ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ КОРИСНИКА ПРИВРЕМЕНЕ ЗАШТИТЕ ИЗБЕГЛИХ ИЗ УКРАЈИНЕ У ЕВРОПСКУ УНИЈУ
Full text
89 UDK: 341.215.4(4-672EU=161.2) UDK: 341.43:314.745.3-054.73(477) UDK: 341.3(477) DOI: 10.5281/zenodo.17980425 Др Небојша Раичевић,* Редовни професор, Правни факултет, Универзитет у Нишу, Република Србија ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ КОРИСНИКА ПРИВРЕМЕНЕ ЗАШТИТЕ ИЗБЕГЛИХ ИЗ УКРАЈИНЕ У ЕВРОПСКУ УНИЈУ** Апстракт: Привремена заштита уведена је у заједнички европски систем азила Директивом 2001/55/ЕЗ из 2001. године, али је први пут активирана тек 2022. године услед рата у Украјини. Одлуком Савета ЕУ којом је одобрена привремена заштита, утврђена је категорија расељених особа из Украјине на које се заштита односи. Те особе имају право да бирају државу чланицу ЕУ у којој ће затражити и остваривати привремену заштиту. Добијање привремене заштите штити расељене особе од refoulement-а и омогућава им уживање скупа основних права. Начелно гледано, права која имају корисници привремене заштите ужа су од права избеглица и корисника супсидијарне заштите, али су шира од права која имају тражиоци азила. Конкретна права бенефицијара привремене заштите наведена су у глави III Директиве 2001/55/ЕЗ. Уколико након окончања привремене заштите не стекну неки други статус који им омогућава останак у ЕУ, њени ранији корисници морају напустити ЕУ. Кључне речи: Европска унија, привремена заштита, Директива 2001/55/ЕЗ, Имплементациона одлука Савета (ЕУ) 2022/382, Украјина, масовни прилив. * raick[email protected], ORCID ID 0000-0002-2539-331X. ** Рад је резултат истраживања на пројекту „Одговорност у правном и друштвеном контексту”, који финансира Правни факултет Универзитета у Нишу, у периоду 2021–2025. година.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 90 1. Увод Привремена заштита је облик међународне заштите која се у Европској унији (даље: ЕУ), поред избегличке и супсидијарне заштите, пружа особама чија су људска права и сигурност озбиљно угрожени у њиховој држави.1 Она је уведена у првој фази развоја заједничког европског система азила, и то Директивом 2001/55/ЕЗ о привременој заштити из 2001. године (даље: Директива).2 Поменута Директива усвојена је као одговор на бекство у ЕУ огромног броја људи због оружаних сукоба на простору бивше СФРЈ током 90-тих година прошлог века. Како јој само име каже, ова заштита је привременог карактера и одобрава се у случају масовног прилива oсобa које су принуђене да напусте своју земљу и нису у могућности да се врате у безбеднe и трајнe условe, посебно жртве оружаних сукоба, ендемичног насиља3 и систематског или генерализованог кршења људских права.4 Привремена заштите се пружа када огроман број људи пристиже у кратком временском раздобљу и државе не могу правовремено процесуирати њихове индивидуалне захтеве.5 У тој ситуацији групно признавање привремене заштите много је погодније у односу на спровођење сло2 Council Directive 2001/55/EC on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass in�lux of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, Of�icial Journal of the European Communities, L 212, 7. 8. 2001. 3 Директива не даје одређење ендемичног насиља, а у доктрини се сматра да оно постоји када је „недостатак ефикасних механизама за спровођење закона дубоко укорењена карактеристика дисфункционалног политичког система или урушавања власти у ‘пропалим државама՚ (енг. ‘failed states՚) или ако легитимне власти нису способне да врше монопол силе”; Achilles Skordas, Temporary Protection Directive 2001/55/EC, In: Daniel Thym, Kay Hailbronner (Eds.), EU Immigration and Asylum Law, 3rd edition, Munchen, 2022, p. 1187. 4 Чл. 2(ц) Директиве. 5 Привремена заштита није установљена да замени индивидуалну заштиту зајемчену Конвенцијом о положају избеглица у случају масовног прилива, већ да допуни њене одредбе у посебним околностима. 1 Избегличка заштита у ЕУ базира се на Конвенцији о избеглицама из 1951. године и замера јој се рестриктивна дефиниција „избеглице”. Због тога је та заштита у ЕУ допуњена супсидијарном заштитом, која омогућава ширем кругу особа да добију азил у ЕУ. Право на супсидијарну заштиту имају особе које не испуњавају строге услове за избеглички статус. Привремена заштита обухвата још шири круг лица која немају право на избегличку или супсидијарну заштиту. Међутим, Директива о привременој заштити осмишљена је не само да допуни избегличку и супсидијарну заштиту, већ пре свега да их замени у случају доласка огромног броја угрожених особа.
Н. Раичевић | стр. 89-112 91 жених појединачних процедура за признавање избегличке или супсидијарне заштите. Директива дефинише масовни прилив као „долазак у Заједницу великог броја расељених особа које пристижу из одређене земље или географског подручја, без обзира на то да ли је њихов долазак у Заједницу био спонтан или потпомогнут, на пример програмом евакуације”.6 Постојање масовног прилива расељених лица на територију ЕУ, а самим тим и активирање привремене заштите, утврђује Савет ЕУ квалификованом већином, на предлог Комисије.7 Том приликом, Савет у одлуци одређује конкретну групу која ће уживати привремену заштиту и датум од када ће се та заштита примењивати. Приликом одлучивања о активирању привремене заштите Савет располаже врло широком дискрецијом, чему посебно доприноси еластично одређен појам „масовног прилива”. Иако је након усвајања Директиве било неколико „миграционих криза” у Европи,8 она дуго није активирана јер надлежни органи ЕУ нису сматрали да постоји масовни прилив који би то оправдао.9 Директива је више од две деценије била само „мртво слово на папиру”, а за то се наводе три главна разлога. У миграционим кризама у почетним деценијама XXI века само је неколико држава чланица ЕУ било изложено масовном приливу расељених особа и у тим околностима тешко је било остварити квалификовану већину у Савету.10 Други разлог тиче се садржине Директиве јер је неколико држава чланица сматрало је она превише либерална, нарочито ако се упореди са правилима о азилу у ЕУ. Те државе су сматрале да код привремене заштите изостаје индивидуализовани поступак признавања азила и великодушно се признају нека права (нпр. моментални приступ тржишту рада), што их је навело 9 Изостанак привремене заштите у тим ситуацијама и њено касније активирање у случају украјинских избеглица се критикује и квалификују као „дупли стандарди”; Видети, на пример: I�rem Aşkar Karakir, Fulya Akgul Durakçay, Discrepancies in the European Union’s Responses: Syrian versus Ukrainian Refugee Crises, Akdeniz IIBF Journal, 2024, Vol. 24, No. 2. 8 На пример, прилив великог броја особа из Ирака и Авганистана почетком 2000-тих, долазак бројних избеглица са Блиског истока и Северне Африке током арапског пролећа 2010. и 2011. године и бекство милиона људи из Сирије 2015. и 2016. године. 10 Meltem Ineli-Ciger, Revisiting temporary protection as a protection option to respond to mass influx situations, In: Jean-Pierre Gauci, Maria Guilia Giuffre, Lilian Tsourdi (Еds.), Exploring the Boundaries of Refugee Law Current Protection Challanges, Leiden/Boston, 2015, p. 201. 7 Чл. 5 Директиве. Комисија је једини предлагач, што значи да државе чланице немају право формалне законодавне иницијативе. Оне се једино могу обратити Комисији и од ње затражити да поднесе предлог одлуке о одобравању привремене заштите. 6 Чл. 2(д) Директиве.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 92 да се супротставе активацији Директиве.11 На крају, неке државе чланице су се плашиле да ће активација привремене заштите створити „фактор привлачења” и додатно подстаћи долазак миграната из кризних региона у ЕУ.12 Први, и за сада једини пут, механизам привремене заштите у ЕУ активиран је 2022. године услед масовног прилива угрожених особа из Украјине због оружаног сукоба у тој држави. Поступајући по предлогу Комисије, Савет је 4. марта 2022. године једногласно усвојио имплементациону одлуку,13 којом је одобрена привремена заштита особама које су расељене из Украјине 24. фебруара 2022. године или касније, као последица војне инвазије руских оружаних снага. Према тој Одлуци, државе чланице ЕУ имају обавезу да пруже привремену заштиту следећим категоријама лица: а) украјинским држављанима који су боравили у Украјини пре 24. фебруара 2022. године; б) особама без држављанства и држављанима трећих земаља, осим Украјине, који су уживали међународну заштиту или једнаку националну заштиту у Украјини пре 24. фебруара 2022. године; и в) члановима породица особа из тачака (а) и (б).14 Поред тога, државе чланице ЕУ могу пружити привремену заштиту и: а) држављанима трећих земаља и особама без држављанства које су законито боравиле у Украјини пре 24. фебруара 2022. година на основу ваљане боравишне дозволе за трајни боравак, под условом да се 13 Council Implementing Decision (EU) 2022/382 of 4 March 2022 establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, Of�icial Journal of the European Union, L 71, 4. 3. 2022 (даље: „Council Implementing Decision (EU) 2022/382”). 14 Директива (чл. 28) предвиђа могућност искључења одређених лица из привремене заштите, чак и када те особе припадају групи наведеној у Одлуци Савета, ако постоје озбиљни разлози за сумњу да су починиле злочин против мира, ратни злочин или злочин против човечности, акт супротан циљевима и принципима Уједињених нација или озбиљан неполитички злочин ван државе чланице домаћина пре уласка на њену територију. 12 Anja Klug, Regional Developments: Europe, In: Andreas Zimmermann (Ed.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and Its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, 2011 p. 133. 11 Florian Trauner, Gabriele Valodskaite, The EU’s Temporary Protection Regime for Ukrainians: Understanding the Legal and Political Background and Its Implications, CESifo Forum, 2022, Vol. 23, No. 4, p. 18.
Н. Раичевић | стр. 89-112 93 не могу вратити у сигурне и трајне услове у своју земљу или регију порекла;15 б) држављанима трећих земаља и особама без држављанства које су законито боравиле у Украјини, под условом да се не могу вратити у сигурне и трајне услове у своју земљу или регију порекла;16 и в) особама избеглим из Украјине непосредно пре 24. фебруара 2022. године услед повећаних напетости или које су се нашле на подручју Уније (нпр. на годишњем одмору или из пословних разлога) непосредно пре тог датума и које се због оружаног сукоба не могу вратити у Украјину.17 Пошто омогућава брзи приступ већем броју права него што је то случај код тражења азила, краткорочно гледано, привремена заштита делује корисније од подношења захтева за азил у редовној процедури, која може бити дуготрајна и компликована, посебно у ситуацијама доласка великог броја угрожених особа. Пружањем привремене заштите избегава се враћање расељених особа у земљу у којој им прети опасност (refoulement) и омогућава се уживање скупа основних права до постизања дуготрајног решења. Директива (Глава III) гарантује расељеним особама из Украјине већи број конкретних права, која су формулисана као обавезе држава чланица. Поред тога, расељене особе имају и право да бирају државу чланицу ЕУ у којој ће остваривати привремену заштиту, као и да поднесу захтев за стицање избегличке заштите. Сва ова права корисници привремене заштите могу користити све до њеног окончања. Управо ће ти проблеми бити предмет истраживања у овом раду. 2. Право избора државе чланице у којој ће се остваривати привремена заштита Приликом усвајања Одлуке о активирању привремене заштите, а ни касније, Савет није утврдио број корисника привремене заштите који треба појединачно да прихвате државе чланице (тзв. пријемне квоте). Уместо тога, прихваћен је систем слободног избора, на основу којег расељена лица из Украјине бирају државу чланицу ЕУ18 у којој ће 17 Преамбула Одлуке Савета (пара. 14). 16 Чл. 2(3) Одлуке Савета. На пример, то су страни радници или студенти. 15 Чл. 2(2) Одлуке Савета. 18 Према подацима Еуростата, крајем септембра 2025. године, највећи број корисника привремене заштите из Украјине налазио се у Немачкој (1.218.100 особа; 28,3% од укупног броја у ЕУ), Пољској (1.008.885; 23,5%) и Чешкој (389.310; 9,0%). Број корисника привремене заштите у односу на укупно становништво ЕУ био је 9,6 на 1.000 становника, а међу појединим чланицама, највећи односи забележени су у Чешкој (35,7 на 1.000
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 94 затражити и остваривати привремену заштиту.19 Такав приступ последица је безвизног режима који одраније важи за украјинске држављане,20 те би намтетање државе у којој се мора тражити привремена заштита било противно слободи кретања која проистиче из безвизног режима.21 Право избора државе, а самим тим и слободу кретања пре стицања статуса корисника привремене заштите, неспорно уживају украјински држављани који имају биометријске пасоше јер они могу улазити у државе чланице ЕУ и тамо се задржавати 90 дана у оквиру 180 дана. Тим особама нису потребне визе и они могу ући у било коју државу чланицу и слободно се кретати унутар ЕУ у оквиру навдених временских оквира. Дакле, оне немају обавезу да привремену заштиту траже у земљи уласка у ЕУ, већ могу изабрати било коју државу чланицу у којој ће то учинити. Слобода кретања пре стицања статуса корисника припада и особама које имају право на привремену заштиту, али им је неопходна виза (нпр. Украјинци који немају биометријске пасоше). Државе чланице имају обавезу да тим особама омогуће добијање визе, уз максимално поједностављење формалности и ослобађање од плаћања накнада или њихово свођење на минимум.22 Уколико лице намерава да користи привремену заштиту у држави чланици која није држава чла19 То одступање код привремене заштите од традиционалних даблинских критеријума неки називају „коперниканском револуцијом”; Steve Peers, Temporary Protection in the EU? Q and A, EU Law Analysis, 27 February 2022, https://eulawanalysis. blogspot.com/2022/02/temporary-protection-for-ukrainians-in.html, приступљено: 15. 10. 2025. године. 21 Joana Abrisketa Uriarte, The Activation of the Temporary Protection Directive 2001/55/EC for Ukrainian Refugees: A Demonstration of its Uniqueness, Peace & Security – Paix et Securite Internationales, No. 11, 2023, p. 27. https://revistas.uca.es/index.php/paetsei/ article/view/10075/11083, приступљено: 21. 09. 2025. године. 20 Regulation (EU) 2018/1806 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, Of�icial Journal of the European Union, L 303, 28. 11. 2018. људи), Пољској (27,6) и Естонији (25,5); https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/ index.php?title=Temporary_protection_for_persons_�leeing_Ukraine_-_monthly_ s t a t i s t i c s & o l d i d = 6 8 1 5 1 9 # : ~ : t e x t = f o r % 2 0 S e p t e m b e r % 2 0 2 0 2 5 . -,Where%20in%20the%20EU%20do%20people%20�leeing%20Ukraine%20go?,)%20and% 20Estonia%20(25.5), приступљено 25. 11. 2025. године. 22 Чл. 8(3) Директиве. На позив Комисије, државе чланице ЕУ су на почетку украјинске кризе предузеле потребне мере како би омогућиле улазак и боравак те категорије украјинских грађана; Daniel Thym, Temporary Protection for Ukrainians: the Unexpected Renaissance of ‘Free Choice’,EU Immigration and Asylum Law and Policy, 7 March 2022,
Н. Раичевић | стр. 89-112 95 ница првог уласка, Комисија препоручује државама чланицама првог уласка да, у складу са чл. 35(3) Кодекса о визама, издају визу на 15 дана.23 Комисија исто тако препоручује државама чланицама да новчано не кажњавају превознике због транспорта особа које имају право на привремену заштиту које долазе из државе чланице, а не поседују потребну документацију за улазак у државу чланицу одредишта.24 Омогућавање расељеним лицима да слободно изаберу чланицу ЕУ у којој ће затражити привремену заштиту има вишеструке користи. Најпре, та слобода им омогућава да одаберу државу у којој већ живи њихова родбина или у којој ће се из других разлога лакше интегрисати (нпр. знање језика), уместо да остану у земљи првог уласка, где би њихова интеграција можда била знатно тежа.25 Практична предност оваквог модела огледа се и у непостојању потребе за активирањем механизма враћања илегалних миграната, као и у спречавању кријумчарења људи.26 На крају, слободан избор земље у којој ће се тражити привремена заштита доприноси и смањеном притиску расељених лица на суседе Украјине и равномернијем распоређивању тражилаца привремене заштите у државама чланицама ЕУ. 3. Забрана refoulment-а Заштита од враћања (refoulement) није стипулисана у Директиви као право већ је имплицитно речено да „државе чланице примењују привремену заштиту уз примерено поштовање ... својих обaвеза у погледу забране враћања”.27 У доктрини се потврђује да се принцип non-refoulement мора поштовати и у случају масовног прилива расељених лица.28 Та обавеза штити расељене особе од њиховог враћања у 23 Communication from the Commission on Operational guidelines for the implementation of Council implementing Decision 2022/382 establishing the existence of a mass in�lux of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, Of�icial Journal of the European Union, C 126 I, 21. 3. 2022 (даље: „Operational guidelines”), pp. 8–9. 24 Ibid., p. 9. 25 Esin Kuçuk, Temporary Protection Directive: Testing New Frontiers?, European Journal of Migration and Law, 2023, Vol. 25, No. 1, p. 24. 26 Ibid. https://eumigrationlawblog.eu/temporary-protection-for-ukrainians-the-unexpected-renaissance-of-free-choice/, приступљено: 11. 09. 2025. године. 27 Чл. 3(2) Директиве. 28 Walter Kalin, Martina Caroni, Lukas Heim, Article 33 para. 1 1951 Convention, in: Andreas Zimmermann, Terje Einarsen, Franziska M. Herrmann (Eds.), The 1951 Convention Relating
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 96 земљу у којој би биле изложене ризику од oзбиљне повреде њихових основних права и сигурности. Након активирања привремене заштите, државе чланице имају обавезу да отворе своје границе за расељене особе. То је корисно за расељене особе јер би у противном биле принуђене да илегално прелазе границе, често користећи небезбедна средства и ризикујући да постану жртве кријумчерења и трговине људима. Привремена заштита пружа правни основ за привремени боравак расељених лица, осигуравајући им легални боравак у држави чланици ЕУ и штитећи их од повратка у земљу из које су избегле због опасности. 4. Права корисника привремене заштите Привремена заштита омогућава њеним корисницима тренутни приступ основним правима, без спровођења индивидуалне процедуре за утврђивање избегличког статуса, што може бити дуготрајан процес, нарочито у случају преоптрећења система азила у некој држави.29 Код привремене заштите не доноси се индивидуална одлука о признавању тог статуса, већ се заштита даје одлуком Савета ЕУ на генералан начин (in abstracto).30 По томе се привремена заштита разликује од редовног система азила у ЕУ оличеног у избегличкој и супсидијарној заштити. Неки тврде да корисници привремене заштите „немају субјективна права према државама чланицама која се могу судски спровести",31 већ да су то само међународне обавезе држава чланица. Међутим, та се тврдња не може прихватити јер погрешно схвата природу права ЕУ у ком није нужно да одређено правило буде формулисано као право појединца да би га он могао судски остварити.32 Директива прописује минимум права које државе чланице морају омогућити корисницима привремене заштите. Оне не могу ићи испод тих минималних стандарда, али могу признати шира права. Такав концепт доводи до тога да се круг и обим права која уживају корисници привремене заштите разликује од чланице до чланице. Како би бенефицијари знали која права им припадају, државе чланице имају обавезу 30 У питању је Одлука коју Савет доноси на основу чл. 5 Директиве. 29 Esin Kuçuk, op. cit., p. 2. 31 Karoline Kerber, The Temporary Protection Directive, European Journal of Migration and Law, 2002, Vol. 4, Nо. 2, p. 201. to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, 2024, p. 1537. 32 Steeve Peers, Temporary Protection, In: Steeve Peers, Violeta Мoreno-Lax, Madeline Garlick, Elspeth Guild (Eds.), EU Immigration and Asylum Law, Vol. 3: EU Asylum Law, Leiden-Boston, 2015, p. 578.
Н. Раичевић | стр. 89-112 97 да на језику који разумеју тим лицима учине доступним информације о правима која произилазе из привремене заштите.33 Начелно гледано, права зајемчена корисницима привремене заштите ужа су од права гарантованих избеглицама и корисницима супсидијарне заштите, али су с друге стране шира од права која имају тражиоци азила. Краткорочно гледано, расељеним особама пожељније је да добију привремену заштиту него да поднесу захтев за стицање избегличке заштите јер одмах стичу шири круг права. Првобитни предлог Комисије садржао је обавезу недискриминације. Међутим, та одредба је касније изостављена, али то не значи да државе чланице могу спроводити Директиву на дискриминаторни начин јер би такво поступање било противно бројним међународним уговорима о људским правима.34 У наредном делу рада следи анализа појединих права која припадају корисницима привремене заштите. 4.1. Право на боравишну дозволу Чл. 8 Директиве обавезује државе чланице да корисницима привремне заштите издају боравишну дозволу за целокупан период боравка у том статусу. Боравишна дозвола је „дефинисана у најширем смислу и обухвата све врсте боравишних дозвола које издају државе чланице, без разлике у погледу разлога за њихово издавање или облика који имају. Међутим, оне морају бити јасно овлашћење за боравак, а не само документ који толерише присуство носиоца на територији државе.”35 Боравишна дозвола је документ декларативног карактера јер корисници привремене заштите стичу права моментом доношења одлуке Савета којом се одобрава привремена заштита, а не моментом добијања боравишне дозволе. Ова дозвола служи као документ којим корисници привремене заштите доказују свој статус код других органа власти, као што су бирои и службе за запошљавање, школе, болнице и др. и на основу тога остварују одређена права. Поред издавања боравишне дозволе, државе чланице су обавезне и да изврше регистрацију корисника привремене заштите на њиховој територији, уносећи у евиденцију њихове личне податке (име, држа33 Чл. 9 Директиве. 34 Karoline Kerber, op. cit., p. 201. 35 Commission Proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass in�lux of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, COM(2000) 303 �inal, Explanatory Memorandum, 24. 5. 2000, p. 15.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 104 мену заштиту у различитим државама чланицама ЕУ (чл. 15, ст. 2) и друго, када корисник ужива привремену заштиту у држави чланици, а члан породице још увек се не налази у ЕУ (чл. 15, ст. 3). У првом случају, држава чланица је у обавези да омогући спајање чланова уже породице, узимајући у обзир њихове жеље, док је за спајање чланова шире породице нужно доказати и опасност од наступања екстремних тешкоћа са којима би се рођаци суочили уколико не би дошло до њиховог спајања са корисником привремене заштите. У другој ситуацији, када су чланови породице још увек ван ЕУ, држава чланица у којој се налази корисник привремене заштите биће у обавези да допусти спајање уколико је ужем члану породице потребна заштита. Када је пак у питању члан шире породице, за спајање је поред постојање потребе за заштитом, нужно доказати и опасност од наступања екстремних тешкоћа за рођаке уколико не би дошло до тог спајања. Дакле, према чл. 15(3) Директиве, у овој другој ситуацији и код чланова уже и шире породице мора постојати потреба за заштитом, а код ових других, и наступање екстремних тешкоћа. У пракси, постоји претпоставка да је члановима породице који долазе из истог подручја сукоба увек потребна заштита.60 Ова правила о спајању породица из Директиве донекле су измењена Одлуком Савета о одобравању привремене заштите за расељене особе из Украјине, која гарантује привремену заштиту члановима уже и шире породице као таквим – без потребе да се у обзир узимају њихове „екстремне тешкоће”.61 5. Положај корисника привремене заштите у случају поднoшења захтева за стицање избегличке заштите Корисници привремене заштите имају право да у сваком моменту поднесу захтев за стицање избегличке заштите (азил).62 Уколико поднесу такав захтев,63 надлежност државе чланице ЕУ за одлучи60 Karoline Kerber, op. cit., p. 205. 61 Steve Peers, Temporary Protection in the EU? Q and A, EU Law Analysis, 27 February 2022, https://eulawanalysis.blogspot.com/2022/02/temporary-protection-for-ukrainiansin.html, приступљено: 15. 10. 2025. године. 62 Чл. 17(1) Директиве. У првој половини 2025. године, Украјинци су почели чешће да подносе захтеве за азил у земљама ЕУ. За шест месеци у ЕУ+ забележено је скоро 16.000 захтева, што је 29% више него у истом периоду прошле године; European Union Agency for Asylum, Latest Asylum Trends – Mid-Year Review 2025, September 2025, pp. 8–9. 63 Разлог за подношење тог захтева је стицање стабилнијег статуса који омогућава дугорочни боравак у земљи прихвата.
Н. Раичевић | стр. 89-112 105 вање одређује се у складу са Регулативом (ЕУ) бр. 604/2013 („Регулатива Даблин III”).64 Према тој Регулативи, надлежност се одређује на основу објективних критеријума прописаних у чл. 7–15 Регулативе. Ти критеријуми наведени су хијерархијским редом, тако да претходни искључује наредни, па ће о захтеву одлучивати државе следећим редоследом: 1) држава чланица у којој бораве чланови породице подносиоца захтева; 2) држава чланица која је подносиоцу захтева издала визу или боравишну дозволу; 3) држава чланица у коју је подносилац захтева нелегално ушао у ЕУ;65 4) држава чланица која је укинула визе на основу чега је подносилац захтева ушао у ЕУ. Када се ниједан од ових критеријума не може применити, надлежна је држава чланица у којој је поднет први захтев за стицање избегличке заштите. Поред тога, Регулатива допушта свакој држави чланици у којој је поднет захтев за стицање избегличке заштитда да, изван ових критеријума, добровољно одлучи о њему („дискрециона клаузула”).66 Комисија снажно подстиче државе чланице у којима је корисник привремене заштите поднео захтев да применом те могућности одлуче о захтеву за стицање избегличке заштите уколико би према редовним критеријумима за његово одлучивање била надлежна чланица која је изложена великом приливу миграната, у циљу ублажавања притиска на ту државу.67 Уколико корисници привремене заштите поднесу захтев за стицање избегличке зашитите па он буде одбијен, држава чланица која је тој особи признала привремену заштиту мора омогућити њено уживање у преосталом одобреном периоду.68 Тиме се искључује ризик да особа која је тражила повољнији статус (статус избеглице) изгуби привремену заштиту коју већ поседује. Када неки корисник привремене заштите поднесе захтев за азил, државе чланице могу искључити акумулацију права из та два статуса.69 У случају таквог искључења, особа ће имати само она права која прои64 Regulation (EU) No 604/2013. 65 У пракси, земља првог уласка је најчешће надлежна за одлучивање о захтеву за азил, што доводи у значајно тежи положај државе чланице са дугим спољним границама. Више видети: Небојша Раичевић, Поступак одлучивања о захтеву за азил у праву ЕУ, Зборник радова Правног факултета у Нишу, 2016, Vol. LV, бр. 72, стр. 128–131. 66 Чл. 17(1) Регулативе. 67 Operational guidelines, p. 14. 68 Чл. 19(2) Директиве. 69 Чл. 19(1) Директиве. То може бити одвраћајући фактор за подношење захтева за азил; Steve Peers, Temporary Protection in the EU? Q and A, EU Law Analysis, 27 February 2022, https://eulawanalysis.blogspot.com/2022/02/temporary-protection-for-ukrainiansin.html, приступљено: 15. 10. 2025. године.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 106 зилазе из статуса тражиоца азила, а која су мањег обима од оних која припадају корисницима привремене заштите.70 То значи да ће корисник привремене заштите прећи у статус тражиоца азила и тиме остати без неких права која је дотад имао. Која ће све права особа изгубити зависи од државе где ужива привремену заштиту, јер су неке државе чланице великодушније у давању права тражиоцима азила од других.71 Зато је веома важно да корисник привремене заштите буде информисан о пракси држава чланица на том плану како би могао одлучити да ли ће затражити избегличку (или супсидијарну) заштиту. Како се не би десило да буду преоптерећене решавањем захтева за добијање азила поднетих од стране корисника привремене заштите, Директива омогућава државама чланицама да суспендују одлучивање о захтевима за азил.72 Међутим, она истовремено намеће обавезу државама да по истеку привремене заштите одлуче о сваком захтеву за азил чије разматрање је било одложено. На тај начин, расељене особе истеком привремене заштите неће остати у правном вакууму, пошто ће се активирати њихов статус тражиоца азила. 6. Положај корисника након окончања привремене заштите Према чл. 4 Директиве, привремена заштита иницијално траје годину дана, а након те почетне године, уколико за тим има потребе, привремена заштита се аутоматски продужава за још два шестомесечна периода. Могуће је и додатно продужење за још годину дана, за шта је потребна одлука Савета, донета на предлог Комисије.73 У случају украјинских корисника привремене заштите, након протека две године, Савет је, у складу са чл. 4(2) Директиве, донео одлуку о продужењу заштите за још годину дана, тј. до 4. марта 2025. године.74 Међутим, пошто рат у Украјини ни по истеку тог периода није окончан, Савет је најпре продужио трајање привремене заштите до 4. 70 За разлику од корисника привремене заштите, особа која поднесе захтев за добијање избегличке заштите неће имати моментални приступ запослењу, право на социјалну заштиту или право на путовање изван замље прихвата. 71 Esin Kuçuk, op. cit., p. 8. 72 Чл. 17(2) Директиве. Од држава се не захтева никакво оправдање за суспензију одлучивања о поднетим захтевима за азил; Ibid., p. 19–20. 73 Привремена заштита може бити укинута у било ком тренутку одлуком Савета усвојеном квалификованом већином, а на основу предлога Комисије. 74 Council Implementing Decision (EU) 2023/2409 of 19 October 2023 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Of�icial Journal of the European Union, L 2023/2409, 24. 10. 2023.
Н. Раичевић | стр. 89-112 107 марта 2026. године,75 а потом и до 4. марта 2027. године.76 Ова два последња продужења правно су проблематична јер прeкорачују укупни трогодишњи рок трајања привремене заштите утврђен Директивом. Када једном привремена заштита буде окончана, расељене особе из Украјине, уколико за то испуњавају услове, могу стећи неки други статус који им омогућава останак у ЕУ. Они то евентуално могу остварити добијањем азила (избегличке или супсидијарне заштите) или стицањем права боравка у ЕУ на основу редовних имиграционих прописа. Бивши корисници привремене заштите који не стекну ни један од та два статуса морају напустити ЕУ, а ако то не учине добровољно, државе чланице их могу присилно депортовати, уз поштовање њиховог достојанства и хуманитарних обзира.77 7. Закључак Напад Русије на Украјину фебруара 2022. године проузроковао је бекство милиона људи из ратом захваћене земље, од којих је највећи број потражио заштиту у државама чланицима ЕУ. У условима тог масовног прилива, систем избегличке заштите није могао функционисати, услед чега је Савет ЕУ донео одлуку о пружању привремене заштите расељеним лицима из Украјине. Та заштита је омогућила њихов улазак у државе чланице ЕУ и уживање значајног круга права, при чему су слободне да бирају чланицу у којој ће остваривати привремену заштиту. Предност привремене заштите, као ванредног механизма, јесте то што омогућава расељеним особама из Украјине да тренутно приступе основним правима, без спровођења индивидуалне процедуре за утврђивање избегличког статуса. Начелно гледано, права која имају корисници привремене заштите ужа су од права избеглица и корисника супсидијарне заштите, али су с друге стране шира од права која имају тражиоци азила. Краткорочно гледано, расељеним особама погодније је што су добиле привремену заштиту него да су поднеле захтев за стицање 76 Council Implementing Decision (EU) 2025/1460 of 15 July 2025 extending the temporary protection introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Official Journal of the European Union, L 2025/1460, 24. 7. 2025, 75 Council Implementing Decision (EU) 2024/1836 of 25 June 2024 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Of�icial Journal of the European Union, L 2024/1836, 3. 7. 2024. 77 Чл. 21 и 22 Директиве.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 108 избегличке заштите. Међутим, дугорочно посматрано расељеним лицима из Украјине тај вид заштите можда и није најбоље решење, јер код њих ствара одређену неизвесност, а остају ускраћена и за нека права која би имала да су стекла избеглички статус. Због тога је можда и повећан број корисника привремене заштите који подносе захтев за стицање избегличког статуса у некој држави чланици ЕУ. ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ КОРИСНИКА ПРИВРЕМЕНЕ ЗАШТИТЕ ИЗБЕГЛИХ ИЗ УКРАЈИНЕ У ЕВРОПСКУ УНИЈУ Резиме Привремена заштита уведена је у заједнички европски систем азила Директивом 2001/55/ЕЗ из 2001. године, али је први пут активирана тек 2022. године услед рата у Украјини. Одлуком Савета ЕУ којом је одобрена привремена заштита утврђена је категорија расељених особа из Украјине на које се та заштита односи. Те особе имају право да бирају државу чланицу ЕУ у којој ће затражити и остваривати привремену заштиту, што значајно олакшава њихову интеграцију и доприноси смањењу притиска на суседе Украјине. Добијање привремене заштите штити расељене особе од refoulement-а и омогућава им уживање скупа основних права до постизања дуготрајног решења. Корисници привремене заштите имају тренутни приступ тим правима, без спровођења комплексне индивидуалне процедуре за утврђивање избегличког статуса. Начелно гледано, права која имају корисници привремене заштите ужа су од права избеглица и корисника супсидијарне заштите, али су с друге стране шира од права која имају тражиоци азила. Конкретна права бенефицијара привремене заштите наведена су у глави III Директиве 2001/55/ЕЗ, с тим што државе чланице могу признати и шира права од тих минималних стандарда. Кад привремена заштита буде окончана, расељене особе из Украјине, уколико за то испуњавају услове, могу стећи неки други статус који им омогућава останак у ЕУ. У противном, морају напустити ЕУ, а ако то не учине добровољно, државе чланице их могу присилно депортовати.
Н. Раичевић | стр. 89-112 109 Литература Case C-1/05, Yunying Jia v. Migrationsverket, Judgment of the Court of 9 January 2007, ECLI:EU:C:2007:1. Case C-423/12, Flora May Reyes v. Migrationsverket, Judgment of the Court of 16 January 2014, ECLI:EU:C:2014:16. Commission Proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, COM(2000) 303 final, Explanatory Memorandum, 24. 5. 2000. Communication from the Commission on Operational guidelines for the implementation of Council implementing Decision 2022/382 establishing the existence of a mass influx of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, Official Journal of the European Union, C 126 I, 21.3.2022. Council Directive 2001/55/EC on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, Official Journal of the European Communities, L 212, 7. 8. 2001. Council Implementing Decision (EU) 2022/382 of 4 March 2022 establishing the existence of a mass influx of displaced persons from Ukraine within the meaning of Article 5 of Directive 2001/55/EC, and having the effect of introducing temporary protection, Official Journal of the European Union, L 71, 4. 3. 2022. Council Implementing Decision (EU) 2023/2409 of 19 October 2023 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Official Journal of the European Union, L 2023/2409, 24. 10. 2023. Council Implementing Decision (EU) 2024/1836 of 25 June 2024 extending temporary protection as introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Official Journal of the European Union, L 2024/1836, 3. 7. 2024. Council Implementing Decision (EU) 2025/1460 of 15 July 2025 extending the temporary protection introduced by Implementing Decision (EU) 2022/382, Official Journal of the European Union, L 2025/1460, 24. 7. 2025. European Union Agency for Asylum, Analysis of Measures to Provide Protection to Displaced Persons from Ukraine, Luxembourg, 2022.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 110 European Union Agency for Asylum, Latest Asylum Trends – Mid-Year Review 2025, September 2025. European Union Agency for Asylum, Providing Temporary Protection to Displaced Persons from Ukraine - A Year in Review, Luxembourg, 2023. Ineli-Ciger Meltem, Revisiting temporary protection as a protection option to respond to mass influx situations, In: Gauci Jean-Pierre, Giuffré Maria Guilia, Tsourdi Lilian (Еds.), Exploring the Boundaries of Refugee Law: Current Protection Challanges, Leiden/Boston, 2015, pp. 197–217. Kälin Walter, Martina Caroni, Lukas Heim, Article 33 para. 1 1951 Convention, In: Zimmermann Andreas, Einarsen Terje, Herrmann M. Franziska (Eds.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, 2024, pp. 14851554. Karakir İrem Aşkar, Durakçay Fulya Akgül, Discrepancies in the European Union’s Responses: Syrian versus Ukrainian Refugee Crises, Akdeniz IIBF Journal, 2024, Vol. 24, No. 2, pp. 114–127. Kerber Karoline, The Temporary Protection Directive, European Journal of Migration and Law, 2002, Vol. 4, Nо. 2, pp. 193–214. Китановић Катарина, Илић Јелена, Михољчић Ивковић Нина, Видосављевић Петар, Годину дана примене привремене заштите у Републици Србији: упоредна анализа и препоруке, Београд, 2013. Klug Anja, Regional Developments: Europe, In: Zimmermann Andreas (Ed.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and Its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, 2011, pp. 117–144. Küçük Esin, Temporary Protection Directive: Testing New Frontiers?, European Journal of Migration and Law, 2023, Vol. 25, No. 1, pp. 1–30. OECD, Rights and Support for Ukrainian Refugees in Receiving Countries, OECD Publishing, Paris, 2022; https://www.oecd.org/publications/rightsand-support-for-ukrainian-refugees-in-receiving-countries-09beb886-en. htm, приступљено: 01. 10. 2025. године. Peers Steeve, Temporary Protection in the EU? Q and A, EU Law Analysis, 27 February 2022, https://eulawanalysis.blogspot.com/2022/02/temporaryprotection-for-ukrainians-in.html, приступљено: 15. 10. 2025. године. Peers Steeve, Temporary Protection, In: Peers Steeve, Мoreno-Lax Violeta, Garlick Мadeline, Guild Elspeth (Eds.), EU Immigration and Asylum Law, Vol. 3: EU Asylum Law, Leiden-Boston, 2015, pp. 571–598. Раичевић Небојша, Поступак одлучивања о захтеву за азил у праву ЕУ, Зборник радова Правног факултета у Нишу, 2016, Vol. LV, бр. 72, стр. 123– 142.
Н. Раичевић | стр. 89-112 111 Regulation (EU) 2018/1806 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, Official Journal of the European Union, L 303, 28. 11. 2018. Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person, Official Journal of the European Union, L 180, 29. 6. 2023. Skordas Achilles, Temporary Protection Directive 2001/55/EC, In: Thym Daniel, Hailbronner Kay (Eds.), EU Immigration and Asylum Law, 3rd edition, München, 2022, pp. 1177–1228. Statement of the Member States, Interinstitutional File: 2022/0069(NLE), Nо. 6826/22 ADD 1, Brussels, 4 March 2022, https://data.consilium.europa.eu/ doc/document/ST-6826-2022-ADD-1/en/pdf, посећено: 15. 09. 2025. Thym Daniel, Temporary Protection for Ukrainians: the Unexpected Renaissance of ‘Free Choice’,EU Immigration and Asylum Law and Policy, 7 March 2022, https://eumigrationlawblog.eu/temporary-protection-for-ukrainians-the-unexpected-renaissance-of-free-choice/, приступљено: 11. 09. 2025. године. Trauner Florian, Valodskaite Gabriele, The EU’s Temporary Protection Regime for Ukrainians: Understanding the Legal and Political Background and Its Implications, CESifo Forum, 2022, Vol. 23, No. 4, pp. 17–20. Uriarte Joana Abrisketa, The Activation of the Temporary Protection Directive 2001/55/EC for Ukrainian Refugees: A Demonstration of its Uniqueness, Peace & Security – Paix et Sécurité Internationales, No. 11, 2023, pp. 1–31; https://revistas.uca.es/index.php/paetsei/article/view/10075/11083, приступљено: 21. 09. 2025. године.
�������� ������� ������ ������� ��������� � ���� | 2025 112 Nebojša Raičević, LL.D., Full Professor, Faculty of Law, University in Niš Republic of Serbia LEGAL STATUS OF TEMPORARY PROTECTION BENEFICIARIES - PERSONS WHO FLED FROM UKRAINE TO THE EUROPEAN UNION Summary Temporary protection was introduced into the Common European Asylum System by Directive 2001/55/EC in 2001, but it was �irst activated in 2022 due to the war in Ukraine. The EU Council Implementing Decision (EU) 2022/382, granting temporary protection, established the category of displaced persons from Ukraine to whom that protection applies. These persons have the right to choose the EU Member State in which they will seek and enjoy temporary protection, which signi�icantly facilitates their integration and contributes to reducing pressure on Ukraine’s neighbours. Granting temporary protection protects displaced persons from refoulement and enables them to enjoy a set of fundamental rights until a durable solution is achieved. The bene�iciaries of temporary protection have immediate access to these rights, without undergoing a complex procedure for establishing an individual refugee status. In principle, the rights of bene�iciaries of temporary protection are narrower than those of refugees and bene�iciaries of subsidiary protection but they are broader than those of asylum seekers. The speci�ic rights of temporary protection bene�iciaries are set out in Chapter III of Directive 2001/55/EC, but Member States may recognize and grant rights that go beyond these minimum standards. Once the temporary protection ends, displaced persons from Ukraine may acquire another status that allows them to remain in the EU, provided that they meet the speci�ic requirements. Otherwise, they must leave the EU, and if they do not do so voluntarily, Member States may forcibly deport them Keywords: European Union, temporary protection, Directive 2001/55/EC, Council Implementing Decision (EU) 2022/382, Ukraine, mass in�lux.