Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen: Restriktionen und Strategien

May, Kay-Uwe Book — Digitized Version Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen: Restriktionen und Strategien Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften, No. 42 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: May, Kay-Uwe (2002) : Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen: Restriktionen und Strategien, Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften, No. 42, ISBN 978-3-631-75446-7, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13964 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182945 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen HOHENHEIMER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Kay-Uwe May Zunehmende Budgetprobleme bedrohen die Handlungsfähigkeit öffentlicher Gebietskörperschaften. Bisherige Arbeiten zur Haushaltskonsolidierung beschränken sich auf deskriptive Argumente. Mit positiver Theorie und im Rahmen der Neuen Politischen Ökonomie analysiert diese Arbeit strukturelle Grundlagen für den permanenten Ausgabedruck und prozessuale Ansätze zur Krisenbewältigung. Erfolgsbedingungen für Ausgabekürzungen können abgeleitet und empirische Fallbeispiele aufgearbeitet werden. Kay-Uwe May, geboren 1971 in Jena/Saale. 1992–1997 Studium der Wirtschaftswissenschaften an der Universität Hohenheim. Die Promotion erfolgte im Jahr 2001. HOHENHEIMER VOLKSWIRTSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Kay-Uwe May Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Ahlheim, Prof. Dr. Ansgar Belke, Prof. Dr. Rolf caesar, Prof. Dr. Harald Hagemann, Prof. Dr. Klaus Herdzlna, Prof. Dr. Walter Plesch, Prof. Dr. Ingo Schmidt, Prof. Dr. Ulrich Schwalbe, Prof. Dr. Peterspahn, Prof. Dr. Gerhard Wagenhals, Prof. Dr. Helmut Walter Band42 • PETER LANG FrankfUrt am Main• Berlin• Bern. Bruxelles. New York. Oxford . Wien Kay-uweMay Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen Restriktionen und Strategien A PETER LANG Frankfurt am Main • Berlin • Bern • Bruxelles • New York • Oxford • Wien Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75446-7 (eBook) Die Deutsche Bibliothek -CIP-Einheitsaufuahme May, Kay-Uwe: Haushaltskonsolidierung durch Ausgabektlnungen : Restriktionen und Strategien/ Kay-Uwe May. -Frankfurt am Main; Berlin; Bern; Bruxelles; New York; Oxford ; Wien: Lang,2002 (Hohenheimer Volkswirtschaftliche Schriften ; Bd. 42) Zugl.: Hohenheim, Univ., Diss., 2001 ISBN 3-631-39075-0 Q) : f! Gedruckt auf alterungsbeständigem, säurefreiem Papier. DIOO ISSN 0721-3085 ISBN 3-631-39075-0 © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 2002 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfllltigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany 1 2 4 5 6 7 www.peterlang.de Vorwort „Ich habe [ ... ] vorgeschlagen, die eigene Arbeit und den äquivalenten Tausch eigner gegen fremde Arbeit das „ökonomische Mittel" und die unentgoltene Aneignung fremder Arbeit das „politische Mittel" der Bedürfnisbefriedigung zu nennen. [ ... ] Der Staat ist die Organisation des politischen Mittels." Franz Oppenheimer: Der Staat. Das Vorwort ist der wohl persönlichste Teil einer Dissertation. In ihm gewährt der Verfasser Einblicke in sein Innerstes. Dem möchte ich mich nicht verschließen. Mit dem Fortgang an dieser Arbeit hat sich mein, ohnehin skeptisches, Bild vom Staat gewandelt. Kein Stein bleibt beim Staat, den die Politische Ökonomie nicht umgedreht und begutachtet hätte; kein Stein aber auch, unter dem nicht Erschreckendes, Unglaubliches oder gar Ungeheuerliches zutage getreten wäre. Die politische Klasse ist entzaubert. Den Staat hat sie zur „Schacherdemokratie" gemacht, in dem das Recht des Stärkeren regiert und in dem wir wieder zu Wilden geworden sind. Mit jedem Weniger an Staat werden wir deshalb ein Mehr an Zivilisation zurückgewinnen. Daran gilt es mit aller Kraft zu arbeiten. xiii a) Das statische Dilemma in der Bürokratie ................................... 191 b) Das dynamisches Dilemma in der Bürokratie ............................ 197 c) Das statische Dilemma in der Legislative .................................. 197 d) Das dynamisches Dilemma in der Legislative ........................... 201 4. Problemlösung durch Delegation .................................................... 203 a) Bedeutung der Parteiführer und Rolle der politischen Parteien. 203 b) Sondergremien als generelles Delegationsziel ........................... 203 c) Der Finanzminister als Delegationsziel... ................................... 208 d) Dezentrale Verwaltungseinheiten als Delegationsziel ............... 210 5. Ergebnis: Theoretische Erklärungen des Bewältigungsverhaltens. 213 III. Zusammenfassende Thesen zum 4. Kapitel .......................................... 219 5. Kapitel: Reaktionssequenzen in fiskalischen Streßsituationen I. Empirische Erfahrungen mit Reaktionssequenzen beifiscal stress 1. Die generelle Abfolge der Anpassungsreaktionen .......................... 221 2. Veränderungen der Reaktionsschwerpunkte im Phasenablauf ....... 224 3. Konfliktvermeidung als Handlungsmaxime .................................... 225 4. Reaktionsvielfalt als Erklärungsproblem ........................................ 228 5. Einflußfaktoren auf die Reaktionsabfolge ....................................... 230 a) Externe Einflußfaktoren ............................................................. 230 b) Interne Einflußfaktoren .............................................................. 233 6. Ergebnis ........................................................................................... 235 II. Theoretische Erklärungsansätze 1. Erklärungen für den Sequenzfortgang ........................................... 236 a) Sequenzfortgang als Folge des Einnahmeausfalls (Schick-These) ............................................................................ 236 b) Sequenzfortgang als Folge sinkender Konsolidierungserträge (Jr/}rgensen-These) ...................................................................... 239 2. Das Strukturgefüge als Einflußfaktor ............................................. 243 3. Die Budgetregeln als Einflußfaktor ................................................ 246 4. Die föderale Ebene als Einflußfaktor ............................................. 248 5. Das Entscheidungskalkül im Modell .............................................. 250 III. Zusammenfassende Thesen zum 5. Kapitel .......................................... 259 xiv 6. Kapitel: Restriktionen der Ausgabenvariation I. Empirische Untersuchungen zur Budgetflexibilität in der Literatur 1. Resultierende Budgetveränderungen in fiskalischen Streßsituationen ............................................................................... 261 2. Generelle Untersuchungen zur Budgetflexibilität .......................... 267 a) Methodisches Vorgehen ............................................................. 267 b) Resultate verschiedener Studien ................................................. 269 c) Offene Fragen ............................................................................. 271 3. Theoretische Ansätze zur Erfassung der Budgetflexibilität ........... 272 a) Eine Systematik von Budgetrestriktionen .................................. 272 b) Restriktionen außerhalb der politischen Arena .......................... 272 c) Restriktionen innerhalb der politischen Arena ........................... 274 II. Interessengruppen und rent seeking 1. Der Impuls: Distributive Privilegien durch politische Vermittlung ...................................................................................... 277 2. Das Problem: Doppelte Bedrohung von Umverteilungsvorteilen ... 280 3. Lösungsansätze zur Problematik glaubwürdiger Bindungen .......... 284 a) Die legislative Organisation zur Lösung des Implementierungsproblems ........................................................ 284 b) Die Manipulation von Kürzungskosten zur zeitlichen Absicherung ................................................................................ 285 c) Die Sicherungsform von Distributionsvorteilen ........................ 288 4. Implikationen: Kontrollverluste der Budgetausgaben ..................... 292 a) Der statische Aspekt: eingeschränkte Budgetflexibilität ........... 292 aa) Der Wettbewerb um Eigentumsrechte an Budgetausgaben. 292 bb) Sequenzerklärung einer Haushaltskonsolidierung durch Ausgabenkürzungen ............................................................. 293 cc) Neuere Budgettechniken als Gegenmittel? .......................... 294 b) Der dynamische Aspekt: abnehmende Budgetflexibilität .......... 296 aa) Zunehmende Sklerotisierung öffentlicher Haushalte ........... 296 bb) Keynesianische Stabilisierung und rent seeking .................. 297 5. Ergebnis ........................................................................................... 298 III. Zusammenfassende Thesen zum 6. Kapitel .......................................... 300 XV Schlußteil 7. Kapitel: Theoretische Erfolgsbedingungen und empirische Illustrationen I. Erfolgsbedingungen einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung 1. Langfristig-strukturelle und kurzfristig-prozessuale Zentralisierung ................................................................................. 301 2. Die Lösung des langfristigen Problems: Strukturelle Zentralisierung ................................................................................ 302 a) Die Grundüberlegung ................................................................. 302 b) Stärkung der Wächter in der Legislative ................................... 303 c) Stärkung der Wächter in der Exekutive .................................... 307 d) Kosteninternalisierung durch den Haushaltsprozeß .................. 309 e) Gesamtergebnis zur strukturellen Zentralisierung ..................... 315 3. Die Lösung des kurzfristigen Problems: prozessuale Zentralisierung ................................................................................. 316 a) Die Grundüberlegung ................................................................ 316 b) Legislativ-externer Anstoß durch den Finanzminister ............... 317 c) Exekutivkonsens zur Lösung des statischen Dilemmas in der Bürokratie ............................................................................ 318 d) Das Einbringen der Kürzungsvorlage: glaubwürdige Drohoption ................................................................................. 319 e) Der Inhalt der Kürzungsvorlage: Paketlösungen und Mehrjährigkeit ........................................................................... 320 f) Das legislative Delegationsziel: Sondergremien und Parteiführungen ......................................................................... 322 g) Unterstützung durch das Rechnungswesen ............................... 325 h) Sonderfall: strategische Nutzung des Zeitdruckes .................... 325 i) Sieben goldene Erfolgsbedingungen: Ein skizzierter Idealprozeß ................................................................................. 326 II. Zwei empirische Illustrationen der theoretischen Erfolgskriterien 1. Exekutiv dominierter Budgetprozeß: Die Haushaltskonsolidierung der Stadt Stuttgart 1992-1998 ......................................................... 329 a) Ursachen der fiskalischen Streßsituation ................................... 329 b) Einnahmeausfälle als Auslöser der fiskalischen Streßsituation ............................................................................. 332 c) Die Salden des Verwaltungshaushaltes als Indiz für fiscal stress ................................................................................ 336 d) Die Dynamik der fiskalischen Streßsituation: Der Phasenfortgang ........................................................................... 339 e) Phasenabfolge und Reaktionsschema ......................................... 340 f) Lösung der Problematik in der Bürokratie ................................ 346 g) Lösung der Problematik in der Legislative ................................ 347 xvi h) Gekürzte Ausgabekategorien ..................................................... 348 i) Gesamtergebnis .......................................................................... 357 2. Legislativ dominierter Budgetprozeß: Budgetoperationen unter Reagan (1981/82) ............................................................................ 358 a) Das politische Umfeld zu Beginn der Präsidentschaft Reagan . 358 b) Problemlösung in der Exekutive ................................................ 360 c) Problemlösung in der Legislative ............................................... 363 aa) Anstoß und Stellung des agenda setters ............................... 363 bb) Einsatz von Paketlösungen .................................................... 364 cc) Die Rolle kleiner Gruppen, der Parteiführer und der Parteidisziplin ....................................................................... 366 dd) Die prozessuale Vorgehensweise in der Legislative ............ 367 ee) Die Umgehung der iron triangles ......................................... 370 d) Gesamtergebnis .......................................................................... 372 III. Thesenzusammenfassung, Implikationen und Ausblick 1. Thesenzusammenfassung ................................................................ 376 2. Gegenüberstellung von distributiven und redistributiven Budgetprozessen .............................................................................. 379 3. Determinanten des Dilemmaproblems ............................................ 380 4. Einige Implikationen ....................................................................... 382 5. Ausblick ........................................................................................... 384 Anhang Al. Der Sonderweg zur Haushaltskonsolidierung im Freistaat Sachsen ....... 387 A2. Reihung von Ausgabekategorien nach ihrer Rechtsverbindlichkeit ........ 389 A3. Die strategische Absicherung von Umverteilungsprivilegien (midnight regulations) ............................................................................. 391 Literaturverzeichnis ...................................................................................... 393 xvii Abbildungen Kapitel 1: Einleitung Abbildung 1. 1: Abgabenbelastungen im internationalen Vergleich .............. 7 Abbildung 1.2: Verwaltungswissenschaft und Neue Politische Ökonomie im Vergleich .......................................................................... 14 Abbildung 1.3: Eine Systematik von Ausgabenkürzungen ............................ 21 Abbildung 1.4: Ein Beispiel für Projektionskürzungen .................................. 21 Abbildung 1.5:fiscal stress als Folge einer relativen Divergenz ................... 24 Abbildung 1.6: Definitionsaspekte vonfiscal stress ...................................... 27 Abbildung 1.7: Eine Unterscheidung fiskalischer Streßsituationen ............... 28 Kapitel 2: Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in Legislative und Bürokratie Abbildung 2.1: Alternativenvielfalt bei Mehrheitsregel. ................................ 46 Abbildung 2.2: Ex ante Vetorechte als anything-can-happen rule ................ 58 Abbildung 2.3: Die Wirkung von ex post-Vetorechten. . ............................... 60 Abbildung 2.4: Reversion level und Verhandlungsergebnis .......................... 62 Abbildung 2.5: Verhandlungsergebnisse bei Agendaprivilegien .................. 65 Abbildung 2.6: Steigendes Beharrungsvermögen bei Agendaprivilegien ...... 67 Abbildung 2.7: Die Nutzenfunktion des Finanzressorts ................................ 103 Kapitel 3: Der Expansionsdruck als Resultat der Entscheidungsstrukturen Abbildung 3.1: Das generelle common-pool-Problem .................................. 113 Abbildung 3.2: ,Die Logik des kalten Buffets' ............................................. 119 Abbildung 3.3: Die Reaktionspräferenzen des Finanzressorts ....................... 142 Abbildung 3.4: Die Reaktionsoptionen des Finanzressorts ........................... 145 Abbildung 3.5: Vergleich von Verhandlungslösung und Subordinationsrelation ........................................................... 150 Abbildung 3.6: Argumentative Dominanz der Fachressorts .......................... 152 Abbildung 3.7: Coumot-Fall statt Optionsfixierung ..................................... 154 Abbildung 3.8: Unsicherheitsabschläge durch die Fachressorts .................... 156 Kapitel 4: Dilemmata bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung Abbildung 4.1: Veränderungen im Haushaltsprozeß beifiscal stress ............ 178 Abbildung 4.2: Das generelle Gefangenendilemma bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung. . .......................... 186 Abbildung 4.3: Das Dilemma einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung in der Verwaltung ........................................ 193 Abbildung 4.4: Der Übergang zum Koordinationsspiel. ............................... 195 Abbildung 4.5: Das Dilemma bei Ausgabekürzungen in der Legislative ...... 199 Abbildung 4.6: Präferenzverteilung zwischen Parlament, Ausschuß und Sondergremium ...................................................................... 206 xviii Abbildung 4.7: Der Ausschuß als Puffer bei veränderter Präferenzverteilung ................................................................ 207 Abbildung 4.8: Die Erhaltung des diskretionären Budgets durch Kostensenkungen ................................................................... 212 Kapitel 5: Reaktionssequenzen in fiskalischen Streßsituationen Abbildung 5.1: Zusammenhang von Einnahmesituation und Haushaltsprozeß ..................................................................... 237 Abbildung 5.2: Zusammenhang von Einnahmeniveau, politischen und administrativen Strukturen .............................................. 238 Abbildung 5.3: Kosten und Erträge einer Konsolidierungsstrategie .............. 240 Abbildung 5.4: Fortgang von Konsolidierungsstrategien .............................. 241 Abbildung 5.5: Die Kosten der politischen Sphäre ....................................... 253 Abbildung 5.6: Die Kosten der fiskalischen Sphäre ...................................... 254 Abbildung 5.7: Das Gesamtkostenkalkül. ..................................................... 256 Abbildung 5.8: Variablenänderungen im Modell .......................................... 257 Kapitel 6: Restriktionen der Ausgabenvariation Abbildung 6.1: Einflußfaktoren auf die Kürzungsresistenz. .. ....................... 266 Abbildung 6.2: Restriktionen der Ausgabenvariation. . ................................. 272 Abbildung 6.3: Eine Systematik von Kürzungskosten .................................. 288 Abbildung 6.4: Das Anreizsystem bei Zero Base Budgeting ........................ 295 Kapitel 7: Theoretische Erfolgsbedingungen und empirische Illustrationen Abbildung 7.1: Veränderungen im U.S.-Haushaltsprozeß ............................. 328 Abbildung 7.2: Die langfristigen Entwicklungstendenzen im Stadthaushalt. 331 Abbildung 7.3: Die relative Belastungsintensität privater Ressourcen in Stuttgart ................................................................................. 332 Abbildung 7.4: Die Entwicklung der Ist-Steuereinnahmen ........................... 333 Abbildung 7.5: Die Entwicklung der Gewerbesteuer .................................... 334 Abbildung 7.6: Die langfristige Entwicklung der Steuereinnahmen ............. 334 Abbildung 7.7: Die Einnahmenentwicklung aus dem Steuerverbund ........... 335 Abbildung 7.8: Die Saldenentwicklung im Verwaltungshaushalt als Indiz für fiscal stress ....................................................... 336 Abbildung 7.9: Die lokalen Budgeteinnahmen im Zeitablauf ....................... 339 Abbildung 7.10: Absolute und relative Entlastungen der HHK-Pakete ........ 342 Abbildung 7.11: Die Entwicklung der Stellenzahl im Kernhaushalt ............ 349 Abbildung 7.12: Die Stellenzahl im städtischen Kernhaushalt im Zeitablauf. ........................................................................... 350 Abbildung 7.13: Die Entwicklung der Stellenzahl im Gesamthaushalt. ....... 351 Abbildung 7.14: Die Entwicklung der städtischen Personalausgaben .......... 352 Abbildung 7.15: Die Entwicklung der Sachund Verwaltungsausgaben ..... 353 Abbildung 7.16: Die Entwicklung der Ausgaben für Bauinvestitionen ........ 354 Abbildung 7.17: Die Entwicklung der Ausgaben für Sozialhilfe .................. 355 xix Abbildung 7.18: Die Entwicklung der Ausgaben für laufende Zuweisungen ....................................................................... 356 Abbildung 7.19: Die Kürzungsbeiträge ausgewählter Ausgabekategorien ... 356 Abbildung 7.20: Ergebnisüberblick ........................................................... .. .. 377 Abbildung 7.21: Lösungen der Dilemmata in Legislative und Bürokratie .... 378 Abbildung 7.22: Vergleich expansiver und kontraktiver Budgetprozesse .... 380 Abbildung 7.23: Einflußfaktoren des Dilemmaproblems ..... ......................... 381 XX Abkürzungen BGB ................................................ Bürgerliches Gesetzbuch BGBL ............................................. Bundesgesetzblatt BHO ................................................ Bundeshaushaltsordnung BReg ............................................... Bundesregierung BW .................................................. Baden-Württemberg bzw ................................................. beziehungsweise ders ................................................. derselbe dies .................................................. dieselbe(n) EWWU ........................................... Europäische Wirtschaftund Währungsunion EWI.. ............................................... Europäisches Währungsinstitut EZB ................................................. Europäische Zentralbank f.. ..................................................... folgende ff. .................................................... fortfolgende FN ................................................... Fußnote GemHVo ......................................... Gemeindehaushaltsverordnung GewStG .......................................... Gewerbesteuergesetz GG .................................................. Grundgesetz GO .................................................. Gemeindeordnung GOBt. .............................................. Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages GOBReg ......................................... Geschäftsordnung der Bundesregierung GRDs .............................................. Gemeinderatsdrucksache GZ ................................................... Geschäftszeichen HG .................................................. Hauptgruppe HGrG .............................................. Haushaltsgrundsätzegesetz Hrsg ................................................ Herausgeber IWF ................................................. Internationaler Währungsfonds JG .................................................... Jahresgutachten NPÖ ................................................ Neue Politische Ökonomie NRW ............................................... Nordrhein-Westfalen OB ................................................... Oberbürgermeister P.L. ................................................. Public Law RHO ................................................ Reichshaushaltsordnung RN ................................................... Randnummer S ...................................................... Seite StWG .............................................. Stabilitätsund Wachstumsgesetz SVR ................................................ Sachverständigenrat u ...................................................... und u.a ................................................... und andere vgl. .................................................. vergleiche z.B ................................................... zum Beispiel WRV ............................................... Weimarer Reichsverfassung 1. Kapitel: Einführung Eine politische Interessengruppe ist „a number of citizens, whether amounting to a majority or a minority of the whole who are united and actuated by a common impulse of passion, or of interest, adverse to the right of other citizens, or to the permanent and aggregate interests of the community." James Madison.* I. Ausgabekürzungen als aktuelle Problemstellung 1. Der kurzfristige Aspekt: Ausgabekürzungen zur Bewältigung fiskalischer Streßsituationen In den Jahren 1974/75 kam es in der Stadt New York zu einer erheblichen Zuspitzung der Haushaltsprobleme1. Die Stadt stand kurz davor, die Bedienung ihrer Kapitalmarktschulden aussetzen zu müssen. Das New Yorker Beispieleiner extremen fiskalischen Streßsituation zog die Aufmerksamkeit erster wissenschaftlicher Arbeiten zum Themengebiet .fiscal stress auf sich, wurde aber zunächst als einmalig betrachtet. Angesichts weiterer Fälle von ähnlich dramatischen Budgetproblemen in anderen Kommunen konnte diese Vermutung aber nicht aufrechterhalten werden2• Neben den Kommunen in den USA Ende der 70er Jahre sahen sich Mitte der 90er Jahre auch die US-amerikanischen Staaten enormen Schwierigkeiten gegenüber, ihre öffentlichen Haushalte kurzfristig zu sanieren3• Die Erfahrungen mit einem hohen Ausgleichsdruck im Budget waren nicht auf öffentliche Gebietskörperschaften beschränkt, sondern trafen ebenso andere Körperschaften, vor allem die Universitäten, die unter Rückgängen staatlicher Mittel und unter sinkenden Studentenzahlen litten4• Die Anspannungen im Budget erforderten Reaktionen, von denen die Bürger unmittelbar berührt wurden. Die angelsächsische Literatur hat für Budgetanspannungen den Begriff fiscal stress geprägt. Obwohl fiskalische Streßsituationen keine Erscheinung der neueren Zeit sind, kommt es in öffentlichen Haushalten immer wieder zu Problemsituationen, die als eingetretene oder bevorstehende Zahlungsunfähigkeit (defaults) großes öf- * aus The Federalist (10). 1 Vgl. Shefter (1977); Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 2lff. 2 Vgl. Brecher/Horton (1985). 3 Vgl. die ausführliche Studie von Gold (1995). 4 Vgl. dazu den umfangreichen Sammelband von Mingle (1981). 2 fentliches Interesse auf sich ziehen5• So mußte die Kommune Bridgeport (Conneticut) im Jahr 1991 formell und öffentlich ihre Zahlungsunfähigkeit erklären6. Wie aktuelle Analysen von New York City und anderen Kommunen der USA zeigen, besteht offenbar ein zwar im Rahmen der Konjunkturzyklen regelmäßig auftretendes, aber doch dauerhaftes Problem7• Diese Einschätzung trifft nicht allein auf nordamerikanische Gebietskörperschaften zu. Auch in Deutschland kommt es immer wieder zu Zuspitzungen kommunaler Haushaltskrisen. Im Februar 1999 mußte die sächsische Gemeinde Kittlitz (2832 Einwohner) im Landkreis Zittau wegen Überschuldung unter Zwangsverwaltung gestellt werden. Im vorangegangenen Jahr 1998 wurden allein in Sachsen 5 Kommunen von den Aufsichtsbehörden unter Zwangsverwaltung gestellt, um ihren Verpflichtungen weiter nachkommen zu können. Wie Holtkamp berichtet, gab es in NordrheinWestfalen im Jahr 1992 35 kreisangehörige Kommunen, die aufgrund von Defiziten in ihrer laufenden Rechnung ein gesetzlich vorgeschriebenes Konzept zur Haushaltssicherung vorlegen mußten8• Die Zahl stieg 1998 auf 116 Kommunen. Im baden-württembergischen Regierungsbezirk Stuttgart ist es während der letzten 10 Jahre in folgenden Kommunen zu Kürzungen der geplanten Kreditaufnahmen durch die Aufsichtsbehörde gekommen: 1992 in der Stadt Stuttgart und im Ostalbkreis, 1993 in den Städten Ellwangen, Göppingen und Winnenden, 1994 im Landkreis Schwäbisch Hall, 1996 im Landkreis Esslingen, 1997 wieder im Landkreis Esslingen. Seit April 2001 spitzt sich die finanzielle Situation der Stadt Baden-Baden erheblich zu. Die kommunalen Aufsichtsbehörden können in abgestufter Weise Einfluß auf die lokalen Entscheidungsprozesse und -personen nehmen. Das reicht von bloßen Hinweisen, über Mahnungen, Bedenkenerlasse, Teilgenehmigungen, Genehmigungen unter Auflagen oder Bedingungen bis hin zur Nichtgenehmigung. Die lokalen Verwaltungen dürften ein potentielles Tätigwerden ihrer Aufsichtsbehörden allerdings antizipieren, während diese zu Vorklärungen neigen werden. Die aufgeführten Fälle stellen daher wohl eher die Untergrenze der Fallzahlen dar. Es handelt sich zumeist um sporadische, singuläre Fälle, die häufig im Gefolge einer gesamtkonjunkturellen Schwächephase auftreten. Offenbar sind schwere Etatprobleme jedoch weder Einzelfälle noch einmalige Unfälle. Die Notwendigkeit einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung könnte sich aus solchen Haushaltskrisen begründen. Als ein erster Gesichtspunkt ist daher zu untersuchen, wie kurzfristige Budgetprobleme durch Ausgabekürzungen zu überwinden sind. 5 Vgl. Caiden (1980) für einen historischen Rückblick auf die Problematik; Hemple (l 971) beschreibt die geschichtliche Entwicklung dieses Phänomens in den USA. 6 Vgl. Lewis (1994), S. 519. 7 Vgl. generell Glassberg (198 la); für NYC etwa Brecher/Horton/Mead (1994); mit aktuellen Beispielen Fuchs (1996), S. 64ff. 8 Vgl. Holtkamp (2000a), S. 281; ders. (2000b), S. 160. 9 Dieser Überblick läßt folgenden Befund zu. Der Schwerpunkt der bisherigen Arbeiten zur Haushaltskonsolidierung liegt auf Einzelfallstudien. Die gewonnenen Erkenntnisse sind weder systematisch aufgearbeitet noch positiv analysiert worden. Auch nach Ansicht von Mäding beschäftigen sich die empirischen Studien zur Haushaltskonsolidierung nur mit isolierten Teilaspekten. So werden die Ursachen von Haushaltskonsolidierungen beleuchtet, alternative Sanierungsansätze unter Restriktionen diskutiert, Folgewirkungen studiert oder konkrete prozedurale Veränderungen angeregt. Nach seiner Meinung „hat [es] nie eine systematische finanzoder politikund verwaltungswissenschaftliche Forschung zu dieser Haushaltskonsolidierung gegeben"44• So ist bisher etwa unklar, unter welchen prozessualen Bedingungen eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung anzugehen ist, um sie erfolgreich durchund umzusetzen. Ebenso ist offen, welche strukturellen Veränderungen innerhalb des budgetären Entscheidungsgefüges vorzunehmen sind, um eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung zu befördern. 4. Ziele der Arbeit Die folgende Arbeit versucht, einen Beitrag zur Behebung des skizzierten Mangels zu leisten. Einerseits zielt sie darauf ab, den Budgetprozeß mittels einer positiven Theorie zu analysieren. Dazu wird der Haushaltsprozeß aus einer Mikroperspektive untersucht. Andererseits wird jene empirische Literatur aufgearbeitet, die sich mit der Bewältigung fiskalischer Streßsituationen durch die Gebietskörperschaften befaßt. Aus einer Gegenüberstellung der zusammengetragenen Praxiserfahrungen und der theoretischen Analysen sollen mögliche Erfolgsbedingungen für eine erfolgreiche ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung ableitet werden. In der vorliegenden Arbeit werden einige Aspekte bewußt nicht behandelt. Sie beschäftigt sich erstens nicht mit der Rechtfertigung von Staatsausgaben. Es wird folglich keine Differenzierung nach der Wertigkeit einzelner Ausgabearten unter normativen Gesichtspunkten der Finanztheorie vorgenommen. Synoptische Ansätze, die sich mit Budgetsummen oder Wachstumsraten befassen und zumeist normativ-technokratischer Natur sind, finden keine Berücksichtigung. Folglich werden etwa aus den Theorien zum optimalen Haushalt keine denkbaren Kürzungspotentiale abgeleitet. Vergleichende Studien zur empirischen oder hypothetischen Ermittlung von Kürzungsvolumina bleiben ebenfalls außer Betracht. Ebenso sollen Kataloge alternativ rückführbarer Staatsausgaben nicht erstellt werden. Auch die von Haushaltspraktikern wiederholt geforderten Kürzungsalgorithmen werden nicht aufgestellt. Die Arbeit untersucht nicht technische Kriterien spezifischer Ausgabepositionen vor dem Hintergrund, inwieweit sie einer praktischen Kürzungsumsetzung alternativer Budgetpositionen entge44 Mäding (1998), S. 98. 10 genstehen könnten 45• Vielmehr sind jene Kriterien erst dann von Relevanz, wenn Ausgabekürzungen durchgesetzt werden sollen und dieser Vorgang innerhalb einer positiven Theorie zu erklären ist. Individuelle Ausgabekategorien werden zweitens nicht nach ihrer Wertigkeit unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten differenziert. So unterbleibt eine Prüfung, ob eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung nach momentaner Konjunkturlage angebracht erscheint oder in welcher Weise sie mit makroökonomischen Variablen interagiert46• Die makroökonomischen Effekte einer Haushaltskonsolidierung im allgemeinen oder einer solchen auf der Ausgabenseite im besonderen werden nicht diskutiert. Kurz gesagt geht es um Entscheidungsanalyse und nicht um Wirkungsanalyse. Dafür ist die Frage entscheidend, zu welchen Anpassungen an fiscal stress es auf der Mikroebene der betroffenen Gebietskörperschaften tatsächlich gekommen ist und wie eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung von ihnen umund durchgesetzt wurde. Zu diesem Zweck ist der Budgetprozeß aus einer Mikroperspektive zu betrachten. Dabei werden statt Gesamtaggregaten einzelne Ausgabekategorien und Ämterbudgets untersucht 47 • Zu einer solchen Sichtweise führt Schick aus: ,,Microbudgeting is the study of the impacts of institutions and information on actions and outcomes. lt is the study of how the behavior of those who make budgets is shaped by the institutions ... "48. Die nachfolgende Arbeit versucht drittens, zur Bearbeitung ihrer Problemstellung nicht allein deskriptiv vorzugehen. Die Aufarbeitung der deskriptiv empirischen Studien aus Politikund Verwaltungswissenschaft dient als Quelle für eine positiv theoretische Analyse. II. Die methodischen Fundamente 1. Die methodische Grundlage: positiver Ansatz a) Normative und positive Beiträge zum Budgetprozeß Verschiedene wissenschaftliche Disziplinen beschäftigen sich aus unterschiedlichen Blickwinkeln mit dem Budgetprozeß. Es lassen sich normative und positive Ansätze unterscheiden49• Normative Beiträge zielen auf Evaluation und Verbesserung der Haushaltsprozesse. Eine theorieorientierte Gruppe bedient sich der Fiktion des , wohlmeinenden Diktators' und wendet Wohlfahrtsprinzipien auf den Budgetprozeß an. Zu diesem Zweig zählen die generalisierten Bedingungen für das Allokationsoptimum bei öffentlichen Gütern ebenso wie die Ü45 Vgl. beispielhaft zu den technischen Problemen bei Kürzung von Steuersubventionen Albrecht/fhormählen (1985), S. 82ff. 46 Ein typisches Beispiel für eine rnakroökonornische Sicht zur Haushaltskonsolidierung bietet die Arbeit von Eisenring/Leu (1998). 47 Zu dieser Perspektive, vgl. Schick (1994), S. 3. 48 Schick (1994), S. 104. 49 Vgl. nachfolgend Kraan (1996), S. lff. II berlegungen zur Existenzmöglichkeit einer zu maximierenden sozialen Wohlfahrtsfunktion und die Instrumentalisierung öffentlicher Haushalte für abstrakte wohlfahrtsökonomische Kriterien50• Neben diesen theorieorientierten Ansätzen beschäftigt sich ein praxisbezogener Zweig des financial management mit prozeduralen Verbesserungen von Budgetentscheidungen. Die Überlegungen dieser ersten Gruppe konkretisieren sich in normativen Vorfaben eines nach abstrakten Kriterien charakterisierten ,rationalen Haushaltes'5 , in umfassenden Verfahrensvorschlägen, wie dem PPBS52, oder im Ansatz des zero base budgeting53. Positive Beiträge zum Haushaltsprozeß versuchen dagegen, die Budgetentscheidungen unter Bezugnahme auf vorher formulierte Thesen zu erklären und vorherzusagen. Einen ersten Zweig stellt die politische Systemtheorie dar. Sie bemüht umfangreiche empirische Querschnittsanalysen (output studies), um Zusammenhänge zwischen Umweltvariablen, charakteristischen Systemeigenschaften und den ermittelten Ergebnissen ableiten zu können54• Den systematischen Beschreibungen der politischen Systemtheorie fehlt jedoch eine einheitliche deduktive Struktur. Sie kann daher eher als sprachliche Basis und weniger als konsistentes Theoriegebäude verstanden werden. Ein zweite Untergruppe der positiven Theorieansätze zum Haushaltsprozeß bildet die Organisationstheorie. Sie beschäftigt sich zum einen mit Methoden der Problemlösung55• Auf dem psychologischen Fundament der Verhaltenstheorie wird eine beschränkte Rationalität der beteiligten Akteure unterstellt (bounded rationality). Danach können und werden Individuen bei begrenzten Kapazitäten und Ressourcen nur nach Satisfiszierung ihrer Zielvariablen streben. Aus diesen Grundlagen werden Interaktionsmuster für die am Budgetprozeß Beteiligten abgeleitet. Es lassen sich verschiedene Rollen differenzieren, die als Summe der sozialen Erwartungen zu verstehen sind. Das Verhalten der Beteiligten am Haushaltsprozeß wird durch Kompromisse, gegenseitige Annäherungen in Verhandlun~en (partisan mutual adjustment) und Konfliktvermeidung gekennzeichnet 6• Aus dem eingeschränkten Rationalitätsbegriff und den fortgesetzten Interaktionskompromissen leiten sich stabile Routinen und graduelle Anpassungen an die Umwelt ab. Das Budgetsystem wird als weitgehend resistent gegen 50 Vgl. Samuelson (1954); ders. (1955); Musgrave (1959); Arrow (1963). 51 Vgl. z.B. Färber (1984). 52 Vgl. dazu etwa Teuscher (1976), S. 13ff. 53 Zu Konzeption und Kritik vgl. Sarant (1978); Langner (1983), S. 77ff.; Rüruplllansmeyer (1984), S. 87ff.; Amsler (1986). 54 Vgl. grundlegend Easton (1953); Dye (1966); Sharkansky (1968); im Überblick Boyne (1985). 55 Vgl. March/Simon (1958); Cyen/March (1963); Lindblom (1959); ders. (1965). 56 Vgl. ausführlich Jackson (1982), S. 147. Zu Formen des mutual adjustment vgl. etwa Majone ( 1985). 12 äußere Schocks beschrieben. Für den Haushaltsprozeß werden diese Erkenntnisse unter der Bezeichnung des (Budget-)lnkrementalismus zusammengefaßt 57 • b) Die Neue Politische Ökonomie als positiver Beitrag Als bedeutsamer Zweig positive~. Beiträge zum Budge1rozeß ist schließlich die Theorie der Neuen Politischen Okonomie zu nennen5 • Ihre methodologischen Grundlagen liegen erstens in einem strengen Individualismus, der als einzige Quelle von Werten nur das Individuum akzefgtiert. Die Individuen dienen als (normative) Wertund (positive) Wahlquelle 9: ,,Only individuals choose and act"60• Ein derart strenger Subjektivismus verbietet externe Objektivitäten. Deshalb sind nur subjektive Wertempfindungen zulässig und objektive Maßstäbe abzulehnen. Die individualistische Grundlage kann auch keine organschaftlichen Theorien des Staates zulassen. Dem Staat als Kollektiv wird folgerichtig kein über die individuellen Nützlichkeiten hinausgehender Zusatznutzen zugedacht 61 • Vielmehr dienen auch kollektive Institutionen der persönlichen Nutzenmaximierung. Außerdem muß die (unspezifizierte) Fiktion eines ,wohlmeinenden Diktators' abgelehnt werden. Die kollektive Koordination der individuellen Interaktionen ist allein aus individuellem Verhalten zu erklären. Die Neue Politische Ökonomie (Public Choice) bedient sich des ökonomischen Axioms, wonach das Individualverhalten durch eigennutzmaximierendes Rationalkalkül geleitet wird. Sie unterstellt eine umfassende Rationalität, nach der die Individuen die potentiellen Konsequenzen ihrer Wahlhandlungen gemäß ihrer eigenen Präferenzen konsistent anzuordnen und daraus eine zieloptimierende Alternative zu wählen vermögen. Aus dem individuellen Rationalverhalten werden dann die kollektiven Aktionen abgeleitet. Dazu sind zwei Aspekte zu unterscheiden. Einmal kann allein aus individuellem Verhalten auf Kollektivaktionen geschlossen werden, da keine andere Wertquelle zugelassen ist (normativer Aspekt). Das ökonomische Axiom eigennützigen Individualverhaltens wird zugunsten einer konsistenten ArSumentation zudem auf die kollektive Ebene übertragen (methodischer Aspekt) 2• Im öffentlichen Sektor findet ebenso individuell egoistische Nutzenmaximierung unter Nebenbedingungen statt, wie dies für die 57 Vgl. grundlegend Davis/Dempster/Wildavsky (1966); dies. (1971); dies. (1974); Teuscher (1976), S. 33ff.; Jackson (1982), S. 146ff.; einen kritischen Überblick bieten Langner (1983), S. 36ff.; White (1994); Wittmann (1995), S. 88ff. 58 Vgl. den Überblick bei Pitlik (1997), S. 151. 59 Siehe Buchanan/I'ullock (1974), S. 1 lff.; Jensen (1983), S. 327; Buchanan (1987), S. 244f.; ders. (1990), S. 13ff.; Brennan/Buchanan (1993), S. 28ff. und S. 45ff. Grundsätzlich Pies (1993), s. 136. 60 Buchanan (1989), S. 61. 61 Siehe stellvertretend Brennan/Buchanan (1993), S. 29: ,,Der Staat ist keine selbständige Einheit, die unabhängig von den Individuen, die die politische Gemeinschaft bilden, existiert. Der Staat als solcher ist keine handelnde Einheit. Er hat keine eigenen Ziele oder Zielvorstellungen." 62 Vgl. Brennan/Buchanan (1993), S. 65ff. 13 privatwirtschaftliche Sphäre gilt. Auch politische Entscheidungen sind demnach primär als Tauschvorgänge zu begreifen 63 . Die Unterstellung eines unabhängig von den Rahmenbedingungen eigennützigen Individualverhaltens auch in der kollektiv politischen Sphäre ist der zentrale Beitrag der Neuen Politischen Ökonomie. Neben generellen Umweltfaktoren ist insbesondere das institutionalisierte Regelgefüge die maßgebliche, handlungsbegrenzende Rahmenbedingung für das individuelle Verhalten zur Nutzenrnaxirnierung. Der Haushaltsprozeß als Regelgefüge bildet jenen Koordinationsrahmen, unter dessen Nebenbedingungen die soziale Interaktion stattfindet. Eine generalisierte Abfolge der Phasen im Haushaltsprozeß praktisch aller demokratischen Staatswesen umfaßt in einem ersten Abschnitt die verwaltungsinterne Aufstellung des Haushaltsentwurfs (preparation) 64 • Ihr folgt eine Phase der legislativen Beschlußfassung zum Haushaltsgesetz (authorization). Dessen verwaltungsinterner Vollzug (executing) beschließt den Budgetprozeß. Diese vereinfachte Abfolge im Haushaltsprozeß soll den nachfolgenden Überlegungen zugrunde liegen. Die Interaktion der Beteiligten findet unter den strukturellen und prozessualen Bedingungen des Budgetprozesses statt. Organisationstheorie und Neue Politische Ökonomie bilden die Basis für eine Analyse des Haushaltsprozesses. Für eine Analyse des Anreizsysterns bedient sich die Arbeit einer dezidiert mikroökonomischen Perspektive 65 . Mittels positiver Theorie sollen Budgetverhandlungen zwischen den Akteuren unter Rahmenbedingungen analysiert und daraus Vorhersagen über wahrscheinliche Entscheidungsmuster möglich werden 66 . Das Verhältnis zwischen politischer Wissenschaft und Verwaltungswissenschaft auf der einen Seite und der Neuen Politischen Ökonomie als positiver Theorie auf der anderen Seite gestaltet sich im Rahmen dieser Arbeit wie folgt. Politische Wissenschaft und Verwaltungswissenschaft dienen als Quelle für deskriptives Material und für fallweise darstellende Evidenz. Es handelt sich zumeist um Literatur angelsächsischer Herkunft. Daher finden immer wieder deutsche Begriffe Verwendung, deren zugehörige angelsächsische Termini kursiv in nachgestellten Klammem angeführt werden. Das Instrumentarium der Neuen Politischen Ökonomie wird zur Quellenanalyse herangezogen und dient als ,,Analyseraster"67. Die Arbeit ist insoweit eklektischer Natur. Zentraler Unterschied zwischen verwaltungswissenschaftlicher Organisationstheorie und Neuer Politischer Ökonomie ist die These der Neuen Politischen Ökonomie, wonach die Beteiligten die ihnen innerhalb des Regelgefüges zugewiesenen Kompetenzen nutzen, um das Verhandlungsergebnis gemäß ihrer Präferenzen zu optimieren 68 . Folglich dominieren nicht Kompromisse, sondern stra63 Siehe Buchanan (1987), S. 246. 64 Vgl. zum Beispiel Kraan (1996), S. 23ff.; Gitschier (1997), S. 108f. 65 Zum methodischen Ansatz des Microbudgeting vgl. Schick (1994). 66 Zu dieser positiv theoretischen Methode vgl. generell Ostrom (1985); ders. (1986). 67 Druwe (1995), S. 332. 68 Vgl. Downs/Larkey (1979); Thompson/Williams (1979); Kraan (1996), S. 4ff. 14 tegisches Verhalten. Die wesentlichen Aussagen von Verwaltungswissenschaft und Neuer Politischer Ökonomie werden in der Abbildung 1.2 kursorisch zusammengefaßt und verglichen. Abbildung 1.2: Verwaltungswissenschaft und Neue Politische Ökonomie im Vergleich. VerwaltungswissenNeue Politische schaftliche Ökonomie Vergleichsaspekt Organisationstheorie Satisfizierung Optimierung gemäß Zielbegriff akzeptabler individueller Präferenzen Variablengrenzen Rationalitätsbegriff begrenzte Rationalität umfassende Rationalität VerhaltensRollen Kompetenzen determinanten (soziale Erwartungen) (Regeln) Austauschcharakter "mutual adjustment" strategische Interaktion (Kompromisse) (Spieltheorie) UntersuchungsMakroebene Mikroebene ebene Datencharakter umfangreiche kaum Aggregatdaten, empirische Daten experimentelle Daten psychologisches hohe politische Relevanz, politische Fundament da Regeländerung auch Relevanz erlaubt Verständnis, Ergebnisänderung bedeuweniger Ratschläge tet Folgerung Analysequelle Analyseinstrumentarium Quelle: zusammenfassend nach Kraan (1996), S. 4ff. 15 c) Zur Motivation der Beteiligten Um die Interaktion der am Budgetprozeß Beteiligten analysieren zu können, ist in einem ersten Schritt die Motivation der Beteiligten zu klären. Am Haushaltsprozeß sind Wähler, Politiker und die Bürokratie beteiligt. Deren Motivation wird von der Neuen Politischen Ökonomie durch Spezifikation der jeweiligen Nutzenfunktionen erklärt. Spätere Teile dieser Arbeit nehmen zusätzliche Differenzierungen vor. Der Eigennutz politischer Entscheidungsträger wird maximiert, indem nach öffentlichen Ämtern sowie den damit verbundenen Elementen Einkommen, Prestige und Macht gestrebt wird69 • Die Nutzenmax:imierung unterliegt der Notwendigkeit einer (Wieder-) Wahl. Die resultierende Restriktion für das Maximierungsstreben drückt sich in der für einen Wahlerfolg nötigen Zahl von Wählerstimmen aus. Folglich wird für die Politiker eine Maximierung des eigenen Nutzens durch eine Maximierung von Wählerstimmen erreicht. (Wieder-) wahlorientierte Politiker zielen daher auf eine Maximierung von Wählerstimmen. Politische Akteure sind in Parteien aktiv70• In Analogie zu privaten Märkten können politische Parteien als Markenprodukte verstanden werden. Mittels ideologischer Positionen lassen sich Programmangebote auf prägnante Botschaften reduzieren, Inhalte sachlich verkürzen und nur partielle Informationen weitergeben. Ideologien stellen Signale dar, an denen sich die Wähler kostengünstig orientieren können und mit denen sich Konkurrenzparteien vom politischen Gegner absetzen. Durch eine wiederholte Betonung von differenzierenden Programmangeboten können Parteien die Wähler emotional an sich binden. Die intensive Pilege konsequenter ideologischer Positionierung erlaubt es den Parteikandidaten, akkumulierend Reputation zu erwerben. Die Senkung von Informationskosten und die einprägsame Erkennbarkeit fördern habituelles Wählen. Damit gilt, daß der Markenname der Partei für alle ihre Mitglieder wertvoll ist. Steigen die generellen Wahlchancen der Partei, steigen auch die individuellen Wahlchancen ihrer Mitglieder. Alle Parteimitglieder teilen deshalb ein gemeinsames Wahlziel. Politische Parteien sind kollektive Institutionen, um die individuelle Zielerreichung zu unterstützen. Interpersonale Informationsasymmetrien lassen vermuten, daß die Wähler nicht gleichermaßen für die politische Zielfunktion relevant sind. 69 Vgl. schon Schumpeter (1975); Downs (1957); ders. (1968), S. 2lff.; HerderDomeich/Groser (1977). 70 Vgl. nachfolgend maßgeblich Downs (1957), S. 140ff.; ders. (1968), S. 95f.; Dunleavy (1991), S. 112ff.; Cox/McCubbins (1993), S. 107ff.; Folkers (1994), S. 133f. 16 Auch Wähler sind Nutzenmaximierer, die die Kosten und Nutzen ihrer Abstimmungen vergleichen 71 . Kosten für Abstimmungen entstehen zunächst aus dem Wahlgang selbst. Wesentlicher Kostenfaktor ist jedoch die Notwendigkeit umfassender Informationen über die nutzenrelevanten Wahlprogramme, um für ein präferenzdeckendes Politikangebot votieren zu können. Ein möglicher Nutzen läßt sich aus der Erwartung ableiten, mit der eigenen Stimme wahlentscheidend sein zu können. Die einzelne Wählerstimme hat jedoch ein nur geringes Gewicht und folglich nur geringe Chancen, ausschlaggebend für das Wahlergebnis zu sein 72 • Eine Spezialisierung, um Informationsvorteile aufzubauen, erfordert die Bildung spezifischen Kapitals, zu dessen Rechtfertigung besondere Erträge am Markt durchsetzbar sein müssen. Dazu müßte der individuellen Wählerstimme eine ergebnisrelevante Bedeutung zukommen, die sich ertragreich verwerten ließe. Eine solche Erwartung kann sich beim einzelnen Wähler kaum erfüllen. Der potentielle, aber wegen der großen Wählerzahl verschwindend geringe Nutzen rechtfertigt das Tragen der hohen Informationskosten für den individuellen Stimmbürger regelmäßig nicht. Deshalb ist davon auszugehen, daß er nur geringe Anreize zur Stimmabgabe hat. Im Gegensatz zu marktlichen Entscheidungen bleiben mögliche Fehlentscheidungen für ihn ohne unmittelbare persönliche Konsequenzen. Die Kosten von Fehlentscheidungen verteilen sich vielmehr auf die Gesamtgruppe der Wählerschaft73• Schließlich muß bedacht werden, dass der potentielle Nutzen einer individuellen Wahlentscheidung den Charakter eines Kollektivgutes trägt. Aus Überlegungen zur individuell optimalen Nützlichkeit verharrt der Wähler daher in ,,rationaler Ignoranz"74• Interessengruppen sind freiwillige Verbände gleichgerichteter Interessen zur gemeinsamen Zielverfolgung 75 • Ziel ist nicht der Wahlgewinn durch Maximierung von Wählerstimmen. Interessenverbände streben vielmehr danach, durch eine Maximierung von relevanten Politikerstimmen politischen Einfluß nehmen zu können, mit dem Umverteilungsvorteile erlangt werden sollen. Im Vergleich zur allgemeinen Wählergruppe verfügen Interessenverbände über verschiedene Vorteile76• Sie sind relativ kleine Gruppen. Die Organisation ihrer Interessen ist daher mit nur geringen Kosten belastet77• Gleichzeitig besteht eine hohe Merklichkeit des individuellen Beitrages zur Gruppenleistung. Interessenverbände verfügen als relativ kohärente Kollektive mit einheitlicher Zielfunktion über ein 71 Vgl. grundlegend Downs (1957), S. 146f.; ders. (1968), S. 260f.; Mueller (1989), S. 349; kritisch zusammenfassend Dunleavy (1991), S. 79ff. 72 Siehe Downs (1960), S. 544. 73 Siehe nur Tullock (1971); Kirchgässner/Pommerehne (1993). 74 Downs (1957), S. 139. Vgl. auch ders. (1960), S. 544; ders. (1968); Fiorina (1981c); Pappenheim (1998), S. 3. 75 Vgl. etwa Schmölders (1970), S. 125; Denzau/Munger (1986); Dunleavy (1991), S. l3ff.; Folkers (1994), S. l36f.; Potters/Sloof (1996); Potters/van Winden (1996); Austen-Smith (1997). 76 Vgl. Bemholz (1969); Bemholz/Breyer (1994), S. 169ff. 77 Vgl. Mueller (1989), S. 308; Dunleavy (1991), S. 30ff.; grundlegend Olson (1992). 17 hohes Potential für politischen Protest. Sie sind damit in der Lage, Ressourcen und Stimmen zu mobilisieren 78 . Die Mobilisierung von Stimmen durch eine hohe Beteiligung der Gruppenmitglieder bei der Stimmabgabe wird durch den Umstand gefördert, daß sich mit der Wahlentscheidung konkrete Aussichten auf spezifische Vorteile zugunsten der Interessengruppe verbinden. Der Wahlakt trägt für die Interessenverbände mithin die Eigenschaften eines Privatgutes. Als Spezialisten profitieren die Interessengruppen von Kostenvorteilen aus der Arbeitsteilung. Ihre Spezialisierung ermöglicht ihnen die Ansammlung von Informationsvorteilen 79 . Interessengruppen haben damit insgesamt positive Anreize zum Wahlgang und zur Informationsaufnahme. Gruppengröße, -ziele, Spezialisierung und die Aussicht auf Distributionsvorteile lassen vermuten, daß sich spezielle Interessengruppen durch ein relativ hohes Informationsniveau auszeichnen. Ihre Stimmen, Ressourcen und Informationen können sie Politikern anbieten, um im Gegenzug für sich günstige Entscheidungen einzufordem 80 . Das betrifft nicht zuletzt den Budgetprozeß, auf den die Interessenverbände vielfältigen Einfluß nehmen 81 . Das Stimmengewicht aller Wähler ist demnach zwar formal gleich, aber in seiner Bedeutung für das politische Wiederwahlziel ungleich82. Aus dieser interpersonalen Asymmetrie erklärt sich, warum gerade die Interessengruppen von hoher Relevanz für das politische Wiederwahlziel sind. Die generelle Annahme der Neuen Politischen Ökonomie, wonach individuell eigennützige Akteure nach Nutzenmaximierung unter Rahmenbedingungen streben, gilt auch für die Bürokraten 83 . Die Formulierung einer stringenten Verhaltensannahme sieht sich mit dem Problem konfrontiert, daß es im Bereich der öffentlichen Verwaltung an einem Mechanismus mangelt, der das bürokratische Verhalten in eine eindeutige Richtung lenkt 84 . Bürokratische Einheiten werden als monopolistisch und nicht gewinnorientiert charakterisiert 85 . Vom Nutzen der Verwaltung wird unterstellt, daß er in einem positiv monotonen, kontinuierlich verknüpften Zusammenhang mit dem Budgetumfang steht 86 . Mit steigender Budgetgröße verbindet sich ein positiver Nutzen für die Bürokratie. Nutzenmaximierung heißt demnach Budgetmaximierung. Für die Bürokratie bestehen jedoch keine Eigentumsrechte an möglichen Residualergebnissen 87 . Sie kann Budgetmittel aus etwaigen Haushaltsüberschüssen nicht direkt vereinnahmen 78 Vgl. für finanzielle Ressourcen Jacobson (1985); für Stimmenpotential Becker (1985), S. 342. 79 Vgl. etwa Vieler (1986), S. 135. 80 Siehe Frohlich/Oppenheimer/Young (1971), S. 106. 81 Vgl. ausführlich Teuscher (1976), S. 97ff. 82 So bereits Downs (1957), S. 140. 83 Vgl. im Überblick Bendor (1988); Mueller (1989), S. 247ff.; Moe (1997); Wintrobe (1997). 84 Vgl. Rappel (1979), S. 149. 85 Siehe Rappel (1979), S. 83ff. 86 Siehe Niskanen (1971), S. 38; Jackson (1982), S. 122f.; Dunleavy (1991), S. 148ff.; Kraan (1996), S. 75; deutlich kritisch dagegen etwa Hood/Huby/Chilvers (1984). 87 Siehe Wagner (1983), S. ll l; Rowley/Elgin (1988), S. 287. 18 und sich unmittelbar aneignen 88 • Die Bürokratie eignet sich die Überschüsse auf indirektem Weg durch Verschwendung von Produktionsfaktoren an. Das kann durch überhöhte Kapitalintensitäten oder Mitarbeiterzahlen erfolgen89• Weil die Verwaltung aus ihrer Tätigkeit keine marktlichen Umsatzerlöse erzielt, werden ihr die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Mittel im Budgetprozeß zugewiesen. Relevant für die Budgetergebnisse dürfte daher der spezielle Prozeß der Mittelallokation sein. Innerhalb der Verwaltungshierarchie bedarf es einer Unterscheidung zwischen Chefbürokraten und Mitarbeitem90• Das Maximierungsmotiv der Budgetexpansion wird gerade den Chefbürokraten unterstellt, weil nur von ihnen ein hinreichend relevanter Einfluß in diese generelle Richtung ausgehen kann. Der Einfluß einzelner Mitarbeiter von unteren Hierarchieebenen dürfte hingegen gering ausfallen. Die Motivationen der am Haushaltsprozeß beteiligten Gruppierungen lassen sich wie folgt zusammenfassen. Offenbar streben alle am Haushaltsprozeß beteiligten Gruppen nach Ausgabenexpansion: Politiker für ein Mehr an Wählerstimmen, Bürokraten für ein Mehr an Verfügungsgewalt und Interessengruppen für eine verbesserte Wohlstandsposition. Die vermutete Interessenkongruenz dürfte kollusives Verhalten der Beteiligten begünstigen 91 • Zwischen Legislative, Bürokratie und Interessengruppen läßt sich daher eine besonders intensive Zusammenarbeit für vermehrte Budgetausgaben erwarten. Im Hinblick auf das Budget implizieren diese Überlegungen einen steigenden Anteil spezifisch ausgerichteter Ausgabekategorien bei gleichzeitig sinkendem Anteil solcher Staatsausgaben, mit denen öffentliche Güter bereitgestellt werden92• 88 Siehe Kraan (1996), S. 76. 89 Die Bedeutung der Mitarbeiterzahl betonen etwa Tullock (1965), S. 134ff.; Orzechowski (1977), S. 242ff. Die Rolle einer übergroßen Kapitalintensität bei der Mittelverschwendung unterstreicht z.B. Niskanen (1975), S. 639. 90 Siehe Dunleavy (1991), S. 178ff. Innerhalb der Verwaltung dürfte es folglich zu Problemen der Teamproduktion zugunsten höherer Budgets kommen. Die generelle Expansionsvermutung wäre damit zu relativieren. 91 Vgl. etwa Crain/I'ollison (1979), S. 561. 92 Vgl. zum Beispiel Schmidt (1966). Schon Downs (1960) zielt mit seinen Überlegungen in diese Richtung. Zwar müßte bei ihm noch exakter zwischen dem relativen Anteil und der absoluten Gesamtgröße des Budgets unterschieden werden, aber alle von Downs angeführten Thesen, warum das kollektive Budget in einer Demokratie zu klein sein könnte, sind eigentlich Thesen über die Ausgaben für öffentliche Güter, und in der Tat dürfte deren Anteil im Zeitablauf sinken. 25 Folgt man dem Definitionsansatz und leitet ein mögliches Ausmaß an fiscal stress aus der relativen Divergenz zwischen maximaler Besteuerungsgrundlage und Ausgabenvolumen ab, so wären in der Zelle [2] der Abbildung 1.5 hohe Grade fiskalischer Budgetanspannungen zu vermuten. Gebietskörperschaften, die den Zellen [ 1] und [ 4] zuzuordnen sind, zeigen ein mittleres Ausmaß an fiscal stress. Dagegen weisen solche in Zelle [3] niedrige Anspannungswerte auf und sind als fiskalisch streßfrei anzusehen. Um eine fiskalische Streßsituation nach dem imbalance-Definitionsansatz zu qualifizieren, ist eine umfassende Betrachtung von Einnahmepotential und Ausgabenentwicklung vorzunehmen. Der Beitrag des imbalance-Definitionsansatzes in der Literatur besteht darin, auf diesen Umstand hingewiesen zu haben. d) fiscal stress aktiver Haushaltsausgleich Das problematisierte Ungleichgewicht in der Entwicklung beider Budgetseiten bildet die Grundlage für einen weiteren Teil des Schriftums. Hiernach ist für fiscal stress erstens kennzeichnend, daß ein solches Ungleichgewicht existiert, ohne dessen kurzfristiges Auftreten oder langfristigen Antrieb zu behandeln. Zweitens wird die Notwendigkeit betont, die ungleichgewichtige Entwicklung der beiden Budgetseiten durch aktive Maßnahmen zum Haushaltsausgleich zu beseitigen. Nur soweit notwendige Anpassungen an die veränderten Bedingungen der externen Umwelt und die interne Ausgabenentwicklung ausbleiben, steigt die fiskalische Budgetanspannung. Die definitorische Qualifizierung von fiscal stress bedarf folglich ergänzend notwendiger Reaktionen der betroffenen Gebietskörperschaft. Einen Definitionsversuch in dieser Hinsicht unternehmen Blair/Nachmias. Sie sprechen von einem ,,rising needs -declining revenues vicious circle" 114 . Sie verweisen allerdings darauf, daß die Feststellung einer solchen Situation nicht hinreichend sein kann, um fiscal stress zu indizieren. Vielmehr müsse aus der Entwicklungsdivergenz beider Budgetseiten ergänzend die Notwendigkeit zu „difficult policy choices" resultieren. In gleicher Weise spricht Clark davon, daß es sich beifiscal stress um jenes Ausmaß handelt ,, ... to which municifsal„expenditures and debt are adapted to the city's private sector ressoures ... "1 5• Ahnlich äußert sich Ferguson: ,,Fiscal strain involves inadequate adjustment between city-government expenditures and local resources" 116 . Auch Rose/Page betonen die zentrale Rolle einer „balance necessary to match revenue and expenditure"117. In ähnlicher Weise belegen Wolman/Davis den Inhalt fiskalischer 114 Blair/Nachmias (1979), S. 30. 115 Clark (1980), S. 8; Hervorhebung -K.-U.M. 116 Ferguson (1981), S. 157/158. 117 Rose/Page (1982), S. 7. 26 Streßsituationen mit einer „necessity for achieving a balance"118• Allerdings schränken sie den generellen Definitionsgehalt insoweit ein, als sie für ihre Bezeichnung fiscal pressure nur Anpassungen in zwingend negativer Richtung, also Ausgabekürzungen, verwenden und so ein generelles Ausgleichserfordernis als nicht charakteristisch für die Begriffsdefinition betrachten. Auch Rubin akzentuiert den Aspekt eines aktiven Haushaltsausgleiches: ,,Fiscal stress arises when afi~ropriate steps are not taken to avoid deficits within a limited budget" 1 • Schließlich schlagen auch Howell/Stamm vor, ,, ... fiscal stress should be described in terrns of a dynamic adjustment process between financial capacity [ .. ] and dernand ... "120• Um eine solche Balance zu erreichen, sind haushaltsrelevante Maßnahmen notwendig. Eine fiskalische Streßsituation wird demnach insbesondere durch den Zwang zu Einnahmeerhöhungen, Ausgabekürzungen oder einer Kombination von beiden charakterisiert 121 • Neuere Studien verwenden die Bezeichnung fiscal stress und fiscal crisis synonym. Demnach zeigt sich eine kurzfristige Budgetkrise in einem laufenden Haushaltsdefizit. Soweit auf lange Sicht mit dem aktuellen Steuervolumen der momentane Ausgabenumfang nicht aufrecht zu halten ist, wird von einem strukturellen Haushaltsdefizit gesprochen. Auch in neueren Studien ist die Handlungsnotwendigkeit in fiskalischen Streßsituationen das zentrale Charakteristikum der Begriffsbestimmung für fiscal stress. Es sind Maßnahmen zur Budgetsanierung einzuleiten, mit denen auf eine Wiederherstellung der budgetären Balance gezielt werden muß 122• e) fiscal stress als Zwang zu aktivem Haushaltsausgleich Um zu einem Definitionsbegriff für fiscal stress zu gelangen, hat die Literatur fortschreitend Definitionsakzente differenziert. Erstens wurde entlang der Zeitachse zwischen kurzund langfristigen Aspekten unterschieden, was bei der späteren Unterscheidung zwischen kurzund langfristigen Anpassungen wieder aufzugreifen ist. Zweitens stellten die Definitionsansätze einen Bezug zu einer krisenhaften Budgetentwicklung her. Nach Ausmaß und Grad des Ausgleichserfordernisses sind außergewöhnliche, scharfe Haushaltskrisen vom üblichen, jährlichen Ausgleichserfordernis zu unterscheiden. Dagegen wurde für die begriffliche Bestimmung von fiscal stress von dessen möglichen Ursachen abgesehen. Woher die gesteigerten Probleme beim Budgetausgleich rühren, ist für die Definitionen ohne Bedeutung. So entstanden Inhaltsbestimmungen, die von externen Umweltfaktoren und internen Strukturfaktoren gänzlich unabhängig sind. 118 Wo/man/Davis (1980), S. 231 und S. 247, FN l. Der Gehalt der anderen verwendeten Begriffe wird von ihnen jedoch nicht näher erläutert. 119 Rubin (1982), S. 21. 120 Howell/Stamm (1979), S. 123. 121 Vgl. etwa Poterba (1997), S. 73. 122 Siehe Poterba (1994), S. 800. 27 Für den Definitionsbegriff wurde zudem von konkreten Kontextfaktoren abgesehen. So betonten die frühen Begriffsbestimmungen noch einnahmeseitige, kurzfristige und ursachenbezogene Aspekte. Ihr primärer Erklärungsfaktor sind Einnahmerückgänge. Die späteren Definitionsversuche bedienten sich einer einund ausgabenseitigen Sichtweise, in der ein langfristig orientierter Begriffsinhalt schon ursachenunabhängig belegt wurde. Schließlich präzisierten die neueren Definitionsansätze den Gehalt von fiscal stress ursachenunabhängig, budgetseitenund zeitindifferent. Allein die Notwendigkeit, Maßnahmen für den Haushaltsausgleich einleiten zu müssen, rückte in den Mittelpunkt. Die nachstehende Synopse 1.6 faßt diese Entwicklung zusammen. Abbildung 1.6: Definitionsaspekte vonfiscal stress. absoluter relative aktiver EinnahmeDivergenz der HaushaltsDefinitionsaspekt verfall Budgetseiten ausgleich Budgetseite Einnahmen Einnahmen Einnahmen oder und Ausgaben Ausgaben Ursachenbezug gegeben ohne ohne Zeithorizont kurz lang indifferent Quelle: eigene Darstellung. In öffentlichen Haushalten besteht meist ein nur formales Ausgleichserfordernis in einfach gesetzlicher Form. Das Budget kann auch durch Kreditaufnahmen ausgeglichen werden. Im jährlichen Budgetprozeß sind jedoch auch unter normalen Bedingungen diverse Anpassungen unverzichtbar, etwa eine Beschneidung der Ressortforderungen durch das Finanzressort. Die Bezeichnung fiscal stress kann als Oberbegriff verstanden werden. Von ihm lassen sich, je nach gewähltem Unteraspekt (Zeitachse, Ausmaß), verwandte Begriffe unterscheiden. Am Ende eines fiktiven Kontinuums verschiedener Anspannungsintensitäten (Ausmaß) könnte als Extremfiscal crisis stehen. Um zu weiteren begrifflichen Unterscheidungen zu gelangen, kombiniert Levine die Stärke des Einnahmeverfalls als Indiz für die Schwere der Budgetanspannungen mit der Dauer der fiskalischen Streßsituation. 28 Abbildung 1.7: Eine Unterscheidung fiskalischer Streßsituationen. Grad von fiscal stress Dauer vonfiscal stress kurzzeitig dauerhaft gering fiscal crunch fiscal squeeze hoch fiscal crisis fiscal crush Quelle: Levine (1985), S. 695. Temporäre und nur geringe Schwierigkeiten beim Haushaltsausgleich versieht Levine mit dem plastischen Ausdruck „Knirschen im Gebälk" (fiscal crunch). Die Schwierigkeiten sind zu bewältigen, ohne daß es zu merklichen Veränderungen von Entscheidungsstrukturen und -prozessen kommen muß. Lang anhaltende, aber geringe Probleme beim jährlichen Haushaltsausgleich lassen sich als "Fiskalisches Auspressen" (fiscal squeeze) verstehen. Die primäre Handlungsaufgabe besteht hier zwar darin, das Budget in kleinen Schritten anzupassen. Die Reaktionen müssen jedoch dauerhafte Effekte zeitigen. Vorübergehende Budgetprobleme von schwerem Ausmaß werden als Krise bezeichnet. Als Anpassungsreaktionen in dieser Konstellation werden kurzfristig wirksame Gegenmaßnahmen betont. Schwere und lang andauernde Probleme beim Budgetausgleich schließlich sind mit der Bezeichnung eines „zermahlenden Druckes" (fiscal crush) versehen. In dieser Situation dürften kurzfristig wirksame Gegenmaßnahmen allein nicht ausreichen. Vielmehr müßte es zu einer gänzlichen Neuorientierung des Gesamtbudgets kommen, um sich an die deutlich und dauerhaft veränderten Rahmenbedingungen anzupassen. Für eine Definition von fiscal stress wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit der Aspekt aufgegriffen, der den Zwang zu aktiven Ausgleichsbemühungen in den Mittelpunkt der inhaltlichen Begriffspräzisierung rückt. Unter fiscal stress soll nachfolgend das Maß an Schwierigkeit beim Erreichen des formalen Haushaltsausgleiches verstanden werden. Die Bezeichnung fiskalische Streßsituation wird alternativ zu fiscal stress verwendet. Die vorgeschlagene begriffliche Inhaltsbestimmung verzichtet bewußt auf die Diskussion möglicher Ursachen einer fiskalischen Streßsituation. Sie kann beide Budgetseiten erfassen und erlaubt es, die einer relativen Divergenz beider Budgetseiten gewidmete Literatur in die Definition zu integrieren. Schließlich können Differenzierungen entlang der Zeitachse vorgenommen werden, um unterschiedliche Intensitäten von fiskalischen Streßsituationen auseinander zu halten. Kurzfristig ist Zahlungsfähigkeit maßgeblich, im jährlichen Rhythmus ist die budgetäre Solvenz entscheidend und 29 langfristig eine Balance zwischen den Ausgabeansprüchen und der Einnahmeentwicklung notwendig123• 3. Ursachen und Auslöser einer fiskalischen Streßsituation a) Ursachen auf der Seite der Budgeteinnahmen Bei den Determinanten für die Entwicklung einzelner Budgetkomponenten handelt es sich um jene Faktoren, die veränderte Intensitäten von .fiscal stress nach sich ziehen. Grundsätzlich lassen sich die Ursachen fiskalischer Streßsituationen danach unterscheiden, ob sie primär die Einnahmenoder die Ausgabenseite des Budgets betreffen 124• Als Hauptgrund für einnahmeseitige Budgetprobleme werden regelmäßig rezessive konjunkturelle Entwicklungen ausgemacht125 . In der Literatur besteht weitgehend Einigkeit darüber, daß dieser kurzfristig zjklische Einflußfaktor zu einem schnellen und starken Einnahmeausfall führt 12 • Als wesentlicher Einflußfaktor für die Entstehung fiskalischen Stresses unter langfristigen Aspekten werden in der Literatur weiterhin Migrationsbewegungen angeführt, mit denen die der Besteuerung zugänglichen Ressourcen im privaten Sektor erodieren127• Migrationsbewegungen sind als Verursacher von fiskalischen Streßsituationen insofern bedeutsam, als aus der mit ihnen einhergehenden Erosion der ökonomischen (Steuer-) Basis mäßige, aber lang anhaltende Einnahmerückgänge resultieren. Sie umfassen einmal Wanderungsbewegungen der Bevölkerung, insbesondere die Abwanderung einkommensstarker Bürger in die Vorstädte. Gleichzeitig konzentrieren sich gerade in urbanen Zentren jene Einkommensschichten, die in nur denkbar geringem Umfang zu den kommunalen Einnahmen beitragen können. Daneben sind Migrationen der Industrie anzuführen, die vor allem Verlagerungen von Produktionsstätten betreffen und zu einer weiteren Erosion der Einnahmebasis führen. Gerade Kommunen mit älterem industriellen Bestand dürften daher häufig in fiskalische Budgetanspannungen geraten128 • Zu dieser Überlepng (declining city syndrom) sind umfangreiche Studien angefertigt worden 12 • Knüpft man an die Begriffsunterscheidungen nach Levine an, ist eine solche Situation als .fiscal squeeze zu bezeichnen. In ihr muß eine dauerhafte Budgetanspannung von geringem Ausmaß bewältigt werden. 123 Vgl. Groves (1980). 124 Siehe grundsätzlich Clark (1980), S. 9. Ein anderes Herangehen wählt Spermann (1993), s. 25ff. 125 Siehe Poterba (1994), S. 802; Gold (1995), S. 6. 126 So die Feststellung von Gold (1995), S. 6ff. 127 Vgl. Stanley (1980), S. l02f.; Ferguson (1981), S. 157f.; Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 12; Rubin (1982), S. 27ff.; Pammer (1986), S. 4f. 128 Siehe die umfangreiche Studie von Howell/Stamm (1979). 129 Vgl. die Arbeiten von Müller (1975); Peterson (1976); Nathan/Dommel (1977); Young/Mills (1982); einen kritischen Überblick gibt Ferguson (1981), S. 158f. 30 Allerdings kann auch eine umgekehrte Kausalität zwischen Budgeteinnahmen und Migrationen vermutet werden. So sind Migrationsbewegungen denkbar, die ganz im Sinne Tiebouts von der lokalen Budgetpolitik angeregt werden130• Demnach bewegen hohe Abgabenlasten einkommensstärkere Schichten zur Abwanderung, während gleichzeitig einkommensschwache Bürger in die Ballungszentren ziehen 131 • Es finden sich empirische Belege, nach denen fiskalisch negative Migrationen und fiskalische Streßsituationen zwar regelmäßig zusammentreffen, der unterstellte Kausalzusammenhang von Migration und Budgetanspannung jedoch kaum zu stützen ist132. Folglich dürften Migrationen nicht der primäre Verursacher vonfiscal stress sein. Neben konjunkturellen Einflüssen und Migrationsbewegungen haben dezidiert politische Faktoren einen Haushaltsausgleich durch Einnahmebegrenzungen nicht unerheblich erschwert. Dieser Ursachenkomplex umfaßt etwa die Konsequenzen aus der , Steuerzahlerrevolte', die Ende der 70er Jahre ihren Ausdruck in der Proposition 13 in Kalifornien oder in der Proposition 2 1/i in Massachusetts fanden 133 . Davon waren regelmäßig die kommunalen Gebietsköperschaften betroffen, deren Steuerquellen begrenzt oder herabgesetzt wurden 13 • Ein weiterer Faktor auf der Seite der Budgeteinnahmen betrifft Kürzungen bei den Zuweisungen durch Gebietskörperschaften auf höheren Föderalebenen135• Dafür ist oft der automatische Anpassungsmechanismus in einem Verbundsystem verantwortlich, durch den die Zuweisungshöhen sinken, sobald sich allgemein rückgängige Einnahmeaufkommen einstellen. Neben regelgebundenen Zuweisungsrückgängen in einem steuerlichen Verbundsystem sind diskretionäre Zuweisungskürzungen vorstellbar. So kam es auf der Zentralstaatsebene der USA zu Beginn der Präsidentschaft Reagan zu weitreichenden Kürzungen der Zuweisungen an die Staaten136• Insbesondere die kommunalen Gebietskörperschaften waren davon betroffen. b) Ursachen auf der Seite der Budgetausgaben Die Literatur identifiziert einige Faktoren auf der Seite der Budgetausfaben als ursächlich für zunehmende Schwierigkeiten beim Haushaltsausgleich 13 • Aktuelle Analysen der finanziellen Situation von Gebietskörperschaften kommen zu 130 Vgl. ausführlich Pitlik (1997), S. 96ff. 131 In diesem Sinne Clark/Ferguson (1983), S. 204ff. 132 Vgl. Howell/Stamm (1979), S. 7ff. 133 Vgl. etwa Blair/Nachmias (1979), S. 83ff.; Brazer (1980); Folkers (1983a), S. 15ff.; Gold (1995), S. 104ff. 134 Siehe exemplarisch das detaillierte Beispiel Oakland bei Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 62f. 135 So etwa Waiblen (1994), S. 112, am Beispiel Stuttgarts. 136 Vgl. Nathan/Doolittle (1983); dies. (1987). 137 Siehe Stanley (1980), S. 107; Clark/Ferguson (1983), S. 60ff. 31 dem Schluß, daß gerade ausgabeseitige Faktoren die Entstehung fiskalischer Streßsituationen maßgeblich beeinflussen 138• In der zweiten Hälfte der 70er Jahre kam es insbesondere in den USamerikanischen Kommunen zu einer fortgesetzten Ausgabenexpansion. Kurzfristig hat der deutliche Anstieg des allgemeinen Preisniveaus bei den arbeitsintensiven und produktivitätsschwachen Gemeindeleistungen zu einem erheblichen Ausgabenzuwachs geführt139• Bei der Abschätzung, inwieweit die Inflation die Budgetausgaben und Budgeteinnahmen von lokalen Gebietskörperschaften beeinflußt, gelangen empirische Studien zu unterschiedlichen Ergebnissen. Einige kommen zu dem Schluß, daß die Budgeteinnahmen zumeist stärker steigen als die Budgetausgaben 140 • Andere belegen Hinweise, wonach anziehende Inflationsraten einen erheblich stärkeren Einfluß auf die Budgetausgaben als auf die Haushaltseinnahmen nahmen 141 . Inwieweit die Personalausgaben als regelmäßig größte Budgetposition zu fiscal stress durch Ausgabenexpansion beigetragen haben, ist ebenfalls strittig. Einige Studien ermitteln einen signifikant positiven Zusammenhang zwischen einem hohen Organisationsgrad der kommunalen Mitarbeiter und dem Auftreten fiskalischer Streßsituationen 142 • Andere Arbeiten bestreiten einen direkten Einfluß der öffentlichen Bediensteten auf die Höhe der budgetären Personalausgaben und auf das Entstehen von fiskalischen Streßsituationen 143. Daneben wird dem Migrationsaspekt auch Relevanz für die Entstehung ausgabeseitig verursachter, fiskalischer Streßsituationen zugesprochen. Durch Rezessionen und Bevölkerungsbewegungen kommt es demnach zur Konzentration von sozialen Notlagen in den Ballungsgebieten144• Aus der innerstädtischen Armutskonzentration erwachsen den öffentlichen Haushalten stark zunehmende Mehrausfaben durch relativ großzügige und oft inflations-indexierte Sozialleistungen 14. Allerdings ist die Verknüpfung von Schwankungen makroökonomischer Aggregate mit den Budgetausgaben, zum Beispiel mittels Indexierungen sozialer Leistungen nach der Inflationsrate, ein genuin politischer Akt. Die tieferen Ursachen der steigenden Ausgaben dürften sind daher im politischen Bereich zu suchen. Empirische Untersuchungen kommen denn auch zu dem Schluß: ,, .. .inflation had some impact on expenditure, but much more of the expenditure increase was due to expansion rather than to increase in cost of items 138 Vgl. Gram/ich (1991), S. 254f. 139 Vgl. Stanley (1980), S. l03f. 140 Vgl. etwa Ferguson (1981), S. 167ff. 141 Vgl. die Arbeit von Greytak/Jump (1975); Clark/Ferguson (1983), S. 87f. 142 Vgl. die Studie von Nivola (1982). 143 Vgl. deutlich Clark/Ferguson (1983), S. 148f. und S. 171. 144 Vgl. etwa Waiblen (1994), S. 113; systematisch Holtkamp (2000a), S. 284ff., mit ähnlichen Ergebnissen.• 145 Vgl. Rubin (1982), S. 38. Mit einigen Einschränkungen für die Kommunen in BW vgl. Spennann (1993). 32 fonnerly purchased"146• Der Inflationseinfluß auf das Ausmaß vonfiscal stress durch Ausgabesteigerungen ist demnach indirekter Natur. Er wirkt zwar primär auf die Ausgabenseite, wird allerdings vor allem politisch vermittelt. Im Zuge der kurzfristigen Entwicklungen haben langfristig säkulare Ausgabetrends an Stärke gewonnen. Es kam zu einer Expansion von Ausgabeansprüchen an das kollektive Budget, die von (neuen) Interessengruppen artikuliert und durch rotierende Koalitionen durchgesetzt worden sind. Offenbar bestimmen die Machtverhältnisse zwischen den Interessengruppen einer Gebietsköwerschaft zu wesentlichen Teilen Struktur und Wachstum der Budgetausgaben14 • Es finden sich zudem empirische Hinweise, wonach gerade solche lokale Gebietskörperschaften von fiscal stress betroffen sind, deren Bürgermeister für ihr Wiederwahlziel von wechselnden Koalitionen abhängen und die zu deren Gunsten eine Ausgabenexpansion vorantreiben 148 • Für die Verwaltung setzte sich der Aufgabenund Ausgabenzuwachs in erheblichen Personalaufstockungen um. Gleichzeitig wurde vielfach am inputorientierten, kameralistischen Rechnungswesen festgehalten. Im Zuge von Budgetausweitungen häuften sich die Fehlleistungen im öffentlichen Management. Allerdings ist auch diese Argumentation zu relativieren. Gebietskörperschaften sind von externen, sozioökonomischen Variablen in unterschiedlichem Ausmaß betroffen. Zudem wird in den empirischen Arbeiten wiederholt festgehalten, daß von den Gebietskörperschaften auf externe Probleme unterschiedlich reagiert worden ist. Eine fortgesetzte Ausgabenexpansion scheint für sich betrachtet damit keine hinreichende Bedingung für das Entstehen fiskalischer Budgetanspannungen zu sein. Vielmehr vermag die Diskussion von externen Umweltvariablen, sozioökonomische Probleme nur generell zu identifizieren. Die darauf einsetzenden Anpassungsreaktionen der betroffenen Gebietskörperschaften bleiben jedoch offen. Für eine ursächliche Erklärung vonfiscal stress reichen externe Variablen folglich nicht aus149• Warum es zu fiskalischen Streßsituationen kommt, könnte aus internen Strukturund Prozeßfaktoren der Gebietskörperschaften zu erklären sein. Ein erster Ansatzpunkt sind politische Programme, die auf der Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte umgesetzt worden sind und zu fiskalischen Streßsituationen geführt haben. Zu denken ist einmal an kontraktive Budgetregeln, etwa Ausgabeobergrenzen (spending capsl ceilings), die nicht selten durch direktdemokratische Instrumente eingeführt worden sinct1 50• Daneben haben verbindliche Programmvorgaben (mandates) erheblich zur Ausgabeexpansion beigetragen, 146 Rubin (1982), S. 85. 147 Siehe ausführlich Brecher/Horton (1988). 148 Vgl. Clark/Ferguson (1983), S. 120ff.; zusammenfassend Pammer (1986), S. 8. 149 Siehe deutlich Clark/Ferguson (1983), S. 90f.; Pammer (1986), S. 37. 150 Vgl. etwa für Conneticut Gold ( 1995), S. 161. 33 die den unteren Gebietskörperschaften von repräsentativen Institutionen auf übergeordneten Föderalebenen auferlegt wurden 151 • Auf einen zweiten Aspekt interner Ursachen für fiscal stress weist die theoretische Analyse der institutionellen Entscheidungsstrukturen in den folgenden Kapiteln 2 und 3 hin. Dort wird zu zeigen sein, daß Budgetentscheidungen aus polit-ökonomischer Sicht mit einem common pool-Problem behaftet sind. Der gesamte Haushaltsprozeß wird durch einen fortgesetzten Ausgabedruck und eine dauerhafte Defizitneigung gekennzeichnet. Tatsächlich zeigen empirische Studien über Gebietskörperschaften unter .fiscal stress, daß in ihnen die Ausgaben regelmäßig schneller als die ordentlichen Einnahmen wachsen152• Vor allem überdurchschnittliche Stellenzahlen und Personalausgaben kennzeichnen Gebietskörperschaften mit Budgetproblemen153• Es könnte mithin die mangelnde Budgetdisziplin aufgrund der beschriebenen Allmendeproblematik sein, die zu fiskalischen Streßsituationen führt. Zwei weitere Aspekte kommen hinzu. Aufgrund von Informationsvorsprüngen auf Seiten der Bürokratie gegenüber den politischen Entscheidungsträgern dürfte einmal eine besondere Anbietermacht bestehen154 Zudem wird die Nachfrage nach öffentlichen Ausgabeprogrammen nicht durch einen direkten Preismechanismus reguliert 155 • Insgesamt besteht daher die plausible Vermutung, daß gerade die strukturellen Bedingungen der politischen Sphäre relevant für die Entwicklung der Ausgabeseite des Budgets sind. Insoweit scheinen fiskalische Streßsituationen eher durch Probleme auf der Ausgabeseite als durch Einnahmeschwierigkeiten verursacht zu werden. c) Ursachen im Gesamthaushalt Abschließend ist zu diskutieren, welcher Einfluß von Regelungen des Gesamthaushaltes auf die Entstehung von fiskalischen Streßsituationen ausgeht. Besonders auf der Ebene der US-Staaten sind solche Regelungen im Verfassungsrecht weit verbreitet156• In Deutschland existieren vergleichbare Vorschriften mit ähnlichem Inhalt in den Kommunalverfassungen der Länder, die für die laufende Rechnung der Gemeinden eine Defizitfinanzierung grundsätzlich ausschließen 1s1 _ Balanced budget rules haben allerdings einen ambivalenten Einfluß auf das Ausmaß anfiscal stress im Sinne der hier verwendeten Begriffsdefinition. Statuieren diese Vorschriften lediglich explizit die Verpflichtung zum formalen 151 Vgl. Stein (1984). Zu denken wäre hier zum Beispiel auch an die bundeseinheitliche Vorfabe zur Schaffung von Kindergartenplätzen durch die deutschen Kommunen. 52 Vgl. in diesem Sinn die Erlahrungen bei Rubin (1982), S. 23; Fricke (1985), S. 392f.; Lewis (1994), S. 519. 153 Vgl. etwa Holtkamp (2000a), S. 297, Tabelle 20. 154 Siehe etwa Roppel (1979), S. l 75ff. 155 Vgl. Rubin (1982), S. 7f.; Pammer (1986), S. lOf. 156 Vgl. Poterba (1994), S. 803f.; für Connecticut siehe Gold (1995), S. 157; generell Krol (1997). 157 Statt aller Held (1995), S. 63ff. 34 Haushaltsausgleich, so bleiben sie ohne Einfluß auf das Maß anfiscal stress, da sie selbst Teil der Definition sind. Wird dagegen ein materieller Haushaltsausgleich vorgeschrieben, bewirken sie steigende Intensitäten an fiscal stress, da Einnahmen aus Schuldenaufnahme rechtlich verboten werden und damit als mögliche Anpassung an einen Einnahmeverfall faktisch nicht mehr möglich sind. Auf diese Weise werden mögliche Reaktionen bei fiscal stress eingeschränkt und die Schwierigkeiten beim Erreichen des formalen Haushaltsausgleiches erhöht. Die Einführung restriktiver Budgetregeln für den Gesamthaushalt kann demnach -ähnlich wie auf der Einnahmenund Ausgabenseitefiskalische Streßsituationen hervorrufen. d) Einnahmeve,fall als Auslöser fiskalischer Streßsituationen Beurteilt man die Diskussion der externen sozioökonornischen Einflußfaktoren als mögliche Ursache von fiskalischen Streßsituationen, so lassen sich drei Aussagen festhalten. Erstens sind sozioökonornische Umweltfaktoren nur eine mögliche Ursache für das Entstehen einer fiskalischen Budgetanspannung. Relevant ist daneben insbesondere die Frage, inwieweit das politische System problemrnildernd oder - verschärfend auf die externen Entwicklungen reagiert hat. Das strukturelle Organisationsgefüge einer Gebietskörperschaft beeinflußt damit als interner, media tisierender Reaktionsfaktor, inwieweit aus externen Einflüssen letztlich fiskalische Streßsituationen resultieren. Diese Überlegung liegt den theoretischen Fundierungen vieler empirischer Studien zugrunde. In ihnen werden zwei Modellteile unterschieden 158 • Der erste Modellteil behandelt die Frage, in welchem Umfang externe Umweltveränderungen, etwa durch Einnahmeausfälle, zu internen Problemen beim Haushaltsausgleich führen. Veränderungen des Ressourcenniveaus sind als unabhängige Variable definiert. Die politische Struktur wird als Kontextfaktor und intervenierende Variable eingeführt. Aus dem Zusammenspiel beider Faktoren läßt sich auf die resultierenden Budgetveränderungen als der abhängigen Größe schließen. Der zweite Modellteil problematisiert, wie von der Gebietskörperschaft auf die entstandenen fiskalischen Streßsituationen reagiert wird. Das Ausmaß anfiscal stress dient als Einflußgröße für administrative Faktoren, aus denen sich letztlich die Reaktion der Gebietskörperschaften ableiten. Zweitens sind für die Entstehung von fiskalischen Budgetanspannungen sowohl externe wie auch interne Variablen zu untersuchen. Wesentlich ist, daß sich sozioökonornische Umweltgrößen (erster Aspekt) nicht notwendigerweise in Probleme beim Haushaltsausgleich fortsetzen müssen 159. Externe, sozioökonornische Kontextfaktoren stellen folglich eine nur notwendige, nicht aber eine hinrei158 Siehe etwa Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 35; Pammer (1986), S. 36f.; Gitschier (1997), s. 2f. 159 Vgl. schon Clark (1980), S. 9, mit dem Hinweis, daß „private sector resources do not automatically determine city fiscal policies." 41 Die Arbeit endet mit einer Zusammenfassung, einem Ausblick auf offene Fragen und mit möglichen Ansätzen für weitere Arbeiten auf dem Gebiet einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung. 42 V. Zusammenfassende Thesen zum 1. Kapitel 1. Eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung ist sowohl für eine langfristig nachhaltige Haushaltsentwicklung wie auch als kurzfristige Anpassungsreaktion zur Überwindung von fiskalischen Streßsituationen geeignet. 2. Fiscal stress ist ein Synonym für budgetären Ausgleichsdruck. Unterschiedliche Intensitäten reichen vom jährlichen Erfordernis zum Haushaltsausgleich bis zu einer krisenhaften Zuspitzung von Etatproblemen. 3. Aus empirischer Sicht werden steigende Ausgleichsintensitäten durch eine fortgesetzte Expansion der Budgetausgaben verursacht. Auslöser von fiskalischen Streßsituationen sind schnelle, starke und anhaltende Einnahmeausfälle. 4. Die Qualifizierung einer fiskalischen Streßsituation bedarf differenzierter Instrumente. Für die Abschätzung der langfristigen Entwicklung bieten sich ein Vergleich des Wachstums von Ausgaben und Einnahmen an. Als kurzfristiger Indikator für das Ausmaß an fiscal stress ist die Veränderung der Defizithöhe in der laufenden Rechnung geeignet. 43 Erster Hauptteil: Die Milderung der Budgetexpansion als langfristiger Aspekt 2. Kapitel: Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in Legislative und Bürokratie "Demokratie [ ... ] wird zunehmend der Name für den Prozeß des Stimmenkaufs, für das Schmieren und Belohnen jener Sonderinteressen, die in naiveren Zeiten als „unlautere Absichten" bezeichnet wurden .... [Es ist ein] Auktionssystem, durch das wir alle paar Jahre die Macht der Gesetzgebung denjenigen anvertrauen, die ihren Gefolgsleuten die größten Sondervorteile versprechen." F.A. von Hayek. * I. Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Legislative 1. Die Problematik kollektiver Wahlhandlungen unter Mehrheitsregel a) Das Problem der Entscheidungsstabilität Als manifestes Abbild des Wählerwillens ist die legislative Versammluny der einzig legitime Ausgangspunkt aller staatlichen Organisation und Gewalt . Im folgenden Abschnitt wird untersucht, welche budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Legislative existieren. Für eine Anwendung der Mehrheitsregel bei politischen Budgetentscheidungen sprechen überzeugende Gründe2. Sie erlaubt eine Entscheidung zu jeder möglichen Präferenzordnung der Wähler. Für das Ergebnis sind allein die individuellen Präferenzordnungen entscheidend. Alle Alternativen werden gleichwertig behandelt und Änderungen der Wählerpräferenzen ziehen Ergebnisänderungen nach sich. Nicht zuletzt stellt die Mehrheitsregel eine kostengünstige Möglichkeit für kollektive Beschlüsse dar3• Eine gleichgewichtige Entscheidung bei Geltung der Mehrheitsregel liegt vor, wenn ein mehrheitsfähiger Vorschlag bei paarweisen Vergleichen mit anderen Alter- ; aus Hayek (1981), S. 55. 1 Vgl. Kiewiet/McCubbins (1991), S. 9. 2 Vgl. May (1952); zusammenfassend Ingbennan/lnman (1988), S. 108. 3 Siehe Buchanan/Tullock (1974). 44 nativen ungeschlagen bleibt4. Die Bedingungen für die Existenz und die Stabilität eines solchen Gleichgewichts unterscheiden sich für einund mehrdimensionale Entscheidungen. Bei kollektiven Wahlhandlungen im eindimensionalen Raum führen individuell mehrgipflige Präferenzordnungen zu einer intransitiven Alternativenreihung der Gruppe5• Die Existenz eines Gleichgewichts im eindimensionalen Raum setzt daher eingipflige Präferenzordnungen aller Wahlbeteiligten voraus6• Diese Bedingung läßt sich dahingehend präzisieren, daß nicht jede einzelne individuelle Präferenzordnung dem Kriterium der Unimodalität genügen muß7• Ein Gleichgewicht wird vielmehr schon mit einer steigenden Anzahl eingipfliger Präferenzenordnungen unter den Abstimmungsberechtigten wahrscheinlicher. Auch bei abnehmender Alternativenzahl kann ein steigender Anteil individuell eingipfliger Präferenzenordnungen ein stabiles Gleichgewicht auf kollektiver Ebene ermöglichen8. Daneben läßt sich die strenge Unimodalitätsbedingung des Medianwählertheorems abschwächen. Falls jeweils links und rechts einer Alternative Ai eine Mehrheit der Präferenzkurven abwärts fällt, dann geht Ai bei paarweisen Vergleichen mit allen anderen Alternativen ungeschlagen hervor. Die Alternative Ai stellt damit ein Gleichgewicht dar9• Im mehrdimensionalen Raum lassen sich die individuellen Idealpunkte der Wahlbeteiligten durch Kontraktkurven verbinden 10. Auf ihnen liegen alle Punkte, die vorteilhafte Tauschbeziehungen für beide Partner anzeigen. Der Schnittpunkt sämtlicher Kontraktkurven stellt ein potentielles Gleichgewicht für alle Beteiligten dar. Eine erste Bedingung ist daher eine gerade Anzahl Wahlbeteiligter. Für ein Gleichgewicht im mehrdimensionalen Alternativenraum ist zudem erforderlich, daß indifferente Mitglieder nicht mit Ja stimmen 11 • Bei einer ungeraden Anzahl von Abstimmungsberechtigten existiert ein potentielles Gleichgewicht nur in dem einzelnen Punkt, der das Nutzenmaximum wenigstens eines Beteiligten darstellt. Gleichzeitig müssen sich in diesem Punkt die paar4 So die Definition bei Sheps/e/Weingast (1984c), S. 421. Die Literatur verwendet dafür verschiedene Bezeichnungen, siehe etwa Kraan (1996), S. 116f.; Shepsle/Weingast (1981a), S. 505. 5 Siehe Black (1948); Riker (1980), S. 434ff.; Mueller (1989), S. 63ff.; Shepsle/Bonchek (1997), S. 49f. 6 Zu Blacks Medianwählertheorem siehe Kraan (1996), S. 120; Shepsle/Bonchek (1997), S. 88. 7 Siehe Kraan (1996), S. 120; Niemi (1983), S. 263. Zur Unimodalität vgl. Shepsle/Bonchek (1997), S. 84. 8 Siehe Niemi (1983), S. 263, der das als „nearly single peaked" bezeichnet. 9 Siehe Niemi (1983), S. 264, und die dortige Definition, in der das als „semi-single-peaked" bezeichnet wird. 10 Vgl. nachfolgend Kraan (1996), S. 12lf.; Moser (1999), S. 4f. II Vgl. P/ott (1967), s. 790. 45 weise verbundenen Kontraktkurven der anderen Wähler schneiden 12 • An die Kontraktkurven in diesem Schnittpunkt lassen sich Gradienten anlegen. Sie deuten potentiell vorteilhafte Bewegungen weg vom Gleichgewicht an. Nur soweit sich diese Kräfte gegenseitig exakt neutralisieren, existiert ein Gleichgewicht 13 • Die Gleichgewichtsbedingung im mehrdimensionalen Raum erfordert daher, daß die Präferenzfunktionen im gemeinsamen Schnittpunkt paarweise symmetrisch sind 14 • Auf den Kontraktkurven zweier Tauschpartner ist dies gegeben, soweit die zugrundeliegenden Nutzenund Präferenzfunktionen strengen Anforderungen genügen 15 • Zudem ermöglichen nur paarweise, nicht simultane Vergleiche in jeweils nur einer Dimension ein Gleichgewicht 16 • Die hier formulierten Voraussetzungen für ein Gleichgewicht bei Abstimmungen im mehrdimensionalen Raum sind himeichende, nicht aber notwendige Bedingungen 17 • Die Bedingungen, um aus der Existenzvielfalt möglicher Gleichgewichte eine stabile Kollektiventscheidung ableiten zu können, sind insgesamt von „extreme and special nature" 18 • Ein stabiles Gleichgewicht bei Anwendunfl der Mehrheitsregel muß demnach als ein „almost nonexistent phenomenon" 9 charakterisiert werden, weil „chances are very slim that such a point will exist in any particular situation"20• Das verdeutlicht die folgende Abbildung. 12 Vgl. Koford (1982), S. 247. 13 Vgl. ausführlich Riker (1980), S. 438ff.; Kraan (1996), S. 122. 14 Siehe grundlegend Platt (1967), S. 790. Dessen Theorem bei Shepsle/Bonchek (1997), S. 99f. Die notwendigen Bedingungen ausführlich bei McKelvey/Wendell (1976), S. 150f.; McKelvey (1976), S. 481; Krehbiel (1988), S. 267. 15 Vgl. etwa McKelvey/Wendell (1976), S. 153; Krehbiel (1988), S. 263f.; Kiewiet/McCubbins (1991), S. 162; Kraan (1996), S. 121. Die Nutzenfunktionen müssen differenzierbar und konvex sein; die quasikonkaven Präferenzfunktionen weisen ein eindeutiges globales Maximum auf. Die Notwendigkeit solcher ,sufficiently well-behaved preferences' zur Verwendung von Kontraktkurven begründen McKelvey/Wendell (1976), S. 148. 16 Vgl. Koford (1982), S. 247, mit dem Hinweis, daß schon Downs (1957) paarweise Vergleiche als notwendig für ein politisches Gleichgewicht bezeichnet hat. 17 Zu den notwendigen Bedingungen siehe Kraan (1996), S. 123. Für ein Gleichgewicht genügt bereits ein geringeres Symmetrieausmaß. Die Anzahl der mit dem Schnittpunkt zusammenfallenden Idealpunkte muß die notwendige Mindestzahl bei paarweiser Symmetrie (Eins bei ungerader, Null bei gerader Wählerzahl) übersteigen. 18 Vgl. Shepsle/Weingast (1981a), S. 504. 19 So skeptisch schon Platt (1967), S. 795. Ausführlich Krehbiel (1988), S. 266f. 20 McKelvey (1976), S. 480. Ähnlich skeptisch auch lngbermanllnman (1988), S. 115: ,,We must conclude that only in very special circumstances -single-dimension, single-peaked preferences or multi-dimension, symmetric preferences -can we expect simple majority rule to yield stable public choice outcomes." 46 Abbildung 2.1: Altemativenvielfalt bei Mehrheitsregel. Quelle: Shepsle/Bonchek (1997), S. 95. In Abbildung 2.1 sind 3 Beteiligte X; (i=l,2,3) durch lineare Kontraktkurven miteinander verbunden. Der Status Quo (A 0) fungiert als historischer Ausgangspunkt, der bei Nichteinigung erhalten bleibt. Alle Verbesserungen müssen sich an ihm messen lassen. Um die jeweiligen Idealpunkte Xi sind Kreise durch Ao gezogen, die für den jeweiligen Beteiligten (i) Verbesserungen gegenüber dem Status Quo (Ao) bedeuten und dessen preference set über Ao (Pi[Ao 1) darstellen 21 • In Verhandlungen unter Mehrheitsregel bemühen sich die Beteiligten um Nutzensteigerungen gegenüber dem Status Quo. Das Dreieck X1X2X3 ist der Raum aller möglichen paretooptimalen Verbesserungen 22 • Die Schnittmengen jeweils zweier Kreise sind als schraffierte Fläche dargestellt und umfassen alle Punkte, die für eine jeweilige Mehrheitskoalition [i,i] Verbesserungen gegenüber dem 21 Siehe die Darstellung 3 bei Shepsle/Weingast (1984c), S. 426; Shepsle/Bonchek (1997), S. 94f. 22 Siehe Ingbennanllnman (1988), S. 115. 47 Status Quo sind. Die Menge mehrheitsfähiger Alternativen im Vergleich zum Status Quo wird als win set über A0 (W[A0 ]) bezeichnet und ist angesichts der strengen Gleichgewichtsbedingungen praktisch nie leer2 3. Als Ergebnis ist festzuhalten, daß verschiedene Vorschlagsalternativen mehrheitsfähig und somit gegen den Status Quo erfolgreich sind2 4. Ein ,,nearly complete lack of determinancy"25 bei Mehrheitsentscheidungen führt zu einer Vielfalt von Koalitionsoptionen und zu potentiellen Ergebniszyklen 26 . Die Bedingungen für ein Gleichgewicht sind für mehrdimensionale Konstellationen härter als für den eindimensionalen Fall. Da es stets eine positive Menge mehrheitsfähiger Alternativen gibt, ist es jeder Minderheit bei Geltung der Mehrheitsregel möglich, jederzeit erfolgreiche Alternativvorschläge zum Status Quo zu finden und auf der Abstimmungsagenda zu präsentieren. Falls aber kein Vorschlag als stabil einzuschätzen und damit jede Koalition bedroht ist, sind stets neue Koalitionen formierbar, die einen für sich vorteilhaften Gegenvorschlag zur Abstimmung stellen können. Wandernde Mehrheiten können sich dafür des ganzen Alternativenraumes bedienen 27 . In der Literatur werden verschiedene Ansatzpunkte diskutiert, um die Gleichgewichtsproblematik bei Geltung der Mehrheitsregel zu lösen 28 . Eine erste Möglichkeit wird in umfassenderen Mehrheiten gesehen29• Durch eine Ausdehnung des Stimmentausches sollen Minderheiten eingebunden und von der Formulierung und Einbringung alternativer Vorschläge abgehalten werden. Um Gültigkeit beanspruchen zu dürfen, müßten jedoch alle Abstimmungsberechtigen der Vereinbarung zum Stimmentausch beitreten. Ansonsten würde jede noch so kleine, ausgeschlossene Minderheit über die Möglichkeit verfügen, Teilen der Mehrheitskoalition nutzensteigernde Gegenofferten anzutragen und sie damit zum Bruch der Stimmentauschvereinbarung zu bewegen. Eine Ausweitung der Stimmentauschkoalitionen auf bisherige Nichtmitglieder erscheint deshalb nur bedingt plausibel, um bereits existierende Mehrheitslösungen zu stabilisieren. Ein zweiter Teil der Literatur plädiert daher für eine Beschränkung der Koalitionsmöglichkeiten30. Die vielfältigen Alternativoptionen zum Status Quo sind die logische Folge der zugrundeliegenden Nutzenfunktionen. Eine Begrenzung dieser Vielfalt selbst ist daher nicht möglich. Zur Stabilisierung von Mehrheitsentscheidungen wird deshalb bei der Möglichkeit angesetzt, Alternativoptionen auf 23 Vgl. Shepsle (1986b), S. 53f.; Shepsle/Weingast (1982), S. 367; dies. (1984c), S. 426; dies. (1987), S. 90; Weingast (1989), S. 798; Shepsle/Bonchek (1997), S. 96; Moser (1999), S. 5. 24 Siehe Shepsle/Weingast (1984b), S. 210f.; fonnal dies. (1982), S. 368. 25 Ingbermanllnman (1988), S. 115. 26 Vgl. ausführlich McKelvey/Schofield (1986). 27 Vgl. McKelvey (1976), S. 480; Schofield (1975); Shepsle (1986b), S. 54; Krehbiel (1988), S. 267f.; Shepsle/Bonchek (1997), S. 101. 28 Vgl. die Diskussion bei Stratmann (1997), S. 334. 29 Siehe Tullock (1981); Stratmann (1997), S. 334. 30 Vgl. Shepsle/Weingast (1981a), S. 507. 48 der Abstimmungsagenda präsentieren zu können. Die Möglichkeit zyklischer Entscheidungen besteht, da den Verlierern vorangegangener Wahlentscheidungen eine Präsentation ihrer Gegenvorschläge nicht verweigert wird 31 • Die Instabilität bei Anwendung der Mehrheitsregel resultiert aus der Möglichkeit einer unbegrenzten Koalitionenbildung. Jede sich formierende Gegenkoalition benötigt neben der Möglichkeit, aus der Vielfalt erfolgreicher Alternativen einen Vorschlag herausgreifen und zur Basis ihrer Koalition machen zu können, auch die Option, diesen Alternativantrag auf die Tagesordnung bringen und zur Abstimmung stellen zu dürfen. Mit einem exklusiven Agendazugang könnten Zulässigkeitsbeschränkungen für Anträge statuiert und so Mehrheitsentscheidungen stabilisiert werden32• Beschränkungen des Agendazuganges sind auf verschiedenen Wegen denkbar. Erstens sind Koalitionen nicht kostenlos und unbeschränkt neu formierbar33• Transaktionskosten zur Etablierung einer Mehrheitskoalition verhindern eine unbeschränkte Ausschöpfung des Alternativenraumes. Kosten aus Vertrauensund Reputationsverlusten beim Koalitionsbruch beschränken alternative Vereinbarungen zum Stimmentausch. Zweitens können legislative Verfahrensmechanismen die Stimmtauschgeschäfte zwar inhaltlich unbegrenzt gestatten, eine vollständige Ausschöpfung des Alternativenraumes aber aufgrund prozessualer Kostenbelastungen ökonomisch erschweren34. Inhaltliche Zulässigkeitskriterien für Alternativvorschläge können voraussetzen, daß Änderungsanträge effizienter Teil eines Gesamtpaketes sein müssen, signifikante Änderungen des Status Quo darstellen oder jeweils nur eine Dimension ändern35 • Schließlich sind drittens personelle Kriterien denkbar, die etwa den Kreis der Vorschlagsberechtigten festlegen. Eine auf diese Weise begrenzte Alternativenzahl macht ein Gleichgewicht wahrscheinlicher, vermag Zyklikjedoch nicht gänzlich auszuschließen3 • Mit der ökonomischen, inhaltlichen oder personellen Separierung des Alternativenraumes gelingt ein Doppeltes. Erstens stehen für Änderungsoptionen zum Status Quo nur noch Teilmengen an Alternativen offen, nämlich nur jene, die vom Inhaber der exklusiven Agendarechte präferiert werden. Das gestattet eine Begrenzung der für den Status Quo bedrohlichen Alternativenvergleiche. Mit einer sinkenden Zahl alternativer Änderungsoptionen wird der Status Quo veränderungsresistenter. Zweitens ist nur jene Teilmenge mehrheitsfähiger Alternativen für eine Mehrheitskoalition verwertbar und vermag, Basis einer Koalition zu werden, die auf die Tagesordnung gesetzt und zur Abstimmung gestellt werden kann. Eine Gegenkoalition, die nicht vorschlagsberechtigt ist, kann damit zwar aus der Alternativenmenge Vorschläge auswählen, diese aber nicht durch 31 Siehe Shepsle/Weingast (1981a), S. 511. 32 So die Überlegungen von Platt (1967), S. 795. Ähnlich McKelvey (1976), S. 481. 33 Vgl. schon Sloss (1973); Coleman (1983); Cox/McCubbins (1993), S. 131; dies. (1995), S. 103. 34 Beispiele führen Shepsle/Weingast (1981a), S. 508f., an. 35 Vgl. das „procedure constrained" Mehrheitsverfahren bei Fiorina (1981a), S. 206f. 36 Vgl. Niemi (1983), S. 261. 49 eine Plenarabstimmung für sich verwerten. Eine Begrenzung des potentiellen Alternativenraumes durch die Zuweisung exklusiver Agendarechte beschränkt damit auch die Koalitionsbildung. Zwar bestehen noch vielfältige Alternativoptionen zum Status Quo. Ohne Zugang zur Agenda können sie jedoch nicht mehr erfolgreich umgesetzt werden. Restringierende Prozeßund Beteiligungsrechte nehmen somit entscheidenden Einfluß auf die Stabilität von Entscheidungen bei Anwendung der Mehrheitsregel. Um eine Mehrheitsentscheidung als gleichgewichtig zu qualifizieren, sind gleichzeitig zwei Eigenschaften zu erfüllen. Es muß sich erstens um eine grundsätzlich mehrheitsfähige Alternative zum Status Quo handeln, also Teil des win sets sein. Zweitens muß sie vom Inhaber der Agendarechte gegenüber dem Status Quo präferiert werden, also zu dessen preference set gehören, um zur Abstimmung gebracht werden zu können. Wenn die Menge alternativer Mehrheitsoptionen selbst nur Reflex der zugrundeliegenden Nutzenfunktionen ist, wird Entscheidungsstabilität durch die exklusiven Agendarechte induziert. Weil Agendarechte ein Teil der institutionellen Strukturen sind, wird von strukturinduzierten Gleichgewichten (SIE) gesprochen37 . Eine Kollektiventscheidung erlangt durch legislative Strukturen Stabilität, falls sie einem Vergleich mit für sie bedrohlichen Änderungsvorschlägen nur beschränkt ausgesetzt wird. Im Ergebnis sind es die Stimmentausch restringierenden Strukturen, die zyklische Mehrheitsentscheidungen vermeiden und so eine Aggregation von Präferenzen durch kollektive Wahlhandlungen ermöglichen38 . Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, daß für einen funktionsfähigen Stimmentausch in der Legislative eine Begrenzung des Alternativenraumes durch exklusive Agendarechte vorausgesetzt werden muß, um der Problematik der Entscheidungsstabilität zu begegnen. Legislative Strukturen leiten sich aus den Problemen bei Geltung der Mehrheitsregel ab. Sie sind stabilitätsbegründend und werden in der nachfolgenden Analyse deshalb aufzugreifen sein. 37 Siehe grundlegend Shepsle/Weingast (1981a), S. 512; Weingast (1981), S. 157; Shepsle (1986a), S. 149; Moser (1999), S. 6. 38 In diesem Sinne einer Vermeidung von Arrows Unmöglichkeitstheorem durch Strukturen vgl. Alesina/Perotti (1999), S. 18. 50 b) Das Problem der Koalitionsstabilität Die Mehrheitsregel lässt individuellen Stimmen und Interessen kaum eine Chance, sich allein endgültig durchzusetzen, und zwingt daher zu gemeinsamen Arrangements. Die Interessenvielfalt eröffnet Möglichkeiten für einen gegenseitig vorteilhaften Austausch (gains from exchange)39• Die gleichberechtigten Legislativmitglieder besitzen gleiche Stimmengewichte. Bei Wahlhandlungen können durch die Individualstimme allein variierende Intensitäten der Präferenzen nicht ausgedrückt werden. Die Anwendung der Mehrheitsregel gestattet mithin nur eine Äußerung der ordinalen Präferenzrichtung4°. Zwischen den Parlamentariern können Präferenzintensitäten jedoch differieren. Falls eine unterlegende Minderheit stärkere Intensitäten als die Mehrheit bei einem Abstimmungsgegenstand hat, ließe sich eine Effizienzverbesserung im Sinne Paretos durch Kompensation erreichen. Hierfür bieten sich Stimmentauschgeschäfte (logrolling, vote-trading) zwischen den Abstimmungsberechtigten an 41 . Mit ihnen ist der kardinale Ausdruck von Präferenzintensitäten möglich42. Aus dem akzeptierten Preis des Gegengeschäftes sind die Präferenzintensitäten ableitbar. Die potentiell wohlfahrtssteigernden Tauschgewinne können zugunsten der beteiligten Partner ausgeschöpft werden. Zudem läßt sich mit Stimmentausch die Problematik überwinden, individuelle Präferenzen zu aggregieren43 . Die Transaktionen treten in vielfältigen Formen auf, von denen zwei für die nachfolgende Argumentation relevant sind44. In einer expliziten Variante finden offene Abstimmungen zwischen einer kleinen Wählerzahl über eine Reihe von Vorhaben statt45 . Über jedes einzelne Vorhaben wird gesondert abgestimmt; der Wahlakt selbst ist eindimensional. Die Projektauktionen garantieren die Beobachtung der Tauschpartner und deren Vertragseinhaltung. Den Beteiligten entstehen bei diesem Verfahren allerdings hohe Informationskosten. Die implizite Variante von Stimmentausch ermöglicht Abstimmungen über Projektpakete, die von den Tauschpartnern bereits vor der Abstimmung ausgehandelt worden sind. Die Vorverlagerung aus dem Legislativprozeß und die Paketbildung erlauben Kostenersparnisse. Die zusammengestellten Projektbündel erfordern einen mehrdimensionalen Wahlakt über komplexe Fragen. 19 Vgl. grundlegend Buchanan/Tullock (1974), S. 131 f.; Weingast/Marshall ( 1988), S. 133; umfassend Gilligan/Krehbiel ( 1995). 40 Siehe Stratmann (1997), S. 325. 41 Vgl. grundlegend Buchanan/Tullock (1974), S. 130ff. Zu Idee und Voraussetzungen siehe Riker/Brams (1973), S. 1238; Mueller (1989), S. 82ff.; BemholvBreyer (1994), S. 72f.; Stratmann (1997), S. 323f. Ein überaus illustratives Beispiel beschreibt F erejohn (1986). 42 Vgl. Mueller (1973), S. 64f.; Rowley/Shughart/Tollison (1987), S. 266; Stratmann (1997), S. 324f. 41 Zum Paradox vgl. Arrow (1963); BernholvBreyer (1994), S. 27ff. Zu dessen Überwindung durch log rolling siehe Coleman ( 1966); aber strittig, weil bei Stimmentausch Arrows Unabhängigkeitsbedingung verletzt sein kann, siehe etwa Wilson ( 1969); Mueller ( 1973), S. 69. 44 Vgl. Froman (1967), Kapitel 2; Buchanan/Tullock (1974), S. 134. 45 Vgl. Ferejohn (1986), S. 231ff. 57 Vetoinstrumente vorgenommen. Die Funktionsfähigkeit dieses Mechanismus begründet sich in der Dauerhaftigkeit der parlamentarischen Ausschußstruktur. Sie überdauert die individuellen Stimmentauschgeschäfte, grundsätzlich die Legislaturperiode und regelmäßig auch nachfolgende Parlamente. In einem Ausschußsystem entsteht somit aus dem individuellen ein institutionalisierter Stimmentausch 78. b) Verhandlungsinstrumente als Zugriffsrechte auf den Alternativenraum Die Problematik nicht determinierter und instabiler Mehrheitsentscheidungen wird durch gleichgewichtsinduzierende Strukturen gelöst, zu denen insbesondere die Agendarechte gehören. Die Verhandlungsstellung, die von den Beteiligten in einem parlamentarischen System eingenommen wird, ist von den möglichen Instrumenten abhängig, die ihnen zur Durchsetzung ihrer Zielvorstellungen zur Verfügung stehen. Jener Beteiligte, der mit Agendarechten privilegiert ist (agenda setter), kann mit ihnen entscheidenden Einfluß auf die endgültigen Verhandlungsresultate nehmen. Grundsätzlich lassen sich ex ante-Vetorechte (gatekeeping monopoly power) mit eher defensivem Charakter und ex postVetorechte mit strategischer Eignung unterscheiden. In Abbildung 2.2 sind die Idealpunkte der Präferenzen dreier Verhandlungsbeteiligter (X;, mit i=l,2,3) über zwei Dimensionen dargestellt. Person X3 bezeichnet den agenda setter (AS); alle Beteiligten gemeinsam bilden das Plenum. Die Strecken zwischen den individuellen Idealpunkten beschreiben die Kontraktkurven für die Verhandlungen. Im Vergleich zum Status Quo (A0) sind für verschiedene Mehrheiten ([1,2] bzw. [2,3]) Verbesserungen möglich, die durch den Inhalt der beiden Linsen A0E und A0D angedeutet werden. Bei Geltung der Mehrheitsregel ist der Ausgangspunkt A0 durch eine Vielzahl mehrheitsfähiger Änderungsanträge angreifbar und eine gleichgewichtige Mehrheitsentscheidung damit ungewiß. Nun sei angenommen, der agenda setter (X 3) verfüge über das ausschließliche Recht, Änderungen des Status Quo auf die Tagesordnung der Legislative einbringen zu können. Da zu jedem seiner Vorschläge mehrheitsfähige Alternativen bestehen, ist jeder seiner eingebrachten Änderungsanträge zum Status Quo angreifbar. Soweit das legislative Plenum die Möglichkeit besitzt, die vom agenda setter eingebrachten Vorschläge abändern zu können (open rule), sind für den mit Agendarechten privilegierten Beteiligten Verschlechterungen seiner Position wahrscheinlich. Ex ante-Vetorechte haben für den agenda setter folglich einen nur defensiven Charakter, wie folgendes Schaubild 2.2 illustriert. 78 Von einem institutionalierten logrolling sprechen Ferejohn/Shipan (1990), S. 350; Shepsle (1989), S. 246. 58 Abbildung 2.2: Ex ante-Vetorechte als anything-can-happen-rule. Quelle: in Anlehnung an Shepsle/Weingast (1987), S. 91. Der Raum innerhalb des zwischen P As(Ao) und D bezeichneten Halbkreises um X3 beschreibt alle Vorschlagsaltemativen, die der agenda setter gegenüber dem Status Quo (Ao) bevorzugt. Nun sei angenommen, er bringe den Vorschlag Bin das Plenum ein. Der Vorschlag B ist für den agenda setter eine Verbesserung gegenüber Ao und damit Teil seines preference sets (B E P As(Ao)). Die schraffierte Fläche stellt alle Punkte dar, die Verbesserungen gegenüber A0 und die gegenüber B mehrheitsfähig sind (W(B) n W(A0 )). Folglich könnte die Vorlage B des agenda setters etwa von einem Gegenvorschlag A1 aus dem Plenum geschlagen werden, weil sich die Parlamentarier X1 und X2 mit einem Antrag A1 relativ zum Status Quo verbessern und X2 den Vorschlag A1 gegenüber B bevorzugt. 59 Verhandlungen, in denen unbeschränkt Änderungsvorschläge aus dem Plenum eingebracht werden können (open rule), entsprechen folglich Majoritätsvoten bei Geltung der Mehrheitsregel79• Mit einem gatekeeping-Privileg verfügt der agenda setter nur über die Möglichkeit, Diskussionsund Abstimmungsprozesse im Plenum nicht auszulösen. Er kann Veränderungen des Status Quo nur verhindern. Sein Handlungsschwerpunkt liegt bei Blockadeoptionen. Sobald der Plenarprozeß aber in Gang gekommen ist, bleiben Alternativen zur Bildung von Gegenkoalitionen über die Vorlage des Agendaprivilegierten bestehen. Dabei existieren stets Gegenanträge, die im Plenum mehrheitsfähig sind und die den agenda setter gegenüber dem Status Quo schlechter stellen können 80 . Die Einbringung von Vorlagen durch den agenda setter ins Plenum unter ex anteVetorechten (gatekeeping monopoly) und deren Verhandlung unter open rule besitzen für den agenda setter demnach ambivalenten Charakter. Sie sind nur defensive, nicht initiierende Instrumente. Im Zweifel wird der Status Quo verteidigt und kein Vorschlag eingebracht. Die Mehrheitsbildung geht allerdings in jedem Fall vom agenda setter aus. Falls sich der agenda setter trotzdem entschließt, eine Vorlage ins Plenum einzubringen und unter open rule zur Abstimmung zu stellen, setzt er sich der Gefahr alternativer Gegenvorschläge aus. Unter dieser Bedingung besteht die optimale Reaktion für ihn in einer aggressiven Verhandlungsstrategie 81 . Er muß versuchen, der Gefahr negativer Plenaranträge durch Nutzung seiner Spezialisierungsund Informationsvorteile sowie seiner prozessualen Instrumente entgegenzutreten und wirksame Gegenofferten zu entwickeln. Um sich die Unterstützung der Plenarmehrheit in den Verhandlungen zu sichern, wird der mit Agendarechten privilegierte Beteiligte dem Plenum entgegenkommen müssen. Das Endergebnis solcher Verhandlungen dürfte daher einen größeren Kreis der parlamentarischen Mitglieder bedienen und im Ergebnis universalistischer sein 82 . Generell gilt, daß der Einfluß des Agendaprivilegierten auf das Verhandlungsergebnis steigt, wenn er kohärent auftritt 83 . Handelt es sich bei dem agenda setter um einen Ausschuß, so müssen dessen Mitglieder im Plenum folglich einheitlich auftreten, um ihre Position durchsetzen zu können (unitary-actor-These)84. Das Einbringen von Änderungsvorlagen unter dem exklusiven Privileg, Abstimmungen auf die Tagesordnung setzen zu können (gatekeeping monopoly power), wird erleichtert, falls der agenda setter über ex post-Vetorechte verfügt85. Damit ist es ihm möglich, Entscheidungen des Gesamtparlaments auch 79 Vgl. Weingast (1981), S. 155, FN 18. 80 Vgl. Shepsle (1986b), S. 63; Shepsle/Weingast (1987), S. 92. Weingast (1989), S. 799, spricht deshalb von der „anything-can-happen rule". 8 Vgl. ausführlich Weingast (1989). 82 Siehe Baron (1989); Baron/Ferejohn (1989); Alesina/Perotti (1996), S. 402. 83 Vgl. Cox/McKelvey (1984); Tsebelis (1995); Moser (1999), S. 11. 84 Hinweise findet schon bei Fenno (1966), S. 95. 85 Vgl. nachfolgend Shepsle/Weingast (1987), S. 93f.; Krehbiel (1988), S. 282f.; kritisch ders. (1987); Kiewiet/McCubbins (1991), S. 133ff. Die Kritik bezieht sich vor allem auf den Um- 60 nachträglich noch ablehnen zu können. Dieses Instrument ist vom agenda setter strategisch einsetzbar und schützt ihn in jedem Fall vor Wohlfahrtsminderungen gegenüber dem Status Quo. Das verdeutlicht Abbildung 2.3. Abbildung 2.3: Die Wirkung von ex post-Vetorechten. E D Quelle: in Anlehnung an Shepsle/Weingast (1987), S. 91 stand, daß die ex post-Vetorechte der Ausschüsse nicht endgültig sind, etwa weil noch ein Vermittlungsverfahren zwischen beiden Kammern stattfindet. 61 In Abbildung 2.3 ist zunächst zu erkennen, daß die Menge potentieller Gleichgewichtspunkte (dunkle Fläche) im Vergleich zu Abbildung 2.2 deutlich abgenommen hat. Die Linse um A1 ist nicht mehr entscheidungsrelevant. Durch die Legislativstrukturen wird eine stabile Mehrheitsentscheidung damit wahrscheinlicher. Erneut ist eine Vorlage B des agenda setters aber im Plenum von einer Mehrheit aus X1 und X2 zugunsten des Alternativvorschlages A1 bedroht. Der agenda setter würde sich mit A1 verschlechtern. Der Parlamentarier X2 muß daher mit einer Bestätigung des Status Quo Ao durch X3 rechnen, falls X2 der Vorlage A1 zustimmt und der agenda setter über ein ex post-Vetorecht verfügt. Gleichzeitig besteht für X2 die Option, sich mit dem Vorschlag B gegenüber dem Status Quo zu verbessern. Das Parlamentsmitglied X2 wird folglich mit dem agenda setter für dessen Vorschlag B stimmen. Mit der glaubwürdigen Drohung eines ex post-Vetorechtes vermag der agenda setter den Verhandlungsbeteiligten X2 zum Nachgeben zu zwingen. Der agenda setter macht nur solche Vorschläge A;, die für ihn Verbesserungen gegenüber A0 sind, also Teile seines preference sets darstellen (A; E P As(A 0) ). Das Mitglied X2 wird nur insoweit akzeptieren, als sich mit dem Vorschlag des agenda setters (A;) auch für ihn selbst Nutzensteigerungen gegenüber dem Status Quo ergeben (A; E PxiCA 0 )). Alle Punkte in der Linse zwischen A0 und D erfüllen diese Bedingung (A; E Px 2 (Ao) n PAs(A 0 )) einer für den agenda setter glaubwürdigen Drohung. So ist eine Vorlage des agenda setters A2 für das Mitglied X2 noch bedrohlich und damit akzeptabel, während A3 als Verschlechterung gegenüber dem Status Quo auch von X2 abgelehnt wird. Das reziproke Nachgeben in legislativen Verhandlungen ist damit als Ergebnis strategischen Verhaltens gegenüber dem agenda setter interpretierbar86• Da viele Institutionen und Akteure in einer Legislative über Agendarechte verfügen, sind die politischen Vertreter zu reziprokem Nachgeben in vielen anderen Sachgebieten gezwungen. Das gegenseitige Nachgeben wird zur Basis für umfangreiche Vereinbarungen zum Stimmentausch. Mit dem Instrument eines ex post-Vetorechtes ist der agenda setter in der Lage, mehrheitsfähige Vorschlagsalternativen zu gruppieren, um für ihn gefährliche Plenarmehrheiten manipulativ zu spalten und Koalitionen zu eigenen Gunsten zu etablieren. Die Mehrheitsformation findet um den agenda setter herum statt. Er muß allerdings das preference set einzelner Plenarmitglieder kennen, in seinen Kalkulationen beachten und ihnen entgegenkommen (hier X2 ). Verhandlungen unter open rule gleichen in ihren Wirkungen einer institutionell unbeschränkten Mehrheitsregel. Die Vorschrift einer closed rule verbietet es, in den Plenarverhandlungen Änderungsanträge zur Vorlage des agenda setters vorzubringen und zur Abstimmung zu stellen. Eine solche Regel beschränkt die Alternativoptionen auf den Vergleich zwischen dem Status Quo und dem vom agenda setter präferierten Vorschlag (take-it-or-leave-it-choice) 87 • Mit der Be86 Siehe Shepsle/Weingast (1987), S. 94. Ähnlich Shepsle (1989), S. 246, der von „deference to the committee's position" spricht (Betonung ergänzt). 87 Vgl. Moser (1999), S. 8. 62 grenzung des Raumes von Alternativoptionen verlieren Mehrheiten gegen die Vorlage des agenda setters vollkommen die Möglichkeit, eine für sie günstige Alternative zur mehrheitsfähigen Grundlage ihrer Gegenkoalition machen und die Vorlage des agenda setters ablehnen zu können. Mit dem Instrument einer closed rule kann es dem agenda setter gelingen, das Plenum mit einer glaubwürdigen Ablehnungsalternative zu konfrontieren, die abschreckend penug ist, um seiner eigenen Vorlage endgültig eine Plenarmehrheit zu sichern8 • Der Zusammenhang ist in Abbildung 2.4 dargestellt. Abbildung 2.4: Reversion level und Verhandlungsergebnis. Menge anderer Güter x. Nutzen (U;) U, B Menge Güter X; G* G' 1 G' 2 Ausgaben G; Quelle: in Anlehnung an lngberman (1985), S. 25. 88 Vgl. die Darstellungen bei Romer/Rosenthal (1978), S. 29 und S. 35; dies. (1979), S. 158 und S. 160ff.; Ingbermanllnman (1988), S. 120. In einer Situation mit open rule und ex postVetorecht übernimmt die Wiedereinsetzung des Status Quo die Rolle der Drohalternative. 63 Ein als konstant unterstelltes Gesamteinkommen, etwa ein Budgetrahmen, wird auf zwei Gütermengen aufgeteilt. Es sind Güter zugunsten des vorschlagenden agenda setters (xi) und Güter für die anderen Beteiligten (x.). Die jeweiligen Achsen im oberen Teil der Abbildung 2.4 bezeichnen die beiden Gütermengen. Die Budgetgerade AB wird von einer Schar lndifferenzkurven (Ij, mit j=l,2,3) geschnitten. Zu der vom Ausschuß präferierten Gütermenge variiert ein budgetwirksames Ausgabenäquivalent (Gi), mit dem die Abszisse im unteren Abbildungsteil bezeichnet ist. Zu den Schnittpunkten der lndifferenzkurven (li) mit der Budgetgeraden gehören entsprechende Nutzenniveaus (Ui), die auf der Ordinate im unteren Teil abgetragen sind. So besteht zum nutzenoptimalen Punkt C ein Ausgabeniveau in Höhe von G*, für das die Nutzenfunktion U=f(Gi) ein Maximum erreicht. Aus den Schnittpunkten der Budgetgeraden mit verschiedenen lndifferenzkurven entsteht eine symmetrische Nutzenfunktion bezüglich variierender Ausgabenvolumina. Aus der Symmetrie folgt, daß zu jeder Nutzenhöhe eines existierenden Ausgabenumfanges (G1 ), der links vom Optimum (G*) liegt, ein gleich hoher Nutzenbetrag korrespondiert, der sich rechts davon bei einem entsprechend größeren Ausgabenvolumen (G' 1) befindet. Das alternative Ausgabevolumen, das bei Vorschlagsablehnung zustande kommt, wird als reversion Level bezeichnet. Falls nun ein zur Abstimmung aufgerufenes Plenum zwischen den Status QuoAusgaben (G1) und einem höheren Ausgabenniveau (G' 1) aufgrund gleicher Nutzenhöhen indifferent ist, besteht für einen auf Ausgabenmaximierung zielenden agenda setter die Möglichkeit, die Intervalldifferenz durch Vorschlag des höheren Ausgabenvolumens (G' 1) in seinem Interesse auszuschöpfen. Durch Drohung mit niedrigeren Ausgabenalternativen bei Vorschlagsablehnung lassen sich die übrigen Beteiligten zur Annahme immer höherer Ausgabeumfänge bewegen. Zwischen dem Ausgabenniveau des Status Quo und dem tatsächlich durch die Vorlage des agenda setters erreichten Ausgabenvolumens besteht mithin ein negativer Zusammenhang89• Nur das Privileg einer closed rufe erlaubt ein alternatives Ausgabeniveau, das eine bedrohliche Verlustalternative für das Plenum darstellt. Die Konfrontation mit einer Verlustalternative bewegt das Plenum zur Annahme der Vorlagen des agenda setters9°. Dem agenda setter wird mit einer closed rufe demnach die Durchsetzung von Distributionsvorteilen zu eigenen Gunsten erleichtert 91 • Die Gefahr, daß er ineffiziente Vorschläge zu Lasten der gesamten Plenarversarnmlung durchsetzt, steigt92. 89 Vgl. etwa Romer/Rosenthal (1978), S. 33. 90 Vgl. Shepsle (1984), S. 214f. Hier wird deutlich, daß eine rechtliche Absicherung des Status Quo und ein inkrementales Budgetverhalten auch für das Plenum rational sind. Auf diese Weise wird nämlich die Maximaldrohung, etwa durch die Bürokratie, mit einem reversion level im Umfang von Null vermieden. 91 Siehe Gilligan/Krehbiel (1989), S. 480f. 92 Vgl. ausführlich Baron (1991). 64 Die Vorlagen des Agendaprivilegierten sind durch mehrheitsfähige Alternativen bedroht. Folglich steigt der Wert eines Agendaprivilegs, sobald der Umfang bedrohlicher Alternativen sinkt 93 • Vor dem Hintergrund dieser Überlegung stellt das Instrument einer closed rufe ein überaus wirksames Instrument zur Durchsetzung der Präferenzen des agenda setters in den Plenarberatungen dar. Neben einer Beschränkung der Prozeßauslösung (gatekeeping) werden mit einer solchen Regel alternative Veränderungen des Status Quo auch in späteren Plenarphasen vollständig auf die für den Agendaprivilegierten vorteilhaften Vergleiche begrenzt. Mehrheitskoalitionen gegen die Präferenzen des agenda setters sind nicht mehr formierbar, weil ihnen das Recht zur freien Alternativauswahl vollständig entzogen ist. Die Sicherheit in Plenarverhandlungen befördert das Einbringen von Vorlagen des agenda setters. Dazu kann auf die Ausführungen zu den strukturinduzierten Gleichgewichten (SIE) verwiesen werden, wonach eine Privilegierung mit Agendarechten zu stabilen Mehrheitsgleichgewichten in legislativen Verhandlungen führt. Bei seinen Vorlagen muß der agenda setter auf Plenarmehrheiten weniger Rücksicht nehmen, um Verschlechterungen gegenüber dem Status Quo zu vermeiden. Die Resultate, die unter restriktiven Verhandlungsregeln zustande kommen, entsprechen daher eher einer minimal notwendigen Mehrheitskoalition und sind weniger durch umfassende Mehrheiten gekennzeichnet94• Der Schutz restriktiver Verhandlungsregeln und die Sicherheit, sich in den Plenarverhandlungen durchzusetzen, schaffen besondere Spezialisierungsanreize für den agenda setter95• Als Gegenleistung für eine solche Privilegierung kann das Plenum erwarten, daß ihm der agenda setter verhandlungsrelevante Informationen anbietet96• 93 Vgl. die analoge Argumentation bei Moser (1999), S. 8. 94 Vgl. Krehbiel (1988), S. 296f.; Baron (1989); Baron/Ferejohn (1989); Alesina/Perotti (1996), S. 402. 95 Vgl. Gilligan/Krehbiel (1987); dies. (1990); Krehbiel (1988), S. 302ff.; ders. (1991), S. 97. % Zu diesem Angebotsaspekt in legislativen Organisationen vgl. Shepsle/Weingast (1995), S. 14ff. 65 Der agenda setter ist nicht nur Ausgangsund Kristallisationspunkt für die Mehrheitsbildung, sondern kann sich auch überproportionale Anteile am Verhandlungsergebnis sichern. Zur Illustration dient die folgende Graphik 2.5. Abbildung 2.5: Verhandlungsergebnisse bei Agendaprivilegien. Quelle: in Anlehnung an lngberman/Inman (1988), S. 130. Wieder sind drei an Verhandlungen beteiligte Personen mit ihren jeweiligen Idealpunkten (Xi, mit i=l,2,3) in einem zweidimensionalen Alternativenraum abgebildet. Der Beteiligte X3 fungiert als agenda setter (AS), der über ex postVetorechte verfügt. Die dick markierten Teile der Kontraktkurven stellen den Raum paretooptimaler Verbesserungen für jeweils beide Partner gegenüber dem Status Quo (A 0) dar. Da X3 über die verhandlungsentscheidenden Agendarechte verfügt, geht von ihm die Mehrheitsbildung aus. Damit gilt, daß die Kontraktgerade zwischen X1 und X2 nicht mehr für die Verhandlungen relevant ist. Die potentielle Alternativenmenge wird eingeschränkt. Der agenda setter (X 3) vergleicht, welches maximale Verhandlungsergebnis mit den anderen Beteiligten für ihn erreichbar ist. Bei Einigung und Mehrheitsbildung mit X2 ist der Punkt B erzielbar, während mit X1 der Punkt A zu erreichen ist. Der Punkt A liegt näher am Optirnalpunkt des agenda setters als Punkt B. Daher wird X3 eine Mehrheit mit X1 bilden. Erneut zeigt sich, daß sich die Mehrheit um den agenda setter herum formiert. Die Mehrheitsbildung findet zudem zu dessen Bedingungen statt, denn es wird dessen eigene Vorlage A in die Plenarverhandlungen eingebracht. Der Vorschlag A kann im Plenum nicht angegriffen werden und stellt daher eine stabile Mehrheitsentscheidung dar. Der mit Agendarechten privilegierte Beteiligte (X3) kann das Ergebnis der Plenarverhandlungen demnach deutlich zu seinen Gunsten verschieben. Das Verhandlungsergebnis unter diesen 66 Strukturen ist eigentlich nicht mehrheitsfähig: ,,policies resulting from highdemand cross committee logrolls are sustained in spite of their policy-by-policy nonmajoritarian status'm. Mit der Zuweisung exklusiver Agendarechte in einem Ausschußsystem verbindet sich also ein Zielkonflikt: Einern Mehr an Organisationseffizienz und Spezialisierungsgewinnen steht ein Weniger an Ergebnisgleichheit entgegen 98 • Sind die Distributionsvorteile durch Majoritätsentscheid zu Gunsten des Agendaprivilegierten geschaffen, erleichtert das Instrument einer closed rule auch deren Absicherung. Mit der Etablierung von Agendaprivilegien zugunsten einzelner Beteiligter steigt das Beharrungsvermögen der gesamten Legislative. Vom agenda setter wurde bisher angenommen, daß er die von ihm gewünschten Entscheidungen auch als die endgültigen Ergebnisse der Plenarverhandlungen betrachtet. Diese Annahme unterstellt, daß der agenda setter bei der Vorlage alternativer Vorschläge im Plenum nicht strategisch vorgeht, sondern nur seine Präferenzen äußert99• Gerade für spezialisierte und mit Informationsvorteilen ausgestattete Instanzen scheint diese Annahme wenig realistisch. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß ein agenda setter sein Wissen aktiv und vorausschauend nutzt, um strategisch solche Vorschläge in das Plenum einzubringen, die seinen Vorstellungen weitestgehend entsprechen und Aussicht auf Abstimmungserfolg haben. Dazu muß der agenda setter zwischen möglichen Gleichgewichtslösungen unter Mehrheitsregel unterscheiden 100• Zum einen existieren gleichgewichtige Lösungen, die eine Plenarmehrheit auf sich vereinen können (attraction points). Daneben sind Entscheidungen denkbar, die keine Mehrheit im Plenum erreichen und keine Veränderung des Status Quo auslösen können (retention points). Es läßt sich zeigen, daß ein System strukturinduzierter Gleichgewichte durch funktionsfähige Agendaprivilegien mehr beharrende und den Status Quo bewahrende als verändernde Gleichgewichtslösungen beinhaltet und das legislative System somit träger werden läßt 101 • In einem solchen Strukturgefüge steigt die Zahl jener Gleichgewichtspunkte, die beharrende Ei91 Krehbiel (1991), S. 76. Von einem überproportionalen Verteilungsanteil zugunsten des agenda setters sprechen auch McCubbins/Schwartz (1985), S. 56; Krehbiel (1988), S. 273; Weingast/Marshall (1988), S. 149. 98 Vgl. Kiewiet/McCubbins (1991), S. 5. Das war das historisch lange debattierte, grundlegende Dilemma des Jefferson'schen Ideals. Die exklusiven Privilegien widersprachen der Vorstellung egalitärer Parlamentarier, waren aber notwendig, um Informationsanreize zu setzen und arbeitsteilige Spezialisierungsgewinne gegenüber der Exekutive zu erzielen. Vgl. dazu Cooper (1988), Kapitel l; Krehbiel (1991), S. 108f. 99 Vgl. zu dieser Annahme explizit Shepsle (1979b), S. 36, FN 6. Zur Unterscheidung zwischen sincere und sophisticated voting vgl. Kramer (1972); Kiewiet/McCubbins (1991), S. 163. 100 Zur nachfolgenden Unterscheidung zwischen retention points und attraction points vgl. Po;'mdlegend Fiorina/Shepsle (1980); Denzau/Mackay (1983), S. 746; Krehbiel (1988), S. 278. 01 Siehe Denzau/Mackay (1983), S. 748f.; Shepsle (1986b), S. 64f.; Krehbiel (1988), S. 280. 73 fallen sowohl Austauschals auch Stimmwert seiner Sitzrechte 144 . Die Exklusivität der Agendarechte nimmt ab und mit ihnen auch der Wert der Sitzrechte. Eine Entwertung der Sitzrechte beschränkt die Möglichkeiten der Ausschußmitglieder, im institutionalisierten Stimmentausch günstige Gegengeschäfte auszuhandeln. Legislativmitglieder streben daher von Ausschüssen mit relativ geringwertigen in solche mit hochwertigen Sitzrechten 1 45 . Die Ausschußmitglieder besitzen an den ihnen einmal zugewiesenen Sitzen ein Quasi-Eigentumsrecht 146 . Klassisch ist die Bemerkung von Mayhew: ,,What the congressional seniority system does as a system is to convert turf into protection"147. Das Senioritätsprinzip perpetuiert die Konzentration spezieller Interessen über die Zeit. Im Zeitablauf läßt die personelle Konstanz der Ausschüsse eine relative Unempfindlichkeit der legislativen Arbeit gegenüber kurzfristig geänderten Mehrheiten durch Wahlergebnisse vermuten. Für Politikwechsel sind veränderte Wahlergebnisse damit nur beschränkt relevant. Die Charakterisierung von Legislativbeschlüssen als strukturinduzierte, gleichgewichtige Mehrheitsentscheide bedingt vielmehr eine geänderte personelle Zusammensetzung in den relevanten Ausschüssen 1 48 . Erst dann sind auch geänderte Zugriffe auf den Alternativenraum denkbar. Mit einem Ausschußsystem wird die Legislative deshalb weitgehend unempfindlich gegen Änderungen der Wahlergebnisse. Eine gesteigerte personelle Konstanz rührt zudem aus dem Umstand, daß in einem funktionsfähigen Ausschußsystem gerade die Inhaber der Sitzrechte in den relevanten Ausschüssen über einen erheblichen Wahlvorteil gegenüber Neubewerbern verfügen 1 49 . Neben der personellen Konstanz ist eine gesteigerte sachlichpolitische Konstanz zu erwarten 150 . Die in den Ausschüssen hochkonzentrierten Programmbefürworter verfügen über wirksame Vetound Blockadeinstrumente 144 Vgl. Brady/Morgan (1987), S. 216f. In der grundlegenden Studie von Shepsle (1978), S. 129f., wird die Bezeichnung „permeable" benutzt. 145 Siehe Shepsle (1978), S. 55, der konstatiert „the general pattem of revealed transfers is unidirectional". Das Wechselstreben ist ein die unterschiedlichen Zugriffsrechte auf Agend;!l'rivilegien egalisierendes Element. 1 Vgl. klassisch empirisch Polsby/Gallaher/Rundquist (1969); grundlegend theoretisch Shepsle (1978), S. 29; ders. (1975), S. 57; zusammenfassend Hedlund (1985), S. 339f.; Weingast/Marshall (1988), S. 143; kritisch Cox/McCubbins (1993), S. 45ff. Zur geschichtlichen Entwicklung vgl. Michael/Cooper (1968). 147 Mayhew (1975), S. 95/96. 148 Siehe Shepsle (1986a), S. 152f.; Weingast/Marshall (1988), S. 147; Shepsle (1989), S. 247. Schon Schmölders (1970), S. 100, bemerkt, daß bei den „zur Entscheidung anstehenden Fragen ist es nicht mehr damit getan, die Regierung aus der Mehrheit des Parlaments zu bilden und in ihrem Sinne zu instruieren; die erhöhte Handlungsfähigkeit des kleineren Gremiums ist unverkennbar." 149 Vgl. die Arbeit von McKelvey/Riezman (1992). 150 Vgl. Cox/McCubbins (1993), S. 13: ,,The seniority system ensures a substantial degree of continuity in committee personel, and well-defined jurisdictions ensure similar continuity in the legislative areas over which committees exercise influence." 74 zur Durchsetzung und Sicherung ihrer Position. Legislative Ausschußstrukturen stärken die Beharrungskräfte zugunsten des Status Quo. e) Zusammenfassung: Funktionsweise legislativer Ausschußsysteme Ein funktionsfähiges Ausschußsystem in der Legislative ist durch vier Eigenschaften charakterisiert 151 • Erstens diktieren wahlkreisrelevante Interessen die Ausschußbewerbung (recruitment). Zweitens konzentrieren sich in den Ausschüssen Sonderinteressen in nicht repräsentativer Besetzung (overrepresentation). Drittens sind diese Substrukturen mit wirksamen Instrumenten versehen, um für ihre Klientel überproportionale Anteile an den Budgetausgaben durchzusetzen (benefits). Aufgrund der Selbstauswahl ihrer Mitglieder (self-selection), der akkommodierenden Sitzzuweisung durch die Parteien (accommodation) und des ratifizierenden Plenarverhaltens sind die Substrukturen viertens weitgehend autonom. Für eine Qualifizierung der budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Legislative sind drei Aspekte festzuhalten. Die parlamentarische Organisation ist erstens in personell konzentrierte Interessen und zweitens in strukturell autonome Einheiten separiert. Das derart charakterisierte Strukturgefüge erzeugt drittens vielfältige Anreize für eine Expansion der öffentlichen Ausgaben. Personell konzentrieren sich in den Ausschüssen interessenspezifische Programmbefürworter, denen damit die Agendarechte zufallen 152• Die Aflendaprivilegien garantieren ihnen gruppennützige Abstimmungsergebnisse1 3. Mit der Ballung von preference outliers in den Ausschüssen sind die Programmbefürworter der Ausgangsund Kristallisationspunkt der Mehrheitsbildung. Gerade die Protagonisten einer Ausgabeexpansion verfügen über die ergebnisrelevanten Verhandlungsinstrumente. Die legislative Organisation stellt sicher, daß die Interessengruppen über ihre eigenen Angelegenheiten selbst und weitgehend autonom zu Gericht sitzen 1 54 . Legislative Strukturen zeichnen sich zweitens durch dezentrale, halbautonome Einheiten aus 155 • Das Plenum ist formal der Prinzipal, das Aufgaben an die Ausschüsse als Agenten mit Expertenwissen delegiert156• Mit ihren Spezialisie151 Vgl. Collie (1988b), S. 429. 152 Vgl. etwa Niskanen (1971), S. 139, der es als „a characteristic of legislatures" bezeichnet, daß „advocacy is concentrated and opposition is diluted". 153 Siehe Shepsle/Bonchek (1997), S. 122/123: ,,Agenda power discourages centripedal outcomes as it tugs the process in the direction of the pri vileged group." 154 Vgl. am Beispiel der Agrarinteressen schon Lowi (1979), S. 68f.; deutlich auch Shepsle/Weingast (1985), S. 129, die plastisch darauf verweisen, daß „the fox is guarding the chikken house". 155 Vgl. mit Einschränkungen für Deutschland Vetter (1986), S. 128f.; für den U.S.-Kongreß dagegen deutlich McCubbins/Page (1987), S. 416; Weingast/Marshall (1988), S. 147; Shepsle (1989), s. 265. 156 Siehe Cox/McCubbins (1995), S. 203f.; ähnlich Vetter (1986), S. l3lff. 75 rungsvorteilen und Vetoinstrumenten erscheinen jedoch die Ausschüsse als zentraler Ort der legislativen Willensbildung, während sich das Plenum gegenüber den Ausschüssen zumeist in einer Ratifikationslage befindet und vor allem der Legitimation vor der Öffentlichkeit dient157. Die Ausschüsse als Agenten des Plenums könnten verzerrte Informationen bereitstellen. Allerdings dürfte auch die Plenarversammlunfi lernen, mit Verzerrungen bei den bereitgestellten Informationen urnzugehen1 8• Zudem verfügt auch das Plenum über einige durchaus wirksame Instrumente, mit denen ein zu weites Abweichen der Ausschüsse vom Plenarwillen verhindert werden kann 159• Alle Instrumente sind jedoch an qualifizierte Mehrheiten geknüpft und daher für die Initiatoren mit hohen Kosten belastet. Begrenzende Einflüsse des Plenums auf die privilegierten agenda setter dürften daher denkbar gering ausfallen. Die koordinierenden Zentralinstanzen, die dämpfend auf die dezentralen Zentrifugalkräfte wirken könnten, sind als schwach einzuschätzen160. Der parlamentarische Entscheidungsprozeß ist fragmentiert und wird von partikularen Handlungsstrategien dominiert 161 . Die parzellierten, dezentralen und weitgehend autonomen Entscheidungsstrukturen schaffen drittens eine Vielzahl von wirksamen Vetopositionen162• Die dezentralen agenda setter verfügen im institutionalisierten Verhandlungsprozeß über wirksame Blockadeinstrumente163• Blockadeoptionen bestehen auf Seiten der Ausschüsse durch deren Vorschlagsund damit Veränderungsmonopol und im Plenum durch vielfältige Verzögerungstaktiken164• Gerade jene negativen Vetorechte, mit denen Veränderungen des Status Quo abgewehrt werden können, sind wirksam165 • Sie gilt es zu überwinden, sollen Veränderungen des Status Quo durchgesetzt werden. Das kann nur durch Anbieten von positiven Gegenleistungen und unter hohen Transaktionskosten gelingen. Bedenkt man die Blockademöglichkeiten der dezentralen Einheiten, dürfte der legislative Austauschprozeß von Bruchstücken der hypothetischen Gesamtwohlfahrtsfunktion dominiert sein. Insoweit kann von einer „diffusion of authority"166 gespro157 Vgl. etwa für Deutschland Heun (1989a), S. 192. Für den U.S.-Kongreß spricht Price (1981), S. 158, von „congressional policymaking is committee-centered". 158 Vgl. ausführlich Lupia/McCubbins (1995). 159 Vgl. etwa die amendment control rule bei Shepsle (1986b), S. 6lf.; kritisch auch Herzberg (1986), S. 23lff.; oder Wittmann (1995), S. 72f., zu den Möglichkeiten, die Privilegien eines Ausschusses auszusetzen (suspension rule) oder für die zur Abstimmung stehende Frage ganz zu entziehen (discharge petition). 160 Vgl. Shepsle (1978), S. 257; ders. (1984), S. 204; Shepsle/Weingast (1984a), S. 354; Heun (1989b), S. 40. 161 Siehe Price (1981), S. 157. 162 Siehe Price (1981), S. 158; Shepsle (1978), S. 9; ders. (1984), S. 207; ders. (1986b), S. 60; umfassend Herzberg (1986), S. 202ff. 163 Vgl. Shepsle/Weingast (1984a), S. 346. 164 Vgl. Herzberg (1986), S. 202ff. Zu denken ist etwa an die Rule 22 des U.S.-Senates, die mit einer Mehrheit von 60 Senatoren das Filibustern auf 100 Stunden zu einer Streitfrage ber:;enzt (immerhin!). 65 Vgl. etwa Herzberg (1986), S. 217ff.; Krehbiel (1988), S. 309. 166 Burkhead/Knerr (1978), S. 120. 76 eben werden. Ein derart strukturiertes Ausschußsystem institutionalisiert vielfältige Anreize zur Ausdehnung von stimmenträchtigen Staatsausgaben167. Die Interaktion in einem durch Agendarechte und Seniorität charakterisierten Institutionengefüge zeitigt Ergebnisse, die in besonderer Weise den Wahlzielen politischer Vertreter entsprechen 168• 3. Die Strukturpolarität zwischen Haushaltsund Fachausschuß a) Die haushaltsrelevanten Ausschußstrukturen Die parlamentarischen Beratungen zur Feststellung des Haushaltes folgen einem vollständigen und förmlichen Gesetzgebungsverfahren169• An ihm sind der Haushaltsausschuß und die Fachausschüsse beteiligt. Im unmittelbaren Budgetprozeß übernimmt der Haushaltsausschuß eine zentrale Rolle. Die Fachausschüsse verfügen über einen nur begrenzten Einfluß. Das Plenum nimmt regelmäßig zustimmend Kenntnis von der Arbeit der Ausschüsse und bleibt somit passiver Beteiligter170• Ein funktionsfähiges Ausschußsystem zeichnet sich durch arbeitsteilige und spezialisierte Strukturen aus, worauf gerade für die Legislativarbeit zum kollektiven Budget zurückgegriffen wird 171 • Die Plenarversammlung etabliert für verschiedene Aufgaben ein differenziertes Ausschußgefüge im legislativen Bereich. Im U.S.-Kongreß obliegt den Fachausschüssen (legislative oder authorizing committees) die materielle Gesetzgebung172• Für die jährliche Bewilligung von Haushaltsmitteln ist das House Appropriations Committee (bzw. dessen Unterausschüsse) zuständig 173 • Daneben existieren (fach-)übergreifende Ausschüsse, wie das Committee on Rufes, das Committee on the Budget mit Zuständigkeit für die Budgetresolutionen sowie das Committee on Ways and Means für Steuereinnahmen und gesetzlich festgelegte Sozialausgaben. Auch im deutschen Parlamentssystem erfolgt die Gesetzgebung primär aus den sachlich zuständigen Fachausschüssen, die zentraler Ort legislativer Willensbildung sind. Soweit fiskalische, budgetrelevante Fragen berührt sind, ist der Haushaltsausschuß zwingend einzubeziehen174• Er spielt die dominante Rolle in der parlamentarischen Beratungsund Beschlußphase zum Haushaltsgesetz. 167 Shepsle/Weingast (1984a), S. 353, sprechen von einer „predisposition to increase spending". 168 Vgl. McKelvey/Riezman (1992). 169 Für Deutschland vgl. Heun (1989a), S. 32lff.; Piduch RN 7lff. zu Artikel 110 GO; Maunz/Dürig/Herzog RN 20ff. zu Artikel 110 GG; für die USA vgl. das Schaubild bei Hebert (1984), S. 34f. 170 Vgl. Heun (1989a), S. 39lf. 171 Siehe Heun (1989a), S. 39lf. 172 Vgl. nachfolgend Heun (1989b), S. 19. 173 Zum House Appropriations Committee vgl. ausführlich White (1989). Für den Haushaltsausschuß als das deutsche Pendant vgl. ausführlich Sturm (1988). 174 Vgl. dazu Vetter (1986), S. l08f. Grundlage ist der§ 96, Absatz 5 GOBt. 77 b) Die institutionelle Diagnose: Strukturpolarität aa) Der Haushaltsausschuß (House Appropriations Committee) Der Haushaltsoder Bewilligungsausschuß hat die Aufgabe, mit der jährlichen Genehmigung von Budgetmitteln der gesamten Legislative zu dienen. Ihm ist die Verantwortung über das gemeinsame Einnahmevolumen und die Ausgabenentwicklung übertragen 1 75 . Das von ihm bereitgestellte Gut hat kollektiven Charakter176. Für den Haushaltsausschuß besteht daher ein (Wahlkreis-) übergreifendes Interesse177• Um seine umfassende Zielfunktion im institutionalisierten Stimmentausch durchsetzen zu können, ist der Bewilligungsausschuß auf die Einsatzmöglichkeit wirksamer Instrumente angewiesen und daher mit besonderen Privilegien ausgestattet. In den USA ist das House Appropriations Committee ein exklusiver Ausschuß, dessen Mitglieder in keinem anderen Ausschuß gleichzeitig über Sitzrechte verfügen dürfen 178 . Seine Sitzrechte besitzen einen relativ hohen Wert 179 . Die Zugriffsrechte auf die Bewilligungsagenda zum Budget sind somit stark monopolisiert. Sie sichern dem Haushaltsausschuß hohe institutionelle Austauschwerte und eine starke Position im Verhandlungsprozeß. Der kleine Mitgliederkreis führt zu einem hohen individuellen Stimmwert. Es existiert praktisch kaum Fluktuation 1 80 . Daher wird das Quasi-Eigentum an den hochwertigen Sitzrechten nur selten abgetreten. Der Bewilligungsausschuß wird von fiskalisch konservativen Abgeordneten dominiert, die meist langjährige Parlamentarier (senior members) sind 181 . Der exklusive Mitgliederkreis sieht sich einem „Sparbzw. Konsolidierungskonsens" 182 verpflichtet und versteht sich als „watchdog" oder „guardian of the Treasury" 18 3, ,,protectors of the public purse" 184 , ,,Wächter der Sparsarnkeit" 185 oder „guardians of the purse" 186 . Insbesondere besteht eine Neigung zu geringer Kreditaufnahme 187 . Aufgrund der ähnlichen Präferenzstruktu175 Vgl. etwa White (1988), S. 176. 176 Vgl. deutlich Kiewiet/McCubbins (1991), S. 58, wonach „restraining expenditure logrolls is a public good." 177 Vgl. Brady/Morgan (1987), S. 212, mit den Hinweisen auf Fenno (1966) und Schick (1980). 178 Vgl. Fenno (1966), S. 84. 179 Der Hinweis auf dessen Exklusivität bei Shepsle (1975), S. 60, FN 5; ders. (1978), S. l 12f. 180 Vgl. F enno (1966), S. 196; für Deutschland Sturm (1985), S. 252. 181 Siehe Shepsle/Weingast (1984a), S. 360. Die Parteiführer unterstützten dies durch die Sitzzuweisungen, vgl. etwa Shepsle (1984), S. 211. Grundlegend wieder Fenno (1966), S. 56f. Zu den Personen im Haushaltsausschuß vgl. auch Ferejohn (1974); Sturm (1985), S. 252f.; ders. (1988), S. 37; Heun (1989a), S. 341. 182 Sturm (1985), S. 256. 183 Fenno (1966), S. 99f.; Ferejohn (1974), S. 87; Brady/Morgan (1987), S. 208; Kiewiet/McCubbins (1991), S. 13. 184 Shepsle/Weingast (1984a), S. 360. 185 Heun (1989a), S. 341, FN 125. 186 Heun (1989b), S. 50; ähnlich Folkers (1986), S. 371. 187 Vgl. Heun (1989a), S. 347, FN 169. 78 ren hinsichtlich der Haushaltspolitik fallen Entscheidungen in diesem relativ kleinen Gremium weitgehend im Konsens 188 . Trotz seiner heterogenen Zusammensetzung gelin§t es dem Haushaltsausschuß, nach außen als einheitlicher Akteur aufzutreten 18 . Das erklärt seinen hohen Erfolg in den Plenarverhandlungent9o_ Um der Aufgabe einer Ökonomisierung des Budgets nachkommen zu können, wird die politische Position der Ausschußmitglieder durch relativ sichere Wahlkreise gestützt 191 . Dadurch sind die Mitglieder des Haushaltsausschusses der Wiederwahlrestriktion nur eingeschränkt ausgesetzt. Daneben werden die Unterausschüsse des House Appropriations Committee regelmäßig mit Personen besetzt, die keinen unmittelbaren Interessenund Klientelbezug zum Sachgebiet des jeweiligen Unterausschusses aufweisen 192 . Der Haushaltsausschuß verhandelt zudem nicht öffentlich 1 93 . Ergänzend werden die Stimmpositionen der Abgeordneten bei Plenarabstimmungen über Vorlagen des House Appropriations Committee nicht namentlich veröffentlicht. Das erleichtert Vorschläge zur Kürzung von Budgetausgaben. Schließlich verfügt das House Appropriations Committee über eine Reihe wirksamer prozessualer Instrumente, um seine Position auch gegen die Plenarmehrheit durchzusetzen 1 94 . Um im Budgetprozeß den angestrebten Haushaltsausgleich herbeiführen oder erhalten zu können, um Einfluß zu demonstrieren und die Ausschußposition im institutionalisierten Stimmentausch durchsetzen zu können, werden Budgetkürzungen angedroht und vorgenommen 195 . Für die Ökonomisierung des Budgets wehrt der Haushaltsausschuß die (Mittel-) Forderungen von Fachausschüssen ab 196 . Der Haushaltsausschuß hat insoweit eine „Ausgabenbrernserfunktion" 197 . Er wird daher auch als „faktisches Pendant zum (Bundes-) Finanzminister" 198 bezeichnet. Mit den institutionellen und prozessualen Privilegien zugunsten des Haushaltsausschusses kann eine wirksame Dämpfung der fiskalischen Expansion während der parlamentarischen Budgetberatungen gelingen. 188 Siehe Ferejohn (1974), S. 159, unter Hinweis auf Fenno (1966). Für Deutschland Sturm (1985), s. 262. 189 Für das Appropriations Committee als unitary actor vgl. Fenno (1966), S. 263; Krehbiel (1990), S. 161. 190 Vgl. die Belege bei Fenno (1966), S. 450f. 191 Vgl. Fenno (1966), S. 58; Schick (1980), S. 428; Wildavsky (1992), S. 102; Shepsle (1978), S. 138, für den Finanzausschuß. 192 Sogenannte Cannon-Taber-Rule. Siehe dazu Fenno (1966), S. 141; Ellwood (1984), S. 374; Shepsle (1984), S. 211. 193 Siehe etwa Fenno (1966), S. 199; Schick (1980), S. 428f. 194 Siehe ausführlich Fenno (1966), S. 433f. So verfügte das Appropriations Committee über diverse Techniken der Geschäftsordnung (Holeman-Rule), um mittels Drohungen Gegengeschäfte durchsetzen zu können. Vgl. etwa Shepsle (1984), S. 211; Brady/Morgan (1987), S. 209. 195 Siehe Fenno (1966), S. 102; Ferejohn (1974), S. 160; Brady/Morgan (1987), S. 211. 196 So Heun (1989a), S. 388. 197 Sturm (1985), S. 256; vgl. auch Schick (1981), S. 41. 198 Vgl. Heun (1989a), S. 388, FN 416. 79 bb) Die Fachausschüsse (Authorizing/Legislative Committees) Um dem politischen Wiederwahlziel zu genügen und um spezielle Interessen bedienen zu können, werden innerhalb der parlamentarischen Organisation Fachausschüsse etabliert. Der Bewerbungsprozeß um die Ausschußsitze führt zu einer hoch konzentrierten Vertretung spezieller Politikfelder. Die Sonderinteressen verpflichteten Mitglieder der Fachausschüsse sind „effective advocates of programs"199• Aus der Interessenidentität mit dem entsprechenden Fachressort zielen die Fachausschüsse auf die Verteilung von „Wohltaten"200• Mit Hilfe ihrer Vetorechte treten die Fachausschüsse als „Anwälte der ihnen korrespondierenden Ressorts"201 auf. Von ihnen gehen Bestrebungen zur Ausgabenexpansion zu Lasten des allgemeinen Budgets aus. Mittels ihrer exklusiven Agendarechte können die Fachausschüsse in dem ihnen zugewiesenen Sachbereich Verhandlungsresultate zu ihren Gunsten durchsetzen. Mit der organisatorischen Schaffung von Fachausschüssen institutionalisiert die legislative Versammlung einen generellen Ausgabedruck bei kollektiven Budgetentscheidungen zugunsten des individuellen politischen Wiederwahlziels. Die Fachausschüsse sind Ursprung der Gesetzestätigkeit und damit zwingend am Haushaltsprozeß beteiligt. Die unmittelbare Budgetrelevanz ihrer Tätigkeit wird von ihnen allerdings nur selten thernatisiert202• Ihr direkter Einfluß auf den jährlichen Budgetprozeß ist gering. Mit der Schaffung gesetzlicher Ansprüche an das Budget sind sie jedoch als Ort der Vorprägung haushaltsrelevanter Ausgaben von immenser, wenn auch indirekter Bedeutung. Der sie etablierende Delegationsimpuls verpflichtet sie, Anstöße zur Ausdehnung interessenspezifischer Budgetausgaben zu geben. Dieses Ziel setzt sie in direkten Widerspruch zu dem auf Ausgabenbegrenzung verpflichteten Haushaltsausschuß. Die budgetrelevante Arbeit der Fachressorts richtet sich gegen den Haushaltsausgleich und die darauf verpflichteten Institutionen. 199 Vgl. Heun (1989b), S. 41, FN 146; Schick (1981), S. 41; ebenso Shepsle (1989), S. 261, FN 39, der die Fachausschüsse mit „program supporters" besetzt sieht. 200 So für Deutschland Sturm (1985), S. 256. 201 Siehe Heun (1989a), S. 388; Folkers (1986), S. 371. 202 Vgl. ausführlich Heun (1989a), S. 195, FN 239 und FN 240, der dies als Ausdruck der Rollendifferenzierung und Spezialisierung betrachtet. 80 II. Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Bürokratie 1. Legislative Delegation als konstitutive Strukturentscheidung a) Generelle Delegationsimpulse Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Verwaltung finden ihren Ursprung in parlamentarischen Delegationsimpulsen. Bürokratische Strukturen und die Interaktion der Beteiligten innerhalb dieser Strukturen sind vor dem Hintergrund der legislativen Delegationsintentionen zu verstehen. Für das Parlament bestehen grundsätzlich zwei Möglichkeiten, Problembereiche zu lösen. Es kann erstens gesetzliche Anreize für dezentrale, marktliche Einheiten schaffen. Lösungskonformes Handeln wird anschließend durch richterliche Durchsetzung sichergestellt. Zweitens kann sich die Legislative direkter gesetzlicher Eingriffsbefehle und anschließender Kontrollen bedienen. In diesem Fall ist die Etablierung einer Verwaltung möglich. Um legislative Aufgaben administrativ zu bewältigen, lassen sich verschiedene Begründungen heranziehen. Der Schaffung von bürokratischen Institutionen liegen ökonomische Kalküle der Legislativmitglieder zugrunde. Aus den Vorteilen einer Delegation legislativer Aufgaben an die Bürokratie leiten sich mögliche Delegationsimpulse ab. Als erste, technokratische Begründung zur Delegation von Aufgaben an die Verwaltung läßt sich eine grundsätzliche Überlegenheit administrativer über richterlicher Durchsetzung anführen, wie sie von der Verwaltungswissenschaft unterstellt wird203. Die Existenz einer Verwaltungseinheit zur Problemlösung sichert die Planbarkeit bürokratischen Handelns durch eine hohe Kontinuität von Personen und Institutionen. Im Umgang mit dem übertragenen Aufgabenbereich ist es möglich, flexibel auf Bedingungsänderungen reagieren zu können. Verwaltungseinheiten sind zudem vom politischen Wechsel weitgehend isoliert. Diese Unabhängigkeit von politischen Störungen ist ein weiterer Vorteil administrativer Prozesse. Daneben erlauben arbeitsteilige Spezialisierungsvorteile Kostensenkungen204• Mit der Etablierung von Verwaltungseinheiten gelingt es, parlamentarische Routinearbeiten auf Behörden zu verlagern. Indem das Parlament somit eine zeitliche Entlastung erfährt, kann es sich auf die Gesetzgebung konzentrieren und die legislativen Entscheidungskosten senken. Gleichzeitig wird der Bürokratie eine Spezialisierung ermöglicht. Innerhalb der Verwaltungseinheiten macht der Einsatz von Vollzeitbeschäftigten funktionelle Spezialisierungsvorteile aus Arbeitsteilung möglich. Dem bürokratischen Prozeß gelingt so die Schaffung und Ansammlung besonderer Expertise. Weil diese Überlegungen generelle Gültigkeit besitzen, gelten sie gleichermaßen für alle Impul203 Siehe Fiorina (1982), S. 43, und die dort in FN 15 angeführten Belege; insbesondere auch Mitnick (1980), S. 30f. Vgl. Fiorina (1985), S. 183ff., mit historischen Beispielen. Die besonderen Vorzuge der BUrokratie betonen Weber (1956), S. 559ff.; Schmölders (1970), S. 112, FN 136. 204 Vgl. etwa Horn (1995), S. 14f. 81 se, aus denen sich eine legislative Aufgabendelegation zugunsten der Bürokratie begründet. Die von der Verwaltungswissenschaft angeführte These, administrative Prozesse seien aufgrund ihrer arbeitsteiligen Spezialisierung überlegen, betont abstrakte Effizienzkriterien der Wohlfahrtsökonomie. An deren Ergebnissen bestehen jedoch keine individuellen Eigentumsrechte. Eine solche Zielsetzung trägt folglich die Eigenschaften öffentlicher Güter. Unter der Annahme universellen Eigennutzstrebens kann diese Motivation als nicht primär betrachtet werden205• Vielmehr ist nach einem privaten Erklärungsmotiv zu suchen. Neben den traditionell verwaltungswissenschaftlichen Thesen führt die Neue Politische Ökonomie deshalb eine zweite Begründung für die bürokratische Bewältigung legislativer Aufgaben an. Danach stellen die politischen Repräsentanten strategische Überlegungen an, um ihre Wiederwahl mittels bürokratischer Institutionen zu unterstützen. Sie zielen auf die Schaffung administrativer Einheiten, um der Nachfrage spezieller Interessen zu entsprechen206• Mit der Etablierung von Verwaltungseinheiten zielen Politiker einmal auf die Schaffung von Distributionsvorteilen (Aspekt der Implementierung). Für die Parlamentarier besteht jedoch die Gefahr, beim nächsten Wahlgang die ilmen nur temporär zugestandene politische Macht einzubüßen207• Sie sind deshalb nur eingeschränkt in der Lage, dauerhafte Nutzen für die Interessengruppen bereitstellen zu können208• Politische Vertreter streben deshalb auch nach Absicherung von Distributionsvorteilen, die aufgrund wechselnder Mehrheiten von politischer Unsicherheit bedroht sind. Ein mögliches Instrument, um die Unsicherheit zu mildem, sind dauerhafte bürokratische Einheiten. Durch den Verwaltungsaufbau können zukünftige Legislativen in ihren Handlungsspielräumen prädisponiert werden. Die Delegation von legislativen Aufgaben kann der Herstellung glaubwürdiger Bindungen der Politik gegenüber den Interessenverbänden dienen. Der Zusammenhang läßt sich für solche Delegationsimpulse vermuten, mit denen primär Sonderinteressen gedient werden soll. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, in welchem Verhältnis die verwaltungswissenschaftlichen und politökonomischen Begründungen zur Etablierung von bürokratischen Einheiten zueinander stehen. Aus dem strategischen Eigennutzkalkül politischer Vertreter begründet sich der primäre Delegations205 Siehe Moe (1989), S. 270, mit dem Hinweis, daß die alleinige Konzentration auf Effizienzaspekte nur einer „dominant group" mit sicherer und dauerhafter politischer Macht möglich ist. Instruktiv ist hier der Hinweis auf das Effizienzstreben privater Unternehmer. An den Wirtschaftlichkeitsgewinnen bestehen private Anspruchstitel und deshalb werden sie angestrebt. Das öffentliche Gut verbesserter Wachstumschancen der gesamten Volkswirtschaft ist nur das Nebenergebnis privater Motive. 206 Vgl. grundlegend Stigler (1971); Posner (1975); Peltzman (1976). 207 Von „political uncertainty" spricht Moe (1989), S. 273; ders. (1990), S. 227. Sie ist in fehlenden Eigentumsrechten an den möglichen Nutzen nur temporärer politischer Macht begründet. 208 Siehe Horn (1995), S. 17. 82 impuls zugunsten einer spezifischen Interessenklientel (Zielaspekt). Die Effizienzgewinne aus Spezialisierung unterstützen die Delegation (Mittelaspekt). Als dritten möglichen Impuls zur Aufgabendelegation an die Verwaltung diskutiert die Neue Politische Ökonomie die Abwälzung von Verantwortlichkeitskosten. Die Etablierung einer Bürokratie eröffnet den Legislativmitgliedern die Möglichkeit, Verantwortung auf die Verwaltung zu verlagern und potentielle Stimmenverluste bei kontroversen Sachfragen zu vermeiden 209 . Die zugrundeliegenden Hypothesen werden deshalb als shift the responsibility-Modell oder als blame shifting zusammengefaßt2 10 . Aus der Verantwortung für Problembewältigungen könnten den Legislativmitgliedern politische Kosten in Form potentieller Verluste von Wählerstimmen entstehen. Eine Aufgabendelegation an die Verwaltung ermöglicht es, die mit einer bürokratischen Regulierung verbundenen Kosten vor den Wählern zu verbergen211. Der Impuls zur Aufgabendelegation resultiert in diesem Fall mithin nicht aus legislativinternen, technokratischen Überlegungen, wie etwa der Entlastung von Arbeit oder der Senkung von Entscheidungskosten. Vielmehr kann bei ungelösten und konflikträchtigen Sachfragen auf die Verantwortung der Behörde verwiesen werden. Ein solches „pass the hot potato" 212 erlaubt es, politische Verantwortung vor den Bürgern zu verbergen, mögliche Verluste an Wählerstimmen zu vermeiden und so politische Kosten zu senken213• Die Konfliktverlagerung gelingt, weil die Behörde die möglichen Kosten unpopulärer Entscheidungen in Form abnehmender Wählerunterstützung auf sich zieht, gleichzeitig aber selbst nicht der Wiederwahlrestriktion unterliegt. Allerdings fallen mit der Aufgabenübertragung zugunsten einer Verwaltung die Nutzen der bürokratischen Arbeit aus Sicht der Wähler ebenfalls eher der Behörde zu als den Politikern. Ein eigenes und erfolgreiches Handeln des Parlamentes bei der Bewältigung des Delegationsauftrages hätte politischen Nutzen in Form von Stimmengewinnen erbracht. Die Absorption potentieller Nutzen wird im Modell als credit claiming bezeichnet. Soweit Delegation stattfindet, müssen politische Vertreter mit einem Verlust an credit claiming rechen, weil den Legislativmitgliedern die entstandenen Ergebnisnutzen nicht mehr exklusiv zugerechnet werden können. Geht man davon aus, daß legislative Strukturen und Prozesse der Erreichung des Wiederwahlzieles dienen, kann vermutet werden, daß sie die Ex209 Vgl. Moe (1997), S. 467. 2to Zum „shift the responsibility"-Modell siehe maßgeblich Fiorina (1982), S. 46f.; ders. (1985), S. 187f.; Horn (1995), S. 45. Zum „blame shifting" siehe grundlegend Mayhew (1974); Weaver (1986). 211 Es wird demnach implizit angenommen, daß sich tatsächliche und wahrgenommene Nettonutzen systematisch unterscheiden, vgl. Fiorina (1982), S. 47, und es der Politik gelingt, ,,to fool people". Gerade für die von Regulierung unmittelbar betroffenen Interessengruppen scheint diese Annahme problematisch, wie Moe (1989), S. 277; und Horn (1995), S. 45, kritisch anmerken. 212 McCubbins/Page (1989), S. 419. 213 Siehe Fiorina (1982), S. 47. 89 Beschränkungen sachlicher Art. Nur „grundsätzliche" Angelegenheiten oder solche mit „erheblich finanzieller" Bedeutung sind überhaupt im Kabinett verhandelbar. Nur unter diesen Bedingungen können die übrigen Fachminister überhaupt hoffen, einen bindenden Kabinettsbeschluß gegen den Willen des Finanzministers durchsetzen zu können. In allen übrigen Fällen, für die diese Bedin~ungen nicht vorliegen, gelten Auffassung und Position des Finanzministers 42• Daneben existieren Einschränkungen personeller Art, wonach Anträge auf Kabinettsbeschlüsse nur von Bundesministern möglich sind, entweder während der Verhandlungsrunden (sogenannte Vorwegentscheidungen nach § 28 BHO) oder am Ende der Verhandlungsrunden (nach§ 29 BHO). Fällt in einer Kabinettssitzung ein Beschluß gegen den Finanzminister oder ohne, dass dieser dabei anwesend war, so verfügt er über weitere Vetorechte243. Ihm steht in diesem Fall zunächst ein suspensives Vetorecht zu. Für dieses Vetorecht muß die Initiative vom Finanzminister ausgehen. Er kann damit nur defensiv und negativistisch, nicht aber initiierend auftreten. Legt der Finanzminister sein Veto ein, muß es zu einer erneuten Abstimmung über den strittigen Sachverhalt in einer neuen Kabinettssitzung kommen. Entscheidet wiederholt eine Mehrheit sämtlicher Bundesminister gegen oder ohne den Finanzminister, so kann nur erfolgreich gegen dessen Auffassung votiert werden, soweit der Bundeskanzler sich nicht der Position des Finanzministers anschließt. Besteht Konsens zwischen Bundeskanzler und Finanzminister, wird aus der suspensiven Widerspruchsoption des Finanzministers ein absolutes Veto. Den Vetorechten des Finanzressorts wird ein Drohpotential in den Budgetverhandlungen zugesprochen. Neben einer defensiven Funktion haben finanzministerielle Vetorechte daher auch eine offensive Funktion, weil ihr Einsatz die Fachbereiche zu geänderten Verhandlungspositionen zu zwingen vermag244• Empirische Erfahrungen deuten darauf hin, daß gerade die unteren Ebenen der Verwaltungshierarchie von der Drohoption der Vetorechte Gebrauch rnachen245• Neben den Vetorechten in den Verhandlungen zur Budgetvorbereitung kann der Finanzminister auch auf Instrumente zur finanziellen Steuerung im Haushaltsvollzug zugreifen. Ihm sind Mittelsperrungen nach § 41 BHO und § 25 HGrG möglich, mit denen die Verausgabung von Budgetmitteln an seine gesonderte und explizite Zustimmung gebunden wird. Ein weiteres Instrument stellen die Betriebsmittelzuweisungen an die Fachressorts nach § 43 BHO dar, mit denen sich der Finanzfluß auch innerhalb der Verwaltung nach der parlamentarischen Bewilligung zielgenau steu242 Vgl. Piduch, RN 3 zu§ 29, Absatz 2 BHO. 243 Nach§ 28, Absatz 2 BHO und§ 26 GOBReg. Siehe ausführlich Rosenfeld (1974), S. 87f. Die Vetorechte haben in Deutschland eine lange Tradition, wie der Hinweis auf die preußische Kabinettsorder vom 15.2.1852 mit dem Recht des Finanzministers, im Konfliktfall „Allerhöchste Entscheidungen" durch Immediatvortrag einholen zu können. Vgl. dazu Neumark (1929), S. 72; Schmölders (1970), S. l 17f.; ausführlich Rosenfeld (1974), S. 16. 244 Vgl. Zunker (1972), S. 93, FN 2, der von einer „aufbrechenden" Funktion spricht. Es handelt sich insgesamt jedoch um Abwehrnicht aber um Initiativrechte, wie Rosenfeld (1974), S. 97, resümierend festhält. 245 Siehe Zunker (1972), S. 47f., der die Bezeichnung „Paradedegen" verwendet. 90 ern läßt. Mit den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Regelungen stehen dem Finanzminister damit einige wirksame Befehlsoptionen zur Verfügung, die ihm eine Durchsetzung des Haushaltsausgleiches auch gegen die übrigen Ressortminister gestatten. Kritischer Faktor für die Funktionsfähigkeit der Vorzugsrechte ist der Konsens mit der Exekutivspitze. Als Zwischenergebnis können folgende Erkenntnisse festgehalten werden. Die Aufgabendelegation zugunsten des Finanzministeriums erfolgt primär zur Abwälzung politischer Verantwortung. Die besondere Stellung des Finanzressorts rechtfertigt sich aus dessen Delegationsaufgabe, den Haushaltsausgleich herzustellen und zu sichern. Die Eigenschaften des vorn Finanzressort bereitzustellenden Gutes erfordern Vetorechte zugunsten des Finanzministers gegenüber den Fachressorts. Aus der funktionalen Existenz finanzministerieller Vetorechte leitet sich eine Hierarchierelation zwischen dem Finanzund den Fachressorts ab, die als idealtypisch intendiertes Subordinationsverhältnis charakterisiert werden kann. b) Der Delegationsimpuls zugunsten der Fachressorts: Bedienung spezieller Interessengruppen Aus Sicht der NPÖ zielt die Legislative mit der Schaffung spezieller Verwaltungseinheiten auf eine dauerhafte Sicherstellung konzentrierter Nutzen für spezielle Interessengruppen246• Der Delegationsimpuls folgt demnach primär der Absicht, die aus den bereitgestellten Urnverteilungsprivilegien resultierenden Stimmengewinne zu vereinnahmen (credit claiming). Mit den ihr möglichen Instrumenten minimiert die Legislative als Prinzipal abweichendes Verhalten ihrer Bürokratie-Agenten. Die Fachressorts werden auf eine Zielfunktion verpflichtet und richten ihr Verhalten danach aus. Befinden sich die exklusiven Agendarechte vor allem in den Händen von Programmbefürwortern, so arbeiten die Fachressorts zugunsten der mittelexpansiven Budgetprogramme für die vorn parlamentarischen agenda setter betreute Interessenklientel247• Die Fachressorts treten folgerichtig als Anwälte ihrer von der Legislative zugedachten Klientel auf248• Ihre Aufgabe besteht in einer Dienstleistungsfunktion für ihre Zielklientel. Das Delegationsziel und der Leistungsauftrag für die Fachressorts konkretisieren sich in klientelbezogenen Staatsausgaben. Das von den Fachressorts bereitgestellte Gut zeichnet sich durch konkrete und interessenspezifisch ausgerichtete Nutzen aus. Konkrete Nutzen erlauben direktes credit claiming für die Legislativmitglieder. Sie werden die entsprechende 246 Vgl. etwa die empirischen Beispiele der Commodity Cotton Corporation, des National Potato Promotion Board, des Egg Board oder der Commodities Futures Trading Commission, alles bei Lowi (1979), S. 86f. 247 Siehe Shepsle/Weingast (1985), S. 121. 248 Vgl. schon Niskanen (1971); deutlich Schick (1971), S. 169f. 91 Gesetzgebung daher selbst initiieren und auf Dritte verzichten wollen249• Die Schaffung konkret ausgerichteter Umverteilungsprivilegien ist folglich nicht der primäre Delegationsimpuls zugunsten von Fachressorts. Zu deren Existenzbegründung rückt vielmehr ein strategischer Aspekt in den Vordergrund. Die Etablierung dauerhaft existenter, bürokratischer Apparate läßt sich als eine Strategiespielart verstehen, die Distributionsprivilegien zugunsten spezieller Interessengruppen wirksam gegen den politischen Wechsel abzusichern. Die Schaffung interessengerichteter Fachressorts stellt sich als ein mögliches Instrument dar, mit dem politische Vertreter glaubwürdige Bindungen gegenüber den Interessengruppen eingehen können. Diese These der Neuen Politischen Ökonomie widerspricht weder der traditionellen Begründung der Verwaltungswissenschaft, wonach sich die Existenz von Fachressorts aus möglichen Spezialisierungsvorteilen ableitet, noch schließen sich beide Ansätze aus. Die Überlegungen beider Theoriegebiete über die Existenz von Fachressorts können vielmehr miteinander verknüpft werden. So könnte argumentiert werden, daß die Kostenvorteile aus der Spezialisierung der Fachressorts von den politischen Auftraggebern instrumentalisiert werden, um spezielle Interessengruppen wirksam mit Distributionsvorteilen bedienen zu können. Zur traditionellen Sicht der Verwaltungswissenschaft ergänzt die Neue Politische Ökonomie demnach einen strategischen Aspekt. Nachdem der primäre Delegationsimpuls identifiziert werden konnte, muß die Strukturierung der etablierten Verwaltungseinheiten beleuchtet werden. Die Fachressorts werden von der Legislative mit all jenen Instrumenten ausgestattet, die zur Erfüllung ihres Delegationsauftrages notwendig erscheinen. Auch die traditionelle Verwaltungswissenschaft vermutet, daß die Fachressorts über vielfältige Instrumente verfügen, allerdings mit der Begründung, auf diese Weise die Spezialisierungsvorteile optimal ausschöpfen zu können. Insbesondere kann erwartet werden, daß die Fachressorts über wirksame Instrumente verfügen, mit denen sie ihre klientelorientierte Position auch in den Budgetverhandlungen mit dem Finanzressort durchzusetzen vermögen. Von den Fachämtern läßt sich zunächst eine besondere Zugangsoffenheit für die von ihr zu betreuenden Interessengruppen erwarten250• Die besondere Nähe der bürokratischen Strukturen zu ihrer Zielklientel erleichtert sowohl der Verwaltung als auch den Interessengruppen den Zugang zu relevanten Informationen 251 • Es sind die Fachressorts, die von den Interessengruppen mit interessenspezifischen Informationen versorgt werden252. Als Kenner der Detailfagen können sie die budgetrelevanten Zahlen interpretieren und manipulieren, um ihrerseits den Interessengruppen dienen zu sein253. Gerade die Informationsversorgung der 249 Siehe Fiorina (1985), S. 188ff. 250 Vgl. schon Lowi (1979), S. 63. 251 Vgl. etwa Schwarzner (1991), S. 34. 252 Siehe etwa McCubbins/Schwanz (1984 ); McCubbins/Noll/Weingast (1987). 253 Wildavsky (1992), S. 111, spricht von „master of detail". Schick (1971), S. 172, bezeichnet das als „to play a numbers game". 92 Fachbereiche durch die Interessenverbände ist als Instrument der politischen Vertreter zu betrachten, mit denen auf laufend begleitende Kontrollen der Verwaltung zur Minimierung des bureaucratic drift verzichtet werden kann. Es sind die spezialisierten Fachressorts einer arbeitsteilig organisierten Exekutive, die über die erforderliche Programmkenntnis zur Erreichung des politischen Wiederwahlzieles verfügen. Der Delegationsimpuls zugunsten der Fachressorts, mit dem differenzierte Strukturen innerhalb der Bürokratie entstehen, verschafft den Fachressorts Informationsvorteile254• Die dezentralen Einheiten verfügen über einen ersten möglichen Verhandlungsvorteil gegenüber dem Finanzministerium. Der potentielle Vorteil der Fachbereiche als „Informationsmonoplisten"255 hat strukturelle Gründe. c) Der reale Kontrapunkt: Gleichrangigkeit aa) Der Prozeßcharakter Weitere denkbare Vorteile der Fachressorts in den Budgetverhandlungen mit dem Finanzministerium ergeben sich aus dem Charakter des Haushaltsprozesses. Dessen Ablauf soll am Beispiel des deutschen Bundesrechtes illustriert werden. Den Ausgangspunkt des gesamten Haushaltsprozesses bildet das Haushaltsrundschreiben des Finanzministers256• In ihm werden einerseits allgemein politische Richtlinien bekanntgemacht. Daneben gibt das Haushaltsrundschreiben den Fachressorts vor allem Hinweise zur Technik der von ihnen ausgelösten Mittelanforderungen. Eine grobe Planung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen im allgemeinen und des erwarteten Steueraufkommens im besonderen werden als Grundlagen für die Anmeldungen mitgeliefert. Obwohl dem Rundschreiben des Finanzministeriums zur Haushaltsaufstellung juristische Verbindlichkeit zukommt, bleibt dessen Grad an ökonomischer Steuerungskraft im Hinblick auf das Volumen ressortseitiger Mittelforderungen regelmäßig sehr gering. In der Literatur zum Budgetprozeß wird dem Haushaltsrundschreiben folgerichtig nur eine zu vernachlässigende Steuerungskraft zuerkannt257• Die einzelnen Fachressorts reichen daraufhin die Voranschläge für ihren Mittelbedarf beim Finanzministerium ein258• Die Kompetenz der Ressorts für Voranschläge ergibt sich aus § 27 BHO. Innerhalb des jeweiligen Ressorts ist dafür ein Haushaltsbeauftragter zuständig(§ 9, Absatz 2 BHO). Die Ressortanmeldungen folgen organisatorisch dem Ministerialplan, wie er in § 13, Absatz 2 BHO gere254 Informationsnachteile für das Finanzministerium identifiziert etwa Wildavsky (1992), S. 99. Schwarzner (1991), S. 34, spricht von einem „Informationsgefälle aus organisatorischem Aufbau resultierend". 255 Schwarzner (1991), S. 67. 256 Gemäß § 5 BHO. Vgl. nachfolgend Schmölders (1970), S. 80ff.; Heun (1989), S. 29lff.; Kisker (1990), S. 248ff. Die Zuständigkeitsregel des § 5 BHO ist eine ,besondere Vorschrift' im Sinne von Artikel 86 GO und betrifft Verwaltungsrichtlinien, insbesondere die ,haushaltstechnischen Richtlinien des Bundes' (HRB). 257 Vgl. Korff(l975), S. 107; Schwarzner (1991), S. 68; Holtkamp (2000a), S. 75. 258 Vgl. Schwarzner (1991), S. 39. 93 gelt ist. Wenn dem Haushaltsrundschreiben keinerlei Steuerungscharakter zukommt, bilden die Mittelforderungen der Fachressorts den maßgeblichen Ausgangspunkt für den Haushaltsprozeß. Das Finanzministerium hat die Anmeldungen als zentrale Stelle aufzunehmen, zu prüfen, zu sammeln, die Voranschläge zu koordinieren und insbesondere zwischen Etatbalance und ressortegoistischem Ausgabendruck zu vermitteln259• Es handelt insoweit ressortübergreifend und übernimmt mit der Betrachtung von Ausgabenund Einnahmenseite eine holistische Sicht. Das Finanzressort ist gehalten, das Volumen der Bedarfsanmeldungen mit dem geschätzten Einnahmevolumen abzugleichen. Die rechtliche Verpflichtung des Finanzressorts für den Haushaltsausgleich ist nicht explizit fixiert. Nach Artikel 110 GG wird jedoch von einem Haushaltsplan Vollzugsfähigkeit gefordert260• Obwohl die verfassungsmäßige Ausgleichsforderung für alle am Haushaltsprozeß beteiligten Organe Verbindlichkeit besitzt, obliegt es gerade dem gemäß § 28, Absatz 1 BHO mit der Aufstellung des Haushaltsplanes beauftragten Finanzministerium, in dieser Phase „dem Ausgleichsgebot Geltung zu verschaffen" 261 • Nachdem sämtliche Mittelanmeldungen beim Finanzministerium eingeftangen sind, beginnen Verhandlungsrunden auf verschiedenen Gesprächsebenen 62. Die Ebenen unterscheiden sich nach dem Grad der Hierarchie und nach dem Inhalt der Verhandlungsgegenstände. Beginnend auf unteren Ebenen der Verwaltungshierarchie werden nur solche Inhalte auf die nächste höhere Stufe weitergereicht, über die keine Einigkeit erzielt werden konnte. Es handelt sich um einen filternden Abstimmungsprozeß abgestufter Verhandlungen zwischen überund untergeordneten Ebenen. Das Kabinett bildet den Verhandlungsort der höchsten Hierarchiestufe, auf dem das Resultat der bisherigen Verhandlungen als Kabinettsvorlage eingebracht wird. Der Raum möglicher Streitpunkte ist auf dieser Ebene eng begrenzt263• Rechtliche Prozeßregelungen für die abgestuften Verhandlungsrunden sind nicht vorhanden. Jedoch übersteigen die Mittelforderungen der Ressorts regelmäßig das zur Verfügung stehende Einnahrnevolumen264• Eine Dämpfung der auf Ausgabeexpansion zielenden Fachressorts kann daher allein durch die Vetorechte des Finanzministers erreicht werden. Das Ergebnis 259 Siehe Schmölders (1970), S. 117; im einzelnen Roserifeld (1974), S. 45f. 260 Siehe Piduch, RN 50 zu Artikel 110 GG. Nach Rosenfeld (1974), S. 56, muß daher der Haushalt bei Aufstellung, Beschluß und Vollzug nicht nur „rein rechnerisch", sondern „tatsächlich" ausgeglichen sein. Ebenso Maun,/Dürig/Herzog, RN 47ff. zu Artikel 110 GG. 261 Piduch, RN 54 zu Artikel l 10 GG. Die Verpflichtung des Finanzministers zum Haushaltsausgleich betont auch Rosenfeld (1974), S. 60f. 262 Siehe Piduch, RN l zu § 28 BHO. 263 Die Begrenzung bezieht sich auf Streitpunkte von „grundsätzlicher" oder „erheblicher finanzieller Bedeutung". Siehe schon Neumark (1929), S. 67f.; Piduch, RN 2 zu§ 28 BHO, und den dortigen Verweis auf§ 26, Absatz l GOBReg. 264 So die einhellige Feststellung in der Literatur. Zahlenbelege führt Zunker (1972), S. 148, an. Für die laufenden Mittelanforderungen siehe Piduch, RN l zu § 28 BHO; Schuppert (1984), S. 241; Kitterer/Senf (1980), S. 548; Rosenfeld (1974), S. 45. Das gilt auch für die Anmeldungen zur Finanzplanung, wie Piduch, RN 4 zu § 27 BHO, bemerkt. 94 der Verhandlungsrunden innerhalb der Bürokratie ist der Regierungsentwurf zum Haushaltsplan nach § 29 BHO, der dem Parlament zur Beratung und Beschlußfassung zugeleitet wird 265 • Über den Regierungsentwurf urteilt Heun, er sei die ,, ... Summierung dezentral getroffener, fragmentierter Entscheidungen der staatlichen Bürokratie. [ ... ] Die dezentral erhobenen Budgetforderungen werden stufenweise korrigiert, nicht zentral dirigiert" 266 • Die Aufstellung des Haushaltsplanes erfolgt „von unten nach oben" 267 , und zwar in der Verwaltung als Ganzer als auch innerhalb jedes einzelnen Ressorts. In einem solchen Haushaltsprozeß stellen die Fachressorts den Ausgangspunkt der Budgeterstellung dar. Sie verfügen in dieser Prozeßabfolge über die Möglichkeit, ihre Informationsvorteile auszuspielen. Sie werden Informationen nur selektiv weitergeben, unter Umständen zur , Überproduktion' von Informationen neigen, und mangels überprüfbarer, objektiver Vergleichsmaßstäbe die Kriterien ihrer Mittelanforderungen manipulieren können. Dabei unterliegen die Fachressorts praktisch kaum Einschränkungen. Das finanzministerielle Haushaltsrundschreiben bleibt regelmäßig ohne verbindliche Fixierungen inhaltlicher Art und ohne ökonomisch nachdrückliche Begrenzungen für das Anmeldeverhalten der Ressorts. Zudem sind die Aufforderungen des Haushaltsrundschreibens zur Ausgabezurückhaltung selten durch Kabinettsbeschluß abgesichert. Ein solcher Beschluß der Exekutivspitze könnte den dezentralen Verwaltungseinheiten glaubwürdig Mittelbegrenzungen signalisieren und auf diese Weise die Verhandlungsposition des Finanzministeriums stärken. Für die Fachressorts bestehen erhebliche Vorteile, die aus den prozessualen Merkmalen der Budgetverhandlungen resultieren. bb) Der Interaktionscharakter Delegationsauftrag und Etablierungsziel für die Fachressorts sind klientelbezogene Staatsausgaben. Der Intention des legislativen Delegationsimpulses folgend gehen von ihnen in der Interaktion anhaltende Impulse zur Ausgabenexpansion aus 268 • Diese Vermutung liegt auch der juristischen Literatur implizit zugrunde, wenn sie die besonderen Vetorechte zugunsten des Finanzministeriums funktional begründet und ihm bei der Ausübung seiner Rechte eine nur abwehrende und negativistische Rolle zudenkt. Für das Recht, Ressortausgaben tätigen zu dürfen, ist jeder Fachbereich jedoch gezwungen, in den Budgetver265 Vgl. dazu Schmölders (1970), S. 86ff. 266 Heun (1989), S. 296. 267 Schmölders (1970), S. 85. Ähnlich Senf(l977), S. 382 und Schuppert (1984), S. 240f. Vgl. auch Piduch, RN 3 zu§ 9 BHO und RN 1 zu§ 27, Absatz 1 BHO. 268 Zum Interaktionscharakter und zu dessen begrifflicher Beschreibung siehe Wildavsky (1992), S. 76ff. 95 handlungen mit dem Finanzressort Mittelbewilligungen zu erlangen und dafür Ressourcen aufzuwenden269• Bei seinen Mittelforderungen bestehen für das individuelle Ressort vielfältige Sicherheiten270• Den Ausgangspunkt der Verhandlungen bildet das Bewilligungsvolumen jedes Ressorts, das in der Vorperiode erreicht werden konnte (base)2 11 • Dieser Teil der Bedarfsanforderungen wird von allen Beteiligten als den laufenden Budgetverhandlungen entzogen und ,unberührbar' betrachtet272• Eine solche Verhandlungsgrundlage ist für die Fachbereiche in jedem Fall, für das Finanzressort jedoch nur beschränkt vorteilhaft. Mit der Sicherheit früherer Budgetbewilligungen gelingt dem Fachressort eine Stabilisierung der eigenen Mittelerwartungen und eine Verbesserung der eigenen Verhandlungsposition gegenüber dem Finanzressort. Gleichzeitig erhöht sich die Sicherheit für die vom Fachressort betreute Zielklientel bezüglich des ressortindividuellen Mittelumfanges. Diese Vermutungen gelten unabhängig von der jeweiligen Einnahmesituation. Die relative Sicherheit bereits früher bewilligter Mittelvolumina resultiert aus der mit ihren Änderungen verbundenen Kostenhöhe. Soweit das Finanzministerium Mitteländerungen anstrebt, entstehen ihm einmal hohe Informationskosten, die sich in Zeitund Personalbedarf ausdrücken. Die Ausklammerung der base aus den aktuellen Haushaltsverhandlungen ist insoweit eine simplifizierende Technik, als sich mit ihr die Komplexität des Interaktionsgegenstandes reduzieren läßt273• Daneben sind bei Änderungen bereits früher bewilligter Budgetmittel hohe Verhandlungskosten zu erwarten. Zunächst gilt es, in formellen Verfahren den für die Budgetänderungen erforderlichen Konsens zu erwirken. Kosten resultieren aus dem Zeitbedarf und aus den Bindungen von Personal in den Verhandlungsrunden. Schließlich sind in den Verhandlungen Widerstände und Konflikte der mittelverteidigenden Ressorts zu überwinden. Die Ausklammerung bereits erfolgter Mittelbewilligungen mindert aus Sicht des Finanzressorts die Intensität der Verhandlungskonflikte. Stellt auch das Finanzressort ein KostenNutzen-Kalkül für die Budgetverhandlungen an, dürfte es vor der Belastung hoher Informationsund Verhandlungskosten zurückscheuen, soweit der Aufgabe des Haushaltsausgleiches entsprochen werden kann. Die Vermutung der traditionellen Verwaltungswissenschaft, wonach die base in den Budgetverhandlungen als weitgehend unberührbar gilt, dürfte für das Finanzressort damit nur insoweit zutreffend sein, als genügend Einnahmen zur Bedienung der Mittelforderungen der Fachbereiche erwartet werden können. 269 Siehe Schick (1971), S. 173. 270 Vgl. Teuscher (1976), S. 68ff.; Mäding (1983a), S. 397. 271 Zum Konzeptbase und fair share vgl. maßgeblich Wildavsky (1986), S. 11; ders. (1992), S. 87f. 272 Siehe Wildavsky (1992), S. 125. 273 Mit dieser Begründung als „Kalkulationshilfsmittel" ausdrücklich Wildavsky (1992), S. 77f. 96 Auch die Initiativen zur Sicherung und Erweiterung der ressorteigenen base gehen von den Fachbereichen aus. Unter institutionellen Aspekten lassen sich Ausf.abenanstöße und -entscheidungen deshalb als fragmentiert charakterisieren2 4. Das Ziel der einzelnen Ressorts in den Verhandlungen ist die Erhaltung ihres relativen Ausgabenanteiles an den Gesamtausgaben und deren Zuwächse (fair share)2 75 • Bei ihren Bedarfsanforderungen betrachten die Fachbereiche nur den eigenen, relativ geringen Ausgabenanteil am Gesamtbudget. Ihr primärer Delegationsimpuls seitens der Legislative betrifft nicht die Verantwortung für einen ausgeglichenen Gesamtetat. Die Fachressorts sind daher nicht gehalten, Rücksicht auf die von ihnen ausgelösten Auswirkungen im Gesamthaushalt oder auf dessen Finanzierung zu nehmen 276 . Das zur gemeinsamen Verfügung stehende Einnahmevolumen wird aus der individuellen Sicht der Fachbereiche als nicht begrenzt betrachtet. Die Entscheidungsfindung in den Haushaltsverhandlungen wird demnach von ressortintemer und bereichsegoistischer Sicht dominiert. Dabei wird eine Unabhängigkeit der Entscheidungen in doppelter Hinsicht voneinander unterstellt, nämlich einmal der verschiedenen Ressortentscheidungen untereinander und zum zweiten der Ausgabenvon den Finanzierungsentscheidungen. Damit dürften Zentrifugalkräfte den Budgetprozeß dominieren, der deshalb als primär dezentral zu charakterisieren ist. In ihm werden ressortindividuelle Ansprüche vorrangig bedient. Durch die Existenz vieler verschiedener Beteiligter läßt er sich zudem als plural kennzeichnen. Eine Vielzahl unabhängig getroffener Ausgabeentscheidungen fällt institutionell atomisiert277• Unter zeitlichen Gesichtspunkten werden Verhandlungen und Entscheidungen nicht simultan, sondern als zeitaufwendige, serielle Sequenz getroffen 278 . Die sich ergebende Sequenz dieser Vielzahl von autonomen Entscheidungen ist durch ein hohes Maß an Interdependenz gekennzeichnet. Die fehlende Begrenzung der maßgeblichen Verhaltensparameter erlaubt den dezentralen Kräften, ihre individuelle Ausgabenexpansion zu Lasten des Haushaltsausgleiches durchzusetzen. Die Mittelexpansion wird strukturell durch Dezentralität und Fragmentierung gefördert sowie prozessual durch das Verfahren der Mittelkoordination im Budgetprozeß unterstützt. Zur Erweiterung der ressorteigenen base bedienen sich die Fachbereiche spezieller Techniken, deren gemeinsames Merkmal der Versuch ist, die Änderungskosten für Ausgabepositionen gezielt zu manipulieren 279 . Mittelbewilligungen lassen sich erreichen, indem in den Budgetverhandlungen die bestehen274 Vgl. Schick (1971), S. 185; Jackson (1982), S. 152; Mäding (1983a), S. 397f. 275 Siehe etwa Wildavsky (1986), S. 11. 276 Vgl. Wildavsky (1986), S. 12. 277 Vgl. Kristensen (1980), S. 257. 278 Vgl. Jackson (1982), S. 152; Mäding (1983), S. 397. 279 Zu expanding the base siehe Wildavsky (1984), S. 11 lf. Die Strategie, für Mehrausgaben das Finanzministerium zu umgehen und sich direkt an parlamentarische Ausschüsse zu wenden, erwähnt schon Neumark (1929), S. 71. Verschiedene Ansätze beschreibt Zunker (1972), s. 42. 97 den Informationsvorteile gegenüber dem Finanzressort strategisch ausgenutzt werden. Mit dem Tätigen von Anfangsausgaben können weitere Mittelforderungen gerechtfertigt werden, um über die strategische Versenkung von Kosten zu einer Umwandlung von einmalig situativen Bewilligungen in dauerhaft fixierte Ausgaben zu gelangen 280 . Temporäre Haushaltsmittel können so in permanente umgewandelt werden. Die Rücknahme von bewilligten Ausgabemitteln kann erschwert werden, wenn die Fachressorts Bindungen der ihnen zugesprochenen Budgetmittel erreichen. Machen etwa Änderungen eines Haushaltspostens eine formell umfassendere Zustimmung nötig, erhöhen sich die Verfahrenskosten. Zur Steigerung der Konfliktkosten können die betreuten Interessengruppen aktiviert werden. Mit den Techniken zielen die Fachbereiche auf eine Absicherung ihrer klientelspezifischen Budgetausgaben und entsprechen ihrem legislativ intendierten Delegationsauftrag. Als Instrument der gesicherten Mittelexpansion dienen Ausgabengesetze281. In den Folgeperioden verbessert sich die Verhandlungsposition der Fachressorts, weil das Finanzministerium die Fähigkeit verliert, die abgesicherten Budgetposten im laufenden Haushaltsprozeß zu ändern. Der Raum möglicher Alternativen und Interaktionsoptionen wird durch die Mittelentscheidungen früherer Budgetperioden demnach erheblich eingeschränkt. Der verwaltungsinterne Austausch während der Vorbereitungsphase kann deshalb als historisch charakterisiert werden, weil er durch erhebliche Vorprägungen der Verhandlungsgegenstände gekennzeichnet ist 282 . Die Ausweitung von Mittelbindungen im Haushalt dürfte zu einer sinkenden Budgetflexibilität führen. Dabei ist jedoch weniger an sachlich-inhaltliche Bindungen von Budgetmitteln zu denken, wie sie der Haushaltsgrundsatz der Spezialität vorgibt, sondern an strategische, institutionell vermittelte Bindungen von Ausgabepositionen zugunsten spezifischer Ressortausgaben. Als Zwischenergebnis läßt sich festhalten, daß für das individuell mittelfordernde Fachressort Sicherheiten in verschiedenen Dimensionen bestehen. Bei den Anmeldungen kann auf die bereits erfolgten Bewilligungen aus den Vorperioden vertraut werden. Die zugrundeliegenden Kalkulationen der Mittelanmeldungen bedürfen nur einer intern individuellen Rechtfertigung. Für das Fachressort besteht eine hohe Sicherheit über die ,faire' Verteilung des gemeinsamen Einnahmevolumens oder dessen Zuwächse und über die Kalkulation der eigenen Mittelforderungen. Eine Wahrung der relativen Budgetanteile läßt sich aus ,fairen' Verteilungen ableiten. Schließlich sind die in den Vorperioden erhaltenen Mit280 Vgl. schon Downs (1960), S. 543, FN 4, der bei den Ämtern eine „tendency to create situations in which their services are needed" bemerkt. Zur Versenkung von Kosten, um „the camel's nose" für weitere Ausgabenexpansionen benutzen zu können vgl. Wildavsky (1984), S. l llf.; ausführlich ders. (1986), S. 247ff. Deutlich und umfassend zu „creating coersive deficiencies" Kiewiet/McCubbins (1991), S. 220ff. 281 Sen/(1977), S. 382, verwendet den Begriff „außerbudgetäre Gesetze". 282 Vgl. etwa Wildavsky (1986), S. 7: ,,A budget is a record of the past". 98 telvolumina in vielfältiger Weise durch hohe Kosten vor negativen Veränderungen geschützt. Die Absicherungen begrenzen den Einfluß des Finanzministeriums bei den Mittelverhandlungen. Dessen Bewilligungen haben unter diesen Umständen nur noch zustimmend deklaratorischen Charakter. Insgesamt exisiteren in den Budgetverhandlungen erhebliche strategische Vorteile zugunsten der mittelexpansiven Fachressorts. Gleichzeitig müssen die dem Haushaltsausgleich verpflichteten Handlungen des Finanzressorts als weitgehend prädeterminiert gelten. cc) Das Gesamtergebnis: Gleichrangigkeit zwischen Finanzministerium und Fachressorts Die dezentralen Interaktionsimpulse zur Ausgabenexpansion und zur Mittelsicherung sind für den Gesamthaushalt zu koordinieren und aufeinander abzustimmen. Die Aufstellung des Budgetentwurfes innerhalb der Verwaltung zwingt zu einer Koordination der vielfältigen Zentrifugalkräfte und zu einer Dämpfung der mittelexpansiven Interaktionsimpulse. Diese Koordination im Aggregat ist dem Finanzministerium übertragen. Unter prozessualen Aspekten handelt es sich dabei um einen mehrstufigen Prozeß. Zwischen ressortindividueller Expansionssicherheit und dem Ausgleichserfordernis im Aggregat besteht ein Spannungsfeld, dessen Lösung nur unter bestimmten Voraussetzungen zu erwarten sein dürfte. Die Verhandlungspraxis unreflektierter Mittelfortschreibungen ist ein Instrument der Kostenminimierung aller Beteiligten und läßt sich durch Anknüpfung an das Mittelvolumen der Vorperiode erreichen283• Die Budgetverhandlungen werden durch Kompromisse dominiert, die zugunsten von Ausgabensteigerungen fallen. Konsens läßt sich eher erzielen, solange allein über Marginalwachstum und signifikante Veränderungen zu verhandeln ist. Deren entscheidende Voraussetzung ist jedoch das Vorliegen oder wenigstens die Erwartung anhaltender Einnahmesteigerungen284• Das Ergebnis solcher repetitiven lnteraktionsroutinen ist eine anhaltende, inkrementalistische Budgetexpansion. Resultat aller Verhandlungen ist der Haushaltsplan als Zentraldokument, für den der Haushaltsausgleich vom Finanzressort sicherzustellen ist. Um die Expansionsimpulse der dezentralen Einheiten zu dämpfen, sieht sich es sich verschiedenen Verhandlungsnachteilen gegenüber. Kurzfristige Änderungen der durch Restriktionen gebundenden Budgetposten könnten an den einhergehenden Kosten scheitern. Die koordinierenden Budgetverhandlungen dienen demnach eher einer strukturierten Problemabfolge als einer budgetausgleichenden Lösung. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen dürfte sich die idealtypisch intendierte Subordination zwischen Finanzund Fachressort (Prinzipal-Agent283 Sen/(1977), S. 382, spricht vom „adding machine approach". 284 Für ausführliche Beschreibungen siehe Stewart (1980); ähnlich auch Gitschier (1997), S. 161. l05 werden zu lassen. Schick bezeichnet die den Status Quo erhaltende Aufgabe des Finanzressort denn auch als „negativistic role" 306 . Mit der Etablierung von Fachressorts und dem Finanzministerium verfolgt die Legislative unterschiedliche Zielvorgaben. Die unterschiedlichen Delegationsimpulse zugunsten der bürokratischen Einheiten führen zu einer organisatorischen Differenzierung zwischen verschiedenen Ressorts 307 . Die einhergehende Arbeitsteilung determiniert im kollektiven Bereich verschiedene Rollen für die mit legislativen Aufgaben betrauten Bürokratien 308 . Mit der Aufgabenübertragung zugunsten der Bürokratie verfolgt die Legislative diametrale Ziele, nämlich einerseits die Bedienung spezieller Interessen durch die Fachressorts, die der Mittelexpansion verpflichtet sind, und andererseits die Bereitstellung eines öffentlichen Gutes durch das Finanzressort 309 . Aus den gegensätzlichen Delegationsimpulsen aus der Legislative resultiert innerhalb der Verwaltung eine spiegelbildliche Strukturpolarität zwischen Finanzministerium und Fachressorts 310 . Offenbar besteht ein antagonistisches Verhältnis zwischen den mittelexpansiven, dezentralen Fachressorts und dem zentralen, auf Haushaltsausgleich bedachten Finanzministerium 311 . Es kommt es zu einem Wechselspiel zwischen Expansionsimpulsen durch die Fachressorts und Abwehrversuchen durch das Finanzressort312_ Zur Illustration der Bipolarität zwischen dem Finanzressort und den Fachbereichen verwendet die politikund organisationswissenschaftliche Literatur Begriffspaare313. Das Finanzressort wird als guardian, cutter oder central budgeter und in dieser Arbeit als "Wächter" bezeichnet. Die Fachressorts werden demgegenüber mit den Begriffen advocates, spenders oder program officials beschrie306 Vgl. Schick (1971), S. 175; ebenso Zunker (1972), S. 153. 307 Eine ähnliche Unterscheidung zwischen control und delivery agencies nimmt Dunleavy (1991), S. 183ff., vor. 308 Eine frohe, allgemeine Rollentypologie innerhalb der Bürokratie leistet Downs (1967), S. 88f.; Dunleavy (1991), S. 150. Es handelt sich jedoch nicht um eine bipolare Strukturdifferenzierung, weil die auf Budgetausgleich bedachte Figur fehlt. Die bei Downs angeführten Rollen sind entweder von ausschließlich privatem Interesse (Karrieristen [climbers] und Bewahrer [conservers]) oder mit gemischten Motiven (Eiferer [zealots], Verfechter [advocates], klassische Bürokraten [statesmen]). Die gemischt motivierte Gruppe läßt sich nach der Spezifität der von ihnen angestrebten Ausgaben ordnen. 309 Vgl. etwa Wildavsky (1986), S. 12f.; Waiblen (1994), S. 127. Der dem Haushaltsausgleich verpflichtete Finanzminister ist demnach zugleich „Sparsarnkeitsminister", so Rosenfeld (1974), S. 61. 310 Vgl. Teuscher (1976), S. 68ff.; Mäding (1987), S. 34, spricht von einer „Spaltung der Verwaltung". 311 Vgl. Wildavsky (1986), S. 13; schon Rosenfeld (1974), S. 46, bemerkt mit einem Zitat von Lorenz von Stein: ,,Die einzelnen Ministerien sind die lebhaftesten Vertreter möglichst großer Ausgaben, die sie mit dem höchsten Interesse des Staates wohl zu motivieren wissen. Der Finanzminister dagegen ist der Anwalt der in den Einkommensverhältnissen begrenzten Kraft des Staates." 312 Vgl. etwa Vetter (1986), S. 276. 313 Vgl. Schick (1971), S. 164ff. 106 ben. Analysen zu den Strukturmerkmalen von Budgetprozessen im internationalen Vergleich greifen zu einer ähnlichen Begriffsunterscheidung zwischen spending minister und treasury/ finance ministe? 14 • Auch in der deutschen Literatur werden verschiedene Begriffspaare für das Verhältnis zwischen dem Finanzministerium und den Fachressorts verwendet. Das Finanzressort wird als Steuerungspolitiker, Hüter der Finanzfunktion, Generalist, Bremser oder Angreifender charakterisiert. Hingegen werden die Fachressorts als Ressortpolitiker, Herr der politischen Budgetfunktion, Spezialisten, Fordernde oder Verteidiger bezeichnet315. Differierende Delegationsimpulse, unterschiedliche Zielvorgaben und Aufgabenbereiche sowie verschiedene Rollen lassen vermuten, daß zwischen den Beteiligten mögliche Zielkonflikte bestehen. Welcher Beteiligte seine Vorstellungen durchzusetzen vermag, dürfte vom Verhältnis der Beteiligten zueinander abhängen. Die Relation zueinander wird durch das Regelsystem des Haushaltsrechts beeinflußt. Es strukturiert den Budgetprozeß und bestimmt das Interaktionsverhalten der Ressorts. 4. Ergebnis Als Ergebnis läßt sich festhalten, daß der legislative Delegationsimpuls den bürokratischen Agenten eine Zielfunktion auferlegt. Finanzministerium und Fachressorts liegen divergierende Delegationsimpulse zugrunde, aus denen sich divergierende Aufgaben ableiten. Einer Vielzahl dezentraler Kräfte mit dem Ziel der ressortindividuellen Ausgabenexpansion steht eine zentrale Institution gegenüber, die der kollektiven Finanzierungsverantwortung verpflichtet ist. Das Verhältnis zwischen Finanzministerium und Fachressorts läßt sich als eine idealtypisch intendierte Subordinationsrelation charakterisieren, bei der das Finanzressort zur Erreichung des Haushaltsausgleiches Vetoinstrumente einsetzen kann. Formal ist das Verhältnis der Ministerien zueinander jedoch durch horizontalen Gleichrang gekennzeichnet3 16 . Die dezentralen Instanzen verfügen zudem über erhebliche Vorteile, die sie in den Budgetverhandlungen mit dem Finanzressort ausspielen können. In der Realität ist daher eher von einem Gleichrang zwischen Finanzministerium und Fachressorts auszugehen, der eine Verhandlungslösung erzwingt. Das Verhältnis zwischen dem Finanzministerium und den Fachressorts dürfte sich zwischen diesen strukturpolaren Extremen bewegen. 314 Siehe etwa von Hagen (1992), S. 5; Alesina/Perotti (1999), S. 23. 315 Siehe Banner(l985b), S. 186f.; ders. (1987), S. 51; ders. (1989), S. 44f.; Mäding (1987), S. 34; Schwarzner (1991), S. 33; Zunker (1972), S. 151; Rosenfeld (1974), S. 56. 316 Diese Problematik hat schon Neumark (1952), S. 563, erkannt. Das Kabinettsprinzip des Artikel 65 Grundgesetz gestattet dem Bundesfinanzminister daher nur globale, nicht jedoch detailliert gezielte Ausgabekürzungen der Ressortbudgets, wie Rosenfeld (1974), S. 56, betont. !07 III. Zusammenfassende Thesen zum 2. Kapitel 1. Gleichgewichtige Mehrheitsentscheidungen sind nur unter sehr strengen Bedingungen zu erwarten. Stabilität ist daher unwahrscheinlich. Um funktionsfähig zu sein, benötigt ein legislativer Stimmenmarkt stabile Entscheidungen, stabile Koalitionen und niedrige Transaktionskosten. Exklusive Agendaprivilegien induzieren stabile Entscheidungen. Glaubwürdige Bindungen schaffen stabile Koalitionen (internes credible commitment). Eine Zentralisierung der Entscheidungsfindung erlaubt niedrige Transaktionskosten. Gestaltungsoptionen für einen legislativen Stimmenmarkt sind Zentralisierungen zugunsten von Personen oder von Ausschüssen. 2. Zur Induzierung von Stabilität sind exklusive Agendarechte zuzuweisen. Einige Beteiligte werden zu agenda, settem. Agendaprivilegien bestehen bei open rule in Form von gatekeeping monopoly power oder ex postVetorechten. Es handelt sich um eher defensive Rechte. In den Verhandlungen ist eine breite Plenarmehrheit zu bedienen. Die Verhandlungsergebnisse sind daher von Universalismus gekennzeichnet. Agendaprivilegien können auch in Form einer closed rule bestehen. Es handelt sich um ein offensives Recht, das Drohmöglichkeiten mit einer Alternativoption (reversion Level) eröffnet. Der agenda, setter muß in den Verhandlungen nur minimalen Mehrheiten entgegenkommen. 3. Mittels der ihm zugewiesenen Agendaprivilegien ist der agenda, setter der Ausgangsund Kristallisationspunkt jeder Mehrheitsformation. Er kann günstige Verhandlungsergebnisse für sich erzielen. Die Agendaprivilegien können Ausschüssen zugeordnet werden (sachlicher Aspekt). Der Bewerbungsprozeß um die Ausschußsitze sorgt für eine Konzentration der Vertreter spezieller Interessen im relevanten Ausschuß (personaler Aspekt). Damit verfügen die Programmbefürworter über die ergebnisrelevanten Instrumente zur Durchsetzung ihrer Position. 4. Der Haushaltsausschuß und die Fachausschüsse sind die parlamentarischen agenda, setter• mit Budgetrelevanz. Der Haushaltsausschuß hat den Haushaltsausgleich sicherzustellen. Die in den Fachausschüssen konzentrierten Programmbefürworter sind dagegen Budgetausgaben zugunsten der von ihnen vertretenen Interessenklientel verpflichtet. Die diametralen Zieldivergenzen konstitutieren eine Strukturpolarität zwischen dem Haushaltsausschuß und den Fachausschüssen. 5. Die Aufgabe, den Haushaltsausgleich herund sicherzusellen, ist innerhalb der Verwaltung dem Finanzressort überantwortet. Zur Bereitstellung dieses öffentlichen Gutes verfügt es über Vetorechte. Die Fachressorts sind der dauerhaften Bereitstellung klientelspezifischer Ausgaben verpflichtet. Die von 108 ihnen betreuten Interessengruppen sind in vielfältiger Weise in die laufende Ressortarbeit eingebunden. Die divergierenden Delegationsimpulse verpflichten Finanzministerium und Fachressorts auf antagonistische Zielfunktionen. Auch in der Bürokratie existiert eine budgetrelevante Strukturpolarität. 6. Idealtypisch liegt zwischen Finanzministerium und Fachressorts eine subordinative Beziehung vor. Im Strukturgefüge und im Haushaltsprozeß bestehen jedoch umfangreiche Vorteile zugunsten der Fachressorts. In der Realität dürfte daher eher von einem gleichrangigen Verhältnis zwischen beiden auszugehen sein. 7. In den parlamentarischen Fachausschüssen konzentrieren sich die Vertreter spezieller Interessen. Mit ihren Agendaprivilegien sind sie nicht nur in der Lage, den legislativen Verhandlungsprozeß zu ihren Gunsten zu gestalten, sondern auch die Fachressorts wirksam an die Ausschußpräferenzen zu binden. Zwischen dem Legislativausschuß, dem Fachressort und den betreuten Interessenverbänden bestehen gleichgerichtete Interessen. Die dreiseitige Interessenkongruenz wird in der an~elsächsischen Literatur als „iron triangle"317 oder als „unholy trinity" 18 und in der deutschen Literatur als ,,Fachbruderschaft" oder „Fachseilschaft"319 bezeichnet. 317 Vgl. Weingast (1984), S. 153; Rubin (1985), S. 2; Wolman/feitelbaum (1985), S. 300, FN 7; Mäding (1997), S. 183. Fiorina (l98lb), S. 337, spricht von einer „symbiotic relationship". 318 Vgl. Cox/McCubbins (1993), S. 19. 319 Vgl. etwa Banner (1987), S. 51; Richter (1995), S. 76. 109 3. Kapitel: Der Expansionsdruck als Resultat der Entscheidungsstrukturen I. Das common pool-Problem bei Budgetentscheidungen 1. Die generelle Problematik Zwei zentrale Merkmale charakterisieren ein Allmendegut1• Erstens ist das Ausschlußprinzip nicht oder nicht vollständig erfüllt2. An der kollektiv genutzten Ressource sind keine exklusiven Verfügungsrechte definiert. Jeder Beteiligte kann daher das Allmendegut nutzen, ohne die Zustimmung Dritter einholen zu müssen3• Aus individueller Sicht stellt das Allmendegut damit kein knappes Gut dar. Zweitens rivalisieren die individuellen Nutzungsentscheidungen im kollektiv knappen Aggregat. Mit der individuellen Nutzung der gemeinschaftlichen Ressource verbinden sich folglich negative Externalitäten. Im individuellen Kalkül wird die Rivalität im Aggregat jedoch nicht berücksichtigt. Unter diesen Bedingungen sind für die individuellen Nutzungsentscheidungen nicht die Grenzerträge, sondern die Durchschnittserträge relevant. Der individuell Beteiligte ,, ... does not care for marginal productivity but for average productivity, for it is the latter that indicates where the greater total yield may be obtained"4• Eine Zurückhaltung jedes Einzelnen wäre ein Beitrag für die gesamte Gruppe und käme allen Beteiligten gleichermaßen zugute. Individuelle Zurückhaltung hat folglich externe Effekte und trägt die Charaktereigenschaften eines öffentlichen Gutes. Alle Beteiligten befinden sich in einer Rationalitätenfalle, die zur Überausnutzung des kollektiv genutzten Gutes führt. Man spricht von der "tragedy of the commons"5• Diese Überlegungen lassen sich formalisieren6• Der Wert (W) einer individuellen Nutzungsentscheidung (Ui) hängt auch vom Gesamtumfang aller Nutzungsentscheidungen (U) ab. Der individuell Beteiligte beansprucht die common poolRessource in dem Maße, mit dem er seinen Nutzen maximiert. Bei unterstellten Kosten für die Nutzung der gemeinsamen Ressource (K[Ui]) lautet die individuelle Zielfunktion unter diesen Prämissen: 1 Vgl. Gardner/Ostrom/Walker (1990), S. 335f. 2 Vgl. grundlegend Gordon (1954); eine umfassende Diskussion bieten Ostrom/Walker/Gardner (1994); einen aktuellen Überblick geben Sethi/Somanathan (1996). 3 Vgl. Kiewiet/McCubbins (1991), S. 67; Sethi/Somanathan (1996), S. 769, FN 3, sprechen von „jointly access". 4 Gordon (1954), S. 131. Betonungen im Original. 5 Siehe Hardin (1968); Levhari/Mirman (1980); Benhabib/Radner (1992). 6 Vgl. nachfolgend Gibbons (1992), S. 27f.; Chichilinsky (1994); Sethi/Somanathan (1996), S. 769ff. Für die Entwicklung von Wuj[U] werden die üblichen Eigenschaften unterstellt, also positive, aber abnehmende Grenzerträge. 110 (3.1) Die notwendige Bedingung für diese Maximierung ergibt sich aus: (3.2) a[uj * Wuj(U )- K (Uj)] = O a(Uj) Aus Gleichung 3.2 leitet sich ein Maximum für die individuelle Zielfunktion ab, für das gelten muß: (3.3) Das Optimum im Aggregat findet sich jedoch bei einem Anmeldevolumen, für das gelten muß: (3.4) Wuj(U) + U*Wu/(U) -K'(Ui) = 0 Der einzige und maßgebliche Unterschied zwischen den Gleichungen 3.3 und 3.4 liegt in der differierenden Berücksichtigung der Nutzungsrivalität. In 3.3 findet mit Ui nur die individuelle Beanspruchung des Allmendegutes Berücksichtigung, während in Gleichung 3.4 mit U die gesamte Aggregatnutzung bei der Maximierung beachtet wird. Die externen Effekte, die von der individuellen Nutzung des Allmendegutes auf den Wert der anderen Nutzungsforderungen ausgehen, finden im individuellen Nutzungskalkül keine Beachtung. Die gesamtkollektiven Kosten der Rivalität werden nur partiell berücksichtigt. Der individuelle Nutzer handelt so, als ob er die gesamte Kollektivressource für sich allein beanspruchen könnte7. Für einen Vergleich der Nutzungsvolumina läßt sich zeigen, daß die individuell beanspruchte Menge der Nutzungsforderungen aus Gleichung 3.3 notwendigerweise größer ist als der Nutzungsumfang, wie er durch Term 3.4 bezeichnet wird. Die gemeinsam beanspruchte Ressource wird übemutzt, weil individuelles und kollektives Kalkül auseinanderfallen8• Zentrale Ursache ist, daß dem individuellen Nutzungskalkül nur Teilkosten zugrunde gelegt werden. Wie stark das Allmendegut beansprucht wird, hängt entscheidend von der Zahl jener Beteiligten ab, die Zugang zur kollektiven Ressource haben. 7 Vgl. etwa Feld/Kirchgässner (1999), S. 152; formal Hallerberg/von Hagen (1999), S. 212f.; deutlich auch Velasco (2000), S. 108: ,, ... each uses the whole stock and not on nth of it as the basis for consumption ... ". 8 Siehe Gibbons (1992), S. 28, FN 12; Sethi/Somanathan (1996), S. 771. 111 Im individuellen Maximierungskalkül wird das Projektvolumen ausgedehnt, bis sich Grenzkosten und Grenznutzen entsprechen. Bei einer steigenden Beteiligtenzahl finden immer kleinere Fragmente der sozialen Gesamtkosten Berücksichtigung im Individualkalkül. Die externen Effekte der eigenen Nutzung verteilen sich auf einen größeren Beteiligtenkreis. Das marginale Nutzungsvolumen, bei dem die ursprüngliche Maximierungsbedingung erreicht wurde, sieht sich dann mit geringeren Grenzkosten konfrontiert und erfüllt die Gleichheit von Grenznutzen und Grenzkosten nicht mehr. Eine zunehmende Beteiligtenzahl läßt durch partiellere Zielfunktionen mithin das Ausmaß an Überbeanspruchung der kollektiv genutzten Ressource steigen. Den Einfluß, den eine steigende Beteiligtenzahl · auf die Nutzungsintensität des Allmendegutes nimmt, kann formal mit folgenden Symbolen dargestellt werden9. Mit B sind die einzelnen Beteiligten bezeichnet, von denen eine Gesamtzahl n existiert. Das Symbol Ui steht für das vom j-ten Beteiligten beanspruchte Nutzungsvolumen. Jeder Beteiligte kann hoffen, die kollektive Ressource mit einem Ertrag F(U) nutzen zu können. Mit steigenden Nutzungsvolumina verbinden sich für den Beteiligten lineare Gesamtkosten (TK) und konstante Grenzkosten (GK). Gesetzt den Fall, daß nur ein einziger Beteiligter Zugang zur gemeinsamen Ressource hat und eine Maximierung des Überschusses (DB) seiner erlangten Einnahmeanteile über die Gesamtkosten (TK) anstrebt, ergibt sich folgende Funktion. (3.5) DB(U) = F(U) -TK(U) Die übliche Maximierungsbedingung dafür lautet: (3.6) dDB(U) = F'(U)- GK(U), oder au F'(U) = GK(U). Regelmäßig stehen aber mehrere Beteiligte im Wettbewerb um die Nutzungsanteile an der common pool-Ressource. Für den Nutzungswünsche anmeldenden Beteiligten stellt sich die Maximierungsaufgabe dann wie folgt dar: (3.7) DB(Ui) = Uj *F(U)-TK(U) u Bei der Maximierung seines diskretionären Budgets (DB) beachtet der individuelle Beteiligte nur seinen Anteil am gesamten Nutzungsvolumen (U/U). Für ein Nash-Gleichgewicht dieses Allmendeproblems stellen die Nutzungswünsche der 9 Vgl. nachfolgend Comes/Sandler (1983); Sandler (1992), S. l l 7f. 112 anderen Beteiligten eine gegebene Größe im individuellen Maximierungskalkül dar. Die Optimalbedingung dafür lautet dann: (3.8) oDB(Ui) = Ui *F'(U) + (U-U) * F(U) _ GK(U) oUj U J U J Bei vereinfachender Annahme einer Symmetrie aller Spieler (j) im Erfolg, die eigenen Nutzungswünsche auch in tatsächliche Nutzungserfolge umsetzen zu können, mitj=l und :r.j=n ergibt sich aus 3.8: (3.9) Mit Gleichung 3.9 kann der Einfluß der Beteiligtenzahl auf die individuelle Kalkulation jedes Beteiligten abgeschätzt werden. Für n = 1 ergibt sich GK = F'(U), was der paretoeffizienten Menge entspricht. Für n•oo gilt als Maximierungsbedingung aus 3.9 dagegen GK = F(U)/U. In diesem Fall entsprechen die marginalen Kosten dem Durchschnittsertrag der Nutzungsforderungen. Mit steigender Beteiligtenzahl verbindet sich folglich ein zunehmendes common pool-Problem. Die Überlegungen zur ,Tragödie der Allmende' können auf den Budgetprozeß übertragen werden 10 • Als frei zugängliche Ressource fungiert das gemeinsam genutzte Einnahmevolumen. Grundsätzlich kann jeder in der common poolRessource ,fischen', der ein ,Netz' hat. Verwaltungseinheiten werden nicht über marktliche Einnahmen, sondern aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert 11 • Um dem legislativen Delegationsimpuls zu genügen, müssen Anteile am Einnahmevolumen als notwendige Ressourcen mobilisiert werden. Dazu sind von den Verwaltungseinheiten Mittelanmeldungen vorzulegen. In der Bürokratie stellen die Mittelanmeldungen jenes ,Netz' dar, mit dem auf die gemeinsam genutzte Ressource zugegriffen wird. In der Legislative wird die instrumentelle Funktion, Zugang zum Allmendegut nehmen zu können, von parlamentarischen Ausgabeanträgen erfüllt. Das gemeinsame Einnahmevolumen ist aus Sicht der individuell Beteiligten nicht knapp, wohl aber aus kollektiver Sicht. Mit der individuellen Inanspruchnahme des gemeinsamen Einnahmevolumens sind Externalitäten verbunden. Auch im Hinblick auf das gemeinsame Einnahmevolumen IO Siehe Inman (1990), S. 82; Cogan (1994), S. 17 u. S. 27; Crain/Muris (1995), S. 314; Perotti/Strauchlvon Hagen (1998), S. 33. Inman. (1993), S.lff., beschreibt das common poolProblem bei Budgetentscheidungen als Ausbeutung der aktuellen und zukünftigen Steuerbasis. Velasco (1999), S. 42; ebenso ders. (2000) unterstellt einen Wohlstandsstock der Regierung, zu dem zukünftige, abdiskontierte Steuereinnahmen gehören. 11 Siehe Niskanen (1973), S. 8; Roppel (1979), S. 9. 113 wird die Rivalität der Gesamtmittel im Maximierungskalkül der Beteiligten nur partiell berücksichtigt. Grundsätzlich sehen sich kollektive Budgetentscheidungen mit common pool-Problemen belastet, weil alle Beteiligten nur mit Teilen der sozialen Gesamtkosten kalkulieren. Dadurch wird ein mehr an Budgetausgaben möglich. Daher lassen sich ein genereller Ausgabedruck, eine permanente Überbeanspruchung des gemeinsamen Einnahmevolumens und eine allgemeine Defizitneigung (deficit bias) im Budgetprozeß vermuten. Ursächlich für die inhärente Defizitneigung sind fehlende Eigentumsrechte am gemeinsamen Einnahmevolumen 12 • Den Einfluß, den die Beteiligtenzahl auf das Ausmaß der Übernutzung der common pool-Ressource nimmt wurde bereits theoretisch abgeleitet. Die Darstellung 3.1 illustriert den Zusammenhang für den Budgetprozeß. Abbildung 3.1: Das generelle common pool-Problem. MU(G) G; G Quelle: in Anlehnung an Inman (1993), S. 3a. In Abbildung 3.1 sind marginale Projektnutzen (MU) und Projektvolumen (G) auf den Achsen abgetragen. Für die Projektvolumina entstehen der Gesellschaft (konstante) Grenzkosten (GK). Als kollektives Optimum wird ein Projektvolumen von Gk gewählt. Steht ein Allmendegut zur Verfügung, teilt sich jedes Individuum die Projektkosten mit allen anderen Beteiligten. Auf jeden Einzelnen entfällt daher nur ein Teil (a.) der kollektiven Gesamtkosten. Steigt nun die Beteiligtenzahl, sinkt der eigene Kostenanteil (a.), und zwar selbst bei unveränderten kollektiven Kosten Die Kurve a.GK(G) verlagert sich nach unten. Entsprechend steigt das optimale Projektvolumen von Gk nach G;. Bei steigenden Beteiligtenzahlen wird das Gesamtvolumen zusätzlicher Ausgabenprojekte weiter ausgedehnt. 12 Vgl. Velasco (1999), S. 46. 114 Grundlegend für die generelle Allmendeproblematik bei Budgetentscheidungen ist, daß die Kosten einer fortgesetzten Budgetexpansion nur teilweise individuell internalisiert werden. Die individuell Beteiligten legen ihrem Maximierungskalkül folglich nur Bruchstücke der sozialen Gesamtkosten zugrunde 13 • Bei einer steigenden Beteiligtenzahl werden kleinere Teile der sozialen Gesamtkosten internalisiert. Es kommt zu einer stärkeren Beanspruchung der common poolRessource durch ein größeres Ausgabevolumen. Mit einer zunehmenden Fragmentierung des Budgetprozesses steigt daher ceteris paribus die generelle Defizitneigung14. 2. Der grundlegende Aspekt: Teilkostenkalkül a) Das technokratische Argument: Kostenzuordnungsgrad in der Verwaltung Nutzen die Fachressorts die common pool-Ressource, sind sie nicht in vollem Umfang mit den damit verbundenen Kosten konfrontiert und legen ihren Mittelforderungen nur Teilkosten zugrunde. Bei ihren Mittelanmeldungen zur Nutzung der common pool-Ressource rechnen die Fachbereiche erstens nicht mit den gesamten eigenen Ressortkosten. Dafür ist das kameralistische Rechnungswesen verantwortlich, das als bloße Einund Ausgabenrechnung nur bedingt in der Lage ist, die tatsächlich anfallenden Kosten auszuweisen. Große Kostenblöcke sind nicht selten in gesonderte Abrechnungen (Sammelnachweise) verlagert. Aufgrund der Art des Rechnungswesens rechnet das Ressort nur mit Bruchstücken seiner eigenen Kosten. Das einzelne Amt ist zudem nur gezwungen, den eigenen Teilhaushalt auszugleichen, während der Ausgleich des Gesamtbudgets nicht zu seiner Verantwortung gehört. Folglich fallen auch die Kosten der Einnahmebeschaffung, insbesondere die Zinsausgaben, nicht beim individuellen Ressort an. Differierende Grade an Kostenzuordnung auf die Fachbereiche nehmen unterschiedlichen Einfluß auf das Ausmaß der Überausnutzung des kollektiv genutzten Einnahmevolumens. Das Ausmaß, mit dem die tatsächlichen Gesamtkosten auf die Fachbereiche zugeordnet werden, entspricht der oben diskutierten Variable a. Da Externalitäten bei den individuellen Mittelanmeldungen vorliegen, gilt in jedem Fall O~a<l. Der Kostenzuordnungsgrad a dürfte vor allem durch die Qualität des Rechnungswesens bestimmt werden. In Verfolgung ihrer nur partiellen Zielfunktion werden die Fachressorts zweitens durch institutionelle Bedingungen unterstützt. Der Budgetprozeß ist durch eine Segmentierung der Ausgabebeschlüsse gekennzeichnet, die sich auf das Kostenkalkül der einzelnen Ressorts auswirkt und von der verwaltungswissenschaftliche Analyse betont wird. Die institutionell abgesicherte Separierung von Ausgabeund Finanzierungsentscheidungen im öffentlichen Sektor ermöglicht den 13 Vgl. zum Beispiel Kontopoulos/Perotti (1999), S. 8lf. 14 Vgl. etwa Perotti (1998), S. 374f.; Perotti/Strauch/von Hagen (1998), S. 34; Velasco (1999), S. 46. 121 Beteiligtenzahl und Fragmentierung konkretisieren sich in der Legislative in der Größe der Mehrheitskoalition. Eine steigende Beteiligtenzahl führt auch hier zu einer zunehmenden Fragmentierung des Haushaltsprozesses und verschärft das common pool-Problem bei Budgetentscheidungen38• Die legislative Organisation ist dezentral und strukturpolar. Es besteht eine Trennung zwischen Haushaltsausschuß und den Fachausschüssen sowie zwischen Einnahmeund Ausgabeentscheidungen. Unter dem Aspekt der Fragmentierung ist auf die Vielzahl von agenda settem in Gestalt der Fachausschüsse und insbesondere der Unterausschüsse des Haushaltsausschusses hinzuweisen39• Aus der Mehrheitsformierung innerhalb der legislativen Versammlung lassen sich Argumente ableiten, mit denen der Einfluß der Beteiligtenzahl auf die Stärke des Ausgabedruckes abgeschätzt werden kann. Welche Größe die parlamentarische Mehrheit annimmt, um Ausgabeentscheidungen zu fällen, ist in der Literatur allerdings umstritten40• Einmal wird vermutet, daß sich eine minimale Mehrheitskoalition (minimal winning coalition, MWC) formiert 41 • Eine solche wettbewerbliche Lösung teilt die legislative Versammlung in Gewinner und Verlierer. Dazu sind die Agendarechte offensiv einzusetzen. Den Mitgliedern der Mehrheitskoalition ist eine teilweise Abwälzung der Projektkosten ihrer Entscheidungen auf die nichtbeteiligte Minderheit möglich42• Die Mehrheitsvertreter legen ihren Budgetentscheidungen aufgrund der Kostenextemalisierung nur Teilkosten zugrunde. Sie sind somit nicht mit den gesamten Kosten ihrer Ausgabeentscheidungen konfrontiert und dehnen im Ergebnis ihre nachgefragte Menge an Budgetausgaben über das sozial effiziente Maß hinaus aus43 • Jede Ausdehnung der Mitgliederzahl, die über den minimal notwendigen Mehrheitsumfang hinausgeht, läuft einer Maximierung des Pro-Kopf-Nutzens in der Mehrheitskoalition zuwider, weil sie den Ausbeutungsgrad der Minderheit vermindert44• Folglich streben alle politischen Vertreter grundsätzlich nach Mitgliedschaft in einer minimalen Mehrheitskoalition. Diese besondere Stabilitätseigenschaft macht minimal winning coalitions bei Geltung der Mehrheitsregel zur dominierenden Formation45• Allerdings läßt 38 Siehe Kontopoulos/Perotti (1999), S. 82, die für die legislative Beschlußphase zum Budget die Zahl der Parlamentarier (vereinfacht: Koalitionsgröße) und für die Vorbereitungsphase innerhalb der Bürokratie die Zahl der zur Ausgabe berechtigten Minister heranziehen. 39 Vgl. Crain/Muris (1995), S. 313f., die von „Balkanisierung" sprechen. 40 Vgl. die Diskussion der Literatur bei Brady/Bullock (1985), S. 148f.; Panning (1985), S. 670ff. 41 Maßgeblich Riker (1962); Butterwonh (1971); Buchanan/I'ullock (1974); für Koalitionen zwischen Parteien siehe Leiserson (1968); Axelrod (1970); de Swaan (1973). 42 Vgl. den bereits von Buchanan/I'ullock (1974), S. 143f., entwickelten Grundgedanken. 43 Umstrittene Folgerung, siehe nur die Diskussion bei Collie (1988b), S. 432f.; oder den Prozeß und dessen Folgen bei Fiorina (1981a), S. 208. 44 Siehe Weingast (1979), S. 245. 45 So Weingast (1979), S. 249; Collie (1988b), S. 431. 122 sich die These minimaler Mehrheitskoalitionen empirisch nur eingeschränkt bestätigen 46. Als zweite Möglichkeit zur Formierung einer Mehrheitskoalition wird in der Literatur die Tendenz zu universalistischen Mehrheiten diskutiert (passive solution ). Demnach beschließt eine umfassende Majorität Ausgabenpakete, mit denen fast jeder Beteiligte bedient wird und die folglich fast nur parlamentarische Gewinner kennt 47 • Die Neigung zu umfassenden Mehrheiten kann erstens als Versicherung risikoaverser Legislativmitglieder begründet werden. Für ihren Wiederwahlerfolg sind die Legislativmitglieder zwingend darauf angewiesen, Teil einer erfolgreichen Mehrheitskoalition zu sein, um ihrer Wählerklientel Ausgabenprogramme verschaffen zu können. In Verhandlungen unter Mehrheitsregel besteht jedoch eine Vielzahl von Koalitionsoptionen. Eine Vielzahl möglicher minimaler Mehrheitskoalitionen schafft wechselnde Gruppen von Gewinnern und Verlierern48• Für parlamentarische Vertreter besteht folglich Unsicherheit darüber, ob sie künftigen Majoritäten angehören werden und damit als Gewinner ihrem Wiederwahlziel entsprechen können oder als Verlierer nur die Kosten von Mehrheitsentscheidungen zu tragen haben 49 • Als Versicherung gegen diese Unsicherheit eignen sich universalistische Mehrheiten 50 • Sie garantieren den Parlamentariern, mit Sicherheit zu den Gewinnern zu gehören. Aus dem Sicherheitsmotiv läßt sich somit eine ex ante Präferenz der politischen Vertreter für universalistische Mehrheitsentscheide ableiten 51 • Eine Neigung zu legislativem Universalismus aufgrund des Versicherungsmotivs läßt sich auch mit Unsicherheiten auf der Wählerseite (electoral connection) begründen. Für die Wähler besteht Unsicherheit über die Frage, ob sie über ihre Repräsentanten in einer zukünftig relevanten Mehrheitskoalition vertreten sein werden52• Vor die Wahl zwischen effizienten Programmangeboten oder wahlkreisspezifischen Nützlichkeiten gestellt, dürften auch die Wähler jene politischen Repräsentanten unterstützen, die sichere Umverteilungsvorteile offerieren 53 • Wollen die Wähler am politischen Verteilungsnutzen in jedem Fall teilhaben, selbst wenn damit für sie insgesamt kein Nettonutzen verbunden ist, werden Legislativmitglieder im Wählerauftrag zu universalistischen Mehrheiten neigen. 46 Vgl. Weingast (1979), S. 245; Shepsle/Weingast (1981b), S. 96f.; Fiorina (1981a), S. 198; Panning (1985). 47 Vgl. zur Definition Weingast (1979), S. 246, FN. 1; Fiorina (1981a), S. 198; grundsätzlich Shepsle/Weingast (1981b); Folkers (1994), S. 129ff. 48 Rotierende Minimalmehrheiten lassen sich als Universalismus im Z'.eitablauf verstehen. Vgl. die Argumentation von Shepsle/Weingast (1981b), S. 97. 49 Vgl. maßgeblich Weingast (1979), S. 251; Shepsle/Weingast (1981b), S. 99. 50 Siehe Shepsle/Weingast (1981b), S. 108; Collie (1988a), S. 874; dies. (1988b), S. 443; Ingbermanllnman (1988), S. 133. 51 Vgl. Collie (1988b), S. 431. 52 Vgl. Brennan/Buchanan (1993), S. lOOff. 53 Siehe ausführlich Niou/Ordeshook (1985); Collie (1988b), S. 434. 123 Die Neigung politischer Repräsentanten zu umfassenden Majoritäten läßt sich zweitens aus strategischen Überlegungen der jeweiligen Mehrheit oder Minderheit ableiten 54 . Jene Parlamentarier, die eine wettbewerbliche Minimalmehrheit bilden wollen, müßten mit Sanktionen der vom Nutzen ausgeschlossenen und gleichzeitig mit den Kosten belasteten Minderheiten rechnen. Sie werden sich daher mit solchen Vorhaben zurückhalten und die ihnen zustehenden Agendaprivilegien nur defensiv einsetzen. Vielmehr wird die herrschende Mehrheit die unterlegenen Minoritäten durch Teilhabe an einem Gesamtausgabenpaket kompensieren, um sich vor potentiellen Sanktionen bei einem politischen Wechsel zu schützen. Die aktuelle Minderheit könnte zudem existierende Mehrheitsentscheide aufgreifen und vor der Wählerschaft als eigenes Programm im kommenden Wahlgang vertreten. Auch abweichendes Individualverhalten von der universalistischen Norm muß mit Sanktionierung rechnen, etwa durch Ausschluß von Budgetausgaben zugunsten des vertretenen Wahlkreises 55 . Drittens unterstützen institutionelle Faktoren die Bildung umfassender Mehrheiten. Eine erfolgreiche Majorität muß sich der relevanten Vetogruppen versichern. Sind diese breiter gestreut, steigt auch der notwendige Mehrheitsumfang56. Ein funktionsfähiges Ausschußsystem versieht eine Vielzahl dezentraler Gruppen mit umfangreichen Vetorechten. Gerade derartige Strukturbedingungen erzwingen reziprokes Verhalten und somit universalistische Mehrheiten 57 . Auch der Verlust jener Instrumente, die einer Ausschußposition auch gegen die Plenarversammlung zur Durchsetzung verhelfen können, etwa in Form einer closed rule, läßt zunehmend Legislativentscheidungen mit universalistischen Eigenschaften erwarten. Aus Versicherungsmotiven, aufgrund strategischer Überlegungen und wegen streuender Vetorechte lassen sich einerseits Tendenzen zu universalistischen Mehrheiten ableiten. Andererseits existieren in den Legislativstrukturen jedoch Faktoren, denen eine wesentliche Minderung der Unsicherheiten gelingen kann und die damit das Ausmaß an Universalismus zu senken vermögen. Ein Funktionskriterium für den legislativen Stimmenmarkt stellt die Stabilisierung der Stimmentauschkoalitionen dar. Parlamentarische Organisationsstrukturen reduzieren die Vielzahl möglicher Koalitionsoptionen und vermindern die Unsicherheit für die politischen Vertreter. Die Neigung zu universalistischen Mehrheiten nimmt aufgrund der steigenden Koalitionsstabilität ab. Stabile Koalitionen können durch ein funktionierendes Ausschußsystem vermittelt werden 58 . Auch stabile Parteistrukturen senken die Wahrscheinlichkeit rotierender Mehrheiten und 54 Vgl. Collie (1988a), S. 877. 55 Vgl. zum Teil mit Beispielen Weingast (1979), S. 253f.; Shepsle/Weingast (1987), S. 88; lngberman/lnman (1988), S. 132; Savage (1991), S. 330f. 56 Siehe Shepsle/Weingast (1981b), S. 97; Tsebelis (1995); Heller (1997), S. 486. Folgerichtig dürfte in einem Zwei-Kammern-System eine verstärkte Defizitneigung bestehen. Vgl. zu dieser Überlegung theoretisch und empirisch Heller (1997), S. 489ff. 57 Vgl. Fiorina (1981), S. 215. 58 Vgl. Weingast (1979), S. 251, FN 8; Shepsle/Weingast (1981b), S. 109; Collie (1988b), S. 447. 124 die Unsicherheit über die Zusammensetzung von Mehrheitskoalitionen59• Das Ausmaß an Universalismus wird folglich auch durch eine hohe Parteidisziplin gesenkt. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, daß eine steigende Beteiligtenzahl innerhalb der Bürokratie und bei der parlamentarischen Mehrheitsformation den generellen Ausgabedruck verschärft. Der Ausgabedruck nimmt zu, wenn die Ressortzahl steigt oder sich umfassende Legislativmehrheiten bilden. Ein Mehr an Budgetausgaben ist im Fall universalistischer Mehrheiten nützlich, weil Mehrausgaben als Versicherungspremium gegen Unsicherheiten dienen können. Bei Bildung einer parlamentarischen Minimalmehrheit kommt es ebenfalls zu einer Ausdehnung des Ausgabevolumens. Grund ist die generelle Problematik nur partieller Kostenkalküle, die allerdings in diesem Fall nur für die Mitglieder der Mehrheitskoalition gelten. 5. Die notwendige Absicherung einer Budgetexpansion a) In der Verwaltung: verbesserte Verhandlungsposition Die Interaktion zwischen Finanzund Fachressorts ist im Haushaltsprozeß formalisiert. Er kann als ein geordnetes Verfahren verstanden werden, das temporäre Rechte am gemeinsam genutzten Einnahmevolumen zuordnet. Aufgrund ihres Delegationsimpulses, klientelspezifische Ausgabeprogramme bereitzustellen, und aufgrund der allgemeinen Übernutzung des gemeinsamen Einnahmevolumens bestehen für die dezentralen Einheiten Anreize, bereits bewilligte Ausgabemittel abzusichern und Restriktionen für zugewiesene Verausgabungsrechte zu etablieren60. Den Fachressorts gelingt auf diese Weise eine Verbesserung ihrer Position in den Budgetverhandlungen mit dem Finanzministerium. Zeichnet sich ein ressortinividueller Etat durch viele kostenintensive Änderungshürden aus, ist er dem aktiven Zugriff des Finanzressorts weitgehend entzogen und ,festgefahren'. Das Finanzministerium ist dann auf die passive Bestätigung der zumeist gesetzlich gesicherten Budgetmittel beschränkt. Den Fachressorts gelingt es auf diese Weise, der von ihnen betreuten Interessenklientel sichere Umverteilungsvorteile zu signalisieren. b) In der Legislative: steigende Anspruchssicherheit Auch im individuellen Optimierungskalkül der Parlamentarier finden die kollektiven Folgekosten des individuellen Maximierungsverhaltens eine nur unvollständige Berücksichtigung. Diese Verzerrung führt zu einer Überausdehnung des Projektvolumens, in deren Folge das gemeinsame Einnahmevolumen übermäßig beansprucht wird. Es kommt zu einem Wettlauf um die Rechte an den übernutzten Einnahmemitteln. Für die politischen Vertreter besteht damit ein 59 Vgl. etwa Shepsle/Weingast (1981b), S. 109; Collie (1988a), S. 875; dies. (1988b), S. 447. 60 Vgl. Schwarzner (1991), S. 225f., der von „Verrechtlichungsstrategien" spricht. 125 Anreiz, die temporären, jährlichen Rechte am Einnahmevolumen in dauerhafte Rechte umzuwandeln. Sie streben demnach ebenfalls nach Restriktionen, um die von ihnen angestoßenen, expansiven Ausgabetendenzen abzusichern. Das kann auf zwei Arten gelingen. Einmal kann der Rechtfertigungsdruck der Ausgabenexpansion gemildert werden. Die Herauslagerung von Haushaltsausgaben aus dem jährlichen Budgetprozeß bietet einen ersten Ansatzpunkt. Die um knappe Mittel rivalisierenden Ausgabeprojekte sind grundsätzlich durch (Nutzen-) Überprüfung und (Kosten-) Konfrontation im jährlichen Haushaltsprozeß bedroht 61 • Verzerrte Individualkalküle erfordern komplementär eine Umgehung und Ausschaltung des jährlichen Mittelwettbewerbes. Das läßt sich durch Verabschiedung von haushaltsrelevanten Gesetzen am Budgetprozeß vorbei oder durch gänzliche Auslagerung erreichen62• Ein Rückgriff auf alternative Legislativprozesse und stärkere Absicherungen von Ausgabepositionen entläßt die am Haushaltsprozeß Beteiligten aus dem Zwang zur jährlichen Mittelund Projektkonfrontation. Einmal unterbleibt die Kostenkonfrontation, denn die Summe der Budgetausgaben wird dem Einnahmevolumen nicht mehr gegenüber gestellt. Zum zweiten unterbleibt die Projektkonfrontation, weil der Mittelwettbewerb der Ausgabevorhaben untereinander ausgeschaltet wird. Daraus folgt ein doppeltes. Mit einem Gesetzgebungsverfahren zur Statuierung von Individualansprüchen an das kollektive Budget, die außerhalb des jährlichen Haushaltsrhythmus angesiedelt sind, wird ein anderer Legislativprozeß relevant, falls Budgetveränderungen erreicht werden sollen 63• Zweitens sind die zu schaffenden dauerhaften Budgetlasten durch geänderte Beschlußqualitäten stärker abgesichert64• Durch die Parallelität von Prozessen und Absicherungen werden budgetrelevante Teile der Reflexion, Überprüfung und kurzfristigen Änderung entzogen. Der jährliche Haushaltsprozeß verliert seine Fähigkeit, die Staatsausgaben adäquat zu kontrollieren und zu verändem 65 . Der damit einhergehende Verlust an Budgetkontrolle entspricht dem Absicherungsziel der um Distributionsvorteile ringenden Interessenverbände und der politischen Repräsentanten. Gleichzeitig wird der Kontrollgrad des jährlichen Haushaltsprozesses eingeschränkt. Kontrollierbarkeit ist jedoch als Kern nachhaltiger Staatsfinanzen zu betrachten66. Das Ausmaß an Überbeanspruchung des kollektiven Budgets wird 61 Zum Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit, vgl. Piduch RN 23 zu Artikel 110 GG und zu § 4 BHO. 62 Siehe Perotti/Strauch/von Hagen (1998), S. 11. Beispiele der Haushaltspraxis sind etwa auch die Indexierung von Sozialleistungen und Lohnverhandlungen oder bestehende Nebenhaushalte. 63 Vgl. ähnlich Perotti/Strauchlvon Hagen (1998), S. 11. 64 Vgl. etwa Shepsle/Weingast (1984a), S. 361; ähnlich Shepsle (1989), S. 261, FN 39. 65 Die plastische Bezeichnung in den USA denn auch uncontrollables. Vgl. dazu ausführlich die Kapitel 7 und 8 von Wildavsky (1992), S. 272ff. und S. 308ff. 66 Vgl. Perotti/Strauch/von Hagen (1998), S. 7, mit der Bemerkung ,,.the crucial issue in sustainability ultimately is the controllability of fiscal policy." Vgl. auch die dortige Evidenz S. 13f. 126 daher auch von der Kontrollierbarkeit der Staatsausgaben beeinflußt. Sinkt sie, werden die Folgen einer Ausgabeexpansion für die individuell Beteiligten ausgeschaltet. Die generellen budgetexpansiven Anreize verstärken sich. Als zweiter Ansatzpunkt, die expansiven Ausgabetendenzen der politischen Vertreter komplementär abzusichern, bieten sich Manipulationen am Transparenzgrad des Budgets an. Die Budgettransparenz wird insbesondere durch Nebenhaushalte (off-budget-activities) eingeschränkt67• Mit einer bewußten Manipulation der Budgettransparenz lassen sich die Informationskosten für die Wähler-Prinzipale steigern68• Auf diese Weise gelingt es den politisch Verantwortlichen, die Konfrontation und Rechtfertigung der Ausgabevolumina vor den steuerzahlenden Bürgern zu beschränken. Die politische Kritik außerhalb der Legislative seitens der Wähler wird durch Ausnutzung der Fiskalillusion abgeschwächt und das politische Wiederwahlziel somit positiv beeinflußt69• Tendenzen zur Ausgabesteigerung erfordern aus Sicht der politischen Vertreter daher eine Ausnutzung der Fiskalillusion auf Seiten der Bürger. Soweit dies durch sinkende Budgettransparenz gelingt, verschärfen sich die Anreize zur Ausgabeexpansion in der legislativen Versammlung. Der Grad an Budgetransparenz ist demnach von erheblicher Bedeutung für die Beurteilung des Haushaltsprozesses 70. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, daß sowohl die Bürokratie als auch die politischen Vertreter versuchen, temporäre Rechte am kollektiven Mittelvolumen in dauerhafte Ansprüche umzuwandeln. Die Etablierung von Restriktionen für die Infragestellung von Budgetmitteln durch andere ist für alle am Haushaltsprozeß Beteiligten ein rationales Ziel. 6. Veränderungen der Strukturgewichte a) Dezentralisierung der Bewilligungsrechte Zwischen dem Haushaltsausschuß und den Fachausschüssen besteht eine Strukturpolarität, die beide Seiten zu unterschiedlichen Zielfunktionen verpflichtet. Inwieweit die gemeinsam genutzte Ressource übernutzt wird, hängt vom Kräfteverhältnis zwischen beiden Beteiligten ab. Das common pool-Problem dürfte sich verschärfen, wenn der Wächter der common pool-Ressource geschwächt wird. In der legislativen Organisation bestimmen exklusive Agendarechte, prozessuale Privilegien und hohe Sitzwerte die Verhandlungsstärke eines Ausschusses. Der Haushaltsausschuß wird folglich in seiner Wächterrolle geschwächt, sobald er seine exklusiven Agendarechte, prozessualen Privilegien 67 Vgl. umfassend für die USA Leonard (I 986); für Deutschland Kilian (1993); In-Suk (1996); Hering (1998). 68 Vgl. z.B. die Arbeiten von Cukierman/Meltzer (1986); Alesina/Cukierman (1990). 69 Siehe etwa Buchanan/Wagner (1977). 70 Vgl. etwa Ales(na/Perotti (1996), S. 403; Perotti/Strauch/von Hagen (1998); Stein/I'alvi/Grisanti (1999), S. 119. 127 oder hohen Sitzwerte verliert. Wie die Theorie strukturinduzierter Gleichgewichte zeigt, induzieren neue Legislativstrukturen neue Gleichgewichte der parlamentarischen Entscheidungsfindung. Institutionelle Veränderungen der Strukturgewichte zwischen Haushaltsund Fachausschüssen dürften daher im Zeitablauf veränderte Budgetresultate hervorbringen. Das Gesamtproblem und die theoretischen Implikationen sämtlicher Einflußfaktoren lassen sich illustrieren, wenn man die Entwicklungen im Repräsentantenhaus (House) des U.S. Kongresses einer empirischen Analyse unterzieht und insoweit auf den in der Einleitung thematisierten institutionellen Ansatz zurückgreift71. Aus veränderten Regelgefügen resultieren veränderte Budgetentwicklungen, was auf einen maßgeblichen Einfluß der handlungsbeschränkenden Institutionen schließen läßt. Im Repräsentantenhaus existiert ein ausgeprägtes Ausschußsystem, für das umfangreiche Dokumentationen vorhanden sind. Phasen von Dezentralisierung und Rezentralisierung wechselten einander ab. Insbesondere in den 70er Jahren wurden Tendenzen zu einer stärkeren Dezentralisierung im House deutlich, mit denen die Bedeutung des Ausschußsysterns und die Individualisierung seiner Mitglieder zunahmen sowie eine intensivere Verknüpfung von örtlichen Interessen und ihrer politischen Vertretung gelang72• Die legislativinternen Entwicklungen zur Dezentralisierung seit dieser Zeit waren dadurch charakterisiert, daß neben dem Haushaltsausschuß (Appropriations Committee) auch einige Fachausschüsse (Legislative Committees) mit dem Recht ausgestattet wurden, haushaltsrelevante Ausgabeentscheidungen durch eigene Bewilligungen vornehmen zu können 73• An der zuvor beim Appropriations Committee exklusiv monopolisierten Bewilligungsagenda entstanden neue Rechte. Die Bewilligungsagenda wurde entmonopolisiert. Seit Mitte der 70er Jahre wurde den Ausschüssen verbindlich auferlegt, mindestens vier Unterausschüsse zu bilden. Damit stieg die Zahl weitgehend autonomer Unterausschüsse (subcommittees) im Repräsentantenhaus stark an, während die Macht der Ausschußvorsitzenden und Parteiführer abnahm74. Die Unterausschüsse sind die rele71 Vgl. umfassend und ausführlich Wander (1982); historisch detailliert Cooper (1988); Stewan (1989). Eine Zusammenstellung der hier wichtigen Entwicklungen findet sich bei Davidson (1984), S. 159; Shepsle (1989), S. 248ff. Phasen der Dezentralisierungen erlebte das House in den 50er Jahren, als auch den Fachausschüssen das Recht eingeräumt wurde, gesetzliche Ansprüche an das Budget (entitlements) schaffen zu können. In den 60er Jahren kam es zu einer Revolte gegen das Rules Committee; in den 70ern war das Committee on Ways and Means Angriffsziel. 12 Jann (1986) spricht von Atomisierung, Individualisierung und Lokalisierung. 73 Vgl. Wander (1984), S. 6f., Cogan (1994), S. 29f.; zur Geschichte Wander (1982), S. 28f.; Brady/Morgan (1987); Stephens (1971) für den militärischen Bereich. Diese Strukturveränderungen waren nicht auf das House beschränkt, sondern fanden in gleicher Weise im Senat statt, wie Schickler/Sides (2000) zeigen können. 74 Siehe Omstein (1975); Dood/Oppenheimer (1981), S. 4l0ff.; Hedlund (1985), S. 331; Shepsle/Weingast (1985), S. 117. Deshalb wird auch von „Demokratisierung" gesprochen, vgl. etwa lnman (1990), S. 81; Poterba (1997), S. 60. 128 vanten parlamentarischen Entscheidungsträger geworden 7 5. Ein Ausschußsystem institutionalisiert ein common pool-Problem bei Budgetentscheidungen. Tendenzen zu seiner weiteren Dezentralisierung bedeuten, daß eine steigende Beteiligtenzahl eine fortgesetzt partiellere Zielfunktion maximiert und sich somit das common pool-Problem bei Budgetentscheidungen verschärft. Den Tendenzen zur Dezentralisierung folgte eine Ausweitung des parlamentarischen Stimmentausches76, die ebenfalls zu verstärkten Anreizen zur Budgetexpansion beitrugen. Mit der Dezentralisierung der Bewilligungsrechte sind folglich (weitere) Anreize zur Ausgabenexpansion geschaffen worden 7 7. Die obigen Ausführungen zu strukturinduzierten Gleichgewichten (SIE) lassen eine Qualifizierung dieser Entwicklung zu. Mit der Neugestaltung legislativer Bewilligungsrechte verbinden sich gleichgewichtige Entscheidungen, die strukturdeterminiert, nicht jedoch kontextabhängig sind. Das bedeutet, daß sie auf den Einfluß externer Variablen nicht oder sachlich und zeitlich nur eingeschränkt reagieren. Tatsächlich entwickelten die neu geschaffenen Agendazentren im House ein Eigenleben, das von Entwicklungen der Einnahmeund Defizitsituation unberührt blieb 78• Daraus ergaben sich drei Folgerungen. Erstens stieg mit der zunehmenden Beteiligtenzahl auch der Fragmentierungsgrad des Budgetprozesses. Das common pool-Problem bei Budgetentscheidungen wurde verstärkt, weil der Anteil jener Entscheidungsberechtigten stieg, die in ihrem individuellen Maximierungskalkül nur bruchstückhafte Ausschnitte einer sozialen Gesamtfunktion zugrunde legen 79 . Zweitens entstanden aus den bisher fixierten Agendamonopolen rotierende Agendarechte. Mit ihnen dürfte die Unsicherheit unter den Parlamentariern über die Legislativagenda gestiegen und folglich vermehrt Anreize zu universalistischem Ausgabeverhalten einher gegangen sein80. Drittens resultierten aus der Entmonopolisierung der Bewilligungsagenda sinkende institutionelle Austauschwerte der Sitzrechte im Haushaltsausschuß. Die steigende Zahl jener Beteiligten, die über Bewilligungsrechte verfügen, ließ die individuellen Stimmwerte der Sitzrechte im Bewilligungsausschuß fallen. Mit der institutionell und personell sinkenden Exklusivität stieg die Durchlässigkeit des Haushaltsausschusses, was zur weiteren Entwertung seiner Sitzrechte beitrug. Die steigenden Beteiligtenzahlen ließen zudem eine politische Abschottung der Mitglieder des Bewilligungsausschusses vor der Wiederwahlrestriktion mittels sicherer Wahlkreise für alle zur Mittelverausgabung berechtigten Parlamentarier nicht mehr zu 81 . Damit sank auch die Sicherheit der Sitze im Bewilligungsausschuß. 75 Es wird daher auch von subcommittee govemment gesprochen, vgl. Davidson (1981); Smith/Deering (1984); Shepsle/Weingast (1985). 76 So etwa Hedlund (1985), S. 350. 77 Siehe Brady/Morgan (1987), S. 232; empirisch bestätigend Crain/Muris (1995), S. 326ff. 78 So deutlich Brady/Morgan (1987), S. 22lf. 79 Siehe Crain/Muris (1995), S. 313f. 80 Siehe Ingberman/Inman (1988), S. 133. 81 Vgl. Fenno (1966), S. 58; Caiden (1983), S. 108; Wildavsky (1992), S. 102. 129 Innerhalb der Strukturen des Haushaltsausschusses kam es ebenfalls zu Dezentralisierungen. Die Unterausschüsse des Appropriations Committee erfuhren eine erhebliche Stärkung ihrer Position. Die Bedeutung der Senioritätsregel bei der Besetzung vakanter Ausschußsitze nahm ab und wurde weitgehend durch Selbstauswahl der Mitglieder ersetzt. Damit stieg die Autonomie der Unterausschüsse und deren Vorsitzender82 • Der Kreis der Vorsitzenden wird denn auch als college of cardinals bezeichnet 83 • Die Vorsitzenden der Unterausschüsse wurden nun allerdings durch die Parteifraktionen direkt gewählt84• Damit wurde ihnen eine unmittelbare Verantwortung für Ausgabeprogramme auferlegt, die sie von Kürzungsvorschlägen abhielt. Eine Vielzahl miteinander rivalisierender Interessen verhinderte ein Auftreten des Haushaltsausschusses als einheitlicher Akteur im Plenum. Damit ging eine geschwächte Position des Bewilligungsausschusses bei Verhandlungen unter open rule im Plenum einher. Im institutionalisierten Stimmentausch erfuhren die Gegengeschäfte des Haushaltsausschusses folglich eine inhaltliche Änderung. Unter den veränderten Strukturen mußten nunmehr Angebote zur Ausdehnung interessenspezifischer Ausgabepositionen vorgelegt werden, um die Sitzrechte im Bewilligungsausschuß werthaltig und damit attraktiv zu machen. Konfrontative Ausgabekürzungen als demonstratives Machtinstrument waren nicht mehr gewollt. b) Schwächung der Bewilligungsinstanzen Neben der Dezentralisierung der Bewilligungsrechte kam es seit Mitte des 19. Jahrhunderts zu einer fortgesetzten Schwächung der Bewilligungsinstanzen 85 • Erstens wurde auch der Haushaltsausschuß zu öffentlichen Beratungen verpflichtet und dadurch einem steigenden Druck lobbyierender Interessengruppen ausgesetzt86• Auch die Stimmpositionen der Parlamentarier zu Plenarvorlagen des Hause Appropriations Committee wurde nun namentlich veröffentlicht. Vorschläge zu Ausgabekürzungen, die bisher hinter verschlossenen Türen geäußert werden konnten, ohne die eigene Wiederwahl zu gefährden, wurden zu politisch sensiblen Aktionen. Zweitens ermächtigten die Fachausschüsse die Bürokratie üblicherweise zu dauerhaften Budgetausgaben. In steigendem Umfang sind sie jedoch dazu übergegangen, nur noch jährliche Ermächtigungen zu Haushaltsausgaben vorzunehmen 82 Siehe die Ausführungen bei Schick (1980), S. 429f.; Caiden (1983), S. 107; Shepsle (1984), s. 211. 83 Siehe etwa White/Wildavsky (1989), S. 9; Savage (1991), S. 331; Kiewiet/McCubbins (1991), S. 13; Geiger (1994), S. 406. 84 Vgl. Savage (1991), S. 343. Ähnliches galt für das Rules Committee, vgl. Shepsle/Weingast (1985), S. 122. 85 Vgl. Weingast/Marshall (1988), S. 156, unter Hinweis auf Ferejohn (1974). 86 Siehe Schick (1980), S. 429; Sinclair (1986b), S. 179f.; Heun (1989b), S. 5lf. Die generellen Vorund Nachteile öffentlicher Ausschußberatungen diskutiert Vetter (1986), S. 205ff. 130 und diese zudem detailliert vorzugeben 87 • Der Haushaltsausschuß verlor so seine jährlichen Bewilligungsrechte und diskretionären Entscheidungsbefugnisse an die Vielzahl der Fachausschüsse. Mit detaillierten Vorgaben gelang den Fachausschüssen eine Handlungsbeschränkung des Haushaltsausschusses. Illustrativ ist der Umfang am Bundesbudget, den das House Appropriations Committee durch Bewilligungen direkt zu kontrollieren vermag. Im Jahr 1932 unterstanden noch 89 v.H. des Gesamthaushaltes seiner unmittelbaren Kontrolle, während es 1992 nur noch 63 v.H. waren 88 • Auch die Mitarbeiterstäbe der Abgeordneten erfuhren eine erhebliche Verstärkung 89 • Mit ihnen wurde den Fachausschüssen eine steigende Einflußnahme auf den jährlichen Haushaltsprozeß ermöglicht, während gleichzeitig die Informationsvorsprünge des Bewilligungsausschusses in den Budgetverhandlungen sanken. Drittens verlor der Haushaltsausschuß verschiedene prozessuale Instrumente, mit denen er Ausgabekürzungen zuvor auch gegen das Plenum durchsetzen konnte90• Wie die theoretische Analyse der legislativen Organisation gezeigt hat, erfordern zunehmende Auseinandersetzungen im Plenum verstärkte Verhandlungen eines Ausschusses, um seine Vorstellungen durchzusetzen. Mit dem Verlust von prozessualen Instrumenten und des Status als einheitlicher Akteur konnten die Plenarverhandlungen für das Appropriations Committee nur noch eingeschränkt erfolgreich sein. Aufgrund der nur noch eingeschränkten Machtund Absicherungsinstrumente waren Mittelkürzungen durch den Haushaltsausschuß nur noch begrenzt durchsetzbar. Sein moderierender Einfluß auf die Entwicklung der Budgetausgaben wurde abgeschwächt. Viertens gelang es den Fachausschüssen, selbst gesetzlich abgesicherte und unmittelbare Ausgabeansprüche an das Budget zu schaffen 91 . Als Instrument dienten Ausgabeansprüche in gesetzlicher Form (entitlements, Leistungsgesetze) und Sonderhaushalte (backdoor spending). Das Interesse der Fachausschüsse, dauerhaft gesetzliche Anspruchsformen gegenüber jährlich bewilligten Anspruchsformen vorzuziehen, begründet sich aus technischen Unterschieden92• Für Ausgabebewilligungen ist die jährliche Kassenlage entscheidend. Die finanzielle 87 Vgl. Fenno (1966), S. 71f.; Stephens (1971), S. 149; Schick (1980), S. 425f.; Heun (1989b), s. 43. 88 Siehe Cogan (1994), S. 23, Tabelle 2.2. Etwas andere Zahlen, aber mit gleicher Aussage liefern Crain/Muris (1995), S. 315. Nach ihnen wurden 1932 ca. 89 v.H., 1962 noch 71 v.H. und 1992 nur noch 39 v.H. des Bundeshaushaltes der USA durch den Bewilligungsausschuß kontrolliert. 89 Vgl. etwa Schick (1983); umfassend Harnmond (1985); Jann (1986); Shepsle (1989). 90 Zur Holeman-Rule siehe etwa Wander (1982), S. 28; Shepsle (1984), S. 212f.; Brady/Morgan (1987), S. 208. Deren Modifikationen und Neueinführung bei Heun (1989b), S. 46, FN 178. Auch für den Haushaltsausschuß in Deutschland bestehen nur sehr geringe Einflußmöglichkeiten, vgl. Heun (1989a), S. 204f. 91 Vgl. Heun (1989b), S. 42f.; Wildavsky (1992), S. 128ff. und S. 272ff.; Crain/Muris (1995), S. 314f. 92 Siehe etwa Schick (1983b), S. 12; Herzberg (1986), S. 219; ausführlich Cogan/Muris (1994), S. 87f. 233 b) Interne Einflußfaktoren Auch interne Faktoren haben Einfluß auf die Art der Bewältigung von fiscal stress genommen. Dazu zählen erstens die Strukturen der Gebietskörperschaften und ihrer Haushaltsprozesse. Empirische Untersuchungen dieser Reaktionsdeterminante stellen fest, daß die von einem city manager geführten Gebietskörperschaften relativ schnelle Reaktionen zur Bewältigung einer fiskalischen Streßsituation zeigen und dabei vermehrt zu Ausgabekürzungen greifen64• Ähnliche Studien sind für deutsche Kommunen im Zusammenhang mit der sogenannten ,Banner-These' angefertigt worden65 • Die Kernaussage vermutet für jene Kommunen, die nach der süddeutschen Ratsverfassung strukturiert sind, schnellere Reaktionen auf fiscal stress und eine insgesamt gedämpfte Defizitneigung des gesamten Haushaltsprozesses66• Diesem Strukturtyp stehen die norddeutschen Kommunalstatuten gegenüber, die einen Stadtdirektor vom Gemeinderat wählen lassen 67 • Ihnen werden verzögerte Anpassungen an fiskalische Streßsituationen und generell höhere Fehlbeträge zugeschrieben. Insbesondere wird eine nur eingeschränkte Abschottung des Stadtdirektors bei kontroversen Vorlagen an die legislative Versammlung vermutet 68 • Allerdings können sowohl Fallstudien als auch systematische Untersuchungen großer Stichproben die ,Banner-These' nicht erhärten69• Empirische Untersuchungen existieren auch zur Frage, welchen Einfluß verschiedene Wahlsysteme auf die fiskalische Disziplin und die Defizitneigung nehmen. Es liegen Hinweise darauf vor, daß Systeme des Verhältniswahlrechtes mit einer großen Parteienzahl und dem daraus folgenden Zwang zu Koalitionsregierungen in deutlich stärkerem Maß Budgetdefizite mit sich bringen 7°. Zweitens nehmen die geltenden Budgetregeln Einfluß auf die Reaktionen unter fiscal stress. Strukturen und Budgetregeln determinieren das Verhältnis von mittelexpansiven zu ausgabenbremsenden Kräften. Sie bestimmen auch, welchen Einfluß einzelne Interessengruppen und die Bürokratie auf die Etatgestaltung nehmen können. Setzt man die technische Ausgestaltung von Budgetregeln und die gebietskörperschaftlichen Reaktionen auf fiscal stress zueinander in Beziehung, finden sich empirische Belege, daß die Anpassungsreaktionen auf fiskalische Streßsituationen vom Stringenzgrad der Budgetregeln determiniert werden. Strikte Defizitvorschriften führen demnach zu deutlicheren Anpassungsreaktio64 Siehe gemischt noch Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 204; systematisch positiv Pammer (1986), S. 108. 65 Benannt nach Prof. Gerhard Banner, Deutscher Städtetag. 66 Vgl. Banner (1985a), S. 428f.; ders. (1987), S. 52; ders. (1989), S. 45ff. 67 Zu einer Vergleichsllbersicht der zentralen Parameter vgl. Schimanke (1989), S. 43. 68 Vgl. allgemein Banner (1985a), S. 429; ders. (1987), S. 52; für die Personalpolitik vgl. Banner (1989), S. 50f. 69 Vgl. die Arbeiten von Winkler-Haupt (1989); Kun;/Zapf-Schramm (1989). 70 Siehe umfassend Grilli/Masciandaro/I'abellini (1991), S. 350ff.; Stein/falvi/Grisanti (1999). 234 neo und zu Ausgabekürzungen, um negative Haushaltssalden abzudecken 71 • Als besonders stringente Budgetregel gilt der verfassungsrechtlich verankerte, materielle Vollzugsausgleich (end of the year balance) in Verbindung mit dem Verbot, etwaige Negativsalden am Jahresende in das nächste Haushaltsjahr übertragen zu können (no carry over rule)12• Die empirischen Studien deuten auch darauf hin, daß Gebietskörperschaften, die strikten Defizitregelungen unterworfen sind, deutlich geringere Schuldenstände verzeichnen 73 • Allerdings ist auf die vielfältigen Möglichkeiten zur Umgehung von Budgetvorschriften hinzuweisen, die gültige Aussagen erschweren74• Als dritten Einflußfaktor auf die Reaktionsabfolge in fiskalischen Streßsituationen identifiziert die empirische Literatur die parteipolitische Konstellation und die Unterschiede zwischen Einparteienund Koalitionsregierungen. Die Budgetvorschriften und die Strukturvariablen sind als Regeln der Gebietskörperschaften von dauerhaftem Charakter. Wechselnde politische Konstellationen füllen das institutionelle Regelgefüge aus. Bei der Bewältigung von Haushaltskrisen und der Beseitigung von Haushaltsdefiziten lassen sich parteipolitische Unterschiede empirisch ermitteln 75 • Die Mitglieder der Republikanischen Partei verfolgen eine stärkere Defizitreduktion als die der Demokratischen Partei. Poterba widmet sich den möglichen zusammenhängen von politischen Konstellationen und den Maßnahmen zum Haushaltsausgleich, vermag allerdings nicht, einen Einfluß der Parteien auf die Reaktionen auf fiscal stress auszumachen 76• Er schätzt auch den Einfluß von Wahlterminen auf die Anpassungsreaktionen unter fiscal stress. Erwartungsgemäß fallen die Maßnahmen aus Einnahmeerhöhungen und Ausgabekürzungen unmittelbar vor Wahlterminen erheblich geringer aus als innerhalb einer Legislaturperiode. Neben den parteipolitischen Konstellationen unterscheiden sich die Reaktionen auf fiscal stress durch Koalitionsregierungen von solchen Bewältigungsversuchen, die nur von einer Partei getragen werden. Koalitionsregierungen neigen zu einer deutlicheren Ausgabeexpansion als ihre von nur einer Partei getragenen Gegenstücke 77 • Die empirischen Studien finden außerdem Hinweise darauf, daß Koalitionsregierungen zu geringeren Ausgabekürzungen neigen, um ein vorhandenes Budgetdefizit zu beseitigen 78. Auch Poterba findet Belege, wonach mit strengen Defizitvorschriften einhergehende Ausgabekürzungen vornehmlich von Einparteienregierungen durchgeführt worden sind79• Sein Ergebnis begründet der Autor einmal ·mit hö71 Siehe insbesondere Bayoumi/Eichengreen (1995); weniger eindeutig Poterba (1994a); Alt/Lowry (1994). 72 Das ist die zentrale Erkenntnis der Arbeit von Bohnllnman (1996). 73 Vgl. von Hagen (1991). 74 Vgl. grundsätzlich von Hagen (1991); zu den „smoke and mirrors" vgl. etwa Lewis (1994), S. 52lf. 75 Siehe Alt/Lowry (1994). 76 Siehe Poterba (1994a), S. 816f. 77 Vgl. nachfolgend Roubini/Sachs (1989); Grilli/Masciandaro/fabellini (1991). 78 Siehe nachfolgend Roubini/Sachs (1989), S. 924f. 79 Siehe Poterba (1994a), S. 816f. 235 heren Konsensfindungskosten in Koalitionen. Außerdem wäre denkbar, daß gerade Koalitionsregierungen bei unpopulären Ausgabekürzungen in größerem Maß politisch angreifbar sind. Ein vierter Einflußfaktor auf die Reaktionsabfolge bei fiscal stress sind starke politische Führungspersonen (leadership). Ihr kommt intern eine erfol8sentscheidende Rolle bei der Bewältigung fiskalischer Streßsituationen zu 8 • Die Koordination des kollektiven Vorgehens bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung bedarf offenbar einer starken, zentralen und integrierenden Figur, die alle Beteiligten zu kooperativem Verhalten anhält. Als Zwischenergebnis können der Verfall der Budgeteinnahmen, das Eingreifen von Aufsichtsbehörden und übergeordneter Föderalebenen als externe Einflußfaktoren auf die Reaktionswahl festgehalten werden. Interne Einflußfaktoren sind die Strukturen der Gebietskörperschaften, die in ihnen geltenden Budgetregeln, die politischen Konstellationen sowie der Einfluß an politischer Führungskraft. 6. Ergebnis Die Anpassungsreaktionen von Gebietskörperschaften unter fiscal stress zeigen einen typischen Verlauf. Nach Versuchen, den Anpassungen auszuweichen, werden Einnahmesteigerungen mit verwaltungsinternen Reaktionen verknüpft. Erst danach kommt es auch zu Ausgabekürzungen. Handlungsleitende Maxime der Entscheidungsträger unter fiscal stress ist die Konfliktminimierung. Die große Reaktionsvielfalt läßt auf verschiedene intervenierende Variablen schließen. Als solche können externe und interne Einflußfaktoren ausgemacht werden. Zwei Aspekte sind für die nachfolgende Untersuchung relevant. Offen ist, inwieweit die fiskalische Situation der betroffenen Gebietskörperschaft zu Reaktionsdifferenzen geführt haben könnte 81 • Daher ist zu untersuchen, welchen Einfluß das Niveau der Budgeteinnahmen als die zentrale externe Rahmenbedingung auf die Anpassungsreaktionen der Gebietskörperschaften nimmt. Verschieden starke Einnahmeausfälle könnten zu differierenden Intensitäten von fiscal stress führen. Eine plausible Erklärung für die Reaktionsvielfalt wäre, daß aus den Intensitätsunterschieden der fiskalischen Streßsituationen entsprechende Reaktionsunterschiede der betroffenen Gebietskörperschaften folgen. Zweitens beeinflussen die institutionellen Strukturen der Gebietskörperschaften deren Reaktionen auf fiscal stress. Es wäre zu untersuchen, welche Strukturdeterminanten differierende Reaktionsabfolgen nach sich ziehen. Das umfaßt sowohl den generellen institutionellen Aufbau der Gebietskörperschaften wie auch die Budgetregeln als Regelgefüge für den Haushaltsprozeß. 80 Vgl. grundsätzlich Biller (1980). 81 Vgl. die Diskussion möglicher Ursachen für die Reaktionsvielfalt bei Levine/Rubinl Wolohojian (1981b), S. l 7f.; Pammer (1986), S. 16ff.; Dunsire/Hood (1989), S. 163ff.; Gitschier (1997), S. 226. 236 II. Theoretische Erklärungsansätze 1. Erklärungen für den Sequenzfortgang a) Sequenifortgang als Folge des Einnahmeausfalls (Schick-These) Das beschriebene generelle Phasenmodell bezieht sein Antriebsmoment, das im Zeitablauf den Fortgang von einer Phase zur nächsten möglich werden läßt, aus veränderten Rahmenbedingungen für die Haushaltskonsolidierung. Verschiedene Einnahmesituationen verändern die Rahmenbedingungen für die am Budgetprozeß beteiligten Entscheidungsträger. Mit den Veränderungen ergeben sich neue Optimalreaktionen im Entscheidungskalkül. Die fiskalischen Streßsituationen werden durch einen kurzfristig eintretenden, deutlichen Einnahmerückgang und damit von einem externen Faktor der sozio-ökonomischen Umwelt ausgelöst. Ein Teil der Literatur greift die Veränderungen im Ressourcenniveau der öffentlichen Haushalte als Antrieb für den Reaktionsfortgang auf. Er steht insoweit in der Tradition der einnahmeseitigen Definitionen vonfiscal stress, wonach Veränderungen des Einnahmevolumens veränderte Problemintensitäten beim Haushaltsausgleich nach sich ziehen. Diese Argumentation stützt sich auf die empirische Erfahrung, daß die ökonomische Rezession regelmäßig die Hauptursache eines schnellen und starken Einnahmeausfalles für das Budget ist. Wie oben festgestellt wurde, lösen derartige Einnahmerückgänge steigende Intensitäten von fiscal stress aus. Diese steigenden Intensitäten ziehen unterschiedliche Anpassungsreaktionen nach sich. So beschreibt Jones ein Phasenmodell „under assumption that revenues continue tobe reduced" 82 • In ihm werden verschiedene Einnahmesituationen als auslösende Variable mit den darauf einsetzenden Reaktionen verbunden. Die herausgehobene Bedeutung des Ressourcenniveaus macht eine Klassifikation typischer Einnahmesituationen für die öffentlichen Haushalte nötig. Als Unterscheidungskriterium läßt sich die Wachstumsrate der steuerlichen Gesamteinnahmen (phases of revenue growth) heranziehen 83 • Danach gibt es Situationen mit stark positiver Wachstumsrate, mit einem moderaten, gerade noch positiven Anwachsen, mit graduell negativem Wachstum oder mit einer deutlich negativen Entwicklung der steuerlichen Budgeteinnahmen. Zentrale These ist ein propagierter Zusammenhang zwischen der Einnahmeentwicklung und der Charakteristik der Haushaltsprozesse. Aus veränderten Einnahmesituationen sollen veränderte Schwerpunkte in den Budgetroutinen folgen84• Das verdeutlicht die folgende Abbildung 5.1. 82 Siehe Jones (1984), S. 52. 83 Vgl. Schick (1980a); Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 36. 84 Vgl. etwa Rose/Page (1982), S. 204ff. 237 Abbildung 5.1: Zusammenhang von Einnahmesituation und Haushaltsprozeß. typisirrtc Sdrn l'rpunkt dl's Einnahmrsituation Haushalts >l'OZl'SSl'S (Wachstumsrate der Gesamteinnahmen) (dominierendes Merkmal) +. Planun (PPBS) ositiver Inkrementalismus (ZBB ativer Inkrementalismus CBM Flucht/ Neuausrichtun Quelle: eigene Darstellung. In Situationen mit stark positiver Wachstumsrate der Steuereinnahmen liegt der Schwerpunkt im Haushaltsprozeß auf Planungsaspekten. Hier geht es darum, öffentliche Ausgaben rational zu ordnen, zu kanalisieren und unreflektiert fortzuschreiben. Nicht zufällig dürften umfassende Planungsinstrumente, wie das PPBS, in den USA der 60er Jahre entstanden sein, als die Steuereinnahmen deutlich stiegen. Bei gerade noch positivem Einnahmewachstum -also der ,normalen' Budgetsituation -stehen inkrementalistische Haushaltspraktiken im Mittelpunkt. Diese sollen helfen, die knapperen Budgetmittel zu administrieren. Je kleiner das mögliche Inkrement ist, desto differenziertere Kriterien müssen an dessen Verteilung angelegt werden. Im Zuge dieser Entwicklung wurden mittels neuer Budgettechniken, etwa des zero base budgeting, die Mittelanforderungen und Ausgabefortschreibungen einzelner Ämter erhöhten Rechtfertigungszwängen unterworfen 85 . Auch in Zeiten leicht rückläufiger Haushaltseinnahmen finden inkrementalistische Praktiken Anwendung. Hier handelt es sich um den schon erwähnten ,,incrementalism tumed on it's head"86• Durch ihn werden mit mehr oder weniger differenzierten Verwaltungsmethoden allgemeine Ausgabekürzungen in kleinen, aufeinanderfolgenden Schritten umgesetzt (cutbackmanagement-CBM)81. Traditionelle Haushaltsprozesse schreiben mit wechselndem Schwerpunkt die zurückliegenden Ausgabepfade nur fort. Deshalb wird bei zunehmend negativer Einnahmeentwicklung deren Routine verlassen. Die unter diesen Bedingungen notwendig gewordene Neuausrichtung der Budgetprozesse und -strukturen erfordert nunmehr politische Verhandlungen. Als Kernaussage dieser Argumentationsgruppe bleibt festzuhalten, daß veränderte Einnahmesituationen zu veränderten Schwerpunkten bei den Budgetprozessen führen. 85 Vgl. dazu Langner (1983), S. 77ff.; Amsler (1986); Holtkamp (2000a), S. 8lff. 86 Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 46. 87 Vgl. dazu am praktischen Beispiel McCaffrey (1981); Wildavsky (1986), S. 203ff.; zu den Techniken theoretisch Färber (1983); Rürup/Hansmeyer (1984), S. 80ff.; Premchand (1989), s. 279ff. 238 Einige theoretische Arbeiten gehen noch einen Schritt weiter. Sie gehen von der skizzierten Theorie aus und vermuten, daß veränderte Einnahmesituationen als unabhängige Variable zu geänderten Budgetprozessen führen 88 • Die Gestalt des Budgetprozesses spiegelt folglich den Schwerpunkt der jeweiligen Anpassungsphase unter fiscal stress wider. Der Sequenzfortgang erklärt sich ebenfalls aus den veränderten Ressourcenniveaus. Ergänzend wird unterstellt, daß es auch zu Strukturveränderungen im politischen Bereich der Gebietskörperschaft kommt. Wesentliches Merkmal dieser Veränderungen sind differierende Kontrollintensitäten der dezentralen Einheiten. Die Hypothese lautet, daß sinkende Budgeteinnahmen steigende Kontrollen durch zentrale Einheiten hervorbringen. Insoweit greift dieser Ansatz die empirisch beobachteten Tendenzen zur Zentralisierung auf. Abbildung 5.2: Zusammenhang von Einnahmeniveau, politischen und administrativen Strukturen. Veränderungen im Einnahmeniveau moderatdauerhaftes Wachstum starkes Wachstum starker Rückgang Politische Strukturen kaum zentrale Kontrollen, hohe Administrative Strukturen gezielte Ausgabekürzungen Quelle: in Anlehnung an Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 47. 88 Siehe Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 35. 239 Faßt man diesen ersten Thesenkomplex zusammen, so kann festgehalten werden, daß die Dynamik der Phasenabfolge als Reflex der Einnahmeentwicklung betrachtet wird. Die Analyse der Nutzenfunktion des Finanzressorts hat gezeigt, daß von diesem Ressort nur insoweit Anstöße zu Ausgabekürzungen zu erwarten sind, als das gemeinsame Einnahmevolumen zur relevanten Handlungsrestriktion für den Haushaltsausgleich wird. Unter diesem Aspekt kommt der These, veränderte Einnahmesituationen trügen zum Sequenzantrieb bei Konsolidierungsstrategien bei, ein erheblicher Erklärungsgehalt zu. Zu ergänzen wäre allerdings, daß Ausgabekürzungen nur von einer solchen Institution angestoßen werden, die sich einer umfassenden Budgetrestriktion gegenüber sieht. Die Vertreter dieser Argumentationslinie finden jedoch nur geringe empirische Evidenz für die thematisierten Zusammenhänge 89 • Zunächst wird angeführt, daß das Einnahmeniveau keinen für die Gebietskörperschaft kritischen Wert unterschritten hat, ab dem der Budgetprozeß von Ausgabekürzungen dominiert wird90• Die einsetzenden Reaktionen der Gebietskörperschaften bestanden neben Einnahmeerhöhungen zumeist aus gleichquotierten Kürzungsvorgaben für alle Ausgabenbereiche (across the board, ,Rasenmäher') und umfassenden Einstellungsstops (hiring freeze). Demgegenüber sind gezielte Ausgabekürzungen oder systematische Gesamtkonzeptionen zur Bewältigung von fiscal stress praktisch ohne Beleg geblieben. Das wird mit dem Ausbleiben eines noch schärferen Einnahmeverfalles begründet. Die gemischten Untersuchungsresultate lassen zudem auf eine hohe Bedeutung institutioneller Faktoren schließen 91 • So weisen empirische Untersuchungen darauf hin, daß sozio-ökonomischen Faktoren, wie etwa das Einnahmeniveau, eine geringere Rolle bei den Anpassungsreaktionen spielen als strukturelle Determinanten der politischen Arena92• Im folgenden ist daher das Strukturgefüge der Gebietskörperschaften als Einflußfaktor für die Anpassungsreaktionen auf fiscal stress näher zu beleuchten. Offen bleibt daneben, warum und wie sich mit verschiedenen Einnahmeentwicklungen das Kalkül der Entscheidungsträger im Haushaltsprozeß verändert. Neben mangelnder Berücksichtigung institutioneller Faktoren fehlen mithin mikroökonomische Begründungen für die Anpassungsreaktionen beifiscal stress. b) Sequenifortgang als Folge sinkender Konsolidierungserträge (J(/)rgensen -These) Der Ansatz von J(/)rgensen unternimmt den Versuch, eine mikroökonomische Begründung für die Phasenübergänge zu leisten 93 • Dieses Modell formalisiert folgende Überlegungen. Jede Umsetzung einer Konsolidierungskonzeption löst 89 Vgl. Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 195f. 90 Siehe Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 202; ähnlich Pammer (1986), S. 80. 91 Siehe die Diskussion bei Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 204f. 92 Siehe Pammer (1986), S. 104. 93 Siehe ](Jrgensen (1987a); ders. (1987b); Dunsire/Hood (1989), S. 170ff. 240 Kosten aus. Sie bestehen zum einen aus Entscheidungskosten (EK). Diese umfassen die Suche nach Möglichkeiten zur Konsolidierung, die Herstellung von Konsens über Notwendigkeit und Maßnahmen der Haushaltssanierung sowie schließlich die formale Autorisierung durch Beschlüsse. Die Totalkosten (TK) einer Konsolidierungsphase enthalten neben den Entscheidungskosten auch Schadenskosten (detrimental effects), die bei der Durchsetzung und Implementierung einer Sanierungskonzeption anfallen. Hier ist an Kosten zur Reorganisation und Neufonnierung von Strukturen und Prozessen zu denken. Für jedes Sanierungsvorgehen wird mit einem Minimum der Totalkosten gerechnet (Min). Da bei Einführung einer Konsolidierungsstrategie noch keine Schadenskosten auftreten, entsprechen sich Totalund Entscheidungskosten zu diesem Zeitpunkt im gemeinsamen Minimum. Eine Strategie zur Haushaltskonsolidierung ist daneben durch Erträge (E) gekennzeichnet, die als Beiträge zum Einsparziel anfallen. Mit zeitlich fortschreitender Umsetzung eines Konsolidierungskonzeptes unterstellt das Modell ein Steigen der Entscheidungskosten. Zudem wird eine überproportionale Zunahme der detrimental effects und damit der Gesamtkosten angenommen. Gleichzeitig gehen die zu erzielenden Sparbeiträge der eingeschlagenen Strategie zurück. Für ein zeitliches Fortfahren der eingeschlagenen Strategie über t* hinaus übersteigen die gesamten Kosten die zu erzielenden Sparpotentiale. Das Konsolidierungsvorgehen kann unter diesen Bedingungen maximal bis zum Zeitpunkt t* gerechtfertigt werden. Die skizzierten Vorüberlegungen sind in folgender Graphik dargestellt (statischer Modellteil). Abbildung 5.3: Kosten und Erträge einer Konsolidierungsstrategie. TK EK E t* Quelle: in Anlehnung an Dunsire/Hood (1989), S. 173. Zeit 241 Verschiedene solcher Vorgehensweisen zur Lösung der Haushaltsprobleme zeichnen sich durch verschiedene Sparbeiträge und Minimalkosten aus. Einführung und Umsetzung von alternativen Konsolidierungskonzeptionen lassen unter Umständen höhere Sparbeiträge erwarten, erfordern jedoch zunehmende Minimalkosten. Im Zeitablauf läßt sich für drei exemplarisch dargestellte Phasen i (i=l,2,3) auf folgende Zusammenhänge schließen (dynamischer Modellteil). Abbildung 5.4: Fortgang von Konsolidierungsstrategien. Zeit Quelle: in Anlehnung an Dunsirelliood (1989), S. 174. Der Konsolidierungsprozeß beginnt mit einer Konzeption, die sich durch die Kurven Ei, TK1 und EK1 beschreiben läßt. Die einsetzenden Budgetreaktionen in der ersten Phase der generellen Konsolidierungssequenz (buying time responses) sind durch niedrige Kosten belastet, können aber nur mäßige Sparbeiträge erbringen. In dieser Phase kommt ein Konsolidierungsvorgehen zum Tragen, das dem traditionellen Budgetverhalten weitgehend entspricht. Daher kann von einer inkrementalen Konzeption gesprochen werden. Diese erste Reaktionsphase findet ausschließlich innerhalb der Bürokratie statt. Sie wird fortgesetzt bis zum Zeitpunkt t1 *, bei dem sich Kosten und Erträge dieser Strategie gerade entsprechen. Die Verschlechterung des Kosten-Ertrag-Saldos macht es nötig, ein neues Konzept zur weiteren Haushaltskonsolidierung aufzugreifen, soweit der Einnahmeverfall anhält. Es beginnt die zweite Phase, in dem Effizienzsteigerungen innerhalb der Verwaltung im Mittelpunkt stehen. Dieser Abschnitt, in dem die 242 Anpassungsreaktionen weiterhin nur innerhalb der Verwaltung stattfinden, läßt sich als managerial bezeichnen. Dieses Vorgehen im Konsolidierungsprozeß kann höhere Sparbeiträge erbringen, muß jedoch wegen anspruchsvollerer Methoden zur Haushaltskonsolidierung mit höheren Kosten rechnen. Die relevanten Kostenkurven der neuen Strategie müssen mindestens aus den zu diesem Zeitpunkt möglichen Erträgen der Vorphase zu decken sein. Das Minimum der Kostenkurven einer Phase leitet sich deshalb aus dem Schnittpunkt der Ertragsund Kostenkurven des vorangegangenen Abschnitts ab. Ab Zeitpunkt t2* läßt auch das neue Vorgehen nicht mehr genügend Einsparungen zu, um die steigenden Kosten seiner weiteren Umsetzung zu rechtfertigen. Die Argumentation erfolgt analog zu den vorangegangenen Prozeßabschnitten. Im letzten Konsolidierungsteil kommt es zu grundsätzlichen Neuarrangements im kollektiven Budget, die strategischer Entscheidungen bedürfen (strategic). Dieser Abschnitt ist der dritten Phase der generellen Sequenz entlehnt, in der gezielte Kürzungen im Gesamthaushalt und umfassende Neuausrichtungen der öffentlichen Aufgaben vorgenommen werden. Dazu ist in t3* die Einbeziehung der bisher passiven politischen Akteure erforderlich, weil die erforderlichen Beschlüsse formal nur von ihnen vorgenommen werden können. Als zentrale Aussage dieses Ansatzes läßt sich festhalten, daß die Dynamik der Phasenabfolge bei Reaktionen auf fiscal stress ihren Ursprung in der KostenErsparnis-Relation von verschiedenen Konsolidierungskonzepten findet. Kritisch muß die implizite Modellannahme anhaltender und steigender Konsolidierungserfordernisse hinterfragt werden, mit deren Quellen sich der Ansatz nicht auseinandersetzt. Zwischen den beiden vorgestellten Überlegungen zur Ursache der Sequenzdynamik bei Konsolidierungsprozessen in fiscal stress-Situationen deuten sich Komplementaritäten in den Argumentationslinien an. Der zuerst vorgestellte Theorieteil (Schick-These) betont die empirisch begründete Rolle fortgesetzter Einnahmeausfälle und damit das zentrale Antriebsmoment, liefert aber keine mikroökonomische Begründung der Phasenübergänge. Eine solche leistet zwar das Modell von Jr/)rgensen, kommt aber ohne den Antrieb zunehmender Einnahmeerosion nicht aus. Die Entwicklung der Entscheidungskosten während der Konsolidierungsbemühungen wäre jedoch noch weiter zu präzisieren. In der theoretischen Ursachenanalyse fiskalischer Streßsituationen wurde zudem zwischen externen, sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen und internen Strukturvariablen des politisch-administrativen Systems unterschieden. Externe Rahmendaten lösen Probleme beim Haushaltsausgleich aus (fiscal stress) und sind damit nur ein möglicher Einflußfaktor auf die einsetzenden Anpassungsreaktionen. Die internen Strukturen der Gebietskörperschaften bestimmen das Aktivitätsniveau der politischen Akteure (,political stress') und sind insoweit als weiterer, moderierender Einflußfaktor zu verstehen94• Für die Erklärung von Bewältigungsreaktionen und Kürzungsverhalten in fiskalischen Streßsituationen 94 Siehe nachfolgend Gitschier ( 1997), S. 206ff. 249 erquellen ausgesetzt sind1 21 . Eine diskretionäre Steigerung der steuerlichen Budgeteinnahmen ist mit Abwanderungsgefahren einkommensstarker Bevölkerungskreise verbunden. Ebenso verspricht eine konjunkturelle Stimulierung zur Einnahmesteigerung für die kommunalen Gebietskörperschaften nur begrenzten Erfolg, da mit ihr große externe Effekte (spill over) zugunsten anderer Kommunen einher gehen. Schließlich greifen kommunale Gebietsköfl'erschaften zu großen Teilen auf sehr zyklische und merkliche Einnahmen zu 12 . An den maßgeblichen Steuerquellen sind zudem nicht selten auch übergeordnete Föderalebenen durch Gesetzgebunf: (rechtlicher Aspekt) und durch Steuerverbund (sachlicher Aspekt) beteiligt 23 . Da Änderungen der Zuweisungshöhe durch die übergeordnete Föderalebene regelmäßig ohne Zustimmung der betroffenen unteren Föderalebenen möglich sind, müssen Einnahmen aus dem kommunalen Finanzausgleich zudem als relativ unsicher gelten. Für Haushaltssanierungen unter fiscal stress scheint die Einnahmeseite daher insgesamt nur wenig ergiebig. Drittens sind kommunale Haushalte mit einem besonderen Ausgabendruck konfrontiert124. Das betrifft einmal Auflagen höherer Föderalebenen über mittelintensive Budgetprojekte 125 . Gerade die kommunalen Gebietskörperschaften erbringen daneben häufig personalintensive öffentliche Leistungen. Sie dürften damit von Entwicklungen der Arbeitsproduktivität weitgehend ausgeschlossen sein (Baumol'sche Kostenkrankheit) 12 • Zudem läßt sich zeigen, daß inflatorischer Druck die Kommunalhaushalte insoweit relativ stark trifft, als er die Budgetausgaben deutlich stärker ausweitet als die Budgeteinnahmen 1 27 . Die Ausführungen in Kapitel 4 zu den Dilemmata in Bürokratie und Legislative erlauben auch eine Qualifizierung dieser theoretischen Überlegungen in der Literatur. Der Einfluß der förderalen Ebene auf die Anpassungssequenz ist die Summe aus den diskutierten Einflußfaktoren Strukturgefüge und Budgetregeln. Erstens herrscht gerade in kommunalen Gebietskörperschaften ein Übergewicht bürokratischer Einflußfaktoren. Eine Reihe von strukturell induzierten Vorteilen 121 Vgl. ausführlich Pitlik (1997), S. 96ff.; umfassend Gerken/Märkt/Schick (2000). 122 Siehe etwa Clark (1981), S. 138f.; Ferguson (1981), S. 164f.; Gretschmann (1983), S. 66ff. Bei den deutschen Kommunen beträgt der Anteil der sehr konjunkturreagiblen Gewerbesteuer am Gesamtsteueraufkommen immerhin rund 40 v.H., vgl. dazu den Finanzbericht 2001, s. 181. 123 Vgl. etwa die Ausführungen bei Sperman (1993), S. 29f. Das gilt in Deutschland, wo die Gewerbesteuer als eine der maßgelblichen Steuerquellen der Gemeinden durch Bundesgesetz festgelegt wird (vgl. GewStG vom 19. Mai 1999, BGBI I, S. 1010, 1491). Insbesondere mit der Vorgabe von Steuermeßzahlen und Steuermeßbetrag (§ 11 GewStG) nimmt der Bund erheblichen Einfluß auf die lokalen Finanzverhältnisse. Für Großbritannien gelten ähnliche Regelungen, wie etwa Rose/Page (1982), S. 223, ausführen. 124 Vgl. die Diskussion bei Howell/Stamm (1979), S. 123f. 125 Das scheint eine durchaus übliche Erscheinung zu sein. Vgl. etwa für Großbritannien Greenwood (1982); für Deutschland etwa Gretschmann (1983), S. 69ff.; Schoch/Wieland (1995); Gitschier (1997), S. 178ff.; für die USA Stein (1984). 126 Vgl. dazu grundlegend Baumol (1967). 127 Vgl. oben Kapitel 1, Teil m, Abschnitt 3, Punkt b. 250 der Verwaltung gegenüber den politisch Gewählten, wie sie gerade auf kommunaler Ebene bestehen, unterstützen das ohnehin große Gewicht der Bürokratie128• Einer zumeist nur nebenberuflichen Legislative steht eine stark zentralisierte Verwaltung gegenüber. Daher beschränkt sich die lokale Legislative zumeist auf ratifizierendes Verhalten der Verwaltungsvorlagen129• Die Dilemmata in Bürokratie und Legislative dürften deshalb relativ leicht zu überwinden sein. In Gestalt des Bürgermeisters verfügen umfassende Zielfunktionen über einen hohen Einfluß, von denen Anstöße für eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung zu erwarten sind. Zweitens sehen sich insbesondere kommunale Gebietskörperschaften einer Vielzahl von relevanten Handlungsrestriktionen gegenüber, während dies für die Zentralstaatsebenen nur sehr bedingt zutrifft130• Die Restriktionen betreffen vor allem die Einnahmeseite. Kommunale Gebietskörperschaften können schneller in fiskalische Streßsituationen geraten, weil sie schneller an die Finanzierungsgrenzen einer expansiven Haushaltspolitik geraten. Gleichzeitig besteht ein erheblicher Ausgabendruck, weshalb die kommunalen Anpassungsreaktionen während fiskalischer Streßsituationen vermehrt auf der Ausgabeseite zu finden sind. 5. Das Entscheidungskalkül im Modell Schätzt man die generelle Aussage der empirischen Arbeiten, wonach Konfliktminimierungen die dominante Handlungsmaxime sind, unter dem Blickwinkel der Neuen Politischen Ökonomie ein, bieten sich ergänzende Erklärungen für die Reaktionen der Gebietskörperschaften unter fiscal stress. Die generelle Verlagerung von Konflikten auf höhere Föderalebenen läßt sich als Steigerung der Protestkosten für die betroffenen Interessengruppen verstehen. Auf höheren Föderalebenen müssen die protestbereiten Interessengruppen andere Ansprechpartner finden und neue Gruppierungen beachten, die mit ihnen um die Budgetmittel konkurrieren. Die Verlagerung nach außen auf höhere Staatsebene läßt zudem sinkende Proteste erwarten, weil regelmäßig größere (Nutzer-) Gruppen zu organisieren sind, um Kürzungswiderstände zu artikulieren. Mit der Verlagerung von Budgetverantwortung steigern die Gebietskörperschaften folglich die Protestkosten für die von Ausgabekürzungen betroffenen Interessenverbände. Die Verwaltung nimmt den größten Einfluß auf die Reaktionssequenzen. Sie versucht dabei, die ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung weitestgehend geräuschlos und effizient umzusetzen. In seiner Arbeit betont Wo/man, daß die Bürokratie bestrebt sei, ,,to hide and to mitigate the effects of expenditure reductions"131. Die Handlungsmaxime der Bürokratie bei der Bewältigung von fiskali128 Vgl. Holtkamp (2000a), S. 9lff. Es sind vor allem Bezahlung, Professionalisierung, Informationsvorsprünge. 129 Siehe etwa Gitschier (1997), S. 138ff. 130 Vgl. Gram/ich (1991), S. 253. 131 Wo/man (1980), S. 244. 251 sehen Streßsituationen kann auch als Minimierung der Kosten ihres politischen Prinzipals interpretiert werden. Die Bürokratie minimiert mit ihrer Handlungsmaxime potentielle Stimmenverluste der politischen Repräsentanten bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung. Sie funktioniert offenbar auch während der Bewältigung von fiskalischen Streßsituationen ganz im Sinne ihres politischen Prinzipals. Die wählenden Bürger sollen keine Rückgänge bei den Mengen öffentlicher Leistungen spüren, weil dies Stimmenverluste nach sich ziehen könnte. Die Verwaltungseinheiten funktionieren entsprechend der sie konstituierenden legislativen Delegationsimpulse, indem sie zuerst versuchen, durch Sabotagestrategien drohende Ausgabekürzungen abzuwehren. Dazu intensivieren sie die Kontakte zu der von ihnen betreuten Interessenklientel und mobilisieren deren Protestpotential. Sind zentrale Kürzungsvorgaben dennoch beschlossen worden, mindert die Bürokratie deren unmittelbar spürbare Auswirkungen für die Wähler durch kostensenkende Maßnahmen innerhalb der Verwaltung. Im Kapitel 4 sind Ursachen und Auslöser von fiscal stress diskutiert worden. Zentrale Erkenntnis war, daß sowohl externe Faktoren wie auch interne Variablen herangezogen werden müssen, um die Entstehung und Bewältigung von fiskalischen Streßsituationen erklären zu können. Das folgende Modell greift diese Erkenntnis auf und setzt em1ge Überlegungen von Mouritzen und Gitschier um132• In ihren Modell wird fiscal stress als Ungleichgewicht zwischen dem Potential besteuerbarer Ressourcen und dem Volumen öffentlicher Ausgaben defmiert. Daneben postuliert dieser Ansatz die Existenz von ,political stress', mit dem eine Diskrepanz zwischen den wählerseitig gewünschten und den tatsächlich von der Politik beschlossenen Budgetausgaben bezeichnet wird. Für eine erste Konkretisierung können jene Faktoren herangezogen werden, aus denen sich das mögliche Mißverhältnis zwischen Nachfrage und Angebot bei den kollektiven Leistungen ableiten läßt. Gitschier arbeitet hierfür den Handlungsdruck aus der Umwelt, den Aktivitätsgrad der Interessengruppen, die Offenheit der politischen Arena und Agenda sowie die Intensität des politischen Wettbewerbes als wesentliche Einflußfaktoren heraus 1 33 • Einen weiteren Ansatzpunkt für eine inhaltliche Präzisierung im Modell bietet die betriebswirtschaftliche Organisationstheorie134• Nach diesem Ansatz lassen sich auch öffentliche Gebietskörperschaften als Organisationen verstehen. Als solche versuchen sie, ein Gleichgewicht verschiedener Ansprüche an ihre Organisation zu finden und zu stabilisieren. Extern sind Wählerforderungen zu handhaben, während intern auf Mitarbeiteransprüche geantwortet werden muß. Die Wählerforderungen als externer Faktor entsprechen der von Mouritzen und Gitschier propagierten Determinante des ,political stress'. Kommt es im Zeitablauf zu Änderungen der Rahmenbedingungen für die beteiligten Akteure, 132 Vgl. nachfolgend Mouritzen (1985), S. 14; Gitschier (1997), S. Sf. 133 Siehe Gitschier (1997), S. 206ff. 134 Vgl. maßgeblich Cyen/March (1968). 252 so lassen sich neue Optimalpunkte des Organisationsgleichgewichtes erwarten. Sie dürften Reaktionen der Gebietskörperschaften nach sich ziehen. Dieses Streben nach Gleichgewicht der Organisation findet seinen Ausdruck in der handlungsleitenden Maxime der Gebietskörperschaften gefunden, wonach sie während ihrer Bewältigungsreaktionen die damit einhergehenden Konflikte zu minimieren versuchen. Generell formuliert streben die Entscheidungsträger bei ihrer Wahl der Bewältigungsreaktion offenbar ein Minimum verschiedener Kosteneinflußfaktoren an. Schließlich bietet auch die generalisierende Abstraktion bei Levine/Rubin/Wolohojian einige Ansatzpunkte für einen modellhaften Ansatz135• Dazu zählen die Veränderungen im Ressourcenund Einnahmeniveau, der Aktivitätsgrad von Interessengruppen, die Veränderungen der formalen Autoritäten, die Reaktionen der Verwaltung und die Ergebnisse der Bewältigungsbemühungen. Die Verfasser propagieren in ihrem Gesamtmodell Einnahmeveränderungen als die unabhängige Variable. Die Veränderungen der formalen Autoritäten und des Aktivitätsgrades der Interessengruppen werden als intervenierende Einflußgrößen behandelt. Die Reaktionen der Bürokratie und die letztendlichen Ergebnisse dienen als abhängige Modellvariablen. Aus der Aufarbeitung der empirischen und theoretischen Literatur zum Phasentheorem lassen sich zwei weitere Erkenntnisse ableiten. Erstens ist unstrittig, daß schnelle, umfangreiche und anhaltende Einnahmeausfälle der primäre Auslöser von fiscal stress und zugleich wesentliches Antriebsmoment für die einsetzende Reaktionsdynamik sind. Daneben kommt zweitens den institutionellen Faktoren der Gebietskörperschaften eine erhöhte Bedeutung bei den Bewältigungsmaßnahmen zu. Beide Aspekte sind als Einflußparameter in ein mikroökonomisches Entscheidungskalkül der Budgetbeteiligten zu überführen. Die nachfolgenden Überlegungen bauen auf einer von Mouritzen entwickelten Konzeption auf136• Die für das organisatorische Gleichgewicht zu moderierenden Konflikte zerfallen demnach in zwei Teilaspekte. Für die politischen Entscheidungsträger entstehen einmal Kosten aus ,political stress', falls der existierende Umfang der öffentlichen Ausgaben (G1) nicht das von den Wählern gewünschte Maß (Gw) annimmt (Gw;,!:G 1 ). Daneben fallen Kosten aus fiscal stress an, sobald das tatsächliche Ausgabevolumen (0 1) mit dem Einnahmeniveau (E) konfligiert. Beide Kostenfaktoren beziehen sich auf die tatsächlichen Budgetausgaben (G1 ). Die folgende Modellformalisierung verwendet die tatsächlichen Budgetausgaben daher als Argument auf der Abzisse. Definition und Variation der Kosten aus ,political stress' und fiscal stress werden in relativer Abhängigkeit zu G1 vorgenommen. Das jeweils korrespondierende Element der Teilkosten wird auf der Kurve als konstant angenommen. So gilt, daß auf der Kurve der fiskalischen Kosten das 135 Vgl. Levine/Rubin/Wolohojian (1981b), S. 35f. 136 Siehe Mouritzen (1985). 253 Einnahmevolumen (E) konstant ist. Auf dem Graphen der politischen Kosten wird der gewünschte Umfang an Staatsausgaben (Gw) als unverändert vorausgesetzt. Konflikte aus ,political stress' werden im folgenden als 'Kosten der politischen Sphäre' bezeichnet und mit dem Symbol K(ps)0w versehen. Annahmegemäß bleibt hier der gewünschte Umfang der Staatsausgaben unverändert, was mit dem hochgestellten Zusatz Gw ausgedrückt wird. Die Kosten dieses Teilaspektes resultieren aus einer Verletzung der politischen Zielfunktion. Modelle des politischen Wettbewerbes betonen, daß Politiker zum Zweck der Nutzenmaximierung nach Wiederwahl streben und sich dazu der Unterstützung von Interessengruppen versichern müssen. Mögliche Kosten, die sich aus einer Gefährdung dieses Zieles ergeben könnten, lassen sich mit vermehrten Staatsausgaben senken. Daher kann auf einen inversen Zusammenhang zwischen den Kosten der politischen Sphäre und dem aktuellen Ausgabevolumen geschlossen werden. Dies zeigt folgendes Schaubild 5.5. Abbildung 5.5: Die Kosten der politischen Sphäre. Quelle: eigene Darstellung. G, Einige mögliche Parametervariationen, die zu einer Verlagerung der K(ps)- Kurve nach oben führen, sind denkbar. So verschieben positive Veränderungen des auf der Kurve konstanten, gewünschten Ausgabeumfanges (Gw) den Graphen nach oben. Eine gleiche Wirkung geht von einer Variation institutioneller Faktoren aus. So dürfte ein hoher Grad an Zugangsoffenheit zur politischen Arena jene Aktivitäten der Interessengruppen ansteigen lassen, die diese zur Erlangung und Sicherung von Privilegien unternehmen. Die geschaffenen politischen Bindungen erhöhen für jede Einheit der tatsächlichen Budgetausgaben die 'Kosten der politischen Sphäre'. Kostensenkungen durch eine Ausgabenexpansion sind unter diesen Bedingungen nur mit höheren Volumina der tatsächlichen Budgetausgaben erreichbar. Beide angeführten 254 Variationen verschieben den Graphen in Abbildung 5.5 daher nach oben. Damit entsteht die Kurve K(ps)2 °w. Weiterhin könnte vermutet werden, daß sich solche Strukturen der Gebietskörperschaften im Modell als steilere Kurven von K(ps )°w darstellen, die zugangsoffen für die Ausgabenwünsche der Interessenverbände sind. Dies dürfte für all jene Strukturgefüge gelten, in denen die dezentral organisierte politische Arena ein relativ starkes Gewicht hat. Das Modell der Traditional Govemment mit einem direkt vom Gemeinderat abhängigen Bürgermeister (council mayor) dürfte ein passendes Beispiel sein. Dagegen sind Strukturgefüge nach der Idee der Reform Govemment mit einem city manager und einem Übergeicht der hierarchischen Verwaltung eher als relativ flacher Graph von K(pshow zu verstehen. Der zweite Teilaspekt, der in der Ursachendiskussion umfiscal stress als maßgebliche externe Variable aufgegriffen worden ist, wird in die folgenden Überlegungen als ,Kosten der fiskalischen Sphäre' integriert. Hier trifft die politisch opportune Ausgabenexpansion auf ihre Finanzierungsrestriktion. Als Elemente der Zielfunktion dieses Konfliktbereiches sind die Erhaltung von budgetären Handlungsspielräumen und eine nachhaltige Finanzpolitik zugunsten haushaltspolitischer Stabilität vorstellbar. Aus Gefährdungen oder Verletzungen dieser Zielfunktion erwachsen den politischen Entscheidungsträgern Kosten der fiskalischen Sphäre. Diese sind durch K(fsf symbolisiert. Sie reichen vom Entgleiten des Haushaltes, das spezifische Ausgaben für Interessengruppen unmöglich macht, über die Gefahr von Rechtsverletzungen, etwa bei Obergrenzen für Kreditaufnahmen, bis zum vollständigen Verlust eigener Budgetautorität, der etwa auf kommunaler Ebene beim Einsatz eines ,Sparkommissares' droht. Schließlich sind auch bei diskretionären Steuererhöhungen potentielle Stimmenverluste für die politischen Vertreter zu befürchten. Bei gegebenem Einnahmeniveau (E) läßt sich vermuten, daß ein höheres Volumen laufender Staatsausgaben ceteris paribus zu zunehmenden Kosten der fiskalischen Sphäre führt. Diesen positiven Zusammenhang stellt Abbildung 5.6 dar. Abbildung 5.6: Die Kosten der fiskalischen Sphäre. K(fs)8 ok o, Quelle: eigene Darstellung. 255 Der Graph K(fs)8 verläuft bezüglich der tatsächlichen Budgetausgaben (G1) weitgehend flach. Mehrausgaben sind für die politischen Entscheidungsträger praktisch ohne Mehrkosten möglich, solange viele Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen. Insbesondere die Möglichkeit zur Schuldenaufnahme läßt vermuten, daß sich die politischen Entscheidungsträger einer nur schwachen Finanzierungsrestriktion gegenüber sehen. Zudem trägt das Ziel eines Haushaltsausgleiches die Eigenschaften öffentlicher Güter. Daher werden kostenträchtige Verletzungen dieses Zieles im individuellen Kalkül nicht relevant. Dies Überlegungen ändern sich ab einer kritischen Höhe der tatsächlichen Budgetausgaben Gk. Ab hier ist mir stark steigenden Finanzierungskosten zu rechnen. Gedacht werde könnte an steigende Zinszuschläge aufgrund einer bevorstehenden Zahlungsunfähigkeit der vonfiscal stress betroffenen Gebietskörperschaft. Zwei generelle Parametervariationen sind möglich. Zur Kurvendiskussion bietet es sich an, erstens die Stärke der Finanzierungsrestriktion zu variieren. Kommt es etwa zu einer Verringerung rechtlich möglicher Finanzierungsquellen für die öffentlichen Ausgaben, läßt sich ein stärkerer Nexus zwischen der politisch opportunen Ausgabenexpansion und der dafür nötigen Steuerbelastung erwarten. Die Expansionskosten müssen unter diesen Bedingungen im individuellen Entscheidungskalkül der politischen Vertreter zunehmend Berücksichtigung finden137. Mit einer schärferen Finanzierungsrestriktion steigen mithin für jedes tatsächliche Ausgabevolumen die ,Kosten der fiskalischen Sphäre'. Eine solche Situation könnte zum Beispiel von einer direktdemokratischen Entscheidung der Bürger ausgehen, zukünftig die Option der Kreditaufnahme für den Haushalt wirksam zu beschneiden. Hierin zeigt sich, welchen Einfluß die Einführung (!) schärferer Budgetregeln auf das Ausmaß an fiscal stress nimmt. Oben wurde daher zu Recht vermutet, daß die Einführung von schärferen Finanzierungsrestriktionen den Grad anfiscal stress nicht unerheblich zu steigern vermag. Bedeutsamer dürfte eine zweite Kurvenvariation sein. Wesentlicher Auslöser von fiskalischen Streßsituationen und dominierendes Antriebsmoment bei den einsetzenden Bewältigungsreaktionen der Gebietskörperschaften sind Einnahmeausfälle. Das Niveau der Budgeteinnahmen (E) wird auf der Kurve K(fs)8 als konstant vorausgesetzt. Kommt es zu negativen Veränderungen dieser Variable, wird für jede Einheit öffentlicher Ausgaben deren Finanzierung kostenträchtiger. Der Graph verschiebt sich ceteris paribus nach oben. Beide Kurvenvariationen lassen in Abbildung 5.6 die Kurve K(fs)z8 entstehen. Die Kurven der politischen und fiskalischen Teilkosten lassen sich zu einem Gesamtkostenverlauf zusammenführen. Dies stellt folgende Abbildung 5.7 dar. Das Streben der Entscheidungsträger nach Bewältigung der fiskalischen Streßsituation wird während der Phasenabfolge von dem Ziel der 137 Es dilrfte der eigentliche Zweck sämtlicher Vorschläge für Verfassungsregeln zur Einschränkung der Schuldenaufnahme sein, auf diese Weise die Kosten einer Ausweitung der Staatsausgaben filr die politischen Entscheidungsträger zu steigern und filr die Wähler deutlicher zu machen. 256 Konfliktminimierung dominiert. Dieses Ziel läßt sich als Minimierungsaufgabe für die Gesamtkostenfunktion interpretieren. Deren Graph K(ps)+K(fs) erreicht sein Optimum im Punkt A der Abbildung 5.7. Zu diesem Punkt A korrespondieren ein Kostenminimum (Kmin) und ein Optimalvolumen der Budgetausgaben (G1*). K(ps)Gw K(fs)8 K(ps)+K(fs) Abbildung 5.7: Das Gesamtkostenkalkül. K(ps)Gw Quelle: eigene Darstellung. K(fs)8 Mit diesem Modell lassen sich zwei mögliche Strategieoptionen zu Kürzungsprozessen bei den öffentlichen Ausgaben ableiten. Ein erster Ansatz, der im Modell zu einer Reduzierung der Budgetausgaben führt, wäre die Senkung der Kosten der politischen Sphäre. Dazu ist eine Isolation der Entscheidungsträger von politischen Kosten nötig. Einen zweiten Ansatz mit gleicher Wirkung stellt die Verlagerung konfliktreicher Entscheidungen in die Bürokratie durch die Delegation der Kürzungsaufgabe dar. Beide Strategien einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung führen im Modell zu einer Verschiebung der Kurve K(ps)0w nach unten. Das Minimum der Gesamtkosten verlagert sich nach links und kann in Rückführungen der tatsächlichen Budgetausgaben resultieren. Eine zweite und wohl praktisch relevantere Möglichkeit zur Ausgabereduktion besteht in Veränderungen der Kurve K(fs)8. Kommt es zu Einnahmeausfällen, etwa bei ökonomischen Rezessionen oder als Ergebnis steuerbegrenzender Volksentscheide, verändert sich die als konstant auf der Kurve angenommene Variable (E). Für jede Einheit tatsächlicher Budgetausgaben bestehen nunmehr höhere Finanzierungskosten. Dieser Umstand manifestiert sich im Modell in einer Höherverlagerung der Kostenfunktion für die fiskalische Sphäre. Damit geht eine Veränderung der Gesamtkostenkurve einher, die ihr Minimum nun bei einem geringeren Ausgabenniveau erreicht. Beispielhaft demonstriert die 257 nachstehende Abbildung 5.8 die Modellimplikationen eines solchen Einnahmeverfalles. Abbildung 5.8: Variablenänderungen im Modell. K(ps)Gw K(fsf K(ps)+K(fs) Quelle: eigene Darstellung. Die Ausgangssituation wird durch die beiden Graphen der Teilkosten für den politischen und den budgetären Bereich, K(ps)0w und K(fs)0 E, beschrieben. Diesen divergierenden Konfliktfaktoren entsprechen die politischen Vertreter gesamtkostenminimal mit einem Ausgabevolumen von G0 *. Kommt es zu einem Einnahmeausfall, so steigen die Finanzierungskosten. Die Kurve K(fs)l verschiebt sich nach oben und K(fs)1E entsteht. Damit verlagert sich auch der Graph der Gesamtkosten (bisher: gepunktete Linie) nach oben und erreicht sein neues Kostenminimum Getzt: gestrichelte Linie). Zu diesem neuen Graphen korrespondiert ein verringerter kostenoptimaler Ausgabenumfang von G1 *, mit G,* < Ga*, Anhand dieser Darstellung läßt sich die Phasenabfolge bei .fiscal stress illustrieren. Auslösend für fiskalische Streßsituationen ist ein · soeben beschriebener Einnahmerückgang. Die ersten Reaktionen dienen der Erhöhung der Budgeteinnahmen. Sie zielen mithin auf eine Entschärfung der Finanzierungsrestriktion und zeigen sich im Modell als Rückverlagerung der K(fs)1E-Kurve nach unten. Ein fortgesetzter Einnahmeverfall konterkariert jedoch diese Bemühungen der Gebietskörperschaften. Daher werden Ausgabekürzungen wahrscheinlicher. Die Interessengruppen beginnen, Widerstände gegen die notwendigen Budgetreduktionen zu artikulieren. Das läßt sich im Modell als steigende Kosten der politischen Sphäre verstehen und äußert sich in einer Verschiebung des Graphen K(ps)0 °w nach oben. Die Bemühungen der Interessenverbände zeitigen genau die von ihnen erwünschte Folge. Das Ziel 258 minimaler Gesamtkosten läßt die politischen Entscheidungsträger am Volumen der tatsächlichen Budgetausgaben festhalten. Trifft die obige Vermutung zu, wonach sich Strukturgefüge nach der Reform Govemment mit einem city manager in einem nur schwach ansteigenden Graph von K(ps)0w darstellen, so wird deutlich, daß es unter diesen Strukturbedingungen eher zu Ausgabekürzungen kommt, als dies die traditionellen Strukturen eines council mayors erwarten lassen. Die in diesem Strukturgefüge geringeren Kosten der politischen Sphäre eröffnen den Weg zu Ausgabekürzungen. Das Modell vermag somit auch diesen empirischen Befund zu erklären. Als Zwischenergebnis sind folgende Erkenntnisse festzuhalten. Als Antriebsmoment für den Fortgang der Reaktionssequenz fungieren der externe Einnahmeverfall und die internen Kosten-Erlös-Relationen von Konsolidierungsstrategien. Ein Strukturgefüge mit hoch zentralisierten Entscheidungskompetenzen unterstützt die Durchund Umsetzung einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung. Budgetregeln beeinflussen die Machtverhältnisse zwischen zentralen und dezentralen Einheiten. Strikte Budgetregeln unterstützen die Position zentraler Institutionen bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung. Gebietskörperschaften auf unteren föderalen Ebenen sind in vielfältiger Weise in ihrer Reaktionswahl beschränkt. Sind kostengünstigere Maßnahmen, wie diskretionäre Einnahmesteigerungen nicht möglich, werden Ausgabekürzungen schneller und umfangreicher vorgenommen. Unter fiscal stress minimieren die Entscheidungsträger die Kosten der fiskalischen und der politischen Sphäre. Die externen Aufsichtsbehörden und die politische Führungskraft übernehmen die Rolle jener Katalysatoren, die schon im vorangegangenen Kapitel 4 für verstärkte Kooperationsanreize in den kollektiven Dilemmasituationen bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung gesorgt haben. 265 gelmäßig den größten Teil der Kürzungslasten. Sie werden zudem vorwiegend in ihren programmatischen Kernbereichen (core-Budget) eingeschränkt und müssen Eliminationen ganzer Ausgabenprogramme verkraften. Zur Analyse der empirischen Ergebnisse unterstellt die Literatur potentielle Kürzungsresistenzen für unterschiedliche Ausgabekategorien. Die Studien thematisieren politisch rationale Kürzungskriterien, beziehen die Aktivitäten der betroffenen Interessengruppen und die Bildung von Koalitionen zum Schutz vor Ausgabekürzungen in ihre Überlegungen ein. Danach ist jede Ausgabekategorie durch einen Grad der Angreitbarkeit (vulnerability) gekennzeichnet 17 • Die Angreifbarkeit zerfällt in zwei Kategorien. Zunächst sind institutionelle Schutzstrukturen relevant. Das betrifft einmal die Frage, wie leicht eine Ausgabekategorie im Budget zu identifizieren und für Kürzungen auswählbar ist (Identifikationsaspekt). Daneben ist wichtig, wie leicht es den Ämtern fällt, die Kürzungsauswahl einer aufgefallenen Ausgabekategorie abzuwehren, etwa indem sie auf sichtbare Kürzungskonsequenzen hinweisen (Allokationsaspekt). Schließlich ist relevant, wie es der Bürokratie gelingt, für eine letztlich zur Kürzung ausgewählte Ausgabekategorie die Kürzungsauswirkungen durch Mittelumschichtungen abzumildern (operationaler Aspekt). Neben den institutionellen Schutzstrukturen determiniert die Verhandlungsmacht das Ausmaß an Schutz vor Mittelkürzungen einzelner Ausgabekategorien. Die Literatur vermutet, daß die einzelnen, individuellen Fachämter wegen der bürokratischen Hierarchie und des politischen Primates als nur eingeschränkt verhandlungsstark einzuschätzen sind. Diesen Umstand versuchen die Fachressorts durch Formierung von Koalitionen mit anderen Fachbereichen und einer Mobilisierung ihrer externen Interessenklientel zu kompensieren. Sie zielen dabei auf „gaining leverage over political decision-makers" 18 • Aus den Ausprägungen (stark/schwach) von institutionellen Schutzstrukturen und Verhandlungsmacht läßt sich die folgende Matrix 6.1 ableiten. 17 Siehe nachfolgend Dunsirelllood (1989), S. 49f.; Uusikylä (1996), S. 12ff. Alle in Rekursion auf Jt)rgensen (1987a); ders. (1987b). Schon mit ähnlichen Überlegungen Levine (1978), s. 319. 18 Uusikylä (1996), S. 16. 266 Abbildung 6.1: Einflußfak:toren auf die Kürzungsresistenz. institutiondk Sdrntzstruktur undurchdringlich (impervious) verhandelnd ( olitical) Vt:rha11dlu11gs - mad1t hilflos (turtle) angreifbar (vulnerable) Quelle: in Anlehnung an Uusikylä (1996), S. 18. Wie bereits oben empirisch belegt und theoretisch präzisiert, unterstellt die Literatur, daß die Entscheidungsträger in einer fiskalischen Streßsituation auf die Minimierung von politischen Konflikten und Kosten zielen, die durch Widerstände, Konflikte und Wiederwahlgefahren entstehen könnten. Einzelne Ausgabekategorien werden folglich um so weniger individuelles Kürzungsziel sein, je stärker für sie politische Widerstände aufgebaut worden sind. Die hypothetischen Zusammenhänge sind recht gut in der Lage, die tatsächlich erfolgten Kürzungen einzelner Ausgabepositionen zu erklären19• Starke institutionelle Schutzstrukturen und eine starke Verhandlungsmacht sind demnach für das Kürzungsergebnis relevant. Neben den Kriterien zur Klassifikation der Angreifbarkeit einer Ausgabekategorie werden in der Literatur Merkmale des bürokratischen Prozesses aufgegriffen, um denkbare Verbindungen zur festgestellten Kürzungsauswahl überprüfen zu können. Herangezogen werden die funktionalen Strukturen der Verwaltungseinheit, die Zusammensetzung ihres Budgets und die Handhabbarkeit von Mittelrestriktionen. Den Kriterien der Angreifbarkeit und den Merkmalen des bürokratischen Prozesses kommt für die Kürzungsvorgänge eine hohe empirische Erklärungskraft zu 20• Zudem zeigen empirische Fallstudien, daß angreifbare Verwaltungseinheiten, die einmal mit Ausgabekürzungen belastet werden, auch anhaltende Kürzungslasten zu tragen haben 21 • Für den dritten Aspekt, welche Einflußfak:toren auf die handlungsleitende Maxime der Verwaltung unter fiscal stress wirken, ist resümierend festzuhalten, daß unterschiedliche Hürden zur Veränderung von Ausgabekategorien offenbar von hoher Relevanz für die Kürzungsergebnisse sind. 19 Siehe die Tabelle bei Uusikylä (1996), S. 29. 20 Siehe Dunsire/Hood (1989), S. 120f. 21 Vgl. etwa die Arbeit von Rubin (1984). 267 Als Zwischenergebnis sind folgende Erkenntnisse für die weiteren Überlegungen bedeutsam. Die allgemeinen Leistungen der Gebietskörperschaften, die einer großen Nutzerzahl zugute kommen, haben relativ große Kürzungslasten zu tragen. Das könnte daran liegen, daß solche Ausgabekategorien wegen der großen Nutzergruppe vergleichsweise protestschwach bleiben. Dagegen dürften Kürzungen solcher Budgetpositionen, die interessenspezifischen Charakter haben, mit erheblichen Widerständen verbunden sein. Die Überlegungen zu den Schutzstrukturen von individuellen Ausgabekategorien lassen vermuten, daß die Interessengruppen an der Schaffung von Kürzungsresistenzen maßgeblich beteiligt sind. Offen bleibt, was unter Kontrollierbarkeit zu verstehen ist. Die Orientierung an pragmatischen Kriterien legt es nahe, an bewegliche, von der Bürokratie kurzfristig auch selbst beeinflußbare Ausgabekategorien zu denken. Damit sind Fragen der Budgetflexibilität berührt. 2. Generelle Untersuchungen zur Budgetflexibilität a) Methodisches Vorgehen Im Kapitel 4 wurden die kollektiven Dilemmata bei Budgetreduktionen besprochen. Das nicht-kooperative Verhalten bildet den strategischen Aspekt, der eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung erschwert. Im folgenden Teil wird mit den Restriktionen der Budgetflexibilität der technische Gesichtspunkt untersucht, an dem eine solche Konsolidierungsstrategie ebenfalls scheitern könnte. Sollen Ausgabekürzungen vorgenommen werden, müssen Kürzungsmöglichkeiten bestehen. Berichte aus der Haushaltspraxis geben immer wieder zu bedenken, daß intendierte und notwendige Ausgabekürzungen an der geringen Budgetflexibilität scheitern müssen. Mit empirischen Studien läßt sich der Umfang beweglicher Ausgabekategorien abschätzen. Zunächst seien einige methodische Anmerkungen vorangestellt. Wird nachfolgend von Budgetflexibilität gesprochen, so ist die mögliche Beweglichkeit der Ausgabenseite des Haushaltes gemeint22• Von einer Untersuchung der Flexibilität der Einnahmeseite wird abgesehen. Auch die Frage, welcher Einfluß von der Einnahmenentwicklung auf die Beweglichkeit der Ausgabenseite ausgehen könnte, wird ausgeklammert. Als ein erster methodischer Ansatz bietet sich an, den Raum möflicher Variationen der Staatsausgaben ex ante hypothetisch abzuschätzen2 • Theoretische Analysen der Budgetflexibilität versuchen zu ermitteln, wie und wo Ausgabenkürzungen möglich sind. Dazu ist ein einheitliches Flexibilitätskriterium zu entwickeln, das auf die einzelnen Ausgabekategorien differenziert angewendet wird. Eine hypothetische Budgetflexibilität könnte sich etwa danach bemessen, in welchem Grad einzelne Ausgaben durch den jährlichen Haushaltsprozeß kontrollierbar sind. So wäre zwischen kontrollierbaren und nicht kontrollierbaren 22 Vgl. die Definition bei Kraan (1984). 23 Vgl. Hildebrandt (1995), S. 180. 268 Budgetausgaben zu unterscheiden 24 . Ausgabekategorien werden als nicht kontrollierbar klassifiziert, soweit sie nicht durch den jährlichen Haushaltsprozeß zu variieren sind, sondern eine Veränderung ihrer Grundlagen formal gesetzlicher Verfahren bedarf 25 . Als zweite Möglichkeit, die Budgetbeweglichkeit zu ermitteln, kann die realisierte Flexibilität ex post gemessen werden. Empirische Untersuchungen dieser Art gehen der Frage nach, wo Ausgabekürzungen tatsächlich aufgetreten sind. Die politischen Entscheidungsträger scheuen eine ausgabeseitige Haushaltskonsolidierung, die kollektiven Dilemmata behindern sie, und auch die Bürokratie vermeidet wirkliche Ausgabekürzungen weitestgehend. Ein solcher, ersatzund näherungsweise ermittelter Flexibilitätsgrad stellt deshalb die Untergrenze des theoretischen Variationsumfangs dar2 6• Mögliche Maße für eine empirische Messung des Flexibilitätsgrades einzelner Budgetpositionen sind deren absolute Veränderungen oder die Entwicklung ihrer relativen Anteile am Gesamthaushalt27. Die Flexibilität der Budgetausgaben kann daneben unter zeitlichen, quantitativen (Umfang) und qualitativen (Ausgabeart) Aspekten untersucht werden 28 . Schließlich lassen sich autonom vorgenommene Ausgabevariationen als aktive Flexibilität verstehen. Passive Flexibilität bezeichnet hingegen automatische Anpassungen der Budgetausgaben etwa an konjunkturelle Schwankungen makroökonornischer Aggregate (Stabilisatoren)29• Schließlich läßt sich die ,Strukturelle Flexibilität' (SF) der Budgetausgaben untersuchen, die wie folgt operationalisiert wird (6.1)3°: (6.1) SF:= *LA,., A,., -A, ~ L...,A, In 6.1 bezeichnet A die jeweilige Ausgabeposition; die Zusätze t bzw. t+ 1 stehen für entsprechende Zeitpunkte. Es ist zu sehen, daß die vorangegangene Ausgabenhöhe A1 mit der Wachstumsrate des Gesamtbudgets fortgeschrieben wird. Aus der relativen Abweichung der tatsächlichen Ausgabenhöhe in t+ 1 von der hypothetischen Konstanz der Ausgabenstruktur wird die Dynamik von · Ausgabenvariationen abgeschätzt. Dieses Substitutionsmaß läßt sich als mögliche Ma24 Siehe U.S. Office of Management and Budget (1977), S. 211; ausführlich Wildavsky (1992), S. 272ff. und S. 308ff. 25 Vgl. LeLoup (1978), S. 456, der diesen Ansatz wählt. 26 Siehe Maaß (1973), S. 54; Ewringmann (1975), S. 16; Hildebrandt (1995), S. 180. 27 Diese Vorgehensweise wählt Maaß (1973), S. 53. 28 Vgl. Maaß (1973), S. 14ff.; Ewringmann (1975), S. 10. 29 Siehe dazu ausführlich Maaß (1973), S. !Off. und S. 18ff. 30 Vgl. Zimmermann (1986), S. 70, FN 27; Zimmermann/Müller (1985), S. 140f. 269 novnennasse des Budgets interpretieren und für eine empirische ex postMessung heranziehen. Zur Abschätzung jenes Spielraumes im Budget, der sich zugunsten neuer und anderer Zielsetzungen nutzen läßt, sind Studien zur Budgetflexibilität erarbeitet worden. Sollen öffentliche Haushalte etwa in den Dienst keynesianischer Stabilisierungsziele gestellt werden, muß das Budget über eine Manövriennasse verfügen, die sich für Konjunktursteuerungen heranziehen läßt. Um abzuschätzen, inwieweit sich öffentliche Haushalte für diese Zielsetzung instrumentalisieren lassen, wurde der Spielraum für solche, regelmäßig kurzfristigen Manipulationsoptionen der Staatsausgaben berechnet. Neuerdings wird nach Möglichkeiten der Substitution bestehender Budgetausgaben zugunsten von Umweltschutzzielen gesucht 31 • Die empirischen Ergebnisse zur Beweglichkeit des öffentlichen Budgets sollen nachfolgend kurz referiert werden. b) Resultate verschiedener Studien Untersucht man die Budgetbeweglichkeit nach Ausgabearten, läßt sich die stärkste Flexibilität für Investitionen, für Sachund Verwaltungsausgaben und für Subventionen ennitteln32• Übereinstimmend berichten die einschlägigen Studien, daß insbesondere die Ausgaben für Investitionen einen hohen Beweglichkeitsgrad in negativer Richtung durch Ausgabekürzungen zeigen. Die geringsten Flexibilitätswerte können bei Personalausgaben und Sozialtransfers festgestellt werden33• Für die Personalausgaben lassen sich -wenn überhauptnur sehr geringe Ausgabekürzungen finden34• Auch die Ausgaben für Sozialtransfers bleiben regelmäßig ohne jede Bewegung in nefativer Richtung, weisen jedoch gleichzeitig die höchste Steigerungsrate auf3 • Zudem läßt sich etwa für den Bundeshaushalt der USA ennitteln, daß Umfang, Struktur und Wachstum des Sozialhaushaltes am stärksten durch Restriktionen prädetenniniert sind36• Wird die Gesamtflexibilität ex ante hypothetisch abgeschätzt, so sind etwa drei Viertel der Gesamtausgaben in den untersuchten Haushalten als nicht kontrollierbar einzuschätzen37• Eine Reihung der einzelnen Ausgabegruppen nach ihrer negativen Flexibilität und eine Gewichtung mit ihrem Anteil am Gesamthaushalt läßt einen relativen Umfang diskretionär variierbarer Budgetausgaben von ins31 Vgl. Zimmermann/Müller (1985). 32 Vgl. die Resultate für den Zeitraum von 1956 bis 1967 bei Maaß (1973), S. 69; für die Zeitspanne zwischen 1963 und 1974 bei Ewringmann (1975), S. 60; Zimmermann (1986), S. 81. 3 Vgl. Zimmermann (1986), S. 81. 34 Siehe Maaß (1973), S. 79. 35 Siehe Maaß (1973), S. 65; für das Gesamtbudget Ewringmann (1975), S. 56, Tabelle!, und S. 58. 36 Vgl. Leloup (1978), S. 466, Tabelle 3. 37 Vgl. Weidenbaum (1965); für das Bundesbudget der USA vgl. LeLoup (1978). Für Finnland stellen Meklin/Liinavouri/Nummikoski (2000), S. 204, einen Wert von rund 87 v.H. fest. 270 gesamt ungefähr 6 v.H. vermuten38• Dieses Flexibilitätsmaß ist weit geringer als der oben genannte Anteil der kontrollierbaren Ausgabepositionen von rund einem Viertel vermuten läßt. Das erklärt sich aus den Einschränkungen der kurzfristigen Beweglichkeit, die auch bei den kontrollierbaren Budgetpositionen vorliegen. Für das Bundesbudget der USA gelten rund 90 v.H. der Gesamtausgaben als inflexibel. Empirische Studien, in denen die Budgetbeweglichkeit ex post empirisch ermittelt wird, schätzen den relativen Umfang inflexibler Ausgaben am deutschen Bundesbudget durchgehend auf 93 bis 96 v.H. Für die deutschen Länderhaushalte werden Werte zwischen 85 und 87 v.H., für die hiesigen Kommunalhaushalte Werte von 72 bis 84 v.H. des Budgetumfanges ermittelt39• Alle Ergebnisse beziffern das Gesamtmaß der Ausgabenbeweglichkeit damit auf etwa 5 v.H. des Budgetvolumens40• Differenziert man die Beweglichkeit der Budgetausgaben nach ihrer zeitlichen Entwicklung, lassen sich für die kurefristige Flexibilität Durchschnittswerte zwischen 2.7 v.H. (USA) und 2.3 v.H. (BRD) der Gesamtausgaben auf Bundesebene ermitteln 41 • Übereinstimmend wird in den Studien vermutet, daß dieser geringe Flexibilitätswert mit zunehmender Zeitdauer ansteigt42• Tatsächlich zeigt sich, daß der Etat langfristig durchaus auf Veränderungen der politischen Prioritäten reagiert und daher wohl höhere Beweglichkeitswerte zeigt 43 • Zudem fällt die Budgetflexibilität in Wahljahren erheblich höher aus, während Ausgabekürzungen im Haushalt zunehmen44• Es läßt sich aber auch feststellen, daß der Anteil nicht kontrollierbarer Ausgabepositionen im Budget im Zeitablauf deutlich gestiegen ist45• Langfristig zeigen die Werte der strukturellen Flexibilität (SF) für beide Staaten daher eine sinkende und sich annähernde Tendenz 46 • Von Bedeutung für dieses Ergebnis ist die Feststellung, daß zwischen der langfristig strukturellen Flexibilität einer Ausgabekategorie und ihrer strukturell determinierten Expansion ein inverser Zusammenhang besteht. Gerade stark prädeterrninierte Ausgabepositionen weisen die höchste Wachstumsdynamik auf. Ein 38 Siehe dazu LeLoup (1978), S. 469, Tabelle 4, und S. 471. 39 Siehe Ewringmann (1975), S. 81, Tabelle 10 für den Bundeshaushalt, und S. 84 für Länder und Kommunen; Zimmermann/Müller (1985), S. 203f.; Zimmermann (1986), S. 72f. 40 Vgl. dazu schon Ewringmann (1975), S. 32, der auf Werte des Finanzplanungsrates aus dem Jahr 1973 verweist; ebenso Hildebrandt (1995), S. 180. Ohne Begründung spricht Sturm (1985), S. 259, von 92 bis 98 v.H. des Gesamthaushaltes als fixierten Budgetausgaben. Dagegen kritisch, aber ebenfalls ohne Begründung Heun (1989a), S. 324ff., der als untere Grenze 10 v.H. des Budgets als freie Ausgabepositionen betrachtet. 41 Siehe Zimmermann (1986), S. 74. 42 Siehe Maaß (1973), S. 15 und S. 39, FN l; Ewringmann (1975), S. 10; LeLoup (1978), S. 457; Meklin/ Liinavouri/Nummikoski (2000), S. 202. 43 Vgl. die Arbeit von True (1995). 44 Umfangreiche Belege findet Maaß (1973), S. 67. 45 Siehe LeLoup (1978), S. 456; bestätigend Schick (1980), S. 27, Tabelle 3, für die Zeit von 1965 bis 1974; ebenso Herbert (1984), S. 40, für die Zeit von 1970 bis 1983; Folkers (1986), S. 366ff.; Poterba (1997), S. 70. 46 Siehe Zimmermann (1986), S. 76. [Document text truncated for crawler view.]