Stadt- und Raumentwicklung Niederlande

Dühr, Stefanie Book Part Stadtund Raumentwicklung Niederlande Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Dühr, Stefanie (2018) : Stadtund Raumentwicklung Niederlande, In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Ed.): Handwörterbuch der Stadtund Raumentwicklung, ISBN 978-3-88838-559-9, ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 2297-2307, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-55992155 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/225876 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/de/ Die ARL ist Mitglied der Leibniz-Gemeinschaft StefanieDühr Stadt‐undRaumentwicklungNiederlande S.2297bis2307 URN:urn:nbn:de:0156‐55992155 CC‐Lizenz:BY‐ND3.0Deutschland In: ARL–AkademiefürRaumforschungundLandesplanung(Hrsg.): HandwörterbuchderStadt‐undRaumentwicklung Hannover2018 ISBN978‐3‐88838‐559‐9(PDF‐Version)  2297 Die Entwicklung der niederländischen Stadtund Raumentwicklung von einem sozialstaatlichen zum derzeitigen entwicklungsorientierten Planungsansatz wird diskutiert, und weitere zu erwartende Gesetzesänderungen und Trends für die Raumentwicklung der Niederlande werden aufgezeigt. Stadtund Raumentwicklung Niederlande Stefanie Dühr Gliederung 1 Einleitung 2 Politisch-administrativer Staatsaufbau 3 Historische Entwicklung der raumbedeutsamen Politik und Planung 4 Organisation der raumbedeutsamen Politiken im Mehrebenensystem 5 Raumordnung auf nationaler, provinzialer und lokaler Ebene 6 Raumentwicklung in den Niederlanden unter veränderten Rahmenbedingungen Literatur Stadtund Raumentwicklung Niederlande 2298 1 Einleitung Ingenieurtechnische Großbauten wie die „Deltawerke“ entlang der Nordseeküste, kompakte Städte mit guter ▷Verkehrsinfrastruktur und der Schutz strategischer Freiflächen vor Zersiedelung werden gern als Symbole einer effektiven niederländischen ▷Raumplanung angeführt. Die Niederlande sind eines der am dichtesten besiedelten Länder Europas, rund 26% der Fläche mit 60% der Bevölkerung liegen unter dem Meeresspiegel. Für lange Zeit war die Notwendigkeit einer geordneten und staatlich koordinierten ▷Raumentwicklung darum gesellschaftlich unbestritten. Seit den späten 1990er Jahren gibt es weitreichende Änderungen am etablierten System der niederländischen Raumplanung als Reaktion auf die Wirtschaftskrise und als Resultat veränderter politischer Prioritäten. Statt einer umfassenden Raumplanung wird nun eine flexiblere und dezentralisierte Raumentwicklung angestrebt. Weitere Änderungen am Planungssystem sind für die kommenden Jahre vorgesehen. 2 Politisch-administrativer Staatsaufbau Die Niederlande sind ein dezentralisierter Einheitsstaat, in dem Planungskompetenzen auf die nationale Ebene, die zwölf Provinzen und die Ebene der 393 Städte und Gemeinden (Stand: Januar 2015) verteilt sind (s.Abb.1). Neben diesen territorialen Gebietskörperschaften (▷Gebietskörperschaft) sind für die Raumplanung auch andere Verwaltungseinheiten wie die Wasserv erbände (waterschappen) relevant. Stadtund Raumentwicklung Niederlande 2299 Abbildung 1: Städte und Gemeinden der Niederlande und die zwölf Provinzen 6ZJQQJ[FS&FQXYGJFWGJNYJY ,JTIFYFFZK'FXNX[TS4UJS)FYF TopGrenzen Bestand des niederländischen Kadaster Stadtund Raumentwicklung Niederlande 2300 3 Historische Entwicklung der raumbedeutsamen Politik und Planung Bis zum Zweiten Weltkrieg galt Raumentwicklung hauptsächlich als gemeindliche Aufgabe zur Verbesserung der Wohnstruktur. In der Phase des Wiederaufbaus wurde die nationale ▷Planung etabliert und mit dem Raumordnungsgesetz (Wet op de Ruimtelijke Ordening – WRO) von 1965 und folgenden Änderungen gesetzlich verankert. Das WRO hat den Charakter einer Rahmengesetzgebung und enthält prozedurale Vorgaben bezüglich der Verantwortlichkeiten der drei verschiedenen Ebenen (national, provinzial, kommunal) und ihrer Planungsinstrumente (▷Instrumente der Raumplanung). Nationale Raumordnungsprogramme (Notas Ruimtelijke Ordening), unterstützt durch einprägsame Raumkonzepte, waren seit den 1960er Jahren richtungsweisend für das raumplanerische Denken auf allen Ebenen (Dühr 2007; I&M 2013). Die Umsetzung der Notas wurde durch nationale Fördermittel unterstützt, und im Laufe der Zeit wurde ihre Koordinationsfunktion mehr betont. Die erste Nota Ruimtelijke Ordening wurde im Jahr 1960 verabschiedet und legte den Grundstein der niederländischen Planungsdoktrin mit den raumplanerischen Konzepten des „grünen Herzens“ (het groene hart), das von der Randstad Holland (Städtering von Amsterdam, Rotterdam, Den Haag und Utrecht) umgeben ist (Faludi/van der Valk 1994). Die zweite Nota legte das Prinzip der dezentralen Konzentration von Arbeit und ▷Wohnen fest, was – um die Flächenzersiedelung zu verhindern– durch die Planung neuer Städte außerhalb der Randstad angestrebt wurde. Das dritte Raumordnungsprogramm (1975 bis 1979) gab Umweltthemen und dem ländlichen Raum (▷Ländliche Räume) einen zentraleren Stellenwert. Der Schwerpunkt der vierten Nota (1988) lag auf der wirtschaftlichen Entwicklung in einem Europa der offenen Grenzen, ausgedrückt durch das Konzept der mainports (Hochseehafen Rotterdam und Flughafen Amsterdam). Die projektorientierte Vierde Nota Extra (VINEX) (1991) identifizierte großräumige VINEX-Neubaugebiete zur kontrollierten Wohnbauentwicklung im ganzen Land. Integrierte Projektplanung war das Leitbild, das den Provinzen und Gemeinden eine aktive Rolle als Projektleiter zuerkannte (I&M 2012). Das fünfte Raumordnungsprogramm mit den Hauptzielen wettbewerbsfähige Städte, Netzwerkökonomien und effiziente Mobilität wurde im Jahr 2001 dem Parlament vorgelegt, infolge eines Regierungswechsels jedoch nie beschlossen. Die Diskussion zur fünften Nota läutete einen Paradigmenwechsel ein, und im Jahr 2006 wurde das letzte der umfassenden nationalen Raumplanungsprogramme, die Nota Ruimte (Nota Raum), verabschiedet. Statt einer Politik der Kontrolle und Genehmigung (toelatingsplanologie) betont die Nota Ruimte eine Politik der Förderung (ontwikkelingsplanologie). Das Motto „decentraal wat kan, centraal wat moet“ (dezentrale Entscheidung wo möglich, zentrale wo nötig) verleiht den Provinzen und Gemeinden mehr Gewicht in der Raumplanung, aber nimmt auch Einfluss auf die nationalen Aufgaben, um die internationale Position und Wettbewerbsfähigkeit der Niederlande zu stärken. Im Jahr 2008 trat das neue Raumordnungsgesetz in Kraft (Wet ruimtelijke ordening – Wro; zur Unterscheidung vom vorhergehenden Gesetz in Kleinschreibung abgekürzt). Die Rollen der öffentlichen Organe wurden neu definiert und neue raumplanerische Instrumente eingeführt. Planung in den Niederlanden wird nunmehr weniger als regulativ verstanden, sondern vielmehr als proaktiver Ansatz, um erwünschte sozial-ökonomische Veränderungen der Raumstruktur zu ermöglichen und die Wettbewerbsfähigkeit international zu festigen. Durch weitere Gesetzesänderungen wurden Planungsverfahren verkürzt und die Anzahl benötigter Genehmigungen für Bauvorhaben reduziert. Stadtund Raumentwicklung Niederlande 2301 4 Organisation der raumbedeutsamen Politiken im Mehrebenensystem Trotz der über viele Jahre starken Lenkungsfunktion der nationalen Politik ist die Raumplanung der Niederlande nicht hierarchisch aufgebaut. Die verschiedenen Gebietskörperschaften haben klar definierte Zuständigkeiten. Provinzen und Gemeinden sind verpflichtet, sich über Pläne und Vorhaben zu verständigen und keine entgegengesetzte Politik zu betreiben. Bei der Realisierung von räumlichen Projekten kooperieren alle öffentlichen Organe miteinander, um ihre Ziele aufeinander abzustimmen. Neben dieser vertikalen Koordination haben höhere Ebenen jedoch auch die Möglichkeit, die Umsetzung ihrer Politiken zu verlangen. Die unteren Gebietskörperschaften können dafür im Gegenzug eine Kompensation der Kosten erwarten. Die an nationale Zielsetzungen gebundenen öffentlichen Fördermittel spielen somit in der Praxis eine wichtige Rolle bei der Umsetzung nationalstaatlicher Raumplanungsziele (Needham 2014). Horizontale Koordination von räumlich relevanten Sektorpolitiken wird in den Niederlanden durch zwei Ansätze verfolgt: zum einen durch die Integration verschiedener Belange (Landnutzung, Umwelt, Wasser, Verkehr usw.) in den formalen Programmen und Plänen, und zum anderen durch eine Verbesserung der Abstimmung zwischen den verschiedenen Fachministerien auf einer Ebene (▷Fachplanungen, raumwirksame). Auf nationaler Ebene, zwischen starken Fachministerien, ist dies traditionell schwieriger als auf provinzialer oder kommunaler Ebene (Priemus 1999). Durch Zusammenarbeit bei der Erarbeitung der Notas (1960 bis 2008) oder der nationalen Strukturpläne (eingeführt mit dem Wro 2008) wurde in den letzten Jahren versucht, die Abstimmung zwischen den betroffenen Ministerien zu verbessern (Needham 2014). Die zeitaufwendige Koordination zwischen den verschiedenen Ebenen, den verschiedenen Plänen und zwischen raumrelevanten Sektorpolitiken wurde in den letzten Jahren zunehmend dafür kritisiert, wirtschaftliche Investitionen zu erschweren und innovative Raumentwicklungsansätze zu verhindern. Durch das Krisen-und-Aufschwung-Gesetz (Crisisen herstelwet, 2010) wurden viele Planungsverfahren für räumliche und infrastrukturelle Projekte vorübergehend vereinfacht, um die Folgen der Wirtschaftskrise abzuschwächen. Ein anderes Gesetz zu allgemeinen Bestimmungen im Umgebungsrecht (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht – Wabo, 2010) konsolidiert alle Bauund Umweltgenehmigungen für raumwirksame Projekte in einer integrierten Lizenz. Das Crisisen herstelwet, das Wabo, das Wro sowie 12 andere Gesetze sollen voraussichtlich 2019 durch ein neues Umgebungsgesetz (Omgevingswet) ersetzt werden. Das Omgevingswet soll die Prozeduren aller raumwirksamen Politiken und Genehmigungen integrieren und vereinfachen, und es ist zu erwarten, dass es weitreichende Auswirkungen auf die niederländische Planungspraxis haben wird (Needham 2014). Stadtund Raumentwicklung Niederlande 2302 5 Raumordnung auf nationaler, provinzialer und lokaler Ebene Im Wro 2008 werden zwei Typen von formalen Plänen auf allen drei Ebenen unterschieden: Strukturpläne (structuurvisies), die den Inhalt der räumlichen Politik darstellen und keine Bindungswirkung haben, und umsetzungsorientierte Pläne in der Form von Landnutzungsplänen und Projektplänen (zu vergleichen mit den deutschen Flächennutzungsund Bebauungsplänen) . Diese ersetzen die bisherigen Notas und Pläne (s. Tab. 1). Alle formalen Pläne müssen im Internet unter www.ruimtelijkeplannen.nl veröffentlicht werden. Es ist jeder Planungsebene überlassen, zusätzlich informelle Pläne zu erstellen. Tabelle 1: Übersicht über die drei Verwaltungsebenen und wichtigsten formalen Planungsinstrumente in den Niederlanden (vor und nach der Reform des Planungssystems 2008) Quelle: Eigene Zusammenstellung Die Aufgabe der Strukturpläne (structuurvisies) besteht darin, einen raumordnerischen Rahmen für Landnutzungspläne und raumwirksame sektorale Pläne (▷Wohnungsbau, Verkehr, Wirtschaft usw.) vorzugeben. Sie bilden auch die Grundlage der jeweiligen Investitionsprogramme. Stadtund Raumentwicklung Niederlande 2303 Seit 2010 liegt die Hauptverantwortlichkeit für nationale Raumplanung beim Ministerium für Infrastruktur und Umwelt (Ministerie van Infrastructuur en Milieu – I&M). Der Umstand, dass nach Jahrzehnten der Begriff Raumplanung nicht mehr Bestandteil der Bezeichnung für das Ministerium ist, wurde als Ausdruck eines grundsätzlich veränderten Planungsverständnisses gedeutet (Zonneveld/Evers 2014). Der derzeitige nationale Strukturplan für Infrastruktur und Raumordnung (Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte – SVIR) wurde 2012 veröffentlicht (s.Abb.2). Er formuliert das Leitbild der Niederlande, bis zum Jahr 2040 wettbewerbsfähig, gut angebunden, lebenswert und sicher zu sein. Exzellente Standortbedingungen für internationale Unternehmen und Spielraum für regionalspezifische Lösungen stehen im Mittelpunkt der Politik, und räumliche Projekte von natio naler Relevanz werden vor allem unter wirtschaftlichen und infrastrukturellen Gesichtspunkten betrachtet (Waterhout/Othengrafen/Sykes 2013). Diese Ziele sollen durch das nationale mehrjährige Investitionsprogramm für Infrastruktur, Raumentwicklung und Verkehr (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport – MIRT) finanziert werden. Alle Projekte, in denen nationale, provinziale und/oder kommunale Gebietskörperschaften zusammenarbeiten, werden jährlich im MIRT-Projektbuch (MIRT-projectenboek) zusammengefasst. Der Landnutzungsplan weist zwei Typen auf, die beide rechtliche Bindungswirkung besitzen. Der kommunale Landnutzungsplan (bestemmingsplan) wird von der Kommune aufgestellt. Landnutzungspläne (inpassingplannen) können auch von der provinzialen oder nationalen Regierung für einzelne Gebiete ausgearbeitet werden (z.B. für große Infrastrukturvorhaben von überlokaler Bedeutung), werden den Kommunen dann auferlegt und müssen in die gemeindliche Planung übernommen werden. Der Projektplan (projectbesluit) wurde im Wro 2008 eingeführt, um Genehmigungen für Projekte zu vereinfachen, die nicht im Landnutzungsplan vorgesehen sind. In der Vergangenheit war im Prinzip eine Änderung des Planes erforderlich, um Konformität sicherzustellen, aber Projekte wurden aus Zeitgründen oftmals vorab genehmigt. Projektpläne müssen durch eine gute raumplanerische Argumentation untermauert sein, sollen mehr Transparenz gewährleisten und solche ungeplanten Genehmigungen verhindern (Needham 2014). Trotz der Dezentralisierungserklärung war eine der radikalsten Neuerungen des Wro 2008 somit, dass auf provinzialer und nationaler Ebene Entscheidungen über räumliche Projekte getroffen und fortan auch die erforderlichen Genehmigungen erteilt werden können. Vor 2008 konnten lediglich die lokalen Gebietskörperschaften eine Baugenehmigung erteilen und damit entscheidenden Einfluss auf Art und Ort eines Bauvorhabens ausüben. Trotz der rechtlichen Änderungen wird jedoch erwartet, dass Provinzen und die nationale Regierung von ihrer Eingriffsmöglichkeit in lokale Planungsentscheidungen eher selten Gebrauch machen werden (Needham 2014).