Regionale Einzelhandelskonzepte: Steuerungsinstrument mit Zukunft

Konze, Heinz; Osterhage, Frank Book Part Regionale Einzelhandelskonzepte: Steuerungsinstrument mit Zukunft Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Konze, Heinz; Osterhage, Frank (2012) : Regionale Einzelhandelskonzepte: Steuerungsinstrument mit Zukunft, In: Konze, Heinz Wolf, Michael (Ed.): Einzelhandel in Nordrhein-Westfalen planvoll steuern!, ISBN 978-3-88838-373-1, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 135-156, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-3731129 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/87634 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/de/ Heinz Konze, Frank Osterhage Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft URN: urn:nbn:de:0156-3731129 CC-Lizenz: BY-NC-ND 3.0 Deutschland S. 135 bis 156 Aus: Heinz Konze, Michael Wolf (Hrsg.) Einzelhandel in Nordrhein-Westfalen planvoll steuern! Arbeitsberichte der ARL 2 Hannover 2012 Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 135 Heinz Konze, Frank Osterhage Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft Gliederung 1 Einführung: Zur Rolle regionaler Einzelhandelskonzepte bei der Steuerung der Einzelhandelsentwicklung 2 Regionale Einzelhandelskonzepte in Nordrhein-Westfalen: Bisherige Erfahrungen und Stand der Dinge 2.1 Kooperationsräume und Kooperationsverläufe 2.2 Feststellbare Wirkungen 2.3 Wesentliche Erfolgsfaktoren 2.4 Verankerung im landesplanerischen Steuerungsansatz 3 Zusammenspiel von regionalen Einzelhandelskonzepten und Regionalplänen 3.1 Aus Parallelwelten werden Gemeinsamkeiten: das regionale Einzelhandelskonzept eine freiwillige Vereinbarung – der Regionalplan eine verbindliche Rahmenplanung 3.2 Das Beispiel Region Hannover 3.2.1 Anlass und Initiative 3.2.2 Grundlagen und Inhalte 3.2.3 Beteiligungen und Beschlüsse 3.3 Das Beispiel Region Stuttgart 3.3.1 Anlass und Initiative 3.3.2 Grundlagen und Inhalte 3.3.3 Beteiligungen und Beschlüsse 4 Übertragbarkeit auf Nordrhein-Westfalen 5 Fazit und Ausblick Literatur Anhang: Politische Thesen Zusammenfassung Regionale Einzelhandelskonzepte gehören zu den informellen Instrumenten der räumlichen Planung. Sie vermitteln zwischen örtlichen und überörtlichen Interessen, sie schaffen Brücken zwischen Landesund Regionalplanung einerseits und kommunaler Bauleitplanung andererseits. Mit regionalen Einzelhandelskonzepten wollen verschiedenste Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 136 Akteure der Wirtschaft und der Verwaltung, in der Regel in freiwilliger Zusammenarbeit, flexible und situationsgerechte Lösungen für aktuelle und grundlegende Fragen der regionalen Einzelhandelsentwicklung finden. Gute Erfahrungen, die mit regionalen Einzelhandelskonzepten gesammelt wurden, lassen die Übernahme regional relevanter Elemente in einen Regionalplan sinnvoll erscheinen. Gemeinsames Planen und Handeln mit regionalen Einzelhandelskonzepten sind eine geeignete Grundlage, um daraus regionalbedeutsame Bestandteile, z. B. Standortbereiche und Verflechtungsbereiche für die Abstimmung über großflächige Einzelhandelsprojekte, in Regionalpläne zu integrieren. Schlüsselwörter Regionale Perspektive – freiwillige Aufgabe – Kooperationsräume – Handlungsempfehlungen – politische Selbstbindung – rechtlich bindende Wirkung – Initiator und Moderator – Geschäftsgrundlage Regional retail concepts – management instruments with a future Abstract Regional retail concepts are among the informal instruments of spatial planning. They liaise between local and supra-local interests, they create bridges between state and regional planning on the one hand and municipal land-use planning on the other hand. Regional retail concepts involve the usually voluntary cooperation of various actors from business and administration who want to find flexible and appropriate solutions for current and fundamental issues of regional retail development. Given the positive experience that has been gathered with regional retail concepts, it would seem reasonable to capture regionally relevant elements in a regional plan. Joint planning and action in the form of regional retail concepts provide a suitable basis from which to integrate in regional plans regionally important components, e.g. location areas and catchment areas, to aid decision-making about large-scale retail projects. Keywords Regional perspective – Voluntary tasks – Spaces of cooperation – Recommendations for action – Self-imposed political obligation – Legally binding effect – Initiator and facilitator – Commercial basis 1 Einführung: Zur Rolle regionaler Einzelhandelskonzepte bei der Steuerung der Einzelhandelsentwicklung Der Strukturwandel im Einzelhandel hat im Laufe der letzten Jahrzehnte zu immer größeren Betriebsgrößen geführt. Mit dem Wachstum der Betriebsgrößen hat die Zahl der Einzelhandelsvorhaben zugenommen, die über die Grenzen der jeweiligen Standortgemeinde hinaus Auswirkungen auf die bestehende Einzelhandelslandschaft erwarten lassen. In der Folge ist es immer häufiger zu Konflikten zwischen Kommunen über solche regional wirksamen Einzelhandelsvorhaben gekommen. Hierbei hat sich gezeigt, dass das Gebot der interkommunalen Abstimmung und bestehende raumordnerische Regelungen in vielen Fällen nicht zu einer aus regionaler Perspektive zufriedenstellenden Lösung führen. Vor diesem Hintergrund ist es seit Mitte der 1990er Jahre in mehreren Bundesländern vermehrt zur Erarbeitung von regionalen Einzelhandelskonzepten gekommen. Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 137 Die bisherigen Erfahrungen mit regionalen Einzelhandelskonzepten haben gezeigt, dass mit diesen Konzepten eine Reihe von positiven Wirkungen erzielt werden kann. Im Hinblick auf das umfangreiche Instrumentarium zur räumlichen Steuerung der Einzelhandelsentwicklung weist das Instrument der regionalen Einzelhandelskonzepte besondere Vorteile auf: Zum einen zielen die Konzepte darauf ab, zwischen örtlichen und überörtlichen Interessen zu vermitteln. Damit wird die sensible Schnittstelle angesprochen, die zwischen Landesund Regionalplanung einerseits und kommunaler Bauleitplanung andererseits besteht. Die Grundidee regionaler Einzelhandelskonzepte verspricht hierbei eine konstruktive Beteiligung von Akteuren der unterschiedlichen Planungsebenen im Sinne des Gegenstromprinzips. Zum anderen ermöglichen es die Konzepte, eine effektive Verknüpfung von „weichen“ informellen und „harten“ formellen Steuerungsansätzen herzustellen. Regionale Einzelhandelskonzepte basieren in der Regel auf einer freiwilligen – gesetzlich nicht normierten – Zusammenarbeit und bieten dadurch große Spielräume, um flexibel und situationsgerecht Lösungen für aktuelle und grundlegende Fragen der regionalen Einzelhandelsentwicklung zu finden. Gleichzeitig besteht die Option, wesentliche Ergebnisse der Zusammenarbeit durch die vorhandenen raumordnerischen und städtebaulichen Instrumente rechtsverbindlich zu machen und somit für Planungssicherheit zu sorgen. Im Hinblick auf das Zusammenwirken unterschiedlicher Instrumente zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung können regionale Einzelhandelskonzepte offensichtlich einen wichtigen Baustein darstellen. Vor diesem Hintergrund wird im folgenden Beitrag der Frage nachgegangen, wie diese Konzepte auch tatsächlich zu einem Steuerungsinstrument der Zukunft werden. Hierbei erfolgt zunächst eine Bestandsaufnahme für Nordrhein-Westfalen, indem die bisher gesammelten Erfahrungen mit regionalen Einzelhandelskonzepten zusammengefasst werden. Im Anschluss daran werden mit den Konzepten für die Regionen Hannover und Stuttgart zwei prominente Beispiele aus anderen Bundesländern skizziert, um das Zusammenspiel von regionalen Einzelhandelskonzepten und Regionalplänen näher zu beleuchten. Auf dieser Grundlage sollen am Ende des Beitrags Schlussfolgerungen abgeleitet werden, wie regionale Einzelhandelskonzepte in Nordrhein-Westfalen weiter etabliert werden können. 2 Regionale Einzelhandelskonzepte in Nordrhein-Westfalen: Bisherige Erfahrungen und Stand der Dinge Ende der 1990er Jahre ist es in Nordrhein-Westfalen zu ersten regionalen Einzelhandelskonzepten gekommen. In den Kooperationsräumen Kreis Mettmann sowie Östliches Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche konnten Mitte 2000 Gutachten vorgestellt werden, die als Grundlage für die weitere Zusammenarbeit im Bereich der Einzelhandelsentwicklung dienten. Es folgte eine Reihe von weiteren regionalen Einzelhandelskonzepten, sodass bis heute in rund einem Dutzend Regionen entsprechende Initiativen gestartet werden konnten. In der jüngeren Vergangenheit sind die übergemeindlichen Kooperationen jedoch vielerorts in den Hintergrund getreten; stattdessen wurde der Neuaufstellung bzw. der Aktualisierung von kommunalen Konzepten größere Aufmerksamkeit gewidmet. Die Mitwirkung an regionalen Einzelhandelskonzepten stellt in NordrheinWestfalen eine freiwillige Aufgabe der Städte und Gemeinden dar. Sie wird bislang weder durch die Landesplanung noch durch die Regionalplanung eingefordert. Vielmehr hat die Landesregierung Mittel der Städtebauförderung bereitgestellt, um die Erarbeitung der Gutachten zu fördern und somit die Verbreitung der Konzepte in NordrheinWestfalen zu unterstützen. Für die Fortschreibung der Konzepte können dagegen keine oder deutlich weniger Mittel abgerufen werden. Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 138 2.1 Kooperationsräume und Kooperationsverläufe Initiativen zur Etablierung von regionalen Einzelhandelskonzepten hat es mittlerweile in nahezu allen Teilen des Landes gegeben. Räumliche Schwerpunkte der Aktivitäten bildeten zunächst die Ballungsräume und Ballungsrandzonen an Rhein und Ruhr. Allein im Regierungsbezirk Düsseldorf wurden vier regionale Einzelhandelskonzepte erarbeitet. Als weiße Flecken fielen dagegen lange Zeit insbesondere die Stadtregionen Köln und Münster sowie weite Teile des Regierungsbezirks Arnsberg ins Auge. Hier bleibt abzuwarten, ob bestehende Überlegungen zur Erarbeitung eines Konzeptes in absehbarer Zeit konkretisiert werden können. Zuschnitt, Größe und Struktur der Kooperationsräume in Nordrhein-Westfalen sind sehr unterschiedlich. Teilweise ist der Zuschnitt identisch mit dem Gebiet eines Kreises (Kreis Mettmann, Kreis Viersen, Oberbergischer Kreis) oder eines Regierungsbezirks (Ostwestfalen-Lippe). In anderen Fällen werden vorhandene stadtbzw. städteregionale Kooperationsräume aufgegriffen (Bergisches Städtedreieck, Bonn/Rhein-Sieg/Ahrweiler, Östliches Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche, StädteRegion Aachen, Stadtregion Münster). In einem Fall reicht der Kooperationsraum über die Grenzen des Landes Nordrhein-Westfalen hinaus: Hierbei handelt es sich um die Region Bonn/Rhein-Sieg/Ahrweiler, die acht Kommunen aus dem benachbarten Bundesland Rheinland-Pfalz umfasst. Gemessen an der Zahl der beteiligten Kommunen stellt das Bergische Städtedreieck mit den drei Großstädten Remscheid, Solingen und Wuppertal den kleinsten Kooperationsraum dar. Demgegenüber sind 70 Städte und Gemeinden in das regionale Einzelhandelskonzept Ostwestfalen-Lippe eingebunden. Auch bei der Bevölkerungsdichte ist eine ähnliche Spannbreite gegeben. Während die Dichte in Südwestfalen unter 300 Einwohner pro km² liegt, leben im Bergischen Städtedreieck rund 1.900 Einwohner pro km². Diese Werte weisen auf die unterschiedliche räumliche Struktur in den Kooperationsräumen hin. Sowohl in hoch verdichteten Räumen als auch in eher ländlich geprägten Gebieten ist es zu Kooperationsaktivitäten gekommen. Erhebliche Unterschiede bestehen auch im Hinblick auf den Stand und den Verlauf der Kooperationen (vgl. auch Osterhage 2009). Grob lassen sich vier Konstellationen unterscheiden, die die heutige Situation in den Kooperationsräumen beschreiben (vgl. Abbildung 1). Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 139 Abb. 1: Regionale Einzelhandelskonzepte in Nordrhein-Westfalen (Stand: Juli 2011) Konzept geplant (Stadtregion Münster, Köln/Rhein-Erft, Region Südwestfalen): In einigen Regionen ist es bislang noch nicht zur Erarbeitung eines Gutachtens und zum Aufbau stabiler Kooperationsstrukturen gekommen. Zwar gibt es in diesen Räumen zum Teil schon seit vielen Jahren immer wieder Forderungen nach einem regionalen Einzelhandelskonzept, dennoch konnten die Voraussetzungen für einen Erfolg versprechenden Eintritt in die gemeinsame Erarbeitungsphase bislang noch nicht geschaffen werden. Konzept erstellt (Oberbergischer Kreis, Westliches Ruhrgebiet und Düsseldorf): In anderen Regionen wurde zwar in den letzten Jahren ein Gutachten erarbeitet, doch ist es aus verschiedenen Gründen zu keiner weiteren Kooperation und somit zur Umsetzung der konzeptionellen Grundlagen gekommen. Im Oberbergischen Kreis fehlte es an einem Akteur, der den vorgesehenen Diskussionsprozess in der Region konsequent vorangetrieben hat, sodass die Aktivitäten im Sande verlaufen sind. In der Region Westliches Ruhrgebiet und Düsseldorf wurde die Erarbeitung des Gutachtens durch den Konflikt um die geplante Erweiterung des Einkaufszentrums CentrO in Oberhausen so stark belastet, dass eine erfolgreiche Anwendung der vereinbarten Regeln verhindert wurde. Konzept erstellt und angewendet (Bergisches Städtedreieck, Kreis Mettmann, StädteRegion Aachen): In der Regel folgt nach der Erarbeitung des Gutachtens auch eine Umsetzungsphase. Unter den beteiligten Akteuren hat sich eine Kultur der Zusammenarbeit entwickelt und Kooperationsstrukturen haben sich herausgebildet. Bei strittigen Ansiedlungsvorhaben in der Region werden die gemeinsam vereinbarten Regeln angewendet. In dieser Situation muss sich jedoch noch zeigen, wie stabil, dauerhaft und konsequent die Kooperation tatsächlich ist. Konzept erstellt, angewendet und fortgeschrieben (Bonn/Rhein-Sieg/Ahrweiler, Kreis Viersen, Östliches Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche, Ostwestfalen-Lippe): Wenn ein regionales Einzelhandelskonzept in einer Region fest etabliert ist, werden die konzeptionellen Grundlagen nach einigen Jahren auch fortgeschrieben. Neue gesetzliche Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 140 Rahmenbedingungen, neue Trends der Einzelhandelsentwicklung oder veraltete Datengrundlagen machen eine Fortschreibung erforderlich. Rund zehn Jahre nach den ersten regionalen Einzelhandelskonzepten in Nordrhein-Westfalen ist es bislang in vier Regionen zu einer solchen Aktualisierung gekommen. In Bezug auf die Verbindlichkeit der regionalen Einzelhandelskonzepte in NordrheinWestfalen fällt auf, dass bislang noch in keinem Fall die gemeinsam vereinbarten Regeln in einen Regionalplan überführt und damit rechtlich verbindlich gemacht wurden – im Gegensatz etwa zu den bundesweit prominenten Beispielen aus den Regionen Hannover und Stuttgart. Stattdessen beschränkt sich die Verbindlichkeit bislang auf eine Selbstbindung durch entsprechende Ratsbeschlüsse in den beteiligten Kommunen und auf die Unterzeichnung einer eher symbolisch bedeutsamen interkommunalen Vereinbarung. Immerhin lässt sich hierbei feststellen, dass bei den neueren Konzepten stärker als in der Vergangenheit darauf hingewirkt wird, dass tatsächlich alle Städte und Gemeinden aus einem Kooperationsraum eine solche Verpflichtung eingehen. 2.2 Feststellbare Wirkungen Zunächst einmal erscheint es sinnvoll, wenn in einer Region eine gemeinsame Abstimmung über die zukünftige Einzelhandelsentwicklung durch ein regionales Einzelhandelskonzept angestrebt wird. Ein solcher Kooperationsprozess ist jedoch aufwendig und bindet finanzielle wie personelle Ressourcen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Konzepte die erhofften Wirkungen entfalten und ob die mit der Kooperation verbundenen Ziele erreicht werden. In Nordrhein-Westfalen hat es in den vergangenen Jahren erste Versuche gegeben, die Effekte eines regionalen Einzelhandelskonzeptes systematisch zu erfassen. Im Zuge der Fortschreibung des regionalen Einzelhandelskonzeptes für die Region Östliches Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche im Jahr 2007 wurden Gespräche mit Experten durchgeführt und Entscheidungen über Ansiedlungsvorhaben erörtert, um die mit dem Konzept gesammelten Erfahrungen auszuwerten. Im Ergebnis kommt der Gutachter zu dem Fazit, dass das Konzept seinen Praxistest bestanden hat und einige Fehlentwicklungen in der Region verhindert werden konnten (vgl. BBE Unternehmensberatung 2007). Im Kooperationsraum Ostwestfalen-Lippe wurden Mitte 2005 die Ergebnisse einer Erfolgskontrolle präsentiert. Der für die Erstellung des Konzeptes verantwortliche Gutachter hatte hierzu eine schriftliche Befragung unter den 70 Städten und Gemeinden in Ostwestfalen-Lippe durchgeführt (BBE Handelsberatung Münster 2005). Bei einer Rücklaufquote von 37 Prozent zeigen die Antworten, dass vor allem positive Auswirkungen auf den Prozess der Einzelhandelssteuerung gesehen werden: Dies gilt für die raumverträgliche Ansiedlung des großflächigen Einzelhandels (hohe bis sehr hohe Zielerreichung: 58 Prozent), die Schaffung von mehr Planungssicherheit für Kommunen und Betreiber (55 Prozent) sowie die Vereinfachung bzw. Beschleunigung landesplanerischer Verfahren (50 Prozent). Im Vergleich zu diesen Werten fallen die Urteile zu den Auswirkungen auf die Versorgungsstrukturen etwas zurückhaltender aus. Immerhin jeweils 37 Prozent der Städte und Gemeinden sprechen bei der Sicherung der Nahversorgung bzw. dem Erhalt der Einkaufsmöglichkeiten in der Region von einer mindestens hohen Zielerreichung. Jede dritte der an der Befragung teilnehmenden Kommunen aus OstwestfalenLippe gibt an, dass das regionale Einzelhandelskonzept bei der Beurteilung von Ansiedlungsvorhaben hilfreich war. Gleichzeitig wird aber auch aufgedeckt, dass in vier von Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 141 zehn Fällen von den Prüfschemata des regionalen Einzelhandelskonzeptes abgewichen wurde. Die Bezirksregierung Düsseldorf hat näher untersucht, inwieweit regionale Einzelhandelskonzepte eine Verfahrensbeschleunigung als ein wesentliches Ziel der Konzepte bewirken (Bezirksregierung Düsseldorf 2007). Hierzu wurde ausgewertet, ob regionalplanerische Verfahren zur Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsvorhaben auf der Basis eines regionalen Einzelhandelskonzeptes schneller abgeschlossen werden können. Im Ergebnis konnte festgestellt werden, dass die Verfahrensdauer in Ansiedlungsgemeinden, die an einem regionalen Einzelhandelskonzept beteiligt waren, im Durchschnitt deutlich kürzer ausfällt (17,1 Tage gegenüber 23,7 Tage). 2.3 Wesentliche Erfolgsfaktoren Mit Blick auf den unterschiedlichen Verlauf der Kooperationsaktivitäten in NordrheinWestfalen stellt sich die Frage nach den Faktoren, die über den Erfolg von regionalen Einzelhandelskonzepten entscheiden. Tatsächlich liegen erste Versuche vor, die Erfolgsfaktoren zusammenzutragen und daraus Handlungsempfehlungen abzuleiten (vgl. u. a. Pouwels 2007, Osterhage 2006, Trommer 2006, Overwien 2002). Die hierbei herausgearbeiteten Punkte können drei größeren Bereichen zugeordnet werden, die sich mit den Schlagworten „Stimmung“, „Organisation“ und „Anreize“ überschreiben lassen. Stimmung: Das Interesse an einem regionalen Einzelhandelskonzept sollte in einem Kooperationsraum (auch) „von unten“ kommen, insbesondere die beteiligten Kommunen müssen der Erarbeitung des Konzeptes grundsätzlich positiv gegenüberstehen. Zu einer solchen Haltung gehören eine gemeinsame Problemsicht und ein gemeinsamer Gestaltungsanspruch in Bezug auf die wesentlichen Inhalte der Kooperation. Diese Bereitschaft ist häufig einfacher herzustellen, wenn bereits gute Erfahrungen mit der interkommunalen Zusammenarbeit in anderen – vielleicht weniger konfliktbeladenen – Themenfeldern gesammelt werden konnten. Im weiteren Verlauf der Kooperation geht es darum, diese wohlwollende Grundstimmung aus der Startphase im Sinne eines sich selbst verstärkenden Prozesses durch positive Erlebnisse weiter zu befeuern und dabei das Vertrauen der Akteure untereinander zu vertiefen. Um eine solche Entwicklung überhaupt in Gang zu setzen, erscheint es sinnvoll, nicht gleich am Anfang „dicke Bretter“ zu bohren und kaum lösbare Streitfälle anzugehen. Vielmehr dürfte eine Politik der kleinen Schritte weiterführen. Auf diesem Weg gemeinsam erzielte Erfolge und vorzeigbare Ergebnisse sind nach innen und außen zu kommunizieren und sichtbar zu machen („Inszenierung“). Bei einer solchen Vorgehensweise kann eine neue Kultur der Zusammenarbeit entstehen, die für die Definition weiterer ambitionierter Ziele genutzt werden kann. Organisation: Als eine wichtige Voraussetzung für einen erfolgreichen Kooperationsverlauf sind nach Möglichkeit alle für die Einzelhandelsentwicklung in einer Region relevanten Akteure in angemessener Form einzubinden, hierbei wird häufig die aktive Teilnahme der Wirtschaft hervorgehoben. Zudem ist die Mitwirkung der „richtigen“ Personen ein wesentlicher Schlüssel zum Erfolg. Sie müssen zum einen das wünschenswerte Engagement vorleben und zum anderen über den notwendigen Einfluss verfügen, um die Kooperation voranzubringen. Weiterhin ist das Zusammenspiel zwischen den Akteuren von entscheidender Bedeutung. Hierzu zählen eine klare Rollenverteilung sowie eine effektive Arbeitsteilung und eine professionelle Arbeitsweise. Die beteiligten Akteure sollten sich dabei „auf Augenhöhe“ begegnen und sich als gleichberechtigte Kooperationspartner verstehen. In manchen Situationen erscheint es außerordentlich hilfreich, Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 148 soweit diese regionalbedeutsam sind. Dabei sollen regionale und kommunale Entwicklungskonzepte für den Einzelhandel dazu beitragen, das Nebeneinander von großflächigem Einzelhandel und Facheinzelhandel vorausschauend raumund stadtverträglich zu steuern“ (WM 2002: B37). Die Regionalplanung hat diese Vorgaben aufgegriffen und im Regionalplan konkretisiert. Ein eigenes Gutachten als regionales Einzelhandelskonzept wurde nicht erstellt. Die textlichen Festlegungen und insbesondere die konkreten räumlichen Abgrenzungen im Regionalplan wurden vor und während des Planänderungsverfahrens mit den Kommunen abgestimmt. Der Regionalplan schlägt unter Plansatz 2.4.3.2.7 (V) ausdrücklich vor, „dass zur Ordnung und Entwicklung von Standorten für Einzelhandelsgroßprojekte und überörtlich wirksame Veranstaltungszentren […] von den Kommunen umfassende, die ganze Gemeinde sowie das Umland einbeziehende Entwicklungskonzepte erarbeitet und mit den betroffenen Trägern öffentlicher Belange abgestimmt werden“ (Verband Region Stuttgart 2009: 104). In den Begründungen heißt es: „Neben der Vorgabe möglichst konkreter Rahmenbedingungen seitens der Regionalplanung wird daher empfohlen, Einzelhandelskonzepte auszuarbeiten, die eine zielgerichtete und koordinierte Entwicklung der Einzelhandelsversorgung sowie fundierter Standortbewertungen und -entscheidungen ermöglichen“ (Verband Region Stuttgart 2009: 107). 3.3.3 Beteiligungen und Beschlüsse Von Anfang an wurden die in die Raumnutzungskarte des Regionalplans übertragenen generalisierten regionalplanerischen Abgrenzungen der Standortbereiche „in enger Abstimmung mit den betroffenen Städten und Gemeinden vorgenommen, die entsprechende Vorschläge für die Abgrenzung vorlegten“ (Verband Region Stuttgart 2009: 113). Auf ein besonderes Gutachten konnte verzichtet werden. Ebenso gab es von den meisten Kommunen die nötige allgemeine Akzeptanz, die auch dazu beigetragen hat, dass „großflächige Einzelhandelsvorhaben nur an regionalplanerisch verträglichen Standorten angesiedelt (…) wurden“ (Vallée 2005). Da sich die spezifischen Regelungen des Landesentwicklungsplans und die des Regionalplans als regionales Einzelhandelskonzept bewährt haben, gibt es keine Änderungsüberlegungen (Interview Kiwitt). 4 Übertragbarkeit auf Nordrhein-Westfalen Können wir in Nordrhein-Westfalen von Konzepten in anderen Bundesländern „lernen“? Ohne Zweifel gibt es in den Regionen Hannover und Stuttgart einen Erfahrungsvorsprung hinsichtlich des Zusammenwirkens von regionalen Einzelhandelskonzepten und Regionalplänen. Die guten Erfahrungen, die z. B. in der StädteRegion Aachen und der Region Östliches Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche mit dem regionalen Einzelhandelskonzept gesammelt wurden, könnten auch eine verlässliche und belastbare Grundlage für eine gezielte, auf die wesentlichen regional relevanten Faktoren fokussierte Übernahme in den verbindlichen Regionalplan sein. Dies gilt gerade vor dem Hintergrund eines konkreten Streitfalls in der StädteRegion Aachen und der im östlichen Ruhrgebiet angedachten Fortschreibung des regionalen Einzelhandelskonzeptes. In der StädteRegion Aachen fühlt sich eine Kommune wegen einer Neuansiedlung nicht mehr an die getroffenen Vereinbarungen gebunden (siehe auch Beitrag von Vallée in dieser Veröffentlichung); in der Region Östliches Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche will man für die Fortschreibung die von der Landesplanung beabsichtigten neuen Regelungen im neuen Landesentwicklungsplan abwarten (Interview Berger). Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 149 Sind es die für den Erfolg entscheidenden Faktoren, die es lohnen, näher betrachtet zu werden? Was sind aber die entscheidenden Erfolgsfaktoren? In der räumlichen Planung sind es oftmals nicht Maß und Zahl, die die Wirksamkeit von Zielvorgaben bestimmen. Das Verhalten der Projektentwickler, der Immobilieninvestoren und der Betreiber im großflächigen Einzelhandel als Akteure ist da ebenso wichtig wie das Verhalten der Planungsträger auf regionaler wie kommunaler Ebene. Erfolgsfaktoren lassen sich auch nicht pauschal festlegen. Schon die Ergebnisse einer kleinen Fallstudie von 2007 (vgl. Pouwels 2007: 19 ff.) belegen, dass „die regionsspezifischen Ausgangsvoraussetzungen und Wege zum Ziel (…) doch sehr unterschiedlich (sind)“ (Pouwels 2007: 21 f.). In dieser Untersuchung wies jedenfalls der Faktor „Beteiligung aller relevanten Akteure an der Erstellung und Umsetzung“ den höchsten Stellenwert auf. Wesentlich für den Erfolg eines regionalen Einzelhandelskonzeptes ist, dass „an der konsensualen Erarbeitung gemeinsamer Spielregeln für die großflächige Einzelhandelsansiedlung (…) zwingend alle Akteure gleichberechtigt beteiligt werden (müssen)“. Befragt man die in den Regionen Hannover und Stuttgart verantwortlichen Planer (Interview Priebs, Interview Kiwitt), stehen eine frühzeitige Information und breite Kommunikation, eine neutrale Position der Regionalplanung, eine ständige Begleitung der Konzeptentstehung bzw. Planänderungserarbeitung und die gemeinsame Motivation der Beteiligten als Erfolgsfaktoren im Vordergrund: In der Region Hannover hat die Vorgehensweise, zunächst ein regionales Einzelhandelskonzept zu erarbeiten und im nächsten Schritt wesentliche Teile als Ziele in den verbindlichen Regionalplan zu übernehmen, hohe Akzeptanz gefunden. In der Region Stuttgart hat sich die Nutzung kommunaler Einzelhandelskonzepte für die Abgrenzung der Standortbereiche im Regionalplan bewährt. Nach der Übertragbarkeit des informellen Instrumentes Regionales Einzelhandelskonzept zu fragen, ist eigentlich überflüssig. Die mittlerweile zahlreichen Beispiele regionaler Einzelhandelskonzepte in Nordrhein-Westfalen beweisen, dass viele Regionen den Sinn und den Wert regionaler Einzelhandelskonzepte erkannt haben. Es reicht meist nicht, kommunale Einzelhandelskonzepte nur für das eigene Stadtgebiet zu erstellen. Es ist gewinnbringender, den großflächigen Einzelhandel auf der Basis eines mit den Nachbarn gemeinsam erarbeiteten Konzeptes zu steuern. Für dieses freiwillige, vom Sachgehalt getragene Handeln bedarf es keiner formellen Vorgaben. Zu fragen ist lediglich, ob nicht wenigstens die Entwicklung landesweit anzuwendender Qualitätsbzw. Mindeststandards für regionale Einzelhandelskonzepte – vergleichbar der Qualitätssteigerung der verfahrensnotwendigen Verträglichkeitsgutachten (siehe auch Beitrag von Wolf in dieser Veröffentlichung) – zu einem besseren Gesamtergebnis für alle Beteiligten führen würde. Wenn also regionale Einzelhandelskonzepte gemeinsame Interessen widerspiegeln und gemeinsames Prüfen, gemeinsames Abstimmen und gemeinsame Beurteilung beinhalten, warum soll diese gemeinsam gefundene „Geschäftsgrundlage“ als „gutes“ Ergebnis gemeinsamen Handelns nicht auch rechtlich abgesichert werden? In den Regionen Hannover und Stuttgart waren es die Kommunen, die die Regionalplanung um Unterstützung und Übernahme der wesentlichen Bestandteile des jeweiligen Gutachtens bzw. des regionalen Einzelhandelskonzeptes in den Regionalplan gebeten haben. In der Region Hannover war bereits während der Gutachtenabstimmung klar, „dass die meisten Kommunen auch rechtlich verbindliche Festlegungen erwarteten, weswegen als Ergebnis der Arbeit weder eine freiwillige Selbstverpflichtung noch ein Raumordnerischer Vertrag als ausreichend angesehen wurde“ (Priebs 2004: 79). Auch in Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 150 der Region Stuttgart waren die Kommunen die antreibenden Kräfte, auf der Grundlage kommunaler Abgrenzungsvorschläge im Regionalplan verbindliche Ziele u. a. für gebietsscharfe Standortbereiche für großflächige zentrenrelevante Einzelhandelsvorhaben festzulegen (vgl. Vallée 2005). Welche formalen Voraussetzungen müssen erfüllt sein, um die für eine effektive und verlässliche Steuerung notwendigen Bestandteile eines regionalen Einzelhandelskonzeptes in den verbindlichen Regionalplan integrieren zu können? Selbstverständlich sind alle rechtlichen Kriterien, wie sie im Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG) hinsichtlich abschließender Abwägung und räumlicher und sachlicher Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit enthalten sind, einzuhalten. Daneben sind wesentliche Verfahrensbestandteile gemäß ROG die Umweltprüfung, die Öffentlichkeitsbeteiligung, die Verbindlichkeitserklärung und die Veröffentlichung des Regionalplans (vgl. Schmidt, Konze 2011: 453 f.). Unabhängig vom Inhalt sind bei der Integration von regionalen EinzelhandelskonzeptBestandteilen alle Teilschritte eines Planverfahrens vollumfänglich umzusetzen. Das nordrhein-westfälische Landesplanungsgesetz weist diesbezüglich keine entscheidenden Abweichungen zum ROG auf. Es gelten allerdings für die zeichnerische Darstellung im Regionalplan spezielle Planzeichenvorgaben. Für konkrete Standortbereichsabgrenzungen z. B. sollte das Land Planzeichen entwickeln, die den Ansprüchen auf Bestimmtheit und Bestimmbarkeit gerecht werden. Ebenso klar sollten textliche Festlegungen gestaltet sein, die aus einem regionalen Einzelhandelskonzept übernommen bzw. abgeleitet werden. Absolute formelle oder formale Hindernisse, die der Übernahme wesentlicher regionaler Einzelhandelskonzept-Inhalte entgegenstünden, sind nicht erkennbar. Am Ende kommt es nur darauf an, ob der regionale Planungsträger und die Kommunen dieser Region ein gemeinsames politisches Interesse entwickeln, aus freiwillig erarbeiteten Verhaltensabsprachen für die regionale Steuerung des großflächigen Einzelhandels verbindliche und damit verlässlichere Regelungen für alle Beteiligten, auch für die Wirtschaftsakteure – Investoren und Betreiber der Einzelhandelsprojekte – , werden zu lassen. Die Landespolitik kann ihrerseits durch landesplanerische Vorgaben – z. B. im neuen Landesentwicklungsplan – entsprechendes gemeinsames Planen und Handeln auf der regionalen und kommunalen Ebene einfordern. Die Landesplanung kann, wie z. B. in Baden-Württemberg, die Regionalplanung unterstützen, regionale und kommunale Entwicklungskonzepte für den Einzelhandel zielgerecht in Regionalpläne zu integrieren. Neben der konkreten Abgrenzung geeigneter Standortbereiche könnten regionale Einzelhandelskonzepte eine gute Grundlage für die Abgrenzung von Verflechtungsbereichen sein. Die Landesplanung sollte den Kommunen zusammen mit der regionalen Planungsebene zumindest die Option eröffnen, regionalbedeutsame Bestandteile regionaler Einzelhandelskonzepte in Regionalpläne zu integrieren, z. B. Standortbereiche und Verflechtungsbereiche für die Abstimmung großflächiger Einzelhandelsprojekte. Damit könnte mehr Verlässlichkeit für kommunale und private Investitionen erreicht werden. Dass die Landesplanung damit „offene Türen einlaufen“ würde, haben inzwischen Veranstaltungen und Veröffentlichungen der Verbände und Kammern bewiesen. Die politische Unterstützung vonseiten der Industrieund Handelskammern in NordrheinWestfalen jedenfalls ist sicher (vgl. IHK –Ruhr 2010: 9).2 2 Im 2010 von den Industrieund Handelskammern im Ruhrgebiet veröffentlichten Handelsreport Ruhr 2010 heißt es hierzu unter Ziffer 8, Ruinösen Flächenwettbewerb eindämmen – Regionale Einzelhandelskonzepte „leben“: „Großprojekten mit noch größeren Projekten zu begegnen, hat in gesättigten Märkten nachhaltige Folgen für die gesamte Region. Die Verlierer dieser Entwicklung sind die Innenstädte und Stadtteilzentren. Interkommunale Abstimmung muss noch intensiver betrieben werden.“ Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 151 5 Fazit und Ausblick Regionale Einzelhandelskonzepte haben die Experimentierphasen hinter sich. Zahlreiche erfolgreiche Beispiele stehen wenigen nicht so glücklich verlaufenen Ansätzen gegenüber. Das zeigt: Das regionale Einzelhandelskonzept ist für alle Betroffenen und Beteiligten insgesamt gesehen ein erfolgreiches Handlungsund Planungsinstrument und ist verstärkt zur konsensualen großflächigen Einzelhandelssteuerung einsetzbar. Dabei gibt es nicht das regionale Einzelhandelskonzept. Es bedarf einer breiten Palette regionsspezifischer und problemorientierter Ausgestaltungen. In jeder Region – wie auch immer sie sich abgrenzt oder sich durch die Zusammenarbeit der Akteure ergibt – muss ein maßgeschneidertes, das heißt auf die besonderen Anforderungen und institutionellen und personellen Voraussetzungen in der Region ausgerichtetes Konzept entwickelt werden. Ob, inwieweit bzw. wie ein (planungs-)rechtlich unverbindliches Konzept Eingang in einen für die kommunale Bauleitplanung verbindlichen Regionalplan finden kann oder soll, muss von allen in der Region politisch Verantwortlichen mit Augenmaß und Weitblick und im Interesse einer ausgewogenen, sicheren und verbrauchernahen Versorgung mutig und entschlossen entschieden werden. Ein gemeinsam erarbeitetes und gemeinsam beschlossenes regionales Einzelhandelskonzept ist eine faire und belastbare Geschäftsgrundlage für eine erfolgreiche Regionalentwicklung im Bereich des großflächigen Einzelhandels. Nordrhein-Westfalen wäre gut beraten, seinen Regionen in der „neuen“ Landesplanung die dafür geeigneten und rechtssicheren Voraussetzungen im Landesplanungsgesetz bzw. im neuen Landesentwicklungsplan zu schaffen. Niedersachsen und Baden-Württemberg liefern nachahmenswerte landesrechtliche Beispiele. Um künftig die regionale bzw. interkommunale Zusammenarbeit mit dem Instrument der regionalen Einzelhandelskonzepte zu fördern, könnte deshalb die Landesplanung im neuen Landesentwicklungsplan als Grundsatz die Erarbeitung regionaler Einzelhandelskonzepte einfordern. Die Regionalplanung sollte außerdem neben der Aufgabe, im Ansiedlungskonfliktfall mit regionalen Auswirkungen zu moderieren, ausdrücklich die Möglichkeit erhalten, regionalbedeutsame Bestandteile eines regionalen Einzelhandelskonzeptes über ein formelles Planänderungsverfahren in einen Regionalplan zu integrieren. Eine ergänzende förderpolitische Unterstützung dieser sachbezogenen interkommunalen bzw. regionalen Zusammenarbeit durch die Landesplanung (!) würde zum einen die Konsensfindung in den Regionen beschleunigen. Sie würde aber auch helfen, den immer wieder auftretenden interkommunalen ruinösen Verdrängungswettbewerb zu vermeiden. Auf diese Weise würde eine gezielte Förderpolitik durch die Landesplanung (!) zusätzlich zu einer langfristig wirksamen und ausgewogenen Innenstadtentwicklung beitragen. Literatur Acocella, D. – Stadt und Regionalentwicklung; Junker und Kruse – Stadtforschung/Planung (2006): Regionales Einzelhandelskonzept für die Region München. Lörrach/Dortmund. http://www.region-muenchen.com/shared/EndbRegEinzelhRegM.pdf (08.08.2011). Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände in NRW (2007): Stellungnahme zum Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm – LEPro) Gesetzentwurf der Landesregierung. Drucksache 14/3451. Düsseldorf. BBE Handelsberatung Münster (2005): Erfolgskontrolle REHK für Ostwestfalen-Lippe. http://www.bielefeld.ihk.de/fileadmin/redakteure/standortpolitik/Verkehr_und_Planung/Fr agebogen-Aktion_OWL.pdf (08.08.2011). Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 152 BBE Unternehmensberatung GmbH (2007): Regionales Einzelhandelskonzept für das Östliche Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche: Fortschreibung 2007. Köln. Bezirksregierung Düsseldorf (Hrsg.) (1997): Einzelhandelsforum. Dokumentation der Veranstaltung am 24.06.1997. Düsseldorf. Bezirksregierung Düsseldorf (2004): Unterzeichnung des Regionalen Einzelhandelskonzeptes „Westliches Ruhrgebiet und Düsseldorf“ am 19.07.2004 in Mülheim an der Ruhr. Pressemitteilung. http://www.bezreg-duesseldorf.nrw.de/presse/pressemitteilungen/2004/07Juli/269_ 2004.html (08.08.2011). Bezirksregierung Düsseldorf (2007): Rheinblick. Das Regionalmonitoring für den Regierungsbezirk Düsseldorf. Einzelhandel, März 2007. Düsseldorf. Bunzel, A.; Hanke, S. (2011): Grenzen der Regelungskompetenz der Raumordnungsplanung im Verhältnis zur kommunalen Planungshoheit. Wiesbaden. 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(2007): Regionale Einzelhandelskonzepte: Erfahrungen mit einem konsensualen Planungsinstrument zur regionalverträglichen Abstimmung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen. In: Berichte des Arbeitskreises Geographische Handelsforschung 22, 19-23. Priebs, A. (2004): Verbindliche Rahmensetzung für den großflächigen Einzelhandel. Regionales Einzelhandelskonzept für die Region Hannover. In: Raumplanung 113, 78-82. Region Hannover (Hrsg.) (2005): Regionales Raumordnungsprogramm 2005 für die Region Hannover (RROP). Hannover. Region Hannover – Der Regionspräsident (2010): Beschlussdrucksache Nr. 1107/2010 (II) BDs „11. Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2005 zur Fortschreibung des Regionalen Einzelhandelskonzeptes – hier: Bekanntgabe der allgemeinen Planungsabsichten“. Hannover, 20.08.2010. http://dyn2.hannover.de/data/download/RH/DS/2010/50/1107-10.pdf (08.08.2011). Ruhr IHK – Industrieund Handelskammern im Ruhrgebiet (2010): Handelsreport Ruhr 2010. Duisburg. Schmidt, P.; Konze, H. (2011): Planaufstellungsund -änderungsverfahren. In: Borchard, K. (Hrsg.): Grundriss der Raumordnung und Raumentwicklung. Hannover, 451-472. Trommer, S. (2006): Interkommunale Kooperation für regionale Einzelhandelskonzepte: ein Praxisbericht. In: Geschäftsstelle des REHK Östliches Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche (Hrsg.): Dokumentation der Tagung „Wandel im Handel(n): Regionale Entwicklungskonzepte als neue planerische Handlungsebene“ am 16.11.2006 in Dortmund, 49-60. Vallée, D. (2005): Ziele der Steuerung des großflächigen Einzelhandels in der Region Stuttgart. In: Staatsanzeiger für Baden-Württemberg 45, 10.11.2005. Verband Region Stuttgart (Hrsg.) (2009): Regionalplan für die Region Stuttgart vom 22.07.2009. Stuttgart. http://www.region-stuttgart.org/vrsuploads/Regionalplan_20090722_Satzung.pdf (08.08.2011). Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 153 WM – Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.) (2001): Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten – Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001. Stuttgart. WM – Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.) (2002): Landesentwicklungsplan 2002 Baden-Württemberg. Stuttgart. Interviews Interview Berger – Interview am 28.07.2011 mit Herrn Thomas Berger, Leiter der Abteilung Stadtplanung der Stadt Lünen, Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft „Regionales Einzelhandelskonzept für das östliche Ruhrgebiet und angrenzende Bereiche“. Interview Kiwitt – Interview am 29.07.2011 mit Herrn Thomas Kiwitt, Leitender Planer der Region Stuttgart. Interview Priebs – Interview am 22.07.2011 mit Herrn Prof. Dr. Axel Priebs, Leitender Planer der Region Hannover. Anhang: Politische Thesen „Von der Einzelfallbetrachtung zur Gesamtbewertung“: Die Grundidee regionaler Einzelhandelskonzepte Regionale Antwort auf regionalen Strukturwandel: Der Strukturwandel im Einzelhandel ist auch hier der Ausgangspunkt für öffentlichrechtliches Handeln. Im Interesse der erfolgreichen wirtschaftlichen Entwicklung sind die Betriebsgrößen im großflächigen Einzelhandel in Dimensionen hineingewachsen, die immer öfter wesentliche Auswirkungen auf die Innenstadtentwicklung jeder Standortkommune haben. Nicht allein der Verdrängungseffekt gegenüber kleineren Betrieben innerhalb der jeweils eigenen Stadt bedarf einer städteplanerischen Würdigung. Gerade die überörtlichen Auswirkungen moderner Einkaufszentren stellen die Funktionsfähigkeit und die Versorgungsaufgabe benachbarter Innenstädte zunehmend und nachhaltig infrage. Deshalb muss überörtliches, das heißt regionales Denken und Handeln die kommunale Planung ergänzen. Regionale Perspektive statt örtlichem Tellerrand: Voraussetzung für angemessenes politisches Handeln ist ein sachkundiges Problembewusstsein. Dieses ist durch eine Begrenzung der Sichtweise auf die „eigene“ Kommune und das „eine“ Projekt nicht erreichbar. Nur eine umfassende und dauerhafte Informationserfassung mit einer regelmäßigen Berichterstattung in der Öffentlichkeit und in den politischen Entscheidungsgremien kann das notwendige Problembewusstsein ausreichend schärfen. Interkommunales Abstimmungsgebot defizitär: Die interkommunale Abstimmung über Einzelhandelsnutzungen gestaltet sich schwierig. Das Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB wird – trotz der Ergänzung mit dem BauGB 2004 – vielfach nicht in der erforderlichen Weise beachtet und umgesetzt. Regionale Einzelhandelskonzepte sichern Verständigung vor Entscheidung: Regionale Einzelhandelskonzepte können einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der interkommunalen Abstimmung über regionalbedeutsame Einzelhandelsvorhaben Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 154 leisten. Der Schlüssel hierfür ist eine zeitliche Entkopplung im Entscheidungsprozess: Zunächst findet auf strategischer Ebene eine Verständigung auf gemeinsame Grundlagen und Regeln der Steuerung statt, die dann bei der Bewertung eines strittigen Einzelfalls angewendet werden können. „Kein planerisches Neuland mehr“: Die Verbreitung und Bedeutung regionaler Einzelhandelskonzepte in Nordrhein-Westfalen Großes Interesse an Kooperation: Seit Ende der 1990er Jahre haben regionale Einzelhandelskonzepte in NordrheinWestfalen eine zunehmende Verbreitung erfahren. Bis heute sind die Kooperationsaktivitäten in rund zehn Teilräumen so weit vorangeschritten, dass ein Gutachten als Grundlage für eine weitere Zusammenarbeit vorliegt, zurzeit erstellt wird oder konkret geplant ist. Divergierende Erfahrungen: Die bisherigen Erfahrungen mit regionalen Einzelhandelskonzepten in NordrheinWestfalen lassen erkennen, dass die freiwilligen Kooperationen einen sehr unterschiedlichen Verlauf nehmen können. Teilweise berichten die Akteure vor Ort über eine neue Kultur der Zusammenarbeit, die sich nach ihrer Einschätzung auch deutlich in den tatsächlich getroffenen Ansiedlungsentscheidungen niederschlägt. Gleichzeitig gibt es aber auch Regionen, in denen das erarbeitete Gutachten (allenfalls) von der Verwaltung noch als inhaltliche Grundlage genutzt wird, letztlich aber keine nachhaltig wirksamen Kooperationsbeziehungen aufgebaut werden konnten. „Was richtig ist, muss Recht werden“: Rechtliche Implementierung regionaler Einzelhandelskonzepte Freiwillige Wege zum Ziel: Zur Umsetzung von regionalen Einzelhandelskonzepten wurden in Nordrhein-Westfalen bislang interkommunale Vereinbarungen und in einem Fall ein raumordnerischer Vertrag abgeschlossen. Solche Instrumente sind für die Bauleitplanung der Kommunen nicht verbindlich. Eine Kommune kann sich durch Vertrag weder zur Aufstellung noch zur Nicht-Aufstellung von Bauleitplänen verpflichten (Vorwegbindungsverbot). Zuverlässigkeit durch Verbindlichkeit: Grundsätzlich ist die Übernahme der in einem regionalen Einzelhandelskonzept getroffenen Vereinbarungen in raumordnerische Pläne wie Regionalpläne oder den Regionalen Flächennutzungsplan geeignet, wenn eine Bindung der kommunalen Bauleitplanung angestrebt wird. Durch die Festlegung als Ziel der Raumordnung ist eine verbindliche Regelung möglich, die nicht durch Abwägung seitens der Kommune überwunden werden kann. „Hand in Hand bei Stadt und Land“: Die Rolle regionaler Einzelhandelskonzepte im zukünftigen Ansatz zur landesplanerischen Steuerung in Nordrhein-Westfalen Brücken zwischen Baurecht und Raumordnungsrecht: Regionale Einzelhandelskonzepte sind Brücken zwischen städtebaulicher und raumordnerischer Steuerung! Sie sind regionale Geschäftsgrundlagen für die Vorbereitung har- Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 155 monischer oder konfliktfreier Planungsentscheidungen zu regional bedeutsamen Großprojekten des Einzelhandels mit überörtlichen Auswirkungen. Entscheidungsrelevante Informationen statt Datenfriedhöfe: Regionale Einzelhandelskonzepte dürfen kein Statistikund Datenfriedhof sein. Sie müssen über einen Mindestinhalt entscheidungsrelevanter und zwischen überörtlichen Konkurrenzprojekten vergleichbarer Indikatoren bzw. Informationen verfügen. Ein dauerhaftes Monitoring als ständige regionale Einzelhandelsdatenbank muss mit einer themenbezogenen Baurechtsanalyse ergänzt werden. Regional abstimmen sichert Investitionen und Versorgung: Regionale Einzelhandelskonzepte gewährleisten sachbezogene Planungsentscheidungen in nachfolgenden Planverfahren und Genehmigungen. Sie bieten die Basis für Planungssicherheit für Investoren und Kommunen. Im gegenseitigen Einvernehmen können überörtliche Versorgungsaufgaben regional abgestimmt werden und ggf. in Regionalplänen verbindlich gemacht werden. Regionale Einzelhandelskonzepte tragen zur Beschleunigung nachfolgender Genehmigungsverfahren bei. Unsere Region – unser Konzept: Regionale Einzelhandelskonzepte sind das Ergebnis gemeinsamer Planungsarbeit zur Lösung gemeinsamer Probleme. Daher unterstützen regionale Einzelhandelskonzepte den regionalen Zusammenhalt. Sie führen zu einer höheren regionalen Identifikation und vermeiden kommunale Konflikte. Regionale Einzelhandelskonzepte stellen die Weichen weg von dem zunehmend ruinösen (kommunalen) Wettbewerb hin zur kooperativen kommunalen Zusammenarbeit. Erarbeitung regionaler Einzelhandelskonzepte fördern: Regionale Einzelhandelskonzepte sind ein zukunftsweisendes Instrument, das entsprechend gefördert werden sollte. Eine Abweichungsklausel – wie im bisherigen § 24a LEPro eingebaut – ist kritisch zu prüfen: Einerseits muss von einer solchen Regelung tatsächlich ein wirkungsvoller Anreiz ausgehen, ein regionales Einzelhandelskonzept zu erarbeiten. Andererseits darf durch Ausnahmen die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung nicht gefährdet werden. Notwendige Grundlage in Verdichtungsräumen: Die Einzelhandelsentwicklung auf Zentren zu lenken, ist nach wie vor die überzeugende Grundidee planerischer Steuerung. Allerdings laufen gemeindebezogene Funktionszuweisungen insbesondere in Verdichtungsräumen ins Leere (Standorteprinzip statt Territorialprinzip!). Hier stellen regionale Einzelhandelskonzepte Brücken zwischen städtebaulicher und raumordnerischer Steuerung her. In diesem Zusammenhang sollte geprüft werden, ob es zulässig und zielführend ist, die Genehmigungsfähigkeit von großflächigen Einzelhandelsvorhaben an die Existenz von regionalen Einzelhandelskonzepten zu knüpfen. Regionale Einzelhandelskonzepte – Steuerungsinstrument mit Zukunft 156 Autoren Heinz Konze (*1947), Dipl.-Ökonom, 1973 bis 1975 Referent beim Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk in Essen. Vom 01.01.1976 bis 31.12.2007 bei der Bezirksregierung in Düsseldorf. Seit 1988 Bezirksplaner und Abteilungsleiter für Regionalplanung und Regionalrat für Wirtschaft, Verkehrsplanung und -förderung, Personennahverkehr, Eisenbahnangelegenheiten, Luftverkehr und die Ländliche Entwicklung; seit 1997 stellvertretender Regierungsvizepräsident, seit 2008 pensioniert. Mitglied verschiedener ARL-Arbeitskreise, seit 1995 Ordentliches Mitglied der ARL, von 1997 bis 2001 Leiter der LAG Nordrhein-Westfalen der ARL. Frank Osterhage (*1975), Dipl.-Ing. Raumplanung, seit 2002 wissenschaftlicher Mitarbeiter am ILS – Institut für Landesund Stadtentwicklungsforschung. Aktuelle Forschungsschwerpunkte: Wohnstandortentscheidungen und Wanderungsbewegungen von Haushalten, Räumliche Analysen in der Stadtund Regionalentwicklung, Räumliche Lenkung der Einzelhandelsentwicklung. Mitglied der LAG Nordrhein-Westfalen der ARL.