerdings Bündnis 90 / Die Grünen – in den Wahlkampf. Der Koalitionspakt Angesichts dieser Ausgangssituation und der traditionell konservativen Familienrhetorik der christdemokratischen Parteien stünde zu vermuten, dass die Familienpolitik ein potentiel - les Konfl iktfeld für die Koalitionsverhandlungen zwischen CDU, CSU und SPD dargestellt * Georg-August-Universität Göttingen. Sigrid Leitner: Zur Familienpolitik der großen Koalition 23 hat. Um so mehr überraschen die familienpolitischen Festlegungen im Koalitionsvertrag (vgl. CDU/ CSU/ SPD 2005). Hier wird zum einen das Th ema der Kinderbetreuung aufgegriff en: Der mit dem TAG beschlossene Ausbau von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren soll fortgeführt werden. Für den Fall, dass mehr als zehn Prozent der Kom munen das Ziel eines bedarfsgerechten Angebots bis 2010 nicht erreichen, wird sogar die Ausweitung des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz auf alle Kinder ab dem zweiten Lebensjahr in Aussicht gestellt. Zudem spricht sich die große Koalition für eine Gebüh renbefreiung der Eltern im letzten Kindergartenjahr aus (CDU/ CSU/ SPD 2005: 113). Beide Forderungen stammen aus dem SPD-Wahlmanifest, wobei letztere weniger auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf abzielt als auf die Frühförderung von Kindern. Zum anderen einigte man sich auf Maßnahmen zur fi nanziellen Entlastung von El - tern, wie es das Regierungsprogramm von CDU und CSU vorgesehen hatte: Kinder betreu ungskosten sollen bei der Einkommensteuer stärker berücksichtigt werden, um der ge min derten steuerlichen Leistungsfähigkeit von erwerbstätigen Eltern Rechnung zu tragen. Außerdem sollen unterstützende Dienstleistungen für Familien steuerlich gefördert werden: »Einen besonderen Platz nimmt hierbei die qualifi zierte und sozial abgesicherte Tagespfl ege ein. Bessere Rahmenbedingungen sollen helfen, die Tagespfl ege als Er - gänzung institutioneller Betreuungseinrichtungen auszubauen.« (CDU/ CSU/ SPD 2005: 115) Neben der Verbesserung der Balance von Familie und Arbeitswelt wird hierbei auch das Ziel der Entwicklung des Arbeitsmarktsegments personenbezogener Dienstleistungen und der Bekämpfung von Schwarzarbeit in diesem Bereich verfolgt. Als Kernstück der großkoalitionären Familienpolitik wurde schließlich die Einführung eines Elterngelds vereinbart. Dadurch sollen Einkommenseinbrüche unmittelbar nach der Geburt von Kindern vermieden, tatsächliche Wahlmöglichkeiten bezüglich der Betreuung zwischen Vätern und Müttern eröff net und die wirtschaftliche Selbständigkeit beider Elternteile unter Berücksichtigung eines angemessenen Ausgleichs der Opportunitätskosten gefördert werden (CDU/ CSU/ SPD 2005: 117). Diese von der SPD eingebrachte Forderung wurde auch von den Unionsparteien mitgetragen. Die neue Familienministerin, Ursula von der Leyen, führt somit fort, was unter ihrer Vorgängerin Renate Schmidt begonnen wurde. Das damit verknüpfte Familienbild ist in Unionskreisen nicht unumstritten. Als tragende Legitimationsgrundlage für die Einführung des Elterngelds wird jedoch eine ökonomische Argumentation vorgetragen, die über die Parteigrenzen hinweg konsensbildend wirkt: Angesichts der niedrigen Geburtenrate werde mit dem Elterngeld ein bevölkerungspolitischer Anreiz gesetzt, um »den demografi ebedingten Bremseff ekten auf Wachstum und Wohlstand entgegenzuwirken«. Ziel sei es, den Übergang von der Industriegesellschaft in eine Wis sensgesellschaft ohne Einbruch der Geburtenrate zu schaff en, das wirtschaft liche Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands hingen von der erfolg reichen Bewältigung dieses Übergangs ab. Diverse, vom Familienministerium in Auftrag gegebene Studien be - legen zudem eindrücklich den ökonomischen Nutzen einer nachhal tigen Familienpolitik, 24 Forum insbesondere der Kombination von Maßnahmen, die eine bessere Verein barkeit von Familie und Beruf bewirken (vgl. Bertram et al. 2005, Bomsdorf 2005, Rürup /Gruescu 2003). Umgesetzt: stärkere steuerliche Berücksichtigung von Kinderbetreuungskosten Ab 01.01.2006 können erwerbstätige Alleinerziehende und Elternpaare, bei denen beide Partner erwerbstätig sind, für jedes Kind bis zum Alter von 14 Jahren zwei Drittel der Kinderbetreuungskosten (maximal 4.000 € pro Jahr und Kind) steuerlich absetzen. Die Regelung gilt auch für alle anderen Eltern, allerdings mit der Einschränkung, dass nur Kinder zwischen drei und sechs Jahren berücksichtigt werden. Unter der zuvor geltenden Regelung konnten erwerbstätige Alleinerziehende und Elternpaare, bei denen beide Partner erwerbstätig waren, maximal 750 € (Alleinerziehende) bzw. 1.500 € (Elternpaare) der tatsächlich pro Jahr angefallenen Kinderbetreuungskosten für Kinder unter 14 Jahre absetzen. Die Neuregelung der steuerlichen Berücksichtigung von Kinderbetreuungskosten stellt zunächst eine Vereinheitlichung und damit Vereinfachung der Regelung dar. Vor allem Alleinerziehende profi tieren, da sie statt früher maximal 750 € nunmehr maximal 4.000 € steuerlich absetzen können. Erwerbstätige Eltern werden im Sinne der Förderung des Zweiverdienermodells ebenfalls besser gestellt. Sie können ihre Steuerschuld statt um maximal 1.500 € nun um maximal 4.000 € pro Jahr verringern, wenn sie Kinderbetreuungskosten nachweisen können. Das Alleinverdienermodell wird nunmehr auch mit maximal 4.000 € gefördert, allerdings eingeschränkt nur zwischen dem dritten und sechsten Geburtstag des Kindes, und auch nur dann, wenn das Kind tatsächlich eine Betreuungseinrichtung besucht. Gefördert wird damit zum einen die Vereinbarkeit von Familie und Beruf, bei Alleinverdie nerhaushalten aber auch der bildungspolitisch motivierte Besuch einer Betreuungseinrich tung durch Kinder im Kindergartenalter. Wie die alte Regelung auch, begünstigt die Neuregelung der steuerlichen Förderung von Kinderbetreuungskosten aufgrund des progressiven Steuersystems Eltern mit höherem Einkommen stärker als Eltern mit geringem Einkommen. Eltern ohne steuerpfl ichtiges Einkommen können gar nicht profi tieren. Insofern verstärkt die Regelung bestehende soziale Ungleichheiten. Das von der Familienministerin ins Treff en geführte Argument, Niedrig verdienende könnten im Gegenzug stärker von einer Befreiung von Kita-Gebühren profi tieren, ist zwar im Prinzip richtig. Es muss jedoch in Betracht gezogen werden, dass diese Gebührenbefreiung zum einen je nach Kommune in unterschiedlichem Grade verfügbar ist und zum anderen in der Regel nur eingeschränkt, nämlich für das – immer noch unzureichende – Angebot an öff entlichen Betreuungseinrichtungen gilt, nicht jedoch z. B. für die Inanspruchnahme von Tagesmüttern oder anderen Betreuungsformen. Umgesetzt: steuerliche Förderung von haushaltsnahen Dienstleistungen Bereits seit 01.04.2003 werden in Privathaushalten erbrachte haushaltsnahe Dienstleistungen – dazu gehören u. a. auch die Versorgung und Betreuung von Kindern, kranken und pfl egebedürftigen Menschen – steuerlich gefördert. Handelt es sich um ein geringfügi ges Sigrid Leitner: Zur Familienpolitik der großen Koalition 25 Beschäftigungsverhältnis in einem Privathaushalt, können zehn Prozent der Aufwendun - gen, höchstens jedoch 510 € pro Jahr von der Steuerschuld abgezogen werden. Bei haushaltsnahen Beschäftigungsverhältnissen, für die Pfl ichtbeiträge zur Sozialversicherung entrichtet werden, beträgt die Ermäßigung zwölf Prozent der Aufwendungen, höchstens jedoch 2.400 € pro Jahr, und bei haushaltsnahen Dienstleistungen, die durch ein Unterneh men oder eine Agentur vermittelt werden, sind 20 Prozent der Aufwendungen abzugsfähig, höchs - tens jedoch 600 € pro Jahr. Seit 01.01.2006 können nunmehr im letzteren Fall zusätzlich 600 € pro Jahr abgesetzt werden, wenn es sich um Dienstleistungen zur Pfl ege und Betreu - ung von pfl egebedürftigen Personen handelt, und es können zudem 20 Prozent der Aufwendungen, höchstens jedoch 600 € pro Jahr, für einfache Handwerker-Dienstleistungen von der Steuerschuld abgezogen werden. Damit wird hinsichtlich der Vereinbarkeit von Familie und Beruf die Betreuung von Kindern durch »Nannies« – Tagesmütter, die zu den Kindern kommen – sowie die Erledigung von Haushaltsarbeiten durch »Hausangestellte« – seien sie nun tatsächlich von einer Privatperson in deren Haushalt beschäftigt oder über eine Dienstleistungsagentur vermittelt – gefördert. Die Ausweitung der Regelung betriff t die Ver einbar keits frage nur hinsichtlich der Problematik von erwerbstätigen pfl egenden Angehörigen. Grundsätzlich gilt auch hier: Das Instrument des Steuerabzugs verstärkt bestehende soziale Ungleichheiten. Nur wer sich eine Nanny oder eine Haushälterin oder den Zukauf von sozialen Pfl egediensten leisten kann, profi tiert von der steuerlichen Förderung. Gleichzeitig aber führt die Regelung auch zur Ausbildung eines neuen Arbeitsmarktsegments mit prekären Beschäftigungsverhältnissen. Diese Miniund Midi-Jobs – geringfügige Beschäftigungsverhältnisse und solche oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze von 400 € bis maximal 800 € mit geringeren Sozialversicherungsabgaben für Arbeitnehmer|innen – sind nicht bzw. kaum existenzsichernd, weisen keinen bzw. einen nur marginalen Sozialversicherungsschutz auf und zeichnen sich durch Beschäftigungsinstabilität, meist niedrige Qualifi ka tionsanforderungen sowie durch kaum vorhandene Aufstiegsmöglichkeiten aus (Koch / Bäcker 2003: 19, Satilmis / Baatz 2005: 213). Es erübrigt sich zu erwähnen, dass die neu entstehenden Beschäftigungsverhältnisse in Privathaushalten vorwiegend von Frauen besetzt werden. Gewiss, derartige »Beschäftigungsverhältnisse« gab es bereits vorher, zumeist in Form von Schwarzarbeit. Nun aber wird diese Art der prekären Beschäftigung nicht nur »legalisiert«, sondern aktiv gefördert. Umgesetzt: Elterngeld Bei Geburten ab dem 01.01.2007 wird das Erziehungsgeld durch das Elterngeld ersetzt. Eltern erhalten 67 Prozent des wegfallenden Einkommens. Voraussetzung ist, dass der Eltern - teil, der Elterngeld bezieht, Elternzeit in Anspruch nimmt und seine Arbeitszeit mindes - tens auf ein Maximum von 30 Stunden pro Woche reduziert. Für die Berechnung des Elterngelds wird das Durchschnittseinkommen der zwölf Monate vor der Geburt bzw. vor Beginn der Mutterschutzfrist herangezogen. Für Eltern ohne oder mit geringem Einkommen wird ein Mindestelterngeld in Höhe des Regelbetrags des alten Erziehungsgelds, nämlich 300 € pro Monat, gewährt. Für Eltern mit höheren 26 Forum Einkommen beträgt das Elterngeld höchstens 1.800 € pro Monat. Für Geringverdienende mit einem Einkommen unter 1.000 € gibt es ein erhöhtes Elterngeld. Bei der Geburt eines weiteren Kindes innerhalb von 24 Monaten wird zusätzlich zum Elterngeld für das zwei te Kind ein Geschwisterbonus bezahlt. Er errechnet sich aus der Hälfte der Diff erenz der höchst möglichen Elterngelder für beide Kinder. Elterngeld kann für maximal 14 Monate beansprucht werden, wobei zwei dieser 14 Monate nur ausbezahlt werden, wenn sie vom zweiten Elternteil beansprucht werden. Es besteht zudem die Möglichkeit, das Elterngeld bei gleichem Gesamtbudget auf den doppelten Zeitraum (auf bis zu 28 Monate) zu strecken, dann werden die halben Monatsbeträge gezahlt. Der arbeitsrechtliche Anspruch auf die maximal dreijährige Elternzeit bleibt unverändert erhalten. Im Unterschied zum alten Erziehungsgeld hat sich also die Bezugsdauer von maxi - mal 24 Monaten auf maximal zwölf (plus zwei) Monate verkürzt. Da sich das Mindest - elterngeld am Regelsatz des alten Erziehungsgelds orientiert, verringert sich die maximal mögliche Gesamtsumme an Elterngeld für nicht Erwerbstätige sowie für Niedrig verdie nende im Vergleich zur alten Erziehungsgeldregelung. Erst ab einem vorangegangenen Erwerbs einkommen von 760 € wird ein Elterngeld von 600 € monatlich, somit eine Kom pen sation für die verkürzte Bezugsdauer, erreicht. Das neue Elterngeld stellt also nur für Eltern teile mit darüber liegenden Erwerbseinkommen eine fi nanzielle Verbesserung dar. Am meisten profi tieren dabei Eltern mit höheren Einkommen, die – bei einem Nettoeinkommen ab knapp 2.700 € – den Maximalbetrag von 1.800 € erreichen. Im Unterschied zum alten Erziehungsgeld entfällt zudem die Anrechnung von Haushaltseinkommen, so dass gut verdienende Zwei-Verdiener-Haushalte am stärksten gefördert werden. Gerechtfertigt wird diese »verteilungspolitische Schräglage« (Bothfeld 2006: 106) mit dem Argument der Oppor tunitätskosten: Durch die Unterbrechung oder Reduzierung der Erwerbstätigkeit aufgrund von Kinderbetreuung entstehen Kosten. Neben dem entgangenen Erwerbseinkommen zählen dazu auch entgangene Rentenansprüche und versäumte Einkom menserhöhungen. Je höher das Erwerbseinkommen, desto höher sind die Opportunitäts kosten. Dieser Eff ekt soll durch das Elterngeld ausgeglichen werden, damit auch gut verdienende potentielle Eltern sich für Kinder entscheiden (Müller-Heine 2006: 60). Abgesehen davon, dass das Fertilitätsproblem keineswegs ein schichtspezifi sches ist (vgl. Schmitt / Wagner 2006), stellt sich die Gerechtigkeitsfrage auch dahingehend, dass das Elterngeld aus Steuermit teln – insgesamt 3,9 Milliarden € pro Jahr – fi nanziert wird. Den einkommensbezogenen Leistungen gehen aber nicht zwingender Weise entsprechend äquivalente Steuerleistungen voraus (Gerlach 2006: 308). Gerade hinsichtlich der bei hohen Einkommen eher gegebenen Möglichkeit, die Steuerbelastung zu reduzieren, ist mit einem Umverteilungseff ekt von den unteren zu den oberen Einkommensklassen zu rechnen. Fazit Die Familienpolitik der großen Koalition kann – so das Fazit obiger Analysen – im Kern als klientelistische Politik bezeichnet werden, die Besserverdienende begünstigt. So betrach- Sigrid Leitner: Zur Familienpolitik der großen Koalition 27 tet stellt sich weniger die Frage, warum die Unionsparteien diese Familienpolitik mittragen, sondern welche sozialdemokratischen Ziele eigentlich die SPD in der Familienpolitik verfolgt. Es scheint, als habe die Konzentration auf die Durchsetzung der Zwei-VerdienerIdeologie zu einem Verlust an Sensibilität für schichtspezifi sche Ungleichheiten geführt und den Blick für Fragen der sozialen Gerechtigkeit nachhaltig eingeschränkt. Literatur Bertram, Hans /Rösler, Wiebke /Ehlert, Nancy (2005): Nachhaltige Familienpolitik. Zukunftssicherung durch einen Dreiklang von Zeitpolitik, fi nanzieller Transferpolitik und Infrastrukturpolitik, www.bmfsfj .de Bomsdorf, Eckart (2005): Perspektive für eine nachhaltige Familienpolitik, www.bmfsfj .de Bothfeld, Silke (2006): Das Elterngeld – Einige Anmerkungen zum Unbehagen mit der Neuregelung, in: femina politica, Jg. 15, H. 2, S. 102 – 107 CDU/ CSU/ SPD (2005): Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit, Koa litions vertrag von CDU, CSU und SPD vom 11. November 2005, http://koalitionsvertrag. spd.de Gerlach, Irene (2006): Elterngeld – Geschichte, Konzeption und Potenziale eines neuen fa milien politischen Instrumentes, in: Gesellschaft – Wirtschaft – Politik, Jg. 55, H. 3, S. 303 – 309 Koch, Angelika / Bäcker, Gerhard (2003): Miniund Midi-Jobs als Niedrigeinkommensstrate gie in der Arbeitsmarktpolitik: »Erfolgsstory« oder Festschreibung des geschlechts spezi fi sch segregierten Arbeitsmarktes?, WSI-Diskussionspapier, Nr. 117, Düsseldorf Leitner, Sigrid (2005): Kind und Karriere für alle? Geschlechtsund schichtspezifi sche Eff ekte rot-grüner Familienpolitik, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, Jg. 50, H. 8, S. 958 – 964 Müller-Heine, Karin (2006): Vom Erziehungsgeld zum Elterngeld. Ziele, Begründungen, Be - ur teilungen, in: Gesundheitsund Sozialpolitik, H. 7 – 8, S. 57 – 63 Ristau, Malte (2005): Der ökonomische Charme der Familie, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 23 – 24, S. 16 – 22 Rürup, Bert /Gruescu, Sandra (2003): Nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer akti ven Bevölkerungsentwicklung, www.bmfsfj .de Satilmis, Ayla / Baatz, Dagmar (2005): Einfach, geringfügig, gelegentlich? – Aktuelle Arbeitsmarktpolitik und ihre geschlechterpolitischen Implikationen am Beispiel von Dienstleistungsarbeit, in: Kurz-Scherf, Ingrid /Correll, Lena / Janczyk, Stefanie (Hg.), In Arbeit: Zukunft. Die Zukunft der Arbeit und der Arbeitsforschung liegt in ihrem Wandel, Münster, S. 205 – 221 Schmitt, Christian / Wagner, Gert G. (2006): Kinderlosigkeit von Akademikerinnen überbewertet, in: DIW-Wochenbericht, Jg. 73, Nr. 21, S. 313 – 317