Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Problem des Sozialstaates II

Winterstein, Helmut (Ed.) Book Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Problem des Sozialstaates II Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 133/II Provided in Cooperation with: Verein für Socialpolitik / German Economic Association Suggested Citation: Winterstein, Helmut (Ed.) (1984) : Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Problem des Sozialstaates II, Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 133/II, ISBN 978-3-428-45648-2, Duncker & Humblot, Berlin, https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285568 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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F., Bd.133) NE: Winterstein, Helmut [Hrsg.]; Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften: Schriften des Vereins ... 2. Von Hermann Albeck ... -1984 ISBN 3-428-05648-5 NE: Albeck, Hermann [Mitverf.] Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der photomechanischen Wiedergabe und der übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3-428-05648-5 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Vorwort Der Sozialpolitische Ausschuß der Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften beendete am 23. 9. 1983 in Augsburg die 1982 in Saarbrücken begonnenen Beratungen zum Thema: ,Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Problem des Sozialstaates'. Der hiermit vorgelegte Band II zu diesem Thema enthält die zur Sitzung in Augsburg vorgelegten Referate, die nach eingehender Diskussion nunmehr durch die Veröffentlichung einem größeren Kreis von Interessenten zugänglich gemacht werden sollen. Der Herausgeber OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Inhaltsverzeichnis Organisationsformen der Selbstverwaltung und Sozialausgaben Von Hermann Albeck, Saarbrücken ................................. 9 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip staatlicher Sozialpolitik Von Heinz Lampert, Augsburg ..... . ... . ........................... 37 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich Von Theo Thiemeyer, Bochum ...................................... 63 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 14 Hermann Albeck Paritaire Nationale). Sie ist ebenfalls paritätisch, aber doppelt so stark besetzt wie der Verwaltungsrat und hat wichtige Entscheidungsbefugnisse im Bereich des Leistungsund Beitragsrechts; beispielsweise entscheidet sie über die jeweils zum 1. April und 1. Oktober eines Jahres fällige Neufestlegung der Tagespauschalen, über die halbjährliche Fortschreibung des früheren Bezugslohns während der Arbeitslosigkeit (Dynamisierung der Bemessungsgrundlage), nicht zuletzt über die Höhe der Beitragssätze. Erweiterungen oder Änderungen des Leistungsrechts werden von den Arbeitsmarktparteien tarifvertraglich vereinbart. Die Vereinbarungen werden in einem Ministererlaß (Ordonnance) für allgemeinverbindlich erklärt, sofern sie mit dem Arbeitsrecht vereinbar sind. Dieses übliche Verfahren galt u. a. bei der Einführung des Systems 1958 und bei seinen Ausweitungen durch die Einbeziehung der Einkommensgarantie 1972, der Allocation Supplementaire d'Attente 1974 und der Erweiterung der Einkommensgarantie 1977. Eine Reform des Systems zum 1. Juli 1979 erfolgte zwar per Gesetz, bedurfte aber wegen der Abänderung des Leistungsrechts der kollektiven Zustimmung, die am 16. März 1979 erfolgt ist.4 Von allen Arbeitnehmern (salarie civil) waren 1980/81 rund 75 vH bei den ASSEDIC gegen Arbeitslosigkeit versichert. 6 Daneben gibt es Sondersysteme: Für staatliche Industrieunternehmen gelten Sonderabmachungen mit der UNEDIC; für die beim Staat, den lokalen Behörden und den öffentlichen Verwaltungen beschäftigten Arbeitnehmer gelten besondere leistungsrechtliche Regelungen, die an den Regelungen im privaten Bereich orientiert sind. 8 Sonderregelungen gibt es auch für die Bauwirtschaft, den Schiffsbau und die leitenden Angestellten. (3) Großbritannien. Im Mutterland der Demokratie werden die Aufgaben der Arbeitslosensicherung nicht von Selbstverwaltungsorganen wahrgenommen, sondern ausschließlich von staatlichen Stellen. Dennoch wird Großbritannien als eine Art "Kontrollvariable" in den Vergleich einbezogen, weil es ergänzende Hinweise auf die Ausgabenwirkungen bestimmter organisatorischer Regelungen liefern kann. Zuständig für die Arbeitslosenversicherung - wie für die gesamte Sozialversiche4 Zu weiteren Organisationsmerkmalen des insgesamt differenzierten Systems vgl. Dupeyroux, J.-J.: Droit de la Securite Sociale, Paris 1980; UNEDIC, ASSEDIC (Hrsg.): Regime National Interprofessionel d'Allocation aux Travailleurs sans Emploi, Paris 1981. 5 In den versicherungspflichtigen privaten Betrieben waren im Dezember 1981 von den 13,3 Mio. Arbeitnehmern 98 vH arbeitslosenversichert. Vgl. Bulletin de Liaison UNEDIC, Janvier 1982, p.3. 6 Zu den Leistungen für Arbeitnehmer des Staates vgl. Internationale Revue für Soziale Sicherheit (1980) S.209. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Organisations formen der Selbstverwaltung und Sozialausgaben 15 rung - ist der "Secretary of State for Social Services", der dem Department of Health and Social Security (DHSS) vorsteht. In seinen Aufgabenbereich fallen sowohl die Festlegung von Beitragssätzen und Beitragsbemessungsgrenzen eines Beitragsjahres als auch die jährliche überprüfung und Anpassung der Leistungssätze; Beitragswie Leistungsanpassungen werden als Gesetzentwurf beiden Parlamentshäusern zur Abstimmung vorgelegt. Interessanterweise ist das DHSS zwar für das gesamte System der Sozialen Sicherung (National Insurance Fund) zuständig, die Gewährung von Leistungen der Arbeitslosenversicherung (unemployment benefits) erfolgt aber über die lokalen Dienststellen des Departments of Employment, das auch die Sozialhilfe für Arbeitslose auszahlU Neben der Arbeitslosenversicherung mit ihren beitragsfinanzierten unemployment benefit-Leistungen spielt in Großbritannien die Sozialhilfe eine ungewöhnlich große Rolle für die Arbeitslosensicherung; so bezogen in den 70er Jahren durchweg mehr als ein Drittel aller Arbeitslosen ausschließlich Sozialhilfe und nur knapp die Hälfte aller Arbeitslosen unemployment benefits. (4) Schweden. Träger der Arbeitslosenversicherung sind gewerkschaftseigene Arbeitslosenkassen, die sich als Selbsthilfeeinrichtungen der einzelnen Gewerkschaften entwickelt haben. Sie sind selbständige juristische Personen, ihre Funktionäre sind häufig in Personalunion auch für die Gewerkschaften tätig. Jede Kasse legt in ihren Statuten die Berufsgruppen fest, für die sie tätig sein will; jedem Erwerbstätigen der entsprechenden Berufe steht die Mitgliedschaft offen.8 Die Autonomie der Kassen ist in mehrfacher Weise begrenzt: Auf der Leistungsseite legt das Parlament die Spanne der möglichen Versicherungsleistungen fest, z. B. 80 -210 Skr/Leistungstag im Jahr 1981/82; innerhalb dieser Spanne können die einzelnen Kassen allerdings selbst Leistungsgruppen bzw. Leistungsklassen festlegen.' Entscheidungsorgan einer Kasse ist deren Vorstand, in dem neben den von den Kassenmitgliedern gewählten Personen auch ein Delegierter der Arbeitsmarktdirektion sitzt. Innerhalb der (staatlichen) Arbeitsmarktdirektion gibt es eine Versicherungsabteilung, die für jede Kasse die Mitgliedsbeiträge fest7 Auf die Koordinationsprobleme zwischen Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosensicherung kann hier nicht eingegangen werden. Vgl. dazu OgusBarendt: The Law of Social Security, London 1978, p.593. 8 Gewerkschaften, die eine Kasse gegründet haben, setzen darauf, daß ihre Mitglieder auch dieser Kasse beitreten; ob umgekehrt für Kassenmitglieder ein informaler gewerkschaftlicher Organisationszwang besteht, war nicht zweifelsfrei zu ermitteln. Da der Zweck der Kassen in der materiellen Sicherung arbeitsloser Mitglieder besteht, muß man wohl davon ausgehen, daß einem versicherungswilligen Arbeitnehmer ein Kuppelprodukt angeboten wird - freilich zu einem extrem niedrigen Preis, wie noch zu zeigen sein wird. Im übrigen stimmt der Anteil der Versicherten an allen Arbeitnehmern mit dem gewerkschaftlichen Organisationsgrad ungefähr überein. 9 Vgl. dazu die übersicht über die Leistungsklassen in Anhang 1. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 16 Hermann Albeck legt und dabei sicherzustellen versucht, daß die Beiträge der Arbeitnehmer zusammen mit den Arbeitgeberleistungen, den Staatszuschüssen aus allgemeinen Haushaltsmitteln und den Vermögenseinkünften der Kassen zur Deckung der erwarteten Ausgaben ausreichen. Nicht zuletzt ist die Arbeitsmarktdirektion Aufsichtsbehörde; jede Kasse wird durch einen Beamten regelmäßig überwacht. (5) Vereinigte Staaten. Träger der US-amerikanischen Arbeitslosenversicherung sind sowohl der Bund als auch die einzelnen Bundesstaaten. 10 Der institutionalisierte Einfluß der Versicherten beschränkt sich auf einzelstaatliche Beratungsgremien, in denen Vertreter von Arbeitnehmerund Arbeitgeberorganisationen zu gleichen Teilen vertreten sind. Auch die USA sind in unserem Zusammenhang also eher eine "Kontrollvariable". Durch Bundesrecht werden insbesondere die Voraussetzungen bezüglich Anwartschaft und Leistungen, die administrative Durchführung, die Leistungsfinanzierung und der Kreis der Leistungsberechtigten geregelt; innerhalb dieses bundeseinheitlichen Rahmens, dessen EinhaItung jährlich vom Secretary of Labor zu bestätigen ist, können die Einzelstaaten durch ihre Gesetzgebung die übrigen Aspekte der Arbeitslosenversicherung, namentlich Leistungsdauer und Leistungshöhe, auf ihre speziellen Bedingungen zuschneiden; die praktische Durchführung der Gesetze fällt ebenfalls in den Aufgabenbereich der Einzelstaaten. Die unterschiedliche Nutzung der einzelstaatlichen Regelungskompetenz hat dazu geführt, daß in den USA im Grunde 53 mehr oder weniger deutlich verschiedene Arbeitslosenversicherungssysteme nebeneinander existieren. Ihre gemeinsame Grundstruktur sieht folgendermaßen aus: Versicherungspflichtig ist das einzelne Unternehmen; es hat für seine Arbeitnehmer eine Unemployment Tax zu entrichten, deren Höhe sich u. a. danach richtet, in welchem Umfang das Unternehmen in der Vergangenheit Mitarbeiter entlassen und dadurch die Versicherung belastet hat. 11 In dem folgenden Vergleich sind die konkreten Verhältnisse in drei Bundesstaaten berücksichtigt, die für das Gesamtsystem repräsentativ 10 Die Grundzüge des US-amerikanischen Systems der Arbeitslosensicherung sind schon im Social Security Act vom 14. 8. 1935 festgelegt worden (insbesondere Title 111 und Title IX). Die entsprechenden Passagen wurden 1938 dem International Revenue Code angegliedert und von da an als Federal Unemployment Tax Act bezeichnet. Dazu und im folgenden vgl. Comparison of State Unemployment Insurance Laws, hrsg. vom US Department of Labor, Unemployment Insurance Service, Washington 1981. 11 Dieses "Experience Rating", in den einzelnen Bundesstaaten verschieden ausgeprägt, ist eine vor allem allokationstheoretisch interessante Anwendungsvariante des Aquivalenzprinzips; man kann es als Versuch ansehen, in den Regelkreis der Sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit einen stabilisierenden feed back-Mechanismus auf der einzel wirtschaftlichen Ebene einzuhauen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Organisationsformen der Selbstverwaltung und Sozialausgaben 17 und zugleich mit den anderen Ländern einigermaßen vergleichbar sind: California, Illinois, Pennsylvania. Vergleich von Sicherungs umfang und Ausgabenexpansion Die "Ausgabenneigung" der einzelnen ausgewählten Sicherungssysterne läßt sich feststellen am Niveau der Sicherung zu einem bestimmten Zeitpunkt und an seiner Entwicklung im Zeitablauf. (1) Das Niveau der Sicherung äußert sich vor allem in der Höhe eines bestimmten Sicherungsanspruchs, aber auch in seiner Dauer und in den Voraussetzungen des Leistungsbezugs. Ich konzentriere mich hier auf die Leistungshöhe im Falle der Vollarbeitslosigkeit, also auf das, was einem Arbeitnehmer beim Verlust seines Arbeitsplatzes als Lohnersatz zur Verfügung steht. Es ist nicht einfach, hier eine geeignete Maßzahl zu finden; denn diese sollte -möglichst eng an die tatsächlichen Existenzbedingungen anknüpfen, also nicht Bruttoeinkommen, sondern Nettoeinkommen repräsentieren, - die in jeweiliger Landeswährung gezahlten Leistungen vergleichbar machen. Ein Indikator, der diese Voraussetzung erfüllt, ist die Nettoersatzrate (NER). Sie ist definiert als Netto-Arbeitslosenunterstützung NER = N etto-Arbeitsentgelt sie gibt also an, welcher Prozentsatz des ausfallenden Netto-Arbeitsentgelts dem Arbeitslosen ersatzweise zur Verfügung steht. In übersicht 2 sind die NER angegeben, die sich in den einzelnen Ländern für einen verheirateten (kinderlosen) Arbeitnehmer mit mittlerem Einkommen ergeben, wenn man die Verhältnisse des Jahres 1982 zugrundelegt. 12 Beim Arbeitslosengeld nimmt Schweden eine eindeutige Spitzenposition ein; es folgt Frankreich, wo die allgemeine Grundleistung (Allocation de Base) rund 69 vH des ausfallenden Netto-Arbeitsentgelts ersetzt, wo aber die "aus ökonomischen Gründen entlassenen" Arbeitnehmer mit der dann zusätzlich gewährten Spezialleistung (Allocation Spe12 Die Berechnung der Ersatzraten wird im Anhang 2 am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland demonstriert. Ausführlicher dazu Albeck, H. - Blum, J.: Soziale Sicherung von Arbeitslosen -ein internationaler Vergleich; Gutachten im Auftrag des Bundesministers der Wirtschaft (Köln 1984), insbesondere Kapitel 11. 2 Schriften d. Vereins f. Socialpolitlk 133/11 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 18 Hermann Albeck Obersicht 2 Nettoersatzraten des Arbeitsentgelts bei Vollarbeitslosigkeit a) (Stand 1982) Arbeitslosengeld Arbeitslosenhilfe Bundesrepublik 65 55 Frankreich ............ . 69 (85) 22 Großbritannien ....... . 39 Schweden .......... . . . 84 37 USA NERI NERII -California .......... ' 27 42 -Illinois ............. ; 46 60 -Pennsylvania ....... i 48 64 a) Verheirateter Arbeitsloser ohne Kinder, mittleres Einkommen, ein Jahr Arbeitslosigkeit. ciale) auf eine Nettoersatzrate von 85 vH kommen. l3 Die Bundesrepublik ersetzt 65 vH des gleichzeitig ausfallenden Arbeitsentgelts und weist damit ein mittleres Sicherungsniveau auf; den Schluß bilden mit deutlichem Abstand England und die drei ausgewählten amerikanischen Bundesstaaten. Weil bei den letzteren die Arbeitslosen ihren Sozialversicherungsschutz verlieren, wenn sie nicht selbst Beiträge zahlen, sind jeweils zwei Nettoersatzraten angegeben: für den Fall, daß sie diese Beiträge zahlen (NER I) und für den Fall, daß sie dies nicht tun (NER II). Bei der Arbeitslosenhilfe bzw. der Anschlußleistung an das Arbeitslosengeld unterstützt die Bundesrepublik am großzügigsten, gefolgt von Schweden und Frankreich; in England und in den USA gibt es keine speziell auf Arbeitslose zugeschnittene Anschlußleistung an das Arbeitslosengeld, sondern nur die Hilfen im Rahmen der allgemeinen Fürsorgeleistungen. Ergänzend zur Höhe der Lohnersatzleistungen kann man auch noch die Dauer und die Voraussetzungen des Leistungsanspruchs betrachten. In übersicht 3 sind die entsprechenden Angaben zusammengestellt. Die Regelungen unterscheiden sich vor allem hinsichtlich der Anwartschaftszeiten und der Dauer des Leistungsbezugs, weniger hinsichtlich der Sperrzeiten und kaum hinsichtlich der allgemeinen Anspruchs13 Die Kriterien, wann ein Arbeitnehmer "aus ökonomischen Gründen" entlassen worden ist, sind nicht eindeutig; es soll sich um unfreiwillig Arbeitslose handeln, deren Arbeitsplatz aus "konjunkturellen oder strukturellen" Gründen weggefallen ist. Die Arbeitslosenkassen haben hier offenbar einen erheblichen Ermessensspielraum. Der Anteil der Arbeitslosen, der die Spezialleistung bezieht, lag in der Vergangenheit zwischen 9 vH und 17 vH. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 ~ übersicht 3: Voraussetzungen und Dauer des Leistungsanspruchs bei Vollarbeitslosigkeit (Stand 1982) Allgemeine Bedingungen Spezielle Bedingungen (Anwartschaftszeiten, Entlassung, Alter, Bedürftigkeit) Bundesrepublik Deutschland - arbeitslos gemeldet - arbeitsfähig, verfügbar, unter 65 Jahren - Antrag gestellt - nicht wegen Arbeitskampf arbeitslos Arbeitslosengeld: 360 Tage beitragspflichtige Beschäftigung in den letzten 3 Jahren Arbeitslosenhilfe: bei Bedürftigkeit Bezug möglich: - nach Arbeitslosengeld - nach 150 Tagen Beschäftigung im letzten Jahr Frankreich - arbeitslos gemeldet - arbeitsfähig, verfügbar, unter 65 Jahren - nicht wegen Arbeitskampf arbeitslos Grundleistung: 91 Tage beitragspflichtige Beschäftigung im letzten Jahr Spezialleistung: AN unter 60 Jahre, Entlassung aus ökonom. Gründen, 182 Tage beitragspflichtige Beschäftigung im letzten Jahr Anschlußleistung: Nach Bezug der Grundoder Spezialleistung Großbritannien - arbeitslos gemeldet (mind. 2 Tage innerhalb 6 aufein. folg.) - Antrag gestellt - nicht wegen Arbeitskampf arbeitslos 1. Beitragsbed.: mind. 25 Class 1 Mindestwochenbeitr. in einem beliebigen Beitragsjahr eingezahlt. 2. Beitragsbed.: 50 Class 1 Mindestwochenbeitr. u. m. im vorausgegangenen Beitragsj ahr eingezahlt oder gutgeschrieben Sozialhilfe: Bedürftigkeitsprüfung (gleichzeitig mit Arbeitslosengeld zahlbar) Schweden - arbeitslos gemeldet arbeitsfähig, verfügbar, 16-65 Jahre - Antrag gestellt - nicht wegen Arbeitskampf arbeitslos Arbeitslosengeld: 1 Jahr Mitglied in einer Arbeitslosen-Kasse, mind. 5 Monate im letzten Jahr gearbeitet Arbeitslosenhilfe: mind. 5 Mon. im letzten Jahr gearbeitet oder Teilnahme an einer mind. 3monatigen anerkannten Ausbildung vor Eintritt der Arbeitslosigkeit Vereinigte Staaten arbeitslos gemeldet - arbeitsfähig, verfügbar - nicht wegen Arbeitskampf arbeitslos Mindestarbeitseinkommen/Mindestarbeitsdauer in sog. Basisperiode (Einzelheiten variieren je nach Staat) o a;J E. '" '" r+ ~. Ö' ~ Cl. ro ,., [Jl ~ '" ~ ,., ~ e. ~ § Cl. [Jl o N .... e. ~ '" O"Q ~ ro ::l ...... co OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Fortsetzung von Vbersicht 3 ~ 0 Bundesrepublik Frankreich Großbritannien Schweden Vereinigte Deutschland Staaten Karenzzeiten keine keine 3 Tage 5 Leistungstage idR 1 Woche Dauer Arbeitslosengeld: Grundleistung : Arbeitslosengeld: Arbeitslosengeld: idR maximal 1/ 2 -1 Jahr, je 1 - 2,5 Jahre, 1 Jahr bis 55: 300 Lei26 Wochen; bei hoher Arbeits- , nach Anwartje nach Alter stungstage losigkeit Verlänschaftszeit Sozialhilfe: bis 60: 450 Leigerung auf 39 Spezialleistung: ohne Begrenzung stungstage Wochen Arbeitslosenhilfe: ab 60: bis zum 9 - 15 Monate, erstmaligen Bezug ::r: bis 1 Jahr, Verje nach Alter. von Altersrente (l) längerung möglich Gesamte Unter- ... S stützungszeit max. ~ 3 bzw. 5 Jahre i:l (für AN über ~ Sperrzeiten wegen 50 Jahre) 0: (l) Vernachlässigung 2 Wochen 6 Wochen 6 Wochen bis zu 28 Leije nach Staat ~ der Meldepflicht stungstage unterschiedl. (u. U. völlige Sperrung von Alg) Ablehnung eines 8 Wochen 2 Wochen bis voll6 Wochen bis zu 28 Leizumutbaren ständigen Ausstungstage, bei Arbeitsplatzes schluß mehrmaliger oder einer Wiederholung Ausbildung unbegrenzt eigener Kündigung 6 Wochen 6 Wochen 6 Wochen 28 Leistungstage ohne wichtigen Grund OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Organisationsformen der Selbstverwaltung und Sozialausgaben 21 voraussetzungen. Skaliert man nach dem Schutzumfang, erhält man als Rangfolge - bei den Anwartschaftszeiten Frankreich und Schweden vor Großbritannien, alle Länder vor der Bundesrepublik, - bei der Bezugsdauer Frankreich und Schweden vor Großbritannien, der Bundesrepublik und den (ausgewählten Staaten der) USA. Auch bei den Merkmalen Anspruchsvoraussetzungen und Dauer des Leistungsbezugs nehmen also Frankreich und Schweden eine Spitzenposition ein; die Regelungen in Großbritannien sind aber großzügiger als jene in der Bundesrepublik. Mit am restriktivsten scheinen auch diese leistungsrechtlichen Regelungen wieder in den USA zu sein. (2) Die zeitliche Entwicklung des Sicherungsniveaus ist mit dem Indikator "Nettoersatzrate" und den anderen Merkmalen des Leistungsrechts nur mit prohibitivem Arbeitsaufwand nachzuzeichnen. Einfacher ist es, von der Ausgabenentwicklung der nationalen Sicherungssysteme auszugehen und von daher auf Ausweitungen oder Einschränkungen im Leistungsrecht und in der Leistungspraxis zu schließen. Für jedes der betrachteten Länder wurde deshalb die Entwicklung der Ausgaben zur Unterstützung von Arbeitslosen - hauptsächlich Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe - über einen größeren Zeitraum hinweg ermittelt. Dann wurde von der einfachen Faustregel ausgegangen, daß bei unverändertem Leistungsrecht - die Ausgaben je Leistungsempfänger hauptsächlich von der Lohnentwicklung abhängen (alle betrachteten Länder gewähren direkt oder indirekt lohneinkommensbezogene Leistungen) - die Zahl der Leistungsempfänger im wesentlichen von der Entwicklung der Arbeitslosenzahlen bestimmt wird. Lohnsteigerung und Zunahme der Arbeitslosenzahlen zusammengenommen ergeben eine fiktive Ausgabenexpansion, die gemäß der Faustregel als Indikator für die Ausgabenentwicklung bei einem im großen und ganzen unveränderten Leistungsrecht gilt. "Unverändertes" Leistungsrecht heißt vor allem, daß die einkommensproportionalen Leistungssätze unverändert bleiben, etwaige Pauschalen (z. B. die französischen Fixsätze) gemäß der durchschnittlichen Einkommensentwicklung angepaßt werden - wie das grundsätzlich gewollt ist - und der Kreis der Anspruchsberechtigten ungefähr konstant bleibt; es heißt nicht notwendigerweise, daß sich der Anteil der Leistungsempfänger an den Arbeitslosen im Zeitablauf nicht verändert, denn dieser Anteil wird nicht nur durch administrative Maßnahmen, sondern auch durch die Arbeitsmarktlage selbst bestimmt. 14 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 22 Hermann Albeck In Übersicht 4 ist für jedes der betrachteten Länder die fiktive Ausgabenentwicklung mit der tatsächlichen verglichen; ergänzend ist angegeben, wie sich der Anteil der Leistungsempfänger an den Arbeitslosen im Zeitablauf verändert hat. Die Quintessenz des Vergleichs in Übersicht 4 sind die Differenzen zwischen fiktiver und aktueller Ausgabenexpansion bezogen auf ein Jahr, also die Werte in Spalte 6. Diese Werte werden folgendermaßen interpretiert: - deutlich positive Werte signalisieren eine Ausweitung des Leistungsrechts und/oder eine großzügigere Praxis der Leistungsgewährung - deutlich negative Werte zeigen an, daß alle Gesetze, Verordnungen, Erlasse und ihr konkreter Vollzug durch die zuständigen Stellen zusammengenommen zu Einsparungen bei der Arbeitslosenunterstützung geführt haben. Es sei nochmals betont, daß es sich dabei um eine überschlägige Rechnung handelt, die eine Reihe weiterer Einflußfaktoren vernachlässigt, insbesondere endogene Strukturänderungen innerhalb der Gruppe der Arbeitslosen. In einer Phase steigender Arbeitslosigkeit, wie sie in allen betrachteten Ländern realisiert war, können diese Änderungen z. B. so aussehen, daß der Anteil der Leistungsempfänger an den Arbeitslosen fällt, so daß die Ausgaben schwächer expandieren, als es der fiktiven Größe entspricht; wie Spalte 7 ausweist, scheint dieser Effekt für die Bundesrepublik bedeutsam, zumindest ist der entsprechende Anteil von 76 vH im Jahre 1970 auf 65 vH im Jahre 1980 gefallen.15 Es können auch ausgabenrelevante Strukturveränderungen innerhalb der Gruppe der Leistungsbezieher auftreten, etwa - die Verhältnisse in der Bundesrepublik zugrundegelegt - ein steigender Anteil der Empfänger von Arbeitslosenhilfe; bei anhaltend schlechter Arbeitsmarktlage mag es auch sein, daß der Anteil von Personen mit höherem Arbeitsentgelt und damit überdurchschnittlichem Leistungsanspruch zunimmt. Im ersten Fall würden die Ausgaben schwächer, im zweiten Fall stärker expandieren, als es der fiktiven Größe entspricht. 14 Dazu zwei Beispiele: Bei schlechter Arbeitsmarktlage steigt die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit; mehr Arbeitslose verlieren ihren zeitlich begrenzten Anspruch auf Versicherungsleistungen, und nicht alle davon erhalten statt dessen eine Art Arbeitslosenfürsorge (stärkeres "Hinauswachsen" aus der Arbeitslosenunterstützung). Schlechtere Beschäftigungschancen mindern auch die Chancen, Ansprüche auf Arbeitslosenunterstützung zu erwerben (geringeres "Hineinwachsen" in die Arbeitslosenunterstützung). 15 Wenn man unterstellt, daß der gemessene Rückgang dieses Anteils allein endogen verursacht ist, läßt sich die fiktive Ausgabenentwicklung insoweit korrigieren; man erhält dann als korrigierten Wert 13,3· (0,65/0,76) = 11,4. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Organisationsformen der Selbstverwaltung und Sozialausgaben 23 Wenn diese Einflüsse bei der Ermittlung der fiktiven Ausgabenexpansion nicht berücksichtigt worden sind, so hat das zwei Gründe: Erstens ist die vorhandene Informationsbasis zu gering, um die Struktureinflüsse in einer vergleichbaren Weise abschätzen zu können. Zweitens besteht die zusätzliche Schwierigkeit darin, daß von den insgesamt ausgabenwirksamen Strukturänderungen grundsätzlich nur jene bei der Ermittlung der fiktiven Ausgabenexpansion berücksichtigt werden dürfen, die endogenen Charakter haben, d. h. die nicht durch Änderungen in Leistungsrecht und Leistungspraxis herbeigeführt sind. Auch bei vorsichtiger Interpretation lassen die Differenzen in Spalte 6 meines Erachtens die Aussagen zu, daß - in Großbritannien die Ausgabenexpansion durch leistungsseitige Korrekturen deutlich gebremst worden ist - in der Bundesrepublik und in den USA die weitgehend proportionale Entwicklung von fiktiven und tatsächlichen Ausgaben auf eine ungefähre Konstanz des Leistungsrechts hindeutet; das gilt auch noch für Schweden - in Frankreich die enorme Ausgabenexpansion zum größten Teil durch leistungsrechtliche Maßnahmen verursacht ist. Ich komme im folgenden Abschnitt darauf noch einmal zurück. Zusammenhänge zwischen organisatorischen Regelungen und Ausmaß der Sicherung Wir wollen jetzt die Ausführungen in den beiden vorangegangenen Abschnitten nebeneinander halten und versuchen, den Ausgabenwirkungen unterschiedlicher organisatorischer Regelungen der Arbeitslosensicherung auf die Spur zu kommen. (1) Zunächst einmal fällt auf, daß die Staaten ohne Selbstverwaltung - Großbritannien und die USA - zugleich jene Staaten sind, die von allen betrachteten Ländern Anfang der 8Der Jahre das geringste Sicherungsniveau hatten und im letzten Jahrzehnt auch eine zur Lohnentwicklung teilweise deutlich unterproportionale Entwicklung der Sicherungsleistungen hatten. Umgekehrt war in den Staaten mit Selbstverwaltung, in denen die Arbeitsmarktparteien und insbesondere die Gewerkschaften einen teils formal abgesicherten, teils informalen, in jedem Fall aber deutlichen Zugriff auf das Leistungsrecht haben, nicht nur das Niveau der Sicherungsleistungen am höchsten - Schweden und Frankreich -, sondern auch die Expansion der Lohnersatzleistungen teilweise deutlich größer als die Expansion der Lohneinkommen OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 30 Hermann Albeck losenunterstützung ist; denn um so geringer ist dann auch die Fähigkeit der Arbeitslosen, Gewerkschaftsbeiträge zu zahlen. 20 - Die "Ausgabenneigung" eines Sicherungssystems ist um so größer, je weniger jene, die über Sicherungsleistungen entscheiden, mit der Finanzierung dieser Leistungen zu tun haben. Denn dann verringert sich der Zwang, die Vorteile bestimmter Sozialausgaben abzuwägen gegen die Nachteile, die dadurch entstehen, daß die notwendigen Finanzierungsmittel nicht mehr zur Befriedigung anderer Bedürfnisse verfügbar sind; das System wird tendenziell instabil im Sinne von ausgabenlastig. Beide Folgerungen lassen sich am Beispiel Schwedens und Frankreichs, den Spitzenreitern beim Sicherungsumfang, besonders gut belegen. In Schweden haben die Gewerkschaften organisatorisch vorgesehene Entscheidungsund Mitwirkungsrechte bei der Arbeitslosensicherung, die Finanzierung erfolgt aber fast ausschließlich mit allgemeinen Haushaltsmitteln und Arbeitgeberbeiträgen. In Frankreich werden die Unterstützungszahlungen zum weitaus größten Teil durch Arbeitgeberbeiträge und Staatszuschüsse finanziert, wobei die Arbeitgeberbeiträge deutlich überwiegen (sie machten Anfang der 8Der Jahre gut 70 vH aller Einnahmen aus); das Leistungsrecht war aber Gegenstand von Tarifvereinbarungen, und hier drängten die Gewerkschaften auf mehr soziale Sicherung, vor allem bei steigender Unterbeschäftigung. Aufschlußreich ist hier die jüngste Entwicklung: Der Rahmentarif von 1958 ist zum 19. November 1983 von den Arbeitgebern gekündigt worden, weil ihnen der in Zeiten niedrigerer Arbeitslosigkeit vereinbarte Leistungskatalog und Finanzierungsschlüssel zu teuer geworden war; sie wollen die stark defizitäre Arbeitslosenversicherung vor allem ausgabenseitig sanieren und streben eine hälftige Aufteilung der Beitragszahlungen auf Arbeitgeber und Arbeitnehmer an. Die Gewerkschaften wollen aber nur geringfügige Leistungskürzungen akzeptieren und setzen vor allem auf höhere Staatszuschüsse. 21 Im Grunde sind diese Folgerungen plausibel, ja sogar teilweise trivial. überraschen muß jedoch, wie deutlich sich das in der Realität der untersuchten Länder ausdrückt - trotz deren ganz unterschiedlicher Tradition, spezifischen sozialen Umfelds und der so schwer zu greifenden Merkmale informaler Organisation. Die gegenwärtige Diskussion um eine Reform des sozialen Sicherungs systems sollte an diesen einfachen Einsichten nicht vorbeigehen. 20 Das zweite Argument ist nicht unabhängig davon, wie die Finanzierung der Arbeitslosenunterstützungen erfolgt. Hier ist der übliche Fall unterstellt, daß Gewerkschaften nicht oder nur teilweise und indirekt mit der Finanzierung befaßt sind. 21 Vgl. F AZ vom 13. 10. 1982, Bundesarbeitsblatt Heft 10/1983, S. 18/19. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Organisationsformen der Selbstverwaltung und Sozialausgaben 31 Literaturverzeichnis Albeck, H. - Blum, J.: Soziale Sicherung von Arbeitslosen - ein internationaler Vergleich; Gutachten im Auftrag des Bundesministers der Wirtschaft, Köln 1984. Dupeyroux, J.-J.: Droit de la SEkurite Sociale; Paris 1980. Ogus - Barendt: The Law of Social Security; London 1978. UNEDIC, ASSEDIC (Hrsg.): Regime National Interprofessionel d'AIlocation aux TravaiIIeurs sans Emploi; Paris 1981. US Department of Labor, Unemployment Insurance Service (Hrsg.): Comparison of State Unemployment Insurance Laws; Washington 1981. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Anhang 1 Antal försäkrade den 31 december 1980 med fördelning efter dagpenning oeh manadsavgift KASSA Akadernikcrnas Apoleksljänslemännem Arbclsledamas Bank Ijänslemännens Beklädnadsarbelamas Bleckoch plätslagarnas Byggnadsarbelamas Drülpersonalens Eleklrikern .. Fabriksarbetama. I'arlygsbefälels I'aslighelsanställdas Frisöremas Försäk~gsansläUdas FörsäkringstjänstemäMcns -------- Grafiska arbetamas Gruvindustriarbctamas Hanmarbetarnas Handelsanslälldas Handelsrepresentantemas -------- Handelstjänstemännens -------------- HOle1l-, kafeoch reslaurang _!~~~~~-------- Industritjänstemännens 90:- 100:- 1 I 10:-1 120:-1 130:~ 140:1 150:- 2:- _!.~- 5:- 7:- 1.2~8 _t~69 ---r-- ---1--- 10:- VJ_ ----r---- ----1-----· ----r---- ----~--lÖ;- 24703 160:- 170:- 5:50 ~---------+-~~~2~ 180:- 190:- 6, ___ 7.~'!L __ 15:- _ __ ~~~4 ___ _ ---------i-----j'----------r---- ----- ----------r---- Ih 30:- 1796 496 I~~~~~~~~~[ 7:- :::f-: __ :-:_: __ :::::_::-: __ :_::---::~'~~ 195:- Samtliga medlemmar 4:25 ----1~~~J----1---!.~-~7.- _ ___ L8.§L 5:- _____ 7.L~O~____ _ __ ~J32~_ 2:50 ----_!~~~---- ----~~~- 8:- _____ ~_l~____ _ ___ ~Y2~_ 10:- ______ ~y]____ _ ___ JJ1~_ 10:- ____ 1!.L~2____ _ __ !.Uß1Q_ 3:- ______ ~~~____ _ ___ lJ~_ 9:- _____ ~t~~____ _ __ J~J2~_ 8:- _____ !t~~____ _ ___ ~~l~_ 12:- ______ t~l____ _ ___ }~1~_ ____ mlL ____ ~_OlL -----~i~~----l---J~~J~- 3:- _____ !.~L4~____ _ ___ ~J~~_ 5:- _____ !~~J ________ ~~J~_ 7:75 _____ !.~~1 ________ ~31~_ 1 ____ 1JJL 19:- _____ !~~l ____ ~---!.~jl~- 12:- ______ t~~ ____ ____ ~Jl~_ ____ 9J~lL 12, -----~~L~-----t---~J~~- 3:50 ____ 17.~~6J _______ ~7JY'§~_ W N ::t:: CD S § ~ ~ OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 '" t/l g. :1 ~ '" :l po ~ '" [ t" t/l o a eo '0 ~ j;t ~ -- ----j-- -- -1--- Journalisternas ---------------- ---- -- --- --- Kommunalarbetamas ---------------- ---- ----- --- Kommunaltjänstemännens ---------------- ----j----- --- Kooperativa tiänstemännens Köpmännens ---- ---- ---- - 1--- Lantarbetarnas -- ---- -----1--- -------- ---- --------- Lantbrukstjänstemännens O ______ ~---- Livsmedelsarbetarna. ----------------- Metallindustriarbetama. 5:- Musikerna. _____ Jl.!l~~ MlIamas Pappersindustriarbetamas Petroleumhandlama. Sjöfolkets Skogsarbetamas ________________ J ___ _ Statsanställdas j ---------------- ---- Statstjänstemännens ~~~;;:~;ta~:-----J---- ---------------- ---- Sveriges fISkales Sveriges hantverks·t industri· ~~~~~~~~!~~~!_--~--- Sveriges teateranställdas ----------------~---- Transportarbetarnas 0--------1 Träindustriarbetamas 3:- __ m_ _____ jO __ _ ----- --- ----- --- ----- --- --------- 3:50 _!~Q1lSUMMA % 1288127370 0,0 0,9 4:50 ~!9J ---r-- ---1- -- 9133 0,3 GenomsnittIigt tillförsäkrad dagpenning 192:19 ----1---------1 ----- 1 - ---- - ---- ---- --------- ----- ---------- ---- --------- ----- ---------- ---- --------- ----- -- - -------~--- - ----j------- -- -----I~~~~:-i2~g- ---- --------- ----- ---------- ---- --------- ----- ---------- ---- --------- ----- ---------- ----l---~~i~-- ----- __________ LiLL~ 7:- 8:- ----l---------4-----4---------- ----j---------]-----]---------- ---- --------- ----- -- ---- --------- -----lo---------- 2:50 ~~~}1~:::::~::::::::I:::::::::][U-ll, 32, ___ !~tL_ 7:- 16:- 12, 25:- _~~iL1Jg ____ _ _L~!_lJ~!~ _____ ~ _________ 4 ____ _ -------------- - 5:- __ _ ___ ~~2~_____ _ __ J~l~_ 7:50 ____ ~!~~J_____ __~Yl~~_ 3:75 __ __ li~~~__ _ __ __~4}J]l_ 1:50 ______ ~!6J _____ ___ 13~~_ ___ I~~~L 9:50 _____ !L~] _____ ~---~~]!- 10:- ______ L~81_____ _ __ 1~~1_ ___ 5.!l~~L 8, ----~1~~8.!l-----t--PJJ!Qu> ------~~~----- ---~~~Q10:- _ ____ !U 3 1 ____ _ 6:25 41611 -------------- 15:- ___ ln~L 41611 -------- ___ 16 1L ___ ~_OJL _____ ~~~~_____ _ __ 21~.!lQ _ 4:- 10:- _L4!J!L __ 2J12~_ __!7L 8 1L 3:- ____ ~~~~l_____ __!~_~~_ 10:- _____ !~~21_____ _ __ Y~l!_ 10:- 10:- 27 :- ___ 1_31L _ __ J.J.1L ___ 1_6~L -----1---------4-----4 -- -----4-----f~]~~t-LY1--!~-L---~1~~- 7:- 69502 715152064 0,0 1,7 12266 0,4 27224 0,9 76376 2,4 149746 4,8 2777385 88,6 69502 3133567 100.0 o .., IIQ '" !:!. '" '" r+ ~. Ci' ~ c. Ci) .., tIl ~ '" ~ I\) ~ e. § IIQ § C. tIl §. e.. ~ '" IIQ ~ Ci) ::J c" w OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 34 Hermann Albeck Anhang 2 Bundesrepublik Deutschland übersicht: Berechnung der Ersatzraten EERECHNUNG DER. EltSATZRATEN ARBEITSLOSENGELD UND ARBEITSLOSENHILFE BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND I UNTERSTUTZUNGSZAHLUNGEN IM JAHK 1981 Bemes.ung_grundlage Bereinigtes Nettoarbelt •• ntgelt einer 40-Stundenwoehe 1) I 13,21 DM/Std :~~~:~:~~il t;:n;~~~~ 21 0,75 I 395 1,00 530 1,80 950 1.elatungsbeme •• ungagrenze 1 0 I 5 DM/Woch. - je Woche - Dynamls1erunq - der Beza.esaungaqrundlaqe entfallt - 4er Beatandaund Zuentfallt gang_leistung Proportionalaatz ARIIEITSLOSENGELD ARBEITSLOSENHILFE XURZARBEITERCELD 68 vH des Netto58 vH des Netto68 vH des Nettoarbeltsentqelta arbeit.gelts arbeitsentgelta nach §§ "1. 112 nacll §§ 11" 112 nach §i 11" 112 ArG ArG MG je Ausfaillitunde Lelstunqsh6he - netto Eink.-Xl. ARBEITSLOSENGELD ARBEITSLOSENHILFE KURZARBEITERGELD/Std 4) - je Woche _ 3) 1 v v-2Xi 1 v v-2 Xi 1 v v-2Xi 0,75 189 205 205 161 175 175 4,la 5.30 5,30 1,00 243 264 264 207 225 225 6,21 6.75 6,7S 1,10 373 447 447 317 382 382 9,51 11,49 11,49 Familienzuschläge - - - Sozial versicherungsVersicherunqsschutz besteht - keine weiteren AbzUqe von den Unterschutz bei Arbeitsloeigkeit .tUtzungszahlungen notwendig. Be.teuerung aer UnterDie Leistungen. nach dem ArG .ind steuerfreie Einnahmen 1m Sinne des stÜtzung § 3 Nr. 2 EStG 1979 II EINKOMMEN DER BESCHÄFTIGTEN IM. JAHR 1981 (11 Bruttoarbeitsentqelt -1981 _51 13,70 DH/Std bei 41 Stunden/Woche Eink.-Xl Bruttoarbei tsentCfel t p ••• je Woche je Stunae 0,75 21 912 421 10,21 t ,00 29 208 562 13,70 1,10 52 572 1 011 24·,66 SteuerabzÜge p ••• tarifliche Einkommensteuer und Xirchensteuer 6) Elnk.-nJ 1 v v-2Xi 0.75 I 3 043 I 788 I 347 1,00 4 925 3264 2 823 1,aO 14 979 I 591 I 035 Sozialvereiche16,55 vH von (1) rungsbeiträge 7} D.a. 1e Woche 1. Std. 1I NettoarbeitsE!nk.-Kl v v2XI I 1 v v-2Xi I " v v-.K1 entgel t - 1981 -" 0, S 15 20 ~~ ~~~ 16 9~'1 293 Jl ~2' 11 . I ~ • ~~ . ~.!~ 1,00 19 449 21 551 374 406 414 9,12 9,90 10,10 1,80 29 644 36 032 36 588 570 693 704 13,90 16,90 11,17 Ilr NET'l'OERSATZRATEN 1981 Leistung - netto / Eink.-Xl ARBEITSLOSENGELD ARBEITSLOSENHILFE KURZARBEITERGELD Net toarbel tsentgel t, 1 v v-2Xi 1 v v-2Xi 1 v v-2xi 1n vII 0,75 65 65 63 55 55 54 61 " 67 1.00 65 65 64 55 55 54 61 68 67 1,80 65 65 64 56 55 54 68 68 67 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Organisationsformen der Selbstverwaltung und Sozialausgaben 35 " Der Arbeitslose habe 1m letzten Lohnabrechnunqszeltraum (Dezember 1980) 13,34 DM/Std verd.1ent und pro Woche 41,4 Stunden gearbeitet. In diesem Bruttoarbeltser-.tgelt werden auch ·overtime payments, premiums, bonuses and allowances" miterfaBt. Das deutsche Le!stungsrecht, Stand 1982, verlo'lngt eine 3erelnlgung gerade UiiI diese EinflUsse. :'us einer früheren Untersuchung, Blum (1982), 5.316, 1st bekannt, da8 der Uberstundenzuschlag mit ca. 30 vH angegeben werden kann. Weil die ILO-Daten Zulagen wie Welhnachtsgeld etc. beinhalten, wurden oben .nstattdes Dezemberwertes die Angaben für den Honat Oktober als relevant an«Jesehen. Quelle: ILO, Bulletin of Labour Statlstlcs, Heft 4, '981. Die 4.0-Stundenwoche entspricht 1n den meisten Fällen der tariflich vereinbarten Wochenarbeitszeit laut § 112 Aba. 4. AFG; vgl. Statistisches'Bundesamt, Löhne und Gehälter, FS 16, Reihe 4.1 Tariflöhne, April 1981 .. 2) Die Angaben lind auf 5 DM-Beträge gerundet, § 112 Ahs. 9 AFG. 3) Die Leistungshöhe wird 1n den jährlichen Lelstungstabellen nach Lelstungsgruppen qetrennt ausgewiesen; vgl. AFG-Leistungsverordnung 1981, 1nl Bundesarbeitsblatt, Heft 2, 1981, ,S. 54 ff. Den Familienstand eines Arbeitnehmers berUcksichtigt das EStG 1979 in § 38 bjmit der Zuordnung der Steuerklasse ist auch die Zuwe1&ung nach § 111 AFG In die Lelstungsgruppen vorgenommen. Familienstand Steuerklasse Lelstunqsgruppe ~~ I A verheiratet, 1 Verd. II1 C verheiratet, 1 Verd.,2 Kinder 111 C 4) Das' Xurzarbeitergeld je Stunde entspricht 1/40 des Arbeltslosengeldes~ fUr den berelniqten Bruttostundenverdienst des Jahres 1981 (Eink. Klo 1.00 :t 13,60 DM/Std.), vgl .. AFG-Leistungsverordnung 1981, a.a.O. 5) Als durchschnittliches Bruttoarbeitsentgelt (earnings) wurde der Aprilwert des Jahres 1981 herangezogen. Dieser Wert stimmt 1n der Ver9angenheit weitgehend mit dem Jahresdurchschnittswert Uberein, vgl. ILO, Bulletin of Labour Stat1st1cs, laufend, hier: Heft .c, 1981, Tabelle 8. 6' Oie SteuerabzUge wurden vom zu versteuernden Einkommen nach § 38 c 1: und § 19 111 EStG 1979 laut den Steuertabellen 1981 ermittelt. Von diesem. Steuerbetrag wurden 9 vH Kirchensteuer einbehalten, eine Anrechnunq der gezahlten Kirchensteuer aus dem Vorjahr wurde nlcht berUc:k- .1chtigt. 7) FUr dle Rentenversicherungl 9,25 vH, d1e Arbeitslosenversicherungl 1,S vH, und fUr eHe Xrankenvera1cherunq bis zur Be1traqsbemessunqsgrenze von 39 600 DM p .. a.: 5,8 v.H .. 8) (Nettoarbe1tsentgelt p.a.1 52 Wochen) I 41 Stunden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip staatlicher Sozialpolitik Von Heinz LampeTt, Augsburg I. Zielsetzung und Aufbau der Untersuchung In der neuzeitlichen staatlichen Sozialpolitik des Deutschen Reiches und der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere in der Sozialversicherungspolitik 1, hat das Prinzip der sozialen Selbstverwaltung als organisatorisches, ordnungspolitisches Prinzip zentrale Bedeutung 2• Es gibt jedoch neuerdings Entwicklungstendenzen, die eine schrittweise Aushöhlung dieses Prinzips und damit eine entscheidende Verringerung der Qualität sozialer Sicherung 2a sowie der demokratischen Qualität der Sozialordnung befürchten lassen. Daher sollen im folgenden nach einer Erläuterung des Prinzips sozialer Selbstverwaltung und seiner Entwicklung (11) die Ursachen der Einschränkung sozialer Selbstverwaltung (lU) und die Bedeutung sowie die Leistungsfähigkeit sozialer Selbstverwaltung (IV) dargestellt werden. Abschließend werden Möglichkeiten einer Reform des institutionellen Rahmens der Sozialpolitik im Sinne einer Stärkung der sozialen Selbstverwaltung erörtert (V). Ein systematischer Überblick über die für die einzelnen Sozialversicherungseinrichtungen geltenden Regeln sozialer Selbstverwaltung kann in dieser Arbeit nicht gegeben werdens. 1 In dieser Arbeit werden nicht behandelt: die Selbstverwaltung der Gemeinden und der Gemeindeverbände, die Selbstverwaltung in der Sozialhilfe und die Selbstverwaltung sozialer Angelegenheiten auf den Arbeitsmärkten (Tarifautonomie). 2 Vg!. dazu D. Leopold, Die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung, 3. Auf!., St. Augustin 1980, S. 50 ff., H. Bogs, Die Sozialversicherung im Staat der Gegenwart, Berlin 1973 und die fundierte, detaillierte Darstellung von F. Tennstedt, Soziale Selbstverwaltung, Geschichte der Selbstverwaltung in der Krankenversicherung von der Mitte des 19. Jahrhunderts bis zur Gründung der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1977. 2a Im folgenden ist mit "Sozialer Sicherung" stets das System sozialer Sicherung, also die Sozial"ver"sicherung gemeint. 3 Vg!. dazu die Referate von H. Albeck, The Institutional Framework of Social Policy Decision-Making in West Germany, in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, 1982, S. 389 ff., insbesondere S. 395 ff.; D. Leopold (mit weiterführender Literatur) sowie Th. Maunz, H. SChratt, Die Sozialversicherung und ihre Selbstverwaltung, Loseblattkommentar, 10 Bde., Berlin 1975. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 38 Heinz Lampert 11. Das Prinzip sozialer Selbstverwaltung und seine Gefährdung Unter Selbstverwaltung in der Sozialversicherung wird in Anlehnung an Theodor Maunz und Hans Schraft 4 eine "Verwaltung" sozialer Angelegenheiten definiert, die folgende Merkmale aufweist: 1. Sie ist Erfüllung gesetzlich zugewiesener Aufgaben öffentlicher Daseins fürsorge als eigene, im eigenen Namen und in eigener Verantwortung durchgeführte Aufgaben, jedoch 2. nach Maßgabe von Gesetz und Satzung und unter staatlicher Aufsicht durch 3. Körperschaften des öffentlichen Rechts, die durch Gesetz oder aufgrund gesetzlicher Vorschriften errichtet wurden; 4. die Organe dieser Körperschaften sind mit ehrenamtlich tätigen, gewählten Vertretern der Beteiligten, insbesondere der Versicherten und der Arbeitgeber, besetzt. Der wesentliche Sinn sozialer Selbstverwaltung liegt in der im Rahmen der bestehenden Gesetze und der zugewiesenen Aufgaben bestehenden Rechtsetzungsbefugnis der Selbstverwaltungsträger, d. h. in begrenzten, autonomen Gestaltungsmöglichkeiten (Selbstverwaltung in einem materialen Sinn)5. Die sachliche Rechtfertigung der Selbstverwaltung liegt zum einen darin, daß Selbstverwaltung in der Sozialversicherung die Bildung von Parafisci bedeutet, also die Ausgliederung finanzwirtschaftlicher Vorgänge aus dem zentralen öffentlichen Haushalt, für den der Grundsatz gilt, daß die zweckgebundenen Einnahmen minimiert werden sollen, während für den Parafiskus die Zweckbindung der Einnahmen gilt. Zum anderen ergibt sich die Rechtfertigung der Selbstverwaltung daraus, daß Selbstverwaltung die Mobilisierung gemeinnütziger Kräfte, die Mobilisierung von gesellschaftlichen Aktivitäten ermöglicht, "die rein hoheitlich-staatliches Handeln nicht zu entfalten vermag"6. Diese Auffassung steckte auch in der programmatischen Grundlage für die Sozialversicherungspolitik der Jahre 1883 bis 1889, der kaiser4 Th. Maunz, H. Schralt, Band 1, A 1 - Selbstverwaltung - Blatt 10. I) Vgl. dazu W. Wertenbruch, Zur Existenz der Selbstverwaltung im System der sozialen Sicherung, in: Zeitschrift für Sozialreform, 1975, S. 518 ff., insbes. S. 522: "Selbstverwaltung in einem materialen Sinne ist eigenmotiviertes Handlungsvermögen in Freiräumen, deren Ausfüllung ,freien' Trägern im Rahmen der allgemein verbindlichen Rechtsordnung überlassen bleibt." Ähnlich C. Becher, Selbstverwaltungsrecht der Sozialversicherung, Kommentar, E § 29, S. 2: "Der Wert der Selbstverwaltung (hängt) in materieller Hinsicht letztlich davon ab, welchen Freiraum die Rechtsnormen der Selbstverwaltung der Versicherungsträger einräumen." 6 Th. Thiemeyer, Soziale Selbstverwaltung unter ökonomischem Aspekt, in: Zeitschrift für Sozial reform, 1975, S. 540 ff., insbes. S. 542. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip 39 lichen Botschaft vom 17. November 1881, in der es im Zusammenhang mit der Sozialversicherung heißt: "Der engere Anschluß an die realen Kräfte dieses Volkslebens und das Zusammenfassen der letzteren in der Form corporativer Genossenschaften unter staatlichem Schutz und staatlicher Förderung werden, wie wir hoffen, die Lösung auch von Aufgaben möglich machen, denen die Staatsgewalt allein in gleichem Umfang nicht gewachsen sein würde".7 Es würde zu weit führen, hier die Geschichte der sozialen Selbstverwaltung in der Krankenversicherung, der Unfallversicherung, der Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung über die verschiedenen wirtschaftsund sozialpolitischen Perioden, die die deutsche staatliche Sozialpolitik nachhaltig prägten 8 - das Kaiserreich, die Weimarer Republik, das Dritte Reich und die Bundesrepublik -, nachzeichnen zu wollen. Es ist im Rahmen dieses Referates auch nicht möglich, die Geschichte der Selbstverwaltung in den einzelnen Zweigen der sozialen Sicherung nachzuzeichnen. 8a Für die folgenden überlegungen erscheinen - abgesehen von den Jahren 1934 bis 1945, in denen entsprechend dem Führerprinzip eines totalitären Staates die Selbstverwaltung durch das "Gesetz über den Aufbau der Sozialversicherung" vom 5. Juli 1934 aufgehoben und die Selbstverwaltungsorgane durch staatlich bestellte "Leiter" abgelöst wurden - folgende vier Entwicklungstendenzen bedeutend: 1. Eine seit Jahrzehnten feststellbare, zunehmende Einengung des Autonomieraumes durch die Verrechtlichung der Sozialpolitik 9, insbesondere durch steigende Normierung der Sozialversicherung in Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften 10 , die die materiale Selbstverwaltung erheblich eingeschränkt hat. Auch der Bericht der Bundesregierung zu Fragen der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung ll stellt fest, "daß bei der sozialen Selbstverwaltung durch Zurücktreten der Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen 7 Abgedruckt in: Die Ortskrankenkasse, 1981, S. 855 ff. S Vgl. dazu H. LampeTt, Sozialpolitik, Berlin u. a. 1980, S. 121 -165. 8a Vgl. dazu etwa H. Müthling, Die Geschichte der deutschen Selbstverwaltung, Köln 1966; H. PeteTs, Die Geschichte der sozialen Versicherung, 3. Aufl., St. Augustin 1978; F. Tennstedt, Geschichte der Selbstverwaltung in der Krankenversicherung, Bonn 1977; H. Thielmann, Die Geschichte der Knappschaftsversicherung, Bad Godesberg 1960. 9 Vgl. dazu H. LampeTt, Sozialpolitik, S. 178 f. 10 Vgl. dazu G. Hesse, Sorge um die Zukunft der Selbstverwaltung, in: Die Angestelltenversicherung, 1976, S. 425; R. Kalb, Wie kann die Funktionsfähigkeit der Verwaltungsorgane weiter verbessert werden, in: Deutsche Rentenversicherung, 1975, S. 331 ff., insbes. S. 341; D. Leopold, S. 181 f.; W. WeTtenbruch, S. 529. 11 Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode, Drucksache 4244 vom 3.11.1975, S.4. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 46 Heinz Lampert einer Einschränkung des freien Organisationsrechtes potentieller Mitglieder des Sicherungssystems 36 • Dasselbe Ziel führt im Zusammenhang mit ausgeprägten Gleichstellungstendenzen zu einer Standardisierung von Leistungen im Sinne einer Normierung über die sozialen Gruppen und Regionen des Staatsgebietes hinweg. Instrumentell vollzieht sich diese Normierung über eine Verrechtlichung und Zentralisierung der Sozialpolitik 37 • Dadurch wird soziale Selbstverwaltung im Sinne möglichst autonomer Festsetzung der Leistungen nach Art und Höhe jedenfalls im Bereich von Standardleistungen (in früherer Terminologie: Regelleistungen) beschränkt und in Verbindung mit der Expansion normierter Leistungen der Spielraum für selbstverwaltungsbestimmte Zusatzleistungen (in früherer Terminologie: Mehr-Leistungen) eingeengt. Die Kombination des Zieles "soziale Sicherung für möglichst alle" im Sinne einer Mindestversorgung mit der Gleichstellungsbzw. Egalisierungstendenz wiederum führt zu einer Abschwächung des Versicherungsprinzips und zu seiner Ergänzung bzw. Ersetzung durch das Versorgungsprinzip im Sinne mehr oder minder stark beitragsunabhängiger Sozialleistungen. Folge der Zurückdrängung des Versicherungsprinzips und des Vordringens des Versorgungsprinzips ist eine Einschränkung der Selbstverwaltung im Sinne des Rechtes der eigenständigen Definition von Leistungen und Beiträgen 38, denn ohne den staatlichen Zwang in bezug auf das Leistungsspektrum und auf die Leistungshöhe, auf die Anspruchsvoraussetzungen und auf die das Leistungsvolumen letztlich bestimmenden Sozialversicherungsbeiträge würde die interpersonelle Umverteilung innerhalb der Gruppe Zwangsversicherter eher auf Grenzen der Zahlungsbereitschaft stoßen als es der Fall ist, wenn nicht betroffene Dritte Leistungsvolumen und -struktur definieren. Der staatliche Zwang kann jedoch, wenn die finanziellen Belastungen bestimmte Grenzen übersteigen, Unbehagen, Staatsverdrossenheit und Ausweichreaktionen auslösen. Gewichtiger als die eben angesprochenen Ursachen für die Einschränkung der sozialen Selbstverwaltung scheinen mir jene Ursachen zu sein, 36 Das klassische Beispiel für die begrenzte Lebensfähigkeit ständisch bzw. beruflich organisierter Rentenversicherungen ist die Knappschaftliche Rentenversicherung, die ohne erhebliche staatliche Zuschüsse längst nicht mehr lebensfähig wäre. Vgl. dazu H. Lampert, Sozialpolitik, S. 258. Auch die Rentenversicherung der Arbeiter wäre ohne die Staatszuschüsse und ohne den Finanzausgleich zwischen der Rentenversicherung der Angestellten und der Arbeiter nicht überlebensfähig. 37 Vgl. dazu H. Lampert, S. 175 ff. und S. 278 f. 38 Vgl. dazu auch H. A. Carganico und K. M. Spiecker, Selbstverwaltung im Spannungsfeld zwischen Staat und Gesellschaft, in: Grundfragen der sozialen Unfallversicherung, Festschrift für Herbert Lauterbach, Berlin 1961, S.58. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip 47 die im politisch-administrativen System liegen. Denn es ist dieses System, das letztlich auch die Ziele sozialer Sicherung definiert und darüber entscheidet, nach welchen Prinzipien, mit welcher Geschwindigkeit, in welche Richtungen die soziale Sicherung entwickelt werden so1l39. Da soziale Leistungen politische Güter sind, deren Produktion das Interesse aller begünstigten Wahlbürger findet - und für begünstigt halten sich wegen der üblichen zeitlichen und/oder institutionellen Trennung der Entscheidung für die Leistungsausweitung von der Entscheidung über ihre Finanzierung mehr als tatsächlich begünstigt sind -, wundert es nicht, daß sich die Träger politischer Mandate besonders mit den Möglichkeiten der Produktion sozialpolitischer Güter beschäftigen 4o • Von dieser Möglichkeit wird um so mehr Gebrauch gemacht, als die über 18jährigen, noch nicht Erwerbstätigen und die nicht mehr Erwerbstätigen, "die beiden Randgenerationen stimmenmäßig die Mehrheit haben", so daß "die staatliche Transferpolitik darauf ausgerichtet wird, Wahlgeschenke von der mittleren Generation weg an die Randgenerationen zu verteilen" .40a Den empirischen Nachweis für einen sehr engen Zusammenhang zwischen dem Abstand eines Zeitpunktes vom Wahltermin und der Zahl verabschiedeter Gesetze haben H. P. Bank und H. P. Widmaier geführt 4 !. Leider ist diese Häufung der Gesetze vor Wahlterminen auch mit einer Qualitätseinbuße verbunden, weil die Perspektive der Politiker entsprechend der Periodizität der Wahlen kurzfristig ist und zu einer Bevorzugung von taktischem gegenüber strategischem Handeln führt 42 • Außerdem ist die Erfüllung ihrer sozialen Funktion für die Politiker nur ein Nebenprodukt, das bei der Verfolgung ihres Hauptzieles, ihres eigenen Interesses, nämlich des Interesses an der politischen Macht, entsteht4 3. 39 Vgl. zu den Zusammenhängen zwischen Demokratie und Sozialpolitik insbes. E. Liefmann-Keil, Ökonomische Theorie der Sozialpolitik, Berlin 1961, S. 108 ff. 40 Vgl. zu diesem Problemkomplex H. P. Widmaier, Sozialpolitik im Wohlfahrtsstaat, Zur Theorie politischer Güter, Hamburg 1976. 40a E. Kaufer, Die Aufspaltung der Nachfrage nach Arzneimitteln, in: B. Röper (Hrsg.), Wettbewerbsprobleme auf dem Markt für Arzneimittel und staatliche Gesundheitspolitik, Berlin 1981, S. 85. 4! H. P. Bank, Die Sozialgeseizgebung der Bundesrepublik Deutschland und ihr zeitlicher Zusammenhang mit den Wahlterminen seit 1949, in: Recht der Arbeit, 1970, S. 101 ff.; H. P. Widmaier, S. 76 ff. 42 H. P. Widmaier, S. 79 und S. 74. 43 "Aber um zu verstehen, wie die demokratische Politik diesem sozialen Ziele dient (gemeint ist das Ziel, Gesetze hervorzubringen; H. L.), müssen wir vom Konkurrenzkampf um Macht und Amt ausgehen und uns klar werden, daß die soziale Funktion, so wie die Dinge nun einmal liegen, nur nebenher erfüllt wird und im gleichen Sinne wie die Produktion eine Nebenerscheinung beim Erzielen von Profiten ist." J. A. Schumpeter, Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, 2. Aufl., Bern 1950, S.448. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 48 Heinz Lampert Die feststellbare Neigung der Parteien in der pluralistischen Mehrparteiendemokratie, den Konkurrenzkampf um die politische Macht mit Hilfe der Sozialpolitik zu führen, mag dadurch besonders gefördert werden, daß sie bei der Ausweitung des Sozialleistungsrechtes häufig Wechsel auf die Zukunft ausstellen 44 und darüber hinaus die beschlossenen sozialen Errungenschaften nicht aus Haushalten finanzieren (müssen), für die sie, wie für die öffentlichen Haushalte, direkt verantwortlich sind, sondern mit Hilfe der Nebenfisci, d. h. der Sozialversicherungsbeiträge. Durch die zeitliche bzw. institutionelle Trennung von Leistungsbeschlüssen und Finanzierungsbeschlüssen können nicht nur die Kosten für die Produktion bestimmter politischer Güter verschleiert werden. Die Finanzierung sozialversicherungsfremder sozialer Leistungen 45 aus dem Etat von Sozialversicherungsträgern ist - verglichen mit einer Finanzierung aus öffentlichen Haushalten - auch der bequemere Weg 46• Einen Beweis für die enge sozialpolitische Perspektive, für die Entscheidungsscheu der Träger politischer Verantwortung und für die geringe sozialpolitische Problemlösungskapazität des Bundestages stellt nach meiner Meinung die jüngste Geschichte der Rentenversicherung dar, die ihrer Bedeutung und ihres exemplarischen Charakters wegen in einem Exkurs skizziert wird. Exkurs: Grundzüge der :RentenversicherungspoIitik 1972 bis 198347 Im Jahre 1972 wurden die Bestandsrenten entgegen der bisherigen Übung nicht einmal, sondern zweimal, nämlich am 1. 1. um 6,3 6/0 und am 1. 7. um 9,5 %, erhöht. Einer der Gründe für diese zweimalige Er44 Die Kosten einer Vielzahl von Leistungsverbesserungen wirken sich im Jahr des Beschlusses und in den unmittelbar darauf folgenden Jahren nur zu einem Bruchteil aus, belasten aber die Versicherungshaushalte langfristig und dauerhaft. Beispiele für derartige Leistungsverbesserungen sind: die Herabsetzung der Altersgrenze für den Altersrentenbezug, die Einführung von Mindestrenten, die Verbesserung von Anrechnungsbestimmungen (Ausbildungszeiten, Ersatzzeiten, Ausfallzeiten), die Verkürzung des zwischen Rentenanpassungen liegenden Zeitraumes, Anhebungen des Rentenniveaus. 45 Vgl. dazu oben S. 40 ff. 46 Vgl. dazu auch Karl-Bräuer-Institut, S.91, und W. Wertenbruch, S.529: "Gerade mit Bezug auf die eben angesprochenen ,sachfremden Aufgaben' kann man heute schon von einem Mißbrauch der sog. ,Selbstverwaltung' durch den Staat sprechen. Auf der einen Seite spricht sein Gesetzgeber von ,Selbstverwaltung' und versucht durch diese Ausdrucksweise den Eindruck freier Gestaltung und eigenständiger Verantwortlichkeit zu erwec]{;en. Auf der anderen Seite entledigt er sich zulasten der Selbstverwaltung der Verantwortung für Finanzprobleme in seinem eigenen Haushalt." (Hervorhebung von Wertenbruch.) 41 Vgl. dazu A. Seffen, Rentensanierung, Rentenanpassung und Rentenniveau, Institut der deutschen Wirtschaft, Beiträge zur Wirtschaftsund Sozialpolitik, Köln 1978 sowie H. Lampert, Soziale Sicherung im Alter in den 80er Jahren, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 1982, S. 81 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip 49 höhung des Rentenniveaus kann in überdurchschnittlichen Arbeitsentgeltsteigerungen der Vorjahre gesehen werden (1969: 9,2 '0/ 0; 1970: 12,7 {I/o; 1971: 11,9 (I/o), die in Verbindung mit einem Anstieg der Zahl der Beitragszahler die Einnahmen der Rentenversicherung 1970 bis 1972 um 21,4 Mrd. DM über das Niveau des Jahres 1969 hinaus steigen ließen. In den Jahren bis 1977 kostete die zweite Bestandsrentenanhebung die Rentenversicherungen 28 Mrd. DM. Am 16. Oktober 1972 wurde ein Rentenreformgesetz verabschiedet, das die Rentenversicherung für bestimmte Selbständige und für Hausfrauen öffnete, sowie die flexible Altersrente (im wesentlichen Rentenbezug statt mit Vollendung des 65. Lebensjahres nach Vollendung des 63. Lebensjahres ohne Verminderung der Rente durch einen versicherungsmathematischen Abschlag) und die "Rente nach Mindesteinkommen" einführte (Rentenbezugsberechtigte, die 25 Jahre lang Pflichtbeiträge entrichtet, aber weniger als 75 0 io des Durchschnittseinkommens aller Beschäftigten verdient hatten, wurden so gestellt, als hätten sie 75 Ufo des Durchschnittseinkommens verdient). Nach dem Wachstumseinbruch der Jahre 1973/74 warnte der Sozialbeirat in einem Gutachten vom 11. Oktober 1974 vor Finanzierungsdefiziten bei rückläufigen Einkommenszuwächsen. Mitte 1975 warnte die Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände vor aufkommenden Finanzierungsproblemen. Ende 1975 stellte der Sozialbeirat die bisherige Praxis der Rentenanpassungen in Frage und empfahl die Prüfung alternativer Anpassungsverfahren. Anfang 1976 machten die Rentenversicherungsträger darauf aufmerksam, daß ohne Änderungen des Beitragsund Leistungsrechtes die Rücklagen voraussichtlich 1979 aufgebraucht sein würden. Die Bundesregierung bestritt die Existenz eines Handlungsbedarfes. Die Bundestagsparteien versprachen trotz der Vorwarnungen im Wahlkampf 1976, als sich die Finanzmisere der Rentenversicherungen schon voll abzeichnete, die Renten auch Mitte 1977 um 9,9 9 /0 entsprechend der Bruttoarbeitseinkommensentwicklung anzupassen. Wenige Monate nach der Wahl mußten die Politiker die Sanierung der Rentenversicherung in Angriff nehmen. Das am 1. Juli 1977 in Kraft getretene 20. Rentenanpassungsgesetz sah vor: 1. die Verschiebung der am 1. Juli 1978 fälligen Rentenanpassung auf den 1. Januar 1979; damit wurde die "vorgezogene" Anpassung des Jahres 1972 rückgängig gemacht; 2. die Herausnahme des Anstiegs der Bruttoarbeitsentgelte des Jahres 1974 in Höhe von 11,4 % aus der Berechnung der allgemeinen Be4 Schriften d. Vereins f. Soclalpolltik 133/II OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 50 Heinz Lampert messungsgrundlage 48; sie bewirkte eine relative Absenkung der allgemeinen Bemessungsgrundlage und damit der Bezugsgröße der Rentenanpassungen; 3. die Herabsetzung des Beitrags der Rentenversicherung zur Krankenversicherung der Rentner von über 17 % auf 11 % der Rentenausgaben; es wurde also die Rentenversicherung auf Kosten der Krankenversicherung entlastet; 4. die Herabsetzung der Mindestrücklage der Rentenversicherung von einem Volumen in Höhe der durchschnittlichen Aufwendungen für Renten für drei Kalendermonate auf die Aufwendungen für Renten für einen Kalendermonat; 5. die ab 1. Juli 1978 wirksam werdende Verpflichtung der Bundesanstalt für Arbeit, für arbeitslose Rentenversicherungspflichtige den Beitrag an die Rentenversicherung abzuführen. Die Wirkungen dieser Stückwerkstechnologie hielten nicht lange vor. Die vor allem durch die fünfte Maßnahme erwartete und behauptete Konsolidierung der Rentenfinanzen blieb aus. Für die Zeit bis Ende 1982 wurde von den Rentenversicherungsträgern im März 1978 eine Finanzierungslücke in Höhe von 32 Mrd. DM errechnet. Daher wurden in dem am 8. Juni 1978 verabschiedeten 21. Rentenanpassungsgesetz vorgesehen: 1. die Begrenzung der Rentenanpassungen abweichend von der Entwicklung der allgemeinen Bemessungsgrundlage auf 4,5 Q/o für 1979 und je 4 11 /0 für 1980 und 1981; die dadurch erzielte Niveauabsenkung belief sich auf insgesamt 8,90f0-Punkte; 2. die dementsprechende Fortschreibung der allgemeinen Bemessungsgrundlage für den Zeitraum 1978 bis 1981; 3. die Erhöhung des Beitragssatzes von 18,0 auf 18,5 % zum 1. Januar 1981. Die Belastung der Bundesanstalt für Arbeit mit den Beiträgen für arbeitslose Rentenversicherungspflichtige erwies sich als eine Scheinkonsolidierung: die Belastung der Bundesanstalt für diese Beiträge (1978: 1,5 Mrd. DM; 1979: 2,9 Mrd. DM; 1980: 3,2 Mrd. DM; 1981: 5,3 Mrd. DM; 1982: 7,1 Mrd. DM) erzwang sowohl eine Beitragssatzerhöhung (von 31)/0 auf 4 Ofo zum 1. Januar 1982 und auf 4,6 % zum 1. Januar 48 In der Sprache der Politiker hört sich dies folgendermaßen an: "In der Rentenversicherung wird die allgemeine Bemessungsgrundlage um ein Jahr näher an die aktuelle Lohnentwicklung herangeführt." Sozialpolitische Informationen des Bundesministers für Arbeit vom 25. Februar 1977. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip 51 1983) als auch Liquiditätshilfen des Bundes (1980: 1,8 Mrd. DM; 1981: 8,2 Mrd. DM; 1982: 7,0 Mrd. DM). Letztlich muß - bei anhaltend hoher Arbeitslosigkeit - der Bund die Mittel für die Bundesanstalt, insbesondere für die Rentenversicherungsbeiträge der Arbeitslosen, aufbringen. Tatsächlich auch veranlaßte die finanzielle Belastung des Bundes durch die Bundesanstalt den Bund zu folgenden Maßnahmen: 1. 1981 wurden den Rentenversicherungen vorgesehene Zuschüsse in Höhe von 3,5 Mrd. DM nicht überwiesen, um sie an die Bundesanstalt leisten zu können; 2. der Beitrag zur Rentenversicherung wurde wegen einer - vorübergehenden - Verbesserung der Finanzlage der Rentenversicherungen um einen halben Prozentpunkt herabgesetzt, damit der Beitrag zur Arbeitslosenversicherung zum gleichen Zeitpunkt leichter um einen Prozentpunkt angehoben werden konnte. In dem am 16. Dezember 1982 verabschiedeten Haushaltsbegleitgesetz wurden folgende (wichtigste) Maßnahmen zur Konsolidierung des Sozialversicherungssystems beschlossen: 1. eine Erhöhung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung um 0,6% -Punkte zum 1. Januar 1983; 2. die Orientierung der Rentenversicherungsbeiträge für Arbeitslose statt am Bruttoarbeitsentgelt an der Höhe der Lohnersatzleistung; 3. eine Verschiebung der Rentenanpassung vom 1. Januar 1983 auf den 1. Juli 1983; 4. die Erhöhung des Beitragssatzes zur Rentenversicherung um 0,5%- Punkte auf 18,5 % bereits am 1. September 1983 statt erst zum 1. Januar 1984; 5. die Kürzung des Bundeszuschusses an die Rentenversicherung in Höhe von 0,9 Mrd. DM im Jahre 1983; 6. eine Absenkung der Beiträge des Bundes für Wehrdienstleistende und Zivildienstleistende von 75 % des durchschnittlichen Bruttoarbeitsentgeltes der versicherungspflichtig Beschäftigten auf 70 %, nachdem der Gesetzgeber den Bundeshaushalt bereits 1982 dadurch entlastet hatte, daß die Beitragsbemessungsgrenze für diese Gruppe von 100 % des durchschnittlichen Arbeitsentgeltes auf 75 fl/ o abgesenkt worden war; 7. die Einführung eines individuellen Krankenversicherungsbeitrages für Rentner in Höhe von 10f0 der Rente ab 1. Juli 1983, von weiteren 2 Ofo zum 1. Juli 1984 und von weiteren 2 % zum 1. Juli 1985. 4' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 52 Heinz Lampert Das Haushaltsbegleitgesetz 1984 wird weitere, vergleichbare Maßnahmen enthalten 483 • Diese Maßnahmenbündel stellen im wesentlichen Flickwerk dar. Die jeweils amtierende Regierung versuchte sich von Haushaltsjahr zu Haushaltsjahr zu retten, bestritt die Prognosen der Rentenversicherungsträger, schlug die Anregungen und Warnungen, die von wissenschaftlicher Seite kamen, in den Wind, hoffte auf wirtschaftliche Verbesserung und deckte durch eine Vielzahl von konzeptionell nicht abgestimmten Maßnahmen jeweils den allerdringendsten ad-hoc-Bedarf. Auch die vom Bundesverfassungsgericht am 12. März 1975 geforderte, bis spätestens 1984 befristete Reform der Hinterbliebenenversorgung wurde von den Politikern auf die lange Bank geschoben. Die oben skizzierte Beschränkung des Prinzips sozialer Selbstverwaltung ist nicht als zwangsläufig anzusehen, da die ihr zugrundeliegenden Ursachen nicht als unveränderlich wirksam anzusehen sind, zumal diese Ursachen primär im politisch-administrativen System liegen, das jedenfalls partiell geändert werden könnte (vgl. dazu V). Vor der Beantwortung dieser Frage nach Reformmöglichkeiten soll jedoch gezeigt werden, welche Bedeutung und welche Leistungsfähigkeit der sozialen Selbstverwaltung zukommen. IV. Bedeutung und Leistungsfähigkeit sozialer Selbstverwaltung Eine Beurteilung der sozialen Selbstverwaltung wäre unvollständig, wenn sie nur von der Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltung im instrumentellen Sinne ausginge, d. h. von ihrer Eignung zur Erreichung bestimmter Ziele. Vielmehr kommt der Selbstverwaltung neben ihrer instrumentellen Eignung - wie zu zeigen sein wird - ein Eigenwert zu. Deshalb ist von "Bedeutung" die Rede. Die zahlreichen Eigenschaften, die die Leistungsfähigkeit und die Bedeutung sozialer Selbstverwaltung begründen, lassen sich mit Hilfe von zwei Begriffen grob kennzeichnen und systematisieren: Effektivität und Demokratiekonformität. Diese beiden zentralen Eigenschaftsbündel sozialer Selbstverwaltung werden in einem von Thiemeyer gewählten analytischen Ansatz sichtbar. Er interpretiert Selbstverwaltung als betriebswirtschaftlich-organisatorisch technisches Prinzip zur Produktion von Gütern und Diensten der sozialen Sicherung, das erstens die Ausgliederung bestimmter finanz48:. Vgl. zu dem "Rentensanierungskonzept", das im Entwurf dieses Gesetzes enthalten ist, H. Lampert, Stabilisienmg der Rentenversicherung - mit Einschränkungen erreicht, in: Wirtschaftsdienst, 1983, S. 323 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip 53 wirtschaftlicher Vorgänge aus dem zentralen öffentlichen Haushalt verlangt, um eine Zweckbindung bestimmter Einnahmen zu sichern, und nach dem zweitens nicht-staatliche, frei-gemeinnützige Kräfte in die Produktion und Verteilung öffentlicher Güter einbezogen werden, also genossenschaftliches Potential aktiviert wird 4D • Aus der Mitwirkung gewählter Vertreter der vorn Sicherungssystem unmittelbar Betroffenen an der Produktion und Verteilung von Gütern der sozialen Sicherheit kann sich im Vergleich zu einern rein staatlichen System sozialer Sicherung eine höhere Effektivität ergeben 50, die auf der im Vergleich zur Sachkompetenz von Politikern höheren Sachkompetenz von Vertretern der Selbstverwaltung51, auf dem besseren Informationsstand Betroffener über den Bedarf an sozialer Sicherheit 52 und auf der Mobilisierung von gesellschaftlichen Kräften beruht (Mitverantwortung, Engagement), die hoheitlich-staatliches Handeln nicht zu entfalten ve rmag 53. Freilich sind diese Effekte daran gebunden, daß die innerverbandliche Demokratie funktioniert und Selbstverwaltung nicht Selbstverwaltung durch zentrale Verbände und führende Funktionäre ist. Die Mitwirkung der Versicherten bietet eine große Chance, die Qualität der Sozialpolitik durch eine stärkere Orientierung an den tatsächlichen Bedürfnissen, durch eine Verstärkung ihrer präventiven Orientierung, durch die Beseitigung von Steuerungsdefiziten (vor allem im Bereich der gesundheitlichen Versorgung) und durch eine Verstärkung der Dienstleistungsfunktion der Einrichtungen sozialer Sicherung zu verbessern 54 • Die erwähnte Mobilisierung gesellschaftlicher Kräfte durch die Selbstverwaltung kann die Effektivität der sozialen Sicherung nicht nur durch die Nutzung von Mitverantwortung und Engagement der Mitglieder der 49 Th. Thiemeyer, S.540 bis 542. 50 Vgl. dazu K. Obennayer, S.467: "Schließlich sind es Effektivitätsgesichtspunkte, die die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung rechtfertigen. Viele kleinere Versicherungsträger mit überschaubarem Versichertenkreis vermögen auch heute noch sachkundiger, schneller und individueller den Bedürfnissen ihrer Mitglieder Rechnung zu tragen, als das ein anonymer staatlicher Verwaltungsapparat bewirken könnte." 51 Darauf weisen besonders hin: W. Bogs, 1973, S.126; W. Doetsch, Die Gegenwartsaufgabe der Selbstverwaltung in der gesetzlichen Krankenverversicherung, in: Die Ortskrankenkasse, 1969, S. 100; Th. Thiemeyer, S.543. 52 Vgl. dazu E. Standfest, Möglichkeiten und Grenzen gewerkschaftlicher Sozialpolitik über die soziale Selbstverwaltung, in: Sozialer Fortschritt, 1981, S. 151 f. 53 Th. Thiemeyer, S.542; W. Bogs, 1973, S.127. 54 Vgl. dazu Wirtschaftsund Sozialwissenschaftliches Institut des Deutschen Gewerkschaftsbundes (Hrsg.), Sozialpolitik und Selbstverwaltung, Zur Demokratisierung des Sozialstaats, Köln 1977, sowie E. Standfest. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 54 Heinz Lampert Selbstverwaltungsorgane erhöhen, sondern insbesondere durch die mit der Selbstverantwortung verbundene Möglichkeit, eine wichtige Existenzgrundlage sozialer Sicherung zu schaffen und zu entfalten: Solidarität. Selbstverwaltung ermöglicht nicht nur die Nutzung von Solidaritätspotential 55 , sondern trägt zur Entwicklung von Solidarität bei 6e , die für die Funktionsfähigkeit eines auf dem Versicherungsprinzip beruhenden Sicherungssystems kaum entbehrlich ist 57• Die über eine Selbstverwaltung mögliche Mitwirkung Betroffener trägt - nicht zuletzt durch die Möglichkeit der Artikulation des sozialpolitischen Willens bestimmter Gruppen und durch die übernahme einer Beratungsfunktion der Selbstverwaltungsorgane gegenüber staatlichen Institutionen 58 - zur gesellschaftlichen Integration dieser Gruppen und zum sozialen Frieden bei 59 und bedeutet nicht nur die Vermeidung des Obrigkeitsstaates 60, sondern stellt darüber hinaus eine Möglichkeit zur Erhöhung des Demokratiegehaltes in der Gesellschaft dar 61• Es läßt sich unschwer zeigen, daß das Prinzip sozialer Selbstverwaltung uneingeschränkt sozialordnungskonform und wirtschaftsordnungskonform ist. Die in der Bundesrepublik realisierte wirtschaftsund sozialpolitische Konzeption der "Sozialen Marktwirtschaft", die in hohem Maße sowohl den individuellen Freiheitsverbürgungen des Grundgesetzes (insbes. Art. 2, 9, 11, 12 und 14) als auch seinen sozialen Zielen und sozialrechtlichen Freiheitsverbürgungen (insbes. Art. 14, 15, 20 und 28) gerecht wird, ist konzeptionell auf eine Sozialordnung angelegt, die 66 W. Bogs, 1973, S. 116. 56 Partizipation führt nach H. P. Widmaier, S. 70 f. zu einem Output, "der nicht nur gerechte politische Entscheidungen in Form politischer Güter erbringt, sondern zugleich die Entwicklung sozialer und politischer Tugenden für jedes Individuum gewährleistet, das partizipiert ... 57 "Solidaritätsbewußtsein und Opferwille können nur dort gedeihen, wo Eigenverantwortung gewährleistet ist; sie lassen sich kaum durch einseitige Hoheitsakte staatlicher Behörden erzwingen. Solange die Sozialversicherung vom Versicherungsgedanken beherrscht wird ... , ist für sie die Selbstverwaltung die einzig adäquate Verwaltungsform." K. Obermayer, S. 476. Vgl. auch W. Wertenbruch, S. 532 f.: "Solidarität gibt es auch im Staat immer nur so viel, wie sie in gesellschaftlichen Gruppierungen vorhanden ist ... Wenn "der ,Allesmacher' Staat über alles ... verfügt, kann der einzelne Mensch entweder resignieren, verstärkt auf seine eigene Sicherung bedacht sein oder die unsinnigsten Forderungen gegenüber der ,sociE~te anonyme' Staat erheben." 58 Th. Thiemeyer, S. 546; W. Bogs, 1973, S. 133. 59 W. Bogs, 1973, S. 128; K. Obermayer, S. 476. 80 E. Glombig, Selbstverwaltung als gesellschaftspolitische Aufgabe, in: Die Ersatzkasse, 1978, S. 1965: "Eine lebendige Selbstverwaltung in der Sozialversicherung ist ... eine unverzichtbare Notwendigkeit, wenn der moderne Sozialstaat vor der Gefahr geschützt werden soll, zum bürokratischen Obrigkeitsstaat zu werden." 61 w. Bogs, 1973, S. 119. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Soziale Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Prinzip 55 "auf der Grundlage einer marktwirtschaftlichen Ordnung" auf die Sicherung sozialen Fortschritts, auf ein "vielgestaltiges und vollständiges System sozialen Schutzes", auf soziale Sicherheit und soziale Gerechtigkeit zielt 62• Ihre tragenden Prinzipien, die sich aus den einschlägigen Gesetzen 63 und aus Regierungsprogrammen 64 als normative Grundlagen 65 der Sozialordnung und der staatlichen Sozialpolitik ableiten lassen, sind: Solidarität 66 , Subsidiarität 67 , Selbstverantwortung und Selbstverwaltung. 62 A. Müller-Armack, Artikel: Soziale Marktwirtschaft, Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 9, Stuttgart u. a., 1956, S. 390 ff. 63 Vgl. z. B. § 2 Arbeitsförderungsgesetz; §§ 2, 74, 75 und 76 Betriebsverfassungsgesetz; §§ 1 und 4 Tarifvertragsgesetz; §§ 29 ff. des vierten Buches des Sozialgesetzbuches; §§ 10,72 und 93 Sozialhilfegesetz; § 179, Abs. 3 RVO und § 368 g RVO und viele andere. 64 Vgl. die Darstellung der normativen Grundlagen staatlicher Sozialpolitik für die Jahre 1948 bis 1968 bei G. Kleinhenz, H. Lampert, Zwei Jahrzehnte Sozialpolitik in der BRD, Eine kritische Analyse, in: Ordo 1971, S. 103 ff.; H. G. Hockerts, Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland, Alliierte und deutsche Sozialversicherungspolitik 1945 bis 1957, Stuttgart 1980; H. Winterstein, Leitbilder und Zielsystem der Sozialpolitik in der BRD, in: H. Sanmann (Hrsg.), Leitbilder und Zielsysteme der Sozialpolitik, Berlin 1973, S. 77 ff., insbes. S.92 bis 96; H. J. Budischin, Die Formung der staatlichen Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1976, S. 35 ff. 65 Die Frage, inwieweit diese normativen Grundlagen die betriebene Politik bestimmt haben und wie sich das Verhältnis zwischen Leitbild und Realität im Zeitverlauf verändert hat, muß hier offen bleiben. Sie spielt für die Ableitung der ordnungspolitischen Grundlagen der Sozialpolitik und einer der Wirtschaftsund Sozialordnung konformen Sozialpolitik keine direkte Rolle. Vgl. zu dieser Diskrepanzproblematik Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), Selbstverantwortung in der Solidargemeinschaft, Baden-Baden 1981. 66 Solidarität ist in diesem Zusammenhang zu verstehen als wechselseitige Verbundenheit zwischen einzelnen und bestimmten sozialen Gruppen (Familie, Gemeinde, Versichertengemeinschaft, Staat) oder zwischen sozialen Gruppen (Kirchengemeinden, politische Gemeinden, verschiedene Verbände) im Sinne ethisch begründeter gegenseitiger Verantwortlichkeit, die im Falle von Einrichtungen sozialer Sicherung einerseits Grundlage für Leistungen der Gruppe an Gruppenmitglieder sind, die bestimmte Lebenslagen allein nicht bewältigen können, und andererseits Grundlage ist für die Leistungen der Gruppenmitglieder an die Sicherungseinrichtung. Vgl. zum Solidaritätsprinzip und zur weiterführenden Literatur H. Kunst u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, 2. Aufl., Stuttgart 1975, Sp. 2314 ff. 67 Das Subsidiaritätsprinzip verlangt einerseits, daß kein Sozialgebilde Aufgaben an sich ziehen soll, die der einzelne oder kleinere Sozialgebilde aus eigener Kraft und Verantwortung mindestens gleich gut lösen können wie die größere Einheit, und zweitens, daß die größeren Sozialgebilde den kleineren die Hilfe und Förderung angedeihen lassen, die die kleineren Gebilde brauchen, um ihre Aufgaben erfüll~n zu können. Vgl. zum Subsidiaritätsprinzip und zur weiterführenden literatur H. Kunst u. a. (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2591 ff. . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 62 Heinz Lampert Selbstverwaltungssystem dürfte wahrscheinlich - um die Interessen aller Bürger zu wahren -nicht "das letzte Wort" haben; ein Initiativrecht zum Einbringen von Gesetzentwürfen und ein Recht der "Vor"- Abstimmung über Sozialversicherungsrechtsänderungen könnten die wünschenswerte Korrekturfunktion gewährleisten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich Von Theo Thiemeyer, Bochum 1. Selbstverwaltung aus wirtsmaftstheoretismer Sicht Selbstverwaltung (SV) ist aus ökonomischer Perspektive ein volkswirtschaftliches, betriebswirtschaftliches und - in der sozialen SV der Gesetzlichen Krankenversicherung - ein (öffentlich-)finanzwirtschaftHches Organisationsprinzip. Selbstverwaltung aus ökonomischer Sicht ist die übertragung der Aufgabe der Bereitstellung solcher Güter, für die der Staat nach jeweils politisch vorherrschender Meinung einen Sicherstellungsauftrag hat (sog. "öffentliche Güter"), auf genossenschaftsartige Zusammenschlüsse der Verbraucher oder Anbieter dieser "öffentlichen Güter".l Im Gesundheitsbereich erscheint SV einerseits als Organisationsprinzip der Versicherten-Zusammenschlüsse (GKV), andererseits als Organisationsprinzip der Anbieter: niedergelassene Ärzte und Apotheker, mit Einschränkung in der Krankenhauswirtschaft. Selbstverwaltung ist damit zugleich - was in der RegulierungsLiteratur bisher wenig beachtet wurde - eine Organisations/arm staatlicher Regulierung ("öffentlicher Bindung"). Öffentliche Bindung (v. Eynern) ist die Regelung bestimmter Betriebsprozesse (vor allem der Angebotsoder Absatzpolitik) durch Sondergesetzgebung (meist diskutiert im großbetrieblichen Bereich der Versorgungs-, Verkehrsund Kreditwirtschaft) in Hinsicht auf bestimmte wirtschaftspolitische Ziele. "Öffentliche Bindung"2 bedeutet i. d. R. unmittelbar staatliche Kontrolle (unmittelbare Staatsverwaltung) oder Kontrolle durch "unabhängige" Kommissionen (USA-Typ der öffentlichen Bindung). Bei der Regulierung der Arztpraxen und Apotheken handelt es sich um die 1 Vgl. dazu Theo Thiemeyer: Soziale ,Selbstverwaltung' unter ökonomischem Aspekt, in: Zeitschrift für Sozialreform, 21. J g., 1975, S. 539 -559. 2 Vgl. Theo Thiemeyer / earl Böhret / Gerhard Himmelmann (Hrsg.): Öffentliche Bindung von Unternehmen. Beiträge zur Regulierungsdebatte. Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft, Heft 22, Baden-Baden 1983. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 64 Theo Thiemeyer besondere Form der "ständischen Selbstbindung" (W. W. Engelhardt 3, K. Oettle 4 ), die - aus ökonomischer Sicht - vor allem als eine Regulierung des Angebotsund Wettbewerbsverhaltens wirkt. Selbstverwaltung ist begrifflich zu trennen von Selbsthilfe. 5 Selbsthilfe meint die Produktion von Gütern und (im Gesundheitsbereich vor allem) Diensten unter (partiellem) Verzicht auf die Mitwirkung oder die Verwendung von Vorleistungen fremder, durch den Markt vermittelter oder staatlicher Wirtschaftseinheiten. Allenfalls bei bestimmten Formen der solidarischen (Gruppen-)Selbsthilfe (die von der individuellen und familialen Selbsthilfe begrifflich zu trennen ist) könnte man überschneidungen mit Problemen der "Selbstverwaltung" suchen wollen. Indes stellt die einschlägige Literatur vor allem auf kleinbetriebliche, rechtlich-informelle Selbsthilfe ab, versteht Selbsthilfe häufig sogar als Alternative zu dem zwar bedarfswirtschaftlich gemeinten, aber durch Mangel an Flexibilität gehemmten öffentlich-bürokratischen Handeln der institutionalisierten SV.6 Von zentraler Bedeutung ist der öffentlich-jinanzwirtschaftliche Aspekt der SV. 7 Zwar ist die parafiskalische Struktur der Haushalte der sozialen SV und damit der GKV nicht zwingend. Die Finanzierung des gesamten Gesundheitssystems über die allgemeinen Haushalte der Gebietskörperschaften ist möglich. Ob SV eine weitgehende finanzwirtschaftliche Autonomie oder gar "echte" SV die Verfügungsmöglichkeit über eigene Finanzquellen (Zwangsabgaben) voraussetzt (was selbstverständlich mehr als ein nur begriffliches Problem ist), kann hier nicht abschließend entschieden werden. Jedenfalls wirft die parafiska3 Werner W. EngeZhardt: Zum Verhältnis von öffentlicher Bindung durch den Staat und ständischer Selbstbindung von Unternehmen, speziell von Genossenschaften, in: Offentliche Bindung von Unternehmen, in dem in Fußnote 2 zitierten Band, S. 361 -397. 4 KarZ Oettle: Möglichkeiten und Grenzen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben aufgrund ständischer Selbstbindung am Beispiel von Arztpraxen und Apotheken, in: Öffentliche Bindung von Unternehmen, in dem in Fußnote 2 zitierten Band, S. 399 -415. 5 Vgl. Theo Thiemeyer: Selbsthilfe und Selbsthilfebetriebe aus ökonomischer Sicht, in: Bernhard Badura / Christian v. Ferber (Hrsg.), Selbsthilfe und Selbsthilfeorganisation im Gesundheitswesen, München / Wien 1981, S. 203 -217; Werner W. EngeZhardt~ Solidarische Selbsthilfe und Selbstverwaltung im Gesundheitswesen, in: Soziale Sicherheit, 32. Jg., 1983, Heft 2, S. 38 -41, Heft 3, S. 73 -77, Heft 4, S. 115 -118, Heft 6, S. 175 -178. 6 Bernhard Badura: Sozialpolitik und Selbsthilfe aus traditioneller und aus sozialpolitischer Sicht, in: Bernhard Badura / Christian v. Ferber (Hrsg.), Selbsthilfe und Selbstorganisation im Gesundheitswesen, München / Wien 1981, S. 147 -160. 7 Sehr verdienstvoll dazu: Dirk Lepelmeier: Soziale Sicherung und Parafiskalität. Zur Einkommensumverteilungsproblematik im Bereich der Sozialversicherung, Frankfurt a. M. 1979. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 65 lische Struktur der gegebenen GKV, wie im folgenden zu zeigen sein wird, politisch höchst bedeutsame, ordnungspolitisch zentrale Fragen auf. Die breite Überschneidung mit Problemen der finanzwirtschaftlichen Föderalismusdebatte ist offenbar. Es erweist sich daher als zweckmäßig, - etwa Chr. Smekal folgend 8 - von "funktionalem Föderalismus" oder "parafiskalischem Föderalismus" in Abgrenzung zum territorialen (gebietskörperschaftlichen) oder fiskalischen Föderalismus zu sprechen. Siedelt man nun diese parafiskalischen Gebilde in den "Übergangsbereich zwischen staatlichem und privatem Sektor" an (D. Lepelmeier)9, wird der Zusammenhang mit der (breiten) Diskussion um den "Dritten Sektor" oder "autonomen Sektor" (u. a. K. Gretschmann 10, E. Matzner 11) und einer "übergeordneten Leitidee zur Lösung staatswirtschaftlicher Steuerungsprobleme" , nämlich der "dezentral-gemeinwirtschaftlichen Selbstorganisation öffentlicher Aufgaben" (K. Mackscheidt12) herausgestellt. Die Frage, ob man SV als Abbau staatlichen Verwaltungshandelns und Fortschritt und Chance in Hinsicht auf mehr bürgerschaftliche Partizipation sehen soll (was eher in der Tradition der Diskussion um SV i. S. der Steinschen Reformen liegt, deren Schwergewicht zwar im kommunalen Bereich liegt, sich aber nicht auf diesen beschränkt)13 oder ob man - umgekehrt - die heutige Gestalt der SV als hoheitliche Reglementierung oder gar Deformierung einer ihrem Sinn nach autonomen ("eigentlichen") SV sieht!4 (schon die Verdrängung der freien Hilfskassen in der Frühzeit der GKV, aber auch die neu este Entwicklung könnte - aus völlig unterschiedlichen ordnungspolitischen und weltanschaulichen Perspektiven - eine solche Sicht stützen), ist für die folgende Untersuchung nicht von zentraler Bedeutung: Beide Perspektiven können in dieser Analyse ihre Argumente finden. 8 Christian Smekal: Die Finanzwirtschaft intermediärer Gruppen, Innsbruck 1969; ders.: Die Flucht aus dem Budget, Wien 1977. 9 Dirk Lepelmeier: Soziale Sicherung und Parafiskalität, S. 9. 10 Klaus Gretschmann: Steuerungsprobleme der Staatswirtschaft. Schriften zum Genossenschaftswesen und zur öffentlichen Wirtschaft, hrsg. v. W. W. Engelhardt und Th. Thiemeyer, Bd. 4, Berlin 1981. 11 Egon Matzner: Der Wohlfahrtsstaat von morgen, Frankfurt a. M. 1982. 12 Klaus Mackscheidt: Vorwort zu Gretschmann (Fußnote 10). 13 Einen gerade auch für den Ökonomen wichtigen eingehenden geistesgeschichtlichen überblick über die Diskussion, wobei vor allem auch die Beziehungen zwischen den verschiedenen Bereichen von Selbstverwaltung dargestellt werden, bietet Reinhard Hendler in seiner rechtswissenschaftlichen Habilitationsschrift: Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip. Ein Beitrag zur politischen Willensbildung und Entscheidung im demokratischen Verfassungsstaat der Industriegesellschaft, Manuskript, Göttigen 1983. 14 Wilhelm Wertenbruch: Referat, 8. Praktikerseminar des Instituts für Sozialrecht der Ruhr-Universität Bochum: "Zur Selbstverwaltung im System der Sozialen Sicherheit", in: Zeitschrift für Sozialreform, 21. Jg., 1975, Heft 9, S. 518 -539. 5 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 133/U OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 66 Theo Thiemeyer Das SV-Organisationsprinzip soll - idealerweise - die Artikulationsmöglichkeiten und die Ermittlung des Bedarfs an öffentlichen Gütern - hier des Bedarfs an Gesundheitsleistungen - verbessern, den Produktionsund Distributionsprozeß der Gesundheitsgüter durch Mobilisierung des Eigeninteresses und durch Aktivierung des durch Problemnähe geförderten Informationsvorsprungs der Betroffenen effizienter gestalten. Die - im Vergleich mit den anderen Sozialversicherungsbereichen - dezentrale und teilweise kleingliederigere Organisation der GKV soll - ein zentraler Gedanke schon der Entstehungszeit als GKV-System 15 - die mitgliedschaftliche Kontrolle der Inanspruchnahme der Leistungen dämpfen. SV soll ferner neben der politischen die wirtschafts-ordnungspolitische Loyalität, die Kooperationsbereitschaft und den Leistungswillen der Anbieter (zumal in der "ständischen" SV der Anbieter) fördern und (u. a.) durch die Mobilisierung ehrenamtlicher Arbeit, gemeinnützigen Engagements und Sachkenntnis die öffentlichen Haushalte entlasten. Durch Entscheidungsdelegation, Verantwortungsdelegation und die Delegation von (öffentlichen) Kontrollbefugnissen soll die Komplexitätslast öffentlicher Verwaltung reduziert werden. Die seit der Rekonstruktion des SV-Rechts in der Bundesrepublik auch im GKV-Bereich (mit Ausnahme der Ersatzkassen) eingeführte paritätische Besetzung der SV-Organe mit Arbeitgeberund Versichertenvertretern soll den Gedanken der Sozialpartnerschaft stärken. 111 Unter ökonomischem Aspekt wichtig ist, daß in zentralen Bereichen des Gesundheitswesens die Funktion der Preisbildung auf nicht funktionierenden Märkten (ambulante und stationäre medizinische Versorgung) in breitem Umfang auf die Organe der Selbstverwaltung übertragen wurde. Die parafiskalische Organisation zielt - in der GKV und der Unfallversicherung weit mehr als in der Rentenversicherung und im AFGBereich - auf die (partielle) Delegation der Finanzverantwortung ab. Die parafiskalische Struktur erscheint zunächst nach in der Literatur verbreiteter Ansicht als eine Voraussetzung faktisch autonomer SV (die Argumente der Föderalismus-Diskussion können übertragen werden). 15 Vgl. dazu u. a. Albert Schäffle: Der korporative Hülfskassenzwang, Tübingen 1882. 16 Sozial enquete 1966 TZ 279. Ferner Walter Bags: Die verbandliche Selbstverwaltung. Bedeutung der Selbstverwaltung im allgemeinen Sozial recht, in: Der Arbeitgeber, 19. Jg., 1967, S. 428 ff. Zur Kritik an dieser These: Erich Standfest (Projektleiter) u. a.: Sozialpolitik und Selbstverwaltung. Zur Demokratisierung des Sozial staats. WSI-Studie zur Wirtschaftsund Sozialforschung, Nr. 35, Köln 1977. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 67 Ferner scheint die parafiskalische Struktur einen relativen Schutz vor kurzfristig konzipierten haushaltspolitischen Eingriffen der Haushaltsplanung der Gebietskörperschaften zu bieten. Eingriffe sind selbstverständlich möglich. Die Barriere besteht darin, daß sie politisch spektakulär sind. Die wichtigsten Aspekte einer solchen "idealen" SV-Konzeption für den GKV-Bereich sollen im folgenden beleuchtet werden. Dabei geht es einerseits darum, allzu hohe Erwartungen an die Wirksamkeit des Organisationsprinzips SV aus ökonomischer und - unentbehrlich hier - soziologischer Perspektive entgegenzutreten, und andererseits darum, die gängige Globalund Totalkritik der Enttäuschten zu bändigen. 2. Genossenschaftliche Mitgliederdemokratie und "SV der Verbände" Unter volkswirtschaftlichem Aspekt interessiert die Frage, ob und inwieweit die soziale SV der GKV ein System der Steuerung der Produktion und des Angebots von Gesundheitsgütern sein könnte, das Marktsteuerung ersetzen kann. Danach wäre zu erörtern (a) ob und inwieweit sich das Interesse der Versicherten an SV mobilisieren läßt, (b) ob diese "Versichertendemokratie" eine effiziente Organisation zur Gestaltung der Produktion "öffentlicher" Gesundheitsgüter sein kann und (c) ob und inwieweit die sowohl von rechtswissenschaftlicher als auch sozialwissenschaftlicher Seite aus völlig unterschiedlicher ordnungspolitischer Perspektive vorgetragene Auffassung akzeptabel ist, daß die SV der Verbände gerade in Hinsicht auf das Ziel der optimalen Bedarfsdeckung im Gesundheitswesen der "reinen" Versichertendemokratie überlegen ist. In Hinsicht auf das Ziel der Bedarfsorientierung - gerade auch bei der "öffentlichen" Versorgung mit "öffentlichen Gütern" - scheint das Prinzip der genossenschaftlichen Mitgliederdemokratie eine ideale Lösung zu bieten. Probleme wirft aber schon das Zwangskassen-System auf. Aber geht es der Gesundheitspolitik ernsthaft um die Orientierung an den tatsächlichen, unkorrigierten Präferenzen der Konsumenten? Auch die in der Entstehungsphase des Krankenversicherungs-Gesetzes und neuerdings wieder diskutierte Alternative des "Kassen-Zwangs" (freie Wahl der Kassentypen, die bei unterschiedlichen Leistungsbündeln alle bestimmten Mindestleistungen bieten) löst das Problem nicht: Gesundheitspolitik ist offenbar und unleugbar nach Meinung aller poliOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 68 Theo Thiemeyer tisch maßgeblichen Kräfte paternalistisch 17 : Gerade die den Kassen neuerdings zugewiesene Funktion der Gesundheitsaufklärung, der Werbung für Früherkennungsund Vorsorgeuntersuchung unterstellt - wie fast alle früheren Maßnahmen der Gesundheitsund Gesundheitsschutzpolitik - bei den Konsumenten verzerrte Präferenzen. Will man aus wohlfahrtsökonomischer Sicht den individualistischen Ansatz auch im Bereich der öffentlichen Güter retten, mag man (z. B.) zu der Hypothese Zuflucht nehmen, daß man für den Zwang "vielleicht mit einer ex-post-Billigung durch die Betroffenen rechnen kann" (AndeP8): Die breite Diskussion um die meritorischen Güter klärt vielleicht vieles, löst aber keine Probleme. Man hört es nicht gern: Aber das Problem der Orientierung der Produktion von Gesundheitsgütern an den unabhängigen tatsächlichen Präferenzen steht im Gesundheitsbereich trotz aller entgegenstehenden Beteuerungen ernsthaft nicht zur Diskussion. Ein anderes Problem ist die Frage, ob und inwieweit die SV in der GKV von der Mitgliedschaft getragen wird. Die Sozialenquete sprach in weitgehender übereinstimmung mit zahlreichen einschlägigen Veröffentlichungen von einem "geringen ,Tiefgang' der Selbstverwaltung" der GKV.19 Die Selbstverwaltungsstudie des WSI der Gewerkschaften spricht (1977) von einer "allgemein geringschätzigen Bewertung" der Selbstverwaltung. 2o Eine infas-Untersuchung belegt den geringen Bekanntheitsgrad der SV unter den Mitgliedern. W. Bogs wies in der Sozialenquete darauf hin, daß der Selbstverwaltung zwar gesellschaftspolitisch große Bedeutung zugemessen werde. Es dürfe aber nicht übersehen werden, "daß die Darbringung der meisten Sozialleistungen - also die Hauptaufgabe der Sozialleistungsträger - durch deren innere Struktur nur wenig beeinflußt wird". Es fehle daher eine lebendige Mitwirkung der Mitglieder. In der Literatur wird vor allem auf die Institution der sog. "Friedenswahl" und ihre weite Verbreitung als Symptom hingewiesen (§ 46 Abs. 3 SGB IV). Einigen sich die Verbände der Arbeitgeberseite oder der Versichertenseite auf eine Liste, unterbleibt die Wahl. In der Vergangenheit war diese Friedenswahl eher die Regel als die Ausnahme. Die SV war also weniger eine SV der Mitglieder als vielmehr eine SV der Verbände. Was die Mobilisierbarkeit der Mitgliederinteressen in der GKV anbetrifft, so ergeben sich sicherlich aus der beschränkten Handlungskom17 Theo Thiemeyer: Art. Gesundheitswesen I: Gesundheitspolitik, in: HdWW, Bd. 3, Stuttgart/TübingenJGöttingen 1981, S. 576 -591, hier S. 577. 18 Norbert Andel: Zur Diskussion über Musgraves Begriff der ,merit wants' in: Finanzarchiv, N. F. Bd. 28, 1969, S. 209 ff., hier S. 211. 19 Sozialenquete TZ 276/ TZ 277. 20 WSI-Studie, S. 12. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 69 petenz Grenzen. Darüber hinaus mag die Selbstkritik von Gewerkschaftsseite zutreffen, die auf das relativ geringe Engagement der Gewerkschaften (als Versicherungsvertreter) in SV-Fragen hinweist, wobei die Vernachlässigung von Rekrutierung, Fortbildung und Information der Selbstverwaltung ins Gewicht fällt, was sich, wie noch zu zeigen sein wird, nicht zuletzt auf die Position der Kassen bei Preisverhandlungen, zumal bei Honorarverhandlungen, ausgewirkt haben könnte. Darüber hinaus fragt sich aber, ob das - oft verdrängte - Interesse an einem einzigen Gut aus einer Fülle von Gütern, die die Haushalte nachfragen, nämlich das Gut "Versicherung gegen Krankheit", allgemeines Engagement auszulösen vermag, das sich in hoher Wahlbeteiligung und Bereitschaft zu Kritik oder auch ehrenamtlicher Mitwirkung niederschlägt. Die Bedeutung dieser Frage wird erst klar durch den vergleichenden Hinweis auf ein anderes SV-System im Gesundheitsbereich: Die ständische SV der niedergelassenen Ärzte in Ärztekammern oder Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen. Hier stehen zentrale Existenzfragen der Mitglieder zur Disposition: Einkommenspolitik und Statuspolitik, Politik der ständischen Marktregulierung, aber auch die organisatorische Absicherung eines berufs-ethischen Selbstverständnisses (ständische Verhaltensregeln, kommissionelle Qualitätskontrolle, Regreß). Die in der Ärzteschaft übliche harsche und zynische Kritik an ihren Funktionären macht leicht die Tatsache vergessen, daß gerade diese Kritik die Verhandlungsmacht der Funktionäre stärkt: Funktionäre als Verhandlungsführer unterliegen einerseits einer harten Mitgliederkontrolle. Der Zwang zur Rechtfertigung von Verhandlungsergebnissen schränkt den Verhandlungsspielraum ein. Andererseits läßt sich die in ihren zentralen Berufsinteressen betroffene Mitgliedschaft schnell zu publikumswirksamen Protestaktionen mobilisieren. Dagegen findet bei der SV der GKV eine Mitgliederkontrolle nicht statt, könnte ohnehin nur in den für Massenorganisationen möglichen, eingeschränkten Formen stattfinden. Auch die Mitgliederkritik substituierende Kritik und Kontrolle der Verbände fand - bis die Kostenund Beitragsentwicklung vor wenigen Jahren in den Mittelpunkt der politischen Diskussion rückten - nicht statt. Inwieweit die Artikulationsfähigkeit und Durchsetzbarkeit der Mitgliederinteressen durch die paritätische Besetzung der SV-Organe tangiert wird - die Diskussion um die Vertretung der Arbeitgeberseite wird weiter unten noch skizziert werden - ist nicht eindeutig zu beantworten: Die Tatsache, daß - zumindest zeitweise in den 60er und 70er Jahren - die an den Kostenwirkungen in den Unternehmen interessierte Arbeitgeberseite in der SV Zugeständnissen auf der Ausgabenseite der Kassen - vor allem bei den Honorarverhandlungen mit den KVen - stärkeren Widerstand entgegensetzte als die Versichertenvertreter und OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 70 Theo Thiemeyer damit die Versicherteninteressen aus gesamtgesellschaftlicher Sicht wahrnahm, läßt sich mit Sicherheit nicht verallgemeinern. Es kann nur - im Anschluß an die neuere politikwissenschaftliche Forschung - davor gewarnt werden, aus der rechtlich-formalen Organisation der Interessenrepräsentierung auf Umfang und Intensität der faktischen Interessenwahrung zu schließen. In Hinsicht auf das volkswirtschaftlich so sehr interessierende Ziel der Artikulation der "unverfälschten" Konsumenteninteressen ist ferner die -nicht voreilig zu kritisierende! - Tatsache zu beachten, daß die "Vordenker" der Verbände in GKV-Fragen aufgrund ihrer i. d. R. souveränen Sachkenntnis die innerverbandMeinungsbildung prägen und gleichzeitig als autorisierte Sprecher der Verbände, als Berater in politischen (u. a. gesetzgeberischen) Willensbildungsprozessen und als Verhandlungsführer (in Honorar-, Pflegesatzverhandlungen, vor allem Konzertierte Aktion) hervortreten. Die Einbindung in die innerverbandliche Meinungsund Willensbildung ist - u. a. in folge der erwähnten unterschiedlichen Intensität der Mitgliederkontrolle - sehr verschieden. In Wissenschaft und sozialpolitischer Praxis wird die Auffassung vertreten, daß die "reine" Versichertendemokratie entweder ohnehin eine illusionistische Forderung und allenfalls als gesellschaftsgestalterische Orientierungshilfe und Leitidee akzeptabel sei, daß aber die SV der Verbände unausweichlich oder gar wünschenswert, weil letztlich effektiver sei. In der rechtswissenschaftlichen Diskussion werden bei der Beurteilung der Rolle von Verbänden in Willensbildungsprozessen in der Organisation der SV unterschiedliche staatstheoretische Konzeptionen deutlich. So äußert H. Bogs gegenüber der unmittelbaren Versichertendemokratie starke Vorbehalte und hält allein eine verbandsgesteuerte Selbstverwaltung der Sozialversicherung für zweckdienlich. Die sog. "SV" der Bundesanstalt tür Arbeit folgt einer solchen Konzeption, in der übrigen SV und zumal der SV der GKV hat sie sich faktisch ergeben. Die Tatsache, daß die Bezeichnung der Organisationsform der Bundesanstalt für Arbeit durch den Gesetzgeber als "SV" in der rechtswissenschaftlichen Diskussion wegen des fehlenden Rekurses auf die Einzelmitglieder höchst umstritten ist, sollte allerdings auch dem Sozialwissenschaftler zu denken geben: Für den (wirtschafts)politisch und sozialpolitisch Interessierten und den Organisations soziologen stehen zwar vor allem der faktische Willensbildungsprozeß und die Entscheidungsinhalte im Vordergrund: Aber die zunächst nur formal-rechtliche Möglichkeit der Wahl durch die Versicherten ist auch die soziale Tatsache: Sie öffnet die Tür wenn nicht zur (formal-rechtlich gemeinten idealen) Versichertendemokratie, aber doch zu anderen (nicht unbedingt absehbaren) Möglichkeiten, wie u. a. die Sozialwahlen 1974 zeigten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 71 Die WSI-Studie zur Selbstverwaltung kommt nach einer eingehenden Erörterung des Problems zu der Auffassung, "daß unter den gegebenen Verhältnissen das Modell einer unmittelbaren Sozialversicherungsdemokratie undurchsichtigen politischen Kräften die Ausübung unkontrollierter Herrschaft ermöglicht". SV-Modelle, die "einer unmittelbaren Versichertendemokratie zu entsprechen scheinen", zeigten "in der Realität eher einen ,oligarchischen Mißbrauch' der Selbstverwaltungsidee an" .21 Eine wirksame Kontrolle durch die ,Basis', heißt es in der WSI-Studie weiter, "findet weder unmittelbar noch mittelbar statt, da eine unmittelbar kontrollierende ,Basis' nicht existiert". Habe man jedoch zwischen den bei den Formen "Urwahl" und "Berufung" nach Art der Arbeitsverwaltung zu wählen, müsse man sich trotz aller Vorbehalte für die "Urwahl" als das von zwei übeln geringere entscheiden. Der Vorteil des Berufungssystems liege zwar darin, daß es in höherem Maße möglich wäre, "sachverständige Versicherte in die Gremien zu entsenden", aber die Gefahr, daß sich eine "basisentrückte Expertokratie" entwickele, sei nicht zu vermeiden. Überdies müsse die schwächere formale Legitimierung des Berufungssystems beachtet werden: Fehlentwicklungen der Urwahl könnte durch eine Änderung der Wahlordnung (Kriterien für zuzulassende Verbände, Minderheitenschutz) entgegengetreten werden. Schon diese knappen Hinweise auf die breite Diskussion um das Problem der "SV der Verbände" könnte die Empfehlung begründen, trotz nüchterner Feststellung der (längst bekannten) organisations-soziologischen und politischen Einschränkungen des Urwahlsystems an dem Prinzip der Versichertendemokratie als gesellschaftsgestalterischer organisatorischer Leitidee, die pädagogischen, werbenden und verwaltungs-technischen (Wahlordnungen) Bemühungen die Richtung gibt, festzuhalten. Auch die gegebene SV ist im Bereich der GKV trotz aller Begrenzungen und Einschränkungen bestimmten Delegationsund Entlastungsfunktionen gerecht geworden. Die Mobilisierung von hoch qualifizierter und spezialisierter Sachkenntnis auf allen Ebenen im nichtstaatlichen Bereich ist vor allem den zahlreichen Verbänden zu verdanken. Mit Recht haben G. Kirsch und im Anschluß daran D. Lepelmeier 22 darauf hingewiesen, daß die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen im Entscheidenden von Organen der (verbandlichen) SV getragen wird. 21 WS1-Studie, S. 205, vor allem auch S. 126 ff. 22 Dirk Lepelmeier: S. 8. Zu dieser Entwicklung vor allem auch Helmut Winterstein: Der Bayernvertrag. Ein Element der Selbstverwaltung im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung, in: Helmut Winterstein (Hrsg.): Selbstverwaltung als ordnungspolitisches Problem des Sozialstaates, Bd. I Sch. d. V. f. S. P., N. F., Bd. 133/1, Berlin 1983, S. 9 ff., hier S. 22 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 78 Theo Thiemeyer in denen der Bund das Beitragsfestsetzungsrecht hat), ist eine Konsequenz der Verletzung dieser Haushaltsprinzipien. Der Vorgang des Verschiebens von Aufgaben (Lasten), Ausgaben und Einnahmen macht abermals deutlich, daß die Finanzautonomie der SV politisch schwach ist. Der Gesetzgeber behandelt die Parafisci faktisch mit dem Bundesfiseus als Einheit. (Auch formal haushalts rechtlich und -technisch handelt es sich um eine Einheit: Das Haushaltsrecht der Parafisci - jetzt §§ 67 ff., 80 ff. SGB IV - ist so weit wie sinnvoll dem Haushaltsrecht der Hauptfisci angeglichen.) Aber auch in ihrer Schwäche könnte die parafiskalische Organisation noch sinnvoll sein: Die Intervention ist formal erschwert und alarmiert i. d. R. die Öffentlichkeit. Ein gewisser, wenn auch begrenzter Schutz des Bereichs der sozialen Leistungen vor oft sehr kurzfristigen (auch kurzschlüssigen) haushaltspolitischen Erwägungen ist immer noch gegeben. Es zeigt sich allerdings, daß die Höhe der formalen Barriere der parajiskalischen Ausgrenzung von politischen Stimmungen abhängig ist und daß die Höhe der Barriere, je öfter sie übersprungen wird, durch Gewöhnung politisch abschleift. Wenngleich die Parafisci unbestreitbar Teil der öffentlichen Finanzwirtschaft bleiben und der Gesetzgeber zunehmend die Tendenz zeigt, sie faktisch als Einheit zu behandeln, so ergibt sich doch aus der formalen Verletzung des Non-Affektationsprinzips weniger für die RV und die BA, aber vor allem für die GKV ein positives Gestaltungsund Handlungsprinzip: Die strenge Zweckbindung der Mittel erfordert, daß zwischen der Art der Lastenverteilung (der Verteilung der Aufbringungspflicht) und den Leistungen ein sinnvoller, d. h. politisch verantwortbarer Zusammenhang besteht. Dieser Grundsatz der Parafiskalität gilt für die GKV besonders stl'eng, da sie eigenwirtschaftlich ist: Es gibt keinen (Bundes-)zuschuß, der die Belastung mit Fremdaufgaben und Fremdlasten - ex post - rechtfertigen würde. Es muß ein eindeutiger Zusammenhang zwischen Mittelaujbringung und ihrer Verwendung bestehen. Die Prinzipien der Verteilung der Beitragslast einerseits als auch die Prinzipien der Zuteilung der Leistungen bedürfen der verteilungspolitischen Begründung. Selbstverständlich unterliegen die Anschauungen über verteilungspolitische Angemessenheit und die Sinnhaftigkeit des Mitteleinsatzes dem historischen Wandel. So könnte man z. B. aus dem Wandel der Stellung der Frau in Gesellschaft, Familie und Beruf Konsequenzen hinsichtlich der Technik der Verteilung der Beitragslast in der GKV ziehen wollen, und auf der Leistungsseite können sich Änderungen der Auffassungen hinsichtlich der Sinnhaftigkeit von Leistungen ergeben infolge der Wandlungen des Krankheitsspektrums und infolge des medizinisch-technischen Fortschritts (der Behandlungsjähigkeit) und hinsichtlich des Wandels der herrschenden Auffassung über die Behandlungsbedürjtigkeit. Wie immer dem sei: Es OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 79 bedarf der immer erneuten verteilungspolitischen Begründung, warum bestimmte einzelne oder soziale Gruppen zur Finanzierung bestimmter Leistungen herangezogen werden und warum ein bestimmter Finanzierungsmechanismus mit seiner je systemspezifischen Belastungsstruktur gewählt wird und nicht ein anderer. Damit kann auf die finanzwirtschaftliche Literatur zur Frage der Besteuerung und die entsprechenden Kontroversen verwiesen werden. Die parafiskalische Struktur bedeutet für die GKV die Gliederung in rd. 1300 Einzelhaushalte. Die Probleme des Solidarausgleichs der sozialen KV, seine Effektivität, sein faktisches Volumen usw. müssen hier nicht behandelt werden. Der Solidarausgleich wird bewirkt durch das Abweichen der Beiträge von den entsprechenden risiko äquivalenten Prämien. Der Solidarausgleich der GKV überlagert und korrigiert den versicherungstechnischen Risikoausgleich aufgrund des Gesetzes der großen Zahl. Ein derartiges System der Verteilung der Zwangsabgaben wäre auch ohne SV durchführbar. Indes gibt das Wort "Solidar"-Ausgleich Anlaß zu einer Anmerkung. Es erweist sich als zweckmäßig (und es reicht für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung völlig aus), wenn "Solidarausgleich" als GKVspezifische Technik der Verteilung der Zwangsabgaben verstanden wird. Ob - worauf der Wortteil "Solidar" hinweist - irgendeine Form von Solidarität (etwa im Tönnies'schen Sinne von "Gemeinschaft") zwischen den Mitgliedern einer GKV-Kasse oder bei Gruppen von GKV-Kassen oder gar des gesamten GKV-Systems gegeben ist (oder gegeben sein sollte), kann hier dahingestellt bleiben. Es sei allerdings daran erinnert, daß der Gedanke der "Solidarität" unter den Mitgliedern beispielsweise bei Wertenbruch, aber auch bei der gewerkschaftlichen Argumentation nahestehenden Autoren für die SV der GKV konstitutive Bedeutung hat. Die Frage, ob der GKV-spezifische Solidarausgleich (innerhalb der Versicherungspflichtund Beitragsbemessungsgrenze von den Mitgliedern mit höherem Arbeitsentgelt zu denen mit geringerem Arbeitsentgelt, von den Jüngeren zu den Älteren, von den Versicherten ohne mitversicherte Angehörige zu denen mit Mitversicherten, von den Männern zu den Frauen, von den langjährigen Mitgliedern zu den Neumitgliedern mit Vorerkrankungen) interpersonell oder teilweise intertemporär wirkt (Schreiber-Theorem)34, und Fragen der Angemessenheit der Bemessungsgrundlage (u. a. Problem der Einbeziehung von Einkommen, die nicht aus einem Arbeitseinkommen stammen, Versicherungsgrenzen), müssen hier nicht erörtert werden. 35 34 Vgl. dazu Sozialenquete TZ 583 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 80 Theo Thiemeyer Wichtig indes ist: Der Solidarausgleich endet an der Kassengrenze. Die SV des gegliederten GKV-Systems hat bisher streng darauf geachtet, es war sogar einer der Hauptinhalte der SV-Politik der GKV, möglichst jede Form des GKV-Finanzausgleichs über die Kassen-Grenzen und vor allem die Kassenart-Grenzen hinaus zu verhindern. Versuche, derartige Formen des Finanzausgleichs innerhalb des GKV-Systems zu initiieren, wurden als Angriff auf die gegliederte SV angesehen. § 13 des Sozialversicherungs-Anpassungsgesetzes 1949, der die Möglichkeit eines kassenarteninternen Finanzausgleichs, aber auch eines kassenarten-übergreifenden Finanzausgleichs vorsah, hat nie praktische Bedeutung erlangt. Nur bei den Betriebskrankenkassen haben alle Landesverbände zum Ausgleich des Nachteils eines mangelhaften Risikoausgleichs bei Kleinkassen Finanzausgleiche durchgeführt durch Umlage hoher Kosten in bestimmten Krankheitsfällen und andere Formen gegenseitiger finanzieller Hilfe. 3ß Indes geht es hier nicht um einen generellen Finanzausgleich, in den alle Ausgaben der beteiligten Kassen eingebracht werden, sondern nur um den partiellen Ausgleich bestimmter Ausgaben in bestimmten Fällen. Ein genereller Ausgleich ohne "Interessenquote" (Eigenbeteiligung eines Trägers an Ausgabenarten, die in einen Finanzausgleich einbezogen werden) hätte die finanzielle Eigenverantwortung der einzelnen Kasse hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Leistungserstellung völlig ausgehöhlt. Von konstitutiver Bedeutung für das gegebene GKV-System ist der bundesweite, kassenartenübergreifende Finanzausgleich im Rahmen der Krankenversicherung der Rentner (KVdR), an dem sich auch durch den Übergang der Zahlpflicht von den Rentenversicherungen auf die Rentner gern. Rentenanpassungsgesetz 1982 im Kern nichts geändert hat (§ 393 b f. RVO). Das KVWG 1976 und das KVKG 1977 sehen die Möglichkeit einer Umlage bzw. eines Finanzausgleichs bei den Landesverbänden der GKVKassen (§ 414 b RVO) und zwischen den Ersatzkassen (§ 509 a) vor. Die Entscheidung über einen derartigen Finanzausgleich hat der Gesetzgeber dem Satzungsrecht der Landesverbände zugewiesen: Die Finanzverantwortung hinsichtlich des Finanzausgleichs liegt - im Gegensatz zur KVdR, die einen Zwangsausgleich ohne Zustimmung der SV vorsieht - hier also eindeutig bei der SV der Kassenverbände. 35 Auch heute noch völlig aktuell die Untersuchung von Norbert Andel: Verteilungswirkungen der Sozialversicherung am Beispiel der gesetzlichen Krankenversicherung der Bundesrepublik Deutschland, in: Öffentliche Finanzwirtschaft und Verteilung III, Sch. d. V. f. S. P., N. F., Bd. 75 III, Berlin 1975, S. 39 ff. 36 Institut für Sozialrecht der Ruhr-Universität Bochum: Vorteile und Nachteile kleinerer Krankenversicherungsgemeinschaften, Gutachten erstellt im Auftrag des Bundesverbandes der Betriebskrankenkassen, Manuskript, Bochum, o. V. (1970), S. 79 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 5. Systemspezifische Formen des Wettbewerbsverhaltens der Kassen der Gesetzlichen Krankenversicherungen 81 Die gegliederte Struktur der GKV und der SV der GKV provoziert und begünstigt politisch und organisationssoziologisch Wettbewerbsverhalten. Es wäre jedoch voreilig, diesem Wettbewerb einen ungeprüften Vertrauensvorschuß des Inhalts zukommen zu lassen, daß Wettbewerb für den Konsumenten (hier GKV-Versicherten) in jedem Fall positiv zu bewerten ist. Systemspezifische Formen des Wettbewerbsverhaltens zeigen sich sowohl beim Kampf um die Verteilung der Finanzquellen (des Beitragsvolumens, der Mitgliederpotentiale usw.) als auch hinsichtlich der Leistungsseite (also hinsichtlich des Angebots an die Versicherten), ferner auf der Beschaffungsseite (bei Verhandlungen mit den Vertragspartnern, vor allem den kassenärztlichen Vereinigungen) und schließlich - und vor allem - auf der politischen Ebene im Kampf um Selbständigkeitsziele. Zum Wettbewerbsverhalten im betrieblich-jinanzwirtschajtlichen Bereich: Die Position der einzelnen Kassen in der politischen Diskussion um Änderung des Beitragssystems, vor allem Pflichtversicherungsund Beitragsbemessungsgrenzen, um bestimmte Formen der Vertiefung des Finanzausgleichs (z. B. Ausgleich der Belastungsunterschiede infolge unterschiedlicher Familienkoeffizienten, Ausgleich GKV-systemimmanenter Einseitigkeiten der Verteilung der Risikostruktur-: Primärkassenfunktion der OKK) wird i. d. R. danach bestimmt, ob und inwieweit die Position der eigenen Kasse im Gesamtsystem in Hinsicht auf Beitragsvolumen, Mitgliedervolumen, Risikostruktur der Mitgliedschaft, Ausgabenvolumen positiv oder negativ beeinflußt wird. Der Zwang zur partikulären Ausgabendeckung durch eigene Einnahmen (finanzwirtschaftliche Eigenwirtschaftlichkeit) fördert einerseits den OrganisationsPartikularismus auch in der SV. Andererseits ist der Zwang zur Wirtschaftlichkeit einer der Vorzüge des dezentralen Systems. Das Wettbewerbsverhalten der Kassen auf der Angebots-(Leistungs-) seite birgt ebenfalls sowohl positive als auch negative Aspekte. Der Wettbewerb um Mitglieder ist von vornherein eingeschränkt: Das (eingeschränkte) Zwangskassen-System begrenzt den Wettbewerb von vornherein auf Mitglieder, die die Wahlfreiheit haben. Arbeiter sind unabhängig von der Höhe des Einkommens versicherungspflichtig bei der RVO-Kasse. Die Arbeiter-Ersatzkassen haben nur regionale berufsspezifische, im ganzen periphere Bedeutung. Angestellte haben die Wahl zwischen RVOund Ersatzkassen, jenseits der Versicherungspflichtgrenze zwischen RVO-Kasse, Ersatzkasse und PKV. Sofern sich der Wettbewerb in größerer Versichertennähe, unterschiedlichen Mehrlei6 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 133/II OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 82 Theo Thiemeyer stungen und Ermessensleistungen niederschlägt, dürfte - in Analogie zum Wettbewerb in weniger stark begrenzten Märkten als dem "GKV"- Markt - dieser Wettbewerb zugunsten der Versicherten wirken (wenn man nicht die partikuläre Fortentwicklung des Leistungsrechts für einen Nachteil hält). Gesamtgesellschaftlich bedenklich sind allerdings Fälle, in denen freiwillig Versicherte zu Lasten der Pflichtversicherten durch Verschieben von (Verwaltungs)-Kosten begünstigt werden. Immerhin zeigt gerade dieser letzte (gerichtsnotorische) Fall einen wichtigen Vorzug des gegliederten GKV-Systems: Der Wettbewerbskonflikt hat eine Informationsfunktion 87: Die Wettbewerber klagen zwar nur aus der partikularischen Perspektive ihrer Wettbewerbssituation. Aber daneben (als Abfallprodukt des Konflikts) wird die Öffentlichkeit über belastungspolitische Fehlentwicklungen unterrichtet. Auf der "Beschaffungsseite" , im Bereich der Bereitstellung der Sachleistungen, wirkt sich der Wettbewerb infolge des gegliederten Systems vor allem bei den Verhandlungen mit einem anderen (und andersartigen) SV-System, den Kassenärztlichen Vereinigungen (KVen) aus. Zwar verhandeln heute die KVen nicht mehr mit den einzelnen Kassen, und die Tendenz, diese Verhandlungen seitens der Kassen auf die Landesverbände zu übertragen, hatte sich schon durchgesetzt, bevor das KVKG 1977 die Honorar-Verhandlungen auf Landesverbandsebene (bzw. bei bundesweiten Kassen auf Bundesebene) vorschrieb (§ 368 g Abs. 2 RVO). An der grundsätzlichen ökonomischen Struktur des Verhandlungsvorgangs ändert das nichts: Einem Monopolisten (der KV) stehen Oligopolisten gegenüber. Lange haben die Ersatzkassen nach Meinung von Beteiligten die Tendenz verfolgt, den niedergelassenen Ärzten im Vergleich zu den GKVKassen ein höheres Leistungsentgelt zu gewähren in der Absicht, ihren Mitgliedern eine relativ intensivere Behandlung zu sichern. Dieses Argument hat zwar an Bedeutung verloren. An dem Ziel, in den Verhandlungen mit den KVen die ökonomische und organisatorische Eigenständigkeit in Fragen der Honorarpolitik zu sichern (und in Krisensituationen politisch zu demonstrieren) hat sich bei den verschiedenen Kassenverbänden nichts geändert: Die Unterschiede in den Ergebnissen der Honorarverhandlungen schlagen sich nicht nur in der Höhe der Einzelleistungshonorare nieder, sondern auch in der unterschiedlichen Entwicklung der Struktur der Gebührenordnung, in unterschiedlichen Formen der Pauschalierung und Plafondierung: Unterschiede, die nicht zufällig oder peripher, sondern für die gesamte honorarpolitische Entwicklung wegweisend sind. Immerhin ist diese oligopolartige Struktur 37 Vgl. zu diesem Aspekt Theo Thiemeyer: Finanzwirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Aspekte der Selbstverwaltung, in: Die Ersatzkasse, 56. Jg., 1976, Heft 4, S. 138 -145. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 83 der Vertragspartner für die Ärzteseite in der Vergangenheit eine Basis - wenn auch nicht der einzige Grund - für die faszinierenden Glanzleistungen der honorarstrategischen und statuspolitischen Verbandspolitik der Ärzteschaft gewesen. 38 Die - wie weiter oben dargestellt - innerverbandliche Schwäche der GKV-Kassen (infolge - bis vor kurzem - mangelnden Kontrolldrucks) als auch die Marktstrukturschwäche des GKV-Systems könnten so im Zusammenhang mit der Honorarpolitik als Nachteil erscheinen. Andererseits haben die Ergebnisse der Honorarverhandlungen der KVen mit verschiedenen Verbänden auch eine überraschend positive Seite: In den Verhandlungen zwischen KVen und Ersatzkassen ist durch schrittweise Anpassung der Vertragsgebührenordnung eine Anpassung der Struktur der Gebührenordnung an neue re Entwicklungen erreicht worden: Vor allem eine relative Zurückstufung der medizinisch-technischen Leistungen und eine Aufwertung der wenig rationalisierund technisierbaren ärztlichen Beratungsund Untersuchungsleistungen. Schon 1965 hatte die Gebührenordnung für das Vertragsverhältnis zwischen Ersatzkassen und Ärzten (E-Adgo), also eine Vertragsgebührenordnung, als Grundlage für die amtliche Gebührenordnung gedient. Auch das KVKG 1977 schrieb vor, daß bei der Bildung des einheitlichen Bewertungsmaßstabes für ärztliche Leistungen (BMÄ) von der E-Adgo auszugehen sei: Der Gesetzgeber ging offenbar davon aus, "daß die E-Adgo im Verhältnis zu anderen Vertragsgebührenordnungen im Zeitpunkt des Beschlusses über das KVKG die am weitesten entwickelte Vertragsgebührenordnung darstellte".39 Das Nebeneinander von rivalisierenden Kassen-Systemen vermag also in Teilbereichen, hier bei den Honorierungsverfahren, innovatorische Perspektiven zu eröffnen, indem es unterschiedlichen Gestaltungsmöglichkeiten eine Chance gibt. Allerdings war die als fortschrittlich erachtete E-Adgo das Ergebnis von Verhandlungen zwischen verschiedenen SV-Organen mit gegensätzlichen Verbandsinteressen. Für eine Theorie der SV im GKV-System ist wichtig, daß die gemäß SV-Prinzip organisierte Ärzteschaft ohne den Druck des Vertragspart38 Vgl. hierzu und zum folgenden Theo Thiemeyer: Honorierungsprobleme in der Bundesrepublik Deutschland (Ärzteeinkommen, Steuerungsprobleme usw.) in: Wissenschaftliches Institut der Ortskrankenkassen (WidO), Christian v. Ferber, Uwe Reinhardt, Hans Schäfer, Theo Thiemeyer (Hrsg.), Kosten und Effizienz im Gesundheitswesen. Gedenkschrift für Ulrich Geißler, München 1984. Zur früheren Entwicklung vgl. vor allem: Gesellschaft für Sozialen Fortschritt (Hrsg.), Der Wandel der Stellung des Arztes im Einkommensgefüge. Arzteinkommen, Honorierungssystem und ärztliche Tätigkeit. Bericht eines Arbeitskreises der Gesellschaft für Sozialen Fortschritt, Berlin 1974. 39 Heinz Matzke, Dieter Schirmer: Die einheitlichen Bewertungsmaßstäbe für die ärztlichen und zahnärztlichen Leistungen, in: Die Betriebskrankenkasse, 66. Jg., 1978, S. 273 ff., hier S. 276. 6' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 84 Theo Thiemeyer ners Kasse zur Umgestaltung und Aktualisierung der Struktur einer Gebührenordnung unfähig gewesen ist: Änderung der Struktur einer Gebührenordnung bedeutet i. d. R. einen starken Umverteilungsprozeß (Umsatzbzw. Einkommensverteilung) zwischen den Ärztegruppen. Ständische SV ist einer derartigen Belastungsprobe nur in Ausnahmefällen gewachsen. So konnte auch die ärztliche SV dem Auftrag der Bundesregierung, Vorschläge zur Umgestaltung der überholten amtlichen GO von 1965 vorzulegen, nicht gerecht werden. Aber damit ist schon den Betrachtungen zur ständischen SV vorgegriffen. Wettbewerb zwischen Kassen und SV-Organen ist schließlich auf der politischen Ebene, bei der Beeinflussung des Gesetzgebers zur Beeinflussung der Wettbewerbsbedingungen, auch bei der Durchsetzung des Autonomieanspruches gegenüber dem Gesetzgeber, der Selbstbehauptung gegenüber der Exekutive von größter Bedeutung: Versuche zur Beeinflussung von Gesetzgeber und Exekutive zur Korrektur der Wettbewerbsbedingungen sind zwar heute gängiger Inhalt der außenmarktlichen Wettbewerbspolitik der Verbände. Aber die Tatsache, daß es sich bei den Betrieben der GKV um SV-Organisationen handelt, gibt dem politischen Kampf um die Selbstbehauptung der SV fast den Rang verfassungspolitischer Auseinandersetzungen. Zwar ist die SV des Systems der Sozialversicherung nicht im GG verankert. Dennoch wird der SVAutonomie ein außerordentlich hoher gesellschaftspolitischer und ordnungspolitischer Rang eingeräumt. Die Formen der politisch-demonstrativen Selbstbehauptung der Autonomie der SV erscheinen sicherlich nicht aus jeder politischen Perspektive als für das Gesamtsystem förderlich. Charakteristisch sind die lautstarken Auseinandersetzungen um die Politik hinsichtlich der ärztlichen Honorare nach dem KVKG (1977) in den Jahren 1978/79. 40 Während das Bundesarbeitsministerium der Meinung war, daß die KVKG-Fassung des § 368 RVO eine Rückkehr zur unlimitierten Einzelleistungsvergütung nicht mehr zulasse, einigten sich Kassenärzte und Ersatzkassen im Vorfeld der ersten Konzertierten Aktion im Dezember 1978 demonstrativ auf eine Erhöhung der Vergütungssätze gemäß Bewertungsmaßstab um 4 v.H. ohne eine Limitierung des Leistungsvolumens (der Mengenkomponente). Die Nebenabsprache, daß man in neue Verhandlungen eintreten wolle, wenn die Gesamtvergütung in bedenklichem Ausmaß wachsen solle, war zu vage, um politisch relevant werden zu können. Für die Ärzte war damit die Einzelleistungsvergütung vorerst zumindest im Ersatzkassen-Bereich gesichert. Den Ersatzkassen kam es darauf an, ihre Verhandlungsautonomie der SV gegen die Rechtsauffassung des Arbeitsministers (und der Ortskrankenkassen) zu behaupten, da sie sich durch das KVKG in ihrer 40 Vgl. die in Fußnote 32 angegebene Quelle. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 85 Autonomie bedroht sahen. Auf beiden Seiten war der Vertrag als betonte Demonstration der Autonomie und Handlungsfähigkeit der SV gegenüber staatlichen Regulierungsplänen gemeint. Die Vertragspartner seien sich darüber klar gewesen, .. erneut einen Beweis anzutreten, der das Funktionieren der Selbstverwaltungen bestätigt" .41 Die RVO-Kassen haben, wie der Bundesarbeitsminister und andere politische Gruppen, zumal die Gewerkschaften, das Vorpreschen der Ersatzkassen kritisiert, haben aber kurz vor der Sitzung der Konzertierten Aktion im Frühjahr 1979 eine ähnliche Vereinbarung mit den Ärzten getroffen: Die SV hatte die Konzertierte Aktion unterlaufen. Eine andere, viel diskutierte Entwicklung aus der honorarpolitischen Rekonstruktionsphase nach dem Schock des KVKG eröffnet weitere Probleme der SV: der Bayernvertrag. Er ist - was angesichts der allgemeinen Begeisterung der Theorie für dieses neuartige Anreizund Steuerungsinstrument völlig vergessen wird - ein Ergebnis des Selbstbehauptungswillens der SV der Landesverbände (sowohl auf Ärzteals auch auf Kassenseite) gegenüber den Bundesverbänden der SV. Bei der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV) erschien der Bayernvertrag, der am 1. 7. 1979 in Kraft trat, und der eine Plafondierung des Honorarzuwachses während der (zunächst vereinbarten) Vertragsdauer von einem Jahr auf 6 v.H. pro Mitglied vorsah, zunächst als ein unsolidarischer und leichtfertiger Verzicht auf das alles dominierende Verhandlungsziel der KBV: den völligen Verzicht oder zumindest die weitgehende Verhinderung der Plafondierung (den .. Honorardeckel"). Die Einsicht, daß es sich um ein subtiles (und im Vertrag subtil verklausuliertes) Anreizsystem handelt, das die Zurückhaltung der Kassenärzte bei ihrer Einweisungsund Verschreibungstätigkeit mit zusätzlichen Einkommenschancen belohnte, setzte sich erst nach und nach durch. Auch bei den Bundesverbänden der GKV-Kassen herrschte die Kritik vor: Man fürchtete, daß durch die Mobilisierung ärztlicher Einkommensanreize die medizinisch notwendige Versorgung gefährdet werden könnte. Zwar haben sich Verträge nach dem Modell des Bayernvertrags inzwischen bundesweit durchgesetzt. Aber die Kritiker sehen sich nicht widerlegt. Die theoretische Analyse des Versuchs, einzelne selektive Wettbewerbselemente in das Nicht-Markt-System GKV zu implementieren ( .. Implementationsansatz") interessiert hier nicht. Auch zu den verschiedenen Versuchen, den Erfolg oder Mißerfolg des Bayernvertrags statistisch zu belegen, muß hier nicht Stellung genommen werden.42 41 Vgl. z. B. Deutsches Ärzteblatt 5.7.1979, S. 1787 - 1789. 42 Vgl. die Darstellung bei Helmut Winterstein: Der Bayernvertrag, a.a.O., S. 25 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 86 Theo Thiemeyer Für die Probleme der SV wichtig ist, daß hier zwei SV-Bereiche, der SV-Bereich der Verbraucher und ein SV-Bereich der Anbieter, gegen einen dritten Bereich, nämlich den Krankenhausbereich, koalieren. Der eine Partner, die Landesverbände der GKV, erwartet eine Drosselung der Ausgabenexpansion, der andere Partner, die KV, Erweiterung der Einkommenschancen der Mitglieder bei "rationalem" Verhalten i. S. des Bayernvertrags. Die Ziele entsprechen den (hier partikularistisch verstandenen) "genossenschaftlichen Förderaufträgen" der körperschaftlichen Zwangsverbände. Die Koalition des Bayernvertrags mag i. S. des gesamten GKV-Systems sinnvoll sein. Das soll hier nicht entschieden werden. Die ökonomische Problematik wird deutlich, wenn man den Vorgang in der in diesem Zusammenhang systemfremden Perspektive der Anti-Kartellund Wettbewerbspolitik sieht: Zwei SV-Monopole koalieren zur Steuerung des Angebots an "öffentlichen Gütern" (nämlich Krankenhausleistungen) gegen einen dritten Sektor. Wie immer dem sei: 1m Aushecken neuer Anreizund Steuerungsmechanismen sind die SV -Organe von beachtlicher unternehmeTischer Phantasie. (Die ökonomische Theorie, einschließlich der Gesundheitsökonomie, hoppelt oft nur - wie beim Bayernvertrag - begeistert hinterher.) überdies ist die Hypothese nicht ganz unbegründet, daß ökonomische Anreize ohne die massive verbandliche Propaganda des hinsichtlich seiner eigenwilligen Konzepte unter Erfolgszwang stehenden SV-Managements keine Anreize wären: Die Reagibilität der Ärzte auf ökonomische Anreize (z. B. im Rahmen der Gebührenordnung) ist weniger klar, als der Theorie lieb sein kann. Noch ein letztes Beispiel mag den Erfindungsreichtum der SV hinsichtlich von Regelungsmechanismen belegen, die als Element einer staatlichen Zwangsgebührenordnung wahrscheinlich nicht durchsetzbar gewesen wären: Der sog. "Honorartausch". Es handelt sich um ein von der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV) erarbeitetes und auf der KBV-Vertreterversammlung 1982 verabschiedetes Konzept, das in Verhandlungen mit den Kassen - nur die Verbände der Innungsund Betriebskrankenkassen widersetzten sich - schrittweise allgemein durchgesetzt werden konnte. Die Honorare für 22 als rationalisierungsfähig erkannte Laborleistungen werden um bis zu 30 v.H. gekürzt. Das durch diese Reduzierung frei werdende Honorarvolumen wird für die zusätzliche Honorierung einer eingehenden, das normale Maß überschreitenden Untersuchung, verwendet, die mehrere Organe umfaßt. Die Abrechnung erfolgt über eine zusätzliche Ziffer der EGO bzw. des BMÄ. Immerhin haben hier die SV-Organe - übrigens in Konfrontation mit politisch maßgeblichen Gruppen - ein Verfahren konzipiert, von OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 87 dem sie glauben, daß es für die Lösung dreier dringender struktureller Probleme geeignet sei: Zunächst geht es um das Problem der Adaption der Gebührenordnungen an rapiden medizinisch-technischen Fortschritt, ferner - was nur ein anderer Aspekt des ersten Problems istum den Abbau der Einkommensdisparitäten infolge der unaufhaltsamen Verschiebungen von Umsatzund Einkommenschancen zwischen Ärztegruppen und schließlich werden - so hoffte man -zusätzliche Anreize für zeitintensive Untersuchungen geschaffen. Die Betriebsund Innungskrankenkassen widersetzten sich, sahen sich in einem Interessengegensatz zu Ersatzund - was nicht alltäglich ist - zu Ortskrankenkassen: Ihr Argument war, daß Rationalisierungseffekte in vollem Umfang den Versicherten zugute kommen müßten und nicht zu zusätzlichen Honoraren verwendet werden dürften. Die souveräne Strategie der SV der Ärzteseite fasziniert auch in diesem Fall. 6. Zur ständischen Selbstverwaltung der Ärzte Unter SV der Ärzte werden hier zunächst die Ärztekammern und die Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen (KV, KZV) verstanden. Ob die nicht wenigen Verbände der niedergelassenen und angestellten Ärzte zweckmäßig in einen ökonomisch-sozial wissenschaftlichen Begriff ,SV' einzubeziehen sind, kann hier zunächst dahingestellt bleiben. Es empfiehlt sich, von SV-artigen Organisationen zu sprechen. Die begriffliche Begrenzung von SV auf SV in Form "öffentlich-rechtlicher Körperschaften" dürfte allerdings aus ökonomischer Sicht unzweckmäßig sein. Auch die Bundesärztekammer ist - im Gegensatz zu den Ärztekammern der Länder - keine öffentlich-rechtliche Körperschaft, sondern ein nicht rechtsfähiger Verein des Privatrechts. Ärztekammern und Kassenärztliche Vereinigungen sind aus ökonomischer Sicht staatlich geschaffene und privilegierte Monopole, die die Formen des Marktzugangs (Approbation, Niederlassung, Zulassung als Kassenarzt durch die KVen) regeln bzw. an dieser Regelung mitwirken und - wie z. B. die Ärztekammern in den Berufsordnungen - Regeln für das Wettbewerbsverhalten aufstellen (wie z. B. Werbeverbot, Verbot der Kollegenkritik) und die Einhaltung der Regeln des Angebotsverhaltens und die Ordnungsgemäßheit der Leistungserstellung mit Strafen erzwingen können. Die rechtlichen, gesellschaftspolitischen und berufspolitischen Erörterungen zur ärztlichen Freiberuflichkeit 43 und ständischen Selbstverwal43 Vgl. dazu Otto Krasney: Freiberuflichkeit und neue Formen ärztlicher Berufsausübung, in: Gesellschaft für Sozialen Fortschritt (Hrsg.), Die Stellung des Arztes, wie Fußnote 32, S. 125 ff.; Barbara Bergmann-Krauss: Freie OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 94 Theo Thiemeyer Das mag zwar zum Teil daran liegen, daß der Öffentlichkeit die Notwendigkeit der Kontrolle der Verwendung von öffentlichen Mitteln (vor allem nach §§ 9 und 10 KHG) plausibel erschien (bei anderen Empfängern öffentlicher Finanzzuschüsse war man allerdings weniger penibel!), und daß die Empfänger der Mittel, die Krankenhäuser bzw. ihre Träger, infolge des in den ersten Jahren nach 1972 breiten Liquiditätszuflusses kaum Kritikbedürfnis erkennen ließen. Aber mit dem zunächst mit Verzögerung zupackenden, dann sich verschärfenden betriebswirtschaftlich rückständigen und unwirtschaftlichen Kostenrechnungsperfektionismus der Verordnungsgeber, mit den zunehmend negativen Erfahrungen mit der Investitionsfinanzierung über Anträge gern. § 9 KHG und - nachdrücklicher noch - mit dem Austrocknen der Liquiditätsströme infolge der Krise der öffentlichen Haushalte wurde das Problem bewußt. Und nun erst wurde die Kritik laut und gewann politische Durchschlagskraft. Aber schon die Umstände des Zustandekommens des KHG machen ein Problem deutlich, das allen Konzeptionen einer SV in der Krankenhauswirtschaft entgegensteht: Die Träger der Krankenhauswirtschaft waren zu einer Krankenhausbedarfsplanung als einer selbstverwaltungsähnlichen Leistung vor 1972 aus organisationssoziologischen und politischen Gründen nicht fähig. Selbst liberale Wirtschaftstheoretiker wie Wilfrid Schreiber hielten daher die Lenkung der Investitionen der Krankenhäuser über den "goldenen Zügel" der Investitionsfinanzierung für unumgänglich. Das "Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze" (Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz) vom 22. 12. 1981 ging zur Durchsetzung von - im Grunde sinnvollen - selbstverwaltungsartigen Regelungsprozessen in Analogie zum Kassenbereich und dem Bereich der ambulanten ärztlichen Behandlung so vor, daß es bestimmten Organisationen, die politisch und organisationssoziologisch eine gewisse Ähnlichkeit mit SV-Organisationen aufweisen, nämlich den Krankenhausgesellschaften der Landesund Bundesebene, SV-Aufgaben übertrug. Der rein rechtliche Aspekt, daß es sich nicht um "öffentlich-rechtliche Körperschaften" mit Mitgliedszwang und Weisungsrecht gegenüber Mitgliedern, sondern um privatrechtliche Vereine handelt, interessiert hier weniger. Aber die ökonomische und organisations-theoretische Argumentation läuft der juristischen parallel: Die Deutsche Krankenhausgesellschaft, der Bundesverband der Krankenhausträger, ist der vereins rechtlich organisierte Zusammenschluß der elf Spitzenverbände der Krankenhausträger und der elf Landeskrankenhausgesellschaften; die Landeskrankenhausgesellschaften sind Vereine der Krankenhausträger auf Landesebene: Sie sind ihrem institutionellen Sinn nach Interessenvertretungen, aber nicht Vollzugsorgane staatlicher Krankenhauspolitik. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 95 Die durch das Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz 1981 neu formulierten §§ 372 ff. RVO behandeln die Krankenhausgesellschaften als Selbstverwaltungs-Substitute. § 372 RVO i. d. F. des G. vom 22. 12.1981 schreibt vor, daß die Landesverbände der Krankenkassen mit den Krankenhäusern oder ihren Vereinigungen Verträge zu schließen haben, die eine bedarfsgerechte, leistungsfähige und wirtschaftliche Versorgung sicherstellen sollen. Rechtlich problematisch ist vor allem die Bildung von Prüfungsausschüssen (§ 373 RVO), die von den Landesverbänden der Krankenkassen und den Landeskrankenhausgesellschaften (!) gebildet werden, die "die Einhaltung der Wirtschaftlichkeit der Erbringung der Krankenhauspflege im Einzelfall" überwachen sollen, wobei für Krankenhäuser und Krankenhausärzte Auskunftspflicht besteht. Ferner werden auf Landesebene von den Landesverbänden der Krankenkassen und den Landeskrankenhausgesellschaften (l) Schiedsstellen gebildet, die im Falle der Nichteinigung bei den Verhandlungen gern. §§ 372, 373 RVO einen Vermittlungsvorschlag machen oder u. U. den Inhalt der Verträge selbst festsetzen. Die Bestimmungen haben - wie schon früher das Krankenhausfinanzierungsrecht seit 1972 - erneut eine Fülle von rechtlichen Auseinandersetzungen zumal auch verfassungsrechtZicher Art ausgelöst, wobei noch völlig offen ist, in welcher Richtung sich die höchstrichterliche Rechtsprechung, die in breitem Umfang in Anspruch genommen wird, entwickeln könnte. Die Einwände richten sich zunächst gegen die Verletzung der Autonomie (vor allem durch die §§ 372 ff. RVO und das Krankenhausplanungs-, Finanzierungsund überwachungsrecht) bei den nicht-öffentlichen, d. h. den freigemeinnützigen und privaten Krankenhäusern. Dabei nehmen unter den frei-gemeinnützigen die kirchlichen Krankenhäuser eine verfassungsrechtliche Sonderstellung ein, die sich aus den Verfassungsgrundsätzen bzw. verfassungsrechtlich begründeten Prinzipien der Religionsfreiheit, der Kirchenfreiheit und der Kirchengutsgarantie ergibt. 46 Selbst hinsichtlich der kommunal-öffentlichen Krankenhäuser ist die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des staatlichen Durchgriffs auf die einzelnen Krankenhäuser und die Aufoktroyierung von Selbstverwaltungsfunktionen bei Vereinigungen, bei denen sie (freiwillige) Vereinsmitglieder sind, höchst umstritten: Hier ergibt sich möglicherweise eine Kollision mit dem klassischen Bereich der Selbstverwaltung: eine Kollision mit den Rechten der kommunalen SV. 46 Johannes Kessels: Das kirchliche Krankenhaus zwischen Eigenverantwortung und Fremdbestimmung, Freiburg i. Br. 1983; Ewald Hinderer: Zur Verfassungsmäßigkeit einzelner Regelungen der §§ 372, 373 und 374 RVO, in: Das Krankenhaus, 75. Jg., 1983. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 96 Theo Thiemeyer Im vorliegenden Zusammenhang geht es vor allem um die Frage der rationalen (d. h. sinnadäquaten) Organisation des Angebots an stationärer, pflegerischer und ärztlicher Versorgung. Der Gesetzgeber delegiert Verwaltungsleistungen zur Bereitstellung der öffentlichen Güter "Krankenhausleistung" auf die (rechtlich-fiktive) SV der Krankenhauswirtschaft, er sucht ferner die öffentliche Verwaltung zu entlasten durch die Delegation von politisch brisanten Entscheidungen auf zweiseitige Verhandlungen zwischen Selbstverwaltungen (Kassen und Krankenhäuser bzw. Verbänden) oder dreiseitigen Verhandlungen (Kassen, KVen, Krankenhäuser bzw. die Verbände). Die rechtlichen Auseinandersetzungen um die (rechtsfiktive) SV in der Krankenhauswirtschaft dürfen allerdings nicht vergessen lassen, daß eine derartige Delegation von Verwaltungsentscheidungen und Verwaltungsvollzügen produktions theoretisch sinnvoll und ordnungspolitisch erwünscht sein kann. In der Krankenhauswirtschaft drohen zwei fundamentale wirtschaftsordnungsgestalterische Prinzipien zu kollidieren: Einmal das Prinzip der Vielgestaltigkeit der Betriebstypen nach Trägerschaft, Betriebsziel, betrieblichem Selbstverständnis und Betriebsstil. Zum anderen das Prinzip der Vorzugswürdigkeit der Selbstorganisation und der Selbstkontrolle, was die Fähigkeit zu einem organisatorischen Mindestkonsens hinsichtlich des Prinzips der Vielgestaltigkeit voraussetzt. Nun mag sich der vielfältig motivierte Widerstand gegen den Versuch des Gesetzgebers, die Krankenhauswirtschaft wie einen nach dem Prinzip der SV organisierten Wirtschaftszweig zu behandeln, nicht zuletzt daraus ergeben, daß es bei der intendierten SV mehr um die haushaltsentlastende Abwälzung von Bereitstellungsleistungen und die schlitzohrige (wenn auch effiziente) Inpflichtnahme von Dauerkritikern jeglichen Verwaltungshandelns des Staates geht. Man könnte auch durch das neue re Krankenhausrecht die pessimistische Beurteilung der SV durch Wertenbruch bestätigt sehen, daß es den Gesetzgebern bei dem Engagement für SV nur auf organisatorische Entlastung und Inpflichtnahrne, nicht auf Mobilisierung eigengestalterischer Potenzen ankommt. Sicherlich täte man gut daran, derartige Tendenzen nicht nur beim Bund, sondern - wenn überhaupt - vor allem auch bei den Ländern zu suchen. Indes steht auch jenen sozialpolitischen und wirtschaftsordnungspolitischen Bemühungen, die die Aufgabe der Krankenhausbedarfsplanung (als zwischen Trägern abgestimmte Investitionsplanung) dezentralen selbstverwaltungsartigen Gremien der Krankenhausträger und Krankenkassen als SV-Aufgabe unter weitgehender Einschränkung der Krankenhausbedarfsplanung der Länder übertragen wollen, das ProOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20 Selbstverwaltung im Gesundheitsbereich 97 blem der Selbst-Organisierbarkeit der Krankenhausträger gegenüber. 47 Dabei zeigt die Krankenhauswirtschaft die Tendenz, sich beiden Funktionsweisen der SV zu widersetzen. Es besteht einerseits ein starker Widerstand gegen verbindliche Formen der SV als Selbstorganisation und Leistungskoordination, zumal solche in der Rechtsform "öffentlichrechtliche Körperschaft" (wobei die kirchlichen Träger verfassungsrechtliche Argumente ins Feld führen können, die mehr Durchschlagskraft haben als die rechtlichen Einlassungen der anderen Trägergruppen). Und andererseits zeigt die Krankenhauswirtschaft die Tendenz, sich der SV-Leistung "Verhandlung" zwecks Abgleichung der Interessen mit anderen SVen der Betroffenen zu entziehen: Man sieht sich der politischen Verhandlungsmacht der Kassen ausgeliefert und zieht letztlich die Verwaltungsentscheidung des Staates trotz aller FundamentalNörgelei am Staat dem - wie man sagt - politischen Diktat der Kassen vor. 47 Robert-Bosch-Stiftung GmbH (Hrsg.), Zwischenbericht der Kommission Krankenhausfinanzierung der Robert-Bosch-Stiftung. Materialien und Berichte, Heft 12, Stuttgart, September 1983. Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung: Gutachten zur Neuordnung der Krankenhausfinanzierung, erstattet von der beim Bundesminster für Arbeit und Sozialordnung gebildeten Beratergruppe im Dezember 1983. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45648-2 | Generated on 2023-01-16 12:51:20