Uso de transferencias monetarias para eliminar el impacto sobre la pobreza de un impuesto al carbono: Simulaciones para América Latina y el Caribe

Vogt-Schilb, Adrien et al. Working Paper Uso de transferencias monetarias para eliminar el impacto sobre la pobreza de un impuesto al carbono: Simulaciones para América Latina y el Caribe IDB Working Paper Series, No. IDB-WP-1046 Provided in Cooperation with: Inter-American Development Bank (IDB), Washington, DC Suggested Citation: Vogt-Schilb, Adrien et al. (2019) : Uso de transferencias monetarias para eliminar el impacto sobre la pobreza de un impuesto al carbono: Simulaciones para América Latina y el Caribe, IDB Working Paper Series, No. IDB-WP-1046, Inter-American Development Bank (IDB), Washington, DC, https://doi.org/10.18235/0001930 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/208196 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode Uso de transferencias monetarias para eliminar el impacto sobre la pobreza de un impuesto al carbono: simulaciones para América Latina y el Caribe Adrien Vogt-Schilb Brian Walsh Kuishuang Feng Laura Di Capua Yu Liu Daniela Zuluaga Marcos Robles Klaus Hubaceck DOCUMENTO DE TRABAJO DEL BID No IDB-WP-1046 Banco Interamericano de Desarrollo División de Cambio Climático Octubre 2019 Uso de transferencias monetarias para eliminar el impacto sobre la pobreza de un impuesto al carbono: simulaciones para América Latina y el Caribe Adrien Vogt-Schilb Brian Walsh Kuishuang Feng Laura Di Capua Yu Liu Daniela Zuluaga Marcos Robles Klaus Hubaceck Banco Interamericano de Desarrollo División de Cambio Climático Octubre 2019 Catalogación en la fuente proporcionada por la Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo Uso de transferencias monetarias para eliminar el impacto sobre la pobreza de un impuesto al carbono: simulaciones para América Latina y el Caribe / Adrien Vogt-Schilb, Brian Walsh, Kuishuang Feng, Laura Di Capua, Yu Liu, Daniela Zuluaga, Marcos Robles, Klaus Hubaceck. p. cm. — (Documento de trabajo del BID; 1046) Incluye referencias bibliográficas. 1. Carbon taxes-Social aspects-Latin America. 2. Transfer payments-Latin America. 3. Income maintenance programs-Latin America. 4. Climate change mitigation-Latin America. I. VogtSchilb, Adrien. II. Walsh, Brian. III. Feng, Kuishuang. IV. Di Capua, Laura. V. Liu, Yu. VI. Zuluaga, Daniela. VII. Robles, Marcos. VIII. Hubaceck, Klaus. IX. Banco Interamericano de Desarrollo. División de Cambio Climático. X. Banco Interamericano de Desarrollo. Sector Social. XI. Serie. IDB-WP-1046 JEL codes: H22, H23, Q54, Q01, N56, 013 Keywords: transferencias monetarias, impuestos al carbono, cambio climático http://www.iadb.org Copyright © [2019] Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para cualquier uso no-comercial otorgando el reconocimiento respectivo al BID. 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Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa. 1 Uso de transferencias monetarias para eliminar el impacto sobre la pobreza de un impuesto al carbono: simulaciones para América Latina y el Caribe Adrien Vogt-Schilb1, Brian Walsh1, Kuishuang Feng2,3*, Laura Di Capua1, Yu Liu4, Daniela Zuluaga1, Marcos Robles1, Klaus Hubaceck3,5,6,7 1 Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC 20577, EE.UU. 2 Instituto de Desarrollo Azul y Verde, Universidad de Shandong, Weihai, 264209, China 3 Departamento de Ciencias Geográficas, Universidad de Maryland, College Park, MD 20742, EE.UU. 4 Institutos de Ciencia y Desarrollo, Academia China de Ciencias, Beijing 100190, China 5 Centro para las Ciencias de la Energía y Ambientales (IVEM), Instituto de Investigación de Energía y Sostenibilidad Groningen (ESRIG), Universidad de Groningen, Groningen, 9747 AG, Países Bajos 6 Departamento de Estudios Ambientales, Universidad de Masaryk, Jostova 10, 602 00 Brno, República Checa 7 Instituto Internacional para el Análisis de Sistemas Aplicados, Schlossplatz 1 - A-2361 Laxenburg, Austria Resumen Los impuestos al carbono son promovidos como políticas fiscales y ambientales eficientes, aunque han resultado difíciles de implementar. Una razón es que pueden agravar la pobreza al aumentar los precios de los bienes y servicios básicos, como los alimentos, la calefacción o el transporte. Por otra parte, los programas de transferencias monetarias se han establecido como una de las políticas de reducción de la pobreza más eficientes en los países en desarrollo. En este artículo, cuantificamos cómo los gobiernos pueden corregir las consecuencias sociales negativas de los impuestos al carbono ampliando la base de beneficiarios o los montos desembolsados en los programas de transferencias monetarias existentes. Nos centramos en América Latina y el Caribe, una región pionera en los programas de transferencias monetarias, que aspira a contribuir a la mitigación del cambio climático y afronta la desigualdad. En promedio, el 30% de los ingresos de impuestos al carbono podría ser suficiente para compensar a los hogares pobres 2 y vulnerables, dejando un 70% disponible para financiar otras prioridades de política. También cuantificamos opciones para los gobiernos que eligen a quién y cuánto compensar. Introducción La región de América Latina y el Caribe (ALC) afronta desafíos comunes en el camino hacia un desarrollo sostenible. Muchos países de ALC han abandonado la situación de bajos ingresos y aspiran a unirse a la OCDE. Todos se han comprometido con el objetivo de la mitigación del cambio climático establecido en el Acuerdo de París. Sin embargo, la provisión de servicios esenciales sigue siendo una prioridad en la región1–3. El 6% de los latinoamericanos no tiene acceso al agua corriente, 18% carece de servicios de saneamiento, y 5% carece de conexión eléctrica segura4–6. Además, la reducción del déficit fiscal y de la deuda son preocupaciones importantes7, lo que deja poco margen de maniobra para los gobiernos. Los impuestos al carbono podrían ayudar a financiar las prioridades de desarrollo y a alcanzar los objetivos climáticos. Un impuesto al carbono consistente con los objetivos del Acuerdo de París podría generar más de 100 mil millones de dólares por año en la región, suficiente para corregir las deficiencias de acceso al agua corriente, saneamiento o electricidad4. Además, la aplicación de impuestos a los gases de efecto invernadero incentivaría a los consumidores y a las empresas a reducir el consumo de combustibles fósiles y de carne de res, mejorando así la salud en la región y reduciendo las emisiones de contaminantes a nivel global y local8–11. Sin embargo, los impuestos al carbono han resultado difíciles de implementar a nivel mundial, como lo ilustra el movimiento de los chalecos amarillos en Francia, el gasolinazo en México, y el rechazo de un impuesto al carbono en Washington12,13. Una razón es el impacto social adverso a corto plazo, especialmente en los hogares pobres y vulnerables, que tales impuestos podrían tener14–18. De hecho, la experiencia de la eliminación de los subsidios energéticos sugiere que compensar con políticas complementarias a los hogares afectados de forma negativa es una de las claves para lograr el éxito de las reformas que aumentan el precio de los bienes básicos19–25. En este artículo, evaluamos cómo se pueden utilizar los programas de transferencias monetarias existentes en la región para mitigar el impacto negativo de los impuestos al carbono en los hogares pobres y vulnerables. Los programas de transferencias monetarias son una de las formas más eficientes de proporcionar asistencia social: reducen la pobreza, mejoran la asistencia escolar y los resultados de salud, fomentan el ahorro y la inversión, fomentan la creación de empresas, aumentan la participación en la fuerza laboral de los adultos y reducen el trabajo infantil26. La región ha sido pionera en su implementación con el programa Progresa en México a mediados de los años noventa. Programas similares, que existen en la mayoría de los países de ALC, llegan a más de 140 millones de personas, incluidos los 48 millones de beneficiarios de Bolsa Familia en Brasil, el programa más grande del mundo27,28. Pero las transferencias monetarias no son perfectas. En la región, sólo llegan a la mitad de los hogares que viven en la pobreza (tienen una cobertura débil), y el 40% del desembolso beneficia a los hogares que no son pobres (están focalizados de manera imperfecta)28. A pesar de esas imperfecciones, encontramos que la redistribución de los ingresos de un impuesto al carbono usando transferencias monetarias tendría un efecto progresivo en los ingresos: los hogares en los quintiles más pobres verían aumentar su ingreso real en promedio entre un 5 y 9%, mientras que los hogares en los quintiles más ricos serían contribuyentes netos. 3 Los gobiernos no necesitan redistribuir todos los ingresos de impuestos al carbono para compensar a los grupos pobres y vulnerables. En la mitad de los países que analizamos, los gobiernos necesitarían redistribuir menos del 30% de los ingresos de impuestos al carbono a través de los programas de transferencias monetarias existentes para compensar a los dos quintiles más pobres, dejando disponible más del 70% de los ingresos del impuesto al carbono para financiar otras prioridades. También cuantificamos opciones para maximizar el número de hogares que se puedan beneficiar de la reforma en todos los grupos de ingresos, con la idea de crear coaliciones de votantes que podrían apoyar la reforma29, o evitar que los hogares pobres que actualmente no cumplen las condiciones para recibir transferencias monetarias con los programas existentes acaben pagando todo el costo del impuesto al carbono. Impactos directos e indirectos de un impuesto al carbono en los consumidores. Los estudios internacionales sobre los impactos distributivos de los impuestos al carbono o la eliminación de los subsidios energéticos han demostrado que los consumidores se ven afectados de dos maneras: directamente por el aumento del costo de los combustibles fósiles y la electricidad, e indirectamente por el aumento de los costos de producción que afectan a todos los otros bienes y servicios14,18,30. Comenzamos por cuantificar el impacto de un impuesto al carbono en los consumidores en 16 países de ALC (Tabla 1) en dos pasos básicos. Utilizamos el análisis de insumo-producto para evaluar los impactos directos en términos de costos para los hogares al aumentar el precio de los combustibles fósiles según su contenido de gases de efecto invernadero (GEI), así como el impacto indirecto a través de las cadenas de valor (consultar la sección Métodos en el artículo completo). Nuestro método proporciona una estimación del límite superior del impacto a corto plazo de los impuestos al carbono en los consumidores, antes de que las empresas ajusten los procesos de producción y los consumidores se adapten a los nuevos precios. Si utilizáramos un modelo más sofisticado con una representación de cómo las empresas y los hogares de diferentes niveles de ingresos se ajustarían a un impuesto al carbono a lo largo del tiempo, nuestra estimación del costo total para los hogares de un impuesto constante sobre el carbono probablemente se reduciría con el tiempo y su incidencia podría cambiar14. Por otro lado, un meta-análisis de la literatura sugiere que modelar la respuesta de las empresas y los consumidores no es relevante para determinar si las alzas de precios son regresivas o progresivas31. Nuestro enfoque parsimonioso y transparente está en línea con los estudios del Fondo Monetario Internacional que pretenden dar una idea de cómo los gobiernos pueden mejorar la aceptabilidad social de los aumentos de precios de la energía18,32. Evaluamos los costos de introducir un impuesto tanto sobre las emisiones de CO2 como sobre las emisiones de gases de efecto invernadero que no son de CO2 (metano, óxido nitroso y gases fluorados) de acuerdo con su potencial de calentamiento global respectivo. Modelamos un impuesto al carbono de USD$30/tCO2-eq, una estimación conservadora de la señal de precio consistente con los objetivos de temperatura del Acuerdo de París según un informe reciente del Banco Mundial8. No obstante, nuestro modelo es lineal por lo que los resultados pueden ser aumentados o reducidos fácilmente hasta otros niveles de impuestos al carbono. La Tabla 1 muestra que los mayores aumentos de precios ocurrirían con el gas natural y los productos derivados del petróleo (aumentos medios de +27% y +14%, respectivamente). Los combustibles fósiles son los productos básicos con el mayor contenido de carbono por dólar. La electricidad es el tercer elemento más afectado (+9%). Los aumentos en el precio de la electricidad serían particularmente importantes en países como Bolivia, Argentina y México que generan 4 electricidad en gran parte a través de combustibles fósiles. El transporte público sería el cuarto elemento más afectado (+4%), seguido de los alimentos (+3%). El mismo impuesto al carbono produce diferentes incrementos de los precios relativos en todos los países porque los precios de la energía y los productos básicos varían ampliamente entre éstos, lo que refleja las diferentes estructuras de costos, impuestos y subsidios9. Mediana Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Gas natural 27,3 154, 9 111, 5 70,6 21,9 73,6 19,4 58,4 20,1 20,1 19,4 50,6 21 19,5 90 32,7 19,1 Petróleo, gasolina y diésel 13,7 15,6 16,3 13,9 11,3 11,9 11,4 14,3 11,5 15 13,5 15,3 14,1 11,8 18,7 9,5 10,7 Electricidad 8,6 18,4 25,8 2 8,6 4,2 2,2 11,9 5,1 8,7 10,7 15,5 9 7,2 0,5 10,8 5 Transporte público 3,6 3,5 9,1 2,8 2,8 2,8 2,8 4,1 3,6 11,3 5,3 3,6 5,4 9,2 4,4 3,5 2,1 Alimentos 3,1 5,3 13,1 4,7 2,1 3,8 1,8 2,9 1,6 2,4 3,3 2,2 3,8 1,4 7,8 2,1 6 Construcción incluyendo materiales 1,4 1,6 4,7 0,9 1 1 0,7 1,7 0,9 1,5 1,5 1,8 2,3 1,8 0,7 1,2 0,6 Agua 1,2 1,2 2,1 0,4 0,4 0,2 1,1 6,7 1,8 1,8 4,3 1,7 2,2 0,5 0,9 0,6 0,4 Fabricación, electrónica y maquinaria 1,1 1,4 6,7 0,6 1,5 0,5 0,4 1,5 1,1 2 1,1 0,9 4,5 1,4 0,6 0,8 0,8 Otros gastos 0,6 0,6 3,1 0,4 0,5 0,5 0,2 0,7 0,4 0,8 1,1 0,6 1,8 0,5 0,6 0,6 0,4 Tabla 1: Impacto de un impuesto de US$30 por tonelada de CO2-eq en el costo de los artículos de consumo, como porcentaje del precio actual, por artículo y país. El segundo paso es evaluar, a partir de las encuestas de ingresos y gastos de los hogares, la fracción del gasto que los hogares dedican a cada artículo de consumo enumerado en la Tabla 1 y específicamente para los quintiles más ricos y más pobres (ver a continuación cómo se utiliza la parte del ingreso). La Figura 1 muestra el resultado para Brasil. Cabe destacar que el quintil inferior gasta casi una cuarta parte de sus ingresos en alimentos, mientras que el quintil más rico gasta el 13%. En Brasil, el quintil más rico gasta relativamente más en vehículos y combustibles que el quintil más pobre: 5,0% frente a 1,8%, ya que los hogares más ricos tienen mayor probabilidad de poseer un automóvil. Estas tendencias son representativas de la situación en los 16 países de nuestra muestra (el material complementario del del artículo en Nature Sustainability proporciona estimaciones para cada país). 5 Figure 1: Gastos de los hogares por artículo de consumo, como fracción del gasto total de los hogares, para los quintiles más pobres y más ricos de Brasil. A partir de los datos de gasto y los aumentos de precios en los bienes y servicios de los hogares, evaluamos el impacto total (directo e indirecto) del impuesto al carbono previo a cualquier redistribución. En promedio, los impactos indirectos de los impuestos al carbono sobre los alimentos, el transporte público y la electricidad resultan más costosos para los hogares que los impactos directos sobre los combustibles fósiles. En todos los países y quintiles, el costo de las emisiones de gases de efecto invernadero distintos al CO2 de los alimentos y el costo de las emisiones de CO2 del transporte público y la electricidad representan respectivamente el 42%, 10% y 5% del costo total del impuesto al carbono. El papel preponderante de las alzas en los precios de los alimentos proviene del hecho de que, si bien los precios de los alimentos no se ven dramáticamente afectados por un impuesto al carbono (Tabla 1), los alimentos representan una parte importante de los gastos de los consumidores en la región (Figura 1). El caso de Brasil, en la Figura 2, muestra la importancia del precio de los alimentos, el transporte público y los combustibles líquidos. La electricidad y el gas natural son insignificantes aquí, ya que Brasil depende principalmente de la hidroelectricidad, y el gas natural no se usa comúnmente para calefacción en el país (consultar el material adicional del artículo en Nature Sustainability para los resultados por país). El impacto directo en los combustibles fósiles es relativamente más importante para los hogares más ricos, porque es más probable que sean propietarios de vehículos privados que los hogares más pobres. 12 Uso de los programas existentes o mejorados de transferencias monetarias para compensar a los hogares vulnerables Median Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Compensación perfecta 16 20 19 14 16 15 14 17 17 15 11 16 15 13 20 18 18 Reembolso focalizado en la pobreza 25 40 40 24 30 22 21 25 22 24 36 24 27 23 64 22 36 Reembolso a beneficiarios extendidos 27 50 50 28 38 23 22 26 22 27 77 25 32 27 13 3 23 41 Reembolso a beneficiarios actuales 27 50 50 28 38 23 22 26 22 27 76 25 32 27 12 9 23 38 Reembolso universal 39 49 48 34 39 38 36 42 42 37 28 39 37 32 51 45 46 Tabla 2: Fracción de los ingresos de carbono requeridos para que el 40% inferior llegue al equilibrio utilizando diferentes paquetes de políticas, por país. Finalmente, si el propósito de los gobiernos es que los hogares pobres y vulnerables lleguen al equilibrio al mismo tiempo que maximizan la fracción de los ingresos de carbono utilizados para financiar otros programas de desarrollo o para pagar la deuda nacional, es posible que no tengan que reciclar todos los ingresos de los impuestos al carbono para mejorar las transferencias monetarias existentes. La Tabla 2 muestra la fracción de los ingresos necesaria para compensar a los dos quintiles inferiores por sus costos de carbono, utilizando los sistemas de redistribución analizados en este artículo. En Brasil, por ejemplo, el 40% más pobre paga el 14% del total del impuesto al carbono. Un mecanismo de redistribución perfecto que comenzara en la parte inferior de la distribución de ingresos tendría que gastar el 14% de los ingresos totales de un impuesto al carbono para compensar a estos dos quintiles (primera línea de la Tabla 2). Sin embargo, un sistema de redistribución ideal requeriría un conocimiento detallado de la estructura de gastos de cada hogar. Otros sistemas basados en los registros existentes de programas de transferencias monetarias o de redistribución universal podrían ser más fáciles de implementar, pero resultarían más costosos (Tabla 2). Para compensar a los dos quintiles inferiores por el impuesto al carbono emitiendo un reembolso a todos los beneficiarios actuales de programas de transferencias monetarias, el gobierno brasileño debería gastar dos veces la cantidad requerida en un programa perfectamente focalizado, es decir, el 28% del total de los ingresos totales de un impuesto al carbono. Si el gobierno comenzara por mejorar los sistemas de protección social existentes, reduciendo la cobertura de los hogares ricos en un 50% y mejorando la cobertura de los hogares pobres, la fracción de los ingresos fiscales necesarios se reduciría al 24%. El gobierno también podría simplemente redistribuir el 34% de los ingresos de carbono en un reembolso universal que se repartiera de manera uniforme entre todos los hogares. Además de compensar a los hogares pobres y vulnerables, puede ser necesario asegurar que la mayoría de los consumidores se beneficien de la reforma para garantizar su viabilidad política17,29. La Tabla 2 en el material complementario muestra que entre los sistemas de redistribución que modelamos, el reembolso universal es el único que puede garantizar el transformar por lo menos al 60% de los consumidores en ganadores. Estudios posteriores podrían investigar qué fracción de los ingresos de carbono deberían reciclarse en una combinación bien seleccionada de transferencias monetarias, transferencias en especie, 13 y deducciones de impuestos para asegurar que tanto los hogares pobres como la mayoría de los hogares de todos los grupos de ingresos se beneficien de las reformas. ¿Deberían los gobiernos compensar a los consumidores por el impacto de un impuesto al carbono? Algunos autores consideran que todos los impuestos son confiscaciones de la propiedad privada compensables por el gobierno48, mientras que otros consideran que la compensación proporciona incentivos perversos y, por lo tanto, es perjudicial49. Más allá de los puntos de vista normativos, la experiencia internacional sugiere que un proyecto gubernamental para implementar los impuestos al carbono sin un plan para compensar, al menos parcialmente, a los hogares afectados es insostenible16,17,19,23. Nuestro trabajo proporciona información sobre cómo los programas de transferencias monetarias pueden contribuir a dicha compensación, dejando la mayor parte de los recursos fiscales disponibles para financiar otras prioridades. Referencias 1. McCollum, D. L. et al. Energy investment needs for fulfilling the Paris Agreement and achieving the Sustainable Development Goals. Nature Energy 3, 589–599 (2018). 2. Rao, N. D., Riahi, K. & Grubler, A. Climate impacts of poverty eradication. Nature Clim. Change 4, 749– 751 (2014). 3. Hubacek, K. et al. Global income inequality and carbon footprints. Environmental and Economic Impacts of Decarbonization: Input-Output Studies on the Consequences of the 2015 Paris Agreements 89 (2017). 4. Jakob, M. et al. Carbon Pricing Revenues Could Close Infrastructure Access Gaps. World Development 84, 254–265 (2016). 5. Pachauri, S. et al. Pathways to achieve universal household access to modern energy by 2030. Environ. Res. Lett. 8, 024015 (2013). 6. 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K.F. reconoce el apoyo financiero otorgado por el Premio a la Iniciativa de Investigación del Decano de Ciencias de la Conducta y Sociales (BSOS, por sus siglas en inglés) de la Universidad de Maryland. 16 Los autores agradecen a dos revisores anónimos, Maria Laura Oliveri, Philip Keefer, el grupo en Bethany Beach, los participantes de un seminario del BID, de la Conferencia Internacional de Investigación sobre Precios del Carbono 2019 del Banco Mundial, de la Reunión anual de 2019 de la Asociación Americana de Geógrafos, y de la reunión de otoño de 2018 de la Unión Geofísica Americana por sus comentarios útiles. Las opiniones expresadas en este documento son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, su Junta Directiva o los países que representan. Una versión más reciente de este articulo esta publicada en ingles en Nature Sustainability, http://dx.doi.org/10.1038/s41893-019-0385-0