Vom regel- und verfahrensorientierten Staatsdiener zum ergebnisorientierten Public Manager: Abschlussbericht

Elsner, Martin Research Report Vom regelund verfahrensorientierten Staatsdiener zum ergebnisorientierten Public Manager: Abschlussbericht Wissenschaftliche Diskussionspapiere, No. 72 Provided in Cooperation with: Federal Institute for Vocational Education and Training (BIBB), Bonn Suggested Citation: Elsner, Martin (2004) : Vom regelund verfahrensorientierten Staatsdiener zum ergebnisorientierten Public Manager: Abschlussbericht, Wissenschaftliche Diskussionspapiere, No. 72, ISBN 978-3-88555-760-9, Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB), Bonn, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0035-0102-8 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/236038 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/de/ WISSENSCHAFTLICHE DISKUSSIONSPAPIERE Heft 72 Martin Elsner Vom regelund verfahrensorientierten Staatsdiener zum ergebnisorientierten Public Manager Schriftenreihe des Bundesinstituts für Berufsbildung Der Generalsekretär • Bonn Abschlussbericht Die WISSENSCHAFTLICHEN DISKUSIONSPAPIERE des Bundesinstituts für Berufsbildung (BIBB) werden durch den Generalsekretär herausgegeben. Sie erscheinen als Namensbeiträge ihrer Verfasser und geben deren Meinung und nicht unbedingt die des Herausgebers wieder. Sie sind urheberrechtlich geschützt. Ihre Veröffentlichung dient der Diskussion mit der Fachöffentlichkeit. 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WWeitere Informationen finden Sie im Internet auf unserer Creative Commons-Infoseite http://www.bibb.de/cc-lizenz Vorwort Der Öffentliche Dienst befindet sich derzeit aufgrund der Verwaltungsmodernisierung in einem tiefgreifenden Wandlungsprozess. Die Qualifikationen der Beschäftigten müssen sich den neuen Anforderungen anpassen. Mit der Veröffentlichung soll für die nichttechnischen Ausbildungsberufe des Öffentlichen Dienstes eine Grundlegung für die Diskussion ihrer weiteren Entwicklung gegeben werden. Aktuelle Tendenzen der Verwaltungsmodernisierung sollen in ihrem Ausmaß und die sich abzeichnenden qualifikatorischen Entwicklungen aufgezeigt werden, um neben den schon erfolgten Anpassungen der Qualifikationsanforderungen in den neunziger Jahren weitere Konsequenzen für die berufliche Bildung der im Öffentlichen Dienst ausgebildeten Fachkräfte ziehen zu können. Im Vordergrund dieser explorativen Untersuchung stehen die nichttechnischen Ausbildungsberufe des Öffentlichen Dienstes, dass heißt die Verwaltungsfachangestellten (VFA), die Fachangestellten für Bürokommunikation (FfB), die Sozialversicherungsfachangestellten (SoFA), die Fachangestellten für Arbeitsförderung (FfA), die Fachangestellten für Medienund Informationsdienste (FAMI) sowie die Justizfachangestellten (JFA). Fragen der Fortbildung standen nicht im Zentrum der vorliegenden Untersuchung, wurden jedoch, soweit sich Hinweise ergaben, in die Darstellung mit einbezogen. Die Veröffentlichung umfasst den Stand der Forschungsergebnisse. Daneben kamen nichtrepräsentativ Ausbildungsexperten in ausgewählten Bereichen zu Wort. Bonn, im März 2004 Martin Elsner Inhalt: 1 EINFÜHRUNG ..................................................................................................................................7 2 VERWALTUNGSMODERNISIERUNG IM ÜBERBLICK.................................................................9 2.1 GLOBAL ................................................................................................................................9 2.2 EUROPÄISCHE UNION ............................................................................................................11 2.3 NEUES STEUERUNGSMODELL FÜR DIE VERWALTUNG IN DEUTSCHLAND....................................13 3 KOMPETENZENTWICKLUNG DURCH MEGATRENDS DER VERWALTUNGSMODERNISIERUNG...........................................................................................19 3.1 VERWALTUNGSBETRIEBSWIRTSCHAFT ....................................................................................19 3.2 ELECTRONIC GOVERNMENT ....................................................................................................26 3.3 QUALITÄTSMANAGEMENT .......................................................................................................38 3.4 EXKURS: GESCHÄFTSPROZESSOPTIMIERUNG/GESCHÄFTSPROZESSORIENTIERUNG ..................48 4 KONSEQUENZEN DER VERWALTUNGSMODERNISIERUNG IN BEREICHEN DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES .........................................................................................................55 4.1 KOMMUNEN...........................................................................................................................55 4.2 BUNDESLÄNDER ....................................................................................................................65 4.3 BUND....................................................................................................................................91 4.4 JUSTIZ ..................................................................................................................................97 4.5 BUNDESAGENTUR FÜR ARBEIT ............................................................................................ 102 4.6 EXKURS: SONSTIGE SOZIALVERSICHERUNGEN..................................................................... 111 5 KOMPETENZMODELL DES NEUES STEUERUNGSSYSTEMS.............................................. 115 6 ENTWICKLUNG DER NICHTTECHNISCHEN AUSBILDUNGSBERUFE DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES.............................................................................................. 122 6.1 BESCHÄFTIGTE UND AUSZUBILDENDE IN ZAHLEN.................................................................. 122 6.2 ALLGEMEINE ENTWICKLUNGEN............................................................................................ 127 6.3 VERWALTUNGSFACHANGESTELLTE ...................................................................................... 129 6.4 FACHANGESTELLTE FÜR BÜROKOMMUNIKATION ................................................................... 135 6.5 FACHANGESTELLTE FÜR ARBEITSFÖRDERUNG ..................................................................... 142 6.6 EXKURS: SOZIALVERSICHERUNGSFACHANGESTELLTE .......................................................... 147 6.7 FACHANGESTELLTE FÜR MEDIENUND INFORMATIONSDIENSTE............................................. 154 6.8 JUSTIZFACHANGESTELLTE................................................................................................... 160 7 STRUKTURELLE ASPEKTE DER NICHTTECHNISCHEN AUSBILDUNGSBERUFE DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES ...................................................................................................... 166 8 ZUSAMMENFASSUNG............................................................................................................... 171 9 ANHANG...................................................................................................................................... 183 9.1 VERZEICHNIS DER SCHAUBILDER......................................................................................... 183 9.2 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ................................................................................................. 184 9.3 LITERATURHINWEISE........................................................................................................... 185 7 1 Einführung Der Öffentliche Dienst (ÖD) befindet sich wie der privatwirtschaftliche Dienstleistungsbereich in einem umfassenden Modernisierungsprozess analog der Entwicklung in der Industrie vor zehn bis fünfzehn Jahren. Dabei werden industrielle Strategien und Methoden zur Anpassung an die aktuellen Anforderungen des gesellschaftlichen, ökonomischen, technischen und ökologischen Wandels genutzt. Angestrebt werden eine deutliche Verbilligung, eine Erhöhung der Produktivität und Stärkung der Akzeptanz der öffentlichen Verwaltung. Die Entwicklung im ÖD durch das Neue Steuerungsmodell bzw. ‚New Public Management’ hat dabei mittlerweile eine Breite und Tiefe erfahren, die die Kritik einer mangelnden Zukunftsorientierung des Öffentlichen Dienstes widerlegt. Allerdings weist die Vermittlung der aktuellen Modernisierungsbestrebungen sowohl nach innen gegenüber den Beschäftigten wie nach außen, gegenüber der Öffentlichkeit, nach wie vor Defizite auf. Das wichtigste Potenzial eines entwicklungsfähigen Öffentlichen Dienstes sind seine Beschäftigten. Nur wenn es gelingt, bei diesen ein ausreichendes Verständnis für die betriebswirtschaftlichen, informatorischen und technologischen Zusammenhänge ihrer Arbeit, eine Qualitätskultur und das Gefühl für laufende Verbesserungen zu wecken, werden die mit der Verwaltungsmodernisierung verfolgten Ziele nachhaltig sein. Dafür ist erforderlich, die Personalentwicklung umfassend zu reorganisieren. Dabei muss insbesondere die berufliche Ausbildung den aktuellen Anforderungen der Verwaltungsmodernisierung entsprechen, denn hier werden auf mittlerer Ebene die Beschäftigten von morgen herangebildet. Zugleich gilt es für den Öffentlichen Dienst, auch vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung mit dem sich andeutenden Fachkraftmangel, seine Attraktivität mit ansprechenden Ausbildungsund Berufsprofilen für die Zukunft zu erhöhen. Vor dem Hintergrund des sich abzeichnenden anhaltenden Modernisierungsprozess muss man auch fragen, ob die Personalentwicklung des öffentlichen Dienstes dauerhaft in den zwei Systemen der beruflichen Bildung und der beamtenrechtlichen Laufbahnen weitergeführt werden kann. Hier ist das System der beruflichen Bildung aufgrund seiner eingeführten Innovationsstrukturen besser aufgestellt. In diesem System hat sich der Öffentliche Dienst gleichwohl besser als bisher zu positionieren, um den zukünftigen Anforderungen im Bereich der beruflichen Bildung gerecht zu werden. Im Folgenden sollen Haupttrends der Verwaltungsmodernisierung in Hinblick auf die damit verbundenen Qualifikationsanforderungen für die Beschäftigten im Öffentlichen Dienst 8 untersucht werden, die auch im Rahmen der Entwicklung der kaufmännischen Berufe in der Vergangenheit durch entsprechende Modernisierungsstrategien eine nachhaltige Wirkung in der Gestaltung der beruflichen Ausbildung entfaltet haben. Besonders berücksichtigt werden muss dabei die Annäherung des öffentlichen Dienstes an ein kaufmännisches Rechnungswesen. Der Schwerpunkt der Untersuchung bildet die Entwicklung der Anforderungen an die Beschäftigten auf mittlerer Ebene im Bereich der nichttechnischen Verwaltungsberufe. Als solche Megatrends lassen sich identifizieren1 • Verwaltungsbetriebswirtschaftliches Rechnungswesen, • Electronic-Government, • Qualitätsmanagement sowie • Geschäftsprozessoptimierung/-orientierung. Hierbei stehen in der Literatur erörterte Qualifikationsanforderungen im Vordergrund. Das diesen Trends zugrundeliegende „Neue Steuerungsmodell“ umfasst mehrere Modernisierungsstrategien, die perspektivisch bezogen auf: • das verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Denken, • die technischen Möglichkeiten, • den organisatorischen Wandel, • die Veränderung der Aufgabenfelder betrachtet werden sollen. In einem zweiten Schritt soll in ausgewählten Bereichen des Öffentlichen Dienstes die konkrete Umsetzung dieser Trends betrachtet, die Dimensionen der Entwicklungen aufgezeigt und untersucht werden, inwiefern damit die Qualifikationsanforderungen verändert werden. Anschließend sollen die sich ergebenden Qualifikationsanforderungen in einem Diskussionsmodell zusammengefasst werden, um die nichttechnischen Verwaltungsberufe näher zu analysieren. 1 Als weitere Trends, die zu einer Veränderung der Aufgabenfelder führen, können beispielsweise Public Private Partnership’, die Reduktion rechtlicher Vorschriften, aber auch Deregulierungsbestrebungen angeführt werden. 15 Zur Aufrechterhaltung einer Steuerungsfunktion unter den Vorzeichen einer output-orientierten Aufgabenerfüllung sind ergänzende betriebswirtschaftliche Strategien erforderlich (Leitbilder (Corporate Identity), Contract-Management, Human-RessourceManagement etc.). Das Leitbild formuliert dabei das Selbstverständnis einer Behörde, ihre Führungprinzipien und Zusammenarbeit sowie die Kommunikation nach außen.19 Es enthält darüber hinaus Wertvorstellungen. Aus ihm werden strategische Ziele abgeleitet. Das Leitbild setzt einen Rahmen, der im weiteren Prozess Aussagen zur Wirtschaftlichkeit, der Adressatenund Mitarbeiterzufriedenheit zulässt. Das Leitbild wird in einem Diskussionsprozess entwickelt, an dem möglichst viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, aber auch die Behördenleitung aktiv beteiligt sind. Der Selbstverpflichtungscharakter eines Leitbildes entfaltet Bindungswirkung und stärkt die Bereitschaft zu einer engeren Zusammenarbeit. Controlling verlangt eine zielorientierte Führung und Steuerung. Behörden schließen daher in ihrem Geschäftsbereich Zielvereinbarungen ab. Darin wird festgelegt, was in welchem Zeitraum mit welchem Aufwand erreicht und wie die Zielerreichung gemessen werden soll. Zielvereinbarungsgespräche finden regelmäßig statt, bei Abweichungen erlauben sie eine korrigierende Steuerung. Zielvereinbarungen innerhalb der Behörden verändern Steuerungsund Kontrollaufgaben der Führungskräfte. Gemeinsam mit ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern legen sie die Qualitätsziele (Was soll erreicht bzw. verbessert werden?) fest und verzichten weitgehend auf Vorgaben zum „Wie“ der Zielerreichung. Diese Freiräume und Selbstverpflichtungen sollen Leistungsbereitschaft und Qualität steigern. Vorherrschend ist dabei die Absicht, mit der Einführung der neuen Steuerungsmodelle die Voraussetzungen für eine moderne, effizient und dienstleistungsorientiert organisierte Verwaltung zu schaffen. Die Verwaltung soll autonomer und unabhängiger, jede Leistung für die Politik zugleich transparenter und steuerbarer werden. Die in der Verwaltungsmodernisierung verfolgten Strategien von Bund, Länder und Kommunen integrieren zudem umfassende EGovernment-Konzepte. 19 Das Leitbild wird durch das Erscheinungsbild (Corporate Design), die Kommunikation (die Corporate Communications) und das Verhalten (Corporate Behaviour) nach innen und außen vermittelt. Diese drei Instrumente stellen einen Mix dar, der ein firmenbzw. behördenspezifisches unverwechselbares Corporate Image schafft. Es ergibt sich insgesamt folgender Zusammenhang: • Die Behördenkultur ist Basis für die Behördenidentität, • die formuliert wird im Behördenleitbild, • das besteht aus der Leitidee, den Leitsätzen und dem Motto, • die Basis sind für Design, Kommunikation und Verhalten, die als Instrumente der Vermittlung der Behördenidentität zum Angleichen von Behördenkultur, Leitbild und Corporate Image führen soll. Vergleiche dazu Herbst, Dieter: Corporate Identity, Berlin, 1998 16 Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells (NSM) Als Kernelemente des NSM lassen sich damit folgende Punkte identifizieren20: • Outputgesteuerte Steuerung mit dem Ausgangspunkt Produkt • Ressourcenverbrauchskonzept anstelle eines Geldverbrauchskonzeptes • Kontraktmanagement und Steuerung über Zielvereinbarungen • Dezentrale Ressourcenverantwortung und Budgetierung • Controlling und Berichtswesen. Diese Kernelemente werden in der Praxis durch weitere betriebswirtschaftliche Elemente ergänzt: • Leitbilder/”Corporate Identity” (CI) • Modernes Personalmanagement und Personalentwicklung (Human Ressource Management, HRM) • Sicherung der Qualität der Verwaltungsleistung durch ein Qualitätsmanagement • Bürgerorientierung durch konsequente Ausrichtung des Verwaltungshandelns bzw. der Produkte an den BürgerInnen • E-Government-Strategien • Geschäftsprozessoptimierung durch Reorganisation der Verwaltungsprozesse. Im Folgenden soll ein entsprechend erweiterter Begriff des Neuen Steuerungsmodell zugrunde gelegt werden. Konkrete Inhalte der Übertragung des neuen Steuerungsmodells auf die Verwaltung Für die Inhalte der Übertragung des Neuen Steuerungsmodells auf die Verwaltung gibt es keine einheitliche Benennung. Bei der Ausrichtung der Verwaltungsreform im kommunalen Bereich unter der Bezeichnung Neues Steuerungsmodell (NSM) hat Priorität das Haushaltsund Rechnungswesen, gefolgt von der Organisationsund der Personalentwicklung. Innerhalb des Haushaltsund Rechnungswesen ist wiederum die Kostenund Leistungsrechnung das meist verfolgte Instrument.21 20 vgl. dazu Och, Wolfgang: Betriebswirtschaftslehre in der öffentlichen Verwaltung, München, 2003, S. 22 ff 21 siehe Abschnitt 3.5.2 Kommunen, Seite 64 17 Die Bundesländer bezeichnen, konzipieren und gewichten ihre Reformprojekte recht unterschiedlich. Vereinfachend lässt sich feststellen, dass die Einführung des neuen Steuerungsmodells in die Verwaltung folgende Elemente enthalten kann22: Neues Haushaltswesen: • Einführung einer Kostenund Leistungsrechnung, • Budgetierung, • Einführung von operativen und strategischen Controlling Moderne Verwaltungsorganisation: • Dezentralisierung, • Professionalisierung des Verwaltungsmanagements, 23 • Kundenund Serviceorientierung, • Qualitätssicherung, • Moderne Informationsund Kommunikationstechnik. Im Rahmen des Reformprozesses und zu seiner Steuerung soll auf der Ebene des Bundes ein umfassendes Managementsystem in der Bundesverwaltung entwickelt werden. Dazu hat die Bundesregierung Rahmenvereinbarungen zur Modernisierung der Bundesverwaltung mit den betroffenen Sozialparteien geschlossen.24 Elemente sind: • „Leitbilder Einvernehmlich zu entwickelnde Leitbilder sollen in geeigneten Fällen die weiteren Modernisierungsschritte in den jeweiligen Bereichen begleiten. • Bürgerorientierung Größere Bürgernähe und die Verbesserung der Dienstleistungsqualität stehen bei der Veränderung der Verwaltungsabläufe im Mittelpunkt. Die moderne Kommunikationstechnik ist sowohl für die Information der Öffentlichkeit als auch für die Kommunikation der Bürgerinnen und Bürger mit den Behörden zu nutzen. Verwaltungsabläufe und Entscheidungsprozesse sind ohne Qualitätseinbuße zu beschleunigen. 22 Überblick in der Anlage 2 zum Bericht der Arbeitsgruppe „Neues Haushaltswesen vom April 2000“; zitiert nach Kramer, Barbara: Modernisierung der Justiz: Das Neue Steuerungsmodell, NJW Heft 47, 2001, S. 3449 23 Hierzu gehören u.a. Konzepte zur Personalführung und -entwicklung, Kommunikation, Information, Organisationsentwicklung, Öffentlichkeitsarbeit 24 Text der Rahmenvereinbarung zur Modernisierung der Bundesverwaltung vom 22. August 2002 unter www.bmi.bund.de einsehbar 18 • Betriebswirtschaftliche Instrumente Die Behörden sollen Steuerungsund Führungsinstrumente wie Zielvereinbarungen, Controlling, Personalund Qualitätsmanagement erproben und gegebenenfalls einführen. In geeigneten Bereichen ist die Kostenund Leistungsrechnung einzuführen. • Personalentwicklung Veränderte Verwaltungsstrukturen und Verfahrensabläufe haben Auswirkungen auf das Anforderungsprofil: Teamfähigkeit und Teamarbeit der Beschäftigten sind zu stärken, ihre soziale Kompetenz ist zu fördern. Entsprechende Ausbildungsinhalte und Fortbildungsangebote sollen, auch unter dem Aspekt der Förderung und Gleichstellung von Frauen, zu einer höheren Qualifikation und damit auch zu besseren beruflichen Chancen führen. Arbeitgeber und Dienstherren tragen im Veränderungsprozess Verantwortung für eine kontinuierliche Personalentwicklung und für die Sicherung beruflicher Perspektiven. Zu den Personalfördermaßnahmen gehören Fortbildungsveranstaltungen sowie die Neuund Weiterentwicklung von Personalentwicklungskonzepten. Die Motivation der Beschäftigten soll gefördert werden durch - Maßnahmen der Personalentwicklung, wie zum Beispiel zielgerichtete Aus-, Fortund Weiterbildung, regelmäßige Mitarbeitergespräche, transparente Leistungsbewertung. - Verbesserung der Arbeitsbedingungen, wie zum Beispiel: # Einbeziehung der Beschäftigten in den Modernisierungsprozess, # erweiterte Gestaltungsund Entscheidungsspielräume, # Delegation von Verantwortung und Entscheidungsbefugnissen, # Hierarchieabbau unter gleichzeitiger Erhöhung der Eigenverantwortlichkeit, # kooperativer Führungsstil, # Projektarbeit, # flexiblere Arbeitszeiten, # innovative Arbeitsformen, # Optimierung der Arbeitsabläufe.“ 19 3 Kompetenzentwicklung durch Megatrends der Verwaltungsmodernisierung 3.1 Verwaltungsbetriebswirtschaft Wesentliche Elemente des Neuen Steuerungsmodells sind direkt aus der modernen Betriebswirtschaft entlehnt. Diese befasst sich mit den Grundlagen, Abläufen und Auswirkungen menschlicher Entscheidungen in allen Funktionsbereichen und auf allen Hierarchieebenen eines Betriebes. Modernes Verwaltungshandeln ist daher künftig ohne Kenntnisse betriebswirtschaftlicher Modelle, Verfahren und Ansätze nicht mehr möglich. Nur dann kann die Behörde sich zu einem wirtschaftlichen, modernen, kundenorientierten Dienstleister entwickeln, in dessen Mittelpunkt der Bürger als Kunde steht. Einen Kern der Betriebswirtschaftslehre bildet das Rechnungswesen, in dem alle in Zahlen festgestellten Daten über das wirtschaftliche Geschehen im Unternehmen erfasst und dokumentiert werden. Die so gewonnenen Informationen dienen der Kontrolle, als Entscheidungsgrundlagen und der Lenkung der betrieblichen Vorgänge. Dabei gilt es die Spezifika der öffentlichen Verwaltung, wie Gemeinwohlorientierung, Gesetzesbindung oder Haushaltskontrolle durch den Gesetzgeber, zu integrieren. Im Folgenden werden einige wesentliche Elemente einer Verwaltungsbetriebswirtschaft vorgestellt, die die aktuelle Modernisierungsdebatte bestimmen, wie Controlling, Balanced Scorecard, Doppik sowie Kostenund Leistungsrechnung.25 Controlling Die generelle Aufgabenstellung des Controlling liegt in dem rechtzeitigen Erkennen von Chancen und Gefahren bezüglich der Erreichung von Zielen der Verwaltungen, sowie in der Entwicklung und Durchsetzung von geeigneten Steuerungsmaßnahmen. Als allgemein anerkannte Grundelemente des Controllings gelten das Planen, das Kontrollieren und das Informieren. Der Begriff Controlling ist von dem englischen Wort „to controll“ abgeleitet und bedeutet „steuern, regeln, lenken“. Es lassen sich insbesondere folgende grundlegenden Arten unterscheiden: • Controlling als Managementfunktion und Führungskonzeption: Es fungiert dabei als ein System zur besseren erfolgreicheren Erfüllung von Führungsaufgaben und befördert Denken in Systemen und eine ganzheitliche Unternehmensführung. 25 näher dazu Och, Wolfgang: Betriebswirtschaftslehre in der öffentlichen Verwaltung, München, 2003, S. 10 ff, 174 ff. 20 • Strategisches/Operatives Controlling: Auch in der Privatwirtschaft hat der Gewinn seine ursprüngliche Funktion als oberste Zielgröße des Unternehmens verloren. Er wird relativiert durch die Erfolgpotenziale, die den Gewinn vorsteuern. Die Auseinandersetzung mit den Potenzialen (Qualifikationen der MitarbeiterInnen und Führungskräfte, Know-how, Bürgerinteresse, volkswirtschaftliche Entwicklungen etc.) wird als strategisch, die Beschäftigung mit dem Ergebnis als operativ bezeichnet.26 Ein operatives Controllingsystem ist die Kostenund Leistungsrechnung. Entsprechend dem grundlegenden Verhältnis von Potenzialen und Ergebnis ist das strategische dem operativen Controlling vorgelagert. Es setzt die Rahmenbedingen und hat normativen Charakter. Neben der inhaltlichen ist auch eine zeitbezogene Differenzierung zwischen strategischen und operativen Controlling zu beachten. Beide Arten basieren auf der gegenwärtigen Situation und sind in die Zukunft gerichtet. Daraus ergibt sich auch eine grundlegende Abgrenzung des Controllings gegenüber der ausschließlich vergangenheitsbezogenen Finanzbuchhaltung. Während das operative Controlling zeitlich geschlossen einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren umfasst, ist das strategische Controlling zeitlich offen. Der wesentliche Input des Controlling erfolgt aus dem Rechnungswesen und hier aus der Kostenund Leistungsrechnung. Jedoch kann sich das Controlling nicht nur auf Finanzdaten beziehen, sondern es muss auch die sachlichen Daten in die Betrachtung einbeziehen (z.B. Fallzahlen oder Qualitätskriterien). Im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells kommt dem Controlling im Zusammenhang der Überprüfung der Einhaltung der Kontrakte (Budgets, Produktziele, Leistungsdaten etc.) eine erhebliche Bedeutung zu. Zur Erstellung der Berichte werden oftmals EDV-gestützte Werkzeuge zur Effizienzsteigerung genutzt, z.B. SAP SEM. Die Verwaltung hat im kameralistischen Haushaltsund Rechnungswesen lediglich ein Instrument zur Steuerung und Kontrolle des Geldverbrauchs zur Verfügung. Im Haushalt werden die Ausgaben lediglich insoweit veranschlagt, wie sie voraussichtlich zu einer Geldausgabe führen. Um dem wirtschaftlichen Prinzip des Neuen Steuerungsmodells gerecht zu werden, ist jedoch der gesamte Input, d.h. auch der nicht zu Geldausgaben führende Input zu erfassen und dem Output gegenüber zustellen. Dieses Ressourcenverbrauchskonzept führt somit über die Erfassung der ausgabewirksamen Verbräuche hinaus zur Erfassung von Abschreibungen, kalkulatorischen Zinsen auf das gebundene Kapital und von Zuführungen zu Rückstellungen und Verbindlichkeiten. Die vollständige Einführung des NSM erfordert 26 als Beispiel für die Umsetzung eines Controlling-Konzeptes siehe Controlling-Konzept des Bundeslandes Hessen S. 66 ff 21 deshalb entweder die Erweiterung der Kameralistik oder die Einführung der kaufmännischen doppelten Buchführung in der Verwaltung. Balanced Scorecard27 Eine Weiterentwicklung des klassischen, finanzorientierten Controllings ist in der Balanced Scorecard zu sehen, da sich dieses aus Sicht des strategischen Controllings als unzureichend darstellte.28 Die Balanced Scorecard will die Mängel “klassischer” Kennzahlensysteme beseitigen und eine umfassende, an der Unternehmensstrategie ausgerichtete Steuerung ermöglichen. Das Unternehmen wird gleichgewichtig aus der Finanz-, Kundenund Prozessperspektive und der Lernund Innovationsperspektive betrachtet. Die Einbeziehung aller Erfolgsfaktoren ermöglicht die ganzheitliche Analyse und Steuerung. Dies wird auch für die Verwaltung empfohlen.29 Einen Standard gibt es jedoch nicht, da die Scorecard stets spezifisch auf die Organisation bezogen entwickelt und gepflegt wird. Schaubild 1: Themenbereiche der Balanced Scorecard Wissen / Innovation Finanzen Kunden / Mitarbeiter Prozesse Balanced Scorecard Der Mehrwert einer Balanced Scorecard liegt in der ausgewogenen (“balanced”) Identifikation des Netzwerks von Erfolgsfaktoren. Ursache-Wirkungsketten bilden die gesamten Aktivitäten der Organisation ab, von der Führungsebene bis zur Basis, von der Strategie bis zu den operativen Prozessen. Einem Referatsleiter sind dadurch die Erfolgsfaktoren seines 27 Eine Balanced Scorecard ist beispielsweise im ‚Government Exellence Modell’ integriert, das vom sächsischen Staatsministerium des Innern gemeinsam mit dem REFA-Verband für Arbeitsentwicklung, Betriebsorganisation und Unternehmensentwicklung e.V. erarbeitet wurde (vgl. Scheeer/Kruppke/Heib: E-Government, Berlin/Heidelberg, 2003, S. 136) oder aber bei der Stadt Soest pilotiert (www.soest.de). Auch erarbeitet das Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd in Nordrhein-Westfalen aktuell den Prototyp einer Balanced Score Card; vgl. Behörden Spiegel Online vom 10. Dezember 2003, Nr. 60 28 vgl. Kaplan, R.S.; Norton, D.P.: Balanced Scorecard - Strategien erfolgreich umsetzen, Stuttgart,1997 29 Bundesverwaltungsamt: Das Managementkonzept der Balanced Scorecard, INFO Nr. 1614, August 2000 und Schritt für Schritt zur Balanced Scorecard, INFO Nr. 1630, Oktober 2000 22 Tätigkeitsbereiches genauso bekannt wie etwa den Mitarbeitern in der Registratur. Und die Mitarbeiter erkennen die Auswirkungen ihres Tuns auf die Nachbarbereiche und sind sich ihres Einflusses auf den Gesamterfolg der Organisation bewusst. Damit verfügt das Personal auf allen Ebenen über spezifische Kenngrößen, um seine Tätigkeiten zu steuern.30 Im Vordergrund der derzeit eingeführten neuen Rechnungssysteme in die Verwaltung stehen jedoch die eingangs beschriebenen klassischen, finanzorientierten Controlling-Systeme. Doppik In der Privatwirtschaft ist durchgängig das kaufmännische Rechnungswesen verbreitet (doppelte Buchführung/Doppik). Es soll die im Betrieb auftretenden Veränderungen von Bestandsgrößen erfassen und gliedern. Es beschränkt sich in seinem Kern auf monetäre Vorgänge, also Einnahmen und Ausgaben. Jeder Gutschrift auf ein Konto muss die Belastung eines anderen entsprechen (Soll und Haben, anstatt Ist und Soll im kameralen System). Damit wird ein systematischer Verbund zwischen den Stromgrößen (Einnahmen und Ausgaben) und den Bestandsgrößen (Vermögen und Schulden) hergestellt. Die Doppik erfasst alle Geschäftsvorfälle, durch die sich Vermögenswerte ändern, während die Kameralistik das Vermögen nur in ergänzenden tabellarischen Übersichten ausweist. Mit den Abschreibungen erfasst sie systematisch den gesamten Werteverzehr und nicht nur die Ausgaben. Auch in der kaufmännischen Buchführung werden zunächst vorrangig Formalziele verfolgt; für die Sachziele müssen ergänzende Rechnungen, insbesondere die Kostenund Leistungsrechnung aufgebaut werden. Damit bietet die Doppik ein geschlossenes, vollständiges und transparentes System im Gegensatz zu einer erweiterten Kameralistik, die gezwungen ist, sich durch Buchungsergänzungen kostenrechnungstauglich zu gestalten.31 Das kaufmännische Rechnungswesen berücksichtigt im Gegensatz zum kameralen System auch den Werteverzehr von Sachanlagen und Gebäuden über Abschreibungen. Durch die 30 Zeitgleich zur Balanced Scorecard entwickelte sich aus dem Qualitätsmanagement heraus eine andere umfassende Managementkonzeption: das europäische „Excellence Model der European Foundation for Quality Management“ (EFQM). Anhand dieses Modells können sich Organisationen auf ihre “unternehmerische Fitness” hin selbst analysieren und bewerten. Im Rahmen dieses Assessmentprozesses werden Stärken und Verbesserungspotentiale identifiziert und konkrete Projekte zur Erhöhung der aktuellen Leistungsfähigkeit definiert. Die verschiedenen Systeme bauen aufeinander auf, beeinflussen sich, und sie wirken auf den Veränderungsprozess in unterschiedlichem Maße und zu unterschiedlichen Zeitpunkten ein. Die EFQM-Bewertungsergebnisse beeinflussen dabei deren Struktur und Inhalt der Balanced Scorecard. Die Balanced Scorecard gibt über permanente Soll-Ist-Vergleiche ein Feedback zur kontinuierlichen Steuerung der Organisation. Die Scorecard wiederum wird periodisch ”geeicht”, indem die EFQM-Assessments ggf. auf neue Themen hinweisen, die in der Scorecard abgebildet werden müssen, während andere frühere Erfolgsfaktoren möglicherweise ihre Bedeutung verloren haben. Mit Hilfe des EFQM-Modells kann eine schnelle und umfassende Bewertung der Leistungsperformance einer Organisation erfolgen, während die Balanced Scorecard die kontinuierliche und ganzheitliche Steuerung eines Unternehmens unterstützt. 31 Beyer, Lothar: Öffentliches Rechnungswesen: Kameralistik oder Doppik, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, Hrsg. Blanke/ von Bandemer/ Nullmeier/ Wewer, 2. Auflage, 2001, Opladen, S. 345 23 Bilanz kann eine Verwaltung erstmalig einen vollständigen Überblick über ihr Vermögen und ihre Schulden - einschließlich der Pensionsrückstellungen - erlangen. Es ermöglicht den Verwaltungen erstmals zu erfassen, welche Ressourcen sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbrauchen. Durch die Reform sollen sich erheblich gesteigerte Steuerungspotenziale ergeben. Der gesamte Ressourcenverbrauch einer Periode soll regelmäßig durch die Erträge derselben Periode gedeckt werden. Damit kann das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit (Nachhaltigkeit) erreicht werden. Voraussetzung für die Modernisierung des Rechnungswesens in Bund, Ländern und Kommunen ist in den meisten Fällen die Verabschiedung des HaushaltsrechtsFortentwicklungsgesetzes vom 22. Dezember 1997, mit dem das Haushaltsgrundsätzegesetz novelliert wurde. Um das Wirtschaftlichkeitsprinzip deutlich stärker im Haushaltsrecht zu verankern, wurde festgeschrieben, dass für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen sind. Gleichzeitig sollen in geeigneten Bereichen Kostenund Leistungsrechnungen eingeführt werden. Darüber hinaus wurde die Möglichkeit geschaffen, Haushaltsmittel abweichend von der Systematik des Gruppierungsplans outputorientiert zu veranschlagen und zu bewirtschaften sowie zusätzlich zu den bisherigen kameralistischen Regelungen ein doppisches Rechnungswesen in sinngemäßer Anwendung der Vorschriften des HGB einzuführen. Nachdem 1999 von der Innenministerkonferenz eine „Konzeption zur Reform des Kommunalen Haushaltsrechts“ verabschiedet worden ist, haben die meisten Länder entsprechende Experimentierklauseln in ihre Haushaltsund Gemeindeordnungen aufgenommen. Sie arbeiten seitdem in unterschiedlicher Geschwindigkeit daran, neue Modelle des Rechnungswesens einzuführen. Bund und Länder arbeiten inzwischen an einem einheitlichen Verwaltungskontenrahmen, der sich an den Industriekontenrahmen anlehnt, der aber verwaltungsspezifische Besonderheiten berücksichtigt. Am 25. November 2003 hat die Innenministerkonferenz Empfehlungen für die Reform des Gemeindehaushaltsrechtes beschlossen. Die Bundesländer Hessen, Bremen und Hamburg haben beschlossen, die Doppik flächendeckend in ihren Landesverwaltungen, aber auch auf kommunaler Ebene einzuführen. Auch Nordrhein-Westfahlen und Niedersachsen beabsichtigen beispielsweise, dies für alle kommunalen Gebietskörperschaften einzuführen (siehe Überblick Seite 57). Kostenund Leistungsrechnung (KLR) Die Kostenund Leistungsrechnung (KLR) ist ein weiteres wesentliches Element in den meisten Überlegungen zur Reform der Verwaltung. Ohne eine KLR kann der produktbezogene Ressourcenverbrauch nicht dargestellt werden. 24 Aufgaben einer KLR sind u.a.32: • Ermittlung der Selbstkosten und der Leistungen einer Abrechnungsperiode: Dies ermöglicht Entscheidungen über Eigenerledigung von Aufgaben oder Fremdvergabe, aber auch eine Preiskalkulation zur Kostendeckung, • Kontrollmöglichkeit der Wirtschaftlichkeit: Ziel ist dabei nicht nur die Ermittlung der Selbstkosten, sondern auch die Möglichkeit der Beeinflussung der Kosten und Leistungen. Das Verhältnis von Leistungen und Kosten bestimmt die Wirtschaftlichkeit, • Lieferung von Grundlagen für die Bewertung in der Bilanz: Lagerbestände von unbzw. fertigen Erzeugnissen, die zum Bilanzstichtag nicht verkauft sind, sind nach Handelgesetzbuch nach Herstellungskosten zu bewerten, die aufgrund der KLR ermittelt werden können, • Lieferung von Entscheidungsgrundlagen für die Produktpolitik, • Erfüllung gesetzlicher Vorgaben, z.B. die Gebührenkalkulation nach Kommunalabgabengesetz (KAG) oder der Nachweis der Selbstkosten nach den Leitsätzen über die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP) für die Erlangung öffentlicher Aufträge, • Lieferung von Entscheidungsgrundlagen für die strategische und operative Planung der Behörde: Dies beinhaltet auch die Grundlagen für das Berichtwesen als Bestandteil des Controllings sowie die Datenbasis für Management-Informationssysteme zur Verdichtung der Informationen an die Entscheidungsträger. Ansätze zu einer KLR finden sich als eine Grundlage der ‚Neuen Steuerungsmodelle’ bei Ländern und Kommunen, während sich der Bund konzeptionell auf die Einführung einer KLR beschränkt. Qualifikationsanforderungen Die vorliegenden Erfahrungen zeigen, dass der Aufwand, insbesondere die qualifikatorischen Anforderungen an das beteiligte Personal, nicht unterschätzt werden darf.33 Durch die Einführung eines kaufmännisch orientierten Rechnungswesens rücken vermehrt entsprechende Qualifikationen in das Anforderungsprofil dieser Beschäftigten. Für die Anforderungen wurde insbesondere bei der Neuordnung der Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten eine auf Verwaltungsbetriebswirtschaft aufbauende Berufsbildposition entwickelt. Insbesondere die Erfahrungen aus dem Modellprojekt Nordrhein-Westfahlens zum „Neuen Kom32 Och, Wolfgang: Betriebswirtschaftslehre in der öffentlichen Verwaltung, München, 2003, S. 262 ff 33 Beyer, Lothar, a.a.O., S. 346 31 Inzwischen sind die rechtlichen Rahmenbedingungen geändert worden, so dass Ausschreibungen auch über das Internet abgewickelt werden können.53 Mit diesem elektronischen Beschaffungsverfahren sollen sich nach Studien Einsparungen in Milliardenhöhe bezogen auf die gesamte öffentliche Hand erzielen lassen. Daher hat das Beschaffungsamt des Bundesinnenministeriums den "Öffentlichen Eink@uf Online" entwickelt. Mit diesem Verfahren können Ausschreibungen und Vergabe komplett im Internet bearbeitet werden. Das Beschaffungsamt ist die zentrale Einkaufsorganisation im Geschäftsbereich des Bundesinnnenministeriums und das Bindeglied zwischen den Auftragnehmern aus Industrie, Handel, Handwerk und den Behörden. Öffentlicher Eink@uf Online soll künftig den gesamten Vergabeprozess der Behörden vom Bedarf bis zur Auslieferung der Produkte bündeln. Vergabestellen und Wirtschaft agieren und kommunizieren in Zukunft direkt auf einer elektronischen Plattform. Auf einem virtuellen Marktplatz können die Behörden des Bundes Waren oder Dienstleistungen bei gewerblichen Unternehmen bestellen. Das Projekt ist so weit fortgeschritten, dass erste Ausschreibungen Anfang 2002 online im Pilotverfahren gestartet wurden. Der Bund bietet die Beschaffungsplattform des Bundes im Internet auch den Vergabestellen der Länder und Kommunen zur Nutzung an. E-Akte Die elektronische Akte hat in den verschiedenen Verwaltungsbereichen erst vereinzelt Eingang gefunden. Die vorzufindenden Beispiele zeigen dürften repräsentative Bedeutung für die Entwicklung im öffentlichen Dienst in den nächsten Jahren haben. In der Zentralen Zulagenstelle für Altersvermögen (ZfA) bei der Bundesanstalt für Angestellte (BfA) mit Sitz in Brandenburg an der Havel arbeitet man ganz - fast zumindest - ohne Papier. Alle Posteingänge werden sofort digitalisiert, ein Papierarchiv gibt es nicht mehr. Das nächste große digitale Projekt steht Mitte 2004 an: Dann soll in der BfA ein Dienstausweis basierend auf der elektronischen Signatur eingeführt werden. Geplant ist dazu der Aufbau eines eigenen Trustcenters.54 53 Die Generaldirektion Binnenmarkt der Europäischen Kommission wird 2004 einen Aktionsplan zur elektronischen Beschaffung (E-Procurement) vorlegen. Er baut auf dem schon etwas in die Jahre gekommenen Programm SIMAP für elektronische Beschaffung in Europa auf und orientiert u.a. auf praktikable Lösungen für die Anwendung elektronischer Signaturen; vgl. Behörden Spiegel Online vom 16. September 2003, Nr. 48 54 Behörden Spiegel Online vom 10. September 2003, Nr. 47; Im Projekt www.extranet.eichamt.de haben sich als "Netzwerk des modernen Eichwesens" alle 16 deutschen Eichämter mit rund 1.400 Mitarbeiter/innen für eine Zusammenarbeit auf einer gemeinsamen Informationsund Kommunikationsplattform zusammengeschlossen. Zu den E-Government-typischen Zielsetzungen gehören die Beschleunigung der Verwaltungsprozesse zum Nutzen der Bürger und Wirtschaft sowie die effektivere Arbeitsorganisation von räumlich und organisatorisch getrennten Arbeitsgruppen mittels moderner Internettechnologie. 32 Weitere Ansätze finden sich beispielsweise im Bundesverwaltungsamt oder im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit. Exkurs: Qualifikationsentwicklung von Kaufleuten im E-Business Eine Untersuchung des BIBB zur Qualifikationsentwicklung von Kaufleuten im E-Business zeigt die Entwicklung der Kompetenzanforderungen und der Qualifikationserfordernisse sowie die Konzepte und Probleme der Qualifizierung im privatwirtschaftlichen Bereich.55 Diese gibt weitere konkretere hypothetische Anhaltspunkte für eine Ausgestaltung der qualifikatorischen Anforderungen für die entsprechenden Fachkräfte im Öffentlichen Dienst. Als allgemeine Zielsetzungen verbinden die befragten Unternehmen mit der Einführung von E-Business die Qualitätsoptimierung, mehr Kundenorientierung und Kosteneffizienz bis hin zur Transformation des gesamten Geschäftes von der Neuausrichtung der Geschäftsprozesse bis hin zur Neuaufstellung der Unternehmen. Damit ergeben sich deutliche Überschneidungen mit den Instrumenten der Geschäftsprozessoptimierung und dem Total Quality Management. Tendenziell weiten die Unternehmen den elektronischen Geschäftsverkehr auf alle Geschäftsfelder aus. So werden die untersuchten Unternehmen zukünftig verstärkt auch die kaufmännischen Tätigkeitsfelder in der Beschaffung, dem Verkauf, der Logistik und der Datenverarbeitung aber auch im Marketing, im Personalwesen sowie in der allgemeinen Verwaltung in den elektronischen Geschäftsverkehr einbeziehen. 56 Eine analoge Entwicklung ist nach dem bisher dargestellten auch für die Bereiche des Bundes und der Länder zu diagnostizieren. Ein Bedarfszuwachs nach kaufmännischen Fachkräften ergibt sich auf Grund der Entwicklung internetbezogener Vertriebsstrategien auf die Bereiche Werbung und Marketing sowie längerfristig auf den Bereich Projektmanagement. Mit fortschreitenden Ausbau von E-Business-Anwendungen wird von einer sinkenden Nachfrage nach Fachkräften in den Bereichen Beschaffung, Logistik, Personalund Rechnungswesen sowie Verwaltung, Organisation und Geschäftsleitung ausgegangen. Das Anforderungsprofil kaufmännisch ausgerichteter MitarbeiterInnen unterscheidet sich in den Aufgabenfeldern des elektronischen Geschäftsverkehr zum Teil deutlich. Von allen MitarbeiterInnen wird jedoch grundsätzlich Sicherheit im Umgang mit Informationstechniken 55 siehe Rein, Volker: Qualifikationsentwicklung von Kaufleuten im E-Business, in: Transport in die Zukunft – Berufliche Entwicklungen in Logistik und E-Commerce, Hrsg. Bullinger/Gidion/Schnalzer, Bielefeld, 2003, S. 129 ff. 56 Zu ähnlichen Ergebnissen kommt das Projekt AdeBar, das sich derzeit mit der Erforschung von Qualifikationsveränderungen in der Arbeitspraxis kaufmännischer Bürotätigkeiten beschäftigt. Einen Bedeutungsgewinn in den nächsten drei Jahren erwarten die Experten vor allem für die derzeit bereits besonders häufig geforderten Tätigkeitsschwerpunkte Organisation und Finanzwirtschaft; vgl. unten S. 117 ff. 33 erwartet. Der Anteil an projektbezogenen Tätigkeiten wird nach Ergebnissen der Untersuchung teilweise noch deutlich anwachsen und auch der Anteil der selbstständig zu erfüllenden Tätigkeiten wird zunehmen und eine erhöhte Analysefähigkeit voraussetzen. Übergreifend wird im Kontext des elektronischen Geschäftsverkehrs von einem erheblichen Zuwachs an Beratungsaufgaben ausgegangen, die eine besondere Kommunikationsfähigkeit erfordern. Berufsbildungsexperten gehen davon aus, dass die im elektronischen Geschäftsverkehr zukünftig von den Fachkräften geforderten sozial-kommunikativen Kompetenzen an Bedeutung gewinnen werden, da die kommenden Jahrgänge von Auszubildenden bereits über ausreichende informationstechnische Anwendergrundlagen verfügen. Für die erforderlichen IT-Spezialaufgaben werden in der Regel entsprechende Fachkräfte eingesetzt. Gleichwohl sind kaufmännische MitarbeiterInnen gefordert, eine eigenverantwortliche Lernkompetenz zur Bewältigung der rasanten informationstechnischen Entwicklung und der durch den elektronischen Geschäftsverkehr beschleunigten Reorganisation des eigenen Tätigkeitsfeldes zu erwerben. Berufsund branchenübergreifend kristallisierte sich in der Untersuchung ein Gefüge von Basiskompetenzen aus fachlichen, informationstechnischen sowie sozial-kommunikativen und methodischen Aspekten zur Bewältigung von kaufmännischen Aufgaben im elektronischen Geschäftsverkehr heraus. Die oben aufgezeigten E-Business-Kompetenzen gelten nach Ansicht der Bildungsexperten für alle kaufmännischen Berufe und können als Basisqualifikationen bereits während der Ausbildung erworben werden. Ein kurzfristiger Bedarf für neue Ausbildungsberufe wird nicht gesehen. Befürwortet wird jedoch, die Ausund Fortbildung durch Module zu verzahnen, um den kurzen Innovationszyklen im Bereich E-Business in der Fachkräftequalifizierung Rechnung zu tragen. Nach Ansicht der Experten müssen für die notwendigen Fortbildungen der kaufmännischen Mitarbeiter/innen nicht unbedingt zertifizierte Fortbildungsmaßnahmen oder nach BBIG geregelte Fortbildungsberufe geschaffen werden. Zusammenfassend zeigen die Trendergebnisse der BIBB-Untersuchung für den kaufmännischen Bereich, dass von berufsund branchenübergreifenden E-Business-Kompetenzen für kaufmännisch ausgerichtete Mitarbeiter/innen auszugehen ist, die branchenspezifisch vermittelt werden müssen. Dabei sind weniger zusätzliche kaufmännische Fachkenntnisse, sondern vielmehr Querschnittsqualifikationen und kaufmännisch orientierte Handlungskompetenzen gefordert, die funktionsübergreifend eingesetzt werden können. Für die verwaltenden Berufe ist, neben einer Anpassung der durch Verwaltungsmodernisierung erforderlichen kaufmännischen Qualifikationen, eine analoge Entwicklung anzunehmen, 34 wobei hier eine Differenzierung nach den Anforderung der unterschiedlichen Bereiche des Öffentlichen Dienst zu erfolgen hat. Deutlich wurde zudem, dass der elektronische Geschäftsverkehr Kompetenzund Qualifikationsanforderungen verstärkt, die angesichts der beschleunigten Dynamik der Strukturentwicklungen und Geschäftsprozesse bereits zu den Essentials kaufmännischer, aber auch verwaltender Berufsbildung gehören und zum Teil schon in den Anforderungsprofilen der nichttechnischen Verwaltungsberufe Berücksichtigung finden. Für den Bedarf an Kommunikationskompetenzen gilt entsprechendes. Im Hinblick auf die wachsenden Beratungsaufgaben sowie die fremdsprachlichen und interkulturellen Erfordernisse im elektronischen Geschäftsverkehr müssen diese netzspezifisch erworben werden. Schließlich kann als ein Ergebnis der Untersuchung festgehalten werden, dass eine Präferenz für eine arbeitsnahe bis hin zu integrierten Qualifizierungsformen besteht, die der großen Veränderungsdynamik in der Gestaltung elektronischer Geschäftsprozesse am ehesten entsprechen. Qualifikationsanforderungen Qualifizierungsmaßnahmen im Bereich E-Government müssen u.a. nicht nur auf den jeweiligen Stand der Entwicklung aufsetzen, sondern auch den Prozess der Veränderung („Change-Prozesse“) beinhalten und so den permanenten Wandel in der IT-Landschaft abbilden. Qualifizierung muss daher Ansätze des lebenslangen Lernens beinhalten und so eine Hilfe zur Selbstqualifikation bieten, aber auch hierarchieübergreifende Teamkommunikation schulen.57 Eine spezifische Qualifikationsforschung für den Bereich E-Government liegt nicht vor. Daher müssen auf Erkenntnisse aus dem Bereich E-Business zurückgegriffen werden, um erste Hinweise auf eine mögliche Entwicklung in diesem Bereich zu erhalten. Nach Auffassung von Dilger/Sloane ist es im Bereich E-Business nur bedingt möglich, ein einheitliches Anforderungsprofil zu entwickeln, auf dem aufbauend Hinweise auf notwendige Kompetenzen formuliert werden können, da stellen-, unternehmensund branchentypische Strukturen die konkreten Anforderungen prägen. Dennoch lassen sich zentrale Entwicklungslinien des Anwendungsfeldes exemplarisch heraus arbeiten. Technologie, Organisation, Aufgabe einerseits sowie „Fach-, Sozialund Humankompetenz“ anderseits lassen sich identifizieren und müssen Eingang in die bestehenden Berufsbilder und Weiterbildungskon57 Volland, Holger: Qualifizierung in einer vernetzten Wirtschaft - Erfahrungen von Scholz&Friends und echopool in MEDIA@Komm - E-Government meets E-Business, 3. Kongress am 17. und 18. September 2002 in Nürnberg, Hrsg. BMWA, Januar 2003, S. 117 35 zeptionen finden.58 Dies soll noch um eine verwaltungsbetriebwirtschaftliche Perspektive erweitert werden. Allgemein lässt sich konstatieren, dass durch den intensiven Einsatz von IuK-Technologien die Informationswege häufig von der traditionellen „face-to-face-“ zu einer computervermittelten Form übergehen. Die Verbindung zwischen Telekommunikations-, Informations-, multimedialer und anderen elektronischen Techniken ermöglicht es, dass auch durch die Definition von Schnittstellen und deren Übergängen ein enormes Potenzial an neuen, effizienten Kanälen geschaffen und genutzt werden kann. Grundlage für diese Transaktionen ist der Aufbau von technischen Netzwerken durch die Integration von Informationsund Kommunikationstechnologien. Diese technologische Perspektive, die sich in den Kernelementen Rechnerunterstützung, Digitalisierung, Multimedia, Interaktivität und Netzwerkstrukturen zeigt, erfordert je nach Durchdringung eine unterschiedliche Ausrichtung der Qualifizierung. In einer verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Perspektive werden die durch die Verwaltungsmodernisierung sich zu Standards entwickelnden verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Systeme in die entsprechend modifizierten Informationsund Kommunikationswege eingebunden. Die dazu erforderlichen verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Qualifikationen werden dabei in diese technischen Systeme integriert. Dies erfordert Anwendungswissen über die zu bedienenden betriebswirtschaftlichen Systeme, verlangt aber auch Zusammenhangswissen zwischen diesen realen und virtuell abgebildeten Nebenprozessen in dem soeben analysierten Zusammenhang. In einer organisatorischen Perspektive muss gesehen werden, dass durch die Implementierung von IuK-Technologien im Rahmen von E-Government und betriebswirtschaftlicher Steuerungsmodelle weitreichende Reorganisationsstrategien verfolgt bzw. gefordert werden. Mit der Entwicklung zum E-Government geht ein nachhaltiger Wandel der bisherigen Arbeitsmodelle einher:59 • Pluralisierung und tendenzieller Rückgang des Normalarbeitsverhältnisses, • Ausweitung neuer Selbstständigkeiten, 58 Dilger, Bernadette / Sloane, Peter F.E.: E-Commerce-Qualifikationen - Oder: Auf der Suche nach neuen Magiern, in berufsbildung, Heft 83/2003, S. 43 ff; sowie zu den nachfolgenden Ausführungen Dilger, Bernadette/ Sloane, Peter F.E.: Running into e-business!?, Wirtschaftspädagogische Beitrage, Heft 6, Paderborn, S. 6 ff 59 Schröter, Welf: Online-Kompetenz und “Esslinger Erklärung” in MEDIA@Komm - E-Government meets EBusiness, 3. Kongress am 17. und 18.9.2002 in Nürnberg, Hrsg. BMWA, Januar 2003, S. 120; Dilger, Bernadette/ Sloane, Peter F.E.: Running into e-business!?, Wirtschaftspädagogische Beitrage, Heft 6, Paderborn, März 2003; Welf Schröter (a.a.O., S. 124) diagnostiziert nach einer gelungenen Einführung interaktiver Technik in die Verwaltung mittelfristig einen drastischen Verlust an Arbeitsplätzen und Beschäftigung, kurzfristig aber eher in mehren Bereichen einen höheren Arbeitsanfall und einen höheren Bedarf an qualifizierten Mitarbeiter/innen. Geringer qualifizierten Beschäftigten sind danach durch beschäftigungspolitische Maßnahmen neue Chancen in anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung zu bieten. Dazu gehören gezielte Investitionen in Qualifizierung und Weiterbildung.; 36 • Entbetrieblichung der Arbeit, • Virtualisierung der Arbeitswelten, • Entstehung flexibler Formen virtueller Wertschöpfungsketten, • globale Vernetzung der Arbeitswelten, • ‚Electronic Mobility’, • Polarisierung und Spaltung des Arbeitsmarktes (Digital divide), • höhere Zugangsbarrieren. Kommunikation und Kooperation erhält durch die Dynamisierung und die ansteigende Wissensbasierung einen herausragenden Stellenwert. Teamstrukturen werden nicht nur als informelle, sondern insbesondere als kleinste organisatorische Einheiten zu tragenden Elementen in einem Netzwerk. Durch die vermehrte Wissensbasierung und die Verteilung von Expertenwissen in den Teams verändert sich das Führungsverhalten hin zu einem diskursivkooperativen Führungsstil anstelle einer für hierarchische Ordnungen typischen Anweisungskultur. Ein permanenter Wandel, bedingt sowohl durch die externe Anpassung als auch eine interne Entwicklung, erfordert Flexibilität in der inneren Struktur einer behördlichen Organisation, ändert bestehende Routinen und macht eine dauerhafte Reorganisation erforderlich. Während im privatwirtschaftlichen Bereich durch E-Business neue Produkte und Dienstleistungen erstellt und vermarktet und damit neue Aufgabenfelder erschlossen werden können, scheint diese Entwicklung im öffentlichen Dienst aufgrund der gesetzlich normierten Aufgabenstellungen von Verwaltungen nicht im Vordergrund zu stehen. Denkbar ist jedoch, dass durch das Internet die Möglichkeit der Vermarktung von digitalen Informationen und Transaktionen entsteht, die als zusätzliche Dienstleistungen angeboten werden können. Hieraus ergeben sich beispielsweise Konzepte der Marktforschung oder der individualisierten Kundenbetreuung. Traditionelle Zuständigkeitsgrenzen werden durch die Nutzung eines gleichen Informationsund Kommunikationskanals über kommunale und länderspezifische Grenzen hinweg aufgelöst und eröffnen neue Kooperationsformen. Die verwendete Infrastruktur kann dabei multifunktional für unterschiedliche Organisationen eingesetzt werden. Für die hier relevante Beschäftigtengruppe der professionellen Anwender, die mit den implementierten Konzepten arbeiten, bedeutet dies in einer aufgabenbezogenen Perspektive, dass sie die technischen Systeme an ihre Aufgaben anpassen müssen. Dies macht Anwendungswissen über die zu bedienenden Systeme notwendig, aber auch Zusammenhangswissen zwischen realen und virtuell-abgebildeten Geschäftsprozessen. In der Möglichkeit der Übernahme routinisierter Abläufe liegt das grundlegende Potenzial technischer Systeme. Handlungen, die wiederkehrende und geschlossene Abläufe aufweisen, können in technischen Systemen abgebildet werden. Daraus ergibt sich eine Verlagerung des Aufgabenspektrums von den MitarbeiterInnen von der operativen Ausführung von Aufgaben hin zu 37 einer Planungs-, Überwachungsund Kontrollfunktion der technischen Systeme. An die Stelle der Bewältigung von Handlungsroutinen tritt die Problemlösung. Technischen Systeme liegen jedoch andere Kanäle und Codierungsformen zugrunde als sozialen Systemen. Voraussetzung für die Nutzung eines anderen Codes ist jedoch das Wissen über die originären Zusammenhänge, die in eine abstrahierte Sprache, d.h. Computerbefehle, „übersetzt“ werden. Der Anwender eines technischen Systems muss diese Routinen nachvollziehen können. Für diese „Übersetzungsleistung“ des Anwenders ist nach Auffassung von Dilger/Sloane, außer dem grundlegenden Verstehen des Systemzusammenhangs und der in diesen ablaufenden Prozesse, eine „Sprachkompetenz“ hinsichtlich der abstrahierenden Form des technischen Systems über die notwendigen Anwendungsbefehle erforderlich. 38 3.3 Qualitätsmanagement Die Qualität öffentlicher Verwaltung wird traditionell durch die Rechtsbindung hergestellt. Zentrale Steuerungsprinzipien des Rechtsstaates sind Gesetzmäßigkeit und Rechtmäßigkeit des Handelns. 60 Die Rechtsstaatlichkeit als Steuerungsprinzip der öffentlichen Verwaltungen stößt jedoch durch die zunehmende Komplexität der Gesellschaft an Grenzen. Die quantitative Entwicklung der gesetzlichen Regelungen führt zu einer Erstarrung der Gesellschaft und einem Verlust der Steuerungsfähigkeit des Rechtes bei entsprechend enger Auslegung und Umsetzung. Vorbilder aus der privaten Wirtschaft zum Qualitätsmanagement kommen daher in der öffentlichen Verwaltung vermehrt zum Einsatz. Bis in die fünfziger Jahre des 20. Jahrhunderts wurde Qualität produktbezogen definiert, d.h. den Produkten wurden objektiv messbare Eigenschaften zugeordnet. Das Erzeugen von Qualität geschieht in diesem Ansatz retrospektiv durch Endkontrolle des Produktes. Qualität ist damit keine absolute Größe, sondern nur mit Hilfe von Kriterien und Anforderungen beschreibbar. Mitte der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts kam ein prozessbezogener Qualitätsansatz auf, der für das Qualitätsmanagement im heutigen Sinne bestimmend wurde. Die Qualität der Endprodukte wird dabei über die Einhaltung der Qualitätsstandards der Teilprodukte gewährleistet und auch der Prozess der Leistungserstellung wurde schließlich zum Gegenstand der Qualitätsbemühungen. Mit der Entwicklung von umfassenden Qualitätssicherungssystemen trennten sich bereits in den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts die Wege zur Entwicklung des Qualitätsbegriffs einerseits und Maßnahmen zur Qualitätssicherung anderseits. Die aufgestellten Qualitätssicherungssysteme und Qualitätsnormen waren wiederum Ausgangspunkte für ein neues Qualitätsverständnis mit einem „kundenbezogenen Ansatz“, d.h. ein Produkt oder eine Dienstleistung ist dann qualitativ hochwertig, wenn die Ansprüche des Kunden befriedigt sind. Kundenorientierung umfasst dabei jedoch mehr als die Festlegung von Qualitätsanforderungen durch den Kunden. Sie bezieht vielmehr alle Lebensphasen des Produkts von Entwicklung, Beschaffung und Produktion über Montage, Inbetriebnahme, Verkauf bis zu „After-Sale-Service“, Wiederverwertung und Entsorgung mit ein. Ein solch umfassendes, neues Qualitätsverständnis führte zur Ausweitung der Qualitätsdiskussion über den produzierenden Sektor hinaus. 60 hierzu und zum Folgenden: von Bandemer, Stephan: Qualitätsmanagement, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, Hrsg. Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer, 2. Auflage, Opladen 2001, S. 414 ff; Ott, Bernd/Scheib, Thomas: Qualitätsund Projektmanagement in der beruflichen Bildung, Berlin, 2002 39 Die jüngste Qualitätsdiskussion zielt auf einen „wertbezogener Ansatz“, der auf der Kundenorientierung aufbaut und diese um den Aspekt „Kosten-Nutzen-Orientierung“ erweitert. Das Preis-Leistungsverhältnis unter Berücksichtigung der Kundenanforderungen steht hier im Mittelpunkt. Qualitätsmanagement hat seinen Ursprung in den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts in den USA. Die Erweiterung des Qualitätsbegriffs auf Prozesse hat auch Auswirkungen auf die qualitätssichernden Methoden und Maßnahmen, da Kenngrößen identifiziert werden müssen, die Einfluss auf die Ergebnisqualität haben. Qualität wird danach nicht mehr kontrolliert, sondern geschaffen. Die Weiterentwicklung des prozessbezogenen Qualitätsansatzes erforderte, alle „prozessbeeinflussenden Größen“ der Produktion (Planung, Gestaltung, Erstellung/Durchführung, Weiterentwicklung und Organisation) zu berücksichtigen. Qualität wurde zunehmend in den Organisationsstrukturen verankert und damit zur „Managementaufgabe“. Nach der seit 2001 neu gefassten DIN ISO 9000:2000 wird ‚Qualitätsmanagement’ definiert als „aufeinander abgestimmte Tätigkeiten zum Leiten und Lenken einer Organisation bezüglich Qualität. Leiten und Lenken bezüglich Qualität umfassen üblicherweise das Festlegen der Qualitätspolitik und Qualitätsziele, die Qualitätsplanung, die Qualitätslenkung, die Qualitätssicherung und die Qualitätsverbesserung“.61 Schaubild 2: Entwicklung zum Qualitätsmanagement Qualitäts - kontrolle Qualitäts - sicherung Qualitäts - management Total Quality Management TQM Produkte Prozesse Organisation A usrichtung der gesamten Organisation auf Qualität Umfassende, moderne Qualitätsmanagementsysteme wie das „Total Quality Management“ (TQM) setzen einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess in Gang und integrieren die gesamte Organisation. Die MitarbeiterInnen wirken an diesem kontinuierlichen Verbesserungs61 weiter dazu Ott, Bernd/Scheib, Thomas: a.a.O. S. 16 f 40 prozess aktiv mit. „Total Quality Management“ ist nach DIN ISO 840262 eine „auf Mitwirkung aller ihrer Mitglieder beruhende Führungsmethode einer Organisation, die Qualität in den Mittelpunkt stellt und durch Zufriedenheit der Kunden auf den langfristigen Geschäftserfolg sowie auf den Nutzen der Mitglieder der Organisation und für die Gesellschaft zielt“. Schaubild 3: Die vier Grundprinzipien des TQM Kontinuierliche Verbesserung Führungsorientierung Mitarbeiterorientierung Kundenorientierung Prozessorientierung Das Spektrum der Qualitätsmanagementsysteme reicht heute von den in Europa verbreiteten Standards des „Total Quality Managements“ nach der DIN ISO 9000:2000 ff bis hin zum Qualitätsmanagementsystem der „European Foundation for Quality Management“ (EFQM). Die DIN ISO 9000:2000 ff geht von einer systematischen Darlegung eines Qualitätszieles aus. Primäres Ziel ist es, den Kunden gegenüber zu dokumentieren, dass das Unternehmen bzw. die Behörde Qualitätsanforderungen festgelegt hat und in rationeller Weise erfüllt. Voraussetzung einer Zertifizierung nach DIN ISO 9000 ff ist die Festlegung von Qualitätsanforderungen und die Art ihrer Erfüllung in einem Qualitätshandbuch. Die Produkte werden hierfür beschrieben und die Verantwortlichkeiten im Erstellungsprozess dokumentiert. Die Über62 Norm wurde im Zuge der Überarbeitung der Qualitätsnorm DIN ISO ff. in die seit Juni 2001 gültige DIN ISO 9000:2000 integriert 47 Beispiel für Lernziele im Bereich einer Berufsbildposition Qualitätsmanagement Qualitätsmanagement: a) Ziele, Aufgaben und Instrumente des betrieblichen Qualitätsmanagements erläutern Ziele, z.B. Qualitätsverbesserung der Dienstleistungen und Produkte Aufgaben, z.B. Qualitätsplanung, -lenkung, - sicherung, -darlegung/ -dokumentation sowie - optimierung Instrumente (z.B. TQM, DIN ISO 9000:2000 ff, EFQM) b) qualitätssichernde Maßnahmen im eigenen Arbeitsbereich anwenden und dabei zur kontinuierlichen Verbesserung von Arbeitsprozessen beitragen z.B. Optimierung der Ablauforganisation Optimierung der Kundenzufriedenheit (intern/extern) Bei der Personalanwerbung Standards festlegen Instrumente zur Planung, Lenkung und Prüfung von Dienstleistungsqualität Verbesserungsvorschläge der Mitarbeiter/Innen c) den Zusammenhang zwischen Qualität und Kundenzufriedenheit beschreiben und die Ergebnisse auf das Betriebsergebnis darstellen Qualitätsverbesserung der Dienstleistungen sowie Kundenbindung, Kundengewinnung, Erhöhung der Kundenfrequenz, Wirtschaftlichkeitserwägungen 48 3.4 Exkurs: Geschäftsprozessoptimierung / Geschäftsprozessorientierung Aus Kundensicht ergibt sich durch die bisherigen Modernisierungsbemühungen der Verwaltungen bisher ein eher ernüchterndes Bild. Dabei muss jedoch berücksichtigt werden, dass durch eine erste Phase der Implementierung neuer Verfahrensweisen in der öffentlichen Verwaltung die Voraussetzungen für die Umgestaltung der Strukturen geschaffen werden. Die Einführung einer dezentralen Ressourcenverantwortung, der Aufbau eines Controllings und eines Berichtswesens, aber auch die Definition von Produkten führen zur Bereitstellung von Informationsgrundlagen für den weiteren Modernisierungsprozess, der sich auf das Endprodukt oftmals noch nicht unmittelbar auswirkt. Die E-Government-Anwendungen verharren bisher oft auf der Ebene der Informationen und haben bisher noch nicht die der Transaktionen erreicht. In einer nächsten Phase der Reform sollen die Abläufe der Leistungserstellung in Angriff genommen und verbessert werden. Die Geschäftsprozessoptimierung taucht dabei in allen als Megatrends der Verwaltungsmodernisierung identifizierten Instrumenten als Teilaspekt auf und soll daher hier besonders vertieft werden.74 Die Beschäftigen müssen infolge verstärkt für die Geschäftsprozessorientierung qualifiziert werden. Geschäftsprozessoptimierung Methodisch kommt bei der Reorganisation von Geschäftabläufen das Organisationsinstrument der Geschäftsprozessoptimierung zum Einsatz.73 Sie setzt bei den vom Verwaltungskunden oder Adressaten erwarteten Produkten und Leistungen an und betrachtet die dafür relevanten Prozesse. Geschäftsprozesse sind eine Abfolge von Tätigkeiten und Verrichtungen zur Schaffung von Produkten und Dienstleistungen.75 Geschäftsprozesse haben ein auslösendes Ereignis, einen definierten Anfang und einen Abschluss in Form eines messbaren Ergebnisses. Sie werden als Wertschöpfungsketten verstanden. 73 Zum Gesamtkomplex siehe Beyer, Lothar: Reengineering, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, Hrsg. von Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer, 2. Auflage, Opladen 2001, S. 118 ff. 74 So steht eine empirische Studie zur Prozessorientierung von E-Government-Initativen auf Bundesund Landesebene im Mittelpunkt von Scheer, A.-W./Kruppka, H./Heib, R.: E-Government - Prozessoptimierung in der öffentlichen Verwaltung, Berlin/Heidelberg, 2003. Sie zeigt, dass der Nutzen von E-Government-Lösungen entscheidend davon abhängt, inwiefern die bestehenden Verwaltungsabläufe verbessert werden können. 75 vgl. auch KGSt-Bericht Nr. 8/1998: Geschäftsprozessoptimierung: Eine Wegbeschreibung, S. 10; Die Arbeitsgemeinschaft „Geschäftsprozesse in der öffentlichen Verwaltung – Standardisierung im Rahmen von EGovernment (AG GöV)“ hat auf der Grundlage bisheriger Erfahrungen – vor allem auf kommunaler Ebene – ein Vorgehensmodell entwickelt. In der seit März 2003 vorliegenden so genannten PAS 1021 (PAS = Publicly Available Specification) wird ein 4-Phasen-Modell für die einheitliche Gestaltung von Geschäftsprozessen in der öffentlichen Verwaltung vorgelegt – unabhängig von IT-Softwarelösungen; siehe PAS 1021 “Verfahrensmodell zur Gestaltung von Geschäftsprozessen der öffentlichen Verwaltung”, März 2003, Beuth-Verlag GmbH, Burggrafenstraße 6, 10787 Berlin, http://www2.beuth.de; weitere Informationen durch DIN – Deutsches Institut für Normung e. V., Burggrafenstraße 6, 10787 Berlin 49 Die Geschäftsprozessoptimierung (GPO) ist eine zielund ergebnisorientierte Betrachtung von Prozessen zur Erstellung von Ergebnissen und Leistungen. Da der traditionelle Verwaltungsaufbau nicht prozesssondern funktionsbezogen gestaltet ist, verlaufen die zu betrachtenden Prozesse oft quer zur Organisationsstruktur, d.h. durch unterschiedliche Organisationseinheiten. Die Geschäftsprozessoptimierung verändert damit die Sichtweise auf die Ablaufund Aufbauorganisation. Die einzelnen Schritte, aus denen ein Prozess zusammengesetzt ist, werden in Hinblick auf ihren Beitrag zum Ergebnis überprüft und beurteilt. Dabei orientiert sich die Untersuchung nicht an den gegebenen Ämtern, Abteilungen oder Sachgebieten, sondern am Produkt. Ein Geschäftsprozess bildet einen Gesamtzusammenhang, der ohne Rücksicht auf die bestehende Aufbauorganisation und Zuständigkeitsverteilung zu analysieren und unter Umständen zu verbessern ist. Die in Deutschland ausgeprägte Regelorientierung führte bei den Verwaltungen jahrzehntelang zu einer Ausrichtung am Prinzip des Sortierens von Rechtsmaterien, anstatt zu einer Integration zusammengehöriger Prozessschritte. Die traditionellen Geschäftsprozesse sind daher zersplittert. Erforderlich sind tief gestaffelte Hierarchien und hypertrophe Kontrollstrukturen. Dies führt zu einer aufwendigen Koordination, langen Bearbeitungs-, Transportund Liegezeiten. Für die Verwaltungskunden sind solche Verfahren intransparent und bürden ihnen oftmals die Koordinationsaufgaben auf, da sie sich mit ihren Anträgen, Rückfragen oder Nachweisen an verschiedene Stellen wenden müssen. Durch eine Neugestaltung der Prozesse lassen sich die zersplitterten Verantwortlichkeiten wieder zusammenführen. Der Sachbearbeiter fungiert als Produktverantwortlicher, der mithilfe von Informationsund Kommunikationstechnik, aber auch von Sachverstand von KollegInnen, alleinverantwortlich für das Produkt handelt. Trotz der Komplexität der Arbeitsprozesse liegt die interne Koordination des Produktes in einer Hand und es steht nach außen ein einheitlicher Ansprechpartner zur Verfügung. Eine Geschäftsprozessorientierung rückt in das Anforderungsprofil der Beschäftigten. 50 Schaubild 5: Prozessanalysen versus traditionelle Organisationsuntersuchungen76 Traditionelle Organisationsuntersuchungen: Prozessanalysen: Mitarbeiterbild: • Träge, arbeitet nur auf detaillierte Anweisung • An Verbesserung, die nicht direkt den eigenen Arbeitsplatz betreffen, nicht interessiert • Nicht bereit Verantwortung zu übernehmen Mitarbeiterbild: • Kreativ und innovativ • Stark interessiert an der Weiterentwicklung der Organisation insgesamt • Bereit Verantwortung zu übernehmen und zu suchen Druck und Kontrolle als wichtigste Veränderungsinstrumente Motivation durch eigene Prioritätensetzung und Delegation von Verantwortung der Veränderungsprozesse Externe Untersuchungskommission Erarbeitung von Verbesserungsideen durch die Mitarbeiter ‚vor Ort’ Frontstellung Fachabteilungen - Prüfer/Zentralabteilung; Gefahr: gegenseitiges Misstrauen; Wagenburgmentalität Gegenseitige Unterstützung und vertrauensvolle Zusammenarbeit; Gefahr: Missbrauch der Freiheitsräume Probleme bei der Umsetzung der (extern verordneten) Maßnahmen Eigeninteresse an der Umsetzung der (selbst vorgetragenen) Vorschläge Analytische Personalbedarfsermittlung Methodisch angeleitete Analyse der Prozesse Möglich wird ein solches Vorgehen durch die zunehmende Informatisierung der Verwaltung durch IT-Ausstattungen und den Aufbau von Wissensdatenbanken, die einen Zugriff auf die für die Bearbeitung erforderlichen Informationen gestatten. Ein solcher umfassender Ansatz wurde beispielsweise durch das Konzept „Arbeitsamt 2000“ verfolgt, mit dem die internen Abläufe der heutigen Bundesagentur für Arbeit vollständig umgebaut werden sollen. Durch die Hartz-Reformen wird dieser Ansatz weitergeführt und durch eine radikale Aufgabenkritik die gesamte Ablaufstruktur tiefgreifend umgestaltet. In der Verwaltung finden sich mittlerweile eine Vielzahl von Beispielen, die einzelne Prozessteile in der Wertschöpfungskette der Verwaltung herausgreifen und neu organisieren. Als Beispiele sind weiter zu nennen CallCenter, E-Procurement (Virtueller Markt) oder „Virtuelles Rathaus“. Insbesondere in den Kommunalverwaltungen ist dieser Prozess schon deutlich vorangeschritten, indem die Kernkompetenzen in Kernverwaltungen angesiedelt und andere Aufgaben in unterschiedliche privatwirtschaftlichen Ausprägungen ausgegliedert wurden. Dies verändert die qualifikatorischen Anforderungen der Beschäftigten. 76 aus Statistisches Bundesamt, Prozessanalysen, 2001 51 Ansätze zur Optimierung von Leistungserstellungsprozessen In der Betriebswirtschaft werden unterschiedliche Ansätze zur Optimierung von Leistungserstellungsprozessen angeboten, von einem Reengineering, Methoden eines Kontinuierlichen Verbesserungsprozesses (KVP), von einem Quality Management zum einem Total Quality Management (TQM), über Projektmanagement hin zu den klassischen Formen der Organisationsund Schwachstellenanalyse. Weitere Methoden und Instrumente, wie Controlling, Berichtswesen, Mitarbeiterund Bürgerbefragungen, liefern die Grunddaten für die Prozessgestaltung durch Identifikation der strategisch relevanten Kernprozesse und deren Priorisierung in Hinblick auf die Rangfolge der Optimierung.77 Wesentlich für die Geschäftsprozessoptimierung (GPO) ist die Unterstützung durch moderne Informationsund Kommunikationstechnik. Hier findet sich eine Schnittstelle zu den EGovernment-Bestrebungen im öffentlichen Dienst. Durch die Bindung von Informationen in Vorgängen aus Papieren in Aktenform, die schlecht zu transportieren und nur jeweils an einem Ort bearbeitbar waren, ergab sich ein wesentlicher Schwachpunkt der klassischen Verwaltungsorganisation. Heute stehen Systeme zur Verfügung, die über die Aufgabenerledigung am einzelnen Arbeitsplatz auch komplexere, kooperative Prozesse unterstützen. Begriffe wie Workflow oder Vorgangssteuerung für Systeme zur Abbildung formal strukturierter Prozesse mit weitgehend vorgegebenen Bearbeitungsschritten und „Workgroup computing“ für Systeme (z. B. Outlook Terminplaner), die den Bereich der flexiblen, weniger strukturierten Zusammenarbeit unterstützen. Diese Systeme bringen zahlreiche Möglichkeiten der Prozessunterstützung. Sie erlauben die Koordination verschiedener nacheinander oder auch parallel tätiger BearbeiterInnen, die Überwachung des zeitlichen Ablaufs, den Zugriff auf zentral gesammelte und gepflegte Datenbestände und eine verbesserte Auskunftsfähigkeit auf allen Stufen des Bearbeitungsvorganges. Hier ist auch das Feld des Wissensmanagements anzusiedeln.78 77 siehe zu den einzelnen Instrumenten Beyer, Lothar: Reengineering, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, Hrsg. von Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer, 2. Auflage, Opladen 2001, S. 118 ff 78 Im Kern greift Wissensmanagement auf die Geschäftsprozesse zu. Sie sind die Anwendungsfelder von Wissen, die Inhalt als auch Kontext bilden. Zentrale Gestaltungsfelder des Wissensmanagements sind Prozessorganisation, Informationstechnik, Führungssysteme, Organisationskultur, Personalmanagement und Controlling. Die Aktivitäten des Wissensmanagements lassen sich in die Geschäftsprozessanalyse integrieren (siehe Bundesverwaltungsamt „Effizienter mit Wissensmanagement“, INFO 1749 vom April 2003; “Geschäftsprozessoptimierung und Wissensmanagement ...“ Info 1760 vom Juni 2003); Nach einer aktuellen Untersuchung birgt das Wissensmanagement bei Bund und Ländern noch erhebliche Nutzungspotentiale und zeigt Schwächen insbesondere bei den personellen Rahmenbedingungen der Implementierung entsprechender Systeme. Studie von Deloitte Consulting im Frühjahr 2003 bei 256 Bundesund Landesbehörden zum Thema Wissensmanagement. Ziel der Untersuchung war es, die organisatorischen, personalwirtschaftlichen und informationstechnologischen Methoden des Wissensmanagement in den Verwaltungen in Erfahrung zu bringen. 68 Prozent der Befragten nutzen organisatorische Wissensmanagementinstrumente. 52 Prozent davon nutzen „Expertennetzwerke“, d.h. es werden Hinweise auf Inhalte, Wissensausprägung und organisatorische oder personelle Wissensträger gegeben, zumeist über Informationsportale (z.B. Intranet). Den Technologie- 52 Aber auch bei der GPO liegt eine Gefahr in der Überschätzung technischer Lösungen.79 Die neuen Techniken bieten Chancen für die Realisierung neuer Organisationsformen, sind aber kein Ersatz für die Umorganisation und können zu einer Elektronisierung des Ist-Zustandes führen. Qualifikatorische Anforderungen In einer verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Perspektive rückt für die Beschäftigen durch die Geschäftsprozessoptimierung verstärkt eine Geschäftsprozessorientierung in das qualifikatorische Anforderungsprofil. Entsprechendes gilt nach dem Ausgeführten auch hinsichtlich eines Qualitätsmanagements. Verstärkt wird diese Entwicklung zusätzlich durch die verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Instrumente, die die „Verwaltungsprodukte“ in den Mittelpunkt der Betrachtungen stellt. Die Geschäftsprozessorientierung steigert die Komplexität von Prozessen. Anforderungen an das Wissen und die Kompetenzen der Fachkräfte steigen, insbesondere hinsichtlich der verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Einbettung der Behörden. In technologischer Perspektive bewirkt erst eine zunehmende Informatisierung der Verwaltung durch IT-Ausstattungen und der Aufbau von Wissensdatenbanken, die einen Zugriff auf die für die Bearbeitung erforderlichen Informationen gestatten, eine durchgreifende Geschäftsprozessorientierung. Die entsprechenden IuK-Techniken müssen beherrscht werden und setzen eine technologische Sprachfähigkeit voraus. Insgesamt ändert die Prozessorientierung in organisatorischer Perspektive die Anforderungen an Arbeitstätigkeiten. Durch Neugestaltung der Prozesse lassen sich Verantwortlichkeiten zusammenführen, z. B. in Call-Center, E-Procurement (Virtueller Markt), „Virtuelles Rathaus“. Sachbearbeiter fungieren als Produktverantwortliche, die mit Hilfe von Informationsund Kommunikationstechnik, aber auch von Sachverstand von KollegInnen, alleinverantwortlich für das Produkt handeln. Die interne Koordination des Produktes liegt trotz der Komplexität der Arbeitsprozesse in einer Hand. Der Produktverantwortliche steht nach außen als ein einheitlicher Ansprechpartner zur Verfügung. In der weiteren Entwicklung bedeutet Prozessorientierung in der beruflichen Bildung jedoch auch, dass die Anforderungen an Arbeitstätigkeiten durch konkrete betriebliche Leistungseinsatz bestimmen Content-Management-Systeme (86 Prozent), Systeme der Vorgangsbearbeitung, zum Dokumentenmanagement und zur Archivierung (73 Prozent), Bürokommunikationstechnik, Groupware (79 Prozent) und Wissensdatenbanken (86 Prozent). Trotz breitem Einsatz von Informationstechnologie gaben 45 Prozent der befragten Verwaltungen an, die IT-Anwendungen zur Unterstützung des Wissens nur selten zu nutzen. Zitiert nach Sebastian Pass: „Wissensmanagement bei Bund und Ländern bietet noch erhebliche nutzungspotentiale“, in innovative Verwaltung 12/2003, S. 35 79 Beyer, Lothar: a.a.O., S.122 Fortsetzung 78 53 prozesse bestimmt werden. 80 Dadurch gehen einheitliche Tätigkeitsprofile verloren und die Anforderungen können sich ständig verändern. Konsequenz ist nach Auffassung von Johannes Koch und Egon Meerten einmal die Notwendigkeit lebenslangen Lernens, eine Entwertung von Erfahrung und das Verschwinden von fachlichen Grundlagen. Die Fähigkeit zur Selbstqualifikation wird zur Kernqualifikation einer prozessorientierten Ausbildung („Veränderungskompetenz“). Aufgabenbezogene Perspektive: Die in deutschen Verwaltungen durchgeführten Reengineering-Projekte weisen ein starkes partizipatives Element auf. Sowohl die Überprüfung aller Aufgabenbereiche als auch die Formulierung eigener Zielvorgaben und die Umsetzung erfolgen unter Einbeziehung der Beschäftigten.81 Auch ein Qualitätsmanagement bezieht die Beschäftigten stark mit ein. Die Verantwortung der Linie für die Qualitätssicherung ist ein zentraler Grundsatz.82 Die inhaltliche Ausgestaltung und das erforderliche Methodenwissen der beteiligten Beschäftigten weisen gleichgerichtete Aspekte auf (Kreativitätstechniken, MitarbeiterInnenbeteiligung, Zeitanalysen, Kostenrechnungen usw.). Die der Geschäftsprozessoptimierung zugrundeliegende Geschäftsprozessorientierung erhöht die Komplexität von Prozessen. Anforderungen an das Wissen und die Kompetenzen der Fachkräfte steigen.83 Die mit dem Prozess betrauten Fachkräfte müssen den Geschäftsprozess verstehen, ihn einordnen können und es muss eine „Musterveränderung“ im Kopf erfolgen, die sich im konkreten Verhalten niederschlägt.84 Die Beschäftigten müssen die der Behörde zugrundeliegenden Zielkoordinaten verinnerlicht haben und sich eine Wissenslandkarte entwerfen, die eine Orientierung sowohl bei der Prozessgestaltung als auch beim Prozessablauf erlaubt. Das Informationsgefüge und die Möglichkeiten des Zugriffes von allen Seiten auf die benötigte Informationen sind erforderlich. Anstatt von Abteilungsdenken und - egoismen sowie zusätzlichen Beschaffungsaufwand müssen Wiederverwendbarkeit von Information sowie ein integriertes Prozesswissen treten. 80 Koch, Johannes/Meerten, Egon: Prozessorientierte Qualifizierung - ein Paradigmenwechsel in der beruflichen Bildung, BWP 5/2003 S. 42 ff; 81 Lothar Beyer: a.a.O., S.126 82 Lothar Beyer: a.a.O., S.122 83 Hill, Herman: Kompetenzentwicklung in der öffentlichen Verwaltung, Berlin, 1997, S. 44 84 Hill, Herman: a.a.O., S. 40 ff 54 Beispiel für Berufsbildposition und seine Lernziele: Geschäftsprozesse und organisatorische Strukturen a) betriebliche Organisationsformen und Entscheidungswege erläutern b) den Zusammenhang von Geschäftsprozessen und Organisation beschreiben c) Systematik von Prozessabläufen und Zusammenhänge von Teilprozessen beachten d) Erfordernisse von ganzheitlichen Geschäftsprozessen beachten 55 4 Konsequenzen der Verwaltungsmodernisierung in Bereichen des Öffentlichen Dienstes 4.1 Kommunen Seit Anfang der 1990-iger Jahre befinden sich die meisten Kommunalverwaltungen in Deutschland in einem Reformprozess. Kommunen vergleichen sich heute vielfach mit einem Konzern. Viele ihrer Aufgaben erfüllen sie durch Tochterunternehmen. Kennzeichnend für die aktuellen Rahmenbedingungen für die Reform der Kommunalverwaltungen sind eine sich weiter verschlechterte Finanzsituation, ein ungebremster Ausgliederungstrend, eine daraus resultierende Entwertung des kameralen Haushalts, eine selektive Informationsbereitstellung, aber auch eine häufig als unzureichende empfundene Gesamtstrategie und -steuerung. Die unzureichende Steuerung ist durch die zentrale Zuteilung der Ressourcen, das Fehlen operationaler Zielvorgaben sowie die Trennung von Fachund Ressourcenverantwortung gekennzeichnet.85 International lassen sich auch die Ansätze der deutschen kommunalen Verwaltungsreform dem New Public Management zuordnen.86 Haupttrends sind dabei marktliche Steuerungsmechanismen, die Restrukturierung der Betriebsorganisation und kundenorientierte Steuerungsmechanismen. Das niederländische „Tilburger Modell“ wurde zum Modell für das deutsche „Neue Steuermodell“ (NSM).87 Leitbild ist ein „Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung“, nach dem sich die Kommunalverwaltung von einer Behörde zum politisch gesteuerten Dienstleistungsunternehmen weiterentwickeln soll. Die aktuellsten Umfragen des Deutschen Städtetages aus dem Jahr 2000 machen die Ausrichtung der Verwaltungsreform deutlich.88 Priorität hat danach das Haushaltsund Rechnungswesen sowie die Organisationsund Personalentwicklung. Innerhalb des Haushaltsund Rechnungswesens ist wiederum die Kostenund Leistungsrechnung das meist verfolgte Instrument: 15 Prozent (1998: 9 Prozent) der Städte geben an, die KLR bereits eingeführt zu haben. Bei 68 Prozent (1998: 7 Prozent) der Städte befindet sich eine KLR im Aufbau oder in 85 Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle, Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zum neuen Steuerungsmodell, KGSt-Bericht, Nr.12/91, Köln, S. 12 f 86 Vgl. dazu Angaben bei Speier, Frank: Die Einführung der Kostenund Leistungsrechnung in die Kommunalverwaltung, 2002, Berlin, Dissertation, S. 8 87 Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle, Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung - Fallstudie Tilburg, KGSt-Bericht, Nr.19/92, Köln 88 Vgl. Grömig, Erko/Lemke, Daniela: Reform in den Rathäusern - 4. Umfrage des Deutschen Städtetages zum Stand der Verwaltungsmodernisierung in den Städten, in: der Städtetag, Nr. 3/01, 254 Mitgliedsstädte des Deutschen Städtetages wurden angeschrieben, die Rücklaufquote betrug 81 Prozent. 56 Planung mit hoher Priorität. Die Einführung eines doppischen Buchungssystems ist in vier Prozent der Städte verwirklicht, im Aufbau befindet sich ein solches System in zwölf Prozent (1998: 6 Prozent) und in einer Planungsphase mit hoher Priorität bei 13 Prozent der Städte (1998: 11 Prozent). Die Einführung von Controlling als wichtige Ergänzung einer dezentralen Ressourcenverantwortung ist in neun Prozent der Städte verwirklicht und bei 50 Prozent im Aufbau. 21 Prozent der Städte betreiben die Entwicklung mit hoher Priorität. Ein Qualitätsmanagement ist derzeit erst in drei Prozent der Städte verwirklicht, bei immerhin 27 Prozent im Aufbau und wird bei 21 Prozent mit hoher Priorität verfolgt. Eine Budgetierung findet sich bei 50 Prozent der Städte. Die Kommunalverwaltungen rechnen noch mit einem längeren Reformprozess. 50 Prozent (54 und 48 Prozent) der Städte gehen von einem noch über fünf bis zehn Jahre andauernden Prozess aus, mit zwei bis fünf Jahren rechnen 39 Prozent (36 und 48 Prozent) bei der Verwirklichung ihrer Ziele zur Modernisierung der Verwaltung. „Neues Kommunales Finanzmanagement“ Die Notwendigkeit einer grundlegenden Reform des kommunalen Haushaltsund Rechnungswesen wurde länderübergreifend in einem Beschluss der Innenministerkonferenz im Juni 1999 festgestellt. Durch eine Reform soll das kommunale Haushaltsund Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte umgestellt und die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden. Am 25. November 2003 hat die Innenministerkonferenz Empfehlungen für die Reform des Gemeindehaushaltsrechtes beschlossen. Entstanden sind Empfehlungen zur doppischen Gemeindehaushaltsordnung sowie zu einer Haushaltsordnung, welche auf einer erweiterten Kameralistik beruht. In einer Art Regelungskorridor lassen die Empfehlungen Spielräume für die jeweils unterschiedlichen Konzepte der Länder. Auch das Modell der erweiterten Kameralistik sieht vor, das Vermögen zu bewerten, den Werteverzehr durch Abschreibungen zu erfassen sowie den Haushaltsausgleich unter Berücksichtigung der Abschreibungen zu erzielen. Den finanzstatistischen Anforderungen wird mit einen einheitlichen Produktrahmen Rechnung getragen. Eine Empfehlung regelt den Kontenrahmen. Zwar ergeben sich durchaus verschiedene Konzeptionen bei den Ländern, aber es wurde ein hohes Maß an Einheitlichkeit in allen wesentlichen Elementen erreicht. In den Bundesländern Hessen, Hamburg, Bremen, Niedersachsen und NordrheinWestfahlen sind Modelle zur doppelten Buchführung für die Kommunalverwaltungen erarbei- 63 schätzung befragter Experten111 im kommunalen Bereich erfordert die verbreitete Prozessorientierung von den Beschäftigten ein breiteres Wissen und Handlungsspektrum. Dies führe zu geänderten Qualifikationsanforderungen, wie „Handlungsorientierung und Kommunikation“. Durch die Bestrebungen der Verwaltungsmodernisierung werden nach Expertensicht die Verwaltungsberufe zurückgedrängt. Geringere Qualifikationen sind aufgrund der Konzentration im kommunalen Bereich stark rückläufig. Anstatt von Fachangestellten wird im kommunalen Bereich verstärkt auf die Ausbildung von Kaufleuten für Bürokommunikation gesetzt, denen zusätzlich Verwaltungsinhalte vermittelt werden. Insbesondere kommunale Ausgründungen haben keinen Bedarf an Fachangestellten für Bürokommunikation. Kaufleute für Bürokommunikation werden auch in den ausbildungsschwachen Jahrgängen durch die Kernverwaltung ausgebildet, da hier im Verhältnis zu den Fachangestellten für Bürokommunikation eine arbeitsmarktverwertbare Qualifizierung erfolgt. Die Kaufleute für Bürokommunikation weisen keine Defizite im Berufsbild für den kommunalen Bereich auf. Auch bei den 1998/99 neu geordneten Verwaltungsfachangestellten sind Probleme in der Ausbildung nicht bekannt. Die Ausbildung der Fachkräfte sollte sich nach Expertensicht schneller an die aktuellen Entwicklungen anpassen. Verstärkt wird durch die Bestrebungen E-Government/Virtuelles Rathaus auf IT-Berufe, „Fachinformatiker/Anwendungsentwicklung und Informatikkaufleute“, gesetzt. Diesen werden Zusatzqualifikationen im Bereich Verwaltungskompetenz vermittelt und in die Ausbildung integriert. Dadurch werden keine reinen Techniker ausgebildet. Trotz gezielter Ansprache von Frauen sind in diesem Bereich jedoch überwiegend männliche Bewerber tätig. Auch das Virtuelle Rathaus erfordere höhere Qualifikationen der Beschäftigten, da verschiedenste Aufgabe der Verwaltung auf einem Arbeitsplatz zusammengeführt werden. Es werden danach Fachkräfte des mittleren Dienstes (jeweils Angestellte und Beamte) nicht mehr so stark benötigt, dafür jedoch des gehobenen und höheren Dienstes. Spezialbereiche, wie IuK, sowie technischer und pädagogischer Bereich würden verstärkt, jedoch auch im gehobenen und höheren Dienst. Insgesamt sei wegen der Haushaltssituation der Kommunen ein Ausbildungsstop gegeben. Ausbildung wird als eine freiwillige Aufgabe angesehen. Daneben ist nach Expertenmeinung für den nächsten absehbar, dass sich der Personalkörper im ÖD in den nächsten zehn Jahren verkleinern muss. Grund sei die rückläufige Bevölkerungsentwicklung, aber auch die 111 Expertengespräch Nr. 3 und 5 64 interkommunale Koordination durch Zusammenführung von Aufgaben, die nur noch einmalig für mehrere Kommunen vorgehalten werden. 65 4.2 Bundesländer112 Inzwischen ist das „Neue Steuerungsmodell“ auch in der Verwaltungspolitik der Bundesländer aufgegriffen worden. Teilweise wird ein Konzernmanagement als Mittel der Reorganisation angestrebt. Instrumente der Konzernführung, -finanzwirtschaft, -rechnungswesen, -finanzinformationsmanagement, -organisation/recht, -controlling, -personalmanagement und Beteiligung der Beschäftigten/Personalräte/Betriebsräte sollen hier Anwendung finden. Die Bundesländer bezeichnen, konzipieren und gewichten ihre Reformprojekte recht unterschiedlich.113 Vereinfachend lässt sich feststellen, dass die Einführung des neuen Steuerungsmodells in die Verwaltung Elemente eines neuen Haushaltswesens und einer modernen Verwaltungsorganisation enthalten kann114: • Neues Haushaltswesen: • Moderne Verwaltungsorganisation: • Einführung einer Kostenund Leistungsrechnung115 • Dezentralisierung • Budgetierung • Professionalisierung des Verwaltungsmanagements 116 • Einführung von operativen und strategischen Controlling • Kundenund Serviceorientierung • Qualitätssicherung • Moderne Informationsund Kommunikationstechnik („E-Government“) 112 eine Zusammenfassung der „Aktivitäten zur Staatsund Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund“, Stand Dezember 2002, wird vom Unterausschuss „Allgemeine Verwaltungsorganisation“ des Arbeitskreises VI der Innenministerkonferenz, erstellt vom Ministerium des Innern Sachsen-Anhalt, Madgeburg 2002 herausgegeben (download unter http::www.inneres.sachsen-anhalt.de/min/r14/download/brosch-verrwref.pdf) Seit 1996 besteht am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften die Wissenschaftliche Dokumentationsund Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT). Hier werden die Modernisierungsaktivitäten der Länder durch Veröffentlichungen und Beratungen zu unterschiedlichen Bereichen der Verwaltungsmodernisierung dokumentiert und unterstützt. Adresse: http://www.dhv-speyer.de/scripts/as_web5.exe?Command=SD&File=material5.ask 113 Überblick in der Anlage 2 zum Bericht der Arbeitsgruppe „Neues Haushaltswesen vom April 2000“. 114 Hoffmann-Riem, Wolfgang: Modernisierung von Recht und Justiz, 2001, S.228 f 115 Die Ergebnisse eines Bund-/Länder-Arbeitskreis "Kostenund Leistungsrechnung" werden in der Finanzministerkonferenz berichtet. Bei der Arbeit des Arbeitskreises hat sich gezeigt, dass den z.T. unterschiedlichen konzeptionellen Ansätzen der KLR zwar die Zielsetzung gemeinsam ist, es jedoch bei der Entwicklung und Umsetzung von Konzepten erhebliche Unterschiede in den einzelnen Ländern gibt. So konnte das Ziel des Arbeitskreises, gemeinsame Eckwerte und Verfahren ("Standards") für eine KLR zu entwickeln, bisher nur in Teilbereichen erreicht werden. In den übrigen Bereichen werden Empfehlungen abgegeben, deren Abweichungen bei künftigen Vergleichen zwischen Verwaltungsbereichen (Benchmarking) offengelegt werden müssen. Quelle: http://www.bayern.de/Politik/Initiativen/Verwaltung/klr.htm 116 Hierzu gehören u.a. Konzepte zur Personalführung und -entwicklung, Kommunikation, Information, Organisationsentwicklung, Öffentlichkeitsarbeit 66 Auf eine detaillierte und umfassende Darstellung der Aktivitäten wird aufgrund des Umfanges und des Facettenreichtums der einzelnen Länderinitiativen verzichtet. Exemplarisch soll nachstehend der umfassende Modernisierungsansatz des Landes Hessen auf doppischer Grundlage ausführlich vorgestellt werden, um die Dimensionen des aktuellen Reformprozesses aufzuzeigen. Daneben sind in den Bundesländern Hamburg und Bremen Modelle zur doppelten Buchführung erarbeitet worden, die flächendeckend in der jeweiligen Landesverwaltung implementiert werden sollen.117 Bayern und Baden-Württemberg beispielsweise verfolgen Modernisierungsstrategien mit Hilfe von Budgetierung, KLR und Controlling auf erweitert kameraler Grundlage. In einem dann folgenden Aufriss werden Initiativen der einzelnen Länder kurz vorgestellt.118 Hessen: „Neue Verwaltungssteuerung“ und Reform des Haushaltsund Rechnungswesens119 Bei der Modernisierung der Verwaltung in Hessen spielt die Haushaltsreform und damit einhergehende Einführung einer „Neuen Verwaltungssteuerung“ (NVS) eine zentrale Rolle.120 Das Haushalts-, Kassenund Rechnungswesen soll zu einem wirkungsvollen Steuerungsinstrument weiter entwickelt und die ergebnisorientierte Budgetierung mit modernen Managementmethoden (z.B. Controlling) eingeführt werden. Mit den eingeleiteten Maßnahmen wird neben mehr Bürgernähe durch die Entwicklung einer modernen Dienstleistungsverwaltung die effizientere Verwendung von Steuergeldern angestrebt. Weitere Zielsetzungen der NVS sind die Transparenz von Kosten und Leistungen zur besseren Realisierung von Potenzialen zur Kostensenkung, effizienter und ergebnisorientierter Vollzug von Verwaltungsaufgaben, Stärkung der Eigenverantwortung der Mitarbeiter durch dezentrale Budgetierung und Einführung der Doppik (kaufmännische doppelte Buchführung) als führendes Rechnungswesen. Zur Erreichung der gesetzten Ziele sind umfassende Veränderungen in der öffentlichen Verwaltung notwendig: • Einführung eines neuen Rechnungswesens mit doppelter Buchführung sowie Kostenund Leistungsrechnung 117 Siehe dazu Freie und Hansestadt Hamburg, Pressemitteilung vom 5. August 2003/fb05, Anlage „Stand der Modernisierung des Rechnungswesens in Ländern und Kommunen; 118 vgl. auch Zusammenstellung des Ministerium des Innern Sachsen-Anhalt: Aktivitäten zur Staatsund Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund, Broschüre, Magdeburg, 2002 (pdf unter http://www.inneres.sachsen-anhalt.de/min/r14/download/brosch_verwref.pdf 119 Näher dazu www.reformkurs.hessen.de 120 näher Bestgen, Reinhard (Hessische Staatskanzlei): Die Einführung der Neuen Verwaltungssteuerung in der hessischen Landesverwaltung ein Werkstattbericht, Frankfurt, 2002, Sonderdruck des aktualisierten Beitrages in Eibelshäuser, Manfred (Hrsg.): Finanzpolitik und Finanzkontrolle - Partner für Veränderung, Baden-Baden, 2002 67 • Controlling als führendes System • Beschränkung der Kameralistik auf das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß • Steuerung des Haushalts über eine ergebnisorientierte Mittelzuweisung durch die Definition von Produkthaushalten • Zwischenbehördliche Verrechnung von Leistungen • Zusammenführung von Aufgabenund Ausgabenverantwortung und • Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung Die so genannte Neue Verwaltungssteuerung ist das umfangreichste Projekt im Rahmen des Reformkurs Hessen. Bis 2008 soll mit ihr die gesamte Landesverwaltung grundlegend umgestellt sein. Elemente des Gesamtkonzeptes sind: • Gruppierung in Mandanten, Verwaltungskontenrahmen, Staffelplan • bestimmte Entwicklungsprojekte, welche Voraussetzung für die Umsetzung sind • Meilensteinplan • Zielund Produktdefinitionen • Budgetierung • Controlling Mandantenund Staffelplanung, Verwaltungskontenrahmen Die Ressorts erarbeiteten in Abstimmung mit dem Finanzministerium einen Mandantenplan, aus dem sich ergibt, welche Verwaltungseinheiten jeweils einen eigenen Verwaltungsabschluss (Ergebnisund Vermögensrechnung) erstellen sollen.121 Der Mandantenplan der Landesverwaltung umfasst in etwa 100 Mandanten. Der Mandantenplan knüpft grundsätzlich an die vorhandene Behördenorganisation an. Ziel der Haushaltsreform ist es, ein einheitliches neues Haushalts-, Kassenund Rechnungswesen zu entwickeln und das Vermögen und die Schulden des Landes in einer Gesamtbilanz auszuweisen. Ein für die gesamte Landesverwaltung gültiger Verwaltungskontenrahmen wurde entwickelt. Basis der Arbeiten an einem entsprechenden Kontenrahmen für die Sachkonten der doppelten Buchführung und in ihrer Folge für die Kostenrechnung war der vom Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. im Jahre 1986 herausgegebene Industriekontenrahmen. 121 Entsprechend dem Auftrag des Kabinettsausschusses „Verwaltungsreform“ vom 20. August 1999 68 Entwicklungsprojekte Aktuelle Entwicklungsprojekte des Landes Hessen sind: die Entwicklungsprojekte „Schulung“, „Landesreferenzmodell“ (LRM; Rechnungswesen), „Landesreferenzmodell Human Resources“ (LRM HR), „Aufbau Hessisches Competence Center“ (HCC) und das „Entwicklungsprojekt Betriebswirtschaftliche Beratung“. Unter “Landesreferenzmodell“ ist in diesem Zusammenhang die speziell auf die Anforderungen der hessischen Landesverwaltung zugeschnittene Version der Software SAP R/3 zu verstehen. Hierzu wurden im Rahmen einer breit angelegten Geschäftsprozessanalyse die betriebswirtschaftlichen Prozesse der Ressorts der Landesverwaltung ermittelt. Die Software wird bereits seit Anfang 2001 in Pilotdienststellen betrieben. Entwicklungsprojekt „Landesreferenzmodell Human Resources (LRM HR)“ Die Personalkosten sind der bei weitem größte Ausgabenblock im Haushalt des Landes Hessen (12,98 Mrd. DM im Jahr 2001). Daher kommt im Rahmen der Einführung der Neuen Verwaltungssteuerung in Hessen der Einführung der Standardsoftware SAP R/3 HR für den Personalbereich eine besondere Bedeutung zu. Die neue Software soll es ermöglichen, die Personalprozesse effizienter zu machen, die Personalarbeit qualitativ hochwertig zu unterstützen, Personalressourcen genau zu planen und zu steuern sowie Daten aus der Personalabrechnung und -kostenplanung qualitätsgesichert in die Finanzbuchhaltungen fließen zu lassen (da SAP R/3 HR Teil der integrierten SAP-IT-Infrastruktur der Landesverwaltung wird). Das Großprojekt gliedert sich in unterschiedliche Teilprojekte, wie Personaladministration; Personalabrechnung; Personalbeschaffung, -entwicklung und -planung; Zeitwirtschaft; Stellenwirtschaft/Organisationsmanagement; Veranstaltungsund Tagungsstättenmanagement; Reisemanagement sowie Personalkostenplanung. Leitfaden Zielund Produktdefinition Eines der wesentlichen Ziele der Einführung der Neuen Verwaltungssteuerung in der hessischen Landesverwaltung ist die Umstellung von der inputorientierten Steuerung über Haushaltstitel auf die outputorientierte Steuerung über Produkte. Der Definition von Produkten kommt daher eine besondere Bedeutung zu. Da eine Steuerung über Produkte zugleich eine Orientierung an Zielen bedingt, rückt auch die Definition der Ziele in den Blickpunkt, deren Erreichung die Produkte dienen sollen. Der Leitfaden Zielund Produktdefinition gibt eine Orientierung, wozu Ziele und Produkte benötigt werden, wie Zielsystem und Produktkatalog ausgestaltet sein sollen und wie bei der Erarbeitung vorzugehen ist. Die Bildung von Kennziffern und Indikatoren zur Messung von Wirkungen und Qualitäten wird entscheidend. Das fachlich-politische Zielsystem setzt systematisch an den klassischen 69 Politikbereichen (wie Bildungspolitik, Innenpolitik, Wirtschaftspolitik) entsprechend der Koalitionsvereinbarung oder der Regierungserklärung zu Beginn der Legislaturperiode an. Diese Politikbereiche werden in Politikfelder (im Bereich der Sozialpolitik etwa Arbeitsschutz oder Gesundheit) gegliedert, die sich ihrerseits in Oberziele, Teilziele und Arbeitsziele untergliedern, wobei den Arbeitszielen jeweils konkrete Produkte gegenüberstehen. Jedes Produkt muss mindestens einem Ziel dienen. Die Produkte sind die Grundlage für die Ermittlung der Verwaltungskosten sowie für die künftige Budgetzuweisung durch den Landtag. Zu einer Produktdefinition kommt es jeweils nur, wenn die zuvor durchzuführende Aufgabenkritik zu dem Ergebnis geführt hat, dass diese Leistungen weiterhin durch die Landesverwaltung erbracht werden sollen. Budgetierungskonzept Das „Konzept ergebnisorientierte Budgetierung für das Land Hessen“ (Budgetierungskonzept), ist ein Kernstück der Einführung der Neuen Verwaltungssteuerung in der hessischen Landesverwaltung. Es stellt anders als die kamerale Haushaltssystematik, die sich weitgehend auf die Vorgabe von Finanzzielen beschränkt, die ergebnisbezogene Budgetierung der Leistungsseite in den Vordergrund. Dementsprechend enthält das beschlossene Budgetierungskonzept122 die wesentlichen Regeln zum Ersatz des traditionellen kameralen Haushaltsaufstellungsprozesses durch einen produktund budgetbezogenen Haushaltsaufstellungsprozess und zum Ersatz der Bewirtschaftungserlasse, die derzeit an Ausgabenund Einnahmezwecken ausgerichtet sind, durch Zielvereinbarungen und Mandantenbudgets. Ausgangsund Endpunkt des jährlichen Haushaltsaufstellungsverfahrens soll eine mittelfristige Entwicklungsund Finanzplanung werden, die die derzeitige Finanzplanung ablöst. Der mittelfristige Entwicklungsund Finanzplan soll künftig neben dem verfügbaren Finanzrahmen auch politische Sachziele mit Prioritätensetzungen enthalten und die Sollansätze des laufenden Haushaltsjahres, die Planzahlen des folgenden Haushaltsjahres (in der Fassung des dem Parlament zugeleiteten Regierungsentwurfs des Haushalts für das Folgejahr) sowie die Planzahlen für die folgenden drei weiteren Jahre und die Ziele und Entwicklungsschwerpunkte des gesamten Planungszeitraums umfassen. Die Planung soll wie die bisherige Finanzplanung rollierend sein und jährlich im Rahmen des Haushaltsaufstellungsverfahrens aktualisiert werden. Der Entwurf des jeweiligen mittelfristigen Entwicklungsund Finanzplans soll auf der Grundlage der von den Ressorts eingereich122 vom Kabinettsauschuss „Verwaltungsreform“ am 17. Dezember 2001 70 ten Unterlagen vom Finanzministerium im Einvernehmen mit der Staatskanzlei der Landesregierung zur Beschlussfassung vorgelegt werden. Die Budgetierung erfolgt produktorientiert und dezentral bezogen auf die einzelnen Mandanten. Dies bedeutet, dass jede Steuerungsebene grundsätzlich eigenverantwortlich die Mittel bewirtschaftet, das Personal einsetzt und die Arbeitsprozesse gestaltet. Controlling-Konzept Das in Hessen erarbeitete umfangreiche Controlling-Konzept gliedert sich u.a. in die Themenfelder: Grundlagen des hessischen Controlling-Konzepts (insbesondere die Controllingphilosophie); ganzheitliches Controllingsystem mit seinem Instrumentarium für die Mehrjahresplanung, die Jahresplanung, die unterjährige Führung und die Rechnungslegung; ressortübergreifende sowie ressortund mandanteninterne Controllingorganisation und Vorgaben bei der Einführung. Controlling ist nach der eingangs beschriebenen Controlling-Philosophie und den Controlling-Grundsätzen des Konzeptes das Zusammenspiel von Informationen aus Planung, Vollzug und Interpretation entstandener Abweichungen (der Ist-Daten von den Plan-Daten) sowie die Steuerung und Kontrolle in diesem Zusammenhang. Im Hinblick auf die Ziele des Verwaltungshandelns unterscheidet auch dieses Controllingkonzept operatives und strategisches Controlling. Operatives Controlling bezieht sich nach dem Controllingkonzept grundsätzlich auf die Jahresfrist, also die Jahresplanung, den Jahresvollzug und die Analyse kurzfristig entstandener Planabweichungen. Im Jahresplan wird festgelegt, von welchem Mandanten, mit welchem Mitteleinsatz (Jahresbudget bezogen auf Produkte und Mandanten) und in welcher Menge und Qualität die gewünschten Leistungen zu erstellen sind. Beim Vollzug des Jahresplans werden der tatsächliche Mitteleinsatz und die tatsächliche Leistung (nach Menge und Qualität) gemessen. Planund Ist-Wert werden ggf. voneinander abweichen. Erst die Analyse der Abweichungen (von einem zuvor definierten Toleranzwert) macht die Ursache der Abweichung deutlich und ist Grundlage für ein Gegensteuern durch die Verantwortlichen. Akteure des operativen Controllings sind Führungskräfte auf allen Managementebenen. Zur unterjährigen Führung soll ein umfassendes Berichtswesen aufgebaut werden, wobei zunächst sieben Berichtstypen zur Anwendung kommen sollen, die unterschiedliche Informationen jeweils empfängerorientiert auswählen und bündeln oder konsolidieren: 1. Kostenund Leistungsrechnungs-Bericht 2. Budgetbericht Erlös-Kosten-Einhalt 3. Liquiditätsbericht Mandant 71 4. Finanzbericht Mandant 5. Ergebnisbericht Mandant 6. Produktbericht sowie 7. Monatsbericht Ressort / Mandant/Erlös-Kosten-Einheit. Strategisches Controlling in der Neuen Verwaltungssteuerung setzt auch nach dem hessischen Controllingkonzept vor dem operativen Controlling ein, da mit strategischen Entscheidungen geklärt wird, was mit welcher Priorität zu erstellen ist (gesetzliche Aufgaben, Koalitionsvereinbarung, Regierungsprogramm, Ressortprogramm). Während sich operatives Controlling weitgehend auf die Planziele des jeweiligen Haushaltsjahres beschränkt, bezieht strategisches Controlling das Umfeld des Verwaltungshandelns (Bürgerinteressen, volkswirtschaftliche Entwicklungen usw.) verstärkt mit ein. Die Akzente der langfristigen (strategischen) Ausrichtung des Verwaltungshandelns werden von der jeweiligen politischen Mehrheit des Parlaments gesetzt. Strategisches Controlling beinhaltet deshalb die Festlegung der politischen Programme und Ziele (Globalund Oberziele), die aus der Regierungserklärung zu Beginn der Legislaturperiode und ggf. aus einer Koalitionsvereinbarung als Mehrjahresplan abgeleitet werden, und die Kontrolle und Steuerung der Umsetzung dieser Ziele unter Berücksichtigung der sich ändernden Umfeldbedingungen. Aufgabe der hessischen Staatskanzlei ist es, die Umsetzung der Vorgaben aus der Regierungserklärung und ggf. aus der Koalitionsvereinbarung zu „controllen“. Im Rahmen dieses Controllings werden die von den einzelnen Mitgliedern der Landesregierung definierten Teilziele und die daraus abgeleiteten Maßnahmen zusammengestellt, ihr Erfolg - möglichst auf der Basis von Kennzahlen - überwacht und der Ministerpräsident und die Landesregierung bei der Interpretation dieser Informationen im Hinblick auf die Einhaltung der Ziele sowie bei der Beurteilung von Entscheidungsalternativen beraten. Die Verzahnung des strategischen Controllings mit dem operativen Controlling erfolgt nach dem Controllingkonzept durch die Ausfüllung der jeweiligen Globalund Oberziele durch Teilziele durch die einzelnen Ressorts, die sodann im jeweiligen Ressort auf Produkte und Projekte heruntergebrochen werden. Der Finanzminister ist insoweit am strategischen Controlling der Staatskanzlei und der Ressortminister beteiligt, als er in Abstimmung mit der Staatskanzlei das Regierungsprogramm mit der mittelfristigen Entwicklungsund Finanzplanung unterlegt. Dienststellen der Buchungskreise, die seit dem 1. Januar 2003 mit SAP R/3 produktiv umgegangen sind, sind das Landesamt für Verfassungsschutz, das Hessische Kultusministerium, die Staatlichen Fachschulen als Pilot des Schulbereichs, das Amtsgericht Offenbach als Pilot der Ordentlichen Gerichtsbarkeit, die hessische Katasterverwaltung in der Fläche, das Hes- 72 sische Sozialministerium, die Dienststellen des Landesbetriebs Hessen Forst und weitere Dienststellen im Bereich des Justizvollzugs. Entwicklungsprojekt „Schulung“ In einem Entwicklungsprojekt „Schulung“ wurde ein Schulungskonzept für die Einführung der Neuen Verwaltungssteuerung und von SAP erarbeitet.123 Ziel dieses Konzeptes ist es, die betroffenen Landesbediensteten zielgruppengerecht, bedarfsorientiert und zeitnah entsprechend dem aus dem Projekt Neue Verwaltungssteuerung abgeleiteten Schulungsbedarf zu qualifizieren. Der Schulungsansatz ist mehrstufig: Die Landesbediensteten besuchen zunächst Grundlagenkurse zur Neuen Verwaltungssteuerung, doppelten Buchführung und Kostenund Leistungsrechnung. Im Seminar „Einführungsveranstaltung“ werden die in den Grundlagenkursen erworbenen Kenntnisse aufgefrischt. Außerdem wird in diesem Kurs die Navigation in SAP vermittelt. Nach dem Besuch der Einführungsveranstaltung absolvieren die Schulungsteilnehmer entsprechend ihrem zukünftigen Aufgabengebiet die zielgruppenspezifischen Prozessund SAP-Schulungen (z.B. Kreditorenbuchhaltung). Nachdem das Schulungskonzept im August 2001 erarbeitet war, wurden die Aufgabendurchführung auf die vom Innenministerium verantwortete zentrale ressortübergreifende Fortbildung und auf das Hessische Competence Center (HCC) übertragen und das Entwicklungsprojekt offiziell beendet.124 E-Government Die Verwaltungsmodernisierung in Hessen wird durch den Einsatz moderner IuKTechnologien unterstützt. Den Rahmen bildet die Landesinitiative „Hessen media“, die Entwicklung und Nutzung von IuK in Wirtschaft, Privathaushalten und im öffentlichen Sektor fördert. Es werden anwendungsbezogene Projekte gefördert, aber auch Kompetenzzentren unterstützt, Ausund Weiterbildungsmaßnahmen und Kommunikationsmaßnahmen forciert. Anfang 2002 hat die Hessische Zentrale für Datenverarbeitung eine Bestandsaufnahmen durchgeführt und weitere Ansatzpunkte für eine Entwicklung der E-Government-Strategie Hessens aufgezeigt. Schwerpunkte sind die Förderung von Maßnahmen, die die Steigerung 123 siehe Bestgen, Reinhard: Die Einführung der Neuen Verwaltungssteuerung in der hessischen Landesverwaltung - ein Werkstattbericht, Oktober 2002, Frankfurt, S. 34, (pdf unter: http://www.reformkurs.hessen.de/download/werkstattbericht.pdf) Sonderdruck des aktualisierten Beitrages des Verfassers in: Eibelshäuser (Hrsg.), Finanzpolitik und Finanzkontrolle - Partner für Veränderung, Baden-Baden, 2002 124 zu den Schulungen durch das HCC siehe: „Neues Fachwissen: Der Schlüssel zum Erfolg!“ in: reform@tiv, 3. Jahrgang, März 2002, S. 2 79 über 30 Behörden und Einrichtungen ihr Interesse bekundet, das umfassende Qualitätsmanagement in ihren Bereichen einzuführen. Bremen139 Bremen verfolgt mit seiner Verwaltungsmodernisierung einen weitreichenden Konzernansatz. 1999 wurde durch das „Gesetz zur Sicherstellung der Sanierung des Landes Bremen“ die Einführung eines betriebswirtschaftlichen Rechnungswesen in der Kernverwaltung als wichtige flankierende Maßnahme zur Bewirtschaftung knapper Mittel festgeschrieben. Seither wurde an der Entwicklung eines sogenannten „Integrierten öffentlichen Rechnungswesens“ (IöR) gearbeitet, das folgende Ziele verfolgt: • Einführung des betriebswirtschaftlichen Rechnungswesens in der Kernverwaltung einschließlich einer flächendeckenden Kostenund Leistungsrechnung, • Entwicklung der produktorientierten Wirtschaftspläne auf Aufwandsund Ertragsbasis, • Erarbeitung des zukünftigen betriebswirtschaftlichen Planungsund Controllingprozesses, • Fertigstellung des Konsolidierungskonzepts für den Konzern Bremen (Fachkonzept), • Schaffung einer technischen Konsolidierungsplattform für die integrierte Konzerndarstellung und Durchführung der Konsolidierung für alle doppisch buchenden Bereiche des Konzerns, • Integration der Steuerungselemente Finanzplanung, Produktgruppenhaushalt und Kostenund Leistungsrechnung, • Überprüfung bestehender haushaltsrechtlicher Bestimmungen. Der Zeitplan des Bremer Projekts zur Einführung des IöR sieht nach der Entwicklung des Fachkonzepts im Jahr 2004 die schrittweise Einführung des doppischen Rechnungswesens bis 2007 und die anschließende Erstellung eines produktgruppenorientierten Wirtschaftsplans bis 2008 vor. Grundsätzliches Ziel ist es, für das Land Bremen, die Stadt Bremen und die Stadt Bremerhaven getrennt, nach einheitlichen Grundsätzen erstellte Jahresabschlüsse und eine Konsolidierung für den Konzern Bremen zu ermöglichen. Als wesentlicher und fester Bestandteil der Verwaltungsreform in Bremen wird insbesondere der Einsatz von IuK proklamiert. Neben nationalen Auszeichnungen wurde von der Europäische Kommission im November das Gütesiegel „E-Government good practice“ an Bremen verliehen. Besondere Anerkennung fand dabei der übergreifende Ansatz sowie der Einsatz elektronischer Signaturen und die Implementierung eines spezifischen Kommunikationsprotokolls. Ein besonderes Gewicht in den E-Governments-Aktivitäten Bremens hat das Projekt „Städtewettbewerb Media@Komm“. Als einer von drei Preisträgern dieses BMWA-Projektes 139 Freie und Hansestadt Hamburg, Pressemitteilung vom 5. August 2003, Anlage „Stand der Modernisierung des Rechnungswesens in Ländern und Kommunen 80 soll das Vorhaben “bremen online services“ Anwendungen für rechtsverbindliche Transaktionen zwischen Verwaltung, Unternehmen und Bürgern schaffen und eine entsprechende Online-Plattform bilden. Einbezogen sind 66 Geschäftsvorfälle mit insgesamt 26 Dienstleistungen, die zu neun „Lebenslagen“ zusammengefasst sind. Prozessoptimierung ist hierbei eine explizite Forderung der Projekts.140 Hamburg141 In Hamburg wurde 1995 das Projekt Verwaltungsinnovation (ProVi) vom Senat ins Leben gerufen, um den Prozess der Verwaltungsmodernisierung in Hamburg gezielt voranzutreiben und die Behörden und Ämter bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells zu unterstützen. Die Hamburger Verwaltung hat sich seither deutlich verändert. Die Konzeption des Neuen Steuerungsmodells ist zentraler Orientierungspunkt der Verwaltungsorganisation und von den Behörden in weiten Teilen umgesetzt worden. Ergebnisse und Wirkungen des Verwaltungshandelns stehen im Vordergrund. Controllingund Kostenrechnungsinstrumente haben nach eigener Auffassung das Bewusstsein für Kosten und Wirtschaftlichkeit gesteigert. Bürger und Unternehmen sind zu Kunden der Verwaltung und ihrer Dienstleistungen geworden. Wesentliche Teile des Projektauftrages wurden damit erfüllt. Das Projekt ProVi wurde deshalb zum 31. Dezember 2002 beendet. Um die Modernisierung der Verwaltung als dauerhaften Veränderungsund Verbesserungsprozess zu etablieren, hat der Senat darauf aufbauend im Mai 2002 in Jesteburg weitere Ordnungskriterien festgelegt, die verbindlich für zukünftige Strukturveränderungen sind. Grundlage für die Fortentwicklung der Verwaltungsmodernisierung ist nach wie vor das Konzept des Neuen Steuerungsmodells. Der Senat hat infolge am 5. August 2003 die Einführung der doppelten Buchführung („Doppik“) als Form eines neuen Rechnungswesens für die Hamburger Verwaltung beschlossen. Die technische Grundlage für ihre Einführung bildet die betriebswirtschaftliche Standardsoftware SAP R/3, die seit Ende Juli 2003 flächendeckend in 22 Behörden und Ämtern eingesetzt wird und einen reibungslosen Systemwechsel gewährleisten soll. 140 Scheer, A.-W./Kruppka, H./Heib, R.: E-Government - Prozessoptimierung in der öffentlichen Verwaltung, Berlin/Heidelberg, 2003, S. 102 ff 141 Freie und Hansestadt Hamburg, Pressemitteilung vom 5. August 2003, Anlage „Stand der Modernisierung des Rechnungswesens in Ländern und Kommunen 81 Als wesentliche Vorteile der Doppik werden angesehen: • Steuerungsentscheidungen können auf der Basis vollständiger Informationen getroffen werden, da mit der Doppik die systematische Erfassung und Fortschreibung des Vermögens sowie der Schulden der Stadt verbunden ist. • Der jährliche Ressourcenverbrauch sowie die Veränderung des staatlichen Vermögens im Hinblick auf die Belastung künftiger Generationen werden erkennbar und damit steuerbar. Die laufende Nutzung von Vermögenswerten wird durch Abschreibungen dargestellt, mit Rückstellungen künftigen Belastungen – z.B. bedingt durch Versorgungszusagen und unterlassene Instandhaltung – Rechnung getragen. • Es werden bessere Voraussetzungen für die Messbarkeit und die Vergleichbarkeit („Benchmarking“) von Verwaltungsleistungen geschaffen. • Den gestiegenen Anforderungen hinsichtlich der Kreditwürdigkeit öffentlicher Gebietskörperschaften („Rating“) wird Rechnung getragen, ein nationaler wie internationaler Vergleich der öffentlichen Haushalte wird ermöglicht. • Es findet eine Konsolidierung der Bilanz mit den Bilanzen der öffentlichen Unternehmen und ausgegliederten Bereichen statt. Dies ermöglicht einen Überblick über die wirtschaftliche Gesamtlage der Stadt im Rahmen einer Konzernbilanz. Nach einer ersten Meilensteinplanung soll ein flächendeckender Einsatz der Doppik mit SAP im Jahr 2006 mit rückwirkender Erstellung einer Eröffnungsbilanz zum Stichtag 1. Januar 2006 erfolgen sowie die Einführung von Konsolidierungsfunktionen und Erstellung einer Konzernbilanz zum Stichtag 31. Dezember 2007. Die Gesamtstrategie Hamburgs für ein E-Government wurde 2001 in einem Wettbewerb prämiert. 2002 wurde ein weiterführender E-Government-Fahrplan erarbeitet. Dieser hat das Ziel, einheitliche und elektronisch unterstützte Geschäftsprozesse zu schaffen, die Verfügbarkeit von Daten und ein Wissensmanagement sicherzustellen, die Transparenz des Verwaltungshandels zu erhöhen, die Datensicherheit und Datenschutz sicherzustellen und Kundenwünsche einzubinden. Für ausgewählte Anwendungsfälle ist eine vollständige digitale Abwicklung bereits umgesetzt. Vor allem professionelle Verwaltungskunden, wie Notare, Rechtsanwälte oder Teilnehmer öffentlicher Ausschreibungen, sind einbezogen.142 142 Scheer, A.-W./Kruppka, H./Heib, R.: E-Government - Prozessoptimierung in der öffentlichen Verwaltung, Berlin/Heidelberg, 2003, S. 107 ff 82 Mecklenburg-Vorpommern143 Mecklenburg-Vorpommern konzentriert sich bisher auf deregulierende Verwaltungsstrukturmaßnahmen bei den bisherigen Modernisierungsaktivitäten. Die Nutzung der IuK in der Landesverwaltung ist Bestandteil des „Multimedia-Konzept Mecklenburg-Vorpommern“. Für die Landesals auch die Kommunalverwaltung wird das Ziel vorgegeben, die Dienste für Bürgerinnen unter einem Dach online anzubieten.144 Niedersachsen145 Verwaltungsmodernisierung in Niedersachsen richtet sich auf Kernaufgaben des Landes und die Wiedereinsetzung des Subsidiaritätsprinzips. Durch die hier als „Neuen Steuerungsinstrumente“ (NSI) bezeichnete Reform wird, ausgehend von dem Neuen Steuerungsmodell, die Reform der Landesverwaltung in allen Bereichen (Personal, Organisation, Haushalt) unterstützt und gestaltet. Dabei werden die Leistungen bzw. Ergebnisse des Verwaltungshandelns in den Mittelpunkt gestellt, d.h. Ergebnisse werden gezählt, gemessen und bewertet. Zu den betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumenten gehören Produktbildung, Kostenund Leistungsrechnung, Berichtswesen und Controlling, Budgetierung und Planung. Mit diesen betriebswirtschaftlich orientierten Elementen und Instrumenten soll durch eine neue Steuerung der Verwaltung die Effizienz und die Effektivität des Verwaltungshandelns verbessert werden. Planung, Steuerung und Kontrolle erfolgen durch Berichtswesen und Controlling. Die Einbindung weiterer, nichtmonetärer Kennzahlen aus anderen Handlungsfeldern (z.B. Personalentwicklung, Organisationsentwicklung, Qualitätsmanagement) kann durch ein umfassendes Datenbanksystem (Data Warehouse) erfolgen. Die Elemente und Instrumente werden dort zur Zeit mit Hilfe von externen Beratern und ressortübergreifenden Arbeitsgruppen im Projekt Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft Niedersachsen (LoHN) entwickelt, erprobt und durch das Finanzministerium landeseinheitlich und flächendeckend bis zum Doppelhaushaltsjahr 2008/2009 eingeführt. 146 Zur Erprobung und Einführung eines effektiven und effizienten E-Governments in Niedersachsen hat eine "Arbeitsgruppe E-Government" unter der Federführung des Niedersächsi143 http://www.mv-regierung.de/im/verwaltungsreform/start.php 144 Scheer, A.-W./Kruppka, H./Heib, R.: E-Government - Prozessoptimierung in der öffentlichen Verwaltung, Berlin/Heidelberg, 2003, S. 116 145 http://www.mi.niedersachsen.de/master/0,,C1000702_N13789_L20_D0_I522,00.html 146 Freie und Hansestadt Hamburg, Pressemitteilung vom 5. August 2003/fb05, Anlage „Stand der Modernisierung des Rechnungswesens in Ländern und Kommunen 83 schen Ministeriums für Inneres und Sport beispielhafte Projektvorschläge erarbeitet. Bis 2004 werden in einer Pilotphase in verschiedenen Verwaltungsbereichen Erfahrungen mit ganzheitlichen E-Government-Lösungen gewonnen und Weichenstellungen für technische und organisatorische Entscheidungen getroffen. Weiterhin werden Wirtschaft und privaten Haushalten elektronische Bürgerdienste angeboten, um die Bereitschaft zur Nutzung dieser Angebote festzustellen und zu fördern. Nordrhein-Westfalen147 Die Landesverwaltung NRW befindet sich in einem umfassenden Reformprozess, der insbesondere zu einer neuen Form der Steuerung öffentlicher Aufgabenerledigung führen wird. Dieser Veränderungsprozess eingebettet in eine nationale wie internationale Reformbewegung (New Public Management, Neues Steuerungsmodell, wirkungsorientierte Verwaltung) beinhaltet die Entwicklung von Maßnahmen • zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns, • für eine bessere Transparenz über die Ziele, Kosten und die Ergebnisse der Verwaltung, • zur Verbesserung der Steuerungsfähigkeit durch Politik und Verwaltung, • zur Realisierung einer dezentralen Fachund Ressourcenverantwortung. Veränderungen finden auf allen staatlichen Ebenen statt. Beispielhaft sind im folgenden einige aktuelle Entwicklungen benannt: Die Entwicklung von Leitbildern finden in der Landesverwaltung verstärkte Anwendung. An vielen Stellen der Landesverwaltung wird mit Zielvereinbarungen gearbeitet. Zudem werden in einzelnen Verwaltungsbereichen moderne Zielsysteme, wie die Balanced Scorecard eingeführt, die zu einer stärker strategischen Ausrichtung des Verwaltungshandelns führen. Die Landesregierung hat beschlossen, zukünftig einen Produkthaushalt aufzustellen und die landesweite Einführung der Kostenund Leistungsrechnung voranzutreiben. Verwaltungsaufbau und Verwaltungsabläufe sollen kontinuierlich einem veränderten Aufgabenverständnis und erhöhten Anforderungen der Verwaltungskunden angepasst werden. Die mit den Möglichkeiten der neuen Medien einhergehenden Chancen sollen konsequent genutzt werden. Die Landesregierung hat aktuelle Anstrengungen in diesem Thema mit dem 147 http://www.moderne-verwaltung.nrw.de 84 Masterplan E-Government beschlossen. Am Ende eines aufgabenkritischen Prozesses stehen mögliche reorganisierenden Veränderungen. Dies bedürfe eines „systematischen Changemanagements“. Im März 2003 wurde vom Kabinett ein „Masterplan E-Government“ verabschiedet. Für die Umsetzung der kundenund mitarbeiterorientierten Ziele der Verwaltungsmodernisierung ist die Berücksichtigung von Geschlechtergerechtigkeit von besonderer Bedeutung.148 Gender Mainstreaming findet daher seine Verankerung im aktuellen Veränderungsprozess. In NRW soll Qualitätsmanagement gemäß einem Beschluss der Landesregierung ab 2004 in den Behörden des Landes eingeführt werden. In instrumenteller Hinsicht können aktuelle Entwicklungen wie folgt skizziert werden: • In einzelnen Verwaltungsbereichen wird das Instrument der Selbstbewertung genutzt, um auf der Grundlage eines auch in der privaten Wirtschaft anerkannten Verfahrens zu einer Stärkenund Schwächenanalyse der jeweiligen Behörde zu gelangen. • Kundenund Mitarbeiterbefragungen sind seit vielen Jahren in NRW in mehr als 150 bzw. 350 Behörden Praxis. • Ein Ideenmanagement wird landesweit systematisch gefördert, um die Kreativität der Beschäftigten für mögliche Veränderungen zu nutzen. • Einzelne Behörden nutzen ein systematisches Beschwerdemanagement dazu, um aus den Rückmeldungen unzufriedener Kunden Erkenntnisse für die Verbesserung der Aufgabenerledigung zu ziehen. Rheinland-Pfalz Verwaltungsstrukturmaßnahmen sind Hauptbetätigungsfeld bei den bisherigen Modernisierungsaktivitäten der Landesregierung Rheinland-Pfalz. 149 In einer ressortübergreifenden Arbeitsgruppe wurde eine landesweit einheitliche standardisierte KLR erarbeitet, die im August 2000 vom Ministerrat verabschiedet wurde. Sie soll künftig als Grundlage für die Einführung der KLR in geeigneten Bereichen als Informationsund Steuerungsinstrument dienen. Bereits bestehende KLR-Systeme werden mittelfristig dem Standard angepasst und neue 148 vgl. auch Kißler, Leo / Wiechmann, Elke (Hrsg.): Gleichstellungspolitik und kommunale Verwaltungsreform, Baden-Baden, 1999 mit weiteren Literaturangaben zum Themenkomplex 149 siehe Presseund Informationsstelle des Landes Rheinland-Pfalz (Hrsg.): Zwischenbericht der Landesregierung Rheinland-Pfalz 2001-2003, November 2003, Mainz, S. 13 85 KLR-Projekte initiiert.150 Daneben wird jedoch eine weitreichende E-Government-Strategie verfolgt.151 Saarland152 Die Modernisierung der saarländischen Landesverwaltung und ihre Weiterentwicklung zu einem Dienstleistungsund Serviceunternehmen mit weniger Bürokratie und mehr Bürgerfreundlichkeit ist ein wichtiges Ziel der saarländischen Landesregierung. Die Landesverwaltung nutzt auf diesem Weg Deregulierung, Privatisierung, neue Steuerung, Informationstechnik und Personalmanagement. Die gesamte Landesverwaltung soll konsequent in Richtung auf ein Dienstleistungsunternehmen entwickelt werden. Die neue Steuerung ist dabei ein Schwerpunkt. Eine dienstleistungsorientierte öffentliche Verwaltung soll dazu zur Verbesserung der Effektivität und Effizienz ihres Handelns auf betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente zugreifen. Hierzu gehört die Kostenund Leistungsrechnung, die in Dienststellen verschiedener Verwaltungsbereichen eingesetzt wird. Die Erkenntnisse dieser Rechnung sollen sowohl mehr Wettbewerb als auch ein wirksames Controlling ermöglichen. Diese Umorientierung ist weiterhin gekoppelt mit dezentraler Ressourcenverantwortung, outputstatt inputorientierter Steuerung. Alle Mitarbeiter sollen in den Prozess aktiv eingebunden werden. Eine laufende Mitarbeiterumfrage soll bestehende Strukturen und Abläufe darstellen, Schwachstellen analysieren, Vorschläge ermitteln und Erwartungen beschreiben, Motivation fördern und eine Grundlage zur Entwicklung eines Leitbildes für die gesamte Landesverwaltung entwickeln. Die Informationstechnik soll über das Projekt "Vernetzte Landesregierung" stärker in die Verwaltungsabläufe einbezogen werden. Beispiele dafür sind die Entwicklung des InternetAngebotes "saarland.de" zu einem kundenfreundlichen Informationsund Dienstleistungsportal, ein verwaltungsinternes leistungsstarkes Intranet (SaarlandPlus), eine einheitliche interne E-Mail-Kommunikation und EDV-gestützte Sitzungen. Eine Arbeitsgruppe befasst sich mit der stärkeren Koordinierung und Neuorganisation der IT-Infrastruktur für alle Landesbehörden. Dezentrale Projekte sind bereits mit Erfolg angelaufen. 150 Ministerium des Innern Sachsen-Anhalt: Aktivitäten zur Staatsund Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund“, Stand Dezember 2002, erstellt im Auftrag vom Unterausschuss „Allgemeine Verwaltungsorganisation“ des Arbeitskreises VI der Innenministerkonferenz, Madgeburg 2002, S.182 151 vgl. Scheer, A.-W./Kruppka, H./Heib, R.: E-Government, Berlin/Heidelberg, 2003, S.127 ff; http://www.rlpinform.rlp.de 152 http://www.staatskanzlei.saarland.de/verwaltungsmodernisierung.html 86 Im Rahmen des Personalmanagements schließlich sollen die Führungskräfte und MitarbeiterInnen verstärkt nach modernen Managementmethoden geschult werden. Motivation, Engagement und Qualifikation der MitarbeiterInnen werden als der Schlüssel gesehen, um die Qualität der Verwaltung zu erhöhen. So genannte Mitarbeiter-Vorgesetzte-Gespräche, Fortbildung, das Ideennetz Saar für das Vorschlagswesen, Arbeitszeitflexibilisierung, systematische Personalentwicklung und elektronische Personalverwaltung sind Schwerpunkte. Sachsen153 Die Reform der öffentlichen Verwaltung wird als eine „ständige Aufgabe des Freistaates Sachsen“ gesehen. Die Verwaltungsmodernisierung hat neben dem Ziel, eine leistungsfähige Verwaltung für den Bürger zu schaffen, auch die Aufgabe, auf diesem Wege Mittel für die Zukunft bereitzustellen. Mit dem Auslaufen des Solidarpakt II werden ab dem Jahr 2008 auch für den Freistaat Mindereinnahmen entstehen, die nicht durch Mehreinnahmen ausgeglichen werden können. Einsparungen werden angestrebt, insbesondere eine Absenkung der Personalkosten. Darüber hinaus besteht Interesse an noch bürgerfreundlicheren Verwaltungsverfahren. Dies soll durch die Zusammenführung von Zuständigkeiten und Herstellung klarer und transparenter Verfahren unterstützt werden. Die Aufgabe der Schaffung einer modernen Verwaltung nimmt das Sächsische Staatsministerium des Innern wahr. Es behandelt derzeit vor allem die folgenden Themen: • Funktionalreform - Straffung des Behördenaufbaus • Deregulierung - Vereinfachung von Verwaltungsverfahren • Kommunalisierung - Verlagerung von staatlichen Aufgaben auf die kommunale Ebene • Privatisierung von bisher staatlichen Aufgaben • E-Government • Länderübergreifende Zusammenarbeit zwischen den Ländern Sachsen-Anhalt, Thüringen und Sachsen • Gemeindegebietsstrukturen Mit dem E-Government-Fahrplan hat Sachsen die im Jahr 2002 beschlossene EGovernment-Strategie in konkrete Schritte umgesetzt. Insgesamt 131 E-Government Fachverfahren wurden identifiziert, mit den Ressorts hinsichtlich Kosten, Nutzen und Umsetzungsrisiken bewertet und auf dieser Grundlage priorisiert. Als Fachverfahren mit der höchs153 http://www.sachsen.de/de/bf/staatsregierung/ministerien/smi/smi/666.htm 87 ten Priorität sind z.B. ausgewiesen ein Informationssystem zum Gesamtstraßennetz, ein Internetauftritt der sächsischen Finanzämter, ein Hochwasserinformationsund - managementsystem. Im gemeinsam geplanten staatlich-kommunalen Landesportal Sachsens werden Verwaltungsprozesse zielgruppenbezogen nach sogenannten Lebenslagen strukturiert und beschrieben. Sodann sollen schrittweise koordinierte Musterprojekte so umgesetzt werden, dass die entwickelten Onlineverfahren möglichst für alle Kommunen verfügbar sind. Bis Mitte 2004 sollen die ersten acht Lebenslagen mit Verfahren für die Bürger bereitgestellt werden. Sachsen-Anhalt154 Am 7. Februar 2003 hat der Landtag ein Verwaltungsmodernisierungsgrundsätzegesetz verabschiedet. Mit dem Gesetz werden die programmatischen Leitlinien der Verwaltungsmodernisierung für den gesamten Bereich der öffentlichen Verwaltung in Sachsen-Anhalt dargelegt. Das Gesetz soll ein erster Baustein auf dem Weg zur durchgreifenden Straffung der Verwaltung und deren Abläufe sein. Ein Gesetz zur interkommunalen Aufgabenverlagerung befindet sich in Vorbereitung. Als Schlusspunkt ist der Erlass eines Landesorganisationsgesetzes gegen Ende 2003 vorgesehen. Modernisierungsprojekt ist insbesondere ein Personal-Service-Center der Landesverwaltung (PSC). Das Personal-Service-Center arbeitet ressortübergreifend mit dem Ziel, die Landesbehörden bei der Umsetzung des von der Landesregierung beschlossenen Stellenund Personalkostenabbaukonzeptes und im Rahmen der Verwaltungsreform zu unterstützen. Ebenso ist beabsichtigt, dass das PSC den mit der anstehenden Kommunalisierung von Landesaufgaben eventuell verbundenen Personalübergang begleitet. Schleswig-Holstein155 Als eines der ersten Länder hat Schleswig-Holstein 1993 einen umfassenden Reformprozess zur Modernisierung der Verwaltung eingeleitet. Ziel war es, eine zukunftsweisende, kundenorientierte und mitarbeiterfreundliche Verwaltung zu schaffen, die ihre Leistungen schnell, kostengünstig und in guter Qualität erbringt. Seit den Anfängen 1993 hat sich nicht nur in der Verwaltungsstruktur, sondern auch in der Verwaltungskultur viel verändert. Der Stand des Modernisierungsprozesses wird regelmäßig in einem Geschäftsbericht zusammengefasst. Die zentralen Modernisierungsmaßnahmen sind: 154 Ministerium des Innern Sachsen-Anhalt: Aktivitäten zur Staatsund Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund, Broschüre, Magdeburg, 2002, S. 222 ff (pdf unter http://www.inneres.sachsenanhalt.de/min/r14/download/brosch_verwref.pdf 155 http://landesregierung.schleswigholstein.de/coremedia/generator/Aktueller_20Bestand/StK/Information/ Moderne_20Verwaltung___C3_9Cberblick.html 88 • permanente Aufgabenanalyse und Aufgabenkritik, • effiziente Organisationsstrukturen, • modernes Personalmanagement, • neue Steuerungsformen. Unterstützt werden diese Maßnahmen von einer modernen Informationsund Kommunikationstechnik. Mit Beschluss vom Dezember 2001 hat die Landesregierung erneut bekräftigt, die Kostenund Leistungsrechnung (KLR) grundsätzlich bis Ende 2003, in begründeten Ausnahmefällen bis Ende 2005 flächendeckend einzuführen. Zum Berichtszeitpunkt Oktober 2002 setzten bereits 74 von landesweit 200 KLR-relevanten Behörden die Kostenund Leistungsrechnung und Anlagenrechnung ein.156 Daneben verfolgt Schleswig-Holstein die Einführung eines QualitätsmanagementsKonzepts157. Das Instrument der Qualitätszirkel wird in verschiedenen Ressorts des Landes Schleswig-Holstein erfolgreich angewandt und insbesondere im Geschäftsbereich ‚Gerichten und Staatsanwaltschaften’ als geeignetes Instrumente angesehen, „Bottom-up“ Organisationsprozesse einzuleiten. Bei vielen Amtsgerichten haben erste Qualitätszirkel die Arbeit aufgenommen. Es zeigt sich jedoch, dass ein sinnvoller Einsatz von Qualitätszirkeln von Rahmenbedingungen abhängig ist, die derzeit noch nicht gegeben sind. So bedarf es bereits bei der Definition der Qualität einzelner Produkte einer eng mit der KLR verknüpften Beschreibung von Produktanforderungen auf der Leistungsseite aus der Sicht des jeweiligen Empfängers. Erst nach Aufbau der KLR-Struktur soll über die Einrichtung von Qualitätszirkeln erneut befunden werden. Als ein weiteres Instrument zur Verbesserung der Qualität von Leistungen der Landesverwaltung ist das ressortübergreifende Ideenmanagement „misch mit“ gedacht, dass im Oktober 2001 beschlossen wurde. Allen Ressorts wird damit ermöglicht, ein dezentral angelegtes Ideenmanagement (anstelle des bisherigen, zentral gesteuerten behördlichen Vorschlagswesens) einzuführen. Praktische Erfahrungen mit diesem neuen QM-Instrument liegen jedoch noch nicht vor. Neben einer permanenten Aufgabenkritik soll eine systematische Steuerung der Qualität. der Verwaltungsdienstleistungen in Gang gesetzt werden. Als ein geeignetes Instrument wird 156 Beschluss der Schleswig-Holsteinischen Landesregierung vom 10. Dezember zu den 3. Geschäftsberichten der Staatskanzlei und der Ressorts zur Verwaltungsmodernisierung, S. 13 (einsehbar unter http://landesregierung.schleswig-holstein.de) 157 Beschluss der Schleswig-Holsteinischen Landesregierung vom 10. Dezember 2002 zu den 3. Geschäftsberichten der Staatskanzlei und der Ressorts zur Verwaltungsmodernisierung, http://landesregierung.schleswigholstein.de/coremedia/generator/Aktueller_20Bestand/StK/Bericht_2C_20Gutachten/3._20Gesch_C3_A4 ftsbericht_20zur_20Verwaltungsmodernisierung.html 95 Die bereits in mehreren Behörden eingeführte elektronische Akte ermöglicht die elektronische Vorgangsbearbeitung vom Posteingang bis zur Archivierung.172 Ein in Kooperation mit der Wirtschaft entwickeltes Travel-Management-System ermöglicht es, sämtliche Bearbeitungsschritte von der Vorbereitung bis zur Abrechnung von Dienstreisen elektronisch abzuwickeln. Das System wird derzeit in der Bundesverwaltung eingeführt. Zentralisierung von Arbeitsaufgaben Das Bundesverwaltungsamt (BVA) tritt für rund 70 Behörden im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern (BMI) als Dienstleister auf.173 So wird mit dem Programm TMS ein Reisekostensystem angeboten und für die Dienstleistung dieser Behörden angewandt. Die Mitarbeiter/innen in den Behörden können über das System direkt einen Reisekostenantrag stellen und diesen von Vorgesetzten genehmigen lassen. Danach wird er an die Außenstelle der BVA in Hamm weitergeleitet und dort bearbeitet, d.h. die erforderlichen Buchungen vorgenommen und die Reiseunterlagen den Bestellern zur Verfügung gestellt. Auch die Abrechnung wird dort bearbeitet und innerhalb einer Woche angewiesen. Die Weiterleitung an das Bundesamt für Finanzen erfolgt noch in Papierform. Es soll in Zukunft in elektronischer Form möglich sein, wodurch sich die Erledigung durch Erhalt der Zahlung deutlich beschleunigen lassen. Neben den Reisekosten werden im BVA auch Besoldungsund Vergütungsangelegenheiten sowie Beihilfesachen und Zeiterfassung zentral bearbeitet. Angestrebt ist, auch in der Personalgewinnung Dienstleistungen anzubieten. Für den Geschäftsbereich des Bundesfinanzministerium bietet das Bundesamt für Finanzen ähnliche Dienstleitungen an. Im Bereich des Bundes kommt es infolge dessen vermehrt zu einer Auslagerung von Arbeitsaufgaben.174 Dies betrifft nach einer nicht repräsentativen Umfrage insbesondere die Bereiche Beihilfe und Reisekosten, aber auch Personalkosten, vereinzelt die Beschaffung. Der IT-Bereich ist danach von einer Auslagerung bisher nicht betroffen. Qualifikationsanforderungen Nach der von der Bundesregierung vorgelegten Bilanz ist durch das bisherige Reformprogramm „ein unumkehrbarer Modernisierungsprozess in Gang gekommen“.175 Eine Vielzahl vertrag gilt. 2005 sollen alle Bundesbehörden daran angeschlossen sein. Quelle: Behörden Spiegel Online vom 16. Dezember 2003, Nr. 61 172 z.B. Bundesverwaltungsamt, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 173 Expertengespräch Nr. 1 174 Umfrage bei den Ausbildungsleiter/Innen der Ausbildungsverbünde Köln/Bonn, Wiesbaden und Rhein/Main (Stand April 2004) anlässlich einer Tagung vom 26. bis 28 Mai 2003 in Neustadt a.d. Weinstraße; von 44 befragten Einrichtungen bejahten 28 die Frage nach einer Auslagerung von Arbeitsaufgaben, 16 verneinten diese; alle 28 bejahten hatten die Beihilfe ausgelagert, 12 die Personalkosten (5 planten dies zukünftig); Personalkosten hatten 8 und Beschaffung 2 Einrichtungen ausgelagert; 175 Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Moderner Staat - Moderne Verwaltung, Bilanz 2002, 2002, Berlin, S. 3 Fortsetzung 171 wenn sie mehreren Behörden zuliefert, für Standardprodukte jeden Umfangs immer nur einen einzigen Rahmen- 96 von grundlegenden betriebswirtschaftlichen Instrumenten ist mittlerweile in der Bundesverwaltung angekommen und hat eine breite Verwendung gefunden. Dies gilt insbesondere hinsichtlich eines Leitbildes, einer KLR, Zielvereinbarungen und eines Controllings. Die Auswahl der einzelnen Modernisierungsinstrumente ist nach dem Konzept des Reformprogramms jedoch in das Ermessen der jeweiligen Bundesbehörden gestellt, so dass ein flächendeckender Einsatz grundlegender betriebswirtschaftlicher Steuerungsmittel im Bundesbereich nicht absehbar ist. Für die Ausbildung deuten sich jedoch schon heute erkennbare Konsequenzen an. Kostenund Leistungsrechnung sowie Controlling, Leitbilder und Zielvereinbarungen erfordern kaufmännische Qualifikationen. Insbesondere in den großen Geschäftsbereichen der Innenund Finanzverwaltung kommt es durch die Zentralisierung von Geschäftsprozessen dazu, dass Spezialwissen (Reisekosten, Beihilfe etc.) in diesen Bereichen in den einzelnen Dienststellen nicht mehr vorzuhalten ist und auch in der Ausbildung nicht mehr vermittelt werden kann. Dies betrifft insbesondere die Verwaltungsfachangestellten und die Fachangestellten für Bürokommunikation. Zudem verändert sich das berufliche Umfeld der Verwaltungsangestellten deutlich in Richtung kaufmännische Qualifikationsanforderungen. Bezüglich der Ausbildungsordnung für die Fachangestellten für Bürokommunikation ergeben sich nach Expertenmeinung auf Bundesebene einige Änderungen hinsichtlich den Berufsbildpositionen 3. Verwaltungsorganisation undbetrieb, 6. Assistenzund Sekretariatsaufgaben, sowie 7. Finanzwesen.176 Fraglich, ob sich für diese neue Einsatzgebiete erschließen lassen. 176 Expertengespräch Nr. 1 97 4.4 Justiz In der jüngsten Vergangenheit sind die Erkenntnisse und Ergebnisse zur Strukturanalyse der Rechtspflege in einem veränderten Organisationskonzept für die ordentliche Gerichtsbarkeit der Länder umgesetzt worden.177 Nach der grundlegenden Erkenntnis "Organisation kommt vor EDV" ist die herkömmliche, stark arbeitsteilige Aufbauund Ablauforganisation der Gerichte hin zu einer ganzheitlichen Aufgabenerledigung verändert worden. Sämtliche dem Aufgabenbereich der DezernentInnen (RichterInnen und RechtspflegerInnen) vorund nachgelagerten Tätigkeiten (Registratur, Geschäftsstelle, Kostenberechnung und Schreibdienst) sind in den Kernbereichen der gerichtlichen Tätigkeit an einem Arbeitsplatz, dem der sogenannten Serviceeinheit, zusammengefasst worden und werden dort abschlussreif erledigt. In der Serviceeinheit sind MitarbeiterInnen der früheren Geschäftsstellen (in der Regel Beamtinnen und Beamte des mittleren Dienstes) und Mitarbeiter der früheren Kanzlei (in der Regel Angestellte) mit identischen Aufgaben im gleichen Arbeitsfeld tätig. Auf dieser organisatorisch neuen Grundlage unterstützt mittlerweile eine zeitgemäße EDV-Ausstattung die Arbeitsabläufe wirkungsvoll. So ermöglicht beispielsweise die in einem Mehrländerverbund (Schleswig-Holstein, Brandenburg, Hamburg, Thüringen) eigens entwickelte Software MEGA (Mehrländer Gerichtsautomation) durch vorstrukturierte und im System enthaltene Arbeitsabläufe und dazu passende Formulare und Textbausteine ohne großen Aufwand die Erstellung des sogenannten kleinen und großen Schreibwerkes. Neue Steuerungsmodelle Aber auch die Justizverwaltungen, ungeachtet einer Zuordnung zur Bundesoder Landesebene, sehen sich derzeit weiterhin einem hohen Reformdruck ausgesetzt.178 Mit der Einführung der Neuen Steuerungsmodelle sollen die Vorraussetzungen für eine moderne, effiziente und dienstleistungsorientierte Justiz geschaffen werden.179 Ein neues Haushaltswesen ist Teil des Gesamtkonzepts zur Modernisierung der Justiz, auf dem derzeit durchgängig der Schwerpunkt liegt.180 Vorbereitet und begleitet wird die Umstel177 Eine durch die 63. Justizministerkonferenz 1992 beauftragte Arbeitsgruppe der Landesjustizverwaltungen kam in ihrem Schlussbericht „Strukturelle Veränderungen in der Justiz“ (Wiesbaden, 1994) aufgrund der sich damals abzeichnenden Entwicklungen in der Arbeitswelt der Justiz zum Ergebnis, dass umfassende strukturelle Veränderungen (Schaffung von sogenannten „Serviceeinheiten“) erforderlich und durch flächendeckenden Einsatz moderner IuK-Technik unterstützt werden müsse. Die Ausbildung der JFA vom 26. Januar 1998 hat die entsprechende Qualifikationen antizipiert; vgl. Stöhr, Andreas: Justizfachangestellte/Justizfachangestellter - ein neuer Beruf für Gerichte und Staatsanwaltschaften, in: Ausbildung für die Dienstleistungsgesellschaft, Hrsg. BIBB, Berlin/Bonn, 1999, S.109 178 grundlegend dazu Barbara Kremer, Modernisierung der Justiz: Das neue Steuerungsmodell, Neue Juristische Wochenzeitschrift, Heft 47, S. 3449 ff 179 Bericht der Arbeitsgruppe „Neues Haushaltswesen“ an die Justizminister der Länder vom April 2000, S. 5ff 180 Abschlußbericht der Modernisierungskommission vom 31. März 2000. 98 lung des Haushaltswesens von einer Arbeitsgruppe „Neues Haushaltswesen“, an der sich alle Länder sowie das Bundesministerium der Justiz beteiligt haben.181 Beispielweise haben Baden-Württemberg und Bayern182 seit 1. Januar 2000 die dezentrale Budgetierung für den Bereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit eingeführt. Der Aufbau einer Kostenund Leistungsrechnung wird vorbereitet.183 In der Hessischen Landesverwaltung wird die gesamte Landesverwaltung auf ein kaufmännisches Rechnungswesen umgestellt184 ebenso in Hamburg und Bremen. In Bayern gibt es mehrere Pilotgerichte.185 So haben im Justizbereich aufgrund der Erkenntnis, dass nicht nur das Haushaltswesen, sondern auch anderes stark verbesserungsfähig ist 186, einzelne Bundesländer erheblich weitergehende Maßnahmen zur Reorganisation der Justizverwaltung ergriffen. Hervorzuheben ist die Freie und Hansestadt Hamburg, mit dem Projekt „Justiz 2000“ innovative Akzente in den Bereichen Personalmanagement187, Information/Kommunikation/Transparenz188, Aufgabenkritik/Organisationsentwicklung189, Öffentlichkeitsarbeit190, Kunden und Serviceorientierung191 , Qualitätssicherung192 und Facility-Management193 setzt. 181 Berichte der Arbeitsgruppe „Neues Haushaltswesen „vom 31. März 1998 und April 2000“. 182 In vielen Bereichen der Bayerischen Staatsverwaltung werden KLR-Instrumente bereits eingesetzt, u.a. in je 3 Amtsund Landgerichte sowie eine Staatsanwaltschaft (siehe oben Fn.97) 183 In Baden-Württemberg „Projekt NSI“, s. Kabinettsbeschluss vom 22. November 1999. In Bayern gibt es mehrere Pilotgerichte, Details unter www.junet.bayern.de abrufbar 184 Amtsgericht Offenbach als Pilot der Ordentlichen Gerichtsbarkeit 185 Details sind im Bayerischen Behördennetz unter www.junet.bayern.de. abrufbar 186 Siehe dazu Hoffmann-Riem, Wolfgang: Modernisierung von Recht und Justiz, 2001, S. 211, 213 ff. 187 Hoffmann-Riem, Wolfgang (Herausgeber), Reform der Justizverwaltung, 1998, S. 164 ff. - detaillierte Angaben zum Sachstand s. http://www.hamburg.de/behörden/JB/J2000.htm. 188 Hoffmann-Riem, Wolfgang a.a.O., S. 102 ff. 189 vgl. dazu z.B. Band 19 der Schriftenreihe der Startstelle für Verwaltungsreform Baden-Württemberg (1999): Qualitätsmanagement und lernende Organisation 190 dazu beispielsweise Ogorek, KritV 1997, S. 5; Hassemer, DRiZ 1999, S. 185 (187) - Hobermann, Der Gerichtsbericht in der Lokalzeitung: Theorie und Alttag, 1989 191 Hoffmann-Riem, Wolfgang (Herausgeber), Reform der Justizverwaltung, 1998., S. 87 f. 192 Hoffmann-Riem, Wolfgang, Modernisierung von Recht und Justiz, 2001, S. 240 ff. 193 Hoffmann-Riem, Wolfgang (Herausgeber), Reform der Justizverwaltung, 1998., S. 96 f. 99 E-Justiz Auf europäischer Ebene soll das Projekt "E-Justice" der Europäischen Kommission helfen die Gerichtsund Verwaltungsabläufe in europäischen Justizbehörden effizienter zu managen.194 In Deutschland ist geplant durch ein Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz (Justizkommunikationsgesetz) das dort vorherrschende Medium Papier langfristig durch elektronische Dokumente zu ersetzen. Zwar existieren schon seit 2001 die rechtlichen Voraussetzungen, um Schriftsätze per Mausklick bei Gericht einzureichen. Auch gerichtliche Zustellungen an bestimmte Personenkreise sind auf elektronischem Wege bereits erlaubt. Es fehlt jedoch noch ein rechtlicher Rahmen für eine medienbruchfreie Weiterbearbeitung elektronischer Akten bei Gericht. An dieser Stelle setzt der jüngst veröffentlichte Referentenentwurf für ein Justizkommunikationsgesetz an. Interessante Perspektiven eröffnen die geplanten Regelungen darüber hinaus auch für Verwaltungsbehörden, die gerade in Massenverfahren vor den Verwaltungs-, Finanzoder Sozialgerichten bislang noch große Papiermengen bewegen müssen. In diesem Bereich strebt der Entwurf Effizienzgewinne im Bereich des E-Government ”Government-to-Government“ (G2G) durch einen elektronischen Aktenund Datentransfer an. Dabei besteht eine enge Verzahnung mit dem Dritten Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 21. August 2002, das elektronische Dokumente in Verwaltungsverfahren etablierte. Gerade im Bereich der öffentlich-rechtlichen Gerichtsbarkeit sollen die geplanten Neuregelungen Medienbrüche an der Nahtstelle von Verwaltungsund Gerichtsverfahren vermeiden. Einsparungen bei Raum-, Personal-, Portound Versandkosten sind die Folge. Die im Bereich ”Government-to-Government” geplanten Änderungen der Verwaltungsgerichtsordnung, der Finanzgerichtsordnung und des Sozialgerichtsgesetzes sehen generelle Regelungen zur elektronischen Kommunikation vor (§§ 55a VwGO, 52a FGO, 65a SGG). Wie bei der Einführung der elektronischen Form im Bereich des Verwaltungsverfahrensrechts sieht auch das geplante Justizkommunikationsgesetz den Einsatz elektronischer Signaturen vor. Sie sind notwendig, damit elektronische Dokumente die äquivalenten Anforderungen zu der in § 126 BGB geregelten Schriftform erfüllen können. Es gilt nun abzuwarten, wie das Gesetzgebungsverfahren voranschreitet. 194 siehe dazu Abschnitt 2.2, S. 11 f. 100 Justizcontrolling bei Gerichten Niedersachsen hat das Projekt "Justizcontrolling bei Gerichten" (JuCo) gestartet. Dies sei ein wirksames Instrument zur Verbesserung von internen Arbeitsabläufen. JuCo ist webbasiert. Wenn entsprechende Informationen mit Hilfe von Kennziffern in das System JuCo eingespeist sind, können beispielsweise Angaben zur Verfahrensdauer, zur Kostenentwicklung oder zur Arbeitsbelastung monatlich abgerufen werden. Organisatorische Maßnahmen zur Abhilfe bei Fehlentwicklungen sollen so rechtzeitiger getroffen werden können. Das Projekt soll auch zeigen, ob alle Möglichkeiten der Verfahrensbeschleunigung ausgeschöpft sind oder ob und wo die Zusammenarbeit von Polizei, Staatsanwaltschaften und Gerichten verbessert werden kann. Beabsichtigt ist ferner eine Zusammenführung von Informationen in einem elektronisch geführten Haftregister.195 Qualifikationsanforderungen Mit der Neuordnung der Ausbildung der Justizfachangestellten (JFA) zum 1. August 1998 wurden anspruchsvolle Zielsetzungen verfolgt. Die Justizfachangestellten wickeln heute Arbeitsprozesse in den neukonzipierten „Serviceeinheiten“ in ganzheitlicher Aufgabenwahrnehmung ab. Der früher schreibtechnisch orientierte Beruf für Kanzleidienste hat sich damit zu einem qualifizierten rechtanwendungsorientierten Beruf entwickelt. Mit der Einführung der Neuen Steuerungsmodelle soll eine effizient und dienstleistungsorientiert organisierte Justiz geschaffen werden. Aktuell zeigen sich jedoch keine Ausbildungsprobleme bei den Justizfachangestellten. Durch die Verwaltungsmodernisierung kommt es zu einer Änderung der Aufgabenfelder in der Justiz. Die Bereiche Personal, Finanzen und Organisation rücken in der Vordergrund. Dennoch fällt auf, das die Justizverwaltungen mit den Justizfachangestellten in der Ausbildung weiterhin stark auf fachbezogene rechtliche Inhalte setzen. Kaufmännische Schlüsselqualifikationen, die Einsatzmöglichkeit in den justiziellen Nebenprozessen Haushalt, Finanzen, Personal und Informationsmanagement fehlen. Damit wird im Verwaltungsbereich ein Sonderweg beschritten. Es ist daher zu mindestens eine Entwicklung von Fortbildungsprofilen erforderlich, z.B. eine Aufstiegsfortbildung zum „Justizverwaltungswirt“, um den Beschäftigten in diesem Bereich eine Perspektive zu erschließen und sich die neuen Beschäftigungsfelder zu erschließen. Nach Auffassung von Ausbildern hat die „Ausbildung der Justizfachangestellten sich fest eingebürgert“.196 Es bestünden keine Probleme im Ausbildungsprofil. Durch die in BadenWürttemberg vorgenommenen Modernisierungsmaßnahmen in der Justizverwaltung seien 195 Behörden Spiegel Online vom 10.03.04; siehe auch www.niedersachsen.de 196 Expertengespräch Nr. 8 101 Württemberg vorgenommenen Modernisierungsmaßnahmen in der Justizverwaltung seien die Justizfachangestellten nicht betroffen, da sie zu überwiegenden Teil nicht in der engeren Justizverwaltung eingesetzt seien, allenfalls am Rande in den Sekretariaten. Seien sie im Einzelfall in der Kostenerfassung eingesetzt, würden ihnen durch Zusatzqualifikationen diese Qualifikationen vermittelt. Auch fänden allgemeine SAP-Schulungen für die Fachkräfte statt. Controllingaufgaben und der Umgang mit der Betriebssoftware SAP wurden in der Regel von beamteten Geschäftsleitern im gehobenen Dienst wahrgenommen. Auch haben die in Baden-Württemberg vorgenommenen Modernisierungsmaßnahmen in der Justizverwaltung, Budgetierung, Mittelverwaltung durch SAP keine Auswirkung auf die Ausbildungsanforderungen der Justizfachangestellten. Hier stünden weiterhin Rechtskenntnisse im Vordergrund. Betriebswirtschaftliche Kenntnisse seien zu speziell. Für Fachkräfte in der Verwaltung und in der Mittelwirtschaft würden Zusatzqualifikationen angeboten. Nach einem weiteren Expertengespräch mit einem Gewerkschaftsvertreter bringe die derzeitige „Reorganisation der Justizverwaltungen“ auch die Chance für neue Aufstiegsoptionen, da Aufgaben in den Bereichen des Finanzwesens, des Personalwesens, der Informationstechnik und der Organisation der Justizverwaltungen entstünden.197 Dadurch seien neue Berufsprofile auf „gehobener“ Ebene möglich. Hier sei ein Konzept zu erarbeiten, z.B. eine Aufstiegsfortbildung zum „Justizverwaltungswirt“. Es bestünden qualitative Unterschiede zwischen der Laufbahnausbildung für Beamte und der Ausbildung der Justizfachangestellten. Erstere absolvierten ein Paragraphentraining, die Ausbildung sei nicht prozessorientiert, daher sei anschließend eine längere Einarbeitungszeit erforderlich. Die ausgebildeten Justizfachangestellten verfügten über tiefgreifende Kenntnisse und Fertigkeiten und seien daher nach kurzer Einarbeitung einsetzbar. Gut ausgebildete Fachkräfte seien in der Justiz erforderlich, insbesondere hinsichtlich der neueren Entwicklung in der Justiz durch IT in der Fläche, das Neue Steuerungsmodell, die zunehmende Professionalisierung, Kundenorientierung und Qualitätssicherung. Diese sei nur durch ein ausreichend qualifiziertes und motiviertes Fachpersonal sicher zu stellen. In Niedersachsen werde jedoch derzeit erwogen, die Angestelltenausbildung zugunsten der Beamtenausbildung einzustellen. Dies sei abzulehnen, da durch die Ausbildung von Justizfachangestellten ein hohes Qualitätsniveau für die Justiz sichergestellt würde. Es sei zu befürchten, dass sich auch andere Bundesländer in diese Richtung entwickelten. 197 Expertengespräch Nr. 4 102 4.5 Bundesagentur für Arbeit 1995 hatte die damalige Bundesanstalt für Arbeit (BA, seit Jahresbeginn 2004 Bundesagentur für Arbeit genannt) ein Gesamtkonzept über die zukünftige Gestaltung ihrer Organisation unter der Bezeichnung „Arbeitsamt 2000“ vorgelegt. Nach Modellversuchen wurde das Organisationskonzept in größerem Umfang umgesetzt, aber zuletzt bis zum Beginn der 2002 von der Bundesregierung vorgegebenen Neustrukturierung der Bundesanstalt zurückgestellt. Diese Neustrukturierung nimmt Elemente des Konzeptes „Arbeitsamt 2000“ auf und führt diese weiter. Die Neuordnung der Ausbildung der Fachangestellten für Arbeitsförderung vom 15. April 1999 hatte die absehbare Entwicklungen durch das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“ vorweg genommen. „Arbeitsamt 2000“ Die Organisation der Arbeitsämter orientierte sich bisher in erster Linie an den fachlichen Aufgaben. So waren die Berufsberatung, die Arbeitsvermittlung und Arbeitsberatung sowie die Gewährung von Leistungen in unterschiedlichen Abteilungen angesiedelt. Dies hatte zur Folge, dass ein Kunde des Arbeitsamtes sich oft an mehrere Ansprechpartner in unterschiedlichen Abteilungen wenden musste. Nach dem Konzept „Arbeitsamt 2000“ sollten Arbeitsämter künftig so ausgerichtet sein, dass kundenorientierte Mitarbeiterteams die verschiedenen Anliegen eines Kunden möglichst vollständig erledigen. 198 Im Mittelpunkt dieser Neuorganisation der Arbeitsämter stehen der Übergang von der bisherigen arbeitsteilig orientierten Spartenorganisation zu einer ganzheitlich ausgerichteten kundenorientierten Teamorganisation und eine gleichzeitige Dezentralisierung des Dienstleistungsangebotes. Die Führungsphilosophie sollte von einem bisher eher an Arbeitsprozessen ausgerichtetem Führungsstil zu einer zielund ergebnisorientierten Vorgehensweise wechseln. Wesentliche Handlungsfelder der Konzeption „AA 2000“, von der grundlegende Veränderungen der Aufbauund Ablauforganisation in den Arbeitsämtern ausgehen, waren: • Einrichtung kundenorientierter Mitarbeiterteams, • Dezentralisierung des Dienstleistungsangebotes, • Vereinfachung der Arbeitsabläufe durch vorgangsorientierte Bearbeitung, • Anpassung der Organisationsstrukturen in den Arbeitsämtern. In der modernen Unternehmenskultur der BA sollte die bisher eher statisch betrachtete Organisation einem ganzheitlichen und dynamischen Verständnis der Aufgabe Organisation 198 Bundesanstalt für Arbeit: BA 2000 - Die Bundesanstalt im Wandel, Nürnberg, Stand August 2001 103 optimiert und festigt. Hartz-Reform Durch die jüngsten Entwicklungen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik steht die BA vor weiteren tiefgreifenden Veränderungen. Nach Vorlage des Berichts der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, erstellt unter der Leitung von Dr. Peter Hartz, und des Kabinettsbeschlusses dazu soll sich die Bundesanstalt für Arbeit zu einem modernen Dienstleister entwickeln.199 Die Zentrale der Bundesagentur für Arbeit steht damit vor einer weiteren grundlegenden Umgestaltung. Sie soll künftig wirkungsorientiert führen und steuern, Produkte und Programme für den Arbeitsmarkt entwickeln und sich vom Vollzugsorgan gesetzlicher Bestimmungen zum Mitgestalter der Arbeitsmarktpolitik wandeln. Deren bisherige Struktur war nach Ansicht der Bundesagentur gekennzeichnet durch hohe Komplexität und Regelungsdichte, ausgeprägte fachliche Spezialisierung sowie mangelnde Transparenz über Wirkung und Wirtschaftlichkeit. Dies entspricht nach Verständnis der BA nicht mehr dem gewünschten Standard und den Anforderungen an eine moderne, wirkungsorientierte Dienstleistungseinrichtung. In Zukunft soll die BA „unternehmerisch“ aufgebaut werden. Der Umbau, der alle Organisationseinheiten und Aufgabenfelder umfasst, betrifft vier Schwerpunkte: • operative Verbesserungen durch die Einführung eines neuen, leistungsfähigen Kundenzentrums, • die Steuerung und Organisation der Zentrale, • die Implementierung einer neuen Führungskultur mit mehr Eigenverantwortung für die Mitarbeiter sowie • die Förderung der individuellen Leistungsbereitschaft. Das gesamte Reformprogramm ist auf eine Steigerung der Wirkung und der Wirtschaftlichkeit ausgerichtet. 199 siehe dazu Bundesanstalt für Arbeit, Pressemitteilung vom 22. August 2002; Bericht der Kommission, „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, Broschüre Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, 2002; Bundesanstalt für Arbeit, Reform der BA - Eckpunkte / Projektdokumentation, Broschüre, Nürnberg, Oktober 2003 Einzelheiten dieser Grundkonzeption hat der Vorstand der BA am 5. September 2003 vorgestellt. Siehe dazu Pressemitteilung der BA vom 5. September 2003 sowie Pressemitteilung vom 10. Juli 2003 weichen und als Prozess begriffen werden, der stetig und zukunftsorientiert die Organisation 104 Seit Anfang 2003 erarbeitete die Bundesanstalt in rund 25 Projekten auf Basis von IstAnalysen den Reformbedarf und Lösungsstrategien. Die Arbeitsabläufe wurden auf den Prüfstand gestellt, um das Ziel einer flächendeckend nachhaltigen Verbesserung zu erreichen. Hierzu zählt ein neues, leistungsfähiges Kundenzentrum, das von den drei eng aufeinander abgestimmten Projekten „Kundenschnittstelle Arbeitnehmer", „Kundenschnittstelle Arbeitgeber" und „Leistungsgewährung" entwickelt wird. Für die Betreuung der Arbeitgeber und die Vermittlung der Arbeitnehmer werden passgenaue Prozesse und Standards eindeutig definiert. Die Servicequalität soll unter anderem durch reservierte Kapazitäten, zielgerichtete Informationen, Vermittlungen und leichtere Erreichbarkeit erhöht werden. Der „Virtuelle Arbeitsmarkt“ als ein Element des E-Government und das telefonische Angebot der Service Center sollen Arbeitnehmern und Arbeitgebern neue Wege für einen Kontakt mit den künftigen Agenturen für Arbeit eröffnen. Die Ausweitung des Informationsangebots soll die Eigenaktivitäten der Kunden stärker unterstützen und die Integration in den Arbeitsmarkt beschleunigen. Bundesweit sollen alle Stellen und Bewerber unter einer einzigen Internet-Adresse zu finden sein. Nach dem Konzept „Virtuelle Arbeitsmarkt"200 können Arbeitgeber und -nehmer künftig selbstständig ihre Stellenund Bewerberprofile in das Portal einstellen, verwalten und nach Bewerbern und Stellen suchen. In einer zentralen Datenbank werden bestehende Stellen-, Praktikantenund Ausbildungsplatzdatenbanken zusammengefasst und abgeglichen. „JobRoboter“ sollen im Internet veröffentlichte Stellenangebote aufspüren und diese bisher nicht erschlossenen Stellenangebote im Angebot der BA verfügbar machen. Mitarbeiter/innen der BA können das System zur Information, Vermittlung und Beratung nutzen. Der Virtuelle Arbeitsmarkt soll die Arbeitsvermittler und Berufsberater entlasten und ihnen mehr Freiräume für ihre eigentliche Aufgabe der persönlichen Beratung eröffnen. Ziel der Service-Center201 soll es sein, die telefonische Erreichbarkeit der Arbeitsagenturen („Jobcenter“) deutlich zu verbessern und die Kundenzufriedenheit zu erhöhen. Dafür werden interne Service-Center sowie externe Call-Center geschaffen. In den ca. 50 internen 200 siehe dazu Bundesanstalt für Arbeit: Reform der BA - Eckpunkte / Projektdokumentation, Nürnberg, Oktober 2003, S. 9 201 siehe dazu Bundesanstalt für Arbeit: Reform der BA - Eckpunkte / Projektdokumentation, Nürnberg, Oktober 2003, S. 8 Kundenzentrum der Zukunft 111 4.6 Exkurs: Sonstige Sozialversicherungen Als Sozialversicherungen bestehen neben der gesetzlichen Arbeitslosenversicherung208 die allgemeine Krankenversicherung, die gesetzliche Unfallversicherung, die gesetzliche Rentenversicherung, die knappschaftliche Sozialversicherung und die landwirtschaftliche Sozialversicherung. Letztere finden sich als Aufgabengebiet in den Fachrichtungen des Sozialversicherungsfachangestellten wieder. Das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung beabsichtigt, wichtige Projekte zur Verwaltungsmodernisierung auf den Weg zu bringen, unter anderem die gesetzliche Rentenversicherung zu reformieren, im Bereich der gesetzliche Krankenversicherung die elektronische Gesundheitskarte einzuführen oder das Meldeund Beitragsverfahren für die Sozialversicherung unter dem Blickwinkel der Transparenz und Effizienz auf den Prüfstand zu stellen. Gesetzlichen Rentenversicherung Bund und Länder haben am 26. Juni 2003 ein gemeinsames Konzept zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung gebilligt.209 Das Konzept ist die Grundlage für einen Gesetzentwurf, den das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung bis Ende 2003 ausarbeiten und mit den Ländern abstimmen wird.210 Nach jahrelanger Diskussion liegen nun Grundlagen für eine neue Organisationsstruktur in der Rentenversicherung vor, die die Organisation der Rentenversicherung an die veränderte Versichertenstruktur und die Erfordernisse einer modernen und effizienten Verwaltung anpassen. Hauptziel der vorgesehenen Neuregelungen ist die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Effektivität in der Gesetzlichen Rentenversicherung sowie eine Modernisierung der Verwaltungsstrukturen.211 Wichtigste Neuregelung ist die Schaffung eines Bundesträgers „Deutsche Rentenversicherung“ mit integriertem Dachverband an der Spitze der Rentenversicherung, in dem die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (BfA) und der Verband Deutscher Rentenversiche208 Die Arbeitslosenversicherung zählt herkömmlicherweise auch zu den Sozialversicherungen. Aus § 1 Absatz 2 Sozialgesetzbuch (SGB) IV geht jedoch hervor, dass die Arbeitslosenversicherung als Teil der Arbeitsförderung nicht uneingeschränkt zur Sozialversicherung gerechnet wird. Daher können Regelungen des SGB IV nicht unmittelbar auf die Arbeitslosenversicherung angewandt werden, sondern nur, soweit sie ausdrücklich im SGB oder Arbeitsförderungsgesetz vorgesehen ist. 209 vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziales, Pressemitteilung vom 27. Juni 2003 210 Arbeitsentwurf wird derzeit innerhalb einer Arbeitsgruppe von BMGS, NRW, Bayern und Thüringen mit den Ländern abgestimmt. 211 In den ersten fünf Jahren nach Inkrafttreten der Organisationsreform soll der Verwaltungsund Verfahrenskostenanteil in der Gesetzlichen Rentenversicherung um 10 Prozent (ca. 350 Mio. € pro Jahr) gesenkt werden. 112 rungsträger (VDR) aufgehen. Er nimmt Grundsatzund Querschnittsaufgaben für die gesamte Rentenversicherung wahr und fasst hierzu für die einzelnen Träger verbindliche Beschlüsse. Zu seinen Aufgaben gehören die Organisation des Qualitätsund Wirtschaftlichkeitswettbewerbs zwischen den Trägern, der Erlass von Rahmenrichtlinien für Aufbau und Durchführung eines zielorientierten Benchmarking, die Entwicklung von Grundsätzen u.a. für die Aufbauund Ablauforganisation, das Personalwesen, Investitionen, die Datenverarbeitung sowie für die Steuerung der Finanzausstattung und -verwaltung, die Koordinierung und Planung von Rehabilitationsmaßnahmen, die Klärung von grundsätzlichen Fachund Rechtsfragen sowie die Öffentlichkeitsarbeit. Durch die Bündelung von Grundsatzund Querschnittsaufgaben auf der Bundesebene soll Mehrfacharbeit bei den einzelnen Trägern vermieden, der Koordinierungsaufwand zwischen den Trägern verringert und die Einheitlichkeit der Rentenversicherung gestärkt werden. Gleichzeitig soll der Wettbewerb zwischen den Trägern um die beste Aufgabenerfüllung verstärkt werden. Mit einem Benchmarking wird ein weiteres betriebswirtschaftliches Instrument eingeführt, das einen Vergleich unter den Rentenversicherungsträgern ermöglicht. Ziel ist der Ausbau der bereits bestehender Betriebsund Personalvergleiche zu einem zielorientierten Benchmarking der Leistungsund Qualitätsdaten. Hierzu gehört u.a. der Vergleich der Fallkosten, der internen Prozesse und der Kundenzufriedenheit zwischen den Rentenversicherungsträgern. Die IT-Struktur der Rentenversicherungsträger befindet sich gegenwärtig in einem Konzentrationsprozess. Weiterer Anpassungsbedarf soll sich im Rahmen der technischen Entwicklung und des Wettbewerbs herausstellen. Weiterer Bestandteil der Organisationsreform ist die Einführung eines einheitlichen Versichertenbegriffs. Durch eine neue Versichertenzuordnung wird die überholte Unterscheidung zwischen Arbeitern und Angestellten überwunden und der veränderten Arbeitnehmerstruktur organisatorisch Rechnung getragen. Gleichzeitig werden für alle Rentenversicherungsträger auf Bundesund auf Landesebene stabile Rahmenbedingungen geschaffen. Auch die Zahl der Versicherungsträger soll verringert werden. Auf Bundesebene bestehen künftig statt vier nur noch zwei Träger. Neben dem Bundesträger mit integriertem Dachverband wird es eine Sonderanstalt geben, die aus der geplanten Fusion von Bundesknappschaft, Bahnversicherungsanstalt und Seekasse hervorgeht. Die Länder streben ebenfalls Fusionen der Landesversicherungsanstalten an. 113 Eine neue Finanzverfassung, die gemeinsam von Finanzexperten der Rentenversicherungsträger und des Bundesversicherungsamtes mit Bund und Ländern erarbeitet wird, soll unter Wahrung der Finanzautonomie der Träger eine Vereinfachung der Finanzströme herbeiführen. Gesetzliche Krankenversicherung Das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung will im Rahmen der Initiative der Bundesregierung weitere wichtige Beiträge zum Abbau von Bürokratie leisten. Mit der Einführung der elektronischen Gesundheitskarte soll die Qualität der medizinischen Versorgung verbessert und die Wirtschaftlichkeit und Leistungstransparenz im Gesundheitswesen erhöht werden. Sie fördert den Ausbau der patientenorientierten Dienstleistung. So soll die Behandlung der Patienten durch eine bessere Verfügbarkeit von wichtigen Gesundheitsdaten effizienter erfolgen. Darüber hinaus dient die Gesundheitskarte der Abwicklung des elektronischen Rezepts und hilft Patienten und Ärzten, wichtige Gesundheitsdaten schnell und effizient zugänglich zu machen. Die Karte schafft ferner eine wichtige Grundlage für den Informationsaustausch in neuen einrichtungsübergreifenden Versorgungsformen (Disease Management Programme, integrierte Versorgung, Stärkung des Hausarztes als Lotse). Zudem unterstützt die Gesundheitskarte die Ausgabe einer Patientenquittung. Das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung wird das Meldeund Beitragsverfahren für die Sozialversicherung auf den Prüfstand stellen.212 Dieses Verfahren ist nicht nur für die Durchführung der Sozialversicherung von erheblicher Bedeutung. An der Abwicklung dieser Verfahren sind auch in starkem Maße die Arbeitgeber beteiligt. Ziel ist, die Abwicklung des Meldeund Beitragseinzugsverfahrens zu konzentrieren, es in seiner Anwendung zugleich auf weitere Prozessabläufe in der Sozialverwaltung zu erstrecken. Damit verbundene Synergieeffekte und Erleichterungen in den Verwaltungsabläufen werden Arbeitgeber und Sozialverwaltung entlasten. U.a. soll ein elektronisches Meldeund Beitragsnachweisverfahren entwickelt und die Einführung des Zuflussprinzips auch in der Sozialversicherung geprüft werden. Ferner werden Meldungen und Beitragsnachweise bei Mehrfachbeschäftigungen vereinfacht. Qualifikationsanforderungen Auch im Bereich der Sozialversicherungsträger wirken sich die aktuellen Bestrebungen um eine Verwaltungsmodernisierung aus. Insbesondere für den Bereich der Rentenversicherungsträger deuten sich Änderungen auf der Grundlage der allgemeinen, schon beschriebe212 Pro Jahr gibt es ca. 113 Millionen Meldungen der Arbeitgeber an die Einzugsstellen; im Beitragsverfahren müssen Arbeitgeber ca. 120 Millionen Beitragsnachweise und genauso viele Überweisungen an die Einzugsstellen abwickeln. 114 nen Modernisierungsinstrumente an, die erhebliche Konsequenzen für die Berufsprofile der Beschäftigten haben. Verwaltungsbetriebswirtschaftliche Qualifikationen, Qualifikationen zu Qualitätsmanagement, aber auch eine verstärkte Kompetenz in der Beherrschung von IuKTechniken sind absehbar. Die Krankenversicherungsträger sind aufgrund der seit den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts laufenden umfassenden Neuausrichtung zu mehr Wettbewerbselementen schon jetzt mit diesen Qualifikationsanforderungen konfrontiert. Im einem Expertengespräch213 zeigte sich, dass die Arbeitsmarktverwertbarkeit der Sozialversicherungsfachangestellten (SoFa), Fachrichtung allgemeine Krankenversicherung, aufgrund der derzeitigen Ausbildung eingeschränkt sei. Insbesondere die als Sozialversicherungsfachangestellte ausgebildeten Fachkräfte würden sich schwer mit den neuen Anforderungen tun, z.B. hinsichtlich Rechnungswesen, Controlling, Beratungsthemen z.B. Kassenwesen, Umgang mit Kennzahlen, Datenbanksystemen. Krankenkassen hätten heute flächendeckend ein kaufmännisches Rechnungswesen. Sie seien in den Wettbewerb gestellt. Heute würden z.B. Betriebskrankenkassen teilweise geschlossen oder würden fusionieren. Die bisherigen Generationen von Fachkräften täten sich schwer mit diesen Anforderungen. Auch die Budgetierung erfordere kaufmännische Qualifikationen. Projektarbeit sei erforderlich. Bei der Ausbildung der Sozialversicherungsfachangestellten sei jedoch nicht nur auf Schlüsselqualifikationen zu setzen, sondern auch auf Fachqualifikationen. Die Bildungsträger müssten reagieren und betriebswirtschaftliche Qualifikationen des Unternehmens Krankenkasse vermitteln. Aktive Mitarbeiter/innen seien gefordert. 213 Expertengespräch Nr. 9 115 5 Kompetenzmodell des Neues Steuerungssystems Verwaltungsmodernisierung bringt ständige Veränderungen in der Qualität, der Dynamik und der Struktur von Einrichtungen des öffentlichen Dienstes mit sich. Der Druck zur Reorganisation durch verwaltungsbetriebswirtschaftliche Systeme ebenso wie durch die Bestrebungen um ein E-Government mit einer Verschiebung der Anforderungen von Abarbeiten von Handlungsroutinen hin zum Problemlösen forcieren diese Entwicklung. Ein künftiges modernes Qualitätsmanagement, ausgerichtet auf einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess, wird diesen Zustand institutionell für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst perpetuieren. Eine Erweiterung der Qualitätsanforderungen ist dadurch zu verzeichnen. Durch diese Trends der Verwaltungsmodernisierung verändern sich nicht nur die Anforderungen an die MitarbeiterInnen, sondern auch an die Ausbildung. Zur Diskussion steht heute, wie die in vielen neuen Ausbildungsberufen geforderte Geschäftsprozessorientierung Eingang in Ausbildungskonzepte finden kann, die Auszubildende von Beginn an für die auf unterschiedlichen Ebenen ablaufenden Prozesse sensibilisieren und zugleich Grundlagen für ein Kostenund Qualitätsmanagement in der Ausbildung legen. Wie aufgezeigt, weisen die verschiedenen Modernisierungsstrategien des Neuen Steuerungsmodells vielfältige Überschneidungen auf, die sich insbesondere in den Qualifikationsanforderungen der Beschäftigen wiederspiegeln. Der Forschungsstand zu den allgemeinen Qualifikationsanforderungen für die nichttechnischen Ausbildungsberufe des öffentlichen Dienstes, aber auch für Bereich der kaufmännisch-verwaltenden Berufe, ist derzeit unzureichend. Die Entwicklung des E-Businesses wird jedoch eingehend untersucht, mit einigen für die berufliche Bildung der Verwaltungsangestellten relevanten Überlegungen.214 In der Literatur zur Verwaltungsmodernisierung finden sich einige allgemeine Hinweise zu künftigen Qualifikationsanforderungen, die jedoch berufspädagogischen Standards nicht gerecht werden.215 Danach ändern die qualifikatorischen Anforderungen des New Public Management, insbesondere des Neuen Steuerungsmodells, auch das personalpolitische Leitbild und geben ihm ein charakteristisches Profil. Aus der Reformperspektive wird weiter ein weniger „regelund verfahrensorientierter Staatsdiener“ gefordert, als vielmehr die Modellvorstellung eines „ergebnisorientierten Public Ma214 Dilger, Bernadette/Sloane, Peter F.E.: Running into e-business!? - Auf der Suche nach dem e-busines / ecommerce Qualifikationsprofil, Wirtschaftspädagogische Beiträge, Heft 6, 2003, Paderborn, down-load unter: http://wiwi.uni-paderborn.de/wiwi1/downloads/wpb_h6.pdf; 215 vergleiche Hill, Herman: Kompetenzentwicklung in der öffentlichen Verwaltung - Modelle der Reorganisation, in der Reihe Quem-report, Heft 48, Berlin, 1997, im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Betriebliche Weiterbildungsforschung e.V. und finanziert durch das Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie; Klages, Helmut: Qualifikationsanforderungen im öffentlichen Dienst - Bestandsaufnahme und Perspektiven, Zeitschrift Verwaltung und Fortbildung, 2/3 2002, S. 153 ff 116 nagers“ als Vorbild für die Personalentwicklung im Öffentlichen Dienst. 216 Dabei werden vor allem Anleihen aus dem Repertoire privatwirtschaftlicher Personalmanagementkonzepte empfohlen. Darüber hinaus wird grundsätzlich in Zweifel gezogen, ob sich die Sonderrolle des Öffentlichen Dienstes gegenüber den privatwirtschaftlichen Arbeitsbeziehungen rechtfertigen lässt. So streben Verfechter dieser Modernisierungsstrategie eine Annäherung der öffentlichen an private Beschäftigungssysteme an. Zugleich wird gefordert, den Transfer professioneller Managementmethoden in den Öffentlichen Dienst durch entsprechende Ausund Fortbildung zu unterstützen, zum einen durch stärker betriebswirtschaftliche Ausbildungsgänge, zum anderen durch vermehrte Fortbildung, die einen klaren Bezug zu individuellen, zielorientierten Personalentwicklung erkennen lässt. Im öffentlichen Dienst wird dabei ein Trend zur Vermehrung und Erweiterung von Qualifikationsanforderungen festgestellt.217 Folglich reichen die auf die Berufsvorbereitung bezogenen Erstausbildungsleistungen des Bildungssystems immer weniger für eine Qualifizierung im Berufsleben aus. Nachqualifizierungen im Wege der Fortund Weiterbildung werden erforderlich („Lebenslanges Lernen“). Eine Auseinandersetzung mit Alternativen zur dualen Ausbildung wie die Einführung sogenannter „offener Bildungsgänge“ wird eingefordert.218 Exkurs: Qualifikationsveränderungen kaufmännischer Bürotätigkeiten Eine Erforschung von Qualifikationsveränderungen im Bereich der beruflich Gebildeten des öffentlichen Dienstes findet, wenn überhaupt, nur eingeschränkt statt. Berufsbildungsforschung befasst sich in der Regel mit den Qualifikationsanforderungen der in der privaten Wirtschaft Tätigen. So beschäftigt sich derzeit das Projekt ADeBar219 mit der Erforschung von Qualifikationsveränderungen bei kaufmännischen Bürotätigkeiten.220 Diese sind grundsätzlich auch für die nichttechnischen Verwaltungsberufe relevant, zum einen wegen ihrer vergleichbaren Ausrichtung, zum anderen aufgrund der durch die Verwaltungsmodernisierung sich annähernden 216 so Eckhard Schröter/Hellmut Wollmann, „New Public Management“, in „Handbuch zur Verwaltungsreform“, Hrsg. Blanke/von Bandemer/Nullmeier/Wewer, 2. A., Opladen, 2001, S. 79/80 217 Klages, Helmut: Qualifikationsanforderungen im öffentlichen Dienst - Bestandsaufnahme und Perspektiven, Zeitschrift Verwaltung und Fortbildung, 2/3 2002, S. 164; der Autor geht insbesondere auf den Bereich der Fortund Weiterbildung ein und diagnostiziert die größten Defizite gegenwärtig im mittleren und einfachen Dienst. 218 Klages, Helmut, a.a.O., S. 168 219 Projekt ADeBar – Arbeitsnahe Dauerbeobachtung der Qualifikationsentwicklung mit dem Ziel der Früherkennung von Veränderungen in der Arbeit und in den Betrieben - durch Fraunhofer-Institut für Arbeitswirtschaft und Organisation (IAO), Helmut Kuwan Sozialwissenschaftliche Forschung und Beratung München (HK-Forschung) sowie Infratest Sozialforschung, vom Bundesministerium Bildung und Forschung in dem Projektverbund FreQueNz gefördert. Erste Ergebnisse können unter http://www.frequenz.net abgerufen werden. 220 Kuwan, Helmut/ Schnalzer, Kathrin/ Thum, Miriam: Arbeitsnahe Untersuchungen von Qualifikationsanforderungen in Bürotätigkeiten, 2003, Internetveröffentlichung unter http://www.frequenz.net/news_info.cfm 117 Anorderungsprofile. Im Projekt wurden Thesen zum Wandel der Arbeitsanforderungen formuliert. Mit Abstand am meisten Zustimmung findet die These, dass sich die Arbeitsmittel sehr viel stärker wandeln werden als die kaufmännischen Fachinhalte. An zweiter Stelle folgt die These, dass die kaufmännische Kooperation und Auftragsabwicklung statt einer Anwendung vorgegebener Lösungen zunehmend einen flexiblen, kreativen Einsatz verschiedenartiger finanzwirtschaftlicher Instrumente erfordert. Mehrheitlich ebenfalls eher als zutreffend eingeschätzt werden u.a. die Thesen der wachsenden Bedeutung einer gemeinsamen Corporate Identity in der Außendarstellung, eine Zunahme temporärer Projekte sowie eine stärkere Aufteilung von Bürotätigkeiten in Aufgaben für generelle Ansprechpartner mit Außenkontakten und Aufgaben für Themenexperten im Hintergrund. In einer Betriebsbefragung sollten die Experten auch beurteilen, inwieweit die in den Fallstudien ermittelten Tätigkeitsschwerpunkte Organisation, Finanzwirtschaft, Administration und Systembetreuung derzeit und in den nächsten drei Jahren von Fachkräften im Bereich „kaufmännische Bürotätigkeiten“ verlangt werden. Derzeit wird nach Ansicht der Experten von diesen Schwerpunkten am häufigsten die Organisation mit Abstimmungsund Vermittlungsaufgaben durch intensive Kommunikation in sehr großem oder eher großem Umfang im Arbeitsalltag gefordert (73 Prozent). Für die Schwerpunkte Finanzwirtschaft und Administration liegen die Anteilswerte mit 65 Prozent bzw. 59 Prozent ebenfalls relativ hoch. Der Bereich Systembetreuung wird dagegen seltener genannt (37 Prozent). Einen Bedeutungsgewinn in den nächsten drei Jahren erwarten die Experten vor allem für die derzeit bereits besonders häufig geforderten Tätigkeitsschwerpunkte Organisation (65 Prozent) und Finanzwirtschaft (60 Prozent). Für den Bereich Systembetreuung ist etwa jeder zweite Experte dieser Ansicht (49 Prozent), wobei fast ebenso viele erwarten, dass sich dessen Bedeutung nicht verändert. Im Sektor Administration erwarten mehr Experten eine gleich bleibende Bedeutung als einen Anstieg. Insgesamt rechnen die Experten demnach mit einer Veränderung des Stellenwerts der Sektoren Administration und Systembetreuung. Betrachtet man abschließend die Nutzung von Büroarrangements, so nutzen kaufmännische Fachkräfte derzeit folgende Büroarrangements oder Arbeitsmittel besonders oft: Internet, Intranet (55 Prozent), Betriebsverwaltungsprogramme wie SAP (54 Prozent) sowie mobile Hardware (52). Ebenfalls relativ weit verbreitet sind Funktionsräume, die 40 Prozent der Betriebe oft nutzen. Elektronische Kataloge oder „Application Sharing“, wie z. B. gleichzeitiges gemeinsames Arbeiten an einem Dokument von verschiedenen PCs aus, kommen mit Anteilswerten von 19 bzw. 18 Prozent dagegen deutlich seltener vor, und mobile Büros nutzen derzeit erst drei Prozent der Betriebe. 118 In den nächsten drei Jahren steigt nach Ansicht der Experten für alle genannten Büroarrangements und Arbeitsmittel die erwartete Nutzungshäufigkeit erkennbar an. Besonders deutlich ist dies bei den elektronischen Katalogen (Differenz im Vergleich zur derzeitigen Situation + 25 Prozentpunkte), dem Internet und Intranet (+ 21 Prozentpunkte), der mobilen Hardware (+ 15 Prozentpunkte) und dem „Application Sharing“ (+ 12 Prozentpunkte). Auch der erwartete Nutzungsanstieg mobiler Büros (+ 8 Prozentpunkte) ist vor dem Hintergrund der niedrigen Ausgangsposition von drei Prozent als relativ hoch anzusehen. Dagegen ist die erwartete Zunahme bei den Betriebsverwaltungsprogrammen und den Funktionsräumen eher moderat. Mit Blick auf die nächsten drei Jahre erwarten die Experten einen deutlichen Anstieg der Qualifikationsanforderungen für kaufmännische Bürotätigkeiten. In der Zeitperspektive der nächsten drei Jahre gewinnt nach Einschätzung der Experten insbesondere das OnlineLernen bzw. das Lernen mit dem Internet für kaufmännische Bürotätigkeiten an Bedeutung (68 Prozent). Das Einweisen oder Anlernen am Arbeitsplatz und das Selbstlernen durch Beobachten und Ausprobieren folgen mit Anteilswerten von 51 Prozent bzw. 50 Prozent deutlichem Abstand auf den Plätzen zwei und drei und liegen damit noch etwas vor dem formalorganisierten Lernen durch betriebliche oder außerbetriebliche Weiterbildung. Insgesamt verdeutlichen diese Ergebnisse, dass für kaufmännische Bürotätigkeiten nach Ansicht einer Expertenmehrheit sowohl die Bedeutung informeller Arten des beruflichen Lernens als auch die formal-organisierte Weiterbildung zunehmen wird. Modell zur künftigen Entwicklung von Kompetenzen im Neuen Steuerungsmodell Im Folgenden soll ein hypothetisches Modell zur künftige Entwicklung von Kompetenzen im Neuen Steuerungsmodell vorgestellt werden, das sich durch eine Evaluierung weiter zu bestätigen hätte.221 Das neue Steuerungsmodell umfasst mehrere Modernisierungsstrategien, die sich perspektivisch wie folgt betrachten lassen: • das verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Denken, • die technischen Möglichkeiten, • der organisatorische Wandel, • die Veränderung der Aufgabenfelder. Das verwaltungsbetriebswirtschaftliche Denken Die neuen verwaltungsbetriebswirtschaftlichen Managementansätze des Neuen Steuerungsmodelle erfordern von den Beschäftigen, ihre eigene Arbeit unter Effizienzund Effektivitätsaspekten unter Einbeziehung der neuen betriebswirtschaftlichen Daten analysieren und 221 in Anlehnung an Dilger/Sloane und Rein, a.a.O. 119 bewerten zu können. Das durch Abbau von Hierarchie und traditioneller Haushaltsplanung entstehende Koordinierungsvakuum kann durch Leitbild (Corporate Identity), Budgetierung und Zielvereinbarungen sowie ein funktionierendes Controlling und Berichtswesen kompensiert werden. Der kundenorientierte, prozessbezogene Qualitätsaspekt fordert von den Mitarbeitern ein systemisches Denken und das Vermögen, für die Zielerreichung notwenige Veränderungen herbeizuführen. Die technischen Möglichkeiten, Grundlage für das Arbeiten in einer E-Government-geprägten Einrichtung ist der Aufbau und die Nutzung technischer Netzwerke, wie zum Beispiel Internet oder Intranet. Dies impliziert auch die zunehmende Vernetzung der verwaltungsbetriebswirtschaftlich modifizierter betrieblichen Abläufe durch entsprechende IuK-Techniken, z. B. SAP R3 / my SAP ERP oder MACH. Deren Bedienung ist durch die Beschäftigten zu bewältigen. Daneben ist für die Beherrschung dieser Systeme das Wissen über die betrieblichen und betriebsübergreifenden Strukturen und Prozesse wesentlich, da oftmals routinisierte Handlungsabläufe auf das technologische System übertragen werden müssen. Das betreuende Personal muss die routinisierenden und auf das System verlagerten Abläufe weiterhin kennen und analysieren können, um bei Neukonzeptionen, Revisionen oder Störungen eingreifen zu können. Zudem muss allgemein eine Überwachung der Abläufe geleistet werden können. Der organisatorische Wandel Durch das neue Steuerungssystem kommt es zu veränderten organisatorischen Strukturen und Prozessen, also zur Veränderung der Aufbauund Ablauforganisation. Schlagworte hierzu aus aktuellen betrieblichen Diskussion sind Netzwerkorganisation, Projektmanagement, Virtualisierung und Flexibilisierung der Strukturen. Die Veränderung der Aufgabenfelder. Durch die Einführung umfassender betriebswirtschaftlicher Steuerungselemente verändert sich das für die Bewältigung von Aufgaben traditionelle Berufswissen im öffentlichen Dienst. Es findet im Bereich der nichttechnischen Verwaltungsberufe eine Aufgabenverlagerung zu den Bereich Organisation und Finanzwirtschaft statt. Die E-Government-Bestrebungen forcieren die Digitalisierung der Arbeitsabläufe, und es vernetzen sich infolge dessen die Aufgaben entlang der Wertschöpfungskette. Diese vertikale Organisationsveränderung führt zur Verstärkung von Aufgaben im Bereich der IuK-Techniken. Aus der Perspektive der Berufsbildungsforschung stellt sich hier die Frage nach der Schneidung und Verbindung von Berufen. 120 • Fachkompetenz als Fähigkeit, domänenspezifisch Probleme erkennen und bewältigen zu können (Domäne), • Sozialkompetenz als Fähigkeit, in Gruppen problemund lösungsorientiert tätig zu sein (Gruppe), • Selbstkompetenz als Fähigkeit, die eigene Person und das eigene Handeln kritisch zu reflektieren und zu verändern (Individuum). Verbindet man dieses Kompetenzmodell mit den vier Perspektiven des Neuen Steuerungsmodells, lässt sich dies wie folgt zusammenstellen. Das Modell wurde mit den in der Praxis vorhandenen, in Expertengesprächen geäußerten und in der Literatur aufgefundenen Anforderungsprofilen nach eingehender Bewertung unterlegt. Das Qualifikationsmodell soll nicht als Idealmodell wirken, sondern als erste, systematisierende Handreichung die Grundlage für die Diskussion zur künftigen Bedarfsidentifizierung bilden. Erfasst man Kompetenz als Strukturmodell, lassen sich unterscheiden: 127 6.2 Allgemeine Entwicklungen Im Öffentlichen Dienst hat in den letzten Jahrzehnten eine weitgehende Konzentration der Ausbildungsberufe stattgefunden. 1976 waren im Verzeichnis der anerkannten Ausbildungsberufe noch elf nichttechnische Verwaltungsberufe erfasst.226 Heute finden sich hier noch sechs Ausbildungsberufe: Verwaltungsfachangestellte/r, Fachangestellte/r für Bürokommunikation, - für Arbeitsförderung, - für Medienund Informationsdienste, Justizund Sozialversicherungsfachangestellte/r.227 Schaubild 10: Ausbildungsberufe im öffentlichen Dienst technische Berufe: nichttechnische Berufe: 1. Fachangestellte/r für Bäderbetriebe 1. Fachangestellte/r für Arbeitsförderung 2. Fachkraft für Abwassertechnik 2. Fachangestellte/r für Medienund Informationsdienste (FR) 3. Fachkraft für Kreislaufund Abfallwirtschaft 3. Fachangestellte/r für Bürokommunikation 4. Fachkraft für Rohr-, Kanal-, und Industrieservice 4. Justizfachangestellte/r 5. Fachkraft für Straßenund Verkehrstechnik 5. Sozialversicherungsfachangestellte/r (FR) 6. Fachkraft für Wasserversorgungstechnik 6. Verwaltungsfachangestellte/r (FR) 7. Fachkraft für Wasserwirtschaft 8. Kartograf 9. Straßenwärter 10. Vermessungstechniker 11. Wasserbauer 226 Wilhelm Doering / Wolfgang Marschner: Gegebenheiten und Erfordernisse der beruflichen Erstausbildung in den nichttechnischen Verwaltungsberufen des Öffentlichen Dienstes, BIBB, Berlin 1977 S. 2, FN. 2a 227 Nach Auffassung in einem Expertengespräch (Nr. 4) gebe es in der Steuerverwaltung Diskussionsbedarf über Qualifizierungsbedarf und -wege. Die bisherigen Qualifizierungswege seien „extrem bizarr“. Es gebe eine Tradition der Rekrutierung von Personal vom freien Arbeitsmarkt, die dann eingearbeitet würden. Dadurch seien keine Aufstiegsoptionen gegeben. Auch die Fortbildung sei unzureichend und nicht zielführend. Zukünftig werde es auch durch die Harmonisierung des Steuerrechtes auf europäischer Ebene zu erheblichen Änderungen des Steuerrechtes kommen, woraus ein erheblicher Qualifizierungsbedarf entstünde. Daneben verliere das Laufbahnrecht zunehmend an Bedeutung. Eine fortschreitende Spezialisierung sei gegeben. Durch die fortschreitende Automatisierung verliere die Sachbearbeitung in diesem Bereich nicht an Bedeutung. 128 Qualifikationsanforderungen Nach Einschätzung in einem Expertengespräch mit einem Gewerkschaftsvertreter228 erfolge durch die Verwaltungsmodernisierung grundsätzlich eine Verschiebung der Beschäftigten im mittleren Dienst zum gehobenen und höheren Dienst, wobei jedoch der berufliche Aufstieg vernachlässigt worden sei. Es zeigten sich auch negative Wirkungen für die am Modernisierungsprozess beteiligten Beschäftigten. Als Beispiel werden Fachangestellte für Bürokommunikation (FfB) und Verwaltungsfachangestellte (VFA) angeführt: Durch den Beschäftigungsabbau im öffentlicher Dienst sei die Bedeutung der horizontalen Mobilität der Beschäftigten wesentlich wichtiger als vor 15 Jahren. Die bisherige Berufsprofilierung des öffentlichen Dienst löse sich auf. Fraglich sei, ob deshalb nicht eine Aufhebung der Differenzierung geboten sei. Ausbildungsberufe des öffentlichen Dienstes seien auf dessen bisherige klassische Struktur zugeschnitten. Seit Ende der 90iger Jahre seien jedoch andere Qualifikationen gefordert. Der klassische Bereich werde zurückgedrängt. So sei im Neuordnungsverfahren zu den Verwaltungsfachangestellten eine lange Diskussion mit den Arbeitsgebern über die Darstellung eines zukunftsfähigen Berufsprofil erfolgt, mit dem Ergebnis, dass auch zukünftig eine „Dualität“ (kaufmännische Qualifikationen mit KLR, Controlling, betriebswirtschaftlichem Handeln, Prozessorientierung, Projektmanagement etc. versus Kameralistik) bestehen bleibe. Es werde weiterhin zentrale Bereiche in der Verwaltung geben, die nach den Grundsätzen der Kameralistik geführt werden, z.B. innere Verwaltung, Personal etc. 229 228 Expertengespräch Nr. 4 229 Aufgrund der Einführung kaufmännischer Rechnungswesen ändern sich diese Bereiche jedoch in bestimmten Teilbereichen grundlegend. Aufgrund der bestehenden Rechtslage kamerale Haushalte weiterzuführen, müssen diese Verwaltungen jedoch zusätzlich einen kameralen Haushalt führen und gehen deshalb teilweise anstatt doppische Rechnungswesen auf Systeme einer erweiterten Kameralistik über. 129 6.3 Verwaltungsfachangestellte Quantitative Entwicklungen230 Die Verwaltungsfachangestellten haben sich zwischenzeitlich mit den insgesamt rund 16.200 Ausbildungsverhältnissen im Jahre 2002 einen guten Platz in der Ausbildungslandschaft verschafft. Der Frauenanteil an den Auszubildenden betrug im Jahr 2002 72,2 Prozent (2001: 72,3 Prozent). 2003 fand sich der Verwaltungsfachangestellte von den 366 staatlich anerkannten Ausbildungsberufen auf Rang 29 der Neuabschlüsse der Ausbildungsberufe im dualen System der Berufsausbildung. Seit dem Inkrafttreten der neuen Ausbildungsordnung zum 1. August 1998 ist bis zum Jahr 2002 die Zahl der Neuabschlüsse bei den Verwaltungsfachangestellten insgesamt von 5.789 auf 5.176 gesunken, d.h. um knapp elf Prozent. Schaubild 11: Anzahl der Neuabschlüsse von Ausbildungsverträgen für Verwaltungsfachangestellte 5177 5777 5789 5453 5251 5182 5176 1437 1401 1398 1547 1633 1652 1439 3738 4125 4126 3906 3853 3781 3739 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 gesamt Frauen Männer Quelle: BIBB 2002 entfiel auf die Bundesländer Niedersachsen, Baden-Württemberg und NordrheinWestfalen über die Hälfte der Ausbildungsverhältnisse in den alten Bundesländer. Allerdings wurden Verwaltungsfachangestellte überdurchschnittlich häufig (d.h. gemessen an der Verteilung aller Ausbildungsplätze in den alten Bundesländer) in Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz ausgebildet. In den neuen Bundeslän230 weitere Angaben, auch regionale Entwicklungen, in BIBB-Datenbank Ausund Weiterbildung (AWeb) unter http://www.bibb.de/de/5490.htm 130 dern werden Verwaltungsfachangestellte überdurchschnittlich häufig in MecklenburgVorpommern, Sachsen-Anhalt und Brandenburg ausgebildet. Schaubild 12: Regionale Verteilung der Verwaltungsfachangestellten - 945 2867 2178 837 1617 244 176 96 1361 2436 130 647 890 474 605 736 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 2002 Schlesw.Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Bayern Berlin Hamburg Bremen Hessen Baden-Württemberg Saarland Brandenburg Sachsen Thüringen Mecklenburg-Vorp. Sachsen-Anhalt Quelle: BIBB Qualifikationsanforderungen im bestehenden Ausbildungsberufsbild Die Berufsbildung zum Verwaltungsfachangestellten hat seit der erstmaligen bundeseinheitlichen Ausbildungsordnung aus dem Jahre 1979 eine Tradition in der öffentlichen Verwaltung. Die Entwicklung der Verwaltung von der obrigkeitsstaatlichen Administration hin zum bürgerorientierten Dienstleister, die zunehmende Privatisierung öffentlicher Aufgaben, die Einführung der Budgetierung und eine damit verbundene Kostenund Leistungsrechnung sowie der zunehmende Einsatz von Informationsund Kommunikationssystemen bei der Erledigung von Aufgaben wurden für die Neuordnung antizipiert.231 Die Ausbildungsordnung Verwaltungsfachangestellte/r ist am 1. August 1999 in Kraft getreten.232 Als Ergebnis des 231 siehe dazu und zum Folgenden: Verwaltungsfachangestellter/ Verwaltungsfachangestellte - Erläuterungen und Praxishilfen zur Ausbildungsordnung, Hrsg. Bundesinstitut für Berufsbildung, Nürnberg, 2000, S. 10 ff. 232 Aufgrund verfassungsmäßiger Besonderheiten konnte der Bund als Verordnungsgeber die neue Ausbildungsordnung nur für die sachliche und zeitliche Gliederung für die Fachrichtung Bundesverwaltung verbindlich verordnen. Die Ausbildungsinhalte für die anderen Fachrichtungen werden auf Grundlage von Empfehlungen der Sach- 131 Neuordnungsverfahrens entstand ein Ausbildungsberuf mit Spezialisierung in fünf Fachrichtungen: • Bundesverwaltung, • Landesverwaltung, • Kommunalverwaltung, • Handwerksorganisation und Industrieund Handelskammern, • Kirchenverwaltung in den Gliedkirchen der Evangelischen Kirche in Deutschland. Bei der Neuordnung standen folgende Aspekte im Vordergrund: • Berücksichtigung der veränderten Bedürfnisse und Anforderungen der BürgerInnen an die öffentliche Verwaltung (Bürgerund Kundenorientierung; Qualität der Dienstleistungen), • Befähigung zur komplexen und ganzheitlichen Aufgabenwahrnehmung, • Einbeziehung von Qualifikationen der Verwaltungsbetriebswirtschaft, insbesondere von kaufmännischen Basiswissen: kostenbewusstes Denken und Handeln, doppelte Buchführung, Controlling, insbesondere Kostenund Leistungsrechung, • Verstärkte und integrative Vermittlung von Fertigkeiten und Kenntnissen in der aufgabenorientierten Anwendung der Informationsund Kommunikationssysteme, • Beibehaltung einer hohen fachlichen Qualifikation unter starker Berücksichtigung von sozialen, methodischer und kommunikativer Kompetenz. Die berufliche Mobilität insbesondere in den privatwirtschaftlichen Bereich sollte durch eine breite angelegte Berufsausbildung gefördert werden. Die Ausbildungsordnung sollte so gestaltet sein, dass sie offen für neue und zukünftige Entwicklungen ist. Für alle Fachrichtungen sind zwei Drittel der gesamten Ausbildungszeit für gemeinsame Berufsbildpositionen und Lernziele vorgesehen. Durch die Aufnahme der Berufsbildposition Verwaltungsbetriebswirtschaft im Zusammenhang mit „Betriebliche Organisation“ sollte ein neuer Schwerpunkt des neuen Ausbildungsberufes bestimmt werden. Die bisherigen sehr detaillierten Fertigkeiten und Kenntnisse des Personalwesens wurden als „zentrale tätigkeitsbezogene Aufgaben eines Verwaltungsfachangestellten“ formuliert. Hierdurch sollte auch die zum Teil einseitige Orientierung auf allgemeine innere Verwaltung korrigiert werden. Fertigkeiten und Kenntnisse zum Allgemeinen Verwaltungsrecht und Verwaltungsverfahren gehören weiterhin zu den Grundqualifikationen verständigen des Bundes durch besondere Vorschriften der Bundesländer bzw. der Evangelischen Kirchenverwaltung festgelegt. Fortsetzung 232 132 der Verwaltungsfachangestellten. Insgesamt konnte in der Neuordnung eine Öffnung aller Fachrichtungen auf die gesamte Aufgabenbreite der jeweiligen Verwaltung erreicht werden. Als Arbeitsgebiet beschreibt das Ausbildungsprofil den auch für die Verwaltungsfachangestellten die Rechtsanwendung in unterschiedlichen Arbeitsbereichen, Finanzwesen, Personalwesen und Organisation. Sie sind Ansprechpartner für Organisationen und Rat suchende Bürger. Prüfung Nach den Ergebnissen einer Evaluation zur Umsetzung der 1999 eingeführten praktischen Prüfung der Verwaltungsfachangestellten zeigt sich eine breite Akzeptanz dieser Prüfungsform bei Prüflingen wie Prüfern.233 Das entwickelte Prüfungsarrangement mit berufsbezogenen Prüfungsaufgaben und Einzelprüfung in Form eines problembezogenen Beratungsgespräches wird als realistisch und praxisbezogen anerkannt. Es zeigt sich, dass zahlreiche Prüflinge eine anspruchsvolle Ausbildung wünschen. Eine wichtige Aufgabe der Ausbildungsbetriebe wird es sein, die berufspraktische Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten so zu gestalten, dass Auszubildende in realen betrieblichen Situationen anwendungsbezogen und vernetzt lernen können.234 Die positiven Erfahrungen bei der Einführung der praktischen Prüfung bei den Verwaltungsfachangestellten fordern nach den Ergebnissen der Evaluation zu einer zügigen Einführung dieser Prüfungsform auch in den Angestelltenlehrgängen I und II auf. Aktuelle Entwicklung der Qualifikationsanforderungen Übergreifende Qualifikationsanforderungen Es fehlt eine ganzheitliche betriebswirtschaftliche Orientierung. Die Funktion von Leitbildern und deren Gestaltung bleibt offen. Controlling/kaufmännisches Rechnungswesen: Hier ist eine Berufsbildposition zur Verwaltungsbetriebswirtschaft vorgesehen, die umfassend auf die entsprechenden Kompetenzen zielt. 233 Ropeter, Gerhard: Die praktische Prüfung der Verwaltungsfachangestellten, Hrsg. Bundesinstitut für Berufsbildung, Bielefeld, 2004, S. 63 ff. 234 Einzelheiten bei Gerhard Ropeter: Pädagogische Herausforderungen für die Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten und ihre Umsetzung im „Göttinger Ausbildungsmodell“, in: die berufspraktische Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten - Ein neues Konzept und seine Umsetzung (Tagungsband), Göttingen 2001, S. 3 ff. 133 Die Berufsbildposition „Informationsund Kommunikationssysteme“ nimmt aktuelle Anforderungen der Fachkräfte durch die E-Government-Entwicklung auf. Sie fordert insbesondere schon aktuell die „Auswirkungen der im Ausbildungsbetrieb eingesetzten Informationsund Kommunikationssysteme auf Arbeitsabläufe, -bedingungen und -anforderungen“ aufzuzeigen. In der organisatorischen Perspektive ist eine Kommunikationsund Kooperationsfähigkeit angelegt. Fachlich könnte jedoch auch die Vermittlung von Projektmanagement und Marketingwissen erforderlich sein. Qualitätsmanagement Ein Ausgestaltung des Ausbildungsberufsbildes in Richtung auf ein Qualitätsmanagement ist bisher nicht vorgesehen. Prozessorientierung Eine Geschäftsprozessorientierung ist nur unzureichend implizit durch Vermittlung der Kenntnisse und Fertigkeiten in konkreten Arbeitsabläufen vorgesehen. Der Rahmenlehrplan ist jedoch schon nach dem auf eine Geschäftsprozessorientierung hinführenden Lernfeldkonzept der Kultusministerkonferenz (KMK) ausgestaltet. Fachliche Qualifikationen Im Bereich des Bundes kommt es vermehrt zu einer Auslagerung von Arbeitsaufgaben. Dies betrifft nach einer nicht repräsentativen Umfrage, insbesondere die Bereiche Beihilfe und Reisekosten, aber auch Personalkosten, vereinzelt die Beschaffung. Ähnliche Tendenzen sind auch auf Länderseite festzustellen. 235 Die Vermittlung der Berufsbildpositionen Personalwesen (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 AO) mit den Lernzielen „Vergütungen berechnen“ und insbesondere in der Fachrichtung Bund: Personalwirtschaft (§ 3 Abs.2 Nr. 1.3 AO), Lernziel „g.) ...; Reisekosten berechnen“, die Berufsbildposition Beschaffung (§ 3 Abs. 1 Nr.5.4 AO) mit den Lernzielen „Beschaffungsgrundsätze anwenden“ sowie „Sachgüter beschaffen und bewirtschaften“ ist insbesondere für die Ausbildung im Bundesbereich künftig in Frage gestellt. Probleme in der Ausbildung der Verwaltungsfachangestellten im Bereich der Kommunalverwaltungen bestehen nach Expertenmeinung nicht. Die einsetzende Entwicklung hin zu einer kaufmännischen Steuerung der kommunalen Verwaltungen ist durch die Berufsbildposition „Verwaltungsbetriebswirtschaft“ (§ 3 I Nr. 5 AO) vorbereitet. Allerdings besteht eine Tendenz, eher auf die Qualifikationen von Kaufleuten für Bürokommunikation zu setzen. 235 Umfrage bei den Ausbildungsleiter/Innen der Ausbildungsverbünde Köln/Bonn, Wiesbaden und Rhein/Main (Stand April 2003) anlässlich Tagung vom 26. bis 28 Mai 2003 in Neustadt a.d. Weinstraße; siehe S. 103, Fn. 172 E-Government 134 Sonstiges Nach Einschätzung in einem Expertengespräch236 wird die Aufstiegsfortbildung für Verwaltungsfachangestellte im Länderbereich als unzureichend erachtet. Es bestehe jedoch eine Regelung für die Bundesverwaltung durch den Berufsbildungsausschuss der zuständigen Stelle, Bundesverwaltungsamt, zum Verwaltungsfachwirt für den gehobenen Dienst. Die Regelung würde gut angenommen und biete reale Aufstiegsoptionen in der Bundesverwaltung für Angestellte. Die Länder vermittelten allerdings ein diffuses Bild. So hätten beispielsweise Hessen, Brandenburg und Thüringen Regelungen mit unterschiedlichen Niveaus und Anforderungen beschlossen. Karrieregesichtspunkte müssten wie in der Privatwirtschaft auch im öffentlichen Dienst in den Mittelpunkt gerückt werden. 236 Expertengespräch Nr. 4 135 6.4 Fachangestellte für Bürokommunikation Quantitative Entwicklungen Bei den Fachangestellten für Bürokommunikation bestanden 2002 insgesamt 3.491 Ausbildungsverhältnisse. Der Frauenanteil an den Auszubildenden betrug im Jahr 2002 84,7 Prozent (2001: 84,1 Prozent). Seit dem Inkrafttreten der Ausbildungsordnung zum 1. August 1992 bis zum Jahr 2002 ist die Zahl der Neuabschlüsse von Ausbildungsverträgen von 902 auf 1.017 angestiegen, d.h. um ca. 13 Prozent. Seit 1997 ist jedoch eine sinkende Tendenz gegeben. Schaubild 13: Anzahl der Neuabschlüsse von Ausbildungsverträgen für Fachangestellte für Bürokommunikation 1017 1131 1240 1286 1356 1410 1117 821 768 902 1051 155 171 196 201 197197 130 90 72 95 862 960 1044 1085 1159 1213 987 731 696 956 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 gesamt Frauen Männer Quelle: BIBB 2002 bestanden in Hessen und Nordrhein-Westfalen über die Hälfte der Ausbildungsverhältnisse in den alten Bundesländer. Allerdings wurden Fachangestellten für Bürokommunikation überdurchschnittlich häufig (d.h. gemessen an der Verteilung aller Ausbildungsplätze in den alten Bundesländer) in Hessen, Berlin, Bremen und Baden-Württemberg ausgebildet. In den 136 neuen Bundesländern werden Fachangestellte für Bürokommunikation überdurchschnittlich häufig in Thüringen und Sachsen ausgebildet. Schaubild 14: Regionale Verteilung der Fachangestellten für Bürokommunikation - 634 529 100 15 500 1142 985 469 84 431 243 6 108 0 200 400 600 800 1000 2002 Schlesw.Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Bayern Berlin Hamburg Bremen Hessen Baden-Württemberg Saarland Brandenburg Sachsen Thüringen Mecklenburg-Vorp. Sachsen-Anhalt Quelle: BIBB Qualifikationsanforderungen im bestehenden Ausbildungsberufsbild Den Ausbildungsberuf Fachangestellter/ Fachangestellte für Bürokommunikation gibt es seit 1992. Er wurde mit der Verordnung über die Berufsausbildung (vom 12. März 1992) staatlich anerkannt. Er ist Ausbildungsberuf des öffentlichen Dienstes. Die Ausbildung dauert drei Jahre. Der Ausbildungsberuf wurde am Leitbild computergestützter Sachbearbeitung orientiert. Er verbindet bürokommunikative und informationsverarbeitende Qualifikationen mit Kenntnissen und Fertigkeiten, die zur Sachbearbeitung auf mittlerer Beschäftigungsebene in der öffentlichen Verwaltung befähigen. Der Ausbildungsberuf sollte auch zu einer Verbesserung der Berufschancen von Frauen in bürowirtschaftlich-verwaltenden Berufen beigetragen. 143 Westfalen ausgebildet. In den neuen Bundesländern werden Fachangestellte für Arbeitsförderung überdurchschnittlich häufig in Brandenburg und Sachsen-Anhalt ausgebildet. Schaubild 16: Regionale Verteilung der Fachangestellten für Arbeitsförderung 136 278 792 141 434 178 5841 237 374 42 196198116 121 187 0 100 200 300 400 500 600 700 800 2002 Schlesw.Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Bayern Berlin Hamburg Bremen Hessen Baden-Württemberg Saarland Brandenburg Sachsen Thüringen Mecklenburg-Vorp. Sachsen-Anhalt Quelle: BIBB Qualifikationsanforderungen im bestehenden Ausbildungsberufsbild Am 1. August 1999 ist der neugeordnete Ausbildungsberuf Fachangestellte/r für Arbeitsförderung in Kraft getreten. Die Neuordnung der Ausbildung orientierte sich an den Anforderungen des damaligen Reformkonzeptes „Arbeitsamt 2000“, die jedoch derzeit durch die sogenannten „Hartz-Reformen“ eine neue Ausgestaltung erfahren. Im Bereich der Sozialversicherung wurde für die Arbeitslosenversicherung damit ein eigenständiger Ausbildungsberuf beibehalten, während sich die übrigen Sozialversicherungszweige in den Fachrichtungen des Sozialversicherungsfachangestellten wiederfinden. Das aktuelle Ausbildungsprofil der Fachangestellten für Arbeitsförderung bestimmt als deren Arbeitsgebiet die Arbeit in den Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit, insbesondere in den Arbeitsämtern und deren Geschäftstellen. Sie werden im Kundenund Verwaltungsbe- 144 reich eingesetzt und bearbeiten u.a. Aufgaben der Berufsberatung, der Ausbildungsstellenund Arbeitsvermittlung sowie Anträge auf Gewährung von Ersatzentgeltleistungen und Kindergeld. Die Neuordnung fand vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden Umsetzung des Reformkonzeptes „Arbeitsamt 2000“ statt und sollte die Mitarbeiter/innen auf die Anforderungen im Kundenbereich des Arbeitsamtes 2000 vorbereiten.244 Fragen der kundenorientierten Aufgabenerledigung im Arbeitsund Ausbildungsmarktteam stehen im Vordergrund. Die Vermittlung von Schlüsselqualifikationen wie Teamfähigkeit, Methodenkompetenz, Befähigung zu Kommunikation und Kooperation in der Aufgabenerledigung bilden einen Schwerpunkt anstelle eines Faktenwissens, das schnell veraltet und teilweise zu detailliert ist. Dies wird ergänzt um Aspekte der europäischen Arbeitsmarktpolitik und Grundzüge fachlicher Fremdsprachenkenntnisse. Um Aufgaben rationell und effektiv zu erledigen, werden verstärkt Kenntnisse in den Informationstechniken vermittelt. Aktuelle Entwicklung der Qualifikationsanforderungen Durch die Neuordnung von 1999 ist eine weitgehende Umstellung der Ausbildung auf die aktuellen Qualifikationsanforderungen der Bundesanstalt durch die anstehende Neustrukturierung vorgenommen worden. Insbesondere die festgestellten qualifikatorischen Inhalte der Hartz-Reform - bessere IT-Unterstützung, verstärkte Kundenorientierung, Teamarbeit in klar definierten Projekten, Controlling sowie Erfolg ihrer Arbeit selbstständig erkennen und steuern - sind einbezogen und können aufgrund der flexiblen Gestaltung der zeitlichen Gliederung des Ausbildungsrahmenplanes den betrieblichen Anforderungen angepasst werden. Controlling / kaufmännisches Rechnungswesen Die Berufsbildposition „Unternehmensziele und Organisation“ (§ 3 Nr. 1.2 AO) beinhaltet das Lernziel „Tätigkeitsfelder des Ausbildungsbetriebes sowie Inhalt und Zustandekommen seiner Unternehmensziele erläutern“, das der aktuellen betriebswirtschaftlichen Diskussion entspricht. Die Berufsausbildung ist weiter kameralistisch orientiert. Es fehlt eine ganzheitliche betriebswirtschaftliche Orientierung. Qualifikationen bezüglich einer Kostenund Leistungsrechnung werden in der betrieblichen Ausbildung nicht vermittelt. Die Berufsbildposition 244 siehe dazu und zum Folgenden: Fachangestellter / Fachangestellte für Arbeitsförderung - Erläuterungen und Praxishilfen zur Ausbildungsordnung, Hrsg. Bundesinstitut für Berufsbildung, Nürnberg, 1999, S. 10 f 145 „Finanzwirtschaft“ (§ 3 Nr. 8 AO) sieht nur kameralistische Inhalte vor. Der Rahmenlehrplan deckt jedoch im Lernfeld „Beim Einsatz von Planungs-, Steuerungsund Kontrollinginstrumenten mitwirken“ die Inhalte Doppik, Kostenund Leistungsrechnung, Budgetierung etc. ab. Prozessorientierung Die derzeitige Reorganisation der Bundesanstalt stellt deutlich auf eine optimale Gestaltung der Geschäftsprozesse aus Kundensicht zur effizienter Verwirklichung der Unternehmensziele ab. Eine explizite Geschäftsprozessorientierung in der Ausbildung findet jedoch nicht statt. Fachliche Qualifikationen Durch die Einrichtung einer besonderen Dienststelle „Familienkasse", die die bisherigen Aufgaben der Kindergeldzahlung ausführen wird, könnte die zentrale Vermittlung der Berufsbildposition „Familienleistungsausgleich“ (§ 3 Nr. 9 AO) in Frage gestellt werden. Nach Einschätzung in einem Expertengespräch245 stehen im Bereich der Fachangestellten für Arbeitsförderung große Veränderungen durch die Neustrukturierung der Arbeitsverwaltung an. Fraglich sei, wie sich die berufliche Qualifizierung in diesem Bereich entwickeln werde. Die Ausbildungsordnung für die Fachangestellten für Arbeitsförderung von 1999 habe die neuen Konzepte teilweise schon aufgenommen, so das Konzept ‚Arbeitsamt 2000’. Aspekte der Prozessorientierung, der Handlungsund Methodenkompetenz etc. seien berücksichtigt. Schwierig sei allerdings, die Schlüsselqualifikationen nicht zulasten der Fachkompetenzen auszugestalten. Sonstiges Die Fortbildung im Bereich der BA ist nach Expertensicht stark zersplittert, einerseits in laufbahnrechtliche Vorschriften für die Beamten, andererseits ist sie für die Angestellten nicht in gesetzliche Regelungen, sondern durch Erlasse der BA geregelt. Eine Zusammenführung der Fortbildungsregelungen sei daher angezeigt. In der BA werde es zukünftig zu einer Verschiebung von Beamtenzu Angestelltenverhältnissen kommen, die die Frage der Aufstiegsoptionen in diesem Bereich verstärke. 245 Expertengespräch Nr. 4 146 Strukturfragen Zu den Möglichkeiten einer Einbeziehung der Fachangestellten für Arbeitsförderung unter das Profil der Sozialversicherungsfachangestellten siehe Seite 167 ff. Nach den Empfehlungen des Hauptausschusses zu „Kriterien und Verfahren für die Anerkennung und Aufhebung von Ausbildungsberufen“ vom 25. Oktober 1974 ist u.a. ein Kriterium für ein eigenständiges Berufsbild, dass er einzelbetriebsunabhängig ist. Dies wurde in der Vergangenheit wegen der Vielzahl der vorhandenen Arbeitsämter von Döring/Dettweiler befürwortet, da die Bundesagentur für Arbeit nicht dem Durchschnittsbild eines privaten Einzelbetriebes entspreche.246 Dies berücksichtigt jedoch zu wenig den Schutzzweck dieser Bestimmung, eine berufliche Mobilität auch der Beschäftigten unabhängig vom Betrieb zu ermöglichen. Vor diesem Hintergrund ist eine Öffnung des Berufsbildes für private Arbeitsvermittler und andere Unternehmen mit sozialversicherungsrechtlichen Fragestellungen zu begrüßen.247 246 Doering, Wilhelm / Dettweiler, Gunther: Nichttechnische Verwaltungsberufe des öffentlichen Dienstes, Berlin und Bonn, 1984, S. 122 247 siehe S. 109 147 6.6 Exkurs: Sozialversicherungsfachangestellte Quantitative Entwicklungen Die Sozialversicherungsfachangestellten (SoFa) haben 2002 mit den insgesamt 9.781 Ausbildungsverhältnissen einen guten Platz in der Ausbildungslandschaft. Der Frauenanteil an den Auszubildenden betrug im Jahr 2002 70,3 Prozent (2001: 66,8 Prozent). Allerdings liegen die aktuellen Zahl der Neuabschlüsse von Ausbildungsverträgen zum einen unter dem vor der Neuordnung erreichten Niveau (1996: 3.472; 1992 5.428). Andererseits ist seit dem Inkrafttreten der neuen Ausbildungsordnung zum 1. August 1997 bis zum Jahr 2002 die Zahl der Neuabschlüsse von Ausbildungsverträgen insgesamt von 2.696 auf 3.161 angestiegen (17 Prozent). 2003 fanden sich die Sozialversicherungsfachangestellten von den 366 staatlich anerkannten Ausbildungsberufen auf Rang 49 der Neuabschlüsse der Ausbildungsberufen im dualen System der Berufsausbildung. Schaubild 17: Anzahl der Neuabschlüsse von Ausbildungsverträgen für Sozialversicherungsfachangestellte 4094 3629 3472 2696 3084 3202 6250 3630 3161 883 1138 1110 1056 1026 953 1283 1364 1542 2552 2265 2189 1743 2058 2146 5140 2492 2278 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 gesamt Männer Frauen Quelle: BIBB 2002 bestanden in Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Bayern über die Hälfte der Ausbildungsverhältnisse in den alten Bundesländer. Allerdings wurden Sozialversicherungs- 148 fachangestellten überdurchschnittlich häufig (d.h. gemessen an der Verteilung aller Ausbildungsplätze in den alten Bundesländer) in Berlin, Baden-Württemberg, Hamburg, NRW und Bremen ausgebildet. In den neuen Bundesländern werden Sozialversicherungsfachangestellte überdurchschnittlich häufig in Sachsen, Brandenburg und Thüringen ausgebildet. Schaubild 18: Regionale Verteilung der Sozialversicherungsfachangestellten - 172 841 2226 397 1461 995 248 112 509 1580 96 203 407207 107 220 0 500 1000 1500 2000 2500 Schlesw.Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Bayern Berlin Hamburg Bremen Hessen Baden-Württemberg Saarland Brandenburg Sachsen Thüringen Mecklenburg-Vorp. Sachsen-Anhalt Quelle: BIBB Qualifikationsanforderungen im bestehenden Ausbildungsberufsbild Mit Erlass der Ausbildungsordnung zum Sozialversicherungsfachangestellten vom 22. Dezember 1971 ist dieser Ausbildungsberuf erstmalig staatlich anerkannt und bundeseinheitlich geregelt worden. Als Ergebnis eines längeren und intensiven Erarbeitungsund Abstimmungsverfahrens entstand eine zweite völlig neue Ausbildungsordnung vom 22. Juli 1977 mit Spezialisierung der Ausbildung in acht Schwerpunkten. Die Forderung nach mehr Kundenorientierung und computerunterstützter Sachbearbeitung führte zur Neuordnung der Ausbildungsordnung vom 18. Dezember 1996, in der seit dem 1. August 1997 ausgebildet 149 werden kann.248 Soziaversicherungsfachangestellte/r ist ein anerkannter Ausbildungsberuf nach dem Berufsbildungsgesetz (BBiG). Er ist keinem Berufsfeld zugeordnet. Dieser Beruf wird im Öffentlichen Dienst in den folgenden Fachrichtungen angeboten:249 • gesetzliche Unfallversicherung, • allgemeine Krankenversicherung, • gesetzliche Rentenversicherung, • knappschaftliche Sozialversicherung, • landwirtschaftliche Sozialversicherung. 248 siehe hierzu und zum Folgenden: Sozialversicherungsfachangestellter / Sozialversicherungsfachangestellte - Erläuterungen und Praxishilfen zur Ausbildungsordnung, Hrsg. Bundesinstitut für Berufsbildung, Nürnberg, 1997, S. 10 f 249 Aufgaben und Tätigkeiten im Überblick (Auszug BA, BerufeNet): In der Fachrichtung allgemeine Krankenversicherung beurteilen Sozialversicherungsfachangestellte die Versicherungsverhältnisse und Leistungsansprüche von Versicherten. Sie berechnen die Beiträge der Mitglieder und beraten diese in den jeweiligen versicherungsrechtlichen Belangen und Finanzierungsfragen. Auch gewinnen sie neue Kunden. Außerdem bieten sie gezielte Maßnahmen zur Gesundheitsfürsorge an und stellen Leistungen im Krankheitsund Pflegefall unbürokratisch zur Verfügung. Sie werden auch bei administrativen Aufgaben in der inneren Verwaltung der Krankenkassen eingesetzt. In der Fachrichtung knappschaftliche Sozialversicherung beurteilen Sozialversicherungsfachangestellte die Versicherungsverhältnisse und Leistungsansprüche von Versicherten. Sie berechnen die Beiträge der Mitglieder und beraten diese in den jeweiligen versicherungsrechtlichen Belangen und Finanzierungsfragen. Auch gewinnen sie neue Kunden. Ferner bearbeiten sie Versicherungsleistungen in der knappschaftlichen Kranken-, Pflegeund Rentenversicherung. Dabei prüfen sie Ansprüche, berechnen Krankenversicherungsleistungen, Renten sowie Leistungen zur medizinischen und beruflichen Rehabilitation und veranlassen deren Zahlung. Sie werden auch bei administrativen Aufgaben in der inneren Verwaltung der knappschaftlichen Sozialversicherungsträger eingesetzt. Sozialversicherungsfachangestellte der Fachrichtung knappschaftliche Sozialversicherung arbeiten vorwiegend in Büroräumen von knappschaftlichen Sozialversicherungsträgern. Im Rahmen der Kundenbetreuung sind sie aber auch im Außendienst in Betrieben und Wohnungen von Versicherten tätig. In der Fachrichtung landwirtschaftliche Sozialversicherung beurteilen Sozialversicherungsfachangestellte die Versicherungsverhältnisse von Landwirten und Landwirtinnen und ihren mitarbeitenden Familienangehörigen, berechnen die Beiträge der Mitglieder und beraten diese in den jeweiligen versicherungsrechtlichen Belangen und Finanzierungsfragen. Ferner bearbeiten sie Versicherungsleistungen in der landwirtschaftlichen Kranken-, Pflege-, Unfallund Rentenversicherung. Dabei prüfen sie Leistungsansprüche, berechnen Krankenversicherungsleistungen, Renten sowie Leistungen zur medizinischen, beruflichen und sozialen Rehabilitation und veranlassen deren Zahlung. Sie werden auch bei administrativen Aufgaben in der inneren Verwaltung der landwirtschaftlichen Sozialversicherungsträger eingesetzt. In der Fachrichtung gesetzliche Rentenversicherung klären Sozialversicherungsfachangestellte die Versicherungsverhältnisse und Leistungsansprüche von Versicherten. Sie berechnen die Beiträge der Versicherten und beraten diese in den jeweiligen versicherungsrechtlichen Belangen und Finanzierungsfragen. Ferner bearbeiten sie Anträge auf Rente und Leistungen zur beruflichen und medizinischen Rehabilitation. Dabei berechnen sie Rentenzahlungen, Übergangsgelder sowie Zusatzleistungen und veranlassen deren Zahlung an die Versicherten und Hinterbliebenen. Sie werden auch bei administrativen Aufgaben in der inneren Verwaltung der Rentenversicherungsträger eingesetzt. In der Fachrichtung gesetzliche Unfallversicherung beurteilen Sozialversicherungsfachangestellte Versicherungsverhältnisse sowie die Zuständigkeit des Unfallversicherungsträgers für Versicherungsfälle und die Mitgliedschaft von Unternehmen. Sie berechnen die Beiträge der Mitglieder und beraten diese in den jeweiligen versicherungsrechtlichen Belangen und Finanzierungsfragen. Außerdem stellen sie Leistungsansprüche bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten fest und veranlassen Geldleistungen an Versicherte und Hinterbliebene. Im Rahmen von Heilbehandlungen und Rehabilitationsmaßnahmen prüfen sie Rechnungen über medizinische Leistungen, Sachleistungen, Reisekosten und Verdienstausfälle. Sie werden auch bei administrativen Aufgaben in der inneren Verwaltung der Unfallversicherungsträger eingesetzt. 150 Die Ausbildung dauert drei Jahre. In der Neuordnung von 1996 stand die Handlungskompetenz im Vordergrund und für alle Fachrichtungen wurden übergreifend gemeinsame Berufsbildpositionen und Lernziele vorgesehen, die zwei Drittel des gesamten Ausbildungsinhaltes umfassen. Neue Lernziele, wie zum Personalwesen, zum Gesundheitsund Umweltschutz, zur Informationsverarbeitung, zum Datenschutz und Kommunikation sowie Kooperation wurden aufgenommen. In den Ausbildungsinhalten der Fachrichtungen kommen die spezifischen Anforderungen der Sozialversicherung zum Ausdruck. In den Fachrichtungen allgemeine Krankenversicherung und knappschaftliche Sozialversicherung wurde erstmals eine Berufsbildposition Marketing aufgenommen. Aktuelle Entwicklung der Qualifikationsanforderungen Die Entwicklung der Qualifikationsanforderungen der Sozialversicherungsangestellten konnte aufgrund der in den Fachrichtungen zum Ausdruck kommenden Vielfalt im Rahmen dieser Vorstudie nur eingeschränkt untersucht werden. Aufgrund der sich derzeit abzeichnenden Reform der gesetzlichen Rentenversicherung, die eine umfassende Reorganisation des Bereiches nach sich ziehen wird, sind weitreichende Veränderungen auch der Qualifikationsanforderungen der Fachkräfte zu erwarten. Als einzusetzende betriebswirtschaftliche Instrumente kommen Leitbilder, Controlling (Berichtswesen, Kennzahlen), Prozessorientierung mit verstärkter Kundenorientierung, Wissensmanagement etc. in Betracht. Neben dem Bundesträger mit integriertem Dachverband wird es eine Sonderanstalt geben, die aus der geplanten Fusion von Bundesknappschaft, Bahnversicherungsanstalt und Seekasse hervorgeht. Fraglich ist, inwieweit dadurch die Ausbildung in der Fachrichtung knappschaftliche Versicherung betroffen sein wird. In einem Expertengespräch250 wurde die Auffassung vertreten, dass die Arbeitsmarktverwertbarkeit der Sozialversicherungsfachangestellten im Fachbereich allgemeine Krankenversicherung aufgrund der derzeitigen Ausbildung eingeschränkt sei. Neu ausgebildete Sozialversicherungsfachangestellte erfüllen derzeit nicht die aktuellen Anforderungen der Gesundheitsökonomie. Hier sei eine Aktualisierung der Lerninhalte erforderlich, insbesondere hinsichtlich der Kommunikation und des kaufmännischen Denkens. Insbesondere die Sozialversicherungsfachangestellten würden sich schwer mit den neuen Anforderungen tun, z.B. hinsichtlich Rechnungswesen, Controlling, Beratungsthemen z.B. Kassenwesen, Umgang mit Kennzahlen, Datenbanksystemen. Es seien weniger Verwaltungswissen als pro-aktives Vorgehen erforderlich. Auch die Budgetierung erfordere kaufmännische Qualifikationen. Pro250 Expertengespräch Nr. 9 151 jektarbeit sei erforderlich. Bei der Ausbildung der Sozialversicherungsfachangestellten sei jedoch nicht nur auf Schlüsselqualifikationen zu setzen, vielmehr sind auch Fachqualifikationen erforderlich. Die Bildungsträger müssten reagieren und betriebswirtschaftliche Qualifikationen des Unternehmens Krankenkasse vermitteln. Krankenkassen haben den Experten zufolge heute flächendeckend ein kaufmännisches Rechnungswesen. Sie sind in den Wettbewerb gestellt. Die Abrechnungsprozesse zwischen Krankenkassen und Verband laufen über Großrechnzentren. Damit dieser Prozess weitgehend automatisiert. Qualifizierungsthemen sind insbesondere Risikostrukturausgleich, Morbiditätsentwicklung, Krankenhauswesen etc., d.h. alle Zenarien der aktuellen Gesundheitsdebatte. Strukturfragen Nach den Empfehlungen des Hauptausschusses zu „Kriterien und Verfahren für die Anerkennung und Aufhebung von Ausbildungsberufen“ vom 25. Oktober 1974 ist u.a. ein Kriterium eine ausreichende Abgrenzung von anderen Ausbildungsberufen. Im Rahmen einer umfassenden Evaluierung des Ausbildungsberufes von 1992/3 durch das Bundesinstitut werden zwar Berührungspunkte zu vielen kaufmännischen und verwaltenden Berufen, insbesondere zu Fachangestellten für Arbeitsförderung, aber auch zu Fachangestellten für Bürokommunikation sowie Versicherungskaufleuten, festgestellt.251 Folgende Berührungspunkte wurden damals von den interviewten Gesprächspartnern aus Kranken- , Unfallund Rentenversicherung, Berufsschulen und zuständigen Stellen genannt:252 Gemeinsamkeiten: • zum Verwaltungsfachangestellten: Verwaltungsabläufe und Aktenhaltung, • zum Fachangestellten für Arbeitsförderung: Kenntnisse in den Gebieten Allgemeine Wirtschaftslehre, Rechtskunde und Soziale Sicherung, • zum Fachangestellten für Bürokommunikation: formale Aufgabenabwicklung, Unterschiede: • Theoretisches Anspruchsniveau, spezifische Rechtsgrundlagen sowie wettbewerbsund kundenorientierte Kenntnisse und Verhaltensweisen (z.B. Marketing, Kundenbetreuung). Ähnlichkeiten zum Fachangestellten für Arbeitsförderung wurden dabei fast ausschließlich von Berufsschulvertretern thematisiert, da Auszubildende in diesem Beruf früher in gemeinsamen Berufsschulklassen mit auszubildenden Sozialversicherungsfachangestellten unter251 Siemon, Günter: Ausbildung von Sozialversicherungsfachangestellten heute und morgen, Bielefeld 1994, S. 249 (193) 252 Siemon, Günter, a.a.O., S. 196 152 richtet wurden.253 Im Ergebnis wurde jedoch die Beibehaltung der bisher vom Ausbildungsberuf erfassten Sozialversicherungszweige befürwortet. Empfohlen wurde bei der Erarbeitung der Ausbildungsziele im Detail Verbindungen zu Fachangestellten für Arbeitsförderung und Bürokommunikation durch gleichoder ähnlichlautende Ausbildungsziele herzustellen, wenn auch nur im begrenzten Umfange. Dies betreffe u.a. die Informationsverarbeitung, arbeitsund verwaltungsrechtliche Positionen. 1984 votierten Doering/Dettweiller in einem BIBB-Forschungsprojekt für die Beibehaltung eines eigenständigen Ausbildungsberufes für die damaligen Bundesanstalt für Arbeit und gegen eine Angliederung eines Schwerpunktes Arbeitsverwaltung an die Ausbildungsordnung des Sozialversicherungsfachangestellten.254 „Die Berührungspunkte, die zwischen Sozialversicherungsverwaltung und Arbeitsverwaltung bestehen, und insbesondere die Tatsache, dass es für beide Verwaltungsbereiche gemeinsam geltende Vorschriften des Sozialgesetzbuches gibt, dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass in der Arbeitsverwaltung die Aufgaben der Arbeitsvermittlung und Arbeitsberatung, der Berufsberatung, der Förderung der beruflichen Bildung, der Arbeitsund Berufsförderung Behinderter sowie der Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen... gegenüber den der Sozialversicherung vergleichbaren Aufgaben und Leistungen der Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld), der Arbeitslosenhilfe und des Konkursausfallgeldesvom sich verändernden Kostenanteil der einzelnen Aufgabenbereiche einmal abgesehen - deutlich überwiegen.“ „Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Falle einer Einbeziehung der Arbeitsverwaltung die Vermittlung der schwerpunktübergreifenden Ausbildungsinhalte in den ersten 18 Monaten der Ausbildung offenbar nicht allein in der Arbeitsverwaltung, sondern nur im Ausbildungsverbund mit Sozialversicherungsträgern möglich wäre.“ Zu der Empfehlung Sozialversicherungsfachangestellte und Fachangestellte für Arbeitsförderung nicht zusammen zu fassen, war auch eine Untersuchung des BIBB Ende der siebziger Jahre gekommen.255 Dort heißt es: „Wegen der starken Spezialisierung des vorliegenden Ausbildungsberufes und seines sehr hohen Anforderungsprofils verbietet sich eine Zusammenlegung dieses Berufes mit anderen Ausbildungsberufe bzw. Ausbildungsgängen der Verwaltung im öffentlichen Dienst. Dies gilt auch für die zuweilen aus Gewerkschaftskreisen empfohlene Zusammenlegung des hier behandelten Ausbildungsberufes (Verf.: SoFA) mit dem Ausbildungsberuf des Angestellten in der Bundesanstalt für Arbeit, für die verwandtschaftlichen Elemente auf dem Gebiet der Sozialen Sicherung (auf Seiten der Bundesanstalt 253 Siemon, Günter, a.a.O., S. 197 254 Doering, Wilhelm/Dettweiler, Gunther: Nichttechnische Verwaltungsberufe des öffentlichen Dienstes, Berlin und Bonn, 1984, S. 122 255 Doering, Wilhelm / Marschner, Wolfgang: Gegebenheiten und Erfordernisse der beruflichen Erstausbildung in den nichttechnischen Verwaltungsberufen des Öffentlichen Dienstes, BIBB, Berlin 1977, S. 39