Europäisierungseffekte in der Übergangsgestaltung: Fallstudie Schleswig-Holstein

Niemeyer, Beatrix Working Paper Europäisierungseffekte in der Übergangsgestaltung: Fallstudie Schleswig-Holstein Working Paper Forschungsförderung, No. 067 Provided in Cooperation with: The Hans Böckler Foundation Suggested Citation: Niemeyer, Beatrix (2018) : Europäisierungseffekte in der Übergangsgestaltung: Fallstudie Schleswig-Holstein, Working Paper Forschungsförderung, No. 067, Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:101:1-201805254002 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/215997 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/de/legalcode Die Autorin: Beatrix Niemeyer, Professorin für Erwachsenenbildung an der EuropaUniversität Flensburg © 2018 by Hans-Böckler-Stiftung Hans-Böckler-Straße 39, 40476 Düsseldorf www.boeckler.de „Europäisierungseffekte in der Übergangsgestaltung: Fallstudie Schleswig-Holstein“ von Beatrix Niemeyer ist lizenziert unter Creative Commons Attribution 4.0 (BY). Diese Lizenz erlaubt unter Voraussetzung der Namensnennung des Urhebers die Bearbeitung, Vervielfältigung und Verbreitung des Materials in jedem Format oder Medium für beliebige Zwecke, auch kommerziell. (Lizenztext: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/de/legalcode) Die Bedingungen der Creative-Commons-Lizenz gelten nur für Originalmaterial. Die Wiederverwendung von Material aus anderen Quellen (gekennzeichnet mit Quellenangabe) wie z. B. von Schaubildern, Abbildungen, Fotos und Textauszügen erfordert ggf. weitere Nutzungsgenehmigungen durch den jeweiligen Rechteinhaber. ISSN 2509-2359 ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 3 Inhalt Inhalt ...................................................................................................... 3 Abbildungsverzeichnis ............................................................................ 4 1. Einleitung ........................................................................................... 4 2. Zum Vorgehen ................................................................................. 11 3. Der ESF in Schleswig-Holstein ......................................................... 17 Programmplanung und Partnerschaftsprinzip .................................. 22 Geteilte Mittelverwaltung .................................................................. 24 Zusammenfassung: ESF-Förderung des schleswigholsteinischen Übergangssystems ................................................... 28 4. Das Übergangssystem in Schleswig-Holstein ................................... 30 5. Vertiefende Fallstudie: Das Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt ........................................................................................... 36 6. Auswertung der Expert_inneninterviews ........................................... 53 Die Kontrolldimension ...................................................................... 54 Die finanzielle Dimension ................................................................. 56 Die organisatorische Dimension ...................................................... 60 Die ideelle Dimension ...................................................................... 64 7. Zusammenfassung ........................................................................... 68 Quellenverzeichnis ............................................................................... 74 Literaturverzeichnis .............................................................................. 77 ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 4 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Erhebungsdesign ............................................................. 14 Abbildung 2: Übersicht der Expert_inneninterviews .............................. 15 Abbildung 3: ESF und EU 2020-Strategie ............................................ 21 Abbildung 4: Die Architektur des „Landesprogramm Arbeit“ ................. 21 Abbildung 5: Thematische Ziele der ESF-Förderung ............................ 22 Abbildung 6: ESF-Mittel Operationelles Programm ............................... 27 Abbildung 7: Maßnahmen am Übergang Schule – Beruf ...................... 32 Abbildung 8: Handlungsfelder des Handlungskonzepts Schule & Arbeitswelt ........................................................................................... 41 Abbildung 9: Verortung des Handlungskonzepts in der Förderlandschaft .................................................................................. 42 Abbildung 10: Entwicklung des Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt ........................................................................................... 43 Abbildung 11: Zusammensetzung der regionalen Steuerungsgremien (Angabe in %) ....................................................... 45 Abbildung 12: Teilnehmerinnen und Teilnehmer an Personalqualifizierungsmaßnamen nach Beteiligung am Handlungskonzept (Angabe in %) ........................................................ 46 Abbildung 13: Vergleichende Übersicht von Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt und Handlungskonzept PLuS .............................. 48 Abbildung 14: Organigramm zur Neuausrichtung der Gremienstruktur ................................................................................... 51 ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 5 1. Einleitung Das Projekt „Europäisierungseffekte in der Übergangsgestaltung“ zielt auf die Identifizierung von Europäisierungseffekten in der bildungspolitischen Gestaltung der Übergangsphase von der Schule in den Beruf. 1 Die Untersuchung bezieht sich auf jenen Bereich von Fördermaßnahmen, der lange Zeit unter dem Begriff der Benachteiligtenförderung zusammengefasst wurde und die Fragestellung richtet sich auf die bildungspolitische Bearbeitung der institutionellen Schnittstellen, die zwischen allgemeiner und beruflicher Bildung, Bildungsund Erwerbssystem Anschlüsse erschweren. Mit dem Begriff der Europäisierungseffekte soll die Art und Weise bezeichnet werden, wie die Impulse einer europäischen Bildungsund Beschäftigungspolitik in den Aushandlungsprozessen der Übergangsgestaltung zur Geltung kommen. Dabei wird unterschieden zwischen (1) der Makroebene der europäischen politischen Rahmung und Steuerung von Übergangsförderung und (2) der Mesoebene, auf der diese Impulse in den nationalen bzw. Länderkontext übertragen werden. Die Forschungsfragen zielen auf Erkenntnisse darüber, welche sichtbaren und welche unsichtbaren Impulse der europäischen Ebene auf die Gestaltung der Übergangsphase wirken. Das Projekt erweitert somit die Perspektive auf das Übergangssystem. Es folgt einem Mehrebenendesign, das die zwei Untersuchungsebenen der Makroebene der europäischen Bildungsund Beschäftigungspolitik mit der Mesoebene der Herausbildung der Maßnahmenlandschaft der Übergangsförderung in Beziehung setzt. Kurz gesagt, geht es um die Frage: was verändert sich in Flensburg, Kiel oder Husum, wenn in Brüssel politische Ziele verabschiedet und neue Förderprogramme beschlossen werden? Ausgehend von der Beobachtung, dass die Mehrzahl der Projekte zur Förderung von Berufsorientierung und Berufsvorbereitung mit europäischen Mitteln kofinanziert wird, stellt sich die Frage danach, inwiefern 1 Das Working Paper wurde im Rahmen des von der Hans-Böckler-Stiftung finanzierten Forschungsprojekts „Europäisierungseffekte in der Übergangsgestaltung zwischen Schule und Beruf“ an der Europa-Universität Flensburg angefertigt. Es fasst die Ergebnisse des Arbeitspakets II zusammen. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 6 über die in den Maßnahmebeschreibungen festgelegten Ziele hinaus der Rahmen europäischer Förderung verändernd auf etablierte Bildungskontexte einwirkt. Die Implementierung entsprechender Förderprogramme und die Ausschreibung von Modellprojekten zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit und zur Senkung der Schulabbruchquote hat die deutsche Bildungslandschaft verändert. Dies hat u. a. in allen Bundesländern dazu geführt, dass in den Abschlussklassen der allgemeinbildenden Schulen vertiefte Angebote zur Berufsorientierung entwickelt wurden. Diese zeichnen sich allesamt dadurch aus, dass so genannte benachteiligte Schüler_innen z. T. in Langzeitpraktika betriebliche Arbeitserfahrungen sammeln können. Der Anteil der schulischen Lernzeit wird zugunsten betrieblichen Lernens reduziert. Das Aufgabenspektrum der Lehrpersonen und der Zuständigkeitsbereich von Schule wird erweitert (Niemeyer/Frey-Huppert 2009). Ausgehend von diesen Veränderungen wird in diesem Projekt nun nicht nach den unmittelbaren Folgen für die berufliche Integration benachteiligter Jugendlicher gefragt, sondern vielmehr danach, wie Strukturen und Institutionen des Bildungssystems durch europäische und nationale Politikstrategien transformiert werden und wie sich die Landschaft der Entscheidungsträger und Akteure (um) gestaltet. Dabei ist es von besonderem Interesse, welche Handlungsspielräume sich für Politik und Praxis eröffnen, wenn diese Transformationsprozesse als Bestandteil europäischer Bildungssteuerung wahrgenommen werden. Dies tangiert auch weitergehende Fragestellungen danach, inwieweit hier implizit das gesellschaftliche Verhältnis von Bildung und Arbeit verändert wird. Im klassischen Kontext international vergleichender Forschung, die sich auf neoinstitutionalistische Theorien bezieht (Meyer 2005), ist damit die Frage nach einer Angleichung von Bildungssystemen und die Befürchtung des Verlustes nationalstaatlicher Souveränität verknüpft. Quasi als Kontraposition kann ein melioristischer Forschungsansatz angenommen werden, der durch die Identifikation von guter Praxis auf eine Verbesserung oder Lösung gemeinsamer Probleme abzielt (Parreira do Amaral 2015, S. 112). Die vorliegende Untersuchung erweitert diesen Rahmen. Sie knüpft zum einen an den theoretischen Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus an, der politische Entscheidungen als „Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden, individuellen oder kollektiven Akteuren“ betrachtet (Scharpf 2006, S. 17). Dabei wird davon ausgegangen, dass Entscheidungen und Handlungen der Akteure eher Aushandlungsprozesse oder Mehrheitsentscheidung zugrunde liegen als einseitige Vorgaben einer engen hierarchischen Steuerung. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 7 Auf welche Art vollzieht sich eine Einflussnahme? Wie verlaufen mögliche Europäisierungsprozesse und welche Gestaltungsmöglichkeiten haben dabei die jeweiligen Akteure? Mit diesen Fragestellungen reiht sich das Projekt ein in das Feld international vergleichender erziehungswissenschaftlicher Forschung, das nicht nur vergleichende Länderstudien, sondern auch Internationalisierungsprozesse selbst zum Forschungsgegenstand macht (Parreira do Amaral/Amos 2015). Gezielt richtet sich die Fragestellung auf das Verhältnis zwischen europäischer und Landesebene und nimmt die Verfahren und Instrumente, Institutionen und Interaktionsformen in den Blick, die dieses spezifische Handlungsfeld prägen. Neben den Steuerungsformen der EU-Ebene werden dabei so genannte Pfadabhängigkeiten relevant, nach denen (zukünftige) Entwicklungen von früher getroffenen Entscheidungen abhängig sind. „Schließlich existieren auf Länderebene nationale Pfadabhängigkeiten, die den Entwicklungsverlauf mitbestimmen und Veränderungsimpulse von der internationalen Ebene an die nationalen Gegebenheiten anpassen. Demnach ist zu erwarten, dass externe Einflüsse nur dann eine Durchsetzungschance haben, wenn sie pfadkonform transformiert werden“ (Ioannidou 2015, S. 214). Während vielfach vergleichende Untersuchungen zur Internationalisierung, Globalisierung oder Europäisierung von Bildung sich auf Instrumente der Steuerung, auf die Ebene der Institutionen und kollektiven Akteure und Veränderungen auf der Systemoder Strukturebene konzentrieren, nehmen wir die Ebene der individuellen Akteure und deren Aneignungsprozesse mit in den Blick. Es geht also um beides zugleich, um transnationale bildungspolitische Steuerung (Policy implementation) und deren individuelle Aneignung (European experiences). Unterwerfung unter oder Aneignung von Europäischen Bildungsvorstellungen werden nicht als einander ausschließende Alternativen gedacht, sondern als zwei Aspekte, die gleichermaßen im Wechselverhältnis zwischen Brüssel und Kiel zur Geltung kommen (Niemeyer 2017, in Vorbereitung). Übergänge zwischen institutionalisierten Bildungsabschnitten bieten sich für eine solche Studie insbesondere deswegen an, weil das Subsidiaritätsprinzip die nationalstaatliche Souveränität über Bildungspolitik und die Gestaltung von Bildungssystemen sichert. Internationale und europäische Steuerungsimpulse werden daher vor allem und zuerst in institutionellen Zwischenräumen wirksam, die im nationalen Rahmen weniger stark und weniger weit geregelt sind. So entfaltet sich ein europäischer Bildungsraum zunächst in jenen unterregulierten Bereichen der informellen Bildung und der institutionellen Zwischenräume, wie beispielsweise im Übergang von der allgemeinen in die berufliche Bildung, ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 8 wo die Steuerung individueller und kollektiver Übergänge zu einem politischen und sozialen Problem geworden ist. Steuerung basiert auch hier auf der Einsicht, Akzeptanz und Anerkennung der handelnden Akteure, die innerhalb des gegebenen Rahmens, unter Anerkennung der gegebenen Bedingungen europäische Steuerungsimpulse in sinnstiftende Handlungen transformieren. Nachdem in der ersten Projektphase im Wege einer Mehrebenenanalyse die komplexen Zusammenhänge für die Makroebene erforscht wurden und die leitenden Paradigmen der europäischen Bildungsund Beschäftigungspolitik in Bezug auf die politischen Maßnahmen zur Reduzierung von Jugendarbeitslosigkeit, insbesondere die Förderung des Europäischen Sozialfonds (ESF), untersucht wurden, ist die zweite Projektphase auf die Analyse der Mesoebene gerichtet: Wie werden die Zielvorgaben der europäischen Bildungsund Beschäftigungspolitik in den nationalen Kontext übertragen? Welche Anpassungsprozesse, aber auch welche Widerstände lassen sich erkennen? Wie verändern sich die Handlungsbedingungen und das Gestaltungspotential der beteiligten, kollektiven und individuellen, Akteure auf Landesebene? „Die Analyse der Wechselwirkungen zwischen diesen Ebenen eröffnet eine eigene Perspektive auf Europäisierungsprozesse. Der Übergangsbereich zwischen Schule und Beruf bietet sich gerade aufgrund der fehlenden institutionellen Absicherungen und in seiner spezifischen (Arbeits-)Marktabhängigkeit für die Untersuchung von direkten und indirekten, beabsichtigten und unbeabsichtigten Einflüssen der europäischen Bildungsund Beschäftigungspolitik besonders an. Hier lassen sich komplexe Übersetzungsprozesse, in denen Brüsseler Vorgaben und lokale Notwendigkeiten zu innovativen Praxisprojekten amalgamieren, ebenso beobachten wie das Aufeinandertreffen widersprüchlicher Sinnwelten und daraus resultierende Merkwürdigkeiten und Verwerfungen“, heißt es dazu im Projektantrag. Tatsächlich lässt sich mit unseren Erhebungen ein eindeutiger Zusammenhang zwischen europäischer und regionaler Bildungspolitik erkennen. Weniger eindeutig ist allerdings, wie dieser Zusammenhang wirkt und wie schließlich diese Wirkung zu interpretieren ist. Einerseits werden „in Brüssel“ deutliche Impulse gesetzt, die einem Paradigma der freien wirtschaftlichen Entwicklung folgen, gleichzeitig werden die finanziellen Anreize spätestens seit der Finanzkrise 2008 mit immer strengeren Verwendungsanleitungen verbunden, die, wenn sie nicht befolgt werden, Sanktionen zur Folge haben. Gleichwohl lässt sich kaum von einem Top-down-gesteuerten Zwangsverhältnis sprechen, denn wofür jeweils europäische Fördergelder verwendet werden, kann und soll in hohem Maß vom Land mit bestimmt werden. Die Erarbeitung des so genannten Operationellen Programms (OP) stellt einen solchen Abstimmungsprozess dar, in dem die identifizierten Förderschwerpunkte eines ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 15 lern unterscheiden sich von denen der Sonderpädagog_innen; Berufserfahrungen, die mehrere ESF-Förderperioden umfassen ermöglichen einen reflektierenden Vergleich von Veränderungen in der Förderpraxis. So repräsentieren die ausgewählten Expert_innen bestimmte Institutionen, die in ihrem Zusammenwirken maßgeblich an der Strukturbildung des Übergangssystems beteiligt sind, und können insofern als Repräsentanten kollektiver Akteure befragt und betrachtet werden. Gleichwohl wird deutlich, dass in ihren Handlungen institutionelle Logiken in Einklang gebracht werden mit individuellen Orientierungen ebenso wie mit ggf. konfligierenden Logiken weiterer institutioneller Akteure. Insofern lassen sich die rekonstruierten Prozesse der Gestaltung des Übergangssystems immer auch als individuelle Aushandlungsund Gestaltungsprozessen verstehen. Die verschiedenen Perspektiven, aus denen die Befragten sprechen, sind in der folgenden Tabelle zusammengefasst: Abbildung 2: Übersicht der Expert_inneninterviews Befragte kollektiver Akteur Zuständigkeit Expertise Zeitraum Expert_1 Arbeitsministerium/ Bildungsministerium Erarbeitung des HK in enger Kooperation mit Bildungsträgern/JAW-Verbund Entwicklung HK 10 Jahre Expert_2 externe Beratung Weiterbildung, Systemqualifizierung/ Qualitätssicherung Pädagogische Entwicklung Ü-Fö SH 15 Jahre Expert_3 Geschäftsführung Träger 1 Geschäftsführung, Maßnahmenakquise, HK institutioneller Wandel JAW seit 1980 Expert_4 Bundesprogramm/ Ausführung individuelles Coaching bei einer Kompetenzagentur Umsetzung Kompetenzagenturen; Coaching als Konzept 10 Jahre Expert_5 Bildungsministerium I Abteilung sonderpädagogische Förderung Strukturelle Ordnung Ü-Fö 5 Jahre Expert_6 ESFVerwaltungsbehörde Abstimmung u. Erarbeitung Operationelles Programm Erstellung und Verwaltung OP 1,5 Jahre Expert_7 Geschäftsführung Träger 2 Träger im HK JAW u ESF ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 16 Expert_8 Bildungsministerium II/Berufsbilden de Schule Koordinator FÖN, Erarbeitung HK Entwicklung HK 12 Jahre Expert_9 ESFBescheinigungsbehörde Verwaltung, Beantragung, Abrechnung, Monitoring des Operationellen Programm Erstellung u. Durchführung OP 12 Jahre Expert_10 Geschäftsführung Träger 3 Träger im HK institutioneller Wandel JAW; HK 12 Jahre  Quelle: Eigene Darstellung  Auch wenn sich das Untersuchungsdesign am Modell des akteurzentrierten Interaktionismus orientiert, ist zu betonen, dass aufgrund des vergleichsweise kleinen Samples die Positionen der kollektiven Akteure – hier der Ministerien, der Verwaltungsund Bescheinigungsbehörde – nur bedingt rekonstruiert werden können. Das Bedingungsgeflecht, in das (bildungs-)politische Entscheidungen auf Landesebene eingelagert sind, kann nicht vollständig ausgeleuchtet werden. Ausdrücklich wird hier auf eine systematische Rückbindung an die landespolitischen Mehrheitsverhältnisse verzichtet. Die Untersuchung beschränkt sich auf den Bereich des Übergangssystems und nutzt hier das HK als Fallbeispiel, an dem sich die Prozesse und Problematiken, die mit einer europäischen Förderung im Bildungsbereich verbunden sind, exemplarisch aufzeigen lassen. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 17 3. Der ESF in Schleswig-Holstein Seit 1988 und damit seit Beginn der systematischen EU-Strukturpolitik werden in SH ESF-Mittel für die Landesarbeitsmarktpolitik eingesetzt (Jansen 2011). 3 Dies geschieht im Rahmen arbeitsmarktpolitischer Programme, die von dem entsprechenden Ressort im Wirtschaftsministerium konzipiert und verwaltet werden. Dabei spiegelt die Geschichte der Landesarbeitsmarktpolitik die Meilensteine der Entwicklung der europäischen Strukturförderung wieder. Es gibt deutliche Parallelen, die zeigen, wie die Fördermöglichkeiten vom Land genutzt wurden, indem sowohl die inhaltliche Fokussierung auf Jugendliche als Zielgruppe nachvollzogen wurde, als auch die Ausdifferenzierung der Verwaltungsvorgabe organisatorisch umgesetzt wurde. Die entsprechende Abteilung im Wirtschaftsministerium war dabei bis 2014 nicht nur für die Erfolgskontrolle der Arbeitsmarktförderungsprogramme, sondern auch für die Jugendaufbauwerke (JAW) zuständig, die in Schleswig-Holstein historisch eine zentrale Bedeutung für die berufliche Integration von Jugendlichen hatten (vgl. S. 31ff). Jugendarbeitslosigkeit war auf diese Weise direkt und indirekt stets als Teil der Arbeitsmarktpolitik ministeriell verortet. Als 1993/94 auf EU-Ebene, markiert durch das Delors-Papier (1993) der sogenannte Luxemburg-Prozess zur Implementierung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS,1997) angestoßen wurde (vgl. Weishaupt 2011, S. 183), wurden „innovative Projekte im Bildungsbereich“, „Berufliche Bildung und Beratung“ und „Ausbau und Verbesserung der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung“ in die Liste der durch den ESF förderfähigen Maßnahmen aufgenommen (vgl. Koursovitis 2009, 96). Diese Periode wird durch den Wandel von der reaktiven zur präventiven Arbeitsförderungspolitik markiert (vgl. Weishaupt 2011). Der Fokus europäischer Strukturförderung lag fortan auf der För3 Das für Arbeitsmarktpolitik zuständige Ressort wurde in der Vergangenheit häufig wechselnden Ministerien zugeordnet wurde und deshalb in einem Experteninterview als „Wanderpokal“ bezeichnet (2001 Sozialministerium, ab 2003 während der Legislaturperiode Wechsel ins Wirtschaftsministerium, 2005 Wechsel zu Justiz, Arbeit, Europa; 2009 nach vorgezogenen Wahlen CDU-Regierung wieder Sozialministerium, 2012 nach Landtagswahl Wirtschaftsministerium, vgl. Expert-1). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 18 derung von Beschäftigung und Beschäftigungsfähigkeit, die Zielgruppe der unter-25jährigen gewann immer mehr an Bedeutung. Auch in SH begann 1994 die Geschichte der ESF-Förderung im Bildungsbereich. In der Förderperiode 1994–2000 sei erstmalig „ein ESFProjekt im Bildungsbereich umgesetzt, vorher war der ESF eigentlich nicht relevant für den Bereich Bildung“ (Expert-8) 4 . In der folgenden Förderperiode (2000–2006) wurden die ESF-Ziele weiter modifiziert. Unabhängig von einer regionalen Bindung wurde nun die „Anpassung und Modernisierung der Bildungs-, Ausbildungsund Beschäftigungspolitiken und -systeme“ unterstützt (vgl. Koursovitis 2009, S. 131). Gleichzeitig wurden in SH erstmals alle arbeitsmarktpolitischen Instrumente unter dem Dach des Programms Arbeit für Schleswig-Holstein 2000 (ASH 2000) gebündelt. „ASH Jugendliche“ war dabei eins von sechs Handlungsfeldern, das mit dem Ziel, Jugendarbeitslosigkeit zu reduzieren und qualifizierte Ausbildung zu ermöglichen alle Maßnahmen umfasste, die sich speziell an Jugendliche richteten. Dies umfasste im Einzelnen die folgenden Programmpunkte: „− Ausbildungsberechtigten in kleinen und mittleren Unternehmen wurde ein Zuschuss zu den Kosten der Ausbildung für die Bereitstellung zusätzlicher betrieblicher Ausbildungsplätze gewährt (ASH J 1). − Mit Hilfe der Förderung von Trainingsmaßnahmen sollten junge, nicht berufsreife Menschen Grundqualifikationen erwerben, die die Aufnahme einer Ausbildung oder Beschäftigung unterstützen (ASH J 2). − Des Weiteren beteiligte sich das Land an den Lehrgangskosten der von den Handwerksbetrieben finanzierten überbetrieblichen Lehrlingsunterweisung (ASH J 3). − Gefördert wurden Maßnahmen der Berufsvorbereitung und der beruflichen Qualifizierung für jugendliche und heranwachsende Strafgefangene während des Strafvollzugs (ASH J 4). − Für Sprachlehrgänge gab es dann einen Zuschuss, wenn der Ausbau sprachlicher und sozialer Kompetenzen von Jugendlichen mit nicht deutscher Muttersprache gefördert wurde, um einen erfolgreichen Schulabschluss oder die Aufnahme einer Berufsausbildung zu ermöglichen (ASH J 5). − Im Rahmen von ASH J 6 wurden regionale Ausbildungsbetreuerinnen und Ausbildungsbetreuer für die Beratung und Betreuung benachteiligter Jugendlicher gefördert. − FÖN (ASH J 7) hatte zum Ziel, Fördernetzwerke zwischen den beteiligten Institutionen zu bilden, mit deren Hilfe regionale schulische Projekte während der Übergangsphase von der allgemeinbildenden Schule in die berufliche Bildung entstehen“ (ASH 2000, S. 2). Dieses Programm wurde im Wirtschaftsministerium konzipiert und verwaltet. Die Zuständigkeit für die Umsetzung der einzelnen Programm4 Die Zitate aus den Expert_inneninterviews sind in Rechtschreibung und Grammatik angepasst und im Fließtext kursiv gesetzt. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 19 punkte hingegen fiel in andere Ressorts. Der im Arbeitsmarktprogramm ASH 2000 in der Förderperiode 2000–2006 hier als ASH J7 aufgeführte Förderschwerpunkt zielte mit dem Projekt FÖN (Fördernetzwerke zur Integration benachteiligter Jugendlicher in die berufliche Bildung) auf die Vernetzung von allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen und war im Bildungsministerium angesiedelt. Im Experteninterview wird diese Periode als sukzessive Entwicklung dargestellt: „In dieser … Förderphase von ´94 bis 2000 war der Schwerpunkt, in den einzelnen Kreisen hier in Schleswig-Holstein und in den kreisfreien Städten solche Fördernetzwerke zu installieren, also eine regionale Vernetzung herzustellen, und zwar immer in der Kommunikation zwischen den beruflichen Schulen und den allgemeinbildenden Schulen; auszuprobieren, was sind Gelingensfaktoren um den Übergang von der Allgemeinbildung in die Berufliche Bildung und Ausbildung zu verbessern. Da haben [wir] ungefähr hundertfünfzig Projekte gemacht. … Und diese hundertfünfzig Projekte führten in der nächsten Förderperiode von 2000 bis 2006 in eine sogenannte Verdichtung. Wir haben das ausgewertet und haben geguckt was war erfolgreich, um dann damit weiter zu arbeiten und ein Aspekt war tatsächlich, die Berufsorientierung zu verbessern. Ein zweiter Aspekt, den wir dann auch mit in diese nächste Antragsperiode eingebracht haben war, von den Kompetenzen der jungen Menschen auszugehen. Und daraus hatten wir dann diese Kompetenzfeststellungsverfahren, die später im Handlungskonzept ein wesentlicher Bestandteil waren, als ein Instrument entwickelt“ (Expert-8). 5 Damit wurde unmittelbar die Übergangsproblematik bearbeitet und erste Ansätze für eine systematisierte Übergangsförderung entwickelt. Dies geschah in Bezug auf die beteiligten Schulen und Schularten. Die Regie lag beim IQ SH, dem Institut für Qualitätsentwicklung an den Schulen in SH und fiel damit in die Zuständigkeit des Bildungsministeriums. Weil ESF-Gelder für zusätzliche und innovative Projekte vorgesehen sind und keine Regelförderung ersetzen dürfen, bieten sie sich für die Bearbeitung dieser Schnittstelle geradezu an. Die institutionellen Grenzen zwischen den beiden Schularten markieren eine Zuständigkeitslücke. So zielten die ESF-Projekte im Bereich Bildung – die als Arbeitsmarktförderung für Jugendliche beantragt und verwaltet wurden – auf die Bearbeitung dieser Schnittstelle. Gleichzeitig war im Arbeitsministerium weiterhin eine Abteilung für die Jugendaufbauwerke zuständig. Es gab einen interministeriellen Arbeitskreis (IMAG), der aber nur unregelmäßig zusammen kam. In der folgenden ESF-Periode 2007–2013 wurden im Nachfolgeprogramm „Zukunftsprogramm Arbeit“ unter dem Ziel der Reduzierung von Jugendarbeitslosigkeit die Förderschwerpunkte modifiziert: weiterhin 5 Die Originaltranskripte liegen als Quellen vor. In diesem Text wurden sie zur besseren Lesbarkeit an die Regeln der Rechtschreibung und Grammatik angepasst. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 20 blieben die Förderung zusätzlicher betrieblicher Ausbildungsplätze (B1), die überbetriebliche Lehrlingsunterweisung (B2), die regionale Ausbildungsbetreuung (B4), Trainingsmaßnahmen zur Verbesserung der beruflichen Integrationschancen (B6) und berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen für jugendliche Strafgefangene (B7) im Programm. Neu aufgenommen wurden die Förderschwerpunkte Ausbildungsplatzakquisiteure (B3), transnationale Vorhaben (B8) und das Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt (B5). Letzteres diente als Rahmen für die nachhaltige Etablierung von Übergangsstrukturen im Land und wurde daher für die vertiefende Fallstudie ausgewählt. In der aktuellen Förderperiode (2014–2020) wurde die Architektur des ESF-Programms erneut verändert. Die Instrumente zur Übergangsförderung finden sich nun in der Prioritätsachse C unter der Überschrift „Investitionen in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen“. Die jeweiligen Programmziele sind allgemeiner gefasst und beinhalten nur noch fünf Punkte. Regionale Ausbildungsbetreuung und überbetriebliche Lehrlingsunterweisung wurden beibehalten; Weiterbildungsbonus und die Förderung von Produktionsschulen wurden neu in die ESF-Förderung aufgenommen und an die erste Stelle trat nun das Handlungskonzept PLuS – PLus steht für Praxis, Lebensplanung und Schule –, eine überarbeitete Fortschreibung des Handlungskonzepts. Aus den folgenden Grafiken wird dabei deutlich, wie die Programmplanung auf Landesebene die Struktur der EU-Programme widerspiegelt. Mit der Verabschiedung der EU 2020-Strategie sollen alle EUFörderaktivitäten deren Zielen zugeordnet werden, die sich wiederum unmittelbar in der Architektur des Landesarbeitsmarktprogramms wieder finden. Die strategischen Ziele Bildung, Armutsbekämpfung und Beschäftigung werden in thematische Ziele übersetzt, nach denen ESFFörderung strukturiert werden soll: ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 21 Abbildung 3: ESF und EU 2020-Strategie Quelle: Tretbar-Endres, M., Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Technologie, Landesprogramm Arbeit, Präsentation der Informationsveranstaltung Förderprogramme in Ostholstein, 28. Oktober 2014 – Oldenburg in Holstein Abbildung 4: Die Architektur des „Landesprogramm Arbeit“ Quelle: Landesprogramm Arbeit Schleswig-Holstein: Die ESF Förderperiode 2014–2020. Die Architektur des Landesprogramms Arbeit, 2015. http://www.schleswig-holstein.de/DE/Fachinhalte/A/arbeit/Downloads/ Uebersicht_Architektur.pdf?__blob= publicationFile&v=2, Stand Januar 2017. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 22 Abbildung 5: Thematische Ziele der ESF-Förderung Quelle: Landesprogramm Arbeit Schleswig-Holstein: Die ESF Förderperiode 2014–2020. Thematische Ziele. http://www.schleswigholstein.de/DE/Fachinhalte/A/arbeit/Downloads/Uebersicht_Architektur.pdf?__blob= publicationFile&v=2, Stand Januar 2017. Obwohl die Konstruktion der Landesförderprogramme von ASH 2000 bis zum Zukunftsprogramm Arbeit unmittelbar die Struktur der ESFFörderpolitik und deren Argumentationslogik widerspiegelt, ist die inhaltliche Schwerpunktsetzung in die Verantwortung des Landes gelegt. Wie im Interview festgestellt wird: „Bei den Inhalten war das Land relativ frei. Insbesondere auch beim Handlungskonzept ‚Schule-Arbeitswelt’, das war eine politische Festsetzung, die hier aus dem Land herauskam, weil man diese Notwendigkeit gesehen hat.“ (Expert-9). Programmplanung und Partnerschaftsprinzip Während bis 2006 die Verteilung der ESF-Mittel über den Bund erfolgte, müssen seit den letzten beiden Förderperioden im Zuge der Regionalisierung der EU-Förderung die Bundesländer jeweils eigene Operationelle Programme aufstellen und mit der Kommission verhandeln (vgl. Expert-9). Dieser Prozess liegt in der Verantwortung der so genannten Verwaltungsbehörde, in diesem Fall handelt es sich um eine Abteilung des Wirtschaftsministeriums. Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Fördermaßnahmen haben die fachlich zuständigen Ministerien relativ freie Hand. Die Vorgaben durch die ESF-Verordnung beziehen sich auf die ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 23 Verfahren der Programmerstellung und der Mittelverwaltung. Dadurch soll aus der Perspektive der EU der zielgerichtete und effektive Einsatz der Fördergelder abgesichert werden. In den Programmplanungsverfahren werden dabei als Partnerschaftsprinzip Anforderungen an Beteiligungsverfahren formuliert. Sie legen u. a. fest, dass in die Erarbeitung des Operationellen Programms alle wesentlichen Stakeholder einzubeziehen sind. 6 „Die Entscheidung der Länder, auch wenn sie Vertragspartner der Kommission sind, fußen auf einer breiten Einbindung der Sozialpartner. … in der Verordnung ist ganz genau festgelegt, wer in diesen Begleitausschuss einzubinden ist … Gewerkschaft, Unternehmensverbände, Kammern und alles, was da so Drumherum ist. Das hat das Land zu organisieren, das Land hat bei der Entwicklung des OPs möglichst einen breiten politischen Konsens herzustellen“ (Expert-9). Die Formulierung des Operationellen Programms erfolgt auf der Basis einer Analyse der speziellen Handlungserfordernisse, die aus einer sozioökonomischen Stärken-Schwäche-Analyse abgeleitet werden. Bei der Ausformulierung der Handlungsansätze wurden die Stellungnahme der Kommissionsstellen und die Maßgaben der Partnerschaftsvereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der EU-Kommission sowie die länderspezifischen Empfehlungen des Rates berücksichtigt (Operationelles ESF-Programm Schleswig-Holstein 2014 bis 2020, S. 2). Die dem thematischen Ziel 10 „Investitionen in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen“ zugeordneten Handlungserfordernisse, denen das HK+ zugeordnet ist, beziehen sich auf die in der EU-2020-Strategie verabschiedeten Zielzahlen. In unserem Kontext relevant ist „die Reduzierung des Anteils junger Menschen, die sich nicht in Bildung oder Ausbildung befinden und über keinen Abschluss des Sekundarbereichs II verfügen. Dieser soll nach den Kernzielen der EU-2020-Strategie unter 10 Prozent liegen. Während im Jahr 2013 6 Für die aktuelle Förderperiode 2014 – 2020 sind diese im Operationellen Programm dokumentiert: Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Landesverbände, Arbeitsgemeinschaft der Industrieund Handelskammern Flensburg, Kiel und Lübeck; Bundesagentur für Arbeit – Regionaldirektion Nord; Bund für Umweltund Naturschutz Deutschland (BUND) Landesverband Schleswig-Holstein; DGB Bezirk Nord; Frauennetzwerk zur Arbeitssituation e. V.; Handwerkskammern Lübeck und Flensburg; Investitionsbank Schleswig-Holstein; Jobcenter SH; Landesarbeitsgemeinschaft Arbeit e. V. SH; Landesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtsverbände SH; Netzwerkkoordination Land in Sich! Arbeit für Flüchtlinge in SH; Norddeutsche Gesellschaft für Diakonie; Vereinigung Unternehmensverbände in HH und SH e. V.; Wirtschaftsakademie SH und WTSH – Wirtschaftsförderung und Technologietransfer SH GmbH. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 24 dieser Wert für Deutschland bei 9,9 Prozent lag, blieb SH mit 10,2 Prozent noch darüber.“ (ebd., S. 10) Der Anteil der Schulabgänger ohne Hauptschulabschluss liegt mit 7,0 Prozent in SH über dem bundesdeutschen Durchschnitt von 6,5 Prozent. In Bezug auf die Ausgestaltung der Prioritätsachse C und des darin wiederum prioritär platzierten HK+ kooperierte das Wirtschaftsministerium mit den entsprechenden Abteilungen des Bildungsund des Arbeitsministeriums. Die Formulierungen orientierten sich dabei eng an den vorgegebenen Kennziffern und Zielen. So wurde beispielsweise der präventive Charakter des HK+ besonders hervorgehoben. Geteilte Mittelverwaltung Das Wechselspiel von Freiheit und Zwang, Kontrolle und Autonomie, in das Land und EU durch die ESF-Förderung verstrickt sind, hat eine weitere Dimension. Um eine sachgerechte Mittelverwendung zu sichern, schreibt die Kommission entsprechende Kontrollund Prüfverfahren vor und verlangt seit 2006, dass diese von getrennten Institutionen durchgeführt werden. Im Rahmen einer „geteilten Mittelverwaltung“ wird diese Verantwortung auf die Zuwendungsempfänger selbst übertragen. „Dieses Verwaltungsund Kontrollsystem ist von Schleswig-Holstein mit zu organisieren. Wir legen der Kommission dar, wie wir dieses Programm abwickeln, mit welchem Personalbestand – wie ist die Qualifikation der Mitarbeiter im Referat, wer prüft das Ganze, wer wickelt die Zuwendung ab, wer kontrolliert die Zuwendungszwecke, die Verwendungsnachweise. Das ist ein umfangreiches Papier, in dem beschrieben ist, wer mit der Abwicklung in Schleswig-Holstein zu tun hat, also die Verwaltungsbehörde, die Prüfbehörde, die bescheinigende Stelle, dann gibt es die Investitionsbank, die das ganze technische Abwickeln erledigt. Das müssen wir der Kommission darlegen, die Kommission prüft dann, und benennt uns oder designiert uns, so nennt sich das. Und dann erst können wir Zahlungsanträge stellen“ (Expert-6). Als Dienstleister für die Verwaltung des OP und die Verwendung der Mittel wurde vom Land die Investitionsbank Schleswig-Holstein (IB SH) beauftragt. Hier werden von den einzelnen Zuwendungsempfängern auf Projektebene Anträge auf Bezuschussung gestellt und Verwendungsnachweise geprüft. Werden die Verwaltungsvorschriften der ESFVerordnungen nicht befolgt, so droht der Mittelentzug. Die IB SH fungiert dabei als Schnittstelle zwischen Zuwendungsempfängern im Land, inhaltlichen Programmverantwortlichen in den Ministerien und der EUKommission. Ihre Vertreter_innen sind sowohl in die konzeptionelle Er- ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 31 Die Autor_innen nennen eine vergleichsweise zergliederte Übergangslandschaft als eine mögliche Ursache und empfehlen eine bessere Koordinierung der Maßnahmen und weisen auf die Bedeutung von Berufsorientierung und -vorbereitung an den allgemeinbildenden Schulen hin (ebd. S. 10 f.). Während dieser Bericht auf die Seite der beruflichen Bildung beschränkt bleibt und entsprechend als Übergangssystem diejenigen Bildungsgänge meint, die von den berufsbildenden Schulen angeboten werden, kommen die berufsorientierenden und –vorbereitenden Angebote der allgemeinbildenden Schulen auf diese Weise nicht in den Blick. Die Schnittstelle zwischen allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen wird so einmal mehr durch die Forschungsperspektive als strukturelle Lücke markiert. Entsprechend erweitert sich die Perspektive durch die folgende Zusammenstellung, mit der das Bildungsministerium Mitte 2016 die sieben Maßnahmen am Übergang Schule-Beruf an den allgemeinbildenden Schulen und Förderzentren des Landes auflistet. In ihrer Gesamtheit bilden sie einen gemeinsamen Rahmen für die Unterstützung, Begleitung und eine strukturelle Verankerung von Berufsorientierungsprozessen an den allgemeinbildenden Schulen und Förderzentren. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 32 Abbildung 7: Maßnahmen am Übergang Schule – Beruf Quelle: Eigene Darstellung nach Angaben des Bildungsministeriums Anmerkung: BBZ – Berufsbildungszentrum; BEK – Berufseingangsklasse; BerEb – Berufseinstiegsbegleitung; BOP – Berufsorientierungsprogramm; ESA – Erster allgemeinbildender Schulabschluss; FöZ – Förderzentrum; GemS, – Gemeinschaftsschule; GS – Grundschule; kmE – körperliche und motorische Entwicklung; RBZ – Regionales Berufsbildungszentrum; ÜSB – Übergang Schule – Beruf In dieser Übersicht sind die aktuellen berufsorientierenden Maßnahmen dargestellt, die in den Verantwortungsbereich des Bildungsministeriums fallen. Die Differenzierung bezieht sich zwar auf Schularten und Zielgruppendefinitionen, sie bildet aber auch die unterschiedlichen „Töpfe“ ab, aus denen die Maßnahmen finanziert werden. ESF-Mittel des Landes fließen in das Handlungskonzept PLuS, ESF-Mittel des Bundes in die Förderung der Berufseinstiegsbegleitung und des Berufsorientierungsprogramms. Alle hier aufgelisteten Maßnahmen erfordern zusätzliches Personal. Auf der organisatorischen Ebene handelt es sich also um zusätzliche Angebote, die über den Unterricht hinausgehen und nicht von Lehrkräften durchgeführt werden. Insofern bildet diese Übersicht eine Erweiterung des Aufgabenfeldes von Schule ab. Legt man zugrunde, dass sie aus dem Bildungsministerium heraus entwickelt wurde, so lässt sie sich auch als eine erweiterte Zuständigkeit und ein erweitertes Selbstverständnis von Schule interpretieren, nach dem der Bildungsauftrag der beruflichen Orientierung institutionell verankert und dieser organisatorisch zugewiesen wurde. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 33 Außerschulische Maßnahmen, die berufsvorbereitenden Angebote, die von der Agentur für Arbeit finanziert und von außerschulischen Bildungsträgern vorgehalten werden, bleiben in beiden Betrachtungsweisen außen vor. Dabei weist gerade die Trägerlandschaft mit dem Jugendaufbauwerk (JAW) in SH eine Besonderheit auf. Dies könnte im Übrigen eine Erklärung für das von Baethge et al. konstatierte Phänomen des anhaltenden Wachstums des Übergangssystems sein. So verfügt Schleswig-Holstein mit dem Jugendaufbauwerk über eine etablierte Trägerstruktur, die über lange Zeit landespolitisch gestützt wurde und ein hohes Maß an pädagogischer Expertise in der Übergangsförderung entwickeln konnte. Das Jugendaufbauwerk Das Jugendaufbauwerk wurde mit dem Landesgesetz über das Jugendaufbauwerk Schleswig-Holstein vom 13. Dezember 1949 gegründet (siehe Anhang). Veranlasst durch die spezifische Flüchtlingsproblematik des Bundeslandes in der Nachkriegszeit, verfügte das Land mit den Einrichtungen des Jugendaufbauwerks jahrzehntelang über eigene Träger der Jugendberufshilfe. In der Chronik „50 Jahre JAW“ heißt es dazu: „Das Jugendaufbauwerk Schleswig-Holstein wurde inhaltlich und gesetzlich begründet, um der kriegsund fluchtbedingten Unterversorgung mit Arbeit, Ausbildung und Betreuung junger Menschen in Schleswig-Holstein, einem strukturschwachen Raum, Herr zu werden. Es galt, jungen Menschen nach dem Krieg neue und demokratische Prägung zu vermitteln, ihren familiären Lücken ein soziales Komplementär anzubieten, Unterstützung bei der Entwicklung eines demokratischen Grundverständnisses anzubieten, Angebote aufbauender Arbeit zu machen, vor allen Dingen nach der Schule in der Fläche des Landes Schleswig-Holstein zur Versorgung Arbeitsangebote zu machen“ („Der 50Jahre-Ausschuss“ im JAW, S. 14). Diese frühe, historisch bedingte Form einer institutionalisierten Übergangsförderung geriet im Laufe der Jahre zunehmend unter Legitimationsdruck. Der demokratiebildende Impetus verschwand aus der Berufsvorbereitung; der paternalistische Ansatz der Versorgung ausbildungsloser Jugendlicher war spätestens mit der Logik des Förderns und Forderns nicht mehr im Einklang und erforderte eine pädagogische Neuausrichtung. Umsteuerungen in der Verwaltung der Berufsvorbereitenden Maßnahmen führten zu Verwerfungen auf dem Markt, wie die folgenden Auszüge aus der Chronik illustrieren: „Ein erheblicher und neuer Regionalisierungstrend trat mit der Zuordnung des Vergabeverfahrens für berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen in die Arbeitsamtsbezirke ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 34 1993/94 ein. … Am 08.06.1993 wurde den örtlichen Trägern und Lehrgangsleitungen mitgeteilt, dass eine zentrale Mittelakquisition beim Landesarbeitsamt und die Mittelverwaltung und -vergabe durch das Land zukünftig entfalle und die Einrichtungen bzw. deren Träger sich dem Markt der beruflichen Bildung sowie andere Maßnahmeanbieter auch zu stellen hätten. Dies sei eine Entscheidung des Sozialministers unter dem Druck der Bundesanstalt für Arbeit mit dem Hinweis auf die Vergabeordnungen des des. 8 … Die Träger wurden in eigenwirtschaftliches Handeln gezwungen“ (ebd., S. 32 f.). Wichtig ist es an dieser Stelle, festzuhalten, dass die Dekommodifizierung der Jugendberufshilfe hier durch die Verordnungen der Arbeitsagentur und die 1993/94 eingeführten Vergabeverfahren ausgelöst wurde. Dies führte, wie die Zitate illustrieren, zu einer ersten Neuorientierung des Selbstverständnisses. Bereits 1969 war die Finanzierung der JAWs vom Land auf die Bundesanstalt für Arbeit in einer Verwaltungsvereinbarung übertragen worden, die das Land von Verpflichtungen für die laufenden Kosten frei stellte. Seither „stellen sich die Einrichtungen dem Wettbewerb in ihrer Region“ (ebd.). Die laufenden Kosten sind durch Tageskostensätze bei dem Kostenträger BA in der Region oder anderen Kostenträgern zu erwirtschaften. Auch wenn die JAWs damit anderen Bildungsträgern auf dem Markt gleichgestellt sind, gab es bis vor kurzem zwei institutionalisierte Verbindungen zum Land. Dies ist zum einen der JAW-Beirat, zum anderen der JAW-Fachdienst. Letzterer wird durch eine Umlage der Einrichtungen im JAW-Verbund finanziert und ist für die Personalqualifizierung und die Entwicklung des Qualitätsmanagements zuständig. „Mit den Fachdiensten wurde eine breitere Beratungskompetenz aller am JAW Beteiligten ab 1987 etabliert, die unter der Fachaufsicht des Landes den Alltag begleiteten, Innovationen anregten und etablierten, neue Denkstrukturen und Betrachtungsweisen einrichteten, Mitarbeiter qualifizierten und Projekte begleiteten“ (ebd., S. 49). Für die aktuelle Situation beschreibt eine 2015 erstellte Wirkungsund Strukturanalyse: „Die JAW-Einrichtungen besitzen in den unterschiedlichen Maßnahmebereichen Marktanteile zwischen ca. 25 und 60 Prozent und sind dementsprechend wichtige Leistungserbringer von Angeboten insbesondere für benachteiligte junge Menschen“ (Moysies & Partner 2015, S. 7). 8 Inwieweit diese Entscheidung durch EU-Wettbewerbsrecht (mit) beeinflusst war, ließ sich im Rahmen unserer Studie nicht rekonstruieren. Dies gilt ebenso für den Ausschluss von Bildungseinrichtungen in kommunaler Trägerschaft von der Beteiligung an Ausschreibungen der Bundesanstalt für Arbeit durch ein Urteil des Oberlandesgerichts Düsseldorf von 2003 (Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschl. v. 23.12.2003, Az.: Verg 58/03 ). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 35 Das Jugendaufbauwerk nimmt insofern in der Trägerlandschaft des Landes eine Sonderstellung ein, weil hier eine historisch gewachsene enge Verbindung besteht, die erst in der jüngsten Zeit durch politische Entwicklungen ansatzweise gelockert wurde. Noch in der Gesetzesnovelle von 2005 ist in § 2 festgehalten: „Die Leitung des Jugendaufbauwerks liegt beim Ministerium für Justiz, Arbeit und Europa. […] Derzeit arbeiten 18 Einrichtungen im Jugendaufbauwerk und bilden auf freiwilliger Basis einen Verbund. Das Jugendaufbauwerk ist in Schleswig-Holstein flächendeckend vertreten und leistet einen unverzichtbaren Beitrag für die berufliche Qualifizierung junger Menschen, die Probleme beim Einstieg in den Beruf haben“ (ebd.). Die Zuständigkeit für die JAWs lag dabei bis 2014 im Arbeitsministerium, in derselben Abteilung, die auch für die Arbeitsmarktförderung zuständig ist. Zu den Aufgaben des Landes gehört nach dem weiterhin gültigen JAW-Gesetz u. a. die Bereitstellung von Investitionsmitteln nach Maßgabe des Landeshaushalts 9 und die Organisation und Aufsicht über den zentralen Fachdienst des Jugendaufbauwerkes, der als interdisziplinäres Team in der Organisationsberatung, Fortund Weiterbildung des Personals sowie Projektarbeit für alle Einrichtungen tätig wird (ebd.). 2014 wurde die Trägerschaft des JAW-Fachdienstes geändert. Als wesentliche Akteure der Gestaltung des Übergangssystems an der Schnittstelle zwischen allgemeiner und beruflicher Bildung sind somit auf der administrativen Ebene in Schleswig-Holstein nicht nur die beiden für die jeweiligen Schulformen zuständigen Abteilungen des Bildungsministeriums, sondern vielmehr auch die entsprechende Abteilung des Arbeitsministeriums zu identifizieren. Zur konzeptionellen Diskussion über die inhaltliche Gestaltung hat zudem der Fachdienst der JAWs einen wesentlichen Beitrag geleistet. Auf dem Weg zur Entwicklung einer systematisierten Übergangsförderung und zur strukturellen Sicherung eines nachhaltigen Übergangssystems spielten diese Akteure im Kontext des Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt, das im folgenden Kapitel vorgestellt wird, die zentrale Rolle. 9 „Für Investitionsmaßnahmen in den Einrichtungen des Jugendaufbauwerks Schleswig-Holstein stellt das Land Mittel aus dem Landeshaushalt zur Verfügung. Mit der Abwicklung dieser Zuwendungen wurde die IB.SH beauftragt“ (http://www.ibsh.de/die-ibsh/foerderprogramme-des-landes/jugendaufbauwerk-schleswig-holsteinjaw/). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 36 5. Vertiefende Fallstudie: Das Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt Für die vertiefende Fallstudie zu Europäisierungseffekten im Übergangssystem wurde das Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt ausgewählt (Teilziel B 5 im Operationellen Programm der ESF-Förderperiode 2007–2013) Dieses Landesprogramm bildete den Rahmen für wesentliche Strukturbildungsprozesse der Übergangsförderung in Schleswig-Holstein. Das 2006 gemeinsam von Bildungsund Arbeitsministerium eingeführte Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt steht exemplarisch für die Förderung der Kooperation zwischen Bildungsund Arbeitsministerium und der entsprechenden Institutionen auf den nachgeordneten Handlungsebenen: berufsund allgemeinbildende Schulen, Bildungsträger und Schulen bzw. Schule und Wirtschaft. Im Kontext des Handlungskonzepts wurde systematisch die Vernetzung dieser Akteure der Berufsorientierung und -vorbereitung vorbereitet. Für die kommunale und die Landesebene wurden entsprechende Steuerungsverfahren entwickelt; mit den kommunalen und der Landeslenkungsgruppe wurden Steuerungsgremien implementiert, und schließlich in der Vorbereitungsphase des Nachfolgeprogramms HK+ der aktuellen ESF-Förderperiode als „schleswig-holsteinischer Weg“ institutionalisiert. Auf der operativen Ebene wurde dadurch eine kooperative Berufsorientierung institutionell abgesichert. Bei der Einführung des Handlungskonzepts konnte dabei an die vorhandene etablierte Trägerstruktur der Jugendaufbauwerke angeknüpft werden. Deren Bedeutung als Träger von Berufsorientierungsund Ausbildungsvorbereitungsmaßnahmen in SH wurde – zunächst – gestärkt, die hier entwickelte pädagogische Fachkompetenz für Übergangsförderung wurde zur Basis der inhaltlichen Weiterentwicklung der Förderangebote. Mithin lässt sich am Beispiel des Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt exemplarisch nachvollziehen, wie ESF-Förderung landespolitisch für die Gestaltung von Bildungspolitik genutzt werden kann; es wird deutlich, inwiefern mithilfe dieses Förderprogramms landesspezifische Strukturen für ein geordnetes Übergangssystem geschaffen wurden. Die externe Zwischenevaluation bestätigt: ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 37 „dass es in Schleswig-Holstein kein direkt mit dem Handlungskonzept vergleichbares Programm gibt:  Kein weiteres Programm fördert die Schülerinnen und Schüler „aus einem Guss“ wie das Handlungskonzept. Es integriert berufspraktische Elemente, setzt bei der Bewusstmachung eigener Stärken an und ermöglicht eine mehrjährige individuelle Begleitung.  Das Handlungskonzept setzt nicht nur auf Ebene der Schülerinnen und Schüler an (Kompetenzförderung), sondern bezieht in seiner Konzeption die systemische Ebene gezielt ein (Verbesserung der Koordinierung des regionalen Übergangsgeschehens)“ (Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit des Landes SH 2011, S. 20). Diese positive Konnotation einer Förderung „aus einem Guss“, impliziert die Kritik an der Zerstückelung von Unterstützungsangeboten und – zuständigkeiten – und zeigt insofern Parallelen zu den normativen Verschiebungen im Diskurs der EU-Ebene, die auf eine aktivierende, präventive Förderung von Erwerbsfähigkeit gerichtet sind. Im folgenden Abschnitt werden zunächst die wesentlichen Merkmale des Handlungskonzepts beschrieben. Das Augenmerk liegt dabei auf der Steuerungsebene der strukturellen Absicherung berufsorientierender Angebote und der institutionalisierten Vernetzung ihrer zentralen Akteure. Das Handlungskonzept wurde mit der ESF-Förderperiode 2006– 2013 als „präventive und flankierende arbeitsmarktund bildungspolitische Maßnahme gegen Jugendarbeitslosigkeit und zur Verbesserung der Ausbildungsreife und Beschäftigungsfähigkeit von Jugendlichen“ konzipiert. Ein erster Entwurf wurde gemeinsam von den Ministerien für Bildung und Frauen, Referat „Sonderschule, schulpsychologischer Dienst, Prüfungsamt für Lehrerinnen und Lehrer“ und dem Referat „Arbeitsmarktpolitik, SGB II“ des Ministeriums für Justiz, Arbeit und Europa Anfang 2006 erstellt. Dieses erste Konzept betont den präventiven Ansatz. Es sei notwendig, die Potenziale, die in jedem Jugendlichen vorhanden sind, zu erkennen und durch individuelle Begleitung und Förderung zu unterstützen. „Das ist mit Aufwand und Kosten verbunden. Es ist allerdings ökonomisch sehr viel sinnvoller, diesen Aufwand im Rahmen einer präventiven Bildungsund Arbeitsmarktpolitik mit wirksamen Qualifizierungsinstrumenten zu investieren als ihn in einen arbeitsmarktpolitischen Reparaturbetrieb zu stecken“ (Ministerium für Justiz, Arbeit und Europa und Ministerium für Bildung und Frauen des Landes SH, o J., S. 7). Das Papier stellt die grundlegenden Elemente des Handlungskonzepts vor und begründet sie im Hinblick auf die Bedarfe der Zielgruppe einerseits sowie im Hinblick auf eine notwendige systemische Weiterentwicklung der Übergangsförderung im landesspezifischen Kontext anderer- ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 38 seits. Einleitend wird auf den Koalitionsvertrag Bezug genommen, wo es hieß: „Es wird geprüft, wie [wir] im Zusammenwirken mit den Berufsschulen unter Einbeziehung von bestehenden AvJ, BVM und JoA für die Jugendlichen, die nach der allgemeinen Schulzeit ohne Ausbildungsvertrag bleiben, eine berufsfeldorientierende Eingangsphase organisieren können, die sowohl Vorbereitung auf die Ausbildung (Ausbildungsreife) und berufsfeldorientierte Vermittlung in eine Ausbildung zur Aufgabe hat“ (Koalitionsvertrag, zitiert nach Ministerium für Justiz, Arbeit und Europa und Ministerium für Bildung und Frauen des Landes SH o. J., S. 2). Die inhaltlichen Anknüpfungspunkte bilden die Vorgängerprojekte aus dem Arbeitsmarktprogramm ASH 2000/J7 (S. 4), insbesondere das Landesprojekt FÖN. Programmatisch heißt es: „In dem vorliegenden HK haben sich die beiden für Bildungsund Arbeitsmarktpolitik verantwortlichen Ressorts der schleswig-holsteinischen Landesregierung auf zeitnah umsetzbare und finanzierbare Maßnahmen zur Verbesserung der Schnittstelle zwischen Schule und Arbeitswelt verständigt“ (ASH 2000, S. 4). Die gemeinsame Verantwortung in gemeinsam abgestimmter Finanzierung der beiden beteiligten Ressorts wird im Folgenden wiederholt betont. Die einzelnen Bestandteile des Handlungskonzepts, als Handlungsfelder bezeichnet, adressierten sowohl die abgebenden Schulen wie auch berufliche Schulen und Bildungsträger, die im Sinne eines an der Bildungsbiographie von Jugendlichen ausgerichteten regionalen Übergangsmanagements zusammenwirken sollten. Wörtlich heißt es: „Strategischer Ansatz bei den Aktivitäten ist es, das System Schule für kompetente Partner zu öffnen; Gemeinsames Ziel von Schule, Schulaufsicht und den beteiligten Institutionen ist es, dass innerhalb der Schullaufbahn konkrete berufliche und damit Lebensperspektiven entwickelt werden können. Damit einher geht die Herstellung regionaler Netzwerke, die den ressortübergreifenden politischen Ansatz auf lokaler Ebene umsetzen. Sie definieren sich über gemeinsame Inhalte zur Umsetzung einer individuellen Zukunftsplanung und Bildungsbegleitung (Coaching). Der Aufbau koordinierender Strukturen folgt dem Anspruch der flächendeckenden Umsetzung. Paralleloder Doppelstrukturen werden vermieden“ (Ministerium für Justiz, Arbeit und Europa und Ministerium für Bildung und Frauen des Landes SH o.J., S. 5). Dieses erste Konzeptpapier enthält weder Kennziffern noch Benchmarks, sondern entwickelt die Argumentationslogik im landespolitischen Kontext. Im Fokus stehen die präventive, frühzeitige Förderung von Jugendlichen, deren Hauptschulabschluss in Frage steht und die qualitative Weiterentwicklung der bereits vorhandenen Ansätze schulischer Berufsori- ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 39 entierung sowie die Vernetzung der involvierten Akteure. „In der Übergangsphase zwischen Schule und Arbeitswelt bedarf es des Übergangsmanagements, das den Schülerinnen und Schülern die notwendige individuelle Unterstützung gibt“ (ebd., S. 8). In diesem Sinne werden vier Handlungsfelder als individualisierte Unterstützungsangebote zur „Verbesserung der Ausbildungsund Berufsreife“ konzipiert: – Coaching als „Rat und Unterstützung“ durch „sachkompetente Personen“ in der Phase der Berufsorientierung und des Wechsels in die berufsbildenden Schulen. Mit dem Hinweis auf das Kompetenzprofil der einzusetzenden Fachkräfte, das Beratungsebenso wie Vernetzungskompetenz umfassen sollte, wird an dieser Stelle gleichzeitig ein Qualifizierungsbedarf markiert (ebd., S. 9). – Assessments/Potenzialanalyse als „professionelles individualisiertes und standardisiertes Kompetenzfeststellungsverfahren“. Auch hier soll an bestehende Erfahrungen mit dem Herforder Modell und dem Assesment-Verfahren, das von den Jugendaufbauwerken entwickelt wurde, angeknüpft werden. Die beiden weiteren Handlungsfelder, die in den berufsbildenden Schulen zur Anwendung kommen sollen, sind Qualifizierungsbausteine und Berufsfelderprobungen. 10 Auf einer zweiten Ebene zählen als institutionelle Neuerungen zwei veränderte Formate von Schule zum Handlungskonzept: die FlexPhase als verlängerte Schulausgangsphase an Hauptschulen, die ebenfalls bereits in FÖN erprobt wurden (S. 15) und Berufseingangsklassen (BEK) an berufsbildenden Schulen. Bei der Konzeption der BEK werden als Träger der beruflichen Bildung verstärkt und vor allem die Jugendaufbauwerke bzw. deren Nachfolgeorganisationen als beispielgebend angeführt. Sie sollten auf regionaler Ebene Zuwendungsempfänger der ESF-Fördermittel werden. Auf einer dritten Ebene beinhaltete das HK zwei weitere Elemente, die für die systematische Weiterentwicklung einer strukturierten Übergangsförderung zentral waren: 10 Weitere Handlungsfelder, auf die im Folgenden nicht weiter eingegangen wird, sind die Verbesserung der berufsbezogenen Lesekompetenz innerhalb der allgemeinbildenden Schulen (S. 19); Trainingsmaßnahmen für benachteiligte Jugendliche und junge Erwachsene (S.21); sowie die Einrichtung einer Serviceagentur ‚SchuleWirtschaft‘ (S.22), die als Kooperationsprojekt in Trägerschaft der Unternehmensverbände Nord entwickelt werden soll. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 40 1) die Konstituierung Regionaler Netzwerke, in denen „Ergebnisse und Erfahrungen ausgewertet werden sollten, um die Arbeit weiterzuentwickeln. In die Netzwerke werden die Coaches und andere Beratungsfachkräfte sowie weitere Akteure eingebunden. Die konkrete Gestaltung und Durchführung der Maßnahmen erfolgt auf der lokalen/regionalen Ebene bzw. an den Schulstandorten. … Um eine verlässliche regionale Netzwerkstruktur sicherzustellen, richten die Projektbeteiligten eine Steuergruppe aller regionalen Akteure ein. In dieser Steuergruppe werden die Jahresplanung, der jährliche Geschäftsbericht sowie die Selbstevaluation für das jeweilige Projekt abgestimmt. Für die strategische Gesamtsteuerung des HK wird eine Steuerungsgruppe auf ministerieller Ebene (MJAE und MBF) eingerichtet“ (ebd.). 2) zweitens eine umfangreiche Personalqualifizierungsmaßnahme, mit der das Coaching-Programm hinterlegt wurde. Zur Finanzierung sollten Landesund ESF-Mittel eingesetzt werden. Für den Start der Umsetzungsphase mit Beginn des Schuljahres 2006/2007 waren zunächst aus den bestehenden Mitteln des Arbeitsmarktprogramms ASH 2000, alsdann, vorbehaltlich der Genehmigung des operationellen Programms, für die ESF-Periode 2007–2013 ESF-Mittel in der Größenordnung von 23,5 Millionen eingeplant, die in entsprechender Höhe vom Land zu kofinanzieren waren, so dass ein Gesamtvolumen von ca. 58 Millionen Euro projektiert war (ebd., S. 23). Damit waren in diesem ersten Konzeptpapier die zentralen Bausteine des 2006 vereinbarten Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt markiert als 1. Coaching und Kompetenzfeststellungsverfahren als pädagogische Interventionen auf der Ebene der individuellen Förderung, 2. veränderte Beschulungsformate für berufsund allgemeinbildende Schulen, die schulisches Lernen und betriebliche Arbeitserfahrungen kombinieren, 3. die Qualifizierung der im Handlungskonzept eingesetzten pädagogischen Fachkräfte und 4. die Einrichtung kommunaler Steuerungsgremien zur Vernetzung der beteiligten Akteure. Der externe Evaluationsbericht, der 2011 die erste Programmphase von 2007–2010 analysierte, differenziert entsprechend zwischen individuellen und systemischen Wirkungen des HK und zeigt, dass die intendierten Ziele weitgehend erreicht wurden. Die folgende Grafik zeigt die als Handlungsfelder bezeichneten berufsorientierenden Maßnahmen, die einerseits an allgemeinbildenden, andererseits an berufsbildenden Schulen angesiedelt sind. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 47 – eine systematische Kooperation von Schulen und Bildungsträgern wurde strukturell verankert, – regionale Steuerungsgremien wurden eingeführt, – ein systematisches Fortbildungsangebot für alle beteiligten Fachkräfte wurde entwickelt und – eine Vernetzung der beteiligten Akteure im Sinne einer Koordinierung vor Ort wurde gefördert. Freilich war für sich genommen kaum eine der aufgeführten Maßnahmen wirklich neu. Bislang allerdings waren Kooperationen lokal begrenzt und hingen ebenso wie die berufsorientierenden Angebote der Schulen vom individuellen Engagement der beteiligten Personen ab. Auch ein systematisches Monitoring der Aktivitäten und Erfolge beschränkte sich weitgehend auf diejenigen Maßnahmen, die durch die Agentur für Arbeit gefördert wurden. Breite Kooperationsbeziehungen zwischen den unterschiedlichsten Akteuren der Übergangsgestaltung waren ein zentraler Effekt, der durch die Einführung des HK vorangetrieben wurde. Dies betrifft keineswegs nur auf der Umsetzungsebene die verstärkten Abstimmungsnotwendigkeiten zwischen Schulen, Bildungsträgern und Betrieben. Vielmehr war bereits die Konzeption des ersten Handlungskonzepts in enger Kooperation zwischen Bildungs-und Wirtschaftsministerium erfolgt. Zwar hatte es bereits in früheren Jahren einen interministeriellen Arbeitskreis (IMAG) gegeben, dessen Aktivitäten ruhten allerdings zwischenzeitlich und wurden erst anlässlich der gemeinsamen Erarbeitung des Handlungskonzepts Schule & Arbeitswelt wieder intensiviert. Zudem waren in die Erarbeitung des Konzepts weitere zentrale Akteure der Übergangsförderung eingebunden. 11 Freilich verlief die Kooperation weder auf der Ebene der Ministerien noch zwischen den Schulen und Bildungsträgern von Anfang an reibungsfrei. In den Expert_inneninterviews mit denjenigen Schlüsselpersonen, die in dieser Phase maßgeblich an der Erstellung des Konzepts beteiligt waren, wird mehrfach erwähnt, vor welche Herausforderungen beide Seiten gestellt waren. Es ist von „zwei Welten“ die Rede, die aufeinander stießen: „Die haben keine Ahnung von Schule gehabt, und für uns war es schwer ertragbar, mit arbeitsmarktpolitischen Begriffen umzugehen“ (Expert-8). 11 Beteiligt wurden Bundes-, Landes-, und Kommunalpolitik, Kammern und Verbände, Regionale Wirtschaft, Bundesagentur für Arbeit, Jobcenter, Ministerium für Bildung und Kultur, Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit, Bundesagentur für Arbeit, Jobcenter, Jugendamt, Erziehungsberatung, offene Jugendarbeit, Schulen, Schulamt, Bildungsträger, soziale Organisationen. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 48 Dies setzte sich auch auf der Ebene der Schulen fort: „gerade die berufsbildenden Schulen wollten auch die Coaches sozusagen selbst einstellen, die wollten gar nicht mit den Bildungsträgern zusammenarbeiten“ (Expert-9). Diese Zitate illustrieren einen Aspekt der Herausforderungen, die sich an der Bearbeitung der Schnittstelle zwischen allgemeiner und beruflicher Bildung den individuellen und kollektiven Akteuren gleichermaßen stellen. Vom Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt zum Handlungskonzept Praxis, Lebensplanung und Schule In der aktuellen ESF-Förderperiode findet sich das Handlungskonzept Praxis, Lebensplanung und Schule als Fortsetzung des Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt an prominenter Stelle im Landesprogramm Arbeit wieder. Die Inhalte wurden fokussiert, die auf Systementwicklung gerichteten Handlungsfelder HK wurden weitgehend in die Regelförderung übernommen, während die personalund damit kostenintensiven Handlungsfelder, wie das Coaching mit ESF-Mitteln fortgeführt werden. Abbildung 13: Vergleichende Übersicht von Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt und Handlungskonzept PLuS Quelle: Eigene Darstellung In internen Papieren lässt sich zurückverfolgen, wie ESF-Förderung mittelbar auf die Gestaltung des Übergangssystems zurückwirkt, auch wenn die einzelnen Maßnahmen pfadabhängig erprobte Ansätze mit ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 49 etablierten Akteuren weiterentwickeln. So wurde bereits 2011 konstatiert, dass Übergangsgestaltung als Daueraufgabe grundsätzlich im Zusammenspiel von kommunaler und Landesebene zu gestalten sei. Nach einer experimentellen Phase der Erprobung einer flächendeckenden „Koordination vor Ort“ sei dieses Verständnis mittlerweile im Land fest verankert und nunmehr als Regelstruktur fest zu etablieren. Dieses Ziel sei mit Auslaufen der ESF-Förderperiode anzustreben, ebenso sei eine frühzeitige Verständigung darüber notwendig, wie zukünftig die Finanzierung zu gewährleisten sei. Dabei wird auch das Dilemma thematisiert, dass eine Regelfinanzierung das finanzielle Fördervolumen des ESF nicht ersetzen könne. Daher sei vorab und im Zusammenhang mit der Überführung in ein Regelsystem ebenfalls zu klären, welche Elemente des Handlungskonzepts ausgebaut bzw. erhalten werden sollten. Bereits für das Regierungsprogramm 2012 sollte ein Konzept für den Regelbetrieb einer regionalen Übergangsgestaltung in Kooperation von Land und Kommunen ebenso wie Ideen für einen neuen ESF-Antrag entwickelt werden. Ein Konflikt wird dabei deutlich: die Dimension des Programms und insbesondere die angestoßenen Entwicklungen auf der systemischen Ebene waren zwar regelhaft zu etablieren, allerdings keineswegs regelhaft zu finanzieren. Von daher musste argumentativ der Spagat vorbereitet werden, um den eingeschlagenen Weg der strukturellen Ausgestaltung des Übergangssystems weiter in Projektform mit ESF-Mitteln fördern lassen zu können. Es entsteht ein „schleswig-holsteinischer Weg“, der im IMAG-Bericht, dem entsprechenden Konzeptionspapier zur Vorbereitung des ESF-Antrags für die Förderperiode 20142020 so skizziert wird: „Kern der organisatorischen Neuausrichtung ist ein Zwei-Ebenen-Ansatz, der durch ein systematisches Zusammenwirken und eine verbindliche, dauerhafte Arbeitsbeziehung zwischen Landesund regionaler Ebene geprägt ist. Damit wird die in den vergangenen Jahren sukzessiv aufgebaute Entwicklungspartnerschaft zu einer dauerhaften und verbindlichen Übergangspartnerschaft. Auf Landesebene sorgt die Landesregierung in enger Zusammenarbeit der Ressorts Wirtschaft/Arbeit, Bildung und Soziales für den politischen und strategischen Rahmen und die verlässliche Flankierung der Übergangsgestaltung in Schleswig-Holstein. Die Landesregierung begibt sich in eine verbindliche, partnerschaftliche Zusammenarbeit mit der Bundesagentur für Arbeit (Regionaldirektion Nord) und den Kommunen des Landes. Für die Gestaltung, Organisation und Koordinierung des Übergangsgeschehens junger Menschen auf regionaler Ebene bilden die Kreise und kreisfreien Städte Koordinierungsregionen. Die Landesregierung spricht sich dafür aus, dass in den Regionen Verantwortungsgemeinschaften aller am Übergangsgeschehen beteiligten Akteure und Institutionen gebildet werden. Damit werden die in vielen Kreisen und Städten bereits erfolgreich geschaffenen Koordinierungsstrukturen auf Grundlage dieser Neuausrichtung fortgeführt, ausgebaut und stabilisiert. Die Besonderheit dieses ‚schleswig-holsteinischen Weges’ ist die Verknüpfung der Koordinierung und ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 50 Flankierung auf Landesebene mit der regionalen Koordinierung im Rahmen von landesweiten und lokalen Verantwortungsgemeinschaften“ (IMAG Bericht 2013, S. 19). Diese organisatorische Neuausrichtung soll als „kooperative, partnerschaftliche und vertrauensvolle Zusammenarbeit im Sinne einer Verantwortungsgemeinschaft gelebt“ werden, wobei die Landesregierung die Gesamtkoordinierung des Prozesses übernimmt und auf ein abgestimmtes Vorgehen hinwirkt. 12 Dazu wird die Lenkungsgruppe „Übergang Schule – Beruf“ als Gremium auf Landesebene eingesetzt, dem die Ministerien für Wirtschaft/Arbeit, Bildung und Soziales (Staatssekretärs-Ebene), die Bundesagentur für Arbeit (BA) – Regionaldirektion Nord, Kommunen/Kommunale Landesverbände, der Deutscher Gewerkschaftsbund DGB, die Industrieund Handelskammer IHK, die Handwerkskammer HWK und die Vereinigung der Unternehmensverbände in Hamburg und Schleswig-Holstein e.V. UV Nord angehören. Die Lenkungsgruppe „Übergang Schule-Beruf“ soll alle übergreifenden Fragen, die mit der Gestaltung der Übergänge junger Menschen zusammenhängen beraten und klären (vgl. IMAG-Bericht 2013, S. 31). „Neben den Aufgaben, die das Verhältnis von Land, Kommunen und BA betreffen, gehören dazu insbesondere:  die Umsetzung der organisatorischen und inhaltlichen Neuausrichtung und der Maßnahmen des Übergangs junger Menschen in Schleswig-Holstein, einschließlich Controlling, Evaluierung und Weiterentwicklung;  die Verständigung auf gemeinsame Ziele und ein jährliches Arbeitsprogramm;  die Zusammenarbeit mit den regionalen Koordinierungen;  die Empfehlung einer Organisationsstruktur auf der regionalen Ebene;  die Implementierung und Weiterentwicklung der rechtskreisübergreifenden Zusammenarbeit;  die Entwicklung von Vorschlägen für mehr Effizienz und Transparenz im Übergang von der Schule in den Beruf;  die Wahrnehmung einer Schnittstellenfunktion zwischen der regionalen und der Bundesebene für Maßnahmen oder Vorschläge zur Verbesserung der Übergangsgestaltung und zur Sicherung gleichwertiger Verhältnisse in Schleswig-Holstein“ (ebd., S. 32). Neben der Landeslenkungsgruppe werden ebenso Lenkungsgruppen Schule-Beruf auf der kommunalen Ebene, in den Kreisen und kreisfreien 12 „Auf der Landesebene werden insbesondere die Rahmenbedingungen gesetzt, die notwendig sind, um den Akteuren vor Ort eine Orientierung zu geben und das Übergangssystem insgesamt zu vereinfachen. Die Landesebene wird systematisch verknüpft mit den regionalen Koordinierungen“ (IMAG-Bericht 2013,S. 31). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 51 Städten eingerichtet. In der folgenden Grafik ist die Struktur des solcherart geregelten Übergangssystems abgebildet: Abbildung 14: Organigramm zur Neuausrichtung der Gremienstruktur Quelle: Organigramm zur Neuausrichtung der Gremienstruktur, IMAG Bericht, 2013. Zum 01.08.2014 hat das Ministerium für Schule und Berufsbildung des Landes Schleswig-Holstein gemeinsam mit der Regionaldirektion Nord der Bundesagentur für Arbeit das Handlungskonzept PLuS gestartet. Im Rahmen des Landesprogramms Arbeit (LPA) der Förderperiode des Europäischen Sozialfonds (ESF) 2014 bis 2020 wird die landesweite Durchführung von Coachings und Potentialanalysen ab Jahrgangsstufe 8 an den Gemeinschaftsschulen, an den Förderzentren Lernen und in den Berufseingangsklassen der Berufsbildenden Schulen ermöglicht. In Verbindung mit dem Handlungskonzept PLuS unterstützt das Ministerium zum Schuljahr 2015/16 eine von der Nachfolgeorganisation des JAW-Fachdienstes konzipierte Personalqualifizierung, um die fachliche Weiterentwicklung und die Vernetzung aller Akteure im Handlungskonzept sowie der Akteure der weiteren Programme am Übergang zu gewährleisten. Somit richtet sich diese Personalqualifizierung nicht nur an die am Handlungskonzept PLuS beteiligten Lehrkräfte und Coaches, sondern auch an die Kreisfachberaterinnen und Kreisfachberater für Berufsorientierung, an die Lehrkräfte für Berufsorientierung der verschiedenen Schularten und an die Akteure der weiteren Programme am Übergang Schule-Beruf (vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 18/4774, S. 9). Sie wird jedoch nicht aus ESF-Mitteln mitfinanziert. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 52 Damit sind zwei wesentliche Elemente der Übergangsgestaltung etabliert. Geregelt sind fortan institutionelle Zuständigkeit und Steuerung und die Personalqualifizierung ist zum Regelangebot geworden. Auf der Verwaltungsebene fand zwischenzeitlich eine Neuordnung statt, die landesintern veranlasst war. Die Zuständigkeit für die Jugendaufbauwerke wurde aus der Arbeitsmarktförderung ausgegliedert und ins Bildungsministerium überführt. Somit ist die Steuerung der Übergangsförderung nun in einer Hand. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 53 6. Auswertung der Expert_inneninterviews Die Expert_inneninterviews dienten in der Studie einem doppelten Zweck, sie ermöglichen einen Zugang sowohl zum Sachals auch zum Deutungswissen der Befragten. Zunächst dienten sie dazu, Informationen über die Prozesse zu erhalten, mit denen ESF-Förderung vonstatten geht. Aufgrund der Gespräche mit den Expert_innen, die mit der Verwaltung der ESF-Mittel in Schleswig-Holstein befasst sind, ließ sich die Entstehung, Umsetzung und Verwaltung des Operationellen Programms nachvollziehen. Ebenso wurde deutlich, wie das Handlungskonzept formal und inhaltlich im Operationellen Programm verankert ist, welche Akteure in welcher Funktion an der Erarbeitung beteiligt waren und in die Umsetzung eingebunden sind. Die entsprechenden Informationen, das durch die Expert_inneninterviews erschlossene Sachwissen, ist in die Ausführungen der vorangegangenen Abschnitte eingeflossen. So wurde deutlich, wie  Politikstrategien zur Prävention von Jugendarbeitslosigkeit,  die Partizipation aller gesellschaftlich relevanten Gruppen in die Entscheidungsfindungsprozesse,  die bildungspolitische Steuerung durch Benchmarks und Finanzierungsanreize sowie durch  die Kontrolle im Rahmen von Output-orientierter Steuerung und geteilter Mittelverwaltung, aber auch  die inhaltlichen Vorstellungen einer präventiven Arbeitsmarktpolitik in Form einer frühzeitigen individuellen Berufsorientierung und  die Vernetzung und Kooperation der beteiligten Akteure umgesetzt wurden. ESF-Verordnungen und europäische Strategien erhielten ein Gesicht. Gleichzeitig zeigte sich dabei, wie unmittelbar Entscheidungen und Umsetzungsprozesse, aber auch pädagogische Gestaltungsideen und Vorstellungen von Übergangsförderung in den Landeskontext eingebunden und in dessen besonderer Historie verhaftet sind. So erscheinen die strukturellen Veränderungen der vergangenen zehn Jahre im schleswigholsteinischen Übergangssystem als notwendige landespolitische Maß- ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 54 nahmen und als Ergebnis reflektierter (Aus)Handlungsprozesse, die durch europäische Fördergelder vor allem finanziell ermöglicht wurden. Mithilfe der Mittel aus dem Europäischen Sozialfonds wurden Handlungsspielräume eröffnet und Handlungsmöglichkeiten erweitert. In dieser Hinsicht erscheinen Europäisierungseffekte als „Übersetzungsprozesse“, mit denen Vorgaben der EU-Kommission und ESF-Verordnungen in den Landeskontext übertragen werden. Daher wird im Folgenden das Augenmerk darauf gerichtet, wie von den Befragten über den ESF und Europa im Kontext von Übergangsförderung gesprochen wird. Die in den Interviews zum Ausdruck gebrachten Widersprüchlichkeiten, zeigen, dass sich diese Übersetzungsprozesse in einem Spannungsfeld vollziehen, in dem Europäische Förderlogiken mit schleswig-holsteinischen Normvorstellungen und subjektiven Orientierungsmustern kollidieren. So lassen sich Europäisierungseffekte auch als die soziale Praxis der Vermittlung zwischen diesen unterschiedlichen Sinnwelten selbst begreifen. Die folgenden Beispiele illustrieren dieses Spannungsfeld. Dabei zeigt sich, dass die unterschiedlichen Handlungsebenen unterschiedlich betroffen sind. Diejenigen Fachkräfte, die auf der Leitungsebene eines Bildungsträgers mit ESF-Mittel im operativen Geschäft planen, sprechen auf andere Art über die Förderung als diejenigen, die auf der Landesebene mit der Konzeption oder Verwaltung der Mittel befasst sind. Differenziert man die Wirkweise der Förderung nach den Kategorien Kontrolle, Finanzierung, Organisation und Ideen, so scheinen die Bildungsträger am stärksten von den Kontrollmechanismen betroffen und eingeschränkt. Die Kontrolldimension Aus der Perspektive des Bildungsministeriums wird die wesentliche Bedeutung der ESF-Förderung für die Strukturbildung des Übergangssystems hervorgehoben. Zusätzliche Mittel ermöglichen zusätzliche Maßnahmen, jedoch wird im Rahmen Out-Put-orientierter Steuerung die Verwendung der Mittel detailliert kontrolliert und eine Abhängigkeit des Zuwendungsempfängers hergestellt, der stets in Unsicherheit schwebt, dass die – in der Regel fest in einen Finanzierungsplan eingestellten Mittel – gestoppt oder zurückgefordert werden könnten. So stellt sich die Situation für die Träger der Übergangsförderung mitunter dramatisch dar: „Wer sich der EU aussetzt, zumindest auf der Ebene des Landes Schleswig-Holstein aussetzt, der ist von Insolvenz bedroht“ (Expert-4). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 55 Durch die formale Trennung von Verwendung und Verwaltung der Gelder, entstehen unterschiedliche Perspektiven auf das Verhältnis zwischen Brüssel und Land, werden Abhängigkeiten unterschiedlich wahrgenommen. Während, wie oben gezeigt, auf der operativen Ebene die wirtschaftlichen Zwänge, die aus der ESF-Förderung resultieren, thematisiert werden, – „Ein Teilnehmer_innenplatz geht schon immer für Sollzinsen weg“ – wird auf der Verwaltungsebene eine Mitverantwortung für die Finanzierung formuliert. Eine möglichst gute Kooperation mit Brüssel solle hier die Unsicherheit der Träger so weit als möglich abfedern. „Die Prüfbehörde hat den Auftrag einen bestimmten Anteil aller Vorhaben zu prüfen. Die prüfen das bei uns, prüfen das aber auch vor Ort und wenn im Rahmen dieser Prüfung eine bestimmte Fehlerquote überschritten wird, kann das zu einem Zahlungsstopp Brüssels führen. Es sind zwar nationale Stellen, die hier eingerichtet sind, aber die machen eigentlich Arbeit für die Kommission. … wenn die Fehlerquote über zwei Prozent liegt, führt das unweigerlich zu einem Zahlungsstopp, dann sagt Brüssel, euer System, was ihr eingerichtet habt, ist unverlässlich und so lange ihr uns nicht darlegen könnt, dass ihr da Änderungen vornehmt, bekommt ihr erstmal kein Geld“ I: Und das ist schon vorgekommen? B: Hier in Schleswig-Holstein nicht, weil wir sind gut. Nein, und ja vielleicht sind wir da auch sehr kleinteilig und vielleicht sind wir da eben auch sehr genau, aber letztendlich leiden darunter natürlich auch die Träger, weil wir versuchen ein Stückchen schon die Prüfung vorwegzunehmen, die eben auch ein externer Prüfer machen würde und dadurch haben wir eigentlich sehr geringe Fehlerquoten und wir haben noch nie Probleme gehabt mit der Kommission. Es gibt aber viele andere Länder, … die haben alle schon Zahlungsstopp gehabt“ (Expert-9). Auf Landesebene führt das zu einer Übernahme der Verantwortung, die als vorauseilender Gehorsam interpretiert werden kann. So lässt sich auf der Ebene der Träger diese Perspektive nicht nachvollziehen: B: „Wenn ich beim Ministerium frag, wenn ich bei der I-Bank frag, bei den Sachbearbeitern, dann ist die Angst vor irgendwelchen Männchen oder Weibchen, die auch hier in EU-Abteilungen sitzen, da. Und die verstecken sich wieder aus Angst vor denen in Brüssel oder so, das ist ein System von Angst“ (Expert-4). Dieses „System der Angst“ beschreibt die Abhängigkeiten, die durch die Kontrollsysteme der ESF-Verwendung konstruiert werden und in die die Zuwendungsempfänger geraten mit der Inanspruchnahme von Fördergeldern unweigerlich geraten. Sie wird durch eine relative Undurchsichtigkeit der Förderprozesse und Verfahren verstärkt. Das Wissen darüber, wie ein operationelles Programm entsteht, welche Abstimmungsprozesse notwendig sind, wer auf welche Weise darin eingebunden ist ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 56 und wie die Prozesse gesteuert werden, ist nicht verbreitet. EU-Logiken, die sich aus dem allgemeinen Kontext der Staatengemeinschaft ableiten und erklären ließen, werden im Bundeslandkontext dann als irritierend, amüsiert oder zynisch, wahrgenommen. „Als IMAG haben wir immer nur zugeliefert“ (Expert-7) oder „also diese ganzen inneren Geschichten“ bleiben in gewisser Weise undurchsichtig. So heißt es beispielsweise über die Verwaltungsbehörde, immerhin die Instanz, mit der der Beitrag zum Operationellen Programm abgestimmt wird und die auch für die weitere Abstimmung mit der Kommission zuständig ist: „also ne Behörde in ner Behörde, hab ich auch nicht so ganz verstanden … wir waren Pädagogen. Ja, das sind zwei Welten, sogar zwei Universen“ (Expert-7). Die finanzielle Dimension Relative Höhe der Förderung Die Frage „Sähe Schleswig-Holstein ohne ESF-Mittel anders aus?“ hat einige der Expert_innen dazu veranlasst, grundsätzlich über Zweck und Folgen des ESF-Programms nachzudenken. Die steigenden Fördermittel werden als Anerkennung und Wertschätzung der Übergangsförderung begriffen. „Ich glaube, durch diesen Anreiz des ESF, das eben über ne Komplementärfinanzierung zu machen, wenn das nicht gewesen wär, hätte mans nicht so umgesetzt“ (Expert-8). Aus der Langzeitperspektive der operativen Arbeitsmarktförderung und der Verwaltung der entsprechenden Fördermittel wurde die Höhe der ESF-Förderung – die für die Akteure auf der Verwaltungsebene der Ministerien durchaus sehr bedeutend war – für den aktuellen Zeitraum und gemessen am Gesamthaushalt des Landes relativiert; die Bedeutung des ESF für die Übergangsförderung wurde hinterfragt. „Ganz offen, wir sprechen über 80 Millionen. Es ist primär ein Arbeitsmarktprogramm und Arbeitsmarktpolitik ist in erster Linie Aufgabe des Bundes. Dafür gibt es die Bundesagentur für Arbeit. Die Bundesagentur für Arbeit setzt hier in Schleswig-Holstein im Jahr mindestens das Vierbis Fünffache an Geldern ein … im Vergleich zum ESF, zeigt also schon mal die Relation. Dann, 80 Millionen in einem Zeitraum von sieben Jahren, d. h. wir sprechen hier von rund zehn Millionen pro Jahr im ESF. Bei 12 Förderaktionen, ist jetzt nicht gleichmäßig verteilt, aber wenn man jetzt mal von einer linearen Verteilung ausgeht, sprechen wir also über rund eine Million pro Jahr und Maßnahme. Was will ich damit viel bewirken? … wir sprechen für einen Zeitraum von sieben Jahren über 80 Millionen und das ist auch für Schleswig-Holstein dann letztendlich nicht so ein relevanter Betrag“ (Expert-9). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 63 Die mehrfach herausgestellte „Öffnung von Schule“ beinhaltete jedoch nicht nur eine Herausforderung für die pädagogischen Fachkräfte, für die im Alltag neue Abstimmungsprozesse nötig wurden, diese „Öffnung“ bezog und bezieht sich auch auf die Zuständigkeit von Schule. Berufsorientierung, obschon im Schulgesetzt festgeschrieben (Niemeyer/FreyHuppert 2009), wird im Kontext des HK noch einmal ausdifferenziert. 2013 wird ein Landeskonzept Berufsorientierung erlassen. Und: Schule wird im Kontext des HK tendenziell, vermittelt über die Bildungsträger, zum Drittmittelempfänger. Die Qualität des Angebots hängt von zusätzlichen Fördermitteln ab, die einzuwerben sind. Auch die interministerielle Kooperation wird als schwierig beschrieben, die Orientierungen von Bildungsund Arbeitsmarktpolitik seien grundsätzlich unterschiedlich gewesen. „Das war manchmal auch konfliktbeladen. Das ist einfach, zwei Welten stoßen aufeinander (..). Die haben keine Ahnung von Schule gehabt, und wir, für uns war es schwer ertragbar, mit arbeitsmarktpolitischen Begriffen umzugehen“ (Expert-8). Bei der Konstruktion dieser „zwei Welten“ wird „Brüssel“ zur Projektionsfolie. EU und ESF stehen als Chiffren für die Gegensätze zwischen pädagogischem Ethos und den auch jenseits davon eingeführten Instrumenten der modernen Mittelverwaltung. Konflikte zwischen deutschem und EU-Recht Paradoxien und Probleme in Förderverfahren resultieren oft daraus, dass landesinterne Verfahren und Wertmaßstäbe mit europäischem Verfahren nicht kompatibel zu sein scheinen. Hier handele es sich oft um „hausgemachte Probleme“ (Expert-9). Dabei kann gerade solch ein „hausgemachtes Problem“ die unterschiedlichen Orientierungsrahmen zum Ausdruck bringen. Dies ist z. B. im Umgang mit persönlichen Daten und Datenschutz der Fall. So wird beispielsweise von Seiten der EU eine detaillierte Dokumentation der Wirkung von Fördermaßnahmen gefordert; denn öffentliche Gelder seien effizient zu verwenden und seien gerade in Zeiten knapper Kassen zielgerichtet einzusetzen, die Zielerreichung müsse überprüft werden. In der Förderpraxis folgt daraus eine umfangreiche, detaillierte Dokumentation der Teilnehmenden, ihrer spezifischen Benachteiligung und die Überwachung von Kriterien für den Maßnahmeerfolg. Dazu gehört eine umfangreiche Erfassung persönlicher Teilnehmerdaten, die nach deutschem Datenschutzgesetz nur mit Einwilligung der Betroffenen bzw. deren Eltern erfolgen kann. In Verhandlungen mit der Kommission stieß dieses Problem auf wenig Verständnis, denn ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 64 „dieser Blick über alle Länder, der ist eigentlich immer gleich und dann heißt es auch ganz trocken, na, wenn ihr so enge datenschutzrechtliche Regeln habt, dann müsst ihr die eben ändern. Das ist ganz einfach, dann könnt ihr auch einfach Datenabgleiche machen und dann könnt ihr auch unsere Anforderungen erfüllen“ (Expert-6). Kennziffersteuerung Neue und zusätzliche Verfahren werden implementiert, wie z. B. die „Einführung messbarer Ziele“ im Rahmen einer Output-orientierten Steuerung. Diese Steuerungsinstrumente sind keineswegs „europäisch“, sie werden aber gleichwohl von mehreren der befragten Expert_innen mit der ESF-Förderung in Verbindung gebracht. So heißt es beispielsweise: „Das haben wir gelernt, als wir 2006 angefangen haben mit Planzahlen zu rechnen, was der ESF ja immer will“ (Expert-7). Die Kennziffernsteuerung wird mehrfach als widersinnig kritisiert, indem der Widerspruch zwischen ökonomischer und pädagogischer Logik benannt wird. Es sei „die Lebenslüge des ESF“, dass mit kurzfristigen Zielzahlen der Anspruch erhoben würde, langfristig Jugendarbeitslosigkeit zu senken. Die ideelle Dimension Hier steht die Frage im Mittelpunkt, wie sich Vorstellungen von Übergangsförderung verändern oder angleichen. Wie wird das Problem konstruiert, wie werden die Lösungsansätze begründet? Bei der Entwicklung einer strukturierten Übergangsförderung, als es darum ging, die landespolitische Bedeutung hervorzuheben, diente u. a. Europa als Legitimationsfolie für die im Land von den Schlüsselpersonen entwickelten Ideen. Auch der Europadiskurs über Jugendarbeitslosigkeit mag als argumentative Verstärkung mit dazu beigetragen haben, dass bei der Planung der ESF-Mittel in den letzten beiden Förderperioden so große Prioritäten auf die Übergangsförderung gelegt wurden. Der Bezug auf Europa wird als strategisches Argument eingesetzt, um die Bedeutung des eigenen Handlungsfeldes, die Gestaltung des Übergangssystems, im landespolitischen Kontext hervorzuheben. So wird erwähnt, dass die Lektüre des Grünbuchs bzw. der Verweis auf das Grünbuch Jugend in der fachlichen Auseinandersetzung als „Argumentationsverstärker“ gewirkt hat. Der Konzentration der ESF-Mittel auf die Förderpriorität des Handlungskonzepts und nachfolgend auf das Handlungskonzept PLuS lag eine landespolitische Entscheidung zugrunde. In dieser Auseinandersetzung trägt der europäische Diskurs über Jugendarbeitslosigkeit und die Dramatik der europäischen Statistiken möglicherweise mit dazu bei, der Übergangsproblematik innenpolitische Bedeutung zu verleihen. ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 65 „Auch so die europäische Verantwortung darin ganz schlicht, also wie das immer mehr hochspült, wenn man über junge Menschen spricht“ (Expert-1), gibt dem eigenen Handlungsfeld, nämlich der bildungspolitischen Gestaltung eines strukturierten Übergangssystems ein größeres Gewicht. Mit dem Verweis auf Europa lassen sich eigene konzeptionelle Ansätze legitimieren: „Ich weiß, dass wir auch Weißbücher gelesen haben, ernsthaft. … Das ist in der EU erkannt, formuliert, beschrieben worden, und es ist übernommen worden oder auch hier anschlussfähig gewesen an die Erkenntnisse, die da sind. Das kann man sich, glaube ich, nicht so linear vorstellen, im Sinne von, da ist die Erkenntnis, und die wandert dann da hin. Das ist ja nicht so. Das sind Ungleichzeitigkeiten, wie auch immer“ (Expert-2). Dies gilt für die Akteure auf der Planungsebene. Aus der Sicht der Bildungsträger, „der Zuwendungsempfänger“, ist der Europabezug eher pragmatisch. Die Perspektive auf Europa wird über den Bezugspunkt ESF hergestellt. Dabei stehen bei allen Befragten die Bedarfe und Interessen des Landes in Bezug auf die Übergangsförderung im Vordergrund. Ein Europa-Gedanke wird in den Interviews kaum formuliert. Zwar gibt es gelegentlich Verweise auf Mobilitätsprogramme, die allerdings für die Zielgruppe der benachteiligten Jugendlichen kaum eine Rolle gespielt hätten. Für die Zielgruppe des Handlungskonzepts wurden Lösungen im Land gesucht, internationale Kooperationen blieben die Ausnahme. Einige der Interviewpartner_innen äußerten sich über die konkreten Aspekte des Handlungskonzepts hinaus grundsätzlicher über die Sinnhaftigkeit der ESF-Förderung. Dabei wird zum einen eine normative Orientierungen im Hinblick auf Pädagogik deutlich und ein Bildungsbegriff zum Ausdruck gebracht, der von dem der EU abgesetzt wird: „Also die ganze Förderstruktur des ESF ist eine Katastrophe, sag ich Ihnen jetzt so, also es hat geholfen, aber es ist eine Katastrophe, weil man von nicht vom Menschen ausgeht. Also, ganz oft stehen beim ESF kurzfristige Erfolgsindikatoren, … Verhalten von Menschen verändern Sie nicht kurzfristig. … Tatsächlich ist es so, dass der Berufswahlprozess ein gesellschaftliches Problem ist, und das werden Sie nicht über ein ESFProgramm kurzfristig verändern können“ (Expert-8). Ein weiterer innerer Widerspruch zeigt sich in Bezug auf die bildungspolitische Intervention, die durch die ESF-Förderung realisiert wird. Über die Konstruktion der Übergangsförderung kann der ESF in die allgemeinbildenden Schulen hineinwirken. Das widerspricht dem Subsidiaritätsgedanken, nach dem die Mitgliedsstaaten und in Deutschland weitergehend die Bundesländer eigenständig für die Bildungspolitik verantwortlich sind. Dieser Widerspruch wird in zwei der Interviews themati- ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 66 siert. Der ESF ermöglicht Arbeitsmarktprogramme an Schulen, wie Expert-8 kritisch bemerkt. Damit widerspricht er der EU-Programmatik, nach der Bildung in der Verantwortung der Länder bleibt. Während Schulen also als Landesaufgabe verstanden und auf Länderebene geordnet werden, ist der ESF programmatisch so ausgerichtet, dass er auch an Schulen „solche Arbeitsmarktprogramme“ einsetzen kann (Expert-8). „Man hatte Erfahrungen in Schleswig-Holstein mit ESF-Projekten ungefähr seit 1994. Da hat das Bildungsministerium erstmalig ein ESF-Projekt im Bildungsbereich umgesetzt. Vorher war der ESF eigentlich nicht relevant für den Bereich Bildung. … (.) Das war auch ein bisschen schwierig, … weil man gesagt hatte, Schule ist ja per Grundgesetz … eigentlich originärer Auftrag eines Staates. So. Aber nichtsdestotrotz hatte dann der ESF das als Programm aufgenommen und dann entsprechend auch diese Richtlinien so ausgerichtet, dass auch an Schulen solche Arbeitsmarktprogramme umgesetzt werden konnten“ (Expert-8). Damit geht aus der landespolitischen Perspektive die Ineins-Setzung von Bildung als öffentlicher Aufgabe, die durch Schulen wahrgenommen und durch das Bildungsministerium öffentlich verantwortet wird, nicht mehr vollständig auf. Die Zuständigkeit von Schule ist in mehrfacher Hinsicht angefragt: Berufsorientierung verstärkt den Arbeitsmarktbezug; die Grenzen der Institution öffnen sich für außerschulische Partner; die Steuerung durch das Bildungsministerium integriert weitergehende Ziele. Nicht nur die Widersprüchlichkeiten des operativen Geschäfts sind im Alltagshandeln auszuhandeln, auch die Sinnhaftigkeit von ESFFörderung an und für sich, deren politische Begründbarkeit ist immer wieder zu thematisieren. „Es ist ja immer die Frage, was will ich mit solchen Strukturfonds eigentlich bewirken?… Will ich das Zusammenwachsen Europas fördern oder will ich nationale Probleme lösen? … Das ist immer so ein Dilemma. Ich muss nach Bereichen gucken, wo ich jetzt Strukturfondsmittel einsetzen kann, aber wo ich eigentlich auch schon sagen müsste, es hat auch etwas mit Europa zu tun. … ist es Aufgabe des ESF (..) Missstände im deutschen Bildungswesen zu finanzieren, ist es Aufgabe Europas Bildungspolitik zu machen oder ist es Aufgabe Europas eigentlich Langzeitarbeitslosigkeit zu bekämpfen? Man könnte ja auch sagen, also bei uns ist die Bundesagentur für Arbeit zuständig für das Thema Arbeitslosigkeit. Also wenn man drüber nachdenkt, dann könnte man letztendlich sogar die Frage stellen, ist es Aufgabe Brüssels in dieser Größenordnung, in diesem Umfang Strukturpolitik zu machen?“ (Expert-9). Ebenso wird, wiederum von einem Vertreter der Planungsebene, der Zusammenhang von finanzieller Förderung durch den ESF und Europäisierung in Frage gestellt: ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 67 „Also wenn Schleswig-Holstein sagt, ich mach jetzt das Handlungskonzept SchuleArbeitswelt, dann sagt Schleswig-Holstein ja nicht, ich mach es, weil ich diesen europäischen Gedanken so toll finde und weil ich Europa in die Schulen bringen möchte, sondern weil ich sehe, ich habe da ein Problem, denn meine Landesmittel reichen nicht mehr. Also versuche ich das irgendwie mit ESF-Mitteln ein Stückchen zu refinanzieren. Das ist also so ein Spagat. …. Aber von daher kann ich auch Menschen verstehen, die grundsätzlich den Sinn der Strukturfonds schon auch ein Stückchen in Frage stellen. Macht es Sinn, dass man erst Geld über die Mitgliedsländer einsammelt, um das Geld dann wieder zu verteilen und ohne dass eigentlich Europa wirklich sichtbar ist?“ (Expert9). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 68 7. Zusammenfassung Europäisierung bezeichnet in theoretischer Hinsicht die Wechselbeziehung zwischen Besonderem und Allgemeinen, in der sich – spätestens seit Lissabon 2000 – bildungspolitische Weichenstellungen, Legitimationsdiskurse und strukturelle Veränderungen innerhalb nationaler Bildungssysteme vollziehen. Dabei wird gemeinhin zwischen Europäisierung „von oben“, „von unten“ und transnationalen „Lernprozessen“ unterschieden. Das untersuchte Fallbeispiel zeigt, dass sich Europäisierung keineswegs als unilaterale top-down-Beziehung begreifen lässt, die auf eine sukzessive Angleichung der Bildungssysteme der europäischen Mitgliedsstaaten zielt. Vielmehr, dies legt die vorliegende Fallstudie nahe, vollziehen sich nationale oder regionale Reformen in einem europäischen Horizont, insofern sie durch Impulse von der europäischen Ebene mit veranlasst werden. Freilich muss dabei auch diese europäische Ebene als Gemeinschaft der Mitgliedsstaaten gedacht werden, in welche diese ihre eigenen Sichtweisen, Interessen und ihr jeweiliges politisches Gewicht einbringen (vgl. Klatt 2014). Im konkreten Fall geht es also nicht um eine Reform des deutschen Bildungsoder Ausbildungssystems, sondern um die Ausgestaltung eines Zwischenraums, der sich zwischen diesen beiden institutionalisierten Säulen des Bildungssystems eröffnet. Die handelnde Ausgestaltung dieses Zwischenraums, die Transformation des Förderdschungels in ein Übergangssystem, geschieht mit Hilfe europäischer Fördergelder aus dem ESF. Sie ist mithin über die Förderverordnungen und über die Förderstrategien in einen europäischen Bildungsdiskurs eingebunden, aber gleichzeitig eben immer auch veranlasst durch die je spezifischen, eigenen, nationalen oder regionalen Setzungen. Insbesondere die finanzielle Förderung durch den ESF eröffnet im Bereich der Bildungspolitik einen Handlungsraum, der von den Akteuren vor Ort zu gestalten ist, die sich dabei gleichermaßen an den vorhandenen Gegebenheiten wie an den gesetzten Bedingungen orientieren. „Es wird unterstellt, dass in dieser Mehrebenenstruktur die verschiedenen Akteure in einer wechselseitigen Abhängigkeitsbeziehung zueinander stehen und hohe Koordinationsleistungen aufbringen müssen, um Entscheidungen durchzusetzen“ (Ioannidou 2015, S. 214). ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 69 Die vorliegende Fallstudie hat mit der Frage nach Europäisierungseffekten zunächst und vor allem Prozesse in den Fokus genommen, die eine Abhängigkeitshierarche der regionalen Ebene von der europäischen unterstellen. Somit war das Ziel der Feldforschung, zu identifizieren, ob und auf welche Weise europäische Politiksteuerung (Governance) regionale Veränderungen bewirkt. Entsprechend galt es zunächst, Veränderungen in der Übergangsgestaltung überhaupt zu identifizieren, und sie alsdann daraufhin zu überprüfen, inwiefern sie auf europäische Veranlassungen zurückzuführen sein können. Was hat sich also verändert in der Übergangsgestaltung SchleswigHolsteins in den vergangenen zwei Förderperioden? Bei der Analyse ist nach zwei Seiten hin zu differenzieren. Zum einen lassen sich die Änderungen identifizieren, die sich auf die Verwaltung der ESF-Mittel beziehen. Hier zeigen sich Parallelen. Die Entwicklungen der ESF-Verordnungen hin zu einer detaillierteren, effizienteren, konzentrierten Förderung definierter Zielgruppen und damit einhergehend die Implementierung von Evaluationsund Kontrollinstrumenten, bilden sich in den Verwaltungsverfahren Schleswig-Holsteins ab. Zum anderen sind die Veränderungsprozesse zu betrachten, die mithilfe der ESF-Förderung im Übergangsbereich veranlasst wurden. Hier lässt sich historisch zurückverfolgen, dass eine systematisierte Übergangsförderung in SchleswigHolstein ganz wesentlich durch ESF-Gelder mitfinanziert entwickelt, erprobt und implementiert und institutionell und strukturell abgesichert werden konnte. Neben Bedeutungsverschiebungen treten in der Zusammenschau des erhobenen Datenmaterials strukturelle und qualitative Veränderungen hervor, die sich übersichtsartig wie folgt zusammenfassen lassen: in der ESF-Förderperiode 2006–2013 – die Einführung des Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt mit den zentralen Elementen – Coaching IN der Schule, – FLEXund BEK-Klassen, – Personalqualifizierungskonzept mit Zertifizierung für die Fachkräfte des Coachings, – die systematische Etablierung von Kooperationsbeziehungen zwischen Schulen und Bildungsträgern unter besonderer Berücksichtigung der JAWs und deren Nachfolgeorganisationen, – die Intensivierung der interministeriellen Kooperation, – und die verstärkte Einbeziehung der kommunalen Ebene in die Programmverantwortlichkeit; ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 70 in der ESF-Förderperiode 2014–2020 – die Überführung des Handlungskonzept Schule & Arbeitswelt in das Handlungskonzept PLuS mit dem zentralen Element des Coachings; und in der Zwischenzeit – Verlagerung der U25-Förderung ins Bildungsministerium, – die Implementierung einer Steuerungsstruktur auf Landesund auf kommunaler Ebene als schleswig-holsteinischer Weg (Landesund kommunale Lenkungsgruppen), – die Fortführung der Personalqualifizierung außerhalb der ESFFinanzierung. Auf den ersten Blick scheint die Auswirkung europäischer Einflüsse evident: als die ESF-Verordnungen ab 1994 „vorbereitende Ausbildung, einschl. Verbesserung der grundlegenden Kenntnisse, Orientierung und Beratung“ ermöglichen, setzt in Schleswig-Holstein die Förderung von Projekten des Bildungsministeriums ein; als ab 2000 u. a. die „Vernetzung von Bildungsakteuren mit der Arbeitswelt“ in die Liste der förderfähigen Maßnahmen aufgenommen wird, entsteht in hier das Projekt FÖN. Es gibt weitere Parallelen: die Idee einer stärkeren Individualisierung von Förderung korrespondiert mit der Einführung von Coaching und Potentialanalysen; der Fokus auf Prävention mündet in einer differenzierten schulischen Berufsvorbereitung und -orientierung. Als Regionalisierung auf die europäische Agenda tritt, werden die ESF-Mittel für Deutschland zwischen Bund und Land geteilt, so dass das Bundesland direkt gefördert wird. Die Arbeitsmarktprogramme werden schlanker und fokussierter, auch das entspricht der zunehmenden Effizienzorientierung der Förderrichtlinien. So war ASH 2000 mit über 40 Maßnahmen noch „recht fein ziseliert“ (Expert-1), während es im aktuellen Landesprogramm nur noch drei Prioritätsachsen mit jeweils einer begrenzten Anzahl von Fördermaßnahmen gibt. Erst aus den Expert_inneninterviews erschließen sich die auf Nachhaltigkeit und strukturelle Sicherung abzielenden Instrumente der Übergangsförderung, die als besondere Merkmale des Handlungskonzepts hervorgehoben werden. Während Coaching und flexible Übergangsphasen dabei zunächst als Förderinstrumente für pädagogische Interventionen stehen, wird bei genauerem Hinsehen deutlich, dass beide Ansätze ebenfalls starke strukturbildende Momente enthalten. Hierzu gehört die korrespondierende Reform des Schulgesetzes (2008), die die flexible Übergangsphase ermöglicht. Das Coaching als Instrument der individualisierten Übergangsbegleitung und Berufsorientierungsberatung wirkt vor allen Dingen durch seine flächendeckende Einführung und ebenfalls ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 71 dadurch strukturverändernd, dass es von qualifizierten, außerschulischen Fachkräften in den Räumlichkeiten der Schulen durchgeführt wird. Wenn in einem Interview erwähnt wird, dass z. Zt. (Sommer 2016) 145 Coachingfachkräfte vom Land beschäftigt werden, wird deutlich, dass kaum noch von einem partiellen Modellprojekt gesprochen werden kann. Die Personalqualifizierung stellt dabei einen besonderen Beitrag zur nachhaltigen Strukturbildung von Übergangsförderung dar, weil damit ein eigenständiger Qualifizierungsweg eröffnet wird für Fachkräfte, die im Übergangssystem arbeiten. Mit der Entwicklung eines modularisierten Fortbildungsangebots und der Zertifizierung der Coaches wird von Seiten des Landes ein Weiterbildungsprogramm unterstützt, das der Übergangsbegleitung einen eigenen Stellenwert gibt, denn „die Personalqualifizierung ist nicht nur für die Coaches, sondern die ist auch für Lehrkräfte“ (Expert-5). Die Prinzipien von Additionalität, Partnerschaftlichkeit, Konzentration und Programmplanung leiten die Verfahren mit denen im Land ESFFördermittel beantragt, verwendet und abgerechnet werden. Entsprechende Prüfbehörden wurden eingerichtet, Ausschüsse gegründet. Insofern zeichnet sich auf der organisatorischen Ebene der Verwaltung ein europäischer Einfluss ab, der durch die Verordnungen über die Mittelverwendung vorgegeben ist. ESF-Mittel bringen quasi ihre eigenen Verwendungs-und Verwaltungsstrukturen mit. Dies betrifft allerdings nur eine von vier möglichen Einflussarten. Wenn zwischen einer ideellen, einer finanziellen, einer organisationalen und einer kontrollierenden Dimension von politischer Einflussnahme unterschieden wird, entfalteten sich Europäisierungseinflüsse nicht nur in den Regularien der Mittelverwendung, sondern auch in einem (veränderten) Diskurs über benachteiligte Jugendliche und einem (veränderten) Nachdenken über Lösungen. Alle vier Dimensionen finden sich im untersuchten Fallbeispiel wieder, wenngleich in unterschiedlicher Ausprägung. Die organisatorischen und kontrollierenden Veränderungsimpulse, die in den ESF-Verordnungen festgeschrieben sind, sind relativ eindeutig zu identifizieren. Auch die strukturellen Veränderungen im Bereich der Übergangsförderung treten im historischen Vergleich hervor. Der rote Faden der Entwicklung entrollt sich entlang der Idee von Vernetzung und Kooperation aller an der aktiven Berufsvorbereitung (Benachteiligtenförderung) beteiligten Akteure. Das in den Interviews zum Ausdruck gebrachte Deutungswissen der befragten Expert_innen lässt aber auch die Grenzen eines europäischen Einflusses erkennen. Es zeigt sich, dass landesinterne, politische, fiskalische, historische, institutionelle Bedingungsgeflechte fortwirken ÜBERGANGSGESTALTUNG: FALLSTUDIE SCHLESWIG-HOLSTEIN | 72 (Pfadabhängigkeit). Dies gilt beispielsweise für die Sonderstellung der Jugendaufbauwerke. Als Zuwendungsbescheidempfänger für die Maßnahmen im Handlungskonzept wurde auf deren landesweite Bedeutung zurückgegriffen und damit eine Trägergruppe besonders gestärkt. Benachteiligtenförderung in Gestalt der JAWs „das war immer ein Selbstgänger, vielleicht auch in gewisser Weise ein Schonraum“ (Expert-1). In bezug auf die finanzielle Dimension ermöglicht der ESF, dass die Übergangsförderung in der Bildungspolitik des Landes eine Priorität erhält. Auf der ministeriellen Ebene eröffnet sich dadurch ein Gestaltungsraum. Auf der Ebene der Bildungsträger bleiben die Maßnahmen des Handlungskonzepts eine Finanzierungsquelle neben anderen. Über alle Ebenen hinweg werden dabei die aufwendigen Verwaltungsverfahren kritisiert. Es handelt sich dabei um inhaltliche Kritik an Auflagen und Vorgaben, deren Sinnhaftigkeit im jeweiligen Handlungskontext nicht nachvollziehbar ist (z. B. Teilnehmererfassung). Allerdings ist hier zu unterscheiden: je dichter die Beziehung zu Brüssel, desto differenzierter das Verständnis für die Fördervorgaben. Anders ausgedrückt: auf der Handlungsebene, auf der das OP im direkten Kontakt mit den „Desk Officers“ der EU-Kommission erarbeitet und ausgehandelt wird, wo also die Interaktion zwischen Land und EU stattfindet und die Befragten über unmittelbare, eigene Erfahrungen verfügen, erscheint die Logik der ESFFörderprinzipien nachvollziehbar: „Brüssel möchte eben gerne wissen, wie wirksam sind die Programme und das ist auch ein Stückchen Bestandteil der Verordnung“. In denjenigen Handlungsfeldern, in denen sich der Kontakt mit der EU-Ebene nur mittelbar, eben über die Behörden, die sie im Land vertreten, vollzieht, erscheint „der ESF“ quasipersonalisiert als zur Institution geronnene Ansammlung von Anforderungen und Vorschriften, als feste äußere Größe, die den jeweiligen Gestaltungspielraum zugleich einengt und erweitert. Das Dilemma, in das die Akteure dabei geraten, besteht darin, dass Verwaltungsvorschriften und Förderbedingungen, an die die ESFZuwendungen geknüpft sind, in Konflikt stehen (können) mit ihrer pädagogischen Überzeugung, den etablierten Verfahren, dem eigenen Verständnis sinnhafter Übergangsförderung. Europäisierungseffekte sind also in dieser Hinsicht auch jene Aushandlungsund Orientierungsprozesse, mit denen die Akteure der unterschiedlichen Ebenen etablierte Förderpraktiken mit EU-Vorgaben in Einklang bringen. Diese erschließen sich in der vertieften Analyse der Expert_inneninterviews, dort, wo Irritationen und Widersinnigkeiten thematisiert werden. Dazu gehören – konfligierende Vorgaben von EUund Landesrecht, z. B. im Datenschutz; – konkurrierende Förderprogramme von Bund und Land; Das Working Paper entstand im Kontext des Projekts „Europäisierungseffekte in der Übergangsgestaltung“. Anhand zweier Fallbeispiele wurde untersucht, wie sich Strukturen des schleswig-hosteinischen Bildungssystems im Kontext der Förderung durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) verändern und inwieweit Veränderungen als Folge europäischer Bildungsund Beschäftigungspolitik begriffen werden können. Veränderungen lassen sich zum einen in der und durch die Verwaltung von ESF-Mitteln identifizieren (z. B. durch die Einführung von Kontrollund Evaluationsinstrumenten), zum anderen in der Ausgestaltung der Übergangsförderung, wobei jedoch landesspezifische „Pfadabhängigkeiten“ fortwirken. ISSN 2509-2359