Evaluation IP Neu

Haller, Andreas; Staubli, Stefan; Zweimüller, Josef Research Report Evaluation IP Neu Sozialpolitische Studienreihe, No. 25 Provided in Cooperation with: Government of Austria, Federal Ministry of Social Affairs, Health, Care and Consumer Protection, Vienna Suggested Citation: Haller, Andreas; Staubli, Stefan; Zweimüller, Josef (2019) : Evaluation IP Neu, Sozialpolitische Studienreihe, No. 25, ISBN 978-3-99046-443-4, Verlag des ÖGB GmbH, Wien This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/226686 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Die Sozialpolitische Studienreihe steht unter www.studienreihe.at gratis zum Download zur Verfügung. SOZIALPOLITISCHE STUDIENREIHE BAND 25 Andreas Haller, Stefan Staubli, Josef Zweimüller Oktober 2019 EVALUATION IP NEU ZUSAMMENFASSUNG ABSTRACT 7 ZUSAmmENfASSUNg ZUSAMMENFASSUNG mit der „IP Neu“ wurden 2014 umfassende Neuregelungen im Bereich der Invaliditätspension (IP) umgesetzt. Zielsetzung von IP Neu ist die verstärkte Arbeitsmarktintegration von gesundheitlich beeinträchtigten menschen und die Vermeidung von krankheitsbedingten Pensionierungen. Dazu wurde die befristete Invaliditätsbzw. Berufsunfähigkeitspension abgeschafft und stattdessen Umschulungsoder Rehabilitationsgeld gewährt. gleichzeitig werden maßnahmen der beruflichen und medizinischen Rehabilitation durchgeführt. Diese Studie fasst die Ergebnisse des Projektes „Evaluation IP Neu“ zusammen. Aussagen können über den Zeitraum 2014-2017/2018 gemacht werden. Als Konsequenz der Reform ergibt sich eine Reduktion der IP Zuerkennungen von 40 Prozentpunkten zugunsten eines annähernd gleich hohen Bezugs von Rehabilitationsgeld. In den sonstigen arbeitsmarktrelevanten Zuständen zeigen sich kaum Unterschiede. Zwar zeigt sich eine leichte Verbesserung der Beschäftigungssituation für Personen, die der IP Neu unterliegen, doch ist der Effekt quantitativ sehr gering. Wir finden keine Effekte von IP Neu auf die Arbeitslosigkeit oder Krankengeldbezug. mögliche gründe für die geringfügigen Arbeitsmarkteffekte sind, dass viele AntragsstellerInnen sich in Rehabilitation befinden und noch keinen Versuch unternommen haben, auf den Arbeitsmarkt zurückzukehren, oder dass IP Neu die Partizipation an Rehamaßnahmen nicht erhöht hat. Um diese Hypothesen zu untersuchen, schätzen wir die Effekte von IP Neu auf den Bezug von Rehamaßnahmen und auf die gesundheitsausgaben. mit IP Neu hat die Wahrscheinlichkeit, einer Rehamaßnahme zugewiesen zu werden, um 40 Prozent zugenommen. gleichzeitig nehmen die kurzfristigen gesundheitskosten leicht zu. Eine Erklärung ist, dass AntragsstellerInnen im Zuge der Rehamaßnahmen mehr medizinische Leistungen konsumieren. Diese Unterschiede können längerfristig verschwinden, falls AntragsstellerInnen unter IP Neu verstärkt in Beschäftigung zurückkehren. 8 ZUSAmmENfASSUNg ABSTRACT The introduction of „IP New“ in 2014 resulted in fundamental changes for disability pensions in Austria. The purpose of IP New was to strengthen labor market integration of individuals with health problems and to reduce sickness-related retirements. for this purpose, the temporary disability pension was abolished and instead a rehabilitation allowance was granted. At the same time, vocational and medical rehabilitation measures are carried out. This study summarizes the results of the project „Evaluation IP New“. The analysis covers the period 2014-2017/2018. IP New reduced the number of temporary disability pensions by 40 percentage points in favor of an approximately equal increase in the number of rehabilitation allowance. We find that IP New had little effects on other labor market states. Although the employment situation improves slightly for individuals who are subject to the new rules, the effect is quantitatively very small. We find no effects of IP New on unemployment or sickness absence. Possible reasons for the negligible labor market effects are that many applicants are in rehabilitation and have not made any attempt to return to the labor market, or that IP Neu has not increased participation in rehabilitation measures. To investigate these hypotheses, we estimate the effects of IP New on the receipt of rehabilitation measures and on health expenditures. We find that IP New increased the probability of being assigned to a rehabilitation measure by 40 percent. At the same time, we find a slight increase in short-term health care expenditures. One explanation is that during rehabilitation applicants consume more medical services. These differences may disappear in the longer term if applicants who are subject to IP New are more likely to return to work. 15 INHALTSBESCHREIBUNg Wie zu erwarten, besteht der wesentliche Unterschied zwischen diesen beiden gruppen in einer häufigeren Zuerkennung von Rehageld und einer entsprechend geringeren Wahrscheinlichkeit einer IP Zuerkennung für AntragsstellerInnen nach der Reform. Als Konsequenz der Reform ergibt sich eine Reduktion der IP Zuerkennungen von knapp 40 Prozentpunkten zugunsten eines annähernd gleich hohen Bezugs von Rehageld. In den sonstigen arbeitsmarktrelevanten Zuständen zeigen sich kaum Unterschiede. Zwar bestätigt sich auch hier eine leichte Verbesserung der Beschäftigungssituation für Personen, die der IP Neu unterliegen, doch ist der Effekt quantitativ sehr gering. »Im dritten Schritt konzentrieren wir uns auf die Subpopulation der Personen, die kurz vor und nach Jänner 1964 geboren sind, und führen eine Regressionsdiskontinuitäts-Analyse durch. Dieses Verfahren vergleicht den Unterschied in der Ergebnisvariable von Personen, die im Jänner 1964 geboren sind (und somit den Regeln von IP Neu unterliegen), relativ zu Personen, die im Dezember 1963 geboren sind (und nicht von IP Neu betroffen sind). Der Vorteil dieses Ansatzes ist die transparente Illustration des kausalen Effekts von IP Neu. Der Nachteil ist die limitierte Verallgemeinerbarkeit des gemessenen Effekts: Er gilt nur für Personen, die unmittelbar vor und nach Jänner 1964 geboren sind. In Übereinstimmung mit den vorhergehenden Resultaten zeigt sich, dass Personen, die im Jänner 1964 oder später geboren sind, (1) mit geringerer Wahrscheinlichkeit einen Antrag auf IP oder Rehageld stellen, (2) mit geringerer Wahrscheinlichkeit eine IP beziehen und (3) mit größerer Wahrscheinlichkeit Rehageld beziehen. Wir finden keine Effekte von IP Neu auf die Beschäftigung, Arbeitslosigkeit oder Krankengeldbezug. Der kausale Effekt der Reform IP Neu auf Rehamaßnahmen und Gesundheitsausgaben Die bisherige Analyse hat sich auf die Arbeitsmarkteffekte von IP Neu konzentriert. Zwei mögliche gründe für die geringfügigen Arbeitsmarkteffekte von IP Neu sind, dass viele 16 INHALTSBESCHREIBUNg AntragsstellerInnen sich in Rehabilitation befinden und noch keinen Versuch unternommen haben, auf den Arbeitsmarkt zurückzukehren, oder dass die IP Neu die Partizipation an Rehamaßnahmen gar nicht erhöht hat. Um diese Hypothesen genauer zu untersuchen, schätzen wir die kausalen Effekte von IP Neu auf den Bezug von Rehamaßnahmen sowie auf die gesundheitsausgaben mittels eines Regressionsdiskontinuitäts-Ansatzes. für Personen, die um Jänner 1964 geboren sind, zeigt sich, dass mit der IP Neu die Wahrscheinlichkeit, einer Rehamaßnahme zugewiesen zu werden, um rund 7 Prozentpunkte zunahm (dies entspricht einer prozentualen Zunahme von beinahe 40 Prozent). gleichzeitig finden wir, dass auch die kurzfristigen gesundheitskosten (bis 8 Quartale nach dem Antrag) leicht zunehmen. Eine mögliche Erklärung ist, dass AntragsstellerInnen im Zuge der Rehamaßnahmen mehr medizinische Leistungen konsumieren. Es ist denkbar, dass diese Unterschiede längerfristig verschwinden oder sich gar umkehren, falls AntragsstellerInnen unter IP Neu verstärkt in Beschäftigung zurückkehren. Kausale Evaluation durch zufällige Zuteilung der Anträge auf GutachterInnen »Wir verwenden die zufällige Zuteilung von Anträgen auf die gutachterInnen, um die kausalen Effekte eines Zuspruchs von Rehageld, IP und einer Rehamaßnahme auf den Arbeitsmarkterfolg und die gesundheitsausgaben zu messen. Wir finden, dass eine Ablehnung von Rehageld das Arbeitseinkommen um 4300-5000 Euro erhöht für marginale AntragsstellerInnen1. Rund 19 Prozent der abgelehnten AntragsstellerInnen sind 2 Jahre nach Antragsstellung in Beschäftigung. Der großteil der abgelehnten AntragsstellerInnen (37 Prozent) befindet sich jedoch in Arbeitslosigkeit zwei Jahre nach Antragsstellung. Dies impliziert, dass das Arbeitsmarktpotenzial 1 marginale AntragsstellerInnen sind AntragsstellerInnen, für die die Entscheidung ihres Antrages davon abhängt, zu welchem/welcher gutachterIn sie zugeteilt werden. Die größe dieser gruppe kann durch unser statistisches modell abgeschätzt werden. Die zugrunde liegende Idee ist, dass - je nach Charakteristika eines Antrages - manche Anträge von allen gutachterInnen abgelehnt werden würden, andere Anträge jedoch von allen gutachterInnen akzeptiert werden würden. marginale AntragsstellerInnen sind jene dazwischen liegenden fälle, wo das Entscheidungsverhalten des gutachters bzw. der gutachterin (und damit die Zuteilung eines Antrags zu einem/einer gutachterIn) für die positive Erledigung eines Antrags ausschlaggebend ist. Unser statistisches modell erlaubt eine probabilistische Zuteilung jedes Antrags zu einer dieser drei gruppen. 17 INHALTSBESCHREIBUNg von marginalen AntragsstellerInnen nicht sehr groß ist, und könnte ein Hinweis darauf sein, warum es schwierig ist, AntragsstellerInnen durch maßnahmen wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Bei den gesundheitsausgaben finden wir keine statistisch signifikanten Effekte. 19 INHALTSVERZEICHNIS INHALTSVERZEICHNIS 1 „IP NEU“: DIE REFORM DER INVALIDITÄTSPENSION 31 2 LITERATURÜBERSICHT 33 3 IP VOR 2014 37 3.1 IP BezieherInnen und Beschäftigungsraten im Alter 20-49 37 3.2 Charakteristiken AntragsstellerInnen 41 3.3 Antragskarrieren 45 4 ENTWICKLUNG SEIT DER REFORM IP NEU 57 4.1 IP-Anträge und IP-Neuzugänge von Personen im Alter 20-49 57 4.2 Charakteristiken AntragsstellerInnen 62 4.3 Antragskarrieren vor und nach Inkrafttreten von IP Neu 66 4.4 Entwicklung der Teilnahme an maßnahmen ab 2014 69 4.5 Durchschnittliche Bearbeitungsdauer 76 4.6 gesundheitsausgaben vor und nach Antragsstellung 78 5 IP NEU: KAUSALE ARBEITSMARKTEFFEKTE 87 5.1 Vorher-Nachher-Vergleich für die gesamtbevölkerung 88 5.1.1 Statistisches modell 88 5.1.2 Resultate 90 5.2 Differenz-von-Differenzen Analyse für AntragsstellerInnen 92 5.2.1 Statistisches modell 93 5.2.2 Resultate 94 5.3 Regressionsdiskontinuitäts-Ansatz für die gesamtbevölkerung und AntragsstellerInnen 96 5.3.1 Statistisches modell 97 5.3.2 Arbeitsmarkteffekte für die Bevölkerung 99 5.3.3 Arbeitsmarkteffekte für AntragsstellerInnen 104 20 INHALTSVERZEICHNIS 6 IP NEU: KAUSALE EFFEKTE AUF REHAMASSNAHMEN UND GESUNDHEITSAUSGABEN 111 6.1 Statistisches modell 111 6.2 Resultate 113 7 KAUSALE EVALUATION: ZUTEILUNG VON ANTRÄGEN AUF GUTACHTERINNEN 119 7.1 Statistisches modell 119 7.2 Annahmen des Statistischen modells 122 7.3 Resultate Arbeitsmarkt 125 7.4 Resultate gesundheitsausgaben 128 8 SCHLUSSFOLGERUNG 129 9 APPENDIX 135 9.1 Appendix zu Kapitel 3 135 9.2 Appendix zu Kapitel 4 139 9.3 Appendix zu Kapitel 5 150 9.4 Appendix zu Kapitel 7 163 9.5 Appendix: Verwendete Daten 176 9.6 Antragsdaten 177 9.7 gutachterInnenund maßnahmedaten 188 9.8 gesundheitsdaten 191 LITERATUR 193 AUTOREN 197 BISHER ERSCHIENEN IN DIESER REIHE 201 21 ABBILDUNgSVERZEICHNIS ABBILDUNGSVERZEICHNIS Abbildung 1: IP BezieherInnen Rate unter 50-Jährige 37 Abbildung 2: IP Zugangsraten unter 50-Jährige 38 Abbildung 3: IP BezieherInnen Raten im internationalen Vergleich 40 Abbildung 4: Beschäftigungsraten im internationalen Vergleich 41 Abbildung 5: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: alle Anträge 50 Abbildung 6: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: angenommene Anträge 51 Abbildung 7: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: abgelehnte Anträge mit folgeantrag 52 Abbildung 8: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: abgelehnte Anträge ohne folgeantrag 53 Abbildung 9: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: Anträge mit Zuerkennung befristete IP 54 Abbildung 10: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: Anträge mit Zuerkennung unbefristete IP 55 Abbildung 11: IP-Anträge und IP-Zuerkennungen im Alter 20-49 57 Abbildung 12: IP-Anträge: Erstvs. folgeanträge im Alter 20–49 59 Abbildung 13: IP-Anträge: median Wartezeit zwischen Anträgen im Alter 20-49 60 Abbildung 14: Verteilung Wartezeit nach abgelehntem Antrag, Alter 20-49 60 Abbildung 15: IP-Anträge im Alter 20-49 nach Krankheitsgrund 61 Abbildung 16: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: alle Anträge 71 Abbildung 17: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: Befristet vs. Rehageld 72 Abbildung 18: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: Unbefristet 73 Abbildung 19: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: alle Anträge über 50-Jährige 74 Abbildung 20: Anträge mit Rehageld und maßnahmen 76 22 ABBILDUNgSVERZEICHNIS Abbildung 21: Arbeitsmarktstatus von UmschulungsgeldbezieherInnen 77 Abbildung 22: Durchschnittliche Bearbeitungsdauer pro Antrag (links 20-49-Jährige, rechts 50-65-Jährige) 78 Abbildung 23: gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige 82 Abbildung 24: gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige, IP vs. Rehageld mit und ohne maßnahme 83 Abbildung 25: gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige nach Krankheitsgrund 84 Abbildung 26: gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige, Antrag in 2013 vs. 2014 85 Abbildung 27: Effekt von IP Neu auf (i) IP-Bezug, (ii) Rehageld, (iii) Umschulungsgeld und (iv) sonstige Zustände 95 Abbildung 28: Effekt von IP Neu auf (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände 98 Abbildung 29: Effekt von IP Neu auf (i) IP, (ii) Rehageld (Jahre 2014-2017) 100 Abbildung 30: Effekt von IP Neu auf (i) befristete IP, (ii) unbefristete (Jahre 2014-2017) 101 Abbildung 31: Effekt von IP Neu auf (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände (Jahre 2014-2017) 104 Abbildung 32: Effekt von IP Neu auf (i) IP, (ii) Rehageld (2 Jahre nach Antrag) 105 Abbildung 33: Effekt von IP Neu auf (i) befristete IP, (ii) unbefristete IP (2 Jahre nach Antrag) 106 Abbildung 34: Effekt von IP Neu auf (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände (2 Jahre nach Antrag) 110 Abbildung 35: Effekt von IP Neu auf maßnahme W‘keit 113 Abbildung 36: RDD durchschnittliche gesundheitsausgaben pro Quartal nach Antrag 116 23 ABBILDUNgSVERZEICHNIS Abbildung 37: IP BezieherInnen unter 50 Jährige 135 Abbildung 38: IP BezieherInnen-Raten: OECD vs. eigene Berechnung 135 Abbildung 39: Beschäftigungsraten im internationalen Vergleich 136 Abbildung 40: Beschäftigungsraten im internationalen Vergleich (männer) 137 Abbildung 41: Beschäftigungsraten im internationalen Vergleich (frauen) 138 Abbildung 42: IP-Anträge und IP-Zuerkennungen im Alter 20-49 (CHECK) 139 Abbildung 43: IP-Anträge und IP-Zuerkennungen bei den Jahrgängen 1964–1993 139 Abbildung 44: IP-Anträge und IP-Zuerkennungen im Alter 20-49 als Anteile an Bevölkerung 140 Abbildung 45: Trends in Beschäftigung OECD Daten 140 Abbildung 46: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: alle Anträge 141 Abbildung 47: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: Befristet vs. Rehageld 142 Abbildung 48: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: Unbefristet 143 Abbildung 49: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: alle Anträge über 50 Jährige 144 Abbildung 50: gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige (Balanced) 145 Abbildung 51: median gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige 146 Abbildung 52: median gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige, IP vs. Rehageld mit und ohne maßnahme 147 Abbildung 53: median gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige nach Krankheitsgrund 148 Abbildung 54: median gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige, Antrag in 2013 vs. 2014 149 Abbildung 55: Diff-in-Diff Schätzer für (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände für einzelne Jahre mit Kontrolljahr 2011 151 24 ABBILDUNgSVERZEICHNIS Abbildung 56: Diff-in-Diff Schätzer für (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände für einzelne Jahre mit Kontrolljahr 2013 152 Abbildung 57: Placebo RDD (i) IP, (ii) Rehageld (Jahre 2010-2013) 153 Abbildung 58: Placebo RDD (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände (Jahre 2010-2013) 154 Abbildung 59: Placebo RDD (i) IP, (ii) Rehageld (2 Jahre nach Antrag, Jahre 2010-2013) 155 Abbildung 60: Placebo RDD (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände (2 Jahre nach Antrag, Jahre 2010-2013) 156 Abbildung 61: IP-Antragsprozess 164 Abbildung 62: Residual Variation der Instrumente 167 Abbildung 63: Aggregierte Neuzugänge über Jahre 178 Abbildung 64: Aggregierte Neuzugänge (2005-2017) nach Alter 179 Abbildung 65: Zusagewahrscheinlichkeit über Jahre 179 Abbildung 66: Neuzugänge männer nach Alter und Jahr 180 Abbildung 67: Neuzugänge männer nach Alter und Jahr 181 Abbildung 68: Neuzugänge männer nach Alter und Jahr 182 Abbildung 69: Neuzugänge frauen nach Alter und Jahr 183 Abbildung 70: Neuzugänge frauen nach Alter und Jahr 184 Abbildung 71: Neuzugänge frauen nach Alter und Jahr 185 Abbildung 72: Zeitlicher match gutachterInnenund Antragsdaten 190 31 „IP NEU“: DIE REfORm DER INVALIDITÄTSPENSION 1 „IP NEU“: DIE REFORM DER INVALIDITÄTSPENSION Im Rahmen des Sozialrechts-Änderungsgesetzes 2012 (BgBl. I Nr. 3/2013) traten am 1.1.2014 umfassende Neuregelungen im Bereich der IP in Kraft. Zielsetzung dieser Änderungen ist die verstärkte Arbeitsmarktintegration von gesundheitlich beeinträchtigten menschen und die Vermeidung von krankheitsbedingten Pensionierungen. Insbesondere soll der (vollständige oder längerfristige) Rückzug aus dem Erwerbsleben von Personen mit temporären gesundheitsproblemen verhindert werden. folgende maßnahmen wurden beschlossen, um diese Ziele zu erreichen: Abschaffung der befristeten IP: für alle nach dem 31.12.1963 geborenen Personen wurde ab 1.1.2014 die möglichkeit einer befristeten Invaliditätsbzw. Berufsunfähigkeitspension abgeschafft. Damit ist seit 2014 eine befristete IP für unter 50-Jährige nicht mehr möglich. Ab 2015 (2016, 2017, etc.) erhöhte sich die Altersschwelle auf Alter 51 (52, 53, etc.). mittelfristig läuft die befristete IP somit vollständig aus. Ein Pensionsanspruch besteht in Zukunft nur dann, wenn Versicherte nicht medizinisch oder beruflich rehabilitiert werden können. Berufliche Rehabilitation und Umschulungsgeld: Ergibt die medizinische Untersuchung, dass Invalidität bzw. Berufsunfähigkeit vorübergehend mindestens sechs monate andauert, wird der/die Versicherte einer beruflichen maßnahme der Rehabilitation des AmS zugewiesen, falls eine solche maßnahme zweckmäßig und zumutbar ist. Außerdem muss der/die Versicherte zur aktiven Teilnahme an den beruflichen maßnahmen der Rehabilitation bereit sein. Die festlegung, für welches Berufsbild die versicherte Person durch die berufliche Rehabilitation qualifiziert werden kann, erfolgt durch den Pensionsversicherungsträger. Es besteht ein Rechtsanspruch auf eine hochwertige Qualifikation auf bisherigem Ausbildungsniveau (Qualifikationsschutz). Während der Dauer der beruflichen Umschulung haben Personen Anspruch auf ein Umschulungsgeld. Das Umschulungsgeld gebührt zuerst in der Höhe des Arbeits- 32 „IP NEU“: DIE REfORm DER INVALIDITÄTSPENSION losengeldes. Ab dem Beginn der ersten maßnahme wird dieser grundbetrag um 22 Prozent erhöht. Medizinische Rehabilitation und Rehabilitationsgeld: Personen, die aufgrund einer vorübergehenden Invalidität keiner Erwerbstätigkeit nachgehen und nicht beruflich rehabilitiert werden können, haben einen Rechtsanspruch auf medizinische Rehabilitation, wenn diese zur Wiederherstellung der Arbeitsfähigkeit notwendig und zweckmäßig ist. Während der Dauer der medizinischen Rehabilitation erhalten Personen ein Rehabilitationsgeld im Ausmaß des Krankengeldes und ab dem 43. Tag im Ausmaß des erhöhten Krankengeldes. Rehabilitationsgeld wird unbefristet zugesprochen, jedoch wird der gesundheitszustand der betroffenen Person regelmäßig untersucht. Spätestens ein Jahr nach der Zuerkennung oder der letzten Begutachtung erfolgt die Überprüfung, ob eine vorübergehende Invalidität weiterhin vorliegt. feststellung der Höhe und die Auszahlung des Rehabilitationsgeldes sowie eine allfällige Unterstützung der/des Betroffenen zur Wiederherstellung der Arbeitsfähigkeit erfolgen durch den zuständigen Krankenversicherungsträger. IP Neu sah zudem eine Reihe von organisatorischen und flankierenden Begleitmaßnahmen vor. Insbesondere wurde für die Erstellung von medizinischen, berufskundlichen und arbeitsmarktbezogenen gutachten das ,,Kompetenzzentrum Begutachtung“ eingerichtet. Die Erstellung der gutachten erfolgt nach einheitlichen Standards und bei Klärung arbeitsmarktbezogener fragen unter Einbeziehung des AmS. Dem AmS wurde zudem die förderung und Wiedereingliederung von gesundheitlich beeinträchtigten menschen in den Arbeitsmarkt als gesetzliche Aufgabe übertragen. Ein weiterer Eckpfeiler war die Einführung eines Case managements, welches RehageldbezieherInnen dabei unterstützt, im Rahmen eines Versorgungsplanes ihre Arbeitsfähigkeit wiederzuerlangen. 33 LITERATURÜBERSICHT 2 LITERATURÜBERSICHT Verschiedene Studien untersuchen die Übertritte vom Erwerbsleben in die IP in Österreich. mayer-Schulz und Stefanits (2012) analysieren den Übertritt in die Pension von Personen, die im Jahr 2011 einen Erstzugang in die Invaliditätsbzw. Berufsunfähigkeitspension aufweisen. Die Auswertungen kommen zum Schluss, dass unmittelbar vor Antritt der IP nur rund ein Drittel der Neuzugänge erwerbstätig ist. Knapp ein Drittel bezieht unmittelbar vor der Pension geldleistungen der Arbeitslosenversicherung und ein Viertel Krankengeld. Heil u. a. (2013) analysieren die Arbeitsmarktkarrieren von Personen mit befristeten und unbefristeten IP getrennt. Die empirischen Auswertungen zeigen, dass die Arbeitsmarktintegration von Personen mit Erstzugang in eine befristete IP deutlich niedriger ist als bei Personen, die in eine unbefristete IP übergehen. In den 60 monaten vor Pensionsbeginn sind männer mit einer befristeten IP während 33,4 monaten beschäftigt verglichen mit 41,3 monaten bei männern mit einer unbefristeten IP. Bei frauen liegen diese Werte bei 36,5 (befristet) und 40,6 (unbefristet) monaten. Die Studien von Stefanits u. a. (2009) und fuchs (2013) untersuchen die personenspezifischen Antragsverläufe auf IP in Österreich. Stefanits u. a. (2009) zeigen, dass rund 63 Prozent der Erstanträge auf eine IP angenommen werden. Ihre Analysen zeigen auch, dass viele Personen eine lange Antragshistorie aufweisen, bis letztendlich eine IP zuerkannt wird. Bei mehr als einem Drittel der Personen mit einem angenommenen Antrag war der Antrag zuvor mindestens einmal abgelehnt worden, und bei zwei fünftel der Personen mit abgelehntem Antrag wurde der Antrag bereits mehrfach abgelehnt. Die lange Antragshistorie wirkt sich direkt auf die Wartezeit auf eine Leistung aus: für Personen mit mindestens einem abgelehnten Antrag beträgt die durchschnittliche Dauer zwischen dem Tag der Erstantragsstellung und dem Stichtag der Zuerkennung 24 monate. Die Auswertungen von fuchs (2013) zeigen, dass fast drei Viertel der abgelehnten 34 LITERATURÜBERSICHT AntragsstellerInnen innerhalb von 6 Jahren nach der ersten Ablehnung am Ende eine Direktpension erhält: etwa zwei Drittel davon eine IP und ein Drittel davon eine Alterspension. Personen verbringen die Wartezeit auf eine Direktpension mehrheitlich im Status der Arbeitslosigkeit, während der Anteil an Erwerbszeiten sehr gering ausfällt. Ähnlich wie in Österreich sind in anderen Ländern die Antragskarrieren lang. In den USA beträgt die Dauer zwischen Erstantrag und Zuerkennung rund 29 monate für jene Personen, deren Erstantrag abgelehnt wurde (Autor u. a. 2015). Autor u. a. (2015) zeigen, dass sich die lange Wartedauer negativ auf die Erwerbstätigkeit von AntragsstellerInnen auswirkt. Zu diesem Zweck nützen sie aus, dass die Zuteilung von AntragsstellerInnen auf medizinische BegutachterInnen in den USA quasi zufällig ist. Die Dauer zur Beurteilung eines Antrags variiert stark zwischen medizinischen BegutachterInnen. Dadurch lässt sich der kausale Effekt der Wartedauer auf die Erwerbstätigkeit messen, da AntragsstellerInnen mit ähnlichen sozioökonomischen Eigenschaften unterschiedlich lange auf die Entscheidung warten müssen. Diese neue methode zur Schätzung kausaler Effekte wurde außerdem in Studien von maestas u. a. (2013) und Dahl u. a. (2014) für die Evaluation von IP Reformen in den USA bzw. Norwegen implementiert. Autor u. a. (2015) kommen mit dieser Schätzmethode zum Schluss, dass jeder zusätzliche monat an Wartezeit die zukünftige Erwerbsquote von AntragsstellerInnen um 0.5 Prozentpunkte reduziert. Dieses Ergebnis lässt vermuten, dass eine frühe Intervention die Wahrscheinlichkeit für eine erfolgreiche Arbeitsmarktintegration von gesundheitlich beeinträchtigten Personen erhöht. Wissenschaftliche Studien, welche diese frage in anderen Ländern untersuchen, kommen jedoch zu widersprüchlichen Ergebnissen. Ein interessanter Vergleich lässt sich mit der Schweiz ziehen. Als folge steigender Ausgaben in der Invalidenversicherung setzte die Regierung zwei Reformen in Kraft, welche dem grundsatz „Rehabilitation vor Pension“ mehr gewicht verleihen sollten. Insbesondere wurden zwei neue Instrumente eingeführt (bezeichnet als „früherfassung“ und „frühintervention“), welche - ähnlich 35 LITERATURÜBERSICHT zu IP Neu - die berufliche Reintegration von Personen mit einer gesundheitlichen Beeinträchtigung fördern sollten. Diese beiden Instrumente haben maßgeblich zu einem Rückgang der Neuzugänge in der Schweizerischen Invalidenversicherung seit 2004 beigetragen (Bolliger u. a. 2012). Eine Studie in Schweden kommt jedoch zum Schluss, dass verstärkte Integrationsanstrengungen auch unerwünschte Effekte haben können. Im Rahmen eines Pilotprojektes hat Schweden den Effekt verschiedener Rehabilitationsmaßnahmen auf die Arbeitsmarktintegration getestet. Engström u. a. (2015) zeigen, dass diese Intervention tendenziell zu mehr IP-Zuerkennungen geführt hat. 37 IP VOR 2014 3 IP VOR 2014 Bevor wir die Entwicklung seit Inkrafttreten der Reform IP Neu im Jahr 2014 im Detail beschreiben, wollen wir auf die Situation vor 2014 näher eingehen. Dies ist auch deshalb von Interesse, da wir für diese Zeitperiode die Arbeitsmarktentwicklung von IP BezieherInnen über einen längeren Zeitraum verfolgen können. Dies ist für Personen, die seit 2014 Rehageld oder eine IP zuerkannt bekamen, wegen des kurzen Zeitraums seit Inkrafttreten der Reform nur beschränkt möglich. 3.1 IP BezieherInnen und Beschäftigungsraten im Alter 20-49 Wir betrachten zunächst die Inzidenz von IP BezieherInnen sowie die Beschäftigung von Personen in den verschiedenen Altersgruppen, wobei Personen im Alter von 20-49 Jahren von besonderem Interesse sind, da die Reform IP Neu auf diese Altersgruppe abzielt. Abbildung 1: IP BezieherInnen Rate unter 50-Jährige Quelle: Eigene Darstellung, berechnet aus Statistischem Handbuch des Hauptverbandes und Bevölkerungsdaten Zunächst ist von Interesse, wie sich die Inzidenz eines IP Bezugs über die Zeit hinweg verändert hat. Aus Abbildung 1 geht hervor, dass der Anteil von IP BezieherInnen an der 38 IP VOR 2014 Bevölkerung im jeweiligen Altersbereich gering ist. für die Altersgruppe der 20-34-Jährigen war dieser Anteil in den letzten 20 Jahre immer geringer als 0.5 Prozent, für die 35-49-Jährigen betrug dieser Wert weniger als 2 Prozent. Interessant ist die zeitliche Dynamik. Ab dem Jahr 2003 kam es in allen Altersgruppen zu einem kontinuierlichen Anstieg der IP Raten. Dieser Trend wurde mit der Einführung von IP Neu im Jahr 2014 gestoppt. Die Raten haben sich für die 20-34-Jährigen mehr als halbiert, für die 35-49-Jährigen gingen sie ebenfalls um fast die Hälfte zurück. Abbildung 2: IP Zugangsraten unter 50-Jährige Quelle: Eigene Darstellung, berechnet aus Statistischem Handbuch des Hauptverbandes und Bevölkerungsdaten Die gesteigerten IP Raten zwischen 2003 und 2013 sind vor allem auf eine starke Zunahme der Zugangsraten zurückzuführen. Abbildung 2 zeigt, dass sich die Zugangsraten in diesem Zeitraum auf hohem Niveau bewegten. Seit der Einführung der IP Neu sind diese Raten auf ein sehr niedriges Niveau gesunken. Da die IP Neu für alle Jahrgänge ab 1964 gilt, ist es wahrscheinlich, dass in Zukunft auch die Zugangsraten der über 50-Jährigen zurückgehen werden. Das Ziel, die Zugangsraten in die IP nicht nur für die jüngeren Altersgruppen zu senken, kann mit der Reform aller Voraussicht nach erreicht werden. Abbildung 3 vergleicht den Anteil von IP BezieherInnen in Österreich mit jenen in ausgewählten OECD Ländern. Wie aus den beiden oberen Abbildungen ersichtlich ist, sind 39 IP VOR 2014 die Raten in Österreich gering. So beziehen etwa in Schweden fast 2.5 Prozent aller 20-34-Jährigen und gar 8Prozent der 35-49-Jährigen eine IP. Auch in der Schweiz sind die Raten für diese Altersgruppen mit knapp 2 bzw. mehr als 4 Prozent sehr hoch.2 Auch in den USA sind die IP Raten der 20-49-Jährigen etwa doppelt so hoch wie jene in Österreich. Die untere grafik stellt den IP Raten der jüngeren Personen die IP Raten von 50-64jährigen Personen gegenüber. In diesem Altersbereich sind die IP Raten in Österreich überdurchschnittlich hoch, deutlich höher als in Deutschland, der Schweiz und den USA, wenn auch wesentlich geringer als in Schweden. 2 Im Ländervergleich ist zu berücksichtigen, dass der Bezug einer IP nicht gleichzusetzen ist mit Nichterwerbstätigkeit. Die Beschäftigungsquoten von IP BezieherInnen zwischen den Ländern sind unterschiedlich, was z.T. auch durch IP Regeln verursacht ist. für eine empirische Studie zu den Arbeitsanreizen von IP BezieherInnen in Österreich siehe Ruh/Staubli (2018). 40 IP VOR 2014 Abbildung 3: IP BezieherInnen Raten im internationalen Vergleich Quelle: Eigene Darstellung, Österreich berechnet aus Statistischem Handbuch des Hauptverbandes und Bevölkerungsdatena, internationale Daten aus der OECD Datenbankb a Für die Altersklasse 50-64 wurden die OECD Daten auch für Österreich genommen, da das Statistische Handbuch die vorzeitige Alterspension nicht der IP zuweist. b OECD: http://www.oecd.org/publications/sickness-disability-and-work-breaking-the-barriers-9789264088856-en. htm, Chapter 2, figure 2.Al.2. Schließlich ist es interessant, einen Blick auf die Beschäftigungsraten jener Alters gruppen zu werfen, auf welche die Reform IP Neu abzielt. Um die internationale Vergleichbarkeit zu erleichtern, beziehen wir uns auf die Beschäftigungsraten der 25-54jährigen Bevölkerung, wie sie in den OECD Statistiken ausgewiesen sind. Im Ländervergleich liegt Österreich hier im mittelfeld, mit deutlich höheren Raten als in Deutschland und den USA, aber geringeren als in Schweden und der Schweiz. Ein ganz anderes Bild ergibt 47 IP VOR 2014 rapide ab und befindet sich in den ersten monaten nach Antragsstellung nur noch bei rund 10 Prozent. Die Abnahme der Beschäftigung vor dem Erstantrag korrespondiert mit erhöhtem Bezug von Krankengeld. Dieser Anteil nimmt jedoch nach dem Erstantrag rapide ab. Im Spiegelbild nimmt der Anteil der Personen, denen eine IP zuerkannt wurde, auf 40 Prozent zu. Auffällig ist auch, dass ein großer Anteil der AntragsstellerInnen (23 Prozent) bereits 3 Jahre vor dem Antrag arbeitslos ist. Dieser Anteil steigt bis 6 monate nach dem Antrag auf 37 Prozent an, um dann wieder zu sinken. Jedoch sind 28 Prozent der AntragsstellerInnen auch 36 monate nach dem Erstantrag immer noch arbeitslos. In Abbildung 5 werden alle Erstanträge zusammen betrachtet, unabhängig davon, welche Entscheidung über den Antrag gefällt wurde. Es ist naheliegend, dass sich das Arbeitsmarktverhalten von Personen mit einem angenommenen Antrag unterscheidet vom Verhalten von Personen, deren Antrag abgelehnt wurde. für den fall, dass der Antrag angenommen wurde, ist zudem der Unterschied zwischen Personen mit befristeter bzw. unbefristeter IP von Interesse. Diesen fragen wird in den Abbildungen 6-10 nachgegangen. In Abbildung 6 betrachten wir angenommene IP Erstanträge. Die Beschäftigung dieser Subgruppe unterscheiden sich nur geringfügig von jener der gesamtheit aller AntragsstellerInnen, mit dem wichtigen Unterschied, dass eine IP Zuerkennung mit Beschäftigungsraten von unter 10 Prozent einhergehen. Zudem fällt auf, dass der Anteil an arbeitslosen Personen ebenfalls sehr gering ist. Wie zu erwarten, liegt der Anteil der IP BezieherInnen 6 monate nach dem Erstantrag bei nahezu 100 Prozent, nimmt dann aber wieder etwas ab. Dies lässt darauf schließen, dass nur ein geringer Teil der IP BezieherInnen mittelfristig wieder auf den Arbeitsmarkt zurückkehrt. Abbildung 7 betrachtet Personen, deren Erstantrag abgelehnt wurde, die aber einen folgeantrag stellen. Diese gruppe unterscheidet sich im Arbeitsmarktverhalten vor dem Antrag nur unwesentlich vom Total der AntragsstellerInnen, jedoch schnellt der Anteil 48 IP VOR 2014 arbeitsloser Personen nach dem abgelehnten Erstantrag in die Höhe und beträgt 6 monate nach dem Erstantrag 60 (!) Prozent. Tabelle 4: Antragskarrieren (20-49-Jährige) Antrag Nr. Anzahl Anträge Zuer kennungen Ablehnungen Zuerk. W‘keit kumu lative Z.W‘keit erneuter Antrag bei Ablehnung Bearbeitungsdauer in Monaten Dauer seit 1. Antrag Männer 1 39.316 14.239 23.491 0.36 0.36 0.47 2.91 2.91 210.929 3.770 6.315 0.34 0.46 0.54 2.27 23.14 3 3.430 895 2.170 0.26 0.48 0.46 2.46 38.26 4 1.009 229 638 0.23 0.49 0.39 2.41 46.75 5 249 41 165 0.16 0.49 0.38 2.49 51.59 Antrag Nr. Anzahl Anträge Zuerkennungen Ablehnungen Zuerk. W‘keit kumulative Z.W‘keit erneuter Antrag bei Ablehnung Bearbeitungsdauer in Monaten Dauer seit 1. Antrag Frauen 1 38.455 14.804 22.375 0.38 0.38 0.44 2.81 2.81 29.859 3.585 5.619 0.36 0.48 0.49 2.28 23.29 3 2.778 774 1.758 0.28 0.50 0.41 2.47 38.80 4 721 169 470 0.23 0.50 0.32 2.43 47.84 5 150 28 97 0.19 0.50 0.34 2.52 53.33 In Abbildung 8 ist die gruppe der Personen, deren Antrag abgelehnt wurde und die keinen folgeantrag gestellt haben. Auch hier zeigen sich keine wesentlichen Unterschiede im Arbeitsmarktverhalten vor dem Antrag. Ein wesentlicher Teil (etwa 40 Prozent) der Personen dieser gruppe kehrt innerhalb von 3 Jahren wieder in Beschäftigung zurück, ein nahezu ebenso großer Teil befindet sich allerdings nach 3 Jahren in Arbeitslosigkeit. Schließlich unterscheiden wir angenommene Erstanträge für eine befristete IP (Abbildung 9) bzw. unbefristete IP (Abbildung 10). Abbildung 9 zeigt ein wichtiges faktum: 49 IP VOR 2014 Personen, denen eine befristete IP zuerkannt wurde, sind nach 3 Jahren kaum noch in Beschäftigung zu finden. Die Beschäftigung von Personen mit befristeter IP ist ähnlich wie jene von Personen mit einer unbefristeten IP. Der Anteil an Personen mit einer befristeten IP, die nach 3 Jahren wieder in Beschäftigung zurückgekehrt sind, ist geringer als 10 Prozent. Der überwiegende Teil bezieht nach wie vor eine IP. Tabelle 5: Antragskarrieren (50-65-Jährige) Antrag Nr. Anzahl Anträge Zuer kennungen Ablehnungen Zuerk. W‘keit kumu lative Z.W‘keit erneuter Antrag bei Ablehnung Bearbeitungsdauer in Monaten Dauer seit 1. Antrag Männer 1 82.220 38.780 39.607 0.47 0.47 0.55 3.04 3.04 221.928 10.782 9.769 0.49 0.60 0.57 2.14 20.16 3 5.563 1.964 3.116 0.35 0.63 0.48 2.27 35.60 4 1.506 497 853 0.33 0.63 0.41 2.30 46.07 5 349 105 197 0.30 0.63 0.33 2.35 52.22 Antrag Nr. Anzahl Anträge Zuerkennungen Ablehnungen Zuerk. W‘keit kumulative Z.W‘keit erneuter Antrag bei Ablehnung Bearbeitungsdauer in Monaten Dauer seit 1. Antrag Frauen 1 46.430 14.893 29.620 0.32 0.32 0.43 2.69 2.69 212.690 4.775 7.068 0.38 0.42 0.47 2.17 20.74 3 3.294 1.089 1.940 0.33 0.45 0.39 2.24 35.65 4 762 224 453 0.29 0.45 0.35 2.19 45.16 5 160 46 87 0.29 0.45 0.34 1.91 49.78 50 IP VOR 2014 Abbildung 5: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: alle Anträge 51 IP VOR 2014 Abbildung 6: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: angenommene Anträge 52 IP VOR 2014 Abbildung 7: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: abgelehnte Anträge mit Folgeantrag 53 IP VOR 2014 Abbildung 8: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: abgelehnte Anträge ohne Folgeantrag 54 IP VOR 2014 Abbildung 9: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: Anträge mit Zuerkennung befristete IP 55 IP VOR 2014 Abbildung 10: Arbeitsmarktstatus vor/nach 1. Antragsstellung: Anträge mit Zuerkennung unbefristete IP 63 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU hin, dass die Einkommenseinbußen in den Jahren vor der Antragsstellung für AntragsstellerInnen der Jahre 2014-2017 höher sind als für AntragsstellerInnen der Jahre 20102013. Zudem ist der/die typische AntragsstellerIn unter IP Neu ein Jahr vor dem Antrag mit geringerer Wahrscheinlichkeit beschäftigt oder arbeitslos und eher BezieherIn von Krankengeld. Wie in den beiden folgenden Tabellen 7 und 8 gezeigt wird, gelten diese Unterschiede sowohl für männer als auch für frauen. Das legt die Schlussfolgerung nahe, dass der starke Rückgang der IP Neuanträge vor allem, die hinsichtlich Einkommen und Arbeitsmarkterfolg etwas Bessergestellten davon abgehalten hat, einen IP Antrag zu stellen. 64 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Tabelle 6: Differenzen Charakteristiken AntragsstellerInnen Alle (20-49-Jährige) 2010-2013 2014-2017 Differenz Antragsalter 40.68 40.65 -0.03 Arbeiter (%) 66.74 63.62 -3.12*** Österreicher (%) 81.04 77.82 -3.22*** Durchschn. Jahreseinkommen 1 Jahr vor Antrag 9.896.84 9.613.98 -282.85*** Durchschn. Jahreseinkommen 5 Jahre vor Antrag 16820.35 16592.35 -228.00** Krankheitsgrund (%) Muskel-Skelett-Erkrankungen 22.02 18.56 -3.46*** Psychische Erkrankungen 44.24 46.30 2.06*** andere Erkrankungen 33.73 35.14 1.40*** Status ein Jahr vor Antrag (%) in Beschäftigung 23.72 20.52 -3.20*** geringfügige Beschäftigung 1.93 1.67 -0.26*** registrierte Arbeitslosigkeit 33.87 30.61 -3.27*** Krankengeld 24.18 29.95 5.77*** IP Pension 0.37 0.25 -0.12*** Sonstiges/Unbekannt 3.01 2.73 -0.28*** Status letzten 5 Jahre vor Antrag (%) in Beschäftigung 41.55 39.89 -1.65*** geringfügige Beschäftigung 2.66 2.60 -0.06 registrierte Arbeitslosigkeit 31.01 29.69 -1.32*** Krankengeld 7.31 8.48 1.16*** IP Pension 0.35 0.34 -0.02 Sonstiges/Unbekannt 1.32 1.24 -0.07 Anzahl Beobachtungen 49.449 31.825 -17.624 65 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Tabelle 7: Differenzen Charakteristiken AntragsstellerInnen Männer (20-49-Jährige) 2010-2013 2014-2017 Differenz Antragsalter 40.36 40.34 -0.03 Arbeiter (%) 79.27 77.01 -2.26*** Österreicher (%) 79.28 75.79 -3.49*** Durchschn. Jahreseinkommen 1 Jahr vor Antrag 10692.76 10598.84 -93.91 Durchschn. Jahreseinkommen 5 Jahre vor Antrag 19196.94 19150.18 -46.76 Krankheitsgrund (%) Muskel-Skelett-Erkrankungen 22.60 18.90 -3.70*** Psychische Erkrankungen 39.96 42.83 2.87*** andere Erkrankungen 37.43 38.26 0.83 Status ein Jahr vor Antrag (%) in Beschäftigung 21.64 19.37 -2.27*** geringfügige Beschäftigung 1.49 1.31 -0.19*** registrierte Arbeitslosigkeit 38.79 34.77 -4.03*** Krankengeld 22.70 28.33 5.63*** IP Pension 0.40 0.31 -0.10* Sonstiges/Unbekannt 3.51 3.27 -0.25* Status letzten 5 Jahre vor Antrag (%) in Beschäftigung 40.60 39.49 -1.12*** geringfügige Beschäftigung 1.90 1.93 0.03 registrierte Arbeitslosigkeit 36.14 33.95 -2.19*** Krankengeld 7.24 8.30 1.06*** IP Pension 0.36 0.35 -0.01 Sonstiges/Unbekannt 1.55 1.45 -0.10 Anzahl Beobachtungen 24.801 15.438 -9.363 66 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Tabelle 8: Differenzen Charakteristiken AntragsstellerInnen Frauen (20-49-Jährige) 2010-2013 2014-2017 Differenz Antragsalter 40.99 40.93 -0.06 Arbeiter (%) 54.13 51.00 -3.14*** Österreicher (%) 82.82 79.73 -3.09*** Durchschn. Jahreseinkommen 1 Jahr vor Antrag 9095.98 8686.16 -409.82*** Durchschn. Jahreseinkommen 5 Jahre vor Antrag 14429.01 14182.66 -246.35* Krankheitsgrund (%) Muskel-Skelett-Erkrankungen 21.46 18.25 -3.21*** Psychische Erkrankungen 48.44 49.46 1.03* andere Erkrankungen 30.10 32.29 2.18*** Status ein Jahr vor Antrag (%) in Beschäftigung 25.79 21.58 -4.21*** geringfügige Beschäftigung 2.36 2.00 -0.36*** registrierte Arbeitslosigkeit 28.93 26.74 -2.19*** Krankengeld 25.67 31.46 5.79*** IP Pension 0.35 0.20 -0.15*** Sonstiges/Unbekannt 2.50 2.23 -0.28** Status letzten 5 Jahre vor Antrag (%) in Beschäftigung 42.49 40.27 -2.23*** geringfügige Beschäftigung 3.43 3.22 -0.20** registrierte Arbeitslosigkeit 25.85 25.70 -0.15 Krankengeld 7.39 8.64 1.25*** IP Pension 0.34 0.32 -0.02 Sonstiges/Unbekannt 1.09 1.05 -0.04 Anzahl Beobachtungen 24.648 16.387 -8.261 4.3 Antragskarrieren vor und nach Inkrafttreten von IP Neu Eine wichtige Intention der Reform IP Neu war die Sicherstellung einer besseren Reintegration von Personen mit temporären gesundheitlichen Einschränkungen in den Arbeitsmarkt. Es ist daher wichtig, Arbeitsmarktkarrieren von AntragsstellerInnen vor der Reform mit Antragsstellern zu vergleichen, für welche bereits die Regeln der IP Neu 67 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU zutrafen. Diese Vergleiche werden für unterschiedliche gruppen in den Abbildungen 16 bis 19 angestellt. Alle AntragsstellerInnen. Der Vergleich fördert eine Reihe von Unterschieden zutage. Der Abbildung 16 liegen alle IP Anträge von Personen im Alter 20-49 Jahren der Jahre 2011 und 2014 zugrunde.4 Wir verfolgen die arbeitsmarktrelevanten Zustände der AntragsstellerInnen in den ersten 24 monaten nach einem Antrag. Der fokus auf Anträge in 2011 stellt sicher, dass innerhalb der ersten 24 monate nach dem Antrag die Reform IP Neu noch nicht in Kraft war. Der fokus auf Anträge in 2014 stellt sicher, dass alle Personen, welche einen Antrag unter den neuen Regeln gestellt haben, über die nächsten 24 monate durchgehend beobachtet werden können. In Panel (a) und (b) zeigt sich, dass mehr als 30 Prozent der AntragsstellerInnen, die der Reform IP Neu unterliegen, 1 Jahr nach dem Antrag Rehageld beziehen, nur knapp 10 Prozent wurde eine IP zuerkannt. Bei Personen, die ihren Antrag vor der Reform gestellt hatten, betrug die IPZuerkennungswahrscheinlichkeit noch rund 40 Prozent. Dies ist nicht überraschend. Die Reform IP Neu bedeutet, wie vom gesetzgeber intendiert, für einen wesentlichen Teil - jedoch nicht für alle - AntragsstellerInnen den Verbleib im AmS System. Zwei Jahre nach Antragsstellung beziehen rund 40 Prozent aller AntragsstellerInnen eine IP Pension im alten System. mit der IP Neu beziehen rund 30 Prozent aller AntragsstellerInnen Rehageld und 10 Prozent eine IP. Dies zeigt die Substitution von befristeter IP durch Rehageld. Panels (c)-(f) zeigen, dass AntragsstellerInnen in 2014 zum Zeitpunkt des Antrages und in den monaten vor dem Antrag mit geringerer Wahrscheinlichkeit noch beschäftigt oder arbeitslos waren und mit höherer Wahrscheinlichkeit Krankengeld bezogen als AntragsstellerInnen des Jahres 2011. Zwei Jahre nach Antragsstellung sehen wir aber keine großen Unterschiede bei allen AntragsstellerInnen. Panel (c) impliziert, dass keine großen 4 Wir haben den Vergleich auch gemacht für alle Einzeljahre 2011 bis 2016. Dies ist dargestellt in den Abbildungen 46 bis 49 im Appendix. 68 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Beschäftigungseffekte der IP Neu bei allen AntragsstellerInnen zu erwarten sind. Dies kann daran liegen, dass es entweder keine Beschäftigungseffekte der Reform gibt oder dass diese klein sind und nur bei Subgruppen, die am stärksten von der Reform betroffen sind, auftreten. Daher vergleichen wir in Abbildung 17 die Antragskarrieren von AntragsstellerInnen mit Zuerkennung einer befristeten IP mit AntragsstellerInnen mit Zuerkennung von Rehageld. Angenommene Anträge: Befristete IP versus Reha-Geld. Die Reform IP Neu zielt auf Personen mit temporären gesundheitsproblemen ab und will erreichen, dass diese mittelfristig im Arbeitsmarkt reintegriert werden anstatt - wie häufig im alten System - mittelfristig beim Bezug einer unbefristeten IP landen. Angesichts des beschränkten Zeitraumes seit Einführung der IP Neu kann diese frage (noch) nicht abschließend beantwortet werden. Es ist jedoch von Interesse, die Unterschiede in der Entwicklung des Arbeitsmarktstatus für angenommene Anträge vor und nach der Reform zu be trachten. In Abbildung 17 konzentrieren wir uns auf die Subgruppe von Personen mit temporären gesundheitsproblemen, deren Antrag angenommen wurde. Im alten System vor 2014 wurde diesen Personen eine temporäre IP zugesprochen, nach der Reform IP Neu verblieben diese Personen im System des AmS und bekommen Rehageld (und Umschulungsgeld). Wie aus Abbildung 17, Panel (c), hervorgeht, ist die spätere Beschäftigungssituation von Personen, denen Rehageld zugesprochen wurde, besser als die Situation von Personen, denen eine temporäre IP nach dem alten System zugesprochen wurde. Trotz tieferer Beschäftigung vor Antragsstellung liegt die Beschäftigungsrate von RehageldbezieherInnen rund 4 Prozentpunkte höher im Vergleich zu BezieherInnen einer befristeten IP. Angenommene Anträge: Unbefristete IP. In Abbildung 18 betrachten wir die Situation von Personen mit einem angenommenen Antrag auf unbefristete IP. Sowohl im alten 69 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU als auch im neuen System mündet dies mittelfristig mit hoher Wahrscheinlichkeit im tatsächlichen Bezug einer IP. BezieherInnen von unbefristeten IP vor und nach der IP Neu Reform unterscheiden sich nicht groß zwei Jahre nach Antragsstellung. „Placebo“: Anträge von über 50jährigen Personen. Die IP Neu gilt nur für Personen, die zum Zeitpunkt der Einführung im Jahr 2014 nicht älter als 50 Jahre waren. In Abbildung 19 betrachten wir das Arbeitsmarktverhalten der über 50jährigen AntragsstellerInnen. Da diese gruppe von der Reform IP Neu nicht direkt tangiert wird, kann dies als „Placebo“ Test betrachtet werden. Das Arbeitsmarktverhalten dieser nicht betroffenen gruppe unterscheidet sich kaum zwischen AntragsstellerInnen vor und nach dem Jahr 2014. Insbesondere verläuft die Beschäftigungswahrscheinlichkeit in der Zeit, nachdem der Antrag gestellt wurde, sehr ähnlich. Ebenso bezieht der größere Teil der AntragsstellerInnen (etwa 50 Prozent) nach 2 Jahren eine IP. Ein sehr kleiner Teil der AntragsstellerInnen ab 2014 erhält Rehageld, dies sind aber weniger als 2 Prozent. Insgesamt ergibt sich das erwartete Bild, dass die nicht durch die IP Neu tangierten Jahrgänge ein Arbeitsmarktverhalten aufweisen, das sich jenem vor der Reform IP Neu kaum unterscheidet. 4.4 Entwicklung der Teilnahme an Maßnahmen ab 2014 Rehageld und medizinische Maßnahmen. IP Neu sieht vor, dass Personen, welche aufgrund einer vorübergehenden Invalidität keiner Erwerbstätigkeit nachgehen und nicht beruflich rehabilitiert werden können, einen Rechtsanspruch auf medizinische Rehabilitation haben, falls diese zur Wiederherstellung der Arbeitsfähigkeit notwendig und zweckmäßig ist. In Abbildung 20 ist die Anzahl der Zuweisungen in maßnahmen mit medizinischer Rehabilitation und Rehageld seit dem ersten Quartal 2014 bis zum dritten Quartal 2017 (dem Ende des Beobachtungszeitraums) ausgewiesen. Im Durchschnitt wurden in diesem 70 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Zeitraum von männern knapp 1500 Anträge gestellt. Etwa ein Drittel aller Antrags steller bekam Rehageld zugesprochen. Eine medizinische Rehabilitation wurde jedoch nur von weniger als der Hälfte der Rehageldbezieher (14.5 Prozent der Antragssteller) in Anspruch genommen. Qualitativ sieht das Bild für frauen sehr ähnlich aus, die absoluten Werte sind jedoch mit durchschnittlich 1600 Anträgen etwas höher. 71 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Abbildung 16: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: alle Anträge 72 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Abbildung 17: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: Befristet vs. Rehageld 79 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU gesundheitsdaten nur für jeweils drei Jahre vorliegen und dies erst ab 2014.7 Dies ist ein zu kurzer Zeitraum, um Effekte auf die gesundheitskosten eruieren zu können. Insbesondere ist ein Vergleich von gesundheitskosten von AntragsstellerInnen vor und nach der IP Neu nicht möglich. Jedoch kann mithilfe der vorliegenden Daten der frage der Zielgenauigkeit der Reform IP Neu nachgegangen werden. Wie stark unterscheiden sich die gesundheitskosten von IP AntragsstellerInnen, deren Antrag akzeptiert wurde, von jene, deren Antrag abgelehnt wurde? Wie ist der zeitliche Verlauf der gesundheitskosten vor und nach Einreichen eines IP Antrages? Welche Unterschiede existieren zwischen verschiedene Dimensionen der gesundheitskosten (Arztbesuche, Heilmittel, Krankenhausaufenthalte)? In Abbildung 23 gehen wir diesen fragen nach. Die durchgezogene schwarze Linie weist die durchschnittlichen Kosten über alle AntragsstellerInnen aus. für die Arztkosten (Panel (a)) und die Heilmittelkosten (Panel (b)) steigen die gesundheitskosten im Jahr vor dem Antrag stark an, erreichen im Antragsquartal den Höhepunkt. Die Arztkosten gehen dann wieder auf das ursprüngliche Niveau (ein Jahr vor dem Antrag) zurück. Die Heilmittelkosten gehen nach der Antragsstellung auch zurück, verbleiben aber auf einem leicht höheren Niveau als 1 Jahr vor dem Antrag. Ein ähnliches muster zeigt sich für die Krankenhauskosten (LDf Punkte, Panel (c)), jedoch fallen hier die höchsten Kosten schon vor dem Antrag an. Die uniforme und starke Zunahme der gesundheitskosten für alle Kostenindikatoren im Jahr der Antragsstellung deutet auf substanzielle gesundheitsprobleme bei Antragsstellung hin. Interessant ist auch der Vergleich im Verlauf der gesundheitskosten für angenommene Anträge (= graue Linie)8 und abgelehnte Anträge (= rote Linie). AntragsstellerInnen, deren IP Antrag angenommen wird, verursachen bereits im Jahr vor der Antragsstellung deut7 Die gesundheitsdaten beinhalten Abrechnungsdaten des Hauptverbandes zu Arztkosten, Heilmittelkosten und Krankenanstalten. Die Daten werden detaillierter im Appendix beschrieben. Wir haben die Arztkosten verfügbar für die Jahre 2014 bis 2017. Die Heilmittelund Krankenanstaltendaten haben wir für die Jahre 2015 bis 2017. 8 Angenommene Anträge sind definiert als Anträge, die eine IP oder Rehageld zugesprochen bekommen. 80 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU lich höhere gesundheitskosten als abgelehnte AntragsstellerInnen. Zudem verbleiben bei angenommenen - nicht jedoch bei abgelehnten - AntragsstellerInnen alle Kostenindikatoren auch zwei Jahre nach Antragsstellung auf einem höheren Niveau. AntragsstellerInnen, welche abgelehnt wurden und einen folgeantrag stellen, verursachen höhere gesundheitskosten als AntragsstellerInnen, welche keinen folgeantrag stellen. (Dies zeigt ein Vergleich der durchgezogenen mit der strichlierten roten Linie). Die Höhe der gesundheitskosten (sowie deren Dynamik vor und nach Antragsstellung) deuten darauf hin, dass der IP Entscheidungsprozess tatsächlich Personen mit überdurchschnittlichen gesundheitsproblemen selektiert. Abbildung 24 beleuchtet die angenommenen Anträge genauer. Abbildung 24 vergleicht AntragsstellerInnen, welche eine IP zugesprochen bekommen, mit Personen, welche Rehageld erhalten. IP BezieherInnen haben überdurchschnittliche gesundheitskosten. Lediglich Rehageld BezieherInnen, welche sich in einer medizinischen maßnahme befinden, haben höhere Arztkosten. Rehageld BezieherInnen, die keine medizinische maßnahme in Anspruch nehmen, verursachen die geringsten gesundheitskosten. In Abbildung 25 werden schließlich die gesundheitskosten nach der Krankheitsursache unterschieden. Psychische Probleme und muskel-Skelett Erkrankungen, welche ein großer Teil der IP BezieherInnen als Ursache für einen IP Antrag geltend machen, führen zum Teil zu deutlich geringeren gesundheitskosten als die übrigen Krankheitsbilder der IP AntragsstellerInnen (eine sehr heterogene gruppe, welche auch schwere gesundheitsprobleme wie Krebserkrankungen inkludiert). Ein Vergleich der gesundheitskosten von AntragsstellerInnen vor und nach der IP Neu ist schwierig, da wir nur einen sehr kurzen Beobachtungszeitraum haben. In Abbildung 26 haben wir die gesundheitskosten von Individuen, die 2013 (vor IP Neu) und 2014 (nach IP Neu) einen Antrag gestellt haben, für das verfügbare Zeitfenster aufgezeichnet. für die kurzen überlappenden Zeiträume zeigen sich keine großen Unterschiede in den gesundheitskosten. 81 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Abbildungen 23-26 basieren auf einem „unbalanced panel“. D.h. Personen, welche zum Datenpunkt -4 beitragen (4 Quartale vor Antragsstellung), sind nicht unbedingt im Datenpunkt +8 inkludiert, da Personen maximal drei Jahre beobachtet werden. Das bedeutet, dass sich die Zusammensetzung der Personen mit der Zeit vor/seit Antragsstellung verändert und den Vergleich über Zeit auch durch Heterogenität über die Zeit erklärbar ist. Abbildung 50 im Appendix verwendet nur Personen, welche über den gesamten Zeitraum beobachtet werden können. Wir sehen keine wesentlichen Unterschiede zwischen den Antragskohorten, was darauf hindeutet, dass die in den Abbildungen 23-25 gezeigte Dynamik nicht wesentlich von Heterogenität kontaminiert ist. Die Abbildungen 51-54 im Appendix weisen zudem den median der gesundheitskosten aus und zeichnen ein qualitativ gleiches Bild wie die Durchschnittskosten. 82 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Abbildung 23: Gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige 83 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Abbildung 24: Gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige, IP vs. Rehageld mit und ohne Maßnahme Bemerkung: Der Ausreißer der Arztkosten in Panel (a) in der IP Gruppe in Quartal 12 lässt sich dadurch erklären, dass wir in dieser Gruppe bei 12 Quartalen nach Antrag nur 137 Personen haben. Dies macht die durchschnittlichen Kosten sensitiv bezüglich einzelner Ausreißer. Die anderen Gruppen und Quartale basieren jeweils auf über 1000 Beobachtungen. 84 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Abbildung 25: Gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige nach Krankheitsgrund 85 ENTWICKLUNg SEIT DER REfORm IP NEU Abbildung 26: Gesundheitsausgaben: unter 50-Jährige, Antrag in 2013 vs. 2014 87 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE 5 IP NEU: KAUSALE ARBEITSMARKTEFFEKTE Dieses Kapitel quantifiziert die kausalen Arbeitsmarkteffekte von IP Neu mithilfe von statistischen modellen. Im Zentrum des Interesses sind die Wirkungen von IP Neu auf den Zugang in eine Invaliditätspension, den Zugang in Rehabilitationsgeld, das Antragsverhalten, die Beschäftigung, die Arbeitslosigkeit und den Krankengeldbezug. Ziel der kausalen Analyse ist es, den Effekt eines Treatments (hier die Einführung von IP Neu) auf die Ergebnisvariable (z.B. Beschäftigung) zu messen. Die Schwierigkeit bei dieser Analyse besteht darin, dass eine Person nicht gleichzeitig in einer Situation ohne IP Neu und einer Situation mit IP Neu beobachtet werden kann. Als Lösung dieses Problems bietet sich ein Kontrollgruppenansatz an. In diesem Verfahren vergleicht man eine Studiengruppe, die von der Einführung von IP Neu betroffen ist, mit einer Kontrollgruppe, die nicht von dieser Reform betroffen ist, aber sonst in allen anderen Charakteristika mit der Studiengruppe vergleichbar ist. Um den kausalen Arbeitsmarkteffekte von IP Neu zu messen, bieten sich grundsätzlich verschiedene Studienund Kontrollgruppen an und es gibt keinen Ansatz, der klar zu favorisieren ist. Wir beleuchten die möglichen Arbeitsmarkteffekte von IP Neu daher aus dem Blickwinkel mehrerer statistischer modelle mit unterschiedlichen Studienund Kontrollgruppen. Konkret präsentieren wir Resultate für drei verschiedene Ansätze: »Vorher-Nachher-Vergleich für die gesamtbevölkerung »Differenz-von-Differenzen Analyse für AntragsstellerInnen »Regressionsdiskontinuitäts-Ansatz für die gesamtbevölkerung und AntragsstellerInnen Der Vorher-Nachher-Vergleich vergleicht die Ergebnisvariable in der Studiengruppe vor und nach Einführung des Treatments, hier IP Neu. Dieser Ansatz misst den kausalen Effekt des Treatments unter der strikten Annahme, dass es vor und nach der Einführung keine zeitbezogenen Effekte gibt, wie zum Beispiel Veränderungen in der Konjunkturlage. Diese Annahme ist in der Realität häufig nicht erfüllt, was zu verzerrten messergebnissen führt. 88 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE Der Differenz-inDifferenzen Ansatz vergleicht die Veränderung in der Ergebnisvariable in der Studiengruppe vor und nach der Einführung eines Treatments mit der Veränderung in der Ergebnisvariable in der Kontrollgruppe vor und nach der Einführung eines Treatments. Der Vorteil dieses Ansatzes ist die möglichkeit für zeitbezogene Effekte zu kontrollieren unter der Annahme, dass diese Effekte die Ergebnisvariable in der Studienund Kontrollgruppe gleich beeinflussen. Diese Annahme ist weniger restriktiv und in der Realität eher erfüllt als jene für den Vorher-Nachher-Vergleich. Beim Regressionsdiskontinuitäts-Ansatz verwendet man eine Diskontinuität in der Treatment Wahrscheinlichkeit in Abhängigkeit einer beobachtbaren Variable. Im fall von IP Neu sind nur Personen betroffen, die im Jänner 1964 oder später geboren sind, während jene, die vor Jänner 1964 geboren sind, nicht von IP betroffen sind. Dies bedeutet, dass man den kausalen Effekt von IP Neu aus der Differenz zwischen der Ergebnisvariable unmittelbar vor und unmittelbar nach der Schwelle (hier das geburtsdatum Jänner 1964), an der sich die Treatment Wahrscheinlichkeit diskontinuierlich ändert, abschätzen kann. Die zentrale Annahme bei diesem Ansatz ist, dass alle anderen beobachtbaren faktoren außer dem Treatment und alle nicht beobachtbaren Einfluss faktoren (etwa der durchschnittliche gesundheitszustand) an der Treatment-Schwelle keine Diskontinuität aufweisen. Diese Annahme ist in vielen Anwendungen plausibel. 5.1 Vorher-Nachher-Vergleich für die Gesamtbevölkerung 5.1.1 Statistisches Modell Wie erwähnt, betrifft IP Neu potenziell alle Personen, die am 1. Jänner 2014 das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet haben (geburtskohorten 1964 und jünger). Wir unterteilen die potenziell von IP betroffene Bevölkerung (d.h. alle Personen im Alter zwischen 20 und 50 Jahren) in drei Subgruppen und analysieren die Auswirkungen von IP Neu für jede Subgruppe getrennt. Die Einteilung der Personen in Subgruppen erfolgt in Abhän- 95 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE nicht dazu zu führen, dass langfristig weniger unbefristete IP Pensionen bezogen werden. Demgegenüber hat IP Neu nur geringfügige Effekte auf den Anteil an AntragsstellerInnen, die Umschulungsgeld beziehen oder sich in sonstigen Zuständen befinden. Abbildung 27: Effekt von IP Neu auf (i) IP-Bezug, (ii) Rehageld, (iii) Umschulungsgeld und (iv) sonstige Zustände Bemerkungen: Die Analyse beschränkt sich auf Anträge, die von Personen mit Jahrgang 1958-1993 in den Jahren 2010-2017 gestellt wurden. Die sonstigen Zustände können in die Unterkategorien Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Krankengeldbezug und sonstige/unbekannte Zustände aufgeteilt werden. getrennte Schätzungen für jede Unterkategorie zeigen, dass IP Neu keinen signifikanten Effekt auf die Beschäftigungsquote in den monaten unmittelbar nach dem Antrag hat (vgl. Panel (a) von Abbildung 28). In der längeren frist, d.h. ein bis vier Jahre nach dem Antrag, lässt 96 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE sich allerdings ein leichter Anstieg in der Beschäftigungsquote von etwa 4 Prozentpunkten feststellen. Interessanterweise ist nach Einführung von IP Neu die Beschäftigungsquote in den monaten vor dem Antrag bei den unter 50-Jährigen leicht niedriger verglichen mit über 50-Jährigen. Dies reflektiert, dass sich unter IP Neu eher Personen mit geringerer Beschäftigungserfahrung anmelden. Das Spiegelbild des Rückgangs der Beschäftigungsquote vor dem Antrag ist ein Anstieg des Krankengeldbezugs. Wie in Panel (b) von Abbildung 28 ersichtlich, ist mit IP Neu der Krankengeldbezug unmittelbar vor dem Antrag bei unter 50-Jährigen um bis zu 8 Prozentpunkte höher verglichen zu über 50-Jährigen. Diese Differenz verschwindet aber in den monaten nach dem Antrag. Panel (c) und (d) von Abbildung 28 zeigen, dass IP Neu sehr geringe Effekte auf die Arbeitslosenquote oder den Anteil von Personen in sonstigen/übrigen Zuständen gehabt hat. 5.3 Regressionsdiskontinuitäts-Ansatz für die Gesamtbevölkerung und AntragsstellerInnen Ein weiterer Ansatz, um den kausalen Effekt der IP Neu abzuschätzen, ist der Regressionsdiskontinuitäts-Ansatz (RD-Ansatz). Bei diesem Verfahren verwendet man die Diskontinuität im Treatment nach dem geburtsdatum, um die Studienund die Kontrollgruppe zu definieren. In unserem fall sind nur Personen, die im Jänner 1964 oder später geboren sind, von IP Neu betroffen, während jene, die vor Jänner 1964 geboren sind, nicht von IP Neu betroffen sind. Zu diesem Zweck verwendet man die Differenz zwischen der Ergebnisvariable unmittelbar vor und unmittelbar nach der Schwelle (hier das geburtsdatum Jänner 1964), an der sich das Treatment diskontinuierlich ändert, um den Effekt des Treatments (IP Neu) abzuschätzen. Der Vorteil des RD-modells im Vergleich zu den vorherigen modellen ist die transparente Illustration des Treatment-Effekts. Anhand einer grafik lässt sich auf einfache Weise 97 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE prüfen, ob die Ergebnisvariable eine Diskontinuität an der Treatment-Schwelle aufweist. findet man keine Diskontinuität, hat das Treatment mit großer Wahrscheinlichkeit keinen Effekt auf die Ergebnisvariable. Der Nachteil dieses Ansatzes ist die limitierte Verallgemeinerbarkeit des gemessenen Effekts. Der geschätzte Treatment-Effekt gilt nur für die Personen, die sich unmittelbar links und rechts der Treatment-Schwelle befinden. In unserem fall sind dies Personen, die kurz vor und nach Jänner 1964 geboren sind und somit bei Inkrafttreten von IP Neu bereits 50 Jahre alt waren. Es ist sehr wahrscheinlich, dass der Treatment-Effekt für jüngere Personen unterschiedlich ist. Diesen Effekt können wir jedoch mit unserem RD-Ansatz nicht messen. 5.3.1 Statistisches Modell Die zentrale Annahme beim RD-Ansatz ist, dass sich alle anderen beobachtbaren faktoren außer dem Treatment und alle nicht beobachtbaren Einflussfaktoren (etwa der durchschnittliche gesundheitszustand) kontinuierlich ändern und insbesondere an der Treatment-Schwelle keine Diskontinuität aufweisen. Unter dieser Annahme entspricht der kausale Effekt des Treatments auf die Ergebnisvariable der Differenz zwischen der Ergebnisvariable unmittelbar vor und unmittelbar nach der Treatment Schwelle. 98 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE Abbildung 28: Effekt von IP Neu auf (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände Bemerkungen: Die Analyse beschränkt sich auf Anträge, die von Personen mit Jahrgang 1958-1993 in den Jahren 2010-2017 gestellt wurden. Diese Abbildung zeigt die geschätzten β-Koeffizienten von Regressionsgleichung (2) für jeden einzelnen Beobachtungsmonat (durchgezogene Linie). Die gestrichelten Linien illustrieren die Unterund Obergrenze des 95-Prozent-Konfidenzintervalls. Der RD-Ansatz kann mit folgender Regressionsgleichung statistisch geschätzt werden: Yit= α + γ * D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i + δ0* Geburtsdatumi + δ1* Geburtsdatumi 2 + δ2* Geburtsdatumi* D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i (3) + δ3* Geburtsdatumi 2* D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i + ϵit Die Variable D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i ist eine Dummy-Variable, die anzeigt, ob die beobachtete Person im Jänner 1964 oder später geboren ist. Diese Variable misst den 99 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE diskontinuierlichen Effekt des geburtsdatums. Die Variablen Geburtsdatumi und Geburtsdatumi 2 messen den Einfluss des geburtsdatums (in monaten) und bilden den kontinuierlichen Effekt des geburtsdatums ab. In diesen Variablen kommt etwa eine – im Durchschnitt über die gesamte Population – steigende Arbeitsmarktpartizipation zum Ausdruck. Wir nehmen weiter an, dass dieser Effekt quadratisch ist und sich am geburtsdatum Jänner 1964 ändert. Der Koeffizient γ misst den Unterschied in der Ergebnisvariable Yit von Personen, die im Jänner 1964 oder danach geboren wurden, relativ zu Personen, die gerade vor diesem geburtsdatum geboren wurden. 5.3.2 Arbeitsmarkteffekte für die Bevölkerung In diesem Teilabschnitt untersuchen wir die Arbeitsmarkteffekte von IP Neu für Personen, die vor und nach Jänner 1964 geboren wurden. Zu diesem Zweck stellen wir zuerst das Profil von Zugang in IP, Zugang in Rehabilitationsgeld, Beschäftigung, Krankengeldbezug, Arbeitslosigkeit und sonstigen/unbekannten Zuständen als funktion des geburtsdatums dar. Insbesondere wollen wir untersuchen, ob und wie stark sich IP Neu auf diese Profile auswirkt. Ein Effekt von IP Neu sollte sich in einer Diskontinuität an der Treatment-Schwelle widerspiegeln. Abbildung 29 beleuchtet die frage, in welchem Ausmaß IP Neu den Zugang in IP und den Zugang in Rehabilitationsgeld in den Jahren 2014-2017 beeinflusst hat. Panel (a) zeigt, dass die IP Zugänge mit dem geburtsdatum kontinuierlich abnehmen, wobei das geburtsdatum relativ zu Jänner 1964 gemessen ist, sodass dem Referenzmonat 0 die geburtskohorte Jänner 1964 entspricht. Dies reflektiert den Umstand, dass jüngere Personen mit geringerer Wahrscheinlichkeit eine IP beziehen als ältere Personen. Interessant ist jedoch der sprunghafte Rückgang im IP Zugang genau an der Treatment Schwelle, d.h. im geburtsmonat 0.12 Panel (b) zeigt, dass der sprunghafte Rückgang im 12 Abbildungen 57 und 58 im Appendix zeigen, dass diese Diskontinuität vor 2014 nicht vorhanden war und somit auf die Reform IP Neu zurückzuführen ist. 100 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE IP Zugang mit einer sprunghaften Zunahme im Bezug von Rehageld einhergeht. Dies weist darauf hin, dass IP Neu, wie intendiert, zu einer Substitution von IP Bezug hin zu Rehageldbezug beigetragen hat. Der Rückgang im IP Bezug kann durch zwei Effekte generiert werden: (i) Personen beziehen weniger befristete IP und (ii) Personen beziehen weniger unbefristete IP. Abbildung 29: Effekt von IP Neu auf (i) IP, (ii) Rehageld (Jahre 2014-2017) Bemerkung: Die Abbildung zeigt den Geburtsmonat relativ zu Jänner 1964 (normiert auf 0) auf der x-Achse. Die Punkte weisen jeweils die Durchschnitte pro Geburtsmonat aus, also beispielsweise der durchschnittliche IP Bezug innerhalb eines Geburtsmonats. Die IP Neu betrifft nur Individuen mit Geburtsmonat nach Jänner 1964. Geburtsmonate rechts von 0 sind also von der Reform IP Neu betroffen (Treatment Gruppe), Individuen links von 0 sind nicht von der Reform betroffen (Kontrollgruppe). Ein Sprung beim Geburtsmonat 0 deutet also darauf hin, dass die Reform IP Neu einen Effekt hat. In Abbildung 30 sehen wir, dass der Rückgang im IP Bezug getrieben ist durch befristete IP Bezüge (Panel a). Unbefristete IP Bezuge hingegen weisen keine Diskontinuität an der Treatment Schwelle auf. mithilfe der Regressionsgleichung (3) können wir die in den Abbildungen 29 und 30 beobachteten Diskontinuitäten an der Treatment-Schwelle abschätzen und somit den quantitativen Effekt von IP Neu auf diese Ergebnisvariable messen. Tabelle 11 präsentiert den Koeffizienten γ - den diskontinuierlichen Effekt an der Treatment Schwelle - für verschiedene Ergebnisvariablen. Wie Panel A zeigt, nimmt die Wahrscheinlichkeit, einen 101 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE Antrag zu stellen, an der Treatment-Schwelle um 0.77 Prozentpunkte ab. Um einen relativen Effekt zu erhalten, kann dieser Effekt mit dem Durchschnitt vor IP Neu in Beziehung gesetzt werden. Der so gemessene Rückgang bei den IP-Anträgen beträgt 17.4 Prozent. gleichzeitig sehen wir auch einen signifikanten Rückgang im IP Bezug von 1.50 Prozentpunkten (Panel B). Dieser Rückgang ist durch befristete IP Bezüge getrieben, welche um 1.35 Prozentpunkte sinken (Panel C), während unbefristete IP Bezüge im Wesentlichen unverändert sind (Panel D). Außerdem sehen wir einen Anstieg im Bezug von Rehageld im Ausmaß von 1.35 Prozentpunkten (Panel E). Abbildung 30: Effekt von IP Neu auf (i) befristete IP, (ii) unbefristete (Jahre 2014-2017) 102 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE Tabelle 11: Auswirkungen von IP Neu auf (i) die Antragswahrscheinlichkeit, (ii) Bezug einer Invaliditätspension und (iii) Rehageldbezug VRD Schätzer A. Wahrscheinlichkeit eines Antrags Nach IP Neu -0.77** Durchschnitt vor IP Neu 4.42 B. Bezug IP Nach IP Neu -1.50*** Durchschnitt vor IP Neu 6.03 C. Bezug IP befristet Nach IP Neu -1.35*** Durchschnitt vor IP Neu 3.54 D. Bezug IP unbefristet Nach IP Neu -0.07 Durchschnitt vor IP Neu 2.38 E. Bezug Rehageld Unter IP Neu 1.35*** Durchschnitt vor IP Neu 0.00 Abbildung 31 gibt Aufschluss über die Auswirkungen von IP Neu auf Beschäftigung, Krankengeldbezug, Arbeitslosigkeit und sonstige/unbekannte Zustände in den Jahren 2014-2017. In Panel (a) sehen wir eine kontinuierliche Zunahme der Beschäftigung mit dem geburtsdatum. Im Referenzmonat 0 (= geburtskohorte Jänner 1964) kommt es zu keiner sprunghaften Veränderung in der Beschäftigung. Dies deutet darauf hin, dass IP Neu keinen Beschäftigungseffekt hatte für Individuen, die im Jänner 1964 oder kurz danach geboren wurden. Panels (b) und (c) zeigen, dass IP Neu keinen Effekt auf den Krankengeldbezug oder Arbeitslosigkeit der Studiengruppe hatte. Beide Ergebnisvariablen nehmen kontinuierlich mit dem geburtsdatum ab, ohne jedoch eine Diskontinuität an der Treatment Schwelle aufzuweisen. Die sonstigen/übrigen 103 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE Zustände nehmen mit dem geburtsdatum ab, und nach Referenzmonat 0 verflacht diese Kurve, ohne jedoch einen Sprung aufzuweisen. Tabelle 12 präsentiert die korrespondierenden Schätzungen des Koeffizienten für die Ergebnisvariablen Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Krankengeldbezug und sonstige/ unbekannte Zustände. Konsistent mit den Profilen in Abbildung 31 finden wir keine statistisch signifikante Veränderung an der Treatment-Schwelle für diese Ergebnisvariablen. Tabelle 12: Auswirkungen von IP Neu auf (i) Beschäftigung, (ii) Arbeitslosigkeit, (iii) Krankengeld und (iv) sonstige/unbekannte Zustände RD Schätzer A. Beschäftigung Nach IP Neu 0.07 Durchschnitt vor IP Neu 74.64 B. Arbeitslosigkeit Nach IP Neu -0.12 Durchschnitt vor IP Neu 8.27 C. Krankengeld Nach IP Neu 0.01 Durchschnitt vor IP Neu 1.57 D. Sonstiges/Unbekannt Nach IP Neu -0.01 Durchschnitt vor IP Neu 7.92 104 IP NEU: KAUSALE ARBEITSmARKTEffEKTE Abbildung 31: Effekt von IP Neu auf (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände (Jahre 2014-2017) 5.3.3 Arbeitsmarkteffekte für AntragsstellerInnen In diesem Teilabschnitt untersuchen wir die Arbeitsmarkteffekte von IP Neu mithilfe des RD-modells nur für AntragsstellerInnen. Diese gruppe ist unmittelbar von IP Neu betroffen, und daher sollten hier die Arbeitsmarkteffekte, falls es solche gibt, am deutlichsten sichtbar sein. Abbildung 32 zeigt das Profil von IP Zugängen und Rehageldbezug zwei Jahre nach einem Antrag in Abhängigkeit des geburtsdatums. Berücksichtigt sind alle Personen, 111 IP NEU: KAUSALE EffEKTE AUf REHAmASSNAHmEN UND gESUNDHEITSAUSgABEN 6 IP NEU: KAUSALE EFFEKTE AUF REHAMASSNAHMEN UND GESUNDHEITSAUSGABEN Die bisherige Analyse hat sich auf die Arbeitsmarkteffekte von IP Neu konzentriert. Zwei mögliche gründe für die geringfügigen Arbeitsmarkteffekte von IP Neu sind, dass viele AntragsstellerInnen sich in Rehabilitation befinden und noch keinen Versuch unternommen haben, auf den Arbeitsmarkt zurückzukehren, oder dass die IP Neu die Partizipation an Rehamaßnahmen gar nicht erhöht hat. Um diese Hypothesen genauer zu untersuchen, messen wir in einem nächsten Schritt die kausalen Effekte von IP Neu auf den Bezug von Rehamaßnahmen sowie auf die gesundheitsausgaben. Konkret unterscheiden wir drei verschiedene maße für die gesundheitsausgaben: (1) die Arztkosten, (2) die Heilmittelkosten und (3) die Krankenanstalten Kosten. Unsere Analyse konzentriert sich auf Personen, die seit 2004 einen Antrag auf IP oder Rehabilitationsgeld gestellt haben, da wir nur für diese gruppe über Informationen zu Rehabilitationsmaßnahmen und gesundheitsausgaben verfügen. 6.1 Statistisches Modell für die statistische Analyse verwenden wir wiederum den RD-Ansatz aus dem vorangegangenen Kapitel. In einem ersten Schritt stellen wir in einer grafik die Ergebnis variable, zum Beispiel die Arztkosten, in Abhängigkeit des geburtsdatums dar. Diese grafik erlaubt es uns auf einfach Art und Weise zu sehen, ob die Ergebnisvariable an der Treatment-Schwelle, hier das geburtsdatum Jänner 1964, eine Diskontinuität aufweist. Eine Diskontinuität in der Ergebnisvariable genau an der Treatment Schwelle ist ein klares Indiz dafür, dass das Treatment einen Effekt auf die Ergebnisvariable hat. Sieht man keine Diskontinuität an der Treatment-Schwelle, hat das Treatment mit großer Wahrscheinlichkeit keinen kausalen Effekt auf die Ergebnisvariable. 112 IP NEU: KAUSALE EffEKTE AUf REHAmASSNAHmEN UND gESUNDHEITSAUSgABEN In einem zweiten Schritt messen wir mithilfe einer Regressionsgleichung die Diskontinuität an der Treatment-Schwelle. Aus dieser Schätzung lässt sich dann ein Treatment-Effekt ermitteln, das heißt der kausale Effekt von IP Neu auf die Ergebnisvariable. Konkret schätzen wir folgende Regressionsgleichung: Yit= α + γ * D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i + δ0* Geburtsdatumi + δ1* Geburtsdatumi 2 + δ2* Geburtsdatumi* D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i (4) + δ3* Geburtsdatumi 2* D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i + ϵit Die Variable D(Geburtsdatum ≥ 01/1964)i ist eine Dummy-Variable, die anzeigt, ob die beobachtete Person im Jänner 1964 oder später geboren ist. Diese Variable misst den diskontinuierlichen Effekt des geburtsdatums auf die Ergebnisvariable. Die Variablen Geburtsdatumi und Geburtsdatumi 2 messen den Einfluss des geburtsdatums (in monaten) und bilden den kontinuierlichen Effekt des geburtsdatums ab. Wie zuvor nehmen wir an, dass dieser Effekt quadratisch ist und sich am geburtsdatum Jänner 1964 ändert. Der Koeffizient misst den Unterschied in der Ergebnisvariable von AntragsstellerInnen, die im Jänner 1964 oder danach geboren wurden, relativ zu AntragsstellerInnen, die gerade vor diesem geburtsdatum geboren wurden. 113 IP NEU: KAUSALE EffEKTE AUf REHAmASSNAHmEN UND gESUNDHEITSAUSgABEN Abbildung 35: Effekt von IP Neu auf Maßnahme W‘keit 6.2 Resultate Abbildung 35 gibt Aufschluss darüber, in welchem Ausmaß IP Neu die Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat, dass ein/e AntragsstellerIn eine Rehamaßnahme erhält. Wir sehen, dass die Wahrscheinlichkeit einer maßnahme links der Treatment-Schwelle ansteigend ist im geburtsmonat. Im Referenzmonat 0 - d.h. für die geburtskohorte Jänner 1964 - ist ein sprunghafter Anstieg in der Wahrscheinlichkeit einer maßnahme zu beobachten. Die Wahrscheinlichkeit rechts der Treatment-Schwelle verläuft auf einem kontinuierlich höheren Niveau als links von der Treatment-Schwelle. Dies bedeutet, dass IP Neu die Wahrscheinlichkeit, eine Rehamaßnahme zu erhalten, für AntragsstellerInnen, die nach Dezember 1963 geboren und somit von IP Neu betroffen sind, permanent erhöht hat im Vergleich zu AntragsstellerInnen, die nicht von IP Neu betroffen sind. 114 IP NEU: KAUSALE EffEKTE AUf REHAmASSNAHmEN UND gESUNDHEITSAUSgABEN Panel (a) in Abbildung 36 beleuchtet die Auswirkungen von IP Neu auf die durchschnittlichen Arztkosten pro Quartal, die durchschnittlichen Heilmittelkosten pro Quartal und durchschnittlichen Krankenanstalt Kosten pro Quartal. Panel (a) zeigt, dass die Arz t kosten links der Treatment-Schwelle relativ flach verlaufen. Im Referenzmonat 0 (= geburts kohorte Jänner 1964) ist ein leichter Anstieg in den Arztkosten zu beobachten. Allerdings gilt es auch zu bemerken, dass die Arztkosten allgemein von geburtsmonat zu geburtsmonat sehr stark variieren. Dies deutet darauf hin, dass andere faktoren neben dem geburtsmonat und IP Neu einen starken Einfluss auf die Arztkosten haben. In Panel (b) sehen wir eine kontinuierliche Zunahme der durchschnittlichen Heilmittelkosten mit dem geburtsdatum. An der Treatment-Schwelle kommt es zu keiner sprunghaften Veränderung der Heilmittelkosten, das Profil wird jedoch etwas flacher rechts der Treatment-Schwelle. Panel (c) weist darauf hin, dass IP Neu keine Auswirkungen auf die durchschnittlichen Krankenanstalt Kosten pro Quartal hatte. Die Kosten verlaufen sehr flach mit dem geburtsdatum und variieren insgesamt sehr stark. Insbesondere ist keine sprunghafte Veränderung an der Treatment-Schwelle zu beobachten. Tabelle 15 präsentiert den Koeffizienten γ - den diskontinuierlichen Effekt an der Treatment-Schwelle - für die Ergebnisvariablen Rehamaßnahmen, Arztkosten, Heilmittelkosten und Krankenanstalt Kosten. für jede Ergebnisvariable zeigen wir separate Schätzungen 2, 4, 6 und 8 Quartale nach dem Antrag. Auf diese Art können wir die Dynamik einer Ergebnisvariable in Abhängigkeit der Zeit besser verstehen. In Panel A sehen wir, dass die Wahrscheinlichkeit, eine Rehamaßnahme zu erhalten, an der Treatment-Schwelle innerhalb von 4 und 6 Quartalen um etwa 8-9 Prozentpunkte ansteigt. Interessanterweise sehen wir innerhalb der ersten 2 Quartale nach dem Antrag keinen Unterschied in der Wahrscheinlichkeit, eine Rehamaßnahme zu erhalten. Diese deutet darauf hin, dass sich der Unterschied in der Rehamaßnahme -Wahrscheinlichkeit erst eine gewisse Zeit nach dem Antrag einstellt. Dies macht Sinn, da die durchschnittliche 115 IP NEU: KAUSALE EffEKTE AUf REHAmASSNAHmEN UND gESUNDHEITSAUSgABEN Bearbeitungszeit eines Antrages rund drei monate beträgt und wohl keine Rehamaßnahme zugesprochen wird, bevor der Antrag entschieden ist. Wie Panel B zeigt, sind die Arztkosten pro Quartal bei AntragsstellerInnen, die nach Dezember 1963 geboren und somit von IP Neu betroffen sind, im Durchschnitt höher als bei AntragsstellerInnen, die vor Jänner 1964 geboren sind. Die Differenz in den Arztkosten ist ansteigend mit der Dauer seit dem Antragsdatum und beträgt 149.54 Euro sechs Quartale nach dem Antragsdatum. Relativ zum Durchschnitt vor IP Neu entspricht dies einem Anstieg um 60 Prozent. Panel C zeigt, dass die Heilmittelkosten nicht signifikant ansteigen an der Treatment-Schwelle. Panel D zeigt, dass der Unterschied in den Krankenanstalt Kosten an der Treatment-Schwelle mit der Dauer seit dem Antrag ansteigt bis zum 6. Quartal und dann im 8. Quartal wieder fällt. Der Anstieg bis Quartal 6 ist aber statistisch nicht signifikant. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass AntragsstellerInnen nach der Einführung von IP Neu mit zunehmender Dauer seit dem Antrag höhere Arztkosten aufweisen, während sich die Heilmittelkosten und Krankenanstaltenkosten kaum unterscheiden. Eine mögliche Erklärung für dieses Ergebnis ist, dass AntragsstellerInnen im Zuge der Rehabilitationsmaßnahme mehr medizinische Leistungen konsumieren. 116 IP NEU: KAUSALE EffEKTE AUf REHAmASSNAHmEN UND gESUNDHEITSAUSgABEN Abbildung 36: RDD durchschnittliche Gesundheitsausgaben pro Quartal nach Antrag 117 IP NEU: KAUSALE EffEKTE AUf REHAmASSNAHmEN UND gESUNDHEITSAUSgABEN Tabelle 15: Auswirkungen von IP Neu auf (i) Arztkosten, (ii) Heilmittelkosten, (iii) Krankenanstalten LKF Punkte (iv) Rehamaßnahmen RD Schätzer Zeit nach Antrag: 2. Quartal 4. Quartal 6. Quartal 8. Quartal A. Rehamaßnahme (%-Punkte) Nach IP Neu 3.14 9.61*** 7.99* 7.09 Durchschnitt vor IP Neu 7.44 12.35 15.68 18.68 B. Arztkosten Nach IP Neu 75.71 99.88* 149.54*** 113.70** Durchschnitt vor IP Neu 367.30 337.48 248.63 266.85 C. Heilmittelkosten Nach IP Neu 185.23 -107.34 127.04 40.41 Durchschnitt vor IP Neu 562.99 677.71 432.79 444.52 D. Krankenanstalten LKF Punkte Nach IP Neu -26.56 114.92 456.01 2.53 Durchschnitt vor IP Neu 1674.03 732.52 1130.29 834.19 119 KAUSALE EVALUATION: ZUTEILUNg VON ANTRÄgEN AUf gUTACHTERINNEN 7 KAUSALE EVALUATION: ZUTEILUNG VON ANTRÄGEN AUF GUTACHTERINNEN 7.1 Statistisches Modell Die kausale Evaluation der letzten Kapitel basierte auf einem Vergleich von Personen ab der geburtskohorte 1964 (welche der Reform IP Neu unterlagen) mit Personen, welche vor 1964 geboren wurden (und damit nicht direkt von der Reform IP Neu betroffen waren) und welche als Kontrollgruppe dienen. In diesem Kapital werfen wir einen etwas anderen Blick auf die Daten, um die Auswirkungen der Reform IP Neu zu messen: die Zuteilung zu gutachterInnen im IP Evaluationsprozess. Wie in den vergangenen Kapiteln geht es darum, den kausalen Effekt einer Zuerkennung von Rehageld, IP, und einer Rehamaßnahme auf den Arbeitsmarkterfolg und die gesundheitsausgaben zu messen.14 Die kausale Analyse beruht auf der Zuteilung von Anträgen an die ärztlichen mitarbeiterInnen des Chefärztlichen Dienstes nach fixen Regeln (zum Beispiel nach geburtsdatum oder Auslastung). Die Zuteilung der fälle auf gutachterInnen ist damit quasi-zufällig und damit weitgehend unabhängig von den Eigenschaften der fälle (d.h. den Eigenschaften der einzelnen IP Anträge). In dem maße, in welchem die gutachterInnen systematische Unterschiede in der Zuerkennung einer IP, des Rehagelds oder einer Rehamaßnahme aufweisen, können wir mit dieser Strategie den kausalen Effekt des Antragentscheides evaluieren. Diese methode zur Schätzung kausaler Effekte wurde in neueren Studien von maestas u. a. (2013) und Dahl u. a. (2014) für die Evaluation von IP Reformen in den USA bzw. Norwegen erfolgreich implementiert. 14 Der IP-Antragsprozess ist detaillierter beschrieben in Abbildung 61 im Appendix. 120 KAUSALE EVALUATION: ZUTEILUNg VON ANTRÄgEN AUf gUTACHTERINNEN Die Idee der Schätzmethode lässt sich am besten mit folgendem gedankenexperiment illustrieren. Die ideale Lösung, um den kausalen Effekt von Rehamaßnahmen auf die Arbeitsmarktpartizipation zu schätzen, wäre ein Experiment mit zufälliger Zuteilung von maßnahmen auf AntragsstellerInnen. Der kausale Effekt kann in diesem fall durch Vergleich der durchschnittlichen Arbeitsmarktpartizipation zwischen den gruppen mit und ohne maßnahme direkt berechnet werden. Ein solches Experiment ist jedoch praktisch nicht umsetzbar. Die quasi-zufällige Zuteilung der Anträge auf die gutachterInnen schafft jedoch ähnliche Variation wie das Experiment. gäbe es nur zwei gutachterInnen, von denen einer/eine immer eine maßnahme spricht und der/die andere jedoch nie eine maßnahme spricht, dann hätten wir genau das ideale Experiment. Obwohl eine solche Situation in der Realität nicht gegeben ist, beobachten wir große Unterschiede zwischen gutachterInnen in der Wahrscheinlichkeit, eine maßnahme zuzuteilen. Die zufällige Zuteilung von Anträgen zu gutachterInnen generiert damit quasi-experimentelle Variation in der Wahrscheinlichkeit der Zuerkennung einer IP, von Rehageld, oder der Zuteilung einer Rehamaßnahme. Die sogenannte Instrumentalvariablen-Strategie nutzt nun diese Variation zwischen gutachterInnen aus. Die Auswirkungen dieser verschiedenen maßnahmen von IP Neu auf eine Ergebnisvariable (z.B. Beschäftigung) kann mit folgender Regressionsgleichung statistisch gemessen werden: Yi= β0 + β1 IPi + β2 RGi + β3 RMi + β4 BZi + ϵi (5) Yi misst den Arbeitsmarkterfolg (z.B. Lohnsatz oder Beschäftigungsstatus) oder ist ein maß für die gesundheitsausgaben. IPi, RGi und RMi sind Dummy-Variablen, die anzeigen, ob eine Person i eine IP, Rehabilitationsgeld oder eine Rehamaßnahme erhält. Somit messen die Koeffizienten β1, β2 und β3 die Auswirkungen der Zuerkennung einer IP, von Rehabilitationsgeld und von maßnahmen auf die Ergebnisvariable Yi. Die Variable BZi misst die Bearbeitungsdauer des Antrags (Zeit in monaten zwischen Antragsdatum und 127 KAUSALE EVALUATION: ZUTEILUNg VON ANTRÄgEN AUf gUTACHTERINNEN allerdings groß. Daher kann nicht ausgeschlossen werden, dass maßnahmen einen substanziellen Effekt haben. Die unpräzise Schätzung der Effekte ist dadurch erklärbar, dass die Zuteilung des gutachters bzw. der gutachterin einen relativ geringen Effekt darauf hat, ob ein/e AntragsstellerIn eine Rehamaßnahme erhält oder nicht. Tabelle 18: Kausaler Effekt auf Arbeitseinkommen Arbeitseinkommen (Euro) nach Antrag 1. Jahr 2. Jahr 3. Jahr Rehageld -4352*** (721) -4982*** (1032) -4306*** (1532) IP 269 (1151) -2401* (1364) -6302*** (2215) Bearbeitungszeit 57 (177) -261 (207) -453 (469) Med. Maßnahme 4115 (3642) -492 (4830) 716 (6493) Durchschn. Arbeitseinkommen 2790 3663 4164 Beobachtungen 34391 25002 12601 Tabelle 19: Kausaler Effekt auf Arbeitsmarktstatus Status 2 Jahre nach Antrag: Beschäftigung Arbeitslosigkeit Krankengeld Rehageld -19.41*** (4.96) -36.64*** (4.83) -3.38 (3.04) IP -8.00 (4.94) -32.22*** (5.80) -13.64*** (3.15) Bearbeitungszeit -1.12 (0.85) 2.18** (0.92) 0.37 (0.54) Maßnahme -21.47 (21.25) -9.74 (19.68) 10.02 (12.00) Mean 13.62 27.79 5.78 Beobachtungen 26937 26937 26937 128 KAUSALE EVALUATION: ZUTEILUNg VON ANTRÄgEN AUf gUTACHTERINNEN 7.4 Resultate Gesundheitsausgaben Tabelle 20 weist die kausalen Effekte eines Antragsentscheides auf die kumulativen gesundheitsausgaben in den ersten zwei Jahren nach Antragsstellung aus. Wir finden keine statistisch signifikanten Effekte von Rehageld, IP, maßnahmen auf die gesundheitsausgaben. Die Bearbeitungszeit scheint Heilmittel und Arztkosten leicht zu reduzieren. Insgesamt finden wir aber keine konsistenten Effekte auf die gesundheitsausgaben.16 Wir haben die Analyse auch separate nach Krankheitsgrund gemacht und finden auch dort keine konsistenten Effekte. Die Tabellen dazu befinden sich ebenfalls im Appendix. Tabelle 20: Kausaler Effekt auf Gesundheitsausgaben Ausgaben in den ersten 2 Jahren nach Antrag: Heilmittel LKF Punkte Arztkosten Rehageld -284.51 (1438.60) 631.91 (2278.56) -903.24 (767.25) IP 1071.00 (2336.92) -1074.83 (2938.62) -679.83 (926.61) Bearbeitungszeit -731.73* (399.58) -596.40 (690.13) -472.21*** (183.31) Maßnahme 4805.04 (5976.64) 4803.00 (7686.75) 3189.57 (2778.70) Mean 3110.90 5118.09 2454.63 Beobachtungen 14085 14085 14085 16 Die Resultate für das 1. und 2. Jahr nach Antrag sind separat ausgewiesen in Tabelle 33 und 34 im Appendix. 129 SCHLUSSfOLgERUNg 8 SCHLUSSFOLGERUNG Dieser Projektbericht untersuchte die Auswirkungen der im Jänner 2014 in Kraft getretenen Reform „IP Neu“, welche umfassende Neuregelungen im Bereich der Invaliditätspension (IP) in die Wege geleitet hat. für alle Personen, die am 1. Jänner 2014 das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, wurde die befristete IP abgeschafft. Ein Pensionsanspruch besteht für diese Personen nur mehr, wenn Invalidität bzw. Berufsunfähigkeit dauerhaft vorliegt und maßnahmen der medizinischen oder beruflichen Rehabilitation nicht zweckmäßig oder nicht zumutbar sind. Anstelle dieser befristeten Pensionen wird Umschulungsoder Rehabilitationsgeld gewährt und diesen Personen maßnahmen der beruflichen und/oder medizinischen Rehabilitation zugewiesen, um ihre Arbeitsfähigkeit zu erhalten oder wiederzuerlangen. Es zeigt sich, dass IP Neuzugänge bei den 20-49jährigen männern und frauen im Jahr 2014 sprunghaft abgenommen haben, und dass diese Reduktion von einer sprunghaften Zunahme des Bezugs von Rehabilitationsgeld begleitet ist. Umschulungsgeld wurde jedoch nur in verschwindend geringem maß (im Zeitraum 2014-2018 nur 383 fälle) in Anspruch genommen. Die Reduktion der Anzahl der IP Neuzugänge korrespondiert mit einer Reduktion der Anzahl IP Anträge. Der rückläufige Trend bei den IP Anträgen setzte allerdings bereits seit 2011 ein und fällt nicht direkt mit der Reform IP Neu zusammen. Die negative Selektion der AntragsstellerInnen (in Bezug auf den Arbeitsmarkterfolg vor der Antragsstellung) hat sich seit 2014 verstärkt. Der/die durchschnittliche AntragsstellerIn der Jahre 2014-2017 bezog 5 Jahre vor dem Antrag ein niedrigeres Einkommen und war 5 Jahre vor dem Antrag mit geringerer Wahrscheinlichkeit beschäftigt als der/ die durchschnittliche AntragsstellerIn der Jahre 2010-2013. Die Arbeitsmarktsituation nach dem Antrag hat sich im Zug der Reform IP Neu (noch) nicht nachhaltig verbessert. Ein Vergleich aller AntragsstellerInnen des Jahres 2014 mit 130 SCHLUSSfOLgERUNg jenen des Jahres 2011 zeigt keine Unterschiede in der Beschäftigungsrate in den ersten 3 Jahren nach dem Antrag. Zwar schneiden AntragsstellerInnen des Jahres 2014, denen ein Rehageld zugesprochen wurde, im Vergleich zu AntragsstellerInnen des Jahres 2011, denen eine befristete IP zuerkannt wurde, etwas besser ab. (Erstere verzeichneten vor dem Antrag deutlich geringere Beschäftigungsraten als letztere, wiesen aber vier Jahre nach dem Antrag etwas höhere Beschäftigungsraten auf.) Die Beschäftigungsraten bewegen sich aber mit deutlich weniger als 10 Prozent auf sehr niedrigem Niveau. Um den kausalen Effekt der Reform IP Neu auf den Arbeitsmarkterfolg bzw. die Zuerkennungen von Rehageld, IP und anderer Transfers abzuschätzen, verwenden wir drei unterschiedliche Ansätze: (i) Ein einfacher Vorher-Nachher Vergleich (2010-2013 vs. 2014-2017) in der gesamtpopulation; (ii) eine Differenz-von-Differenzen Analyse, welche IP AntragsstellerInnen, die am 1. Jänner 2014 jünger als 50 Jahre alt waren (und daher unter die neuen Regeln von IP Neu fallen), mit IP AntragsstellerInnen, die am l. Jänner 2014 älter als 50 Jahre waren (und daher nicht von IP Neu betroffen sind), vergleicht; und schließlich (iii) eine Regressionsdiskontinuitäts -Analyse, welche auf einem Vergleich von Kohorten, welche im Jänner 1964 geboren wurden (und somit den Regeln von IP Neu unterliegen), mit Kohorten, welche im Dezember 1963 geboren sind (und nicht von IP Neu betroffen sind), basiert, und (iv) einer InstrumentalvariablenSchätzung, welche auf der zufälligen Aufteilung von IP Anträgen auf medizinische gutachterInnen basiert, welche die IP Anträge unterschiedlich strikt beurteilen. Jede dieser methoden hat Vorund Nachteile (da sie auf mehr oder weniger plausiblen, den kausalen Effekt identifizierenden Annahmen beruhen). Es ergibt sich aber ein konsistentes Bild. Die Reform IP Neu führte dazu, dass (1) weniger IP Anträge gestellt werden, (2) weniger IP zuerkannt werden, (3) die Reduktion der IP Zuerkennungen durch den Bezug von Rehageld kompensiert wird und (4) es kaum Beschäftigungseffekte gibt. 131 SCHLUSSfOLgERUNg Ein möglicher grund für die geringfügigen Arbeitsmarkteffekte von IP Neu ist, dass viele AntragsstellerInnen sich in Rehabilitation befinden und noch keinen Versuch unternommen haben, auf den Arbeitsmarkt zurückzukehren. Eine komplementäre Analyse des Effektes von IP Neu auf die gesundheitsausgaben ergibt, dass die gesundheitskosten (bis 8 Quartale nach dem Antrag) leicht zunehmen. Eine wahrscheinliche Erklärung für dieses Ergebnis ist, dass AntragsstellerInnen im Zuge der Rehamaßnahmen mehr medizinische Leistungen konsumieren. Es ist denkbar, dass diese Unterschiede längerfristig verschwinden oder sich gar umkehren, falls AntragsstellerInnen unter IP Neu verstärkt in Beschäftigung zurückkehren. APPENDIX 135 APPENDIX 9 APPENDIX 9.1 Appendix zu Kapitel 3 Abbildung 37: IP BezieherInnen unter 50 Jährige Quelle: Eigene Darstellung, berechnet aus Statistischem Handbuch des Hauptverbandes. Diese Grafik zeigt IP BezieherInnen in absoluten Zahlen im Vergleich zu den Anteilen wie gezeigt im Hauptteil. Die Abbildung mit den absoluten Zahlen sieht von den Trends her genau gleich aus wie bei den Anteilen. Abbildung 38: IP BezieherInnen-Raten: OECD vs. eigene Berechnung Die Abbildung vergleicht die IP BezieherInnen-Raten berechnet aus den Daten des Hauptverbandes mit den offiziellen OECD Statistiken und zeigt, dass die zwei Berechnungen gut übereinstimmen. 136 APPENDIX Abbildung 39: Beschäftigungsraten im internationalen Vergleich 143 APPENDIX Abbildung 48: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: Unbefristet 144 APPENDIX Abbildung 49: Arbeitsmarktstatus pre vs. post IP Neu Reform: alle Anträge über 50 Jährige 145 APPENDIX Abbildung 50: Gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige (Balanced) 146 APPENDIX Abbildung 51: Median Gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige 147 APPENDIX Abbildung 52: Median Gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige, IP vs. Rehageld mit und ohne Maßnahme 148 APPENDIX Abbildung 53: Median Gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige nach Krankheitsgrund 149 APPENDIX Abbildung 54: Median Gesundheitsausgaben: unter 50 Jährige, Antrag in 2013 vs. 2014 150 APPENDIX 9.3 Appendix zu Kapitel 5 Tabelle 21: Psychische Erkrankungen: Auswirkungen von IP Neu auf (i) die Antragswahrscheinlichkeit, (ii) Bezug einer Invaliditätspension und (iii) Rehageldbezug RD Schätzer 1 Jahr nach Antrag 2 Jahre nach Antrag 3 Jahre nach Antrag A. Bezug IP Nach IP Neu -47.44*** -42.85*** -37.48*** Durchschnitt vor IP Neu 58.48 57.47 57.25 B. Bezug IP befristet Nach IP Neu -43.69*** -47.24*** -44.20*** Durchschnitt vor IP Neu 41.52 45.25 49.28 C. Bezug IP unbefristet Nach IP Neu -3.75 4.40 6.72 Durchschnitt vor IP Neu 16.97 12.22 7.97 D. Bezug Rehageld Unter IP Neu 41.85*** 35.32*** 33.32*** Durchschnitt vor IP Neu 0.00 0.00 0.00 151 APPENDIX Abbildung 55: Diff-in-Diff Schätzer für (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände für einzelne Jahre mit Kontrolljahr 2011 152 APPENDIX Abbildung 56: Diff-in-Diff Schätzer für (i) Beschäftigung, (ii) Krankengeldbezug, (iii) Arbeitslosigkeit und (iv) sonstige/übrige Zustände für einzelne Jahre mit Kontrolljahr 2013