Analiza efektywnosci swiadczenia uslug publicznych przez samorzady w Polsce w latach 2007-2013

Czaplak, Joanna Working Paper Analiza efektywnosci swiadczenia uslug publicznych przez samorzady w Polsce w latach 2007-2013 Institute of Economic Research Working Papers, No. 42/2015 Provided in Cooperation with: Institute of Economic Research (IER), Toruń (Poland) Suggested Citation: Czaplak, Joanna (2015) : Analiza efektywnosci swiadczenia uslug publicznych przez samorzady w Polsce w latach 2007-2013, Institute of Economic Research Working Papers, No. 42/2015, Institute of Economic Research (IER), Toruń This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/219658 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/3.0/ Institute of Economic Research Working Papers No. 42/2015 Analysis of the effectiveness of public services provision by local governments in the years 2007-2013 Joanna Czaplak The paper submitted to VIII th INTERNATIONAL CONFERENCE ON APPLIED ECONOMICS CONTEMPORARY ISSUES IN ECONOMY under the title MARKET OR GOVERNMENT? Institute of Economic Research and Polish Economic Society Branch in Toruń 18-19 June 18-19, 2015, Toruń, Poland Toruń, Poland 2015 © Copyright: Creative Commons Attribution 3.0 License mgr Joanna Czaplak [email protected] Katedra Teorii i Historii Ekonomii, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie Analysis of the effectiveness of public services provision by local governments in the years 2007-2013 JEL Classification: H4 Keywords: public services, analysis of effectiveness, local governments Abstract The aim of article is multi-faceted analysis of efficiency of public services provision on example of Polish local governments on the basis of local governments ranking published by daily newspaper “Rzeczpospolita”. Ranking list shows the local governments, which care the most about development and quality of life. The established research period 2007-2013 will allow to answer the questions: did the leaders of ranking change and how, did the financial crisis in 2008-2009 have a significant impact on quality of life and therefore on the efficiency of public services provision in researched local governments. In the first part of article author consider the difficulties in defining the quality of life and public service efficiency. This chapter also present used in the literature research methods on the efficiency of public services provision. The next part of article consist the characteristic of local governments ranking list as a wide dataset, which characterize efficiency of public services provision. The third part contains the analysis of effectiveness of public services provision in the Polish local governments, divided into three categories: cities with district rights, urban and rural municipalities, rural municipalities. In the last chapter of article can be found the characteristic of the best, fifteen cities with district rights in the public services provision and thus in developing the quality of life of residents. Analiza efektywności świadczenia usług publicznych przez samorządy w Polsce w latach 2007-2013 Klasyfikacja JEL: H4, Słowa kluczowe: usługi publiczne, analiza efektywności, jednostki samorządu terytorialnego Abstrakt Celem artykułu jest wieloaspektowa analiza efektywności świadczenia usług publicznych na przykładzie polskich jednostek samorządu terytorialnego na podstawie rankingu samorządów publikowanego przez dziennik „Rzeczpospolita”. Lista rankingowa prezentuje samorządy które najlepiej dbają o rozwój i jakość życia mieszkańców. Przyjęty okres badawczy 2007-2013 pozwoli odpowiedzieć na pytania czy i w jaki sposób zmienili się liderzy rankingu, czy kryzys finansowy z lata 2008-2009 miał istotny wpływ na jakość życia mieszkańców, a tym samym na efektywność świadczenia usług publicznych w badanych samorządach. W pierwszej części artykułu autorka rozważa problemy definicyjne jakości życia oraz efektywności świadczenia usług publicznych. W tym rozdziale zaprezentowane są również stosowane w literaturze przedmiotu metody badań efektywności świadczenia usług publicznych. Kolejna część artykułu zawiera charakterystykę list rankingowych samorządów jako szerokiego zbioru danych o efektywności świadczenia usług publicznych. W trzeciej części zawarto analizę efektywności świadczenia usług publicznych w polskich samorządach w podziale na trzy kategorie: miasta na prawach powiatu, gminy miejskie i miejsko-wiejskie, gminy wiejskie. Natomiast w ostatnim rozdziale artykułu znajduję się charakterystyka najlepszych piętnastu miast na prawach powiatu pod względem świadczenia usług publicznych, a tym samym kształtowania jakości życia mieszkańców. Wstęp Celem artykułu jest wieloaspektowa analiza efektywności świadczenia usług publicznych 1 przez polskie jednostki samorządu terytorialnego (JST) na podstawie rankingu samorządów opracowanego przez dziennik „Rzeczpospolita”. Lista rankingowa prezentuje samorządy, które najlepiej dbają o rozwój i jakość życia mieszkańców. Przyjęty okres badawczy 20072013 pozwoli odpowiedzieć na pytania: czy (i w jaki sposób) zmienili się liderzy rankingu oraz czy kryzys finansowy z lat 2008-2009 miał istotny wpływ na efektywność świadczenia usług publicznych w badanych samorządach, a tym samym na jakość życia mieszkańców. 1. Jakość życia a efektywność świadczenia usług publicznych – problemy definicyjne i metody pomiaru Jakość życia jest przedmiotem badań wielu nauk: medycyny, psychologii, socjologii, filozofii oraz ekonomii. W literaturze przedmiotu występuje wiele definicji jakości życia. Podzielić je można na trzy grupy (Beckla, Czaja, 2003, s. 133-144). Pierwsza grupa definicji wywodzi się z teorii dobrobytu i traktuje jakość życia w aspekcie materialnym, gdzie kluczowym czynnikiem wpływającym na nią jest stały wzrost dochodu narodowego oraz efektywny, w sensie Paretowskim, podział tego dochodu w gospodarce (Stiglitz, 2012, s. 69-74). Tak rozumiana jakość życia może być mierzona poprzez obiektywne miary np.: dochody mieszkańców, stan infrastruktury komunalnej oraz warunki mieszkaniowe. Druga grupa pojęć skupia się jedynie na wymiarze duchowym jakości życia (np.: Tavernier J.J., Cuneo P., Plateau C., 2015). Wywodzi się ona z koncepcji religijnych, ekologicznych oraz społecznych (Sompolska-Rzechuła, 2013, s. 135). Badana ona może być za pomocą metod i narzędzi z zakresu socjologii i psychologii. Z kolei ostatnia grupa definicji traktuje jakość życia jako pojęcie wielowymiarowe biorąc pod uwagę zarówno aspekt materialny, jak i duchowy (np.: Pissourios I.A., 2013). Definicji omawianego zjawiska w tym ujęciu jest wiele, zatem na potrzeby artykułu zostaną przedstawione jedynie te, które wskazują na rolę JST w kształtowaniu jakości życia. Przykładowo według S. Otoka (1981, s. 84-93) jakość życia związana jest z dobrobytem oraz stopniem satysfakcji z zaspokojenia potrzeb i pragnień danej społeczności, a w szczególności z liczbą i podziałem takich dóbr publicznych jak: ochrona zdrowia, kształcenie, usługi bytowe, zabezpieczenie przed 1 Za usługi publiczne autorka uważa usługi publiczne w szerokim znaczeniu, zalicza do nich dobra publiczne w ujęciu klasycznym oraz dobra mieszane. przestępczością ochrona środowiska i zabytków Z kolei A. Luszniewicz (1972, s.13) wskazuje, że jakość życia to stopień zaspokojenia potrzeb materialnych i kulturalnych społeczeństwa przez strumień dóbr i usług odpłatnych poprzez fundusz konsumpcji zbiorowej. Natomiast A. Wallis uważa, że jakość życia można rozumieć jako zespół czynników przestrzenno-środowiskowych, produkcyjnych i kulturowych składających się na rzeczywistość, w której człowiek żyje (Otok, 1981, s. 79). Podsumowując, efektywne świadczenie usług publicznych, dostarczanych głównie przez samorząd lokalny, może kształtować warunki rozwoju społeczno-gospodarczego i w konsekwencji jakość życia. Do usług tych zalicza się m.in. usługi techniczne związane z infrastrukturą komunalną, które kształtują warunki bytowe ludności oraz rozwoju przedsiębiorczości, a także usługi społeczne (takie jak ochrona zdrowia, kultura, edukacja), które determinują jakość kapitału ludzkiego. Efektywność podobnie jak jakość życia jest pojęciem wielowymiarowym i nie w pełni zdefiniowanym. W przypadku świadczenia usług publicznych może być utożsamiana ze skutecznością, produktywnością, oszczędnością i dostępnością usług oraz jakością usług (Njoh J.A., 1994). Definicja efektywności wywodzi się z różnych dziedzin nauk, nurtów oraz paradygmatów. W naukach ekonomicznych efektywność określa się jako relację między nakładami a efektami. W wąskim sensie relacja ta sprowadzana jest do kategorii finansowych i utożsamiana jest np. z działaniami mającymi na celu obniżenie kosztów produkcji oraz maksymalizację zysku. W przypadku JST taka ocena efektywności działania jest niewystarczająca, gdyż samorządy nie są nastawione na zysk, a ich celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (Art. 1.1. Ustawy o gospodarce komunalnej z dnia 20.12.1996 r., 2011). W obec tego efektywność świadczenia usług publicznych związana jest raczej ze sprawiedliwym dostępem do nich niż z efektywnością ekonomiczną. Ponadto samorządy poprzez świadczenie usług publicznych kształtują warunki rozwoju społeczno-ekonomicznego, dlatego w przypadku sektora publicznego zasadne jest stosowanie szerszej definicji efektywności porównującej nie tylko nakłady do efektów finansowych, ale również środowiskowych, społecznych i organizacyjnych. Podsumowując, efektywność świadczenia usług publicznych może być rozpatrywać w aspekcie finansowym (kondycja finansowa JST i podmiotów komunalnych) oraz jakości zarządzania (kształtowania dobrobytu, warunków rozwoju przedsiębiorczości, dostępności i jakości usług publicznych oraz satysfakcji mieszkańców z użytkowania dóbr publicznych). Wieloaspektowość znaczenia efektywności świadczenia usług publicznych przekłada się również na problem doboru metod jej pomiaru i analizy wyników. W zależności od sposobu zdefiniowania efektywności preferowane są parametry ilościowe albo jakościowe. Te pierwsze stanowią miary obiektywne, gdzie wykorzystuje np. wskaźniki mierzące efektywność kosztową. Natomiast miary jakościowe związane są np. z subiektywną oceną mieszkańców jakości usług. Do najpopularniejszych metod oceny efektywności zalicza się metody wskaźnikowe, parametryczne i nieparametryczne. Pierwsze stosowane są do oceny sytuacji ekonomicznej i nie uwzględniają wszystkich aspektów działalności. Wadę tę można wyeliminować poprzez stworzenie syntetycznych indeksów. Do tej metody zaliczyć można również rankingi samorządów ukazujące się w prasie. Często tworzone są one na podstawie syntetycznych indeksów jako średnia ważona charakterystyk wybranych do oceny. Kolejna grupa metod – parametryczne – oparta jest na narzędziach ekonometrycznych (zob.: Romano G., Salvati N., Guerrini A, 2014). Pozwalają one jedynie zbadać efektywność w układzie relacji pojedynczych nakładów i efektów. Wadę tę można wyeliminować poprzez zastosowanie metod nieparametrycznych (np.: Yiwen B., Shuai Y., Hao H., 2014) wykorzystujących programowanie liniowe, które z kolei nie dostarczają informacji o relacji między nakładami i wynikami oraz nie uwzględniają czynnika losowego. 2. Lista rankingowa samorządów dziennika „Rzeczpospolita” jako zbiór danych o efektywności świadczenia usług publicznych Jak już zostało wspomniane listy rankingowe samorządów mogą być użyte do oceny efektywności świadczenia usług publicznych. Są one publikowane przez różne czasopisma i spotykają się z coraz szerszym zainteresowaniem opinii publicznej oraz środowisk naukowych. Te najpopularniejsze i najrzetelniejsze stanowią doskonałe źródło informacji o sytuacji JST. Do obecnie istniejących na polskim rynku prasowym i szczególnie cenionych rankingów samorządów zaliczyć można: Ranking miast atrakcyjnych dla biznesu (2014) publikowany przez miesięcznik „Forbes”, Ranking najlepszych samorządów pod względem rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz jakości życia („Ranking samorządów 2014” , 2014) – Lista – opracowywany przez dziennik „Rzeczpospolita” oraz rankingi samorządowego miesięcznika „Wspólnota” (Najbogatsze samorządy, Wydatki bieżące na administracje, Inwestycje w infrastrukturę techniczną, Wykorzystane środki zagraniczne, Zadłużenie jednostek samorządowych). Do zalet tych rankingów zaliczyć można szeroki zakres parametrów oceniających samorządy oraz fakt, że ukazują się periodycznie. W polskiej prasie można spotkać również rankingi samorządów, które ukazują się jednorazowo. Na szczególną uwagę zasługuje ranking miast powiatowych tygodnika „Polityka” – Ranking jakości życia. (2014). Lista ta powstała na podstawie wskaźnika „Better Life Index” (http://www.oecdbetterlifeindex.org) opracowanego przez OECD. Ranking ten bada jakość życia w dziesięciu kategoriach uwzględniając nie tylko aspekt materialny jakości życia, lecz również miary subiektywne takie jak zadowolenie z życia i bezpieczeństwo mieszkańców. Jest to ranking, który najszerzej opisuje jakości życia w poszczególnych samorządach. Jednak nie może być on wykorzystany do badań empirycznych na potrzeby artykułu, gdyż nie ukazuje się periodycznie i zawęża ocenę samorządów jedynie do miast na prawach powiatu. Na szczególną uwagę zasługuje wspomniana wyżej Lista rankingowa „Rzeczypospolitej”, gdyż – zdaniem autorki – stanowi ona dość szeroki oraz unikalny zbiór charakterystyk samorządów pod względem jakości życia w Polsce. Jest to też najstarszy taki ranking, który ukazuje się od ok. 16 lat. Dziennik „Rzeczpospolita” publikuje ranking oceniający pracę samorządów. Pierwsza Lista samorządów ukazała się w 1998 r. Zawierała ona alfabetyczne zestawienie stu JST o największej wartości inwestycji przypadających na jednego mieszkańca. W kolejnym roku Lista przybrała formę rankingu. Niemiej jednak taka konstrukcja Listy miała wady, gdyż na jednej Liście znajdowały się gminy wiejskie z niewielką liczbą ludności oraz gęsto zaludnione miasta. Ponadto jedno kryterium oceny samorządów nie uwzględniało wielu aspektów determinujących jakość życia mieszkańców. Z biegiem lat Lista najlepszych samorządów uległa modyfikacji. Od 2005 r. zmieniła się metoda wyboru JST do rankingu, która po dzień dzisiejszy pozostaje bez zmian. Zdecydowano, że w ramach Listy przygotowywane będą odrębne rankingi dla trzech grup: najlepszych miast na prawach powiatu, gmin miejskich oraz miejsko-wiejskich, a także gmin wiejskich 2 . Selekcja samorządów do rankingu przebiega w dwóch etapach na podstawie różnych kryteriów. W każdym z nich samorządy oceniane są przez niezależną kapitułę rankingu, do której należą m.in.: przedstawiciele związków samorządów, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Kapituła decyduje o wielkości punktów jakie zostaną przyznane samorządowi za każdy, brany pod uwagę w ocenie, 2 Do badań nie wzięto pod uwagę Warszawy, ze względu na jej specyficzny ustrój administracyjny oraz na dużą liczbę ludności. parametr. Suma punktów z pierwszego i drugiego etapu oceny decyduje o pozycji danego samorządu w rankingu. W pierwszym etapie oceny wybierane są JST, które najlepiej zarządzały finansami z trzech ostatnich lat i jednocześnie najwięcej inwestowały. Dane te pochodzą z Ministerstwa Finansów. Brana jest pod uwagę m.in. dynamika wzrostu wydatków majątkowych (pomniejszonych o środki unijne) w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wartość środków unijnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca, zadłużenie samorządu w stosunku do dochodów, dynamika wzrostu wydatków na administrację, dynamika wzrostu dochodów własnych, dynamika wzrostu wydatków ogółem na jednego mieszkańca w wybranych działach (transport i łączność oraz ochrona środowiska) („Ranking samorządów 2014, 2014). Samorządy, które spełniły wyżej wymienione kryteria (zdobyły najwięcej punktów) zostały zakwalifikowane do drugiego etapu, w którym badano jakość zarządzania samorządem. JST zakwalifikowane do tego etapu otrzymały ankiety z ok. kilkunastoma pytaniami, w których pytano m.in. o: udział wydatków na organizacje pozarządowe w wydatkach ogółem, liczbę złożonych wniosków o dofinansowanie organizacji pozarządowych, wydatki mieszkaniowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wyniki testu sześcioklasistów oraz gimnazjalistów, stopę bezrobocia, liczbę nowych podmiotów gospodarczych, udział wydatków na promocję gminy w wydatkach ogółem oraz brano pod uwagę czy samorząd posiada Kartę Dużej Rodziny. Należy jednak wspomnieć, że co roku dodawane są nowe pytania. Z jednej strony jest to zaleta, gdyż uwzględnione zostają bieżące uwarunkowania prawne, ekonomiczne oraz społeczne, które wpływają na sytuację finansową oraz na jakość życia mieszkańców w samorządach. Z drugiej jednak strony stwarza to problemy w porównywaniu sytuacji JST na przestrzeni lat. 3. Metoda badań Analiza efektywności świadczenia usług publicznych oparta jest na studiach literatury przedmiotu, analizie porównawczej jednostek samorządu terytorialnego z wykorzystaniem Listy rankingowej najlepszych samorządów lokalnych w Polsce pod względem kształtowania rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz jakości życia mieszkańców oraz w niewielkim stopniu na podstawie danych statystycznych. Do celów analizy efektywności usług publicznych świadczonych przez samorządy lokalne autorka wybrała Listy rankingowe z lat 2008, 2011, 2014, które prezentują dane odpowiednio za 2007, 2010 i 2013 r. Wybór okresu badawczego podyktowany był chęcią zbadania wpływu kryzysu JST w każdej z grup stopniowo zwiększały udział wydatków na organizacje pozarządowe w wydatkach ogółem. Tabela 4. Samorządy z List rankingowych pod względem jakości życia w latach 2007-2013 – ocena jakości zarządzania Wyszczególnienie 2007 r. 2010 r. 2013 r. wart. wart. śred. wart. wart. śred. wart. wart. śred. Miasta na prawach powiatu Liczba JST 45 - 45 - 45 - Nakł. na gospod. mieszkaniową na mieszk. (tys. zł/os.) * b.d. - 13,0 288,0 11,4 253,3 Nowe podmioty gospod. (lb./tys. mieszk.) 379,5 8,4 477.0 10,6 465,0 10,3 Udział wyd. na promocję w wyd. ogółem (proc.) 16,2 0,4 20.0 0,4 18,6 0,4 Udział wyd. na organizacje pozarząd. w wyd. ogółem (proc.) * b.d. - 59,0 1,3 64,2 1,4 Gminy miejskie i miejsko-wiejskie Liczba JST 75 - 75 - 75 - Nakł. na gospod. mieszkaniową na mieszk.(tys. zł/os.) * . b.d. - 10,0 128,8 9,7 129,1 Nowe podmioty gospod. (lb./tys. mieszk.) 684,1 9,1 740,0 9,9 589,0 7,9 Udział wyd. na promocję w wyd. ogółem (proc.) * 27,9 0,4 37,0 0,5 35,7 0,5 Udział wyd. na organizacje pozarząd. w wyd. ogółem (proc.) * b.d. - 65,0 0,9 68,2 0,9 Gminy wiejskie Liczba JST 90 - 90 - 90 - Nakł. na gospod. mieszkaniową na mieszk. (tys. zł/os.) * b.d. - 5,5 61,3 7,5 82,8 Nowe podmioty gospod. (lb./tys. mieszk.) 780,7 8,7 758,0 8,4 593,0 6,7 Udział wyd. na promocję w wyd. ogółem (proc.) 20,0 0,2 30,0 0,3 25,3 0,3 Udział wyd. na organizacje pozarząd. w wyd. ogółem (proc.) * b.d. - 53,0 0,6 56,5 0,6 * w 2007 r. parametr był brany podczas oceny jakości życia, natomiast dane nie zostały opublikowane w rankingu. Źródło: opracowanie własne na podstawie Rankingu samorządów 2008 (2008), Ranking samorządów 2011 (2011)., Ranking samorządów 2014 (2014). Z kolei wartości przeciętne omawianych parametrów w poszczególnych grupach samorządów zbytnio nie różniły się. Jedynie miasta na prawach powiatu charakteryzowały się wyższymi wskaźnikami dotyczącymi przedsiębiorczości oraz warunków mieszkaniowych. 5. Liderzy w rankingu samorządów – analiza porównawcza Wśród miast na prawach powiatu w ścisłej czołówce liderów pod względem kształtowania rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz jakości życia (Liście 15-ocena całościowa) znalazły się trzy miasta na prawach powiatu – na tym samym miejscu uplasował się Poznań oraz Sopot, tuż za nimi Gdańsk. Pozycja wyżej wspomnianych samorządów w rankingu była dość stabilna w całym badanym okresie. Świadczyć to może o skutecznej i konsekwentnie realizowanej strategii zrównoważonego rozwoju. (tabela 5). Ciekawe jest również to, że prezydenci w tych miastach pełnili funkcję nieprzerwanie aż przez 16 lat (kadencje z lat 19982013) – jest to najdłuższa nieprzerwana kadencja wśród piętnastu najlepszych miast. Taka sytuacja wystąpiła jedynie jeszcze w Rybniku, Lesznie i Katowicach. Warto również zauważyć, że samorządy z Listy 15-ocena całościowa charakteryzują się dość długą kadencją prezydentów – wyjątkiem jest jedynie Koszalin. Tabela 5. Najlepsze miasta na prawach powiatu w rankingach samorządów według pozycji na Liście – ocena ogólna Lp. Samorząd Województwo Pozycja na Liście Pozycja śred. Najdłuższa kadencja prezyd. 2007 2010 2013 1. Poznań wielkopolskie 1 1 4 2 16 2. Sopot pomorskie 2 2 3 2 16 3. Gdańsk pomorskie 8 6 1 5 16 4. Łódź łódzkie 5 18 9 11 8 5. Kraków małopolskie 9 21 8 13 12 6. Szczecin zachodniopom. 14 5 19 13 8 7. Rzeszów podkarpackie 12 28 5 15 12 8 Częstochowa śląskie 11 11 24 15 8 9 BielskoBiała śląskie 18 13 16 16 12 10 Koszalin zachodniopom. 4 20 23 16 5 11. Rybnik śląskie 24 10 15 16 16 12. Olsztyn warmińskomazurskie 15 26 10 17 9 13 Leszno wielkopolskie 21 3 30 18 16 14. Białystok, podlaskie 29 12 20 20 8 15. Katowice śląskie 16 33 14 21 16 Źródło: opracowanie własne na podstawie Rankingu samorządów 2008 (2008), Ranking samorządów 2011 (2011)., Ranking samorządów 2014 (2014). W czołówce 15 najlepszych miast na prawach powiatu pod względem jakości życia dominują samorządy z północnej i południowej części Polski. Tendencje tą potwierdzają również dane GUS według, których najwyższa subiektywna ocena jakości życia mieszkańców występuje odpowiednio województwie pomorskim oraz śląskim (GUS, 2013). Wyjątkiem jest województwo zachodniopomorskie, które według GUS plasuje się dość nisko według jakości życia, natomiast w omawianej Liście 15-ocena całościowa znajdują się aż dwa miasta. Koszalin i Szczecin to największe miasta tego regionu, zatem najprawdopodobniej znacznie wyróżniają się na tle całego województwa. Ciekawe jest również to, że najwięcej samorządów znajdujących się Liście 15-ocena całościowa jest z województwa śląskiego, natomiast żadne z nich nie znalazło się w pierwszej 10. W całym badanym okresie największy spadek jakości życia miał miejsce w Koszalinie (z 4 miejsca w 2007 r. na 23 w 2013 r.). Mogło to wynikać z pogarszającej się sytuacji finansowej, a w szczególności z szybko rosnącego zadłużenia miasta, które mogło stać się hamulcem rozwoju. Sytuacja finansowa 15 najlepszych miast w badanym okresie była zróżnicowana (tabela 6). Żaden z badanych samorządów pod względem średniej pozycji nie znalazł się w pierwszej piątce miast. Natomiast w pierwszej dziesiątce uplasował się jedynie Sopot oraz Rzeszów. Ponadto tylko Sopot zajął wysokie miejsce pod względem ogólnej oceny jakości życia. Zatem najprawdopodobniej sytuacja finansowa w mniejszym stopniu determinuje ocenę ogólną samorządów. Tabela 6. Najlepsze miasta na prawach powiatu w rankingach samorządów według pozycji na Liście – sytuacja finansowa Lp. Samorząd Województwo Pozycja na Liście Pozycja śred. 2007 2010 2013 1. Sopot pomorskie 4 6 17 9 2. Rzeszów podkarpackie 3 17 11 10 3. Rybnik śląskie 15 10 12 12 4. Krosno podkarpackie 25 9 6 13 5. Suwałki podlaskie 26 2 15 14 6. Gdańsk pomorskie 21 15 9 15 7. Białystok podlaskie 14 8 28 17 8 Lublin lubelskie 9 35 8 17 9 Tychy śląskie 16 16 18 17 10 Poznań wielkopolskie 5 11 38 18 11. Częstochowa śląskie 17 12 27 19 12. Leszno wielkopolskie 28 3 26 19 13 Łódź łódzkie 13 28 16 19 14. Żory śląskie 1 1 54 19 15. Elbląg warmińskomazurskie 30 20 10 20 Źródło: opracowanie własne na podstawie Rankingu samorządów 2008 (2008), Ranking samorządów 2011 (2011)., Ranking samorządów 2014 (2014). Warto zwrócić uwagę na pozycję Żor w wśród 15 miast na prawach powiatu z najlepszą sytuacją finansową. W okresie 2007-2010 był liderem, natomiast w 2013 r. spadł na przedostatnie miejsce. W 2013 r. zadłużenie w tym mieście wyniosło ponad 62% dochodów („Kto tonie w długach. Ranking zadłużenia samorządów”, 2014), co przełożyło się na utratę płynności finansowej. Podobnie jak to miało miejsce w poprzedniej Liście 15 – ocena całościowa również w przypadku Listy – ocena finansowa dominują samorządy z regionów Polski o najwyższym poziomie PKB per capita, głównie ze śląska. Z kolei w przypadku Listy – jakość zarządzania sytuacja miast na prawach powiatu była stabilna. Tak jak w ocenie ogólnej dominował Poznań, Gdańsk i Sopot (tabela 7). Tabela 7. Najlepsze miasta na prawach powiatu w rankingach samorządów – jakość zarządzania Lp. Samorząd Województwo Pozycja na Liście Pozycja śred. 2007 2010 2014 . 1. Poznań wielkopolskie 1 1 3 2 2. Gdańsk pomorskie 3 4 1 3 3. Sopot pomorskie 5 3 4 4 4. Kraków małopolskie 9 9 6 8 5. Koszalin zachodniopomorskie 11 11 12 11 6. Katowice śląskie 13 13 9 12 7. Nowy Sącz małopolskie 21 7 7 12 8. Szczecin zachodniopomorskie 20 6 11 12 9. Łódź łódzkie 16 16 10 14 10. Leszno wielkopolskie 10 10 28 16 11. Częstochowa śląskie 12 20 22 18 12. Kalisz wielkopolskie 18 18 18 18 13. Olsztyn warmińsko-mazurskie 13 22 25 20 14. Rzeszów podkarpackie 26 30 5 20 15. Gliwice śląskie 39 17 8 21 Źródło: opracowanie własne na podstawie Rankingu samorządów 2008 (2008), Ranking samorządów 2011 (2011)., Ranking samorządów 2014 (2014). Wysoka pozycja wyżej wspomnianych miast wynika z polityki nastawionej na rozwój przedsiębiorczości, edukacji oraz efektywnej polityki rynku pracy, a także skutecznego poszukiwania środków na inwestycje. Podsumowanie i nioski Wielowymiarowy charakter pojęcia efektywności świadczenia usług publicznych stwarza problemy w doborze metod pomiaru oraz w ocenie funkcjonowania JST. Monitorowanie świadczenia usług publicznych przez samorządy stanowi kluczowy etap poprawy ich efektywności. Prostą i zarazem wieloaspektową metodą oceny samorządów mogą być ogólnodostępne listy rankingowe JST publikowane w różnych czasopismach. W artykule autorka zdecydowała się wykorzystać Listę rankingową „Rzeczypospolitej” do oceny porównawczej samorządów pod względem jakości życia mieszkańców. W badanym okresie 2007-2013 wśród samorządów z Listy wyraźnie dominują JST z bogatych regionów. Ich liczba była dość stabilna w badanym okresie i w niewielkim stopniu zmieniła się nawet pod wpływem kryzysu finansowego, co potwierdza również dynamika zmian liczby samorządów zakwalifikowanych do rankingów. Wskazuje to na wysokie zróżnicowanie regionalne kształtowania się jakości życia w Polsce. Ciekawe jest jednak to, że w badanym okresie regiony z niskim poziomem jakości życia oraz PKB per capita szybko nadrabiały lukę w tym zakresie. Niemiej jednak, jak wskazują dane statystyczne, przepaść do liderów była i nadal jest znacząca (GUS, 2013). Kryzys finansowy wpłyną również na ogólną liczbę samorządów w badanych rankingach z lat 2007-2013. Najmniej liczebna był lista z 2010 r., a spadek ten determinowany był głównie przez zmniejszenie ilości miast na prawach powiatu. Spowolnienie gospodarcze w wyniku kryzysu widać również na podstawie podstawowych wskaźników budżetowych oraz wartości pozyskanych funduszy unijnych. W przypadku miast na prawach powiatu, gmin miejskich i miejsko-wiejskich w całym badanym okresie dochody i wydatki na mieszkańca rosły. Jednak dynamika dochodów spadała, przez co rok 2007 był ostatnim, w którym samorządy miały nadwyżkę budżetową. Natomiast sytuacja finansowa gmin wiejskich kształtowała się odmiennie –samorządy te są mniej wrażliwe na zmiany koniunktury gospodarczej ze względu na duży udział w dochodach ogółem stabilnych dochodów z tyt. podatku rolnego oraz transferów z budżetu państwa. Spowolnienie gospodarcze powstałe w wyniku kryzysu wpłynęło również na wielkość pozyskanych środków unijnych – 2010 r. każda z grup JST odnotowała spadek wielkości tego parametru, który największy był w miastach na prawach powiatu. Ciekawe jest również, to, że w 2013 r., pomimo niskiej dynamiki PKB, tendencja odwróciła się. Wynikało to najprawdopodobniej z kończącej się Perspektywy finansowej UE. Wskaźniki jakości zarządzania samorządów kształtowały się dość stabilnie w badanym okresie. JST, mimo trudnej sytuacji gospodarczej, konsekwentnie realizowały cele dotyczące poprawy jakości życia mieszkańców, czasem kosztem stabilności finansowej. Na szczególną uwagę załguje wzrost nakładów na gospodarkę mieszkaniową na osobę w gminach wiejskich, co może wynikać ze migracji ludności z metropolii na obszary wiejskie. Mimo polepszających się warunków mieszkaniowych w latach 2010-2013, sukcesywnie spadała atrakcyjność gospodarcza gmin wiejskich. W trudnej sytuacji społeczno-gospodarczej duże miasta znacznie lepiej radzą sobie z budowaniem warunków rozwoju przedsiębiorczości. Druga część analizy polegała na zbadaniu najlepszych samorządów kształtujących jakość życia mieszkańców na przykładzie miast na prawach powiatu. Wykazała ona, że w latach 2007-2013 najlepszymi samorządami był Poznań, Sopot i Gdańsk. Na ich sukces w większym stopniu miała ocena jakości zarządzania niż sytuacji finansowej. Wniosek z tego taki, że efektywne świadczenie usług komunalnych nie jest silnie determinowane przez dochody budżetowe. Samorządy te charakteryzowały się też długoletnią kadencją prezydentów, co przełożyło się na realizację długofalowych celów strategicznych sprzyjających stabilnemu rozwojowi społeczno-ekonomicznemu, a tym samym wzrostowi jakości życia. Warto również zwrócić uwagę, że miasta te postawiły na rozwój przedsiębiorczości, budowę infrastruktury niezbędnej dla mieszkańców oraz na poprawę poziomu edukacji wspierając tym samym rynek pracy. Zatem miasta te mogą stanowić punkt odniesienia dla innych samorządów w kształtowaniu jakości życia mieszkańców. Literatura Becla A., Czaja S. (2003). Problem jakości życia i dobrobytu w teorii ekonomii (w kontekście badań A. Sena). In J. Tomczyk – Tołkacz (Ed.), Jakość życia w perspektywie nauk humanistycznych, ekonomicznych i ekologii. Jelenia Góra: AE we Wrocławiu. GUS. (2013). Produkt krajowy brutto - Rachunki regionalne w 2012 r. Katowice: GUS: GUS. (2014). Jakość życia, kapitał społeczny, ubóstwo i wykluczenie społeczne w Polsce. Warszawa GUS: Kto tonie w długach. Ranking zadłużenia samorządów. (2014). Wspólnota, nr 19. Retrieved from http://www.wspolnota.org.pl/fileadmin/formhandlerdownload/Nr_19_Ranking_-_Zadluzenie_samorzadow.pdf (15.03.15). Luszniewicz A. (1972). Statystyka poziomu życia ludności. Warszawa: PWE. MF. (2014). Informacje z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 2001–2014. Retrieved from http://www.mofnet.gov.pl (15.03.15). Njoh A.J. (1994). A client-satisfaction-based model of urban public service delivery organizational effectiveness. Social Indicators Research, vol. 32 (1). OECD Better Life Index. (n.d.). Retrieved from http://www.oecdbetterlifeindex.org (15.03.15). Otok S. (1981). Geografia społeczna. Wrocław: PZLG. Pissourios I.A. (2013). An interdisciplinary study on indicators: A comparative review of quality-of-life, macroeconomic, environmental, welfare and sustainability indicators. Ecological Indicators, vol. 34. http://dx.doi.org/10.1016/j.ecolind.2013.06.008. Ranking jakości życia. (2014 November 5). Niezbędnik inteligenta. Polityka. Ranking miast atrakcyjnych dla biznesu 2014. (2014 June1). Forbes. Ranking samorządów 2008. (2008 July 17). Rzeczypospolita. Ranking samorządów 2011. (2011 July19). Rzeczypospolita. Ranking samorządów 2014. (2014 July 15). Rzeczypospolita. Romano G., Salvati N., Guerrini A. (2014). Factors Affecting Water Utility Companies' Decision to Promote the Reduction of Household Water Consumption. Water Resources Management, vol. 28 (15). http://dx.doi.org/10.1007/s11269-014-0818-5 Sompolska-Rzechuła A. (2013). Jakość życia jako kategoria ekonomiczna, Pomer. Univ. Technol. Stetin Oeconomica, 301 (71). Stiglitz, J. E. (2012). Ekonomia sektora publicznego. Warszawa: PWN. Swaniewicz P., Łukomska J. (2009). Finanse samorządów lokalnych w Polsce – kryzys, spowolnienie czy medialna burza w szklance wody? Wspólnota, nr 46. Tavernier J.J, Cuneo P., Plateau C. (2015). Measurement of quality of life and well-being in France: the drivers of subjective well-being., Review of Income and Wealth, vol. 61 (1). http://dx.doi.org/10.1111/roiw.12157. Ustawy o gospodarce komunalnej z dnia 20.12.1996 r. (2011), [Dz.U.2011.45.236]. Yiwen B., Shuai Y., hao X. (2014). Efficiency evaluation for regional urban water use and wastewater decontamination systems in China: A DEA approach. Resources, Conservation and Recycling, vol. 83.