Regionalplanung für einen raumverträglichen Ausbau von Freiflächen-Photovoltaikanlagen (FPV)

Einig, Klaus et al. Research Report Regionalplanung für einen raumverträglichen Ausbau von Freiflächen-Photovoltaikanlagen (FPV) Positionspapier aus der ARL, No. 134 Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Einig, Klaus et al. (2022) : Regionalplanung für einen raumverträglichen Ausbau von Freiflächen-Photovoltaikanlagen (FPV), Positionspapier aus der ARL, No. 134, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-01342 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/251224 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FREIFLÄCHENPHOTOVOLTAIK-ANLAGEN (FPV) Positionspapier aus der ARL 134 AKADEMIE FŪR RAUMENTWICKLUNG IN DER LEIBNIZ-GEMEINSCHAFT Hannover 2022 REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FREIFLÄCHENPHOTOVOLTAIK-ANLAGEN (FPV) Positionspapier aus der ARL 134 AKADEMIE FŪR RAUMENTWICKLUNG IN DER LEIBNIZ-GEMEINSCHAFT In den Veröffentlichungen der ARL legen wir großen Wert auf eine faire, gendergerechte Sprache. Als Grundlage für einen gendersensiblen Sprachgebrauch dient der Leitfaden gendergerechte Sprache in der ARL. Geschäftsstelle der ARL: Prof. Dr. Rainer Danielzyk, [email protected] Positionspapier aus der ARL 134 ISSN 1611-9983 (PDF-Version) Die PDF-Version ist unter shop.arl-net.de frei verfügbar (Open Access) CC_BY_SA 4.0 International Verlag der ARL – Hannover 2022 Formales Lektorat: A. Bache Sprachliches Lektorat: H. Wegner Satz und Layout: G. Rojahn, O. Rose Zitierempfehlung: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft (Hrsg.) (2022): Regionalplanung für einen raumverträglichen Ausbau von Freiflächen-Photovoltaikanlagen (FPV). Hannover. = Positionspapier aus der ARL 134. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01342 ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Vahrenwalder Str. 247 30179 Hannover Tel. +49 511 34842-0 Fax +49 511 34842-41 [email protected] www.arl-net.de Dieses Positionspapier wurde von Mitgliedern einer Arbeitsgruppe „Freiflächen-Photovoltaikanlagen (FPV)“ des Informationsund Initiativkreises (IIK) Regionalplanung der ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft erarbeitet. Dipl.-Ing. Kaus Einig, Bundesinstitut für Bau-, Stadtund Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBSR), Bonn Prof. Dr.-Ing. Jörg Knieling, HafenCity Universität Hamburg, FG Stadtplanung und Regionalentwicklung Dipl.-Geogr. Stefanie Mattern, Regierung von Unterfranken, Würzburg Dipl.-Ing. Dr. Stefano Panebianco, Amt für regionale Landesentwicklung, Lüneburg Dipl.-Ing. Petra Ilona Schmidt-Kaden, Ministerium für Energie, Infrastruktur und Digitalisierung Mecklenburg-Vorpommern, Schwerin Dipl.-Ing. Christoph Trinemeier, Verband Region Rhein-Neckar, Mannheim Dipl.-Geogr. Roland Wernig, Planungsgemeinschaft Region Trier (AG-Leitung) Dipl.-Geogr. Hildegard Zeck, Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Hannover Das Positionspapier gibt die persönliche Meinung der Autorinnen und Autoren wieder. 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV 1 REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FREIFLÄCHEN-PHOTOVOLTAIKANLAGEN (FPV) Gliederung Freiflächen-Photovoltaik (FPV) und Regionalplanung – Zehn Positionen 1 Einordnung von FPV im Rahmen der politischen Energiewende-Strategie 2 Herausforderungen für die Raumplanung 3 Rechtlicher Hintergrund 3.1 EEG-Regime 3.2 (Bau-)Planungsrechtliche Zulässigkeit 4 Förmlich-verbindliche Steuerungsansätze auf der Ebene der Regionalplanung 4.1 Ansätze ohne Flächenvorsorge und ohne expliziten Ausschluss 4.2 Ansätze mit Flächenausschluss 4.3 Strategische Ansätze mit aktiver Flächenvorsorge 4.4 Verhältnis zur Bauleitplanung 5 Informelle Steuerungsansätze 6 Ausblick: Weitergehende Steuerungsoptionen Kurzfassung Mit der Energiewende wird Energieerzeugung auf Grundlage erneuerbarer Energien dezentral und flächenintensiv. Bei der Solarenergie sind vorrangig Innenbereichspotenziale zu erschließen. Gleichwohl drängen Freiflächen-Photovoltaikanlagen zur solartechnischen Stromerzeugung zunehmend als neue Nutzung in den Außenbereich. Aufgrund dort vielfach auftretender Flächennutzungskonkurrenzen und Konflikte bedarf es einer aktiven raumplanerischen Steuerung. Dafür ist die regionale Planungsebene mit ihrem querschnittsorientierten, überörtlichen Betrachtungsansatz bei noch hinreichend gebietsscharfer Maßstäblichkeit besonders gut geeignet. Ihre planerischen Werkzeuge können je nach Steuerungsintention und der jeweiligen regionsspezifischen Handlungserfordernisse gezielt eingesetzt werden, wenn auch die Rechtsgrundlagen in Teilen dafür noch geschärft werden müssen. Neben förmlich-verbindlichen Steuerungsansätzen können auch informelle Ansätze einen Beitrag zur geordneten Entwicklung von FPV liefern. Schlüsselwörter Energiewende – erneuerbare Energien – Photovoltaik – Freiflächen-Photovoltaikanlagen – Innenbereich – Bauleitplanung – Außenbereich – Freiraum – Regionalplanung – Flächenvorsorge – Vorranggebiete – Vorbehaltsgebiete – förmlich-verbindliche Steuerungsansätze – informelle Steuerungsansätze Regional spatial planning for a spatially acceptable expansion of open spacephotovoltaic power plants Abstract In the course of the energy transition, energy generation based on renewable energies is becoming decentralised and land-intensive. In the case of solar energy, the priority is to develop the potentials of settlements for this land use. At the same time, ground-mounted photovoltaic systems for solar electricity generation are increasingly penetrating into greenfield areas outside of settlements. Due to the frequent competition and conflicts between land uses that occur in such areas, active spatial planning is required. The regional planning level is particularly well-suited for this 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV2 purpose thanks to its cross-sectional, supra-local approach at a spatial scale that is sufficiently precise. Its planning tools can be used in a targeted manner in line with the management intention and the regional requirements, even if some honing of the legal foundations remains necessary. In addition to formally binding planning, informal approaches can also contribute to the orderly development of ground-mounted photovoltaic systems. Keywords Energy transition – renewable energies – photovoltaic – open space-photovoltaic power plants – interior area – urban land-use planning – exterior area – open space – regional spatial planning – provision of areas – priority areas – reserve areas – obligatory planning approach – informal planning approach Freiflächen-Photovoltaik (FPV) und Regionalplanung – Zehn Positionen Der Informationsund Initiativkreis (IIK) Regionalplanung der ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft sieht dringenden Handlungsbedarf, die Nutzung von FPV raumverträglich auszugestalten und damit aktiv zur Energiewende und zum Klimaschutz beizutragen. Der IIK empfiehlt deshalb, bei der weiteren Ausgestaltung des FPV-Ausbaus die folgenden zehn Positionen zu berücksichtigen: 1. Mit der Energiewende wird Energieerzeugung auf Grundlage der erneuerbaren Energien dezentral und flächenintensiv. Zunehmend drängen FPV zur solartechnischen Stromerzeugung als „neue“ Nutzung in den Freiraum – auch abseits von Fernstraßen und Bahnstrecken –, was häufig zu Flächennutzungskonkurrenzen und -konflikten führt. Da der Solarenergie in der politischen Energiewendeund Klimaschutz-Strategie hohe Bedeutung zukommt, erwächst daraus ein Spannungsfeld, das einer Auflösung durch aktive raumplanerische Steuerung bedarf (vgl. Kap. 1–2). 2. Vor dem (bau-)planungsrechtlichen Hintergrund, wonach FPV keine privilegierte Nutzung im Sinne des §35 BauGB sind, kommt es bei raumplanerischen Konzepten zur Solarenergienutzung auf ein inhaltlich und zeitlich abgestimmtes Zusammenspiel zwischen Raumordnung und kommunaler Bauleitplanung an: Erstere übernimmt die überörtliche räumliche Steuerung, letztere regelt die Nutzung bereits vorhandener Dächer/versiegelter Flächen und die konkrete Ausformung neuer Standorte. Die Ausrichtung der Bauleitplanung auf die Erschließung der solarenergetischen innerörtlichen Potenziale muss dabei zunächst vorrangig sein (Dächer, versiegelte Flächen etc.; vgl. Kap. 3.2). 3. Für die Steuerung der räumlichen Verteilung von FPV im Freiraum und die Sicherung einer – im Sinne der Energiewende erforderlichen – Mindestzahl und -größe geeigneter Standorte ist die Ebene der Regionalplanung prädestiniert. Denn sie bietet dem Planungsgegenstand angemessen einen querschnittsorientierten, überörtlichen Betrachtungsansatz bei noch hinreichend gebietsscharfer Maßstäblichkeit. Sie verfügt zudem als etablierter und gängiger Steuerungsansatz im Rahmen der (bau-)planungsrechtlichen Zulässigkeit von FPV über die entsprechenden planerischen Werkzeuge, die je nach Steuerungsintention passgenau einsetzbar sind (vgl. Kap. 4). 4. Regionalplanerische Steuerungsansätze können materiell wie normativ unterschiedlich angelegt sein. Die graduelle Ausgestaltung der letztlichen Steuerungswirkung muss regionsspezifisch ausgelotet werden und ist von landesplanerischen Vorgaben, der regionalpolitischen Intention, den teilräumlichen Rahmenbedingungen zur Umsetzung der Energiewende und den jeweiligen planerischen Handlungserfordernissen im Hinblick auf Flächen-, Funktionsund Nutzungskonflikte abhängig (vgl. Kap. 4). 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV 9 Welche Möglichkeiten der raumordnerischen Einflussnahme verbleiben also in Planungsräumen, deren Raumordnungspläne keine planerischen Ansätze zur Standortsteuerung für FPV enthalten? Hier kommen raumordnungsrechtliche Vollzugsinstrumente zum Tragen, zunächst insbesondere landesund regionalplanerische Stellungnahmen zu kommunalen Bauleitplanungen, wenn sich diese auf neue FPV-Flächen beziehen. Hierbei sind die maßgeblichen raumordnerischen Erfordernisse bekanntzugeben – in der Hoffnung, dass der Träger der Bauleitplanung diesen in der Abwägung auch dann hinreichend Rechnung trägt, wenn es sich „lediglich“ um Abwägungsvorgaben in Form von Vorbehaltsgebieten bzw. Grundsätzen der Raumordnung handelt. Zum anderen kann für größere FPV mit überörtlicher Bedeutung ein Raumordnungsverfahren (ROV) durchgeführt werden. Zwar sind FPV im Regelkatalog ROV-pflichtiger Vorhaben der Raumordnungsverordnung (RoV) des Bundes nicht aufgeführt. Die Landesplanungsbehörden sind jedoch ermächtigt, auch weitere Vorhaben in einem ROV zu überprüfen (vgl. §1 Satz 2 RoV), wovon länderunterschiedlich Gebrauch gemacht wird. Insbesondere in der Auslegung der für ein ROV konstituierenden Vorhaben-Merkmale „raumbedeutsam“ und „von überörtlicher Bedeutung“ gibt es große Unterschiede (etwa bereits ab 1,5 ha, oder erst ab 10 ha Modulfläche, oder mehr). Hier wäre es wünschenswert, wenn eine Angleichung oder zumindest Mindeststandards bei der bisher heterogenen Anwendung des ROV in den Ländern bzw. Planungsräumen angestrebt würden – z.B. durch Aufnahme des Vorhabentyps FPV in die RoV oder zumindest durch die Erarbeitung länderübergreifend abgestimmter Empfehlungen für die Durchführung von ROV oder vereinfachter landesplanerischer Prüfungen. Hierbei könnten auch Orientierungswerte benannt werden, ab denen – unter der Voraussetzung überörtlicher Auswirkungen – ein ROV im Regelfall angezeigt ist, um eine effektive, beteiligungsorientierte Vorplanung zu gewährleisten (z.B. ab 3 oder 5 ha Flächengröße). Mithilfe eines ROV ist es möglich, eine frühzeitige und belangübergreifende Vorprüfung und Optimierung neuer FPV im Sinne einer raumverträglichen Vorhabenrealisierung vorzunehmen. Sowohl das Instrument der landesplanerischen Stellungnahme als auch das Instrument des ROV bleiben jedoch in ihrer Wirkung begrenzt: Sie sind nicht aktiv planungsorientiert, sondern reagieren nur auf konkrete Vorhaben, zuständig sind zudem die Landesplanungsbehörden (bundesweit nur in Teilräumen mit den Trägern der Raumordnungsplanung gleichzusetzen). Die Prüfergebnisse im ROV wie auch in anderen raumordnerischen Stellungnahmen sind rechtlich allerdings nur „sonstige Erfordernisse der Raumordnung“, die einer Abwägung auf den nachfolgenden Plan-, Prüfund Zulassungsebenen unterliegen. 4.2 Ansätze mit Flächenausschluss Bei zunehmenden Flächennutzungskonkurrenzen und Nutzungskonflikten lassen sich in regionalen Raumordnungsplänen FPV in bestimmten Gebieten bewusst vorsorglich im Sinne einer begründeten Schutzplanung zugunsten höher zu gewichtenden Funktionen bzw. Nutzungen ausschließen. Intention ist dabei die Konfliktvermeidung durch an bestehende raumordnerische Kategorien geknüpfte Ausschlussdefinitionen als Ergebnis der planerischen Abwägung, insbesondere etwa zum Schutz von Natur und Landschaft sowie hochwertiger landwirtschaftlicher Flächen, soweit dies regionsspezifisch geboten erscheint. Ein solcher Steuerungsansatz stellt klar, mit welchen raumordnerischen Sicherungsaufträgen für andere Funktionen und Nutzungen – etwa Vorranggebiete Natur und Landschaft – der Vorhabentyp „FPV“ nicht vereinbar ist, und lenkt FPV damit mittelbar auf möglichst raumverträgliche Standorte. Dabei wird das instrumentelle Portfolio meist vom zeitlichen Kontext der Planaufstellungsverfahren bestimmt, da die Herleitung von Ausschlussdefinitionen für FPV auf Grundlage bereits vorbereiteter Festlegungen planerisch weit weniger aufwendig ist als die Erarbeitung eines positivplanerischen Steuerungsansatzes mit konkreten Gebietsfestlegungen für FPV. Kürzere Verfahrensdauer, kein Prüfaufwand für Einzelflächen, Möglichkeit zur Pauschalisierung des Konfliktpotenzials und leichtgängigere (regional-)politische Entscheidungsfindung können für solche Ansätze sprechen, wenn akuter Handlungsdruck bei begrenzten zeitlichen oder operativen Ressourcen besteht. Die 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV10 Festlegung von FPV explizit entgegenstehenden Funktionen/Nutzungen kann in einzelnen Fachkapiteln der regionalen Raumordnungspläne („FPV-Klauseln“) oder im jeweiligen Fachkapitel zum Regelungsgegenstand „erneuerbare Energien“ erfolgen. Dieser Steuerungsansatz knüpft dabei in der Regel an bestehende Vorrangund Vorbehaltskategorien an. Der Raumwiderstand gegenüber FPV muss dabei jeweils regionsspezifisch hergeleitet und gewichtet werden. Hierbei ist zu beachten, dass „Ausschlussfestlegungen“ der Erreichung spezifisch raumordnungsrechtlicher Schutzzwecke dienen müssen und fachrechtliche Verbote oder Erlaubnisvorbehalte – etwa im Bereich des Naturschutzrechts – nicht einfach „überregeln“ dürfen.5 > Vorranggebiete (§7 Abs. 3 Nr. 1 ROG): Die Ausschlussdefinition erfolgt jeweils für Vorranggebiete, in denen die vorrangige Zweckbestimmung innerhalb des Gebietes regelmäßig einer FPV-Nutzung entgegensteht, etwa in Vorranggebieten für Natur und Landschaft, Landwirtschaft, Rohstoffgewinnung oder Windenergienutzung. Sind in Regionalplänen bereits „regionale Grünzüge“ festgelegt (wie etwa in der Region Stuttgart6), kann der Ausschluss vereinfachend an diese multifunktionale Gebietskulisse gekoppelt werden. Für die normative Steuerungswirkung ist entscheidend, dass der Ausschluss von FPV als Verbotstatbestand mit Zielqualität in die Plansätze aufgenommen wird, wobei Öffnungsklauseln i.S. von Verbotsausnahmen möglich sind. Die Planbegründung sollte dann das „Entgegenstehen“ von FPV im Hinblick auf die vorrangige Zweckbestimmung weiter materiell qualifizieren, wobei auch, wenn Öffnungsklauseln erwogen werden, auf die Ausnahmebegründung besonderes Augenmerk zu richten ist (vgl. RROP Landkreis Emsland 20167 ). > Vorbehaltsgebiete (§7 Abs. 3 Nr. 2 ROG): Grundsätzlich kann eine solche Ausschlussdefinition auch für Vorbehaltsgebiete in Betracht kommen. Unzweifelhaft können etwa Vorbehaltsgebiete für Natur und Landschaft, für die Landwirtschaft, für Freizeit und Erholung u.Ä. mit FPV-Nutzungen konfligieren. Die Planbegründung hätte es dann zu leisten, das grundsätzliche „Konfligieren“ hinsichtlich FPV zu einem der jeweiligen vorbehaltlichen Funktion/Nutzung „Entgegenstehen“ materiell zu qualifizieren. Da Vorbehaltsgebiete den Charakter von Grundsätzen der Raumordnung haben, erzielt eine Ausschlussdefinition über Vorbehaltsgebiete nur eine vergleichsweise geringere Steuerungswirkung. Je nach konkreter Ausformung (und Begründung) von Vorbehaltsgebieten können diese jedoch „auch konkretisierende Gewichtungsvorgaben enthalten und dadurch [...] den im Rahmen der Abwägung eröffneten Gestaltungsspielraum der nachgeordneten Planungsebene sehr weit – gegebenenfalls sogar auf annähernd Null – einschränken“8. > Nicht in raumordnerischen Kategorien festgelegte sonstige Gebiete: Ob auch sonstige gegenüber FPV schützenswerte Gebiete für einen FPV-Ausschluss im Regionalplan in Betracht kommen können, dürfte wesentlich davon abhängen, dass diese Gebiete sachlich und räumlich eindeutig bestimmbar sind und die FPV-Unzulässigkeit materiell belastbar hergeleitet werden kann, etwa über einschlägiges Fachrecht, das bereits einen eindeutigen Ausschluss vorsieht (z.B. bei Naturund Landschaftsschutzgebieten mit Bauverbot, geschützten Biotopen, Natura-2000-Gebieten mit entgegenstehendem Schutzzweck oder Überschwemmungsgebieten). Bei nicht derart normierten sonstigen Gebieten, wie etwa „geschlossenen Waldgebieten“, „Naherholungsbereichen“, käme es für Ausschlusserwägungen umso mehr auf eine materiell hinreichend qualifizierbare Ausschlussbegründung an. Generell gilt auch für die Ausschlussfestlegung sonstiger Gebiete im Regionalplan ein eigenständiger Zielsatz in einheitlicher Anwendung auf den Planungsraum. Zu möglichen Ausnahmen und planerischer Begründung gilt das zuvor Ausgeführte sinngemäß. Die textlichen Plansätze können um eine zeichnerische 5 Vgl. hierzu OVG Lüneburg, Urteil vom 12.04.2021, Az. 12 KN 159.18, Rand-Nr. 116, hier im Kontext Windenergiesteuerung. 6 https://www.region-stuttgart.org/regionalplan/ (09.07.2021). 7 https://www.emsland.de/wirtschaft-struktur/raumplanung-und-bauen/regionalplanung/regionalplanung.html (31.05.2021). 8 Vgl. BVerwG, Urteil vom 04.04.2012, Az. 4 C 8.09, Rand-Nr. 299. 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV 11 Festlegung zur rechtseindeutigen Abgrenzung der expliziten Ausschlusskulisse ergänzt werden, was hilfsweise auch schon durch eine Erläuterungskarte in der Planbegründung erreicht wird. Je nach Landesplanungsrecht ist auch eine förmliche Festlegung expliziter „Ausschlussgebiete“ im Regionalplan möglich, in denen ausschlusskonstituierende Vorrangund Vorbehaltsgebiete sowie ggf. sonstige Gebiete subsummiert werden können. Deren Anwendung ist regelmäßig allerdings an korrespondierende Positivfestlegungen geknüpft. Generell gilt jedoch, dass ein Pauschalausschluss von FPV in sonstigen Gebieten, die nicht über raumordnerische Festlegungen oder anderenorts normiert sind, nur mit Vorsicht zu erwägen ist, wenn absehbar im Einzelfall materiell standörtliche Verträglichkeiten möglich erscheinen. Ausschlussorientierte, als letztabgewogene Ziele der Raumordnung normierte Steuerungsansätze für FPV in regionalen Raumordnungsplänen können eine hohe Raumwirksamkeit erzielen. Dabei können auch instrumentell wie materiell abgestufte Kombinationen aus den dargestellten Einzelansätzen je nach regionsspezifischer planerischer Intention zielführend sein. Bei maßvoller Ausgestaltung der Steuerung sollten regelmäßig noch mit Blick auf die Ausbauziele hinreichende „Rest“-Flächen verbleiben. Die planerisch aktive Flächenvorsorge für FPV wird allerdings immer der nachfolgenden kommunalen Bauleitplanebene überantwortet. Als vergleichsweise zügig umsetzbare Lösung haben regionalplanerische Ansätze mit Flächenausschluss gleichwohl ihre Berechtigung, v.a., wenn sie in einer zweiten Planungsstufe dann um eine aktive Flächenvorsorge für FPV ergänzt werden (bspw. Teilregionalplan Energie Mittelhessen, 20209; vgl. auch Kap. 4.3). Bis dahin können informelle Handreichungen für die nachgeordneten Plan-, Prüfund Zulassungsebenen wie PV-Leitfäden, Kriterienkataloge oder Mengenziele (vgl. Kap. 5) zielführend i.S. einer raumplanerisch ausgewogenen Energiewende sein. 4.3 Strategische Ansätze mit aktiver Flächenvorsorge Legen die regionsspezifischen Handlungserfordernisse eine gezielte Standortfestlegung und -sicherung auf Ebene der Regionalplanung nahe, kommen Steuerungsansätze mit positivplanerischen Gebietsfestlegungen für FPV in Betracht. Von zentraler Bedeutung ist dabei zunächst die Identifizierung von aus regionalplanerischer Sicht potenziell geeigneten Standorten mittels eines möglichst gesamträumlichen, schlüssigen Plankonzeptes. Die Standorteignung im Sinne einer umfassenden Raumverträglichkeit wird in der Regel in einer planerischen Abwägung hergeleitet. Das Konzept sollte aufgrund der relativen Persistenz von Raumordnungsplänen, der hohen Änderungsdynamik des EEG sowie der Antragszunahme von gewerbsmäßig unabhängig vom EEG betriebenen, großen Anlagen losgelöst vom EEG-Regime (vgl. Kap. 3.1) entwickelt werden. Für die Ausrichtung des Konzeptes muss vorausbestimmt werden, ob der quantitative Umfang der FPVFlächenvorsorge potenzialabhängig ermittelt oder als Zielgröße aus übergeordneten Konzepten, etwa auf Landesebene, abgeleitet werden soll, soweit rechtskonform darstellbar. In der Konzeptphase ist eine frühzeitige Abstimmung mit den Trägern der Flächennutzungsplanung zweckmäßig und geboten, um die Akzeptanz der Regionalplanung als verbindliche Vorgabe für die Bauleitplanung zu steigern und eine hohe, widerspruchsfreie Kohärenz zu städtebaulichen FPV-Konzepten der Gemeinden zu erreichen. Zur förmlichen Normierung der Konzeptergebnisse umfasst das Portfolio raumordnungsrechtlicher Vorsorgeinstrumente bei den zeichnerischen Festlegungen generell (§7 Abs. 3 Satz 2 Nrn. 1–2 ROG): > Vorranggebiete für FPV mit innergebietlichem Ausschluss anderer unvereinbarer Funktionen/ Nutzungen, die mit der Wirkung als Ziele der Raumordnung in nachgeordneten Plan-, Prüfund Zulassungsverfahren zu beachten und einer Abwägung nicht zugänglich sind; 9 https://rp-giessen.hessen.de/planung/regionalplanung/teilregionalplan-energie-mittelhessen/genehmigte-fassung-2020 (31.05.2021). 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV12 > Vorbehaltsgebiete für FPV, die dem Belang der Solarenergienutzung ein erhöhtes Gewicht bei der Abwägung mit konkurrierenden Funktionen/Nutzungen verschaffen. Mit der rechtlichen Qualität eines Grundsatzes der Raumordnung sind Vorbehaltsgebiete für FPV in nachgeordneten Plan-, Prüfund Zulassungsverfahren zu berücksichtigen, einer Abwägung zugänglich und begründet überwindbar. Zur Spezifizierung können textliche Plansätze mit Zieloder Grundsatzwirkung ergänzt werden. Nach der gegenwärtigen Gesetzesund Rechtslage kann in der Mehrzahl der Bundesländer rechtssicher nur das Instrument der Vorbehaltsgebiete für FPV angewendet werden, was je nach den regionsspezifischen Handlungserfordernissen hinreichend sein kann (vgl. ROPneu-Entwurf Region Trier 2014/2010). Da ein solcher Ansatz jedoch auf den nachfolgenden Plan-, Prüfund Zulassungsebenen einer Abwägung zugänglich ist, kann möglicherweise die raumordnerische Vorsorgeintention für FPV verfehlt werden. Dies spricht für vorrangige FPV-Festlegungen, was bundesweit noch unterschiedlich gehandhabt wird (bspw. sind in Bayern, Hessen und Thüringen „Vorranggebiete FPV“ ausdrücklich möglich, in Baden-Württemberg dagegen explizit nicht). Bund und Länder sind aufgefordert, abgestimmt Rechtsklarheit zu schaffen und die Anwendung des Instrumentes „Vorranggebiet“ für FPV rechtlich zu verankern. Denn die Vorrangfähigkeit der FPV-Nutzung erscheint für eine durchgehend effiziente Sicherung von FPV-Flächen als kalkulierbarer Beitrag der Raumordnung für eine nachhaltige Energiewende unerlässlich. Bei großen Flächennutzungskonkurrenzen kann neben die positivplanerische Gebietsfestlegung für FPV im Regionalplan im Sinne einer höheren Steuerungseffizienz auch ein Ausschlussansatz treten. Das Instrument der Eignungsgebiete (§7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ROG) für nach §35 BauGB zu beurteilende und anderen raumbedeutsamen Belangen nicht entgegenstehende Maßnahmen/ Nutzungen mit Ausschluss derselben an anderer Stelle im Planungsraum kann hier jedoch nicht in Betracht kommen, da FPV eben nicht dem §35 BauGB unterfallen (keine privilegierten Vorhaben nach dortigem Abs. 1 und regelmäßig auch keine sonstigen Vorhaben nach Abs. 2; vgl. Kap. 3.2). Insoweit hilft auch die Ausweitung dieses verbundenen Ausschlusses auf Vorranggebiete nach §7 Abs. 3 Satz 3 ROG nicht weiter, da die vorrangige Zweckbestimmung hier ebenfalls auf privilegierte Maßnahmen oder Nutzungen eingegrenzt ist. Der FPV-Ausschluss muss also eigenständig über entsprechende Plansätze festgelegt werden, wobei er gesamtoder teilräumlich oder an andere Planerfordernisse geknüpft gestaltet werden kann (vgl. Kap. 4.2). Dabei ist die normative Bindungswirkung umso höher, je weiter (räumlich), je qualifizierter (sachlich) und je verbindlicher (Festlegung als Ziel der Raumordnung) der Ausschluss gefasst wird. So lässt sich schon auf der Ebene der Regionalplanung eine weitgehend abschließende, gezielte Standortlenkung für FPV erreichen, wenn dies hinsichtlich der regionsspezifischen Handlungserfordernisse geboten erscheint. Dabei kann der Standortentzug durch Ausschluss verbunden mit einem Angebot an Positivflächen auch als Regulativ zu der ansonsten vorwiegend an Boden-/Pachtpreisen orientierten Investorenund Betreiberakquisition wirken. Der beabsichtigte Steuerungseffekt und letztlich eben die normative Planwirkung muss schon bei der Entwicklung des Plankonzeptes mit bedacht werden. Denn gerade bei der Festlegung als Ziel der Raumordnung gilt die rechtliche Anforderung der raumordnerischen Letztabwägung (§3 Abs. 1 Nr. 2 ROG), die materiellwie auch formalrechtlich belastbar sein muss, auch, weil mindestens mittelbar Eigentümerbelange berührt sind. Insoweit bedürfen eine mögliche FPV-Nutzung einschränkende Aussagen einer hinreichenden, begründeten Qualifizierung. Ggf. könnte hier zur Rechtssicherheit beitragen, wenn Bund und Länder in ihren Rechtsgrundlagen neben der generellen Vorrangfähigkeit von FPV auch die Option zur verbundenen Ausschlusswirkung etablieren würden. 10 https://www.plg-region-trier.de/index.php/materialien/neuaufstellung-regionalplan (31.05.2021). 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV 13 4.4 Verhältnis zur Bauleitplanung Das Verhältnis der vorstehenden Steuerungsansätze bezüglich FPV im Regionalplan zur Bauleitplanung wurde bei den Einzelbetrachtungen teilweise schon dargestellt. Dabei lösen normative raumordnerische Vorgaben mit unmittelbarem und mit nur mittelbarem FPV-Bezug förmliche Bindungswirkungen im Sinne einer Beachtungsoder mindestens Berücksichtigungspflicht aus. Sie erreichen damit eine höhere Verbindlichkeit als bspw. informelle Konzepte zu FPV (vgl. Kap. 5), die aufgegriffen werden können, aber nicht müssen. Daraus ergeben sich unterschiedliche Effekte für die kommunale Bauleitplanung. Aus der Perspektive der Raumordnung, und vorzugsweise der Regionalplanung, sind nur bei Zielvorgaben keine Abweichungen möglich, ansonsten kann der Spielraum für die städtebauliche Planung graduell ausgestaltet werden. Ob bindende Ziele, abwägungsfähige Grundsätze, passive oder planungsaktive FPV-Regelungen, informelle Ansätze oder eine Kombination daraus – dies muss, wie eingangs dargestellt, regionsspezifisch ausgelotet werden. Aus dem Blickwinkel der übergeordneten Regionalplanung ist dabei zu bedenken, dass die Eröffnung städtebaulicher Planungsspielräume zu kommunal unterschiedlichen Ausgestaltungen und damit zu teilräumlich abweichenden Handhabungen im bauleitplanerischen Umgang mit FPV führen kann. Alleine dies spricht dafür, Öffnungen des regionalplanerischen Steuerungsansatzes zugunsten nachfolgender Plan-, Prüfund Zulassungsebenen nur sehr maßvoll und nur so weit vorzusehen, wie die übergeordnete energieund klimapolitische sowie raumordnerische Steuerungsintention hinsichtlich FPV noch gewahrt werden kann. 5 Informelle Steuerungsansätze Informelle Steuerungsansätze können insbesondere auf der kommunalen Ebene die förmliche Bauleitplanung unterstützen: Großflächige FPV haben als raumbedeutsame Vorhaben oft „unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art“ auf benachbarte Gemeindegebiete. Dem interkommunalen Abstimmungsgebot des §2 Abs. 2 BauGB kommt hier insoweit eine besondere Bedeutung zu. Dabei ist materiell sicherzustellen, dass gemeindeübergreifend Ziele der Raumordnung und andere fachliche und rechtliche Vorgaben gewahrt werden und nicht die Planungshoheit der betroffenen Gemeinde eingeengt wird. Die Gemeinde, die ihre eigenen städtebaulichen Pläne für den Bau von FPV selbst um den Preis von gewichtigen Auswirkungen auf die Nachbargemeinde durchsetzen möchte, unterliegt einem erhöhten Rechtfertigungszwang. Insoweit ist eine gemeindeübergreifende Abstimmung angezeigt, um räumliche Überlastungen, Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes und Zersiedelungseffekte zu vermeiden. – Dafür sind interkommunale Standortkonzepte als informelle Vorplanungsstufe besonders geeignet (vgl. Interkommunaler Energienutzungsplan Nordoberpfalz von neun Kommunen aus den Landkreisen Neustadt a.d. Waldnaab und Tirschenreuth 201611). Insbesondere in den Fördergebieten des EEG – z.B. entlang von Autobahnen und Schienenwegen (vgl. Kap. 3.1) – kann es zur Konzentration von PV-Vorhaben und damit verbundenen räumlichen Fehlentwicklungen kommen. Interkommunale Standortkonzepte können einen wichtigen Beitrag dazu leisten, das Auftreten räumlicher Fehlentwicklungen, z. B. sehr langer bandartiger FPVStrukturen oder der Inanspruchnahme bisher unbelasteter Landschaftsteile mit hohem Naturschutzwert, zu vermeiden und FPV auf geeignete Standorte zu lenken. In einer Gemeindegrenzen übergreifenden Standortkonzeption gilt es, zuerst die ungeeigneten Teilräume sowie Potenzialflächen zu identifizieren und danach geeignete Standorte zwischen den Gemeinden und mit den zuständigen Behörden vorabzustimmen. Im Rahmen von Standortkonzepten können auch Regeln für die Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Nutzflächen, die Eingrünung von Anlagen, die extensive Grünlandnutzung oder die Durchlässigkeit der Anlagen für Kleintiere definiert werden, die Vorhabenträger bei ihren Planungen berücksichtigen sollen. Ein weiteres zentrales Ziel gemeindeübergreifender Standortkonzepte ist die Verständigung zwischen Gemeinden über die angestrebte zu11 https://www.floss.de/aktuelles_interkommunalerenergienutzungsplan.htm (09.07.2021). 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV14 künftige Entwicklung von FPV in einem Teilraum. Den Gemeinden ist es im Rahmen ihrer Konzeptentwicklung weitgehend freigestellt, welchen Flächenumfang und welche Standorte sie für neue PV-Vorhaben vorsehen. Die informelle Abstimmung bereitet damit schon die konzeptionelle Begründung eines förmlich-verbindlichen Steuerungsansatzes vor (vgl. Kap. 4.3) und kann bei übergemeindlicher, (teil-)regionaler Anlage bei verlässlicher Selbstbindung der Akteure bereits alleine hocheffektiv sein. Sie sollte so flexibel angelegt sein, dass auf unvorhergesehene Entwicklungen niederschwellig reagiert werden kann. Mit einem solchen vorabgestimmten Rahmenkonzept lassen sich einzelne Vorhabenanfragen verlässlich beurteilen, die nötige interkommunale Abstimmung zeitsparend bearbeiten und die erforderlichen förmlichen Bauleitplanverfahren zügig durchführen. Gemeindeübergreifende Standortkonzepte werden häufig von Projektentwicklern auf eigene Kosten mit der Intention eines Wettbewerbsvorteils gegenüber konkurrierenden Entwicklern durchgeführt. Die Gemeinden müssen dann aber besonderes Augenmerk auf die Einhaltung fachlicher und prozessualer Qualitätskriterien richten. Auch auf übergeordneter Kreis-, Regionaloder Landesebene sind Planungshilfen etwa als Leitfäden für FPV mit vergleichbarer materieller Intention sinnvoll. Dabei können gerade auf der Landesebene ressortabgestimmte Planungshilfen berufungsfähige „Quasi-Standards“ für die nachfolgenden Plan-, Prüfund Zulassungsebenen darstellen.12 Allen informellen Ansätzen ist gemein, dass sie nur über die Selbstbindung der beteiligten Akteure wirken, weshalb es darauf ankommt, im Diskurs eine hohe Identifizierung der Akteure mit den Inhalten zu erreichen. Auf Landesebene kann auf dem Erlasswege ggf. eine höhere förmliche, dann auch Sanktionierungen zulassende Verbindlichkeit erreicht werden. Regionale Kooperation eröffnet auch die Möglichkeit zur Optimierung der Wertschöpfung aus EE, insbesondere dann, wenn die in der Region gewonnene Energie von regionalen Projektträgern gewonnen und vermarktet wird, damit die Wertschöpfung in der Region bleibt. Damit kann sich der FPV-Ausbau in regional-ökonomische Konzepte endogener Regionalentwicklung oder regionaler Kreislaufwirtschaft bzw. „Circular Economy“ auf Grundlage freiwilliger, informeller Akteursvereinbarungen einfügen. Die Regionalplanung kann hierin insbesondere dann eingebunden werden, wenn sie eine proaktive Flächenvorsorge für FPV betreibt (vgl. Kap. 4.3). Sie kann zudem in Ausgestaltung des §14 ROG („Raumordnerische Zusammenarbeit“) als Moderator und als Vermittler zwischen den unterschiedlichen Akteursinteressen fungieren. Erfahrungen von vergleichbaren regionalen Ansätzen liegen u.a. aus der Windenergienutzung vor (vgl. etwa Kreis Steinfurt, NRW13). – Folgende Handlungsansätze stehen zur Verfügung: > Aufbau einer regionalen Energie-/Klimaschutzagentur, die sich der Förderung von FPV annimmt, > Erstellung eines regionalen FPV-Entwicklungskonzepts als Grundlage für die Standortentwicklung, > Unterstützung multifunktionaler bzw. multicodierter Flächennutzung, > Unterstützung regionaler Organisationsentwicklungen im Bereich von FPV, etwa durch Akteursvernetzung, Gründung regionaler Energiegenossenschaften oder die Einbindung regionaler Finanzinstitute, 12 Vgl. etwa MLUK Brandenburg (2021): Vorläufige Handlungsempfehlung zur Unterstützung kommunaler Entscheidungen für großflächige Photovoltaik-Freiflächensolaranlagen, https://mluk.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/MLUK-Handlungsempfehlung-PV-FFA.pdf (31.05.2021). 13 Nach Engel, Toya: Soziale Innovationen in der kommunalen Energietransformation, 2021, Hamburg [HafenCity Universität, Dissertation, unveröffentlicht]. 134 _ REGIONALPLANUNG FÜR EINEN RAUMVERTRÄGLICHEN AUSBAU VON FPV 15 > gezielte Einbindung der Bevölkerung vor Ort beim FPV-Ausbau zur unmittelbaren Partizipation an den ökonomischen Vorteilen („Bürger-PV“; möglichst hoher Anteil von regionalen Akteuren bei der Projektzeichnung, ähnlich der Windenergienutzung, etwa in MecklenburgVorpommern), > Förderung der regionalen Vermarktung von Energie aus FPV als Beitrag zur Identifizierung der Bevölkerung mit den endogenen Potenzialen zum Ausbau erneuerbarer Energien und damit auch zur Erhöhung der Akzeptanz von FPV („Erneuerbare Energien aus der Region für die Region“). 6 Ausblick: Weitergehende Steuerungsoptionen Vorstehend liegt der Fokus auf einer kurzfristig raumplanerisch geordneten Entwicklung des FPV-Ausbaus. Daraus abgeleitet erscheinen mittelund langfristig weitergehende, auch auf die Rahmenbedingungen zur FPV-Nutzung Einfluss nehmende Steuerungsoptionen angezeigt, etwa: > eine Angleichung der Förderinstrumente an raumordnerische Ansätze für verbesserte Steuerungseffekte; > eine Kombination raumordnerischer und fachlicher Kriterien in den Steuerungsansätzen, etwa durch FPV … − in der Nähe zu großen (Verkehrs-)Infrastrukturen, u.a. Fernverkehrsstraßen und Bahntrassen, − in der Nähe großer Energieverbraucher für Direkteinspeisung, − in Anbindung an Stromspeicheranlagen/-möglichkeiten in Form regionaler Energiecluster, − in Kombination mit Windparks (Ausgleich von Windflauten, Mitnutzung der Netzinfrastruktur), − als Zusatznutzen für Landwirtschaft und Sonderkulturen (Agri-Photovoltaik ohne signifikante Einschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung), − als Zusatznutzen für Biotopverbund, Grundwasservorsorge etc. (indirekte Schutzwirkung); > die räumliche Flexibilisierung von Steuerungsansätzen hinsichtlich ortsveränderbarer bzw. mobiler FPV, etwa durch Flächenauswahl nach Nutzungs-/Anbaustrukturen in der Landwirtschaft oder beim Rohstoffabbau, als vorübergehende, ggf. zeitlich befristete Unternutzung, welche die Hauptfunktion/-nutzung ansonsten unberührt lässt. Flächenund/oder leistungsmäßige Festlegungen zum Umfang schon auf Ebene der Raumordnung können nachfolgende Plan-, Prüfund Zulassungsverfahren erleichtern. Von zunehmender Bedeutung dürfte in den nächsten Jahr(zehnt)en angesichts des starken Vordringens von FPV „in die Fläche“ eine bundesweit koordinierte Strategie zur mengenmäßigen Steuerung der Solarenergie-Nutzung sein. Denn eine geordnete räumliche Entwicklung des FPV-Ausbaus setzt voraus, dass allen beteiligten Akteuren – von den Investoren über die Planungsbehörden bis hin zu den Flächeneigentümern vor Ort – klar ist, welche zusätzlichen installierten Mengen regenerativ erzeugten Stroms in welchem Zeitraum für eine (zunehmend) klimaneutrale Energieversorgung benötigt werden und wie diese bedarfsgerecht eingespeist, transportiert bzw. gespeichert werden können. Hierfür bedarf es künftig klarer und verlässlicher, auf nationaler Ebene abgestimmter Entwicklungspfade und zeitlich gestaffelter, teilräumlich differenzierter Orientierungswerte für den Ausbau von FPV ebenso wie für andere erneuerbare Energien (bis 2025, 2030, 2035 ...), zu deren effektiver und konfliktminimierender „Umsetzung vor Ort“ die Regionalplanung einen wesentlichen Beitrag leisten kann. 125 _ RETHINKING THE PROVISION OF PUBLIC SERVICES AND EQUIVALENT LIVING CONDITIONS 1 Aktuelle Positionspapiere aus der ARL shop.arl-net.de Nr. 134 Regionalplanung für einen raumverträglichen Ausbau von Freiflächen-Photovoltaikanlagen (FPV). Positionspapier aus der AG „Freiflächen-Photovoltaikanlagen (FPV)“ des Informationsund Initiativkreises (IIK) Regionalplanung der ARL. Hannover, 2022. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01342 133 Safeguarding open spaces in the Alpine region. Position paper by a group of members of the ‘AlpPlan’ Alpine spatial planning network at the ARL. Hanover, 2022 URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01339 132 Ländliche Räume in NRW – Räume mit Zukunftsperspektiven – Schwerpunktthema „Daseinsvorsorge“ – Teil-Positionspapier 4. Positionspapier aus der AG „Zukunftsperspektiven ländlicher Räume in NRW“ der Landesarbeitsgemeinschaft (LAG) Nordrhein-Westfalen der ARL. Hannover, 2022. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01325 131 Ländliche Räume in NRW – Räume mit Zukunftsperspektiven – Schwerpunktthema „Bürgerschaftliches Engagement und Ehrenamt“ – Teil-Positionspapier 3. Positionspapier aus der AG „Zukunftsperspektiven ländlicher Räume in NRW“ der Landesarbeitsgemeinschaft (LAG) Nordrhein-Westfalen der ARL. Hannover, 2022. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01317 130 Ländliche Räume in NRW – Räume mit Zukunftsperspektiven – Schwerpunktthema „Wohnund Siedlungsentwicklung“ – Teil-Positionspapier 2. Positionspapier aus der AG „Zukunftsperspektiven ländlicher Räume in NRW“ der Landesarbeitsgemeinschaft (LAG) Nordrhein-Westfalen der ARL. Hannover, 2022. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01302 129 Ländliche Räume in NRW – Räume mit Zukunftsperspektiven – Schwerpunktthema „Wirtschaft und Arbeit“ – Teil-Positionspapier 1. Positionspapier aus der AG „Zukunftsperspektiven ländlicher Räume in NRW“ der Landesarbeitsgemeinschaft (LAG) Nordrhein-Westfalen der ARL. Hannover, 2022. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01290 128 Ländliche Räume in NRW – Räume mit Zukunftsperspektiven – Rahmen-Positionspapier. Positionspapier aus der AG „Zukunftsperspektiven ländlicher Räume in NRW“ der Landesarbeitsgemeinschaft (LAG) Nordrhein-Westfalen der ARL. Hannover, 2022. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01283 127 Onlinehandel und Raumentwicklung – Neue Urbanität für alte Zentren! Positionspapier aus der AG „Onlinehandel und Raumentwicklung“ der Landesarbeitsgemeinschaft (LAG) Nordrhein-Westfalen der ARL. Hannover, 2021. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01276 126 Kommunalfinanzen in und nach der Covid-19-Pandemie. Positionspapier aus dem Ad-hoc-Arbeitskreis „Kommunalfinanzen in und nach der Covid19-Pandemie"der ARL. Hannover, 2021. URN: https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-01267 ISSN 1611-9983 ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft · [email protected] · www.arl-net.de