ДИГИТАЛНИ САДРЖАЈ ПРЕМА НАЦРТУ ЗАКОНА О ЗАШТИТИ ПОТРОШАЧА - КОРАК НАПРЕД ИЛИ НАЗАД ДВА

41 UDK: 366.5(497.11)(094.5) UDK: 366:004.7 UDK: 004.738.5:347 DOI: 10.5281/zenodo.17996273 Др Милена Јовановић Zattila,* Редовни професор, Правни факултет, Универзитет у Нишу, Република Србија ДИГИТАЛНИ САДРЖАЈ ПРЕМА НАЦРТУ ЗАКОНА О ЗАШТИТИ ПОТРОШАЧА - КОРАК НАПРЕД ИЛИ НАЗАД ДВА** Апстракт: Република Србија добиће шести Закон о заштити потрошача у овом веку, што упућује на континуиране покушаје законодавца да унапреди нормативни оквир у овој области. Рад критички разматра предложени текст нацрта Закона, са посебним освртом на члан 4 који уређује његову примену, као и одредбе које се односе на потрошачка права у области дигиталног садржаја и дигиталних услуга. Постаје очигледно да једна од уводних норми, која би требало да буде јасна и усмерена на интересе потрошача, не испуњава ту функцију у предложеном облику. Непрецизно разграничење појмова дигиталног садржаја, дигиталне услуге и робе са дигиталним елементима додатно ствара нормативну несигурност, упркос формалном позивању законодавца на усклађивање са правом Европске уније. У раду се анализирају ове концептуалне недоследности и указује на потребу супстанцијалног, а не декларативног усклађивања са Директивама 2019/770 и 2019/771, како би се обезбедила предвидивост, правна сигурност и делотворна заштита потрошача у дигиталном окружењу. Кључне речи: нацрт Закона о заштити потрошача, примена закона, дигитални садржај, дигиталне услуге. * [email protected], ORCID ID 0000-0001-9223-838X. ** Рад је резултат истраживања на пројекту „Одговорност у правном и друштвеном контексту”, који финансира Правни факултет Универзитета у Нишу, у периоду 2021–2025. година. �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 42 1. Увод Промене у динамици тржишта, убрзани развој дигиталних технологија и све сложенији облици пословних модела поставили су систем заштите потрошача у Републици Србији пред изазов који постојећи нормативни оквир више није могао у потпуности да изнесе. Иако је важећи Закон о заштити потрошача из 2021. године1 представљао значајан корак у правцу усклађивања са правом Европске уније и консолидовања домаћег система, пракса је показала да бројни сегменти регулисања односа између трговаца и потрошача нису били довољно прецизирани и функционално прилагођени актуелним потребама тржишта. Управо из тог разлога настаје нацрт новог Закона о заштити потрошача чије образложење указује на три кључне тачке реформе: унапређење механизама вансудског решавања потрошачких спорова, уређење права потрошача у области дигиталних садржаја и дигиталних услуга и даље усклађивање са новим директивама Европске уније.2 Из образложења Министарства проистиче да је обим неопходних измена превазилазио домет уобичајених измена и допуна закона и да је целисходан искорак ка доношењу потпуно новог текста био нужан,3 не само ради формалног усклађивања са европским правом, већ и због суштинског подизања функционалности читавог система заштите потрошача. То, међутим, не значи да су предложена решења лишена 2 Вид. Министарство унутрашње и спољне трговине, Образложење Нацрта закона о заштити потрошача, 2025., стр. 1-2, https://must.gov.rs/ext�ile/sr/14355/Obrazlozenje- %20Nacrta%20zakona%20o%20zastiti%20potros-aca.pdf (приступљено, 16.11.2025. године). 3 Неопходно је било да нацрт новог ЗЗП оснажи механизме колективне заштите потрошача, у складу са Директивом (ЕУ) 2020/1828 о репрезентативним тужбама за заштиту колективних интереса потрошача (енг. Directive (EU) 2020/1828 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2020 on representative actions for the protection of the collective interests of consumers and repealing Directive 2009/22/EC, OJ L 409, 4.12.2020). Како ово усклађивање није извршено, остаје основана критика законодавцу што није уредио један од најважнијих инструмената заштите потрошача. О потреби колективне заштите потрошача више вид. Јовановић Zattila, М., Вукадиновић, Р., Collective redress in consumer protection in Serbia, у: Collective redress mechanisms in consumer protection in the European Union and south еast Europe – comparative study (ed. V. Efremova), GIZ, Skoplje, 2018, pp 339-375. О проблемима потрошача са подручја Европске уније у вези са остваривањем колективне заштите својих права и потенцијалном проблему српских потрошача, више вид. Jovanovic Zattila, M., Marjanovic, S., European Consumers' Protection in Dieselgate Case: Quo Vadis, Serbia?, Pravni Horizonti, (9) 2024, pp 9-36. 1 Закон о заштити потрошача („Сл. гласник РС“, бр. 88/2021). М. Јовановић Zattila | стр. 41-56 43 концепцијских ризика. Напротив, анализа поступка који је претходио нацрту Закона, као и самог нормативног текста, показује да кључни изазови нису структурно усаглашени са прокламованим циљевима прописа. Посебно је значајно тумачење члана 4 нацрта Закона, који уређује његов однос према другим прописима. Ова одредба постаје централна тачка могуће дерогације постојећег нивоа заштите потрошача, што представља темељни проблем не само са становишта систематизације права, већ и са становишта уставне гаранције правне сигурности и предвидивости. Из тог разлога овај рад полази од критичког преиспитивања те кључне норме. Уместо да буде механизам очувања и јачања система, члан 4 нацрта Закона у садашњем облику може постати регулаторни пролаз кроз који се посебним прописима постепено редукује домашај потрошачке заштите. Ово питање је утолико значајније што нацрт ЗЗП у другом делу доноси бројне новине, нарочито у области дигиталних садржаја, дигиталних услуга и робе са дигиталним елементима, где се уводе појмови и институти који до сада нису били систематски обрађени у српском праву. Нормативна конструкција овог дела Закона, иако наизглед модерна и кохерентна, у појединим сегментима оставља недовољно прецизиране појмове и критеријуме разграничавања, што може умањити његов капацитет да у стварности заштити потрошача као економски слабију страну.4 Рад има двоструки циљ. Први је да критички преиспита телолошки и системски домашај члана 4 нацрта Закона као централне норме која одређује хијерархију и међусобни однос извора права у области заштите потрошача. Други је да укаже на концептуалне и терминолошке недоумице које се јављају у делу закона који уређује дигитални садржај, дигиталне услуге и робу са дигиталним елементима,5 имајући у виду да овде нејасна норма не значи само системску празнину већ и конкретно смањење степена правне сигурности за потрошаче. На тај начин рад повезује методолошки поступак законодавца, нормативну структуру нацрта Закона и реалне последице које би примена предложених решења могла произвести у правној пракси. Овим приступом се предложени нацрт Закона о заштити потрошача анализира не само као техничка измена правног текста, него као део ширег процеса модернизације и функционалног обликовања срп4 О потрошачу као слабијој страни се указује у чл. 3, ст. 6 ЗЗП из 2021. 5 Више о дигиталном садржају у уговорном праву вид. Petrovic, A., Digitalni sadrzaj kao predmet ugovora, Zbornik radova Međunarodni naučni skup „Izazovi i perspektive razvoja pravnih sistema u XXI vijeku“, 3(2) 2023, , str. 305-317. �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 44 ског потрошачког права. Циљ је да се укаже на места на којима реформски циљеви и нормативни искази закона стоје у нескладу, као и на потенцијале и недостатке предложених решења, како би се створила основа за рационалније, јасније и системски одрживије уређење ове значајне области. 2. Примена Закона о заштити потрошача de lege ferenda Норма о примени закона представља једну од кључних системских одредаба у праву заштите потрошача, јер управо она одређује да ли Закон о заштити потрошача функционише као кровни пропис или само као један од секторалних извора, изложен дерогацији другим законима. У важећем Закону из 2021. године ова одредба постављена је тако да ЗЗП има улогу минималног стандарда и општег оквира.6 Посебни прописи могу имати предност само уколико обезбеђују виши ниво заштите. Тај механизам, иако није без недостатака у погледу примене, почива на две логичне претпоставке: да је потрошач економски слабија страна и да стога сваки иступ из посебног сектора мора бити у његову корист, никако на његову штету. То је уједно и дух права ЕУ и његових директива о минималној хармонизацији. Нацрт закона мења управо овај темељ.7 Уместо захтева да посебан пропис обезбеди виши степен заштите, предлаже се решење по коме се посебни прописи примењују већ тиме што имају „исти циљ“ и уређују предметне односе.8 У пракси, ова промена ствара ризик да се ЗЗП сведе на секундарни извор, док ће посебни закони попут оних у области енергетике, поштанских услуга, туризма и др.,9 својим ужим или рестриктивнијим одредбама, бити у позицији да преузму примат. На тај начин могу настати ситуације у којима минимални стандарди ЗЗП-а бивају заобиђени.10 Управо зато се у теорији и пракси заштите 9 Вид. чл. 195, ст. 1, тач. 4) Закона о енергетици („Сл. гласник РС“, бр. 145/2014, 95/2018 - др. закон, 40/2021, 35/2023 - др. закон, 62/2023 и 94/2024); чл. 6, ст. 3, тач. 6) Закон о поштанским услугама („Сл. гласник РС“, бр. 19/2025); чл. 78 Закона о туризму („Сл. гласник РС“, бр. 17/2019). 7 Чл. 4 ст. 1 нацрта Закона о заштити потрошача из 2025. године – „Одредбе овог закона се примењују на односе потрошача и трговаца, који су предмет овог закона, осим у случају постојања посебних прописа који садрже одредбе које имају исти циљ и уређују предметне односе, примењују се ти посебни прописи.“. 8 Текст члана 4 нацрта Закона одступа од овог стандарда уклањањем критеријума „вишег нивоа заштите”. 10 На пример, Законом о поштанским услугама прописано је да је поштански оператор 6 Вид. чл. 4, ст. 1 ЗЗП из 2021. М. Јовановић Zattila | стр. 41-56 45 потрошача инсистира да кровни закон мора задржати улогу чувара минимума права. Проблеми овако формулисаног решења виде се на више нивоа. Прво, правна сигурност је значајно нарушена, будући да примена норме тражи двостепено испитивање: да ли посебан пропис уређује однос и који је његов циљ. Циљ законодавца у појединачним секторским прописима ретко је јасно дефинисан или је шире постављен, што отвара простор различитим тумачењима. То уводи нестабилност која је у директној супротности са чланом 3 став 6 важећег, али и нацрта Закона о заштити потрошача, који наглашава потребу да се приликом тумачења закона штити потрошач као економски слабија страна. Уколико закон истовремено изричито штити ту страну, а индиректно омогућава одступање од тих заштитних норми, поставља се питање доследности целокупног концепта. Друго, уколико би се посебни прописи примењивали без услова вишег нивоа заштите, морало би се прихватити да акт нижег правног ранга – па чак и правилник или одлука локалне самоуправе – може фактички дерогирати закон.11 То је у супротности са уставним начелом хијерархије правних аката,12 али и добром законодавном политиком. Такво решење није образложено у документима који прате нацрт Закона,13 нити је понуђена анализа досадашње примене члана 4 важећег ЗЗП-а. Управо би та анализа, која недостаје, требало да буде полазиште за реформу. У вези с тим, досадашња примена норме важећег закона понекад је стварала дилеме у погледу тумачења „вишег нивоа“, али те дилеме су биле решиве у оквиру постојећег система вредности – норма је макар била јасно усмерена на заштиту потрошача. Треће, питање усклађености са правом ЕУ. Иако имплементација Директиве 2011/83 и других савремених европских инструмената 11 Општи акти јединица локалне самоуправе на територији Републике Србије, који уређују рад комуналних предузећа, нарочито топлана и водовода, у значајном делу нису усаглашени са Законом о заштити потрошача. Уколико би се спорна одредба нашла у новом Закону, створила би се ситуација у којој би ти општи акти имали примат над Законом о заштити потрошача, иако обезбеђују нижи ниво правне заштите. 12 Устав Републике Србије („Сл. гласник РС“, бр. 98/2006 и 115/2021), чл. 194–195. 13 Вид. Министарство унутрашње и спољне трговине, Образложење Нацрта закона о заштити потрошача, 2025., стр. 6, https://must.gov.rs/ext�ile/sr/14355/Obrazlozenje- %20Nacrta%20zakona%20o%20zastiti%20potrosaca.pdf (приступљено, 16.11.2025. године). дужан да донесе одлуку о поднетој рекламацији у року од 15 дана од дана пријема рекламације (чл. 77); за ЗЗП је рок 8 дана. �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 46 несумњиво стоји као циљ,14 европско право не захтева, нити препоручује, да национални закони искључе сопствене заштитне механизме. Европска регулатива поставља минималне стандарде, али државама допушта да своје законодавство формирају тако да потрошачима пруже више (Република Србија има такву позицију већ годинама). Садашње решење из нацрта Закона, које би увело могућност смањења постојећих норми, није у духу тих стандарда, нити је у складу са политичким обавезама из поглавља 28, које подразумева стабилизацију, а не „ерозију“ механизама заштите потрошача. Нарочито је значајно истаћи да је члан 4 став 1 нацрта Закона, према одредби члана 220, означен као норма која се примењује од тренутка ступања Закона на снагу. У образложењу нацрта наводи да се Закон у целини примењује након истека тромесечног рока како би се омогућило прилагођавање учесника на тржишту новим правилима, док се члан 4 став 1 изузима из тог режима и добија моменталну примену. Управо то законодавно опредељење открива да је овој одредби приписан изузетан значај у будућој конструкцији система заштите потрошача. Ипак, такав приступ отвара низ спорних питања. Уколико законодавац одређену норму издваја као одмах применљиву, онда се подразумева да она мора бити јасна, прецизна и недвосмислено усмерена ка јачању јавног интереса, односно ка вишем нивоу заштите потрошача. У супротном, постоји реалан ризик да моментална примена 14 Осим наведене Директиве 2011/83/ЕУ о правима потрошача (енг. Directive 2011/83/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on consumer rights, amending Council Directive 93/13/EEC and Directive 1999/44/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 85/577/EEC and Directive 97/7/EC of the European Parliament, OJ L 304, 22.11.2011), потреба за усклађивањем са новим директивама Европске уније се посебно односи на: Директиву (ЕУ) 2019/2161 о бољој примени и модернизацији правила ЕУ о заштити потрошача (енг. Directive (EU) 2019/2161 of the European Parliament and of the Council of 27 November 2019 amending Council Directive 93/13/EEC and Directives 98/6/EC, 2005/29/EC and 2011/83/EU of the European Parliament and of the Council as regards the better enforcement and modernisation of Union consumer protection rules, OJ L 328, 18.12.2019); Директиву (ЕУ) 2019/770 о одређеним аспектима уговора о испоруци дигиталног садржаја и дигиталних услуга (енг. Directive (EU) 2019/770 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2019 on certain aspects concerning contracts for the supply of digital content and digital services, OJ L 136, 22.5.2019); Директиву (ЕУ) 2019/771 о одређеним аспектима уговора о продаји робе (енг. Directive (EU) 2019/771 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2019 on certain aspects concerning contracts for the sale of goods, amending Regulation (EU) 2017/2394 and Directive 2009/22/EC, and repealing Directive 1999/44/EC, OJ L 136, 22.5.2019). М. Јовановић Zattila | стр. 41-56 47 норме која није довољно доктринарно ни нормативно дефинисана произведе супротан ефекат. Одредба која треба да функционише као механизам подизања стандарда заштите може, услед неодређености или широких клаузула, постати извор правне несигурности. То се нарочито односи на ситуације у којима примена члана 4 став 1, у колизији са посебним прописима, омогућава да различити сектори развију различите нивое заштите, зависно од снаге регулаторних тела, тржишне структуре или локалних прописа. Такав модел заправо води правној фрагментацији која најчешће иде у корист економски снажнијих трговаца, док потрошачи остају изложени варијацијама у заштити уместо доследном и уједначеном правном оквиру. У том смислу, изузимање члана 4 став 1 из општег vacatio legis режима морало би бити додатно и убедљивије образложено. Уколико се већ инсистира на моменталној примени, онда је законодавац био у обавези да формулише норму која не оставља могућност различитим тумачењима, како би се избегла ситуација да се у најосетљивијој области, заштити потрошача,15 отвори простор регулаторној асиметрији. Сагледавајући све претходно изнете аргументе, чини се да предложена одредба нацрта Закона не само да не унапређује систем заштите потрошача, већ потенцијално сужава опсег заштитних норми. Уместо да се оснажи јединствен, предвидив и кохерентан систем, ствара се утисак да се креће у супротном смеру. Доследност правног оквира и његова јединствена примена представљају темељ поверења потрошача и нужна претпоставка за стабилно функционисање тржишта. Уколико се, међутим, допусти модел у коме потрошач мора да прелази кроз више секторских прописа да би уопште утврдио која права постоје и у ком обиму, добија се систем који није транспарентан, правно стабилан, а ни лако применљив. Такав систем у пракси готово увек иде на штету потрошача, јер сложеније регулативе обично користе они актери који располажу већом правном и економском снагом. Најзад, фрагментација која настаје оваквим законодавним решењем поништава основну идеју савременог потрошачког права, а то је минималан и једнообразан стандард заштите, доступан сваком потрошачу без обзира на сектор, локацију или специфичност услуге. Решење које се намеће као рационално, а које може бити и предмет даљих разматрања, јесте задржавање концепта важећег закона уз прецизније и јасније формулисање норме. У стручној литератури већ се издваја предлог по којем би се задржало начело да се одредбе Закона о 15 Јовановић Zattila, M., 2022, Право потрошача, Ниш, стр. 17. �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 48 заштити потрошача примењују као основни, општи нормативни оквир, док би се посебни прописи примењивали само уколико нису супротни ЗЗП и уколико потрошачу обезбеђују виши степен заштите.16 Такав модел штити јединство правног система, спречава смањење достигнутог нивоа заштите и умањује простор за различита, секторски условљена тумачења која могу довести до правне несигурности. Овакво решење је у духу европских стандарда, јер је само доследна примена начела „вишег нивоа заштите” у складу са општим принципима права ЕУ о минималној и максималној хармонизацији. Истовремено, оно је и у потпуној сагласности са уставним начелима правне сигурности и забране погоршања положаја слабије стране у уговорним односима. На тај начин се обезбеђује да нови закон буде инструмент унапређења система, а не фактор његовог слабљења. Имајући у виду претходно наведено, предложена измена члана 4 нацрта Закона делује као корак назад у односу на постојеће стандарде заштите потрошача. Систем потрошачког права у Србији и без тога носи значајне структурне слабости: поступци вансудског решавања спорова у пракси често нису довољно ефикасни, надзорни механизми су ограничених капацитета, а у примени бројних одредаба постоји изражен раскорак између нормативног оквира и стварне заштите потрошача. У таквом контексту, укидање или релативизовање једног од ретких јасно нормираних инструмената који потрошачима обезбеђује предвидив ниво заштите представља одступање од добре законодавне праксе. Због тога би, у интересу правне сигурности, али и саме сврхе Закона, било оправдано да се предложена норма преиспита пре њеног формалног усвајања. Управо од квалитета ове одредбе зависи да ли ће нови Закон представљати корак напред ка стварном усклађивању са европским стандардима или ће постати још један извор недоумица и практичних тешкоћа. Закон који тежи да уреди овако значајну област мора бити не само технички коректан већ и функционалан у свакодневици, а то подразумева јасне, једнообразно применљиве норме које граде поверење и јавности и тржишних учесника. 3. Однос општих и посебних прописа у нацрту Закона о заштити потрошача Током јавне расправе о нацрту Закона, посебну пажњу стручне јавности привукла је одредба којом се прописује однос општег и посебних прописа у области заштите потрошача. Управо зато је значајно 16 Ibid., стр. 15, Мићовић, М., Заштита права потрошача, Крагујевац, 2009, стр. 21. М. Јовановић Zattila | стр. 41-56 49 нагласити допринос стручне јавности која је указала на потребу прецизнијег уређења одредбе којом се прописује однос општег и посебних прописа у области заштите потрошача.17 Њихов предлог је суштински усмерен ка спречавању могућности да посебни прописи фактички потисну примену Закона о заштити потрошача на начин који се умањи обим и ниво заштите. Предложено је да спорна формулација буде измењена тако да се примена посебних прописа дозволи само ако они обезбеђују виши ниво заштите потрошача, и то уз задржавање истог циља и истог предмета регулисања. Министарство је предложене измене делимично прихватило. Уместо првобитне формулације, која је остављала широк и правно ризичан простор за дерогацију Закона о заштити потрошача, предложено је ново решење: „Одредбе овог закона примењују се на односе између потрошача и трговца осим ако је посебним законом који је усклађен са правном тековином Европске уније, другачије прописано“.18 Тако конципирана норма несумњиво представља извесно побољшање у односу на првобитни текст, пре свега зато што уводи потребну везу са правном тековином Европске уније и спречава предност прописа који нису усклађени са ЕУ стандардима. Упркос томе, остаје отворено суштинско питање правне сигурности: пуко позивање на усклађеност са правном тековином ЕУ није гаранција да ће посебан пропис обезбедити једнак или виши степен заштите потрошача у домаћем правном систему. Због тога би било неопходно да законодавац експлицитно предвиди услов да се посебан пропис може примењивати уместо одредаба ЗЗП само уколико обезбеђује виши ниво заштите потрошача. Такав стандард би пружио поуздану материјалну гаранцију, а не само формални критеријум усклађености, чиме би умањио ризик правне несигурности. У том смислу интервенција јавности била је теоријски утемељена и системски оправдана. Иако је Министарство прихватило њихову иницијативу само делимично, опсег јавне расправе указује да постоји реална потреба за још прецизнијим уређењем спорне норме, што је од непосредног јавног интереса. 18 Идентичну норму садржи Закон о заштити потрошача Црне Горе („Службени лист Црне Горе”, бр. 002/14 од 14.01.2014, 006/14 од 04.02.2014, 043/15 од 31.07.2015, 070/17 од 27.10.2017, 067/19 од 11.12.2019), чл. 3, ст. 1. 17 Вид. Министарство унутрашње и спољне трговине, Извештај о спроведеној јавној расправи и табеларни преглед коментара и одговора на исте, од 30.9.2025. године, стр. 3, https://ekonsultacije.gov.rs/topicOfDiscussionPage/507/4 (приступљено, 17.11.2025. године). �������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 56 Milena Jovanović Zattila, LL.D, Full Professor, Faculty of Law, University of Niš, Republic of Serbia DIGITAL CONTENT UNDER THE DRAFT CONSUMER PROTECTION ACT: ONE STEP FORWARD OR TWO STEPS BACK Summary The Republic of Serbia is set to adopt its sixth Consumer Protection Act in this century, which re�lects ongoing legislative efforts to improve the normative framework in this �ield. This paper critically examines the proposed draft Consumer Protection Act, with particular focus on Article 4, which regulates the application of this legislative act, as well as the provisions related to consumer rights concerning digital content and digital services. It is obvious that one of the introductory norms, which should be clear and oriented towards consumer interests, fails to ful�ill this function in its current form. The imprecise distinction between the concepts of digital content, digital services, and goods with digital elements generates further normative uncertainty, in spite of the legislator’s formal reference to alignment with European Union law. The author analyzes these conceptual inconsistencies and highlights the need for substantial, rather than declarative, harmonization with Directives 2019/770 and 2019/771 to ensure predictability, legal certainty, and effective consumer protection in the digital environment. Keywords: draft Consumer Protection Act, application of law, digital content, digital services.