Estratégias de lobbying do movimento transnacional LGBTI+: o caso da ILGA Portugal
Abstract
Desde o fim da década de 70 do século passado, após um longo período de repressão da comunidade LGBTI+, foram implementadas diversas alterações à legislação portuguesa no sentido de atenuar a discriminação sofrida por este grupo. Tal foi e continua a ser propulsionado pelo lobbying do movimento transnacional LGBTI+, que assume, por vezes, a forma de uma Organização Não-Governamental, mediante o processo de ‘ONGizaçāo’. Esta temática encontra-se, no entanto, subexplorada na literatura, na medida em que os estudos disponíveis dificilmente articulam a atividade de lobbying de movimentos sociais transnacionais que operam em Portugal e a defesa dos direitos LGBTI+, sendo esta lacuna particularmente notória para o período de 2017 a 2023. Procurando aprimorar o conhecimento atual sobre as dinâmicas das estratégias de lobbying no que toca à relação que pode ser estabelecida entre a escolha da estratégia a adotar (inside e outside lobbying) e os objetivos a alcançar (policy goals), a presente dissertação propõe-se a analisar a relação que existe entre o tipo de estratégia de lobbying priorizada pela ILGA Portugal— uma das organizações de maior destaque do movimento LGBTI+ em Portugal— e os seus policy goals no período de 2017 a 2023. Partindo do modelo de Binderkrantz e Krøyer (2012), que estabelece a relação entre as estratégias de lobbying (i.e., insider e outsider e suas variantes) e os objetivos a alcançar (i.e., os policy goals, e suas subcategorias), e mediante a análise quantitativa de conteúdo de 6 relatórios anuais de atividades, 60 declarações no website da ILGA Portugal e outros dados qualitativos, verificou-se que a estratégia priorizada por esta organização no período em análise foi a outsider de mídia, contrariando assim as expectativas iniciais que apontavam para o recurso à estratégia insider administrativa. Com base nesta análise, foi possível concluir que objetivos ‘técnicos’ e ‘simples’ determinaram a adoção das estratégias insider administrativa e outsider de protesto, respetivamente. No entanto, os resultados obtidos disputam a correlação proposta por Binderkrantz e Krøyer (2012) entre objetivos de natureza específica e o recurso à estratégia insider de tipo administrativo, sugerindo a necessidade de aplicar o modelo dos autores a diferentes contextos sociais - nomeadamente no que diz respeito à forma como a prática do lobby é percecionada por parte de agentes políticos em países culturalmente distintos da Dinamarca - e de reavaliar a influência do tipo de policy goals no recurso à estratégia outsider de mídia em estudos futuros.
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Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Margarida Isabel Freitas Oliveira E s t r a t é g i a s d e l o b b y i n g d o m o v i m e n t o t r a n s n a c i o n a l L G B T I + : o c a s o d a I L G A P o r t u g a l Outubro de 2024 Margarida Oliveira UMinho | 2024 Estratégias de lobbying do movimento transnacional LGBTI+: o caso da ILGA Portugal
Margarida Isabel Freitas Oliveira E s t r a t é g i a s d e l o b b y i n g d o m o v i m e n t o t r a n s n a c i o n a l L G B T I + : o c a s o d a I L G A P o r t u g a l Dissertação de Mestrado Mestrado em Relações Internacionais Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Sandrina Ferreira Antunes Outubro de 2024
i DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-CompartilhaIgual CC BY-NC-SA https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/
ii AGRADECIMENTOS Este último ano foi, sem dúvida, um dos mais desafiantes da minha vida, sendo que a conclusão desta dissertação em muito se deve a uma inestimável rede de apoio. Em primeiro lugar, gostaria de agradecer à Professora Sandrina Antunes pela sua paciência e disponibilidade incondicional ao longo de todo o processo. A exigência que lhe é inerente foi crucial para que o produto final deste trabalho refletisse, de forma clara, o máximo das minhas capacidades. Em segundo lugar, agradeço à minha família - aos meus avós, tios e primos - por terem sempre um lugar para mim à mesa e compreenderem a minha ausência nos torneios de jogos de tabuleiro, algo que irei compensar nos tempos que se avizinham. Assim, agradeço principalmente aos meus pais, que presenciaram de perto os momentos de maior desmotivação e ajudaram-me a persistir e a manter o foco, e ao meu irmão, que é cada vez mais um confidente e amigo e alguém de quem me orgulho muito. Como não podia deixar de ser, agradeço aos meus nanos e, particularmente, às 11 fadas que me mostraram o que é a friendship por me darem abrigo e aguentarem todas as reclamações, frustrações e pedidos para irmos estudar para a biblioteca, mas saberem sempre aliviar a carga e fazer-me rir. Agradeço ainda à minha segunda casa, o Paulo, a Letícia e a Rita, por acreditarem em mim, serem uma grande inspiração e terem sempre um abraço nas horas certas, apesar da distância. Finalmente, agradeço à Inês por alinhar nas ideias mais extremas para eu me conseguir concentrar, por ouvir todos os meus pensamentos sem filtro e acima de tudo por me aguentar todos estes anos – para além de ter apoiado a minha escolha de não ir para Medicina, sem a qual, nada disto seria possível.
iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducentes à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho.
iv RESUMO Desde o fim da década de 70 do século passado, após um longo período de repressão da comunidade LGBTI+, foram implementadas diversas alterações à legislação portuguesa no sentido de atenuar a discriminação sofrida por este grupo. Tal foi e continua a ser propulsionado pelo lobbying do movimento transnacional LGBTI+, que assume, por vezes, a forma de uma Organização NãoGovernamental, mediante o processo de ‘ONGizaçāo’. Esta temática encontra-se, no entanto, subexplorada na literatura, na medida em que os estudos disponíveis dificilmente articulam a atividade de lobbying de movimentos sociais transnacionais que operam em Portugal e a defesa dos direitos LGBTI+, sendo esta lacuna particularmente notória para o período de 2017 a 2023. Procurando aprimorar o conhecimento atual sobre as dinâmicas das estratégias de lobbying no que toca à relação que pode ser estabelecida entre a escolha da estratégia a adotar ( inside e outside lobbying ) e os objetivos a alcançar ( policy goals ) , a presente dissertação propõe-se a analisar a relação que existe entre o tipo de estratégia de lobbying priorizada pela ILGA Portugal— uma das organizações de maior destaque do movimento LGBTI+ em Portugal— e os seus policy goals no período de 2017 a 2023. Partindo do modelo de Binderkrantz e Krøyer (2012), que estabelece a relação entre as estratégias de lobbying (i.e., insider e outsider e suas variantes) e os objetivos a alcançar (i.e., os policy goals, e suas subcategorias), e mediante a análise quantitativa de conteúdo de 6 relatórios anuais de atividades, 60 declarações no website da ILGA Portugal e outros dados qualitativos, verificou-se que a estratégia priorizada por esta organização no período em análise foi a outsider de mídia, contrariando assim as expectativas iniciais que apontavam para o recurso à estratégia insider administrativa. Com base nesta análise, foi possível concluir que objetivos ‘técnicos’ e ‘simples’ determinaram a adoção das estratégias insider administrativa e outsider de protesto, respetivamente. No entanto, os resultados obtidos disputam a correlação proposta por Binderkrantz e Krøyer (2012) entre objetivos de natureza específica e o recurso à estratégia insider de tipo administrativo, sugerindo a necessidade de aplicar o modelo dos autores a diferentes contextos sociais - nomeadamente no que diz respeito à forma como a prática do lobby é percecionada por parte de agentes políticos em países culturalmente distintos da Dinamarca - e de reavaliar a influência do tipo de policy goals no recurso à estratégia outsider de mídia em estudos futuros. Palavras-chave: Estratégias de Lobbying ; Movimentos sociais transnacionais; LGBTI+; Policy goals; Portugal
v ABSTRACT Since the late 1970s, following a prolonged period of repression against the LGBTI+ community, various changes have been made to Portuguese legislation in an effort to mitigate the discrimination faced by this group. This progress has been driven by the lobbying activities of the transnational LGBTI+ social movement, which has undergone processes of NGOization in its international outreach, thus paving the way to Non-Governmental Organizations. However, this topic remains under-explored in the literature, as existing studies rarely articulate the lobbying activities of transnational social movements operating in Portugal with the defense of LGBTI+ rights, with a particularly noticeable gap from 2017 to 2023. In an effort to enhance current knowledge about the dynamics of lobbying strategies, in terms of the relationship between the choice of strategy to adopt (inside and outside lobbying) and the policy goals to be achieved, this dissertation aims to analyze the relationship between the lobbying strategies of ILGA Portugal — one of the most prominent organizations in the LGBTI+ movement in Portugal — and its policy goals from 2017 to 2023. Based on the model by Binderkrantz and Krøyer (2012), which establishes the relationship between lobbying strategies (i.e., insider and outsider and their variants) and the goals to be achieved (i.e., policy goals and their subcategories), and through the quantitative content analysis of 6 annual reports, 60 statements on the ILGA Portugal website and other qualitative data, this study showed that this organization prioritized the (outsider) media strategy during the examined timeframe. This contradicts the initial expectations that pointed to the primary use of the (insider) administrative strategy. Based on this analysis, it was possible to conclude that ‘technical’ and ‘simple’ policy goals determined the adoption of the (insider) administrative and the (outsider) protest strategies, respectively. However, the obtained results challenge the correlation offered by Binderkrantz and Krøyer (2012) between specific goals and the use of the administrative strategy, suggesting the need to apply the authors' model to different social contexts - particularly by noting how the lobbying activity is perceived by practitioners in countries culturally different from Denmark - and to reassess the influence of the type of policy goals on the use of the (outsider) media strategy in future studies. Keywords: Lobbying Strategies; Transnational social movements; LGBTI+; Policy goals ; Portugal
vi ÍNDICE INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 1 Contextualização e pertinência do tema ........................................................................................................ 2 Estado da arte e contributo para a literatura ................................................................................................. 6 Pergunta de investigação ........................................................................................................................... 13 Metodologia e desenho de investigação ...................................................................................................... 14 Método: estudo de caso ........................................................................................................................ 14 Técnica de tratamento e Dados utilizados ............................................................................................. 14 Período temporal em análise ................................................................................................................ 18 Estrutura da dissertação ............................................................................................................................ 18 CAPÍTULO I: MODELO TEÓRICO DE ANÁLISE .......................................................................... 20 CAPÍTULO II: O MOVIMENTO LGBTI+ EM PORTUGAL ............................................................ 26 2.1. O movimento LGBTI+ enquanto movimento social ............................................................................... 26 2.2. Conquistas legais relativas a orientação sexual .................................................................................... 27 2.3. Conquistas legais relativas a identidade de género e características sexuais......................................... 30 2.4. Compromisso do Estado português para com a comunidade LGBTI+ no plano nacional e internacional ... ..................................................................................................................................................................... 32 2.5. Discriminação anti-LGBTI+ em Portugal ............................................................................................... 34 2.6. Síntese conclusiva .............................................................................................................................. 36 CAPÍTULO III: APRESENTAÇÃO DA ILGA PORTUGAL .............................................................. 38 3.1. A ‘ONGização’ do movimento social transnacional LGBTI+ .................................................................. 38 3.2. Estrutura interna e funcionamento da ILGA Portugal ............................................................................ 39 3.3. A evolução do foco da ILGA Portugal ................................................................................................... 41 3.3.1. Período 1: 1995-2003 ................................................................................................................ 42 3.3.2. Período 2: 2004-2016 ................................................................................................................ 43
3 Segundo ambas as definições, a ILGA Portugal pode ser considerada um ator transnacional. Em primeiro lugar, a ILGA Portugal é uma entidade não-governamental que comunica com outras entidades da mesma natureza, além-fronteiras, alinhando-se com a definição de Keohane e Nye (1972). Para tal, mobiliza funcionários para conferências internacionais (ILGA Portugal, 2024a, pp. 3536), participa em e coordena projetos internacionalmente (ILGA Portugal, 2024c). Em segundo lugar, esta organização é um ator transnacional, ou uma ‘organização transnacional’, pela definição de Huntington (1973), já que é uma organização privada com atividade quer ao nível subnacional (região de Lisboa), quer internacional (principalmente na Europa) com funções especializadas (na medida em que a sua atividade de lobbying e os serviços comunitários que fornece estão associados a um tema nicho — a comunidade LGBTI+) e técnicas (produzindo conhecimento científico 5 em matéria de direitos LGBTI+) 6 . Em suma, a palavra “transnacional” é hoje uma palavra-chave frequentemente utilizada nas Relações Internacionais para identificar a ação de uma organização que trabalha para além das fronteiras do estado e/ou que age independentemente das autoridades estatais tradicionais. Ainda assim, embora as definições mencionadas sejam complementares, dado o maior detalhe associado à definição de ‘organização transnacional’ de Huntington (1973), esta definição será a adotada nesta dissertação. É precisamente nesse seguimento que será impossível dissociar o transnacionalismo do estudo da organização não-governamental ILGA Portugal, dado o carácter transnacional inerente a toda a atividade do movimento LGBTI+. Posto isto, o contributo deste estudo para a literatura consiste na atenção que é dada à relação que poderá ser estabelecida entre a escolha de dado grupo de interesse das estratégias de lobbying e os seus objetivos ( policy goals 7 ) , tomando a ILGA Portugal como estudo de caso e o período de 2017 a 2023 como baliza temporal. Esta escolha deve-se a uma curiosidade sobre a forma como grupos de interesse procuram 5 Neste sentido, é relevante destacar os relatórios do Observatório da Discriminação (2023e), sendo que a ILGA Portugal gere ainda o Centro de Documentação Gonçalo Diniz (2020h). 6 Como está explícito no Capítulo III, segundo a análise dos Planos e Relatórios Anuais de Atividade da organização. 7 Capítulo II, p. 18, parágrafo 1.
4 influência para alcançar os seus objetivos e, neste sentido, como interagem com atores governamentais e burocráticos. Por outro lado, havendo esse interesse de explicar a alternância de estratégias de lobbying , priorizando estratégias insider ou outsider , ou seja, que envolvem contacto direto com policymakers ou dependem da mobilização de apoio para exercer influência (Binderkrantz, 2005), respetivamente, o estudo da relação destas estratégias com os objetivos da ILGA Portugal constitui uma nova abordagem que poderá gerar esclarecimentos adicionais sobre o tema. Quanto ao estudo de caso escolhido, a análise da ILGA Portugal é motivada pelo seu papel no movimento LGBTI+ em Portugal. Sendo uma das mais antigas organizações não-governamentais defensoras dos direitos LGBTI+, com uma marcada atividade de lobbying , o que pode ser constatado nos artigos de Cameiro e Menezes (2007), Cascais (2020) e Vale de Almeida (2010), a ILGA Portugal revela-se indispensável para compreender o movimento LGBTI+ e as suas estratégias de lobbying . Adicionalmente, a própria escolha do estudo do movimento LGBTI+ no contexto português devese à sua particularidade. Este movimento passou a ter maior expressão em Portugal a partir de meados dos anos 90 do século passado, incitando a formação da ILGA Portugal e de um leque de associações como o Clube Safo e a Opus Diversidades, embora a defesa explícita dos direitos LGBTI+ tenha começado nas duas décadas anteriores (Cascais, 2020). Estas associações, cujos membros tinham inicialmente fortes ligações ao movimento de luta contra o VIH/SIDA (Cameiro e Menezes, 2007), não só procuravam criar espaços seguros para promover o bem-estar das pessoas LGBTI+, como também recorriam a lobbying , inclusivamente ao nível transnacional, visando alcançar a igualdade na lei independentemente da orientação sexual e expressão e identidade de género 8 (Vale de Almeida, 2010) . Sendo mais recente do que em países como os Estados Unidos da América (Linde, 2018), a expressão do movimento LGBTI+ em Portugal tem algumas especificidades, nomeadamente ao suceder o movimento contra o VIH/SIDA, contrariando o padrão verificado até então (Cameiro e Menezes, 2007; Cascais, 2020; Vale de Almeida, 2010). Apesar disto, a inclusão de legislação favorável à comunidade LGBTI+ até 2017 9 , como a proteção constitucional contra a discriminação com base na orientação sexual e a legalização da adoção por parte de casais do mesmo género, 8 Posteriormente, estas exigências passaram a incluir também as características sexuais, como será explicado no Capítulo III. 9 Algo que será descrito no Capítulo III.
5 acompanhou, e por vezes antecedeu, outras regiões. Assim, apesar dos paralelos entre a atividade dos vários membros da rede transnacional de ativismo LGBTI+ (Hadden e Jasny, 2019), a inclusão da legislação descrita anteriormente foi relativamente mais rápida em Portugal, quando comparada com outros países europeus, considerando a recência do movimento neste local (ILGA World, 2020c; ILGA World, 2020d). No entanto, desde 2017, a implementação de legislação favorável à comunidade LGBTI+ em Portugal passou a adotar um ritmo mais lento, algo que se acentuou durante a pandemia da COVID-19 (ILGA Portugal, 2023a, p.6). Este cenário reflete-se no ranking da ILGA-Europe (Rainbow Map 10 ), tendo Portugal descido da quarta para a décima posição que atualmente detém (ILGA-Europe, 2024b), uma queda que não foi mais abrupta por ter havido uma semelhante estagnação na região (ILGA-Europe, 2024c). Com a legalização da adoção por parte de casais do mesmo género em 2016, o que juntamente com o casamento por parte destes indivíduos era o foco do movimento LGBTI+ até à data (Cascais, 2020; Colling, 2014; Vale de Almeida, 2010, Santos, 2013), é esperado que os objetivos da ILGA Portugal reflitam novas ambições. Assim, como será comprovado no Capítulo IV, esta organização volta-se, a partir de 2017, principalmente para o reconhecimento legal de identidades transgénero e não-binárias, a proteção da integridade física de indivíduos intersexo, o acesso de cuidados médicos adequados para esta população e o combate aos crimes de ódio. Este novo foco resulta, por exemplo, em objetivos como a garantia do “direito à autonomia e autodeterminação das pessoas trans no reconhecimento legal das suas identidades” 11 (ILGA Portugal, 2016a) — um objetivo específico à comunidade LGBTI+ e simples, por ser facilmente defendido numa frase acessível — ou a implementação do primeiro volume da Estratégia de Saúde para as Pessoas Lésbicas, Gays, Bissexuais, Trans e Intersexo (LGBTI) (Promoção da Saúde das Pessoas Trans e Intersexo) 12 e o registo da “motivação subjacente à prática dos crimes de ódio” 13 (ILGA Portugal, 2022a) 10 Reflete a situação legal em termos de direitos das pessoas LGBTI+ na Europa (ILGA-Europe, 2023b). 11 A autonomia e autodeterminação de indivíduos transgénero no reconhecimento legal da sua identidade consiste numa “separação entre as esferas clínica e legal”, ou seja, não exigindo diagnósticos de “perturbação de identidade de género” por parte de médicos e psicólogos (ILGA Portugal, 2016b), como acontecia desde a introdução da Lei n.º 7/2011, de 15 de março, até à Lei n.º 38/2018, de 7 de agosto, que serão exploradas no Capítulo II. 12 (Direção-Geral da Saúde, 2019)
6 — sendo ambos objetivos técnicos, por exigirem conhecimento sobre o tópico para a sua compreensão, e específicos à comunidade LGBTI+. Sendo que 2016 representa um ponto de viragem para a ILGA Portugal, o intervalo de 2017 a 2023 revela-se interessante para o estudo dos seus objetivos na sua relação com as estratégias de lobbying . Adicionalmente, no período escolhido, de 2017 a 2023, as estratégias de lobbying não só da ILGA Portugal, como também de outros grupos de interesse portugueses, são subexploradas na literatura, conforme é visível no estado da arte (no ponto que se segue), que reflete maioritariamente o movimento LGBTI+ anterior a 2013. Procurando responder às perguntas de investigação “Que estratégia(s) de lobbying foram adotadas pela ILGA Portugal entre 2017 e 2023?” e “Como é que os objetivos da ILGA Portugal explicam o recurso a diferentes estratégias de lobbying entre 2017 e 2023?”, esta dissertação procederá à identificação das estratégias de lobbying priorizadas nesta janela temporal, assim como os objetivos associados às mesmas. Em suma, por meio de uma análise quantitativa de conteúdo (Krippendorff, 2019; Riffe et al., 2024), pretende-se expandir a literatura existente, não só acerca da relação entre os objetivos e o lobbying de grupos de interesse (Binderkrantz e Krøyer, 2012; Davidson, 2018; De Bruycker e Beyers, 2019), como também do movimento transnacional LGBTI+ operando em Portugal (Ayoub, 2013; Holzhacker, 2012; Paternotte, 2015; Swiebel, 2009), tentando compreender a escolha de dadas estratégias de lobbying no período mencionado no caso da ILGA Portugal. Estado da arte e contributo para a literatura A atual literatura sobre lobbying está muito voltada para grupos de interesse no geral ou particularmente empresas (Bernhagen, 2012; Dür e Mateo, 2023), principalmente nos Estados Unidos (Baumgartner e Leech, 2001, Trevor Thrall, 2006). A análise das suas estratégias de lobbying , em contrapartida, ainda está muito dividida, existindo 13 A implementação de mecanismos de registo da motivação dos crimes de ódio surgiria para facilitar a obtenção de dados acerca de crimes desta natureza e, assim compreender a sua dimensão em Portugal (ILGA Portugal, 2022a). Para além disto, este registo permitiria ainda que a motivação preconceituosa fosse considerada, na prática, aquando da atribuição da sentença para determinado crime (Associação Portuguesa de Apoio à Vítima, 2019, p. 85), já que, segundo os artigos 132.º e 240.º do Código Penal, esta motivação constitui uma agravante para crimes como o homicídio, tendo penas específicas associadas.
7 várias classificações, mas uma tendência para o foco na relevância da distinção entre grupos ou estratégias outsider e insider. A definição de grupos como insider ou outsider implica a existência de grupos com acesso privilegiado ao processo de decision-making e grupos forçados a angariar apoio em massa para transmitir a sua posição a policymakers , no entanto, é possível defender que o comportamento dos grupos é variável, impedindo esta categorização (Page, 1999). Neste sentido, destaca-se a distinção entre estratégias insider ou outsider. Por um lado, a estratégia insider ou de inside lobbying remete para o contacto direto com decision-makers (Dellmuth e Tallberg, 2017), envolvendo táticas 14 como o envio de cartas, e-mails, chamadas ou encontros presenciais (Chalmers, 2013), que implicam uma menor visibilidade para o público (De Bruycker e Beyers, 2019). Por outro lado, a estratégia outsider ou de outside lobbying envolve a mobilização de cidadãos, a fim de pressionar policymakers , recorrendo a táticas como o recurso à imprensa, campanhas públicas para a consciencialização sobre determinado tópico e a organização de protestos (Chalmers, 2013; De Bruycker e Beyers, 2019; Dellmuth e Tallberg, 2017). No que toca ao foco no lobbying de ONGs, os artigos tendem a identificar uma conjugação de várias estratégias de lobbying , sendo que Chalmers (2013) afirma que tal acontece para transmitir a policymakers o compromisso do grupo para com o tema e a sua urgência e Dellmuth e Tallberg (2017) verificam que, quando as ONGs dependem do recrutamento de membros, têm de recorrer a várias estratégias para garantir simultaneamente a sua sobrevivência organizacional e o ganho de influência. Ademais, Li et al. (2022) afirmam que o ambiente político influencia as estratégias utilizadas, sendo que um maior financiamento governamental leva a um maior uso de todas as estratégias. Ainda assim, fatores como o apoio das elites políticas (Holzhacker, 2012), a falta de popularidade de dado tema e a sua especificidade a um determinado grupo (Junk, 2016; Paternotte, 2015) estão positivamente associados a inside lobbying , enquanto o inverso está relacionado com o recurso a outside lobbying. Hadden e Jasny (2019) associam ainda um maior uso de táticas de protesto por parte de dada organização a pressão dos seus pares, que já tenham recorrido a este tipo de táticas, e corroboram a tese de Paternotte (2015) de que as estratégias escolhidas influenciam a reputação e influência de determinada ONG. Eady e Rasmussen (2024) verificam adicionalmente que o contacto dos policymakers com ONGs reduziu comparativamente aos restantes grupos desde o início da pandemia 14 A definição de “tática” não surge na literatura citada nesta secção, embora o termo seja frequentemente utilizado, principalmente para explicitar a diferença entre estratégias insider e outsider. Neste sentido, a forma como o termo “tática” é empregue vai ao encontro da definição presente em Doherty e Hayes (2019, p. 280), ou seja, sendo visto como o método particular utilizado para aplicar determinada estratégia.
8 da COVID-19, contrariando a tendência de crescimento anterior a esse período. O lobbying de ONGs surge, na literatura, frequentemente articulado com o ativismo ambiental (Hadden e Jasny, 2019; Junk, 2016; Li et al., 2022; Wagner et al., 2023) e junto a instituições como a União Europeia (UE) (Chalmers, 2013; De Bruycker e Beyers, 2019; Eady e Rasmussen, 2024) ou a Organização das Nações Unidas (ONU) (Dellmuth e Tallberg, 2017). No que toca à atividade das ONGs junto à UE, autores como Ayoub (2013) e Swiebel (2009) identificam a importância de enquadrar os temas abordados enquanto matéria de Direitos Humanos para uma maior recetividade da mensagem a transmitir, já que assim apelam à responsabilidade individual dos Estados-membros desta organização internacional. O protesto não é visto como um último recurso para grupos com oportunidades limitadas (Hadden e Jasny, 2019) e, para Chalmers (2013), as outside tactics , requerendo mais recursos, aumentam a capacidade de persuasão e atribuem importância a dado tema por não serem tão frequentemente usadas para influenciar a UE. No entanto, esta perspetiva não é consensual, havendo autores como Ayoub (2013) que afirmam que priorizar táticas insider é imperativo para alcançar a UE. Outro foco da literatura é o impacto dos recursos na atividade de lobbying (Jalali, 2011; Junk, 2016; Paternotte, 2015), quer se considere que a sua quantidade influencia significativamente as estratégias de grupos de interesse ou o seu policy success (Binderkrantz e Krøyer, 2012; Junk, 2016; Li et al., 2022; Lisi et al., 2022; Lisi e Loureiro, 2022; Tresch e Fischer, 2014; Trevor Thrall, 2006; Wagner et al., 2023), quer não (De Bruycker e Beyers, 2019; Dellmuth e Tallberg, 2017; Eady e Rasmussen, 2024). Adicionalmente, há uma tendência para um foco dos artigos em táticas específicas de lobbying como o contacto com os mídia (Tresch e Fischer, 2014; Trevor Thrall, 2006), sendo que artigos como Ayoub (2013), De Bruycker e Beyers (2019) e Wagner et al. (2023) observam um impacto deste tipo de lobbying na influência dos grupos de interesse em questão, seja ao estabelecer que a atenção dos mídia reforça a legitimidade destes grupos, influencia o seu policy success ou lhes confere acesso facilitado ao público, respetivamente. Em contrapartida, existe um menor número de estudos de caso que centram uma abrangente amostra de estratégias de lobbying (Binderkrantz e Krøyer, 2012; Li et al., 2022; Tresch e Fischer, 2014; Wagner et al., 2023). Apesar de divergências conceptuais, as estratégias são frequentemente subdivididas, após a divisão inicial entre inside ou outside lobbying , em administrativa (Binderkrantz e Krøyer, 2012; Li et al., 2022), que corresponde a inside lobbying ; de mídia (Binderkrantz e Krøyer,
9 2012; Li et al., 2022; Tresch e Fischer, 2014; Wagner et al., 2023), de mobilização (Tresch e Fischer, 2014; Wagner et al., 2023) ou de protesto (Binderkrantz e Krøyer, 2012; Tresch e Fischer, 2014), que correspondem a outside lobbying . Ainda assim, através da análise dos artigos disponíveis sobre a influência dos objetivos de uma ONG e o seu lobbying , observa-se um número reduzido de artigos que se focam em objetivos organizacionais — como influenciar o processo de policymaking ao nível da ONU (Dellmuth e Tallberg, 2017), defender a aceitação social para a comunidade LGBTI+ (Holzhacker, 2012) ou combater a modificação genética de organismos (Tosun e Varone, 2021) — e policy goals , sendo que os últimos estão geralmente associados a uma análise da capacidade dos grupos de interesse de alcançá-los (Davidson, 2018; De Bruycker e Beyers, 2019) e não à sua influência nas estratégias de lobbying adotadas (Binderkrantz e Krøyer, 2012). Por outro lado, o número de artigos que se foca no lobbying do movimento LGBTI+ na Europa é reduzido e verifica, à semelhança do que acontece no lobbying junto à UE, que as exigências deste movimento são expressas enquanto matéria de Direitos Humanos (Ayoub, 2013; Holzhacker, 2012; Paternotte, 2015; Swiebel, 2009). Esta tese é corroborada por Calvo e Trujillo (2011), que mapeiam o contexto LGBTI+ espanhol, e Velasco (2018), que analisa as políticas que abrangem esta comunidade, no entanto, Davidson (2018) afasta-se da associação entre Direitos Humanos e Direitos LGBTI+ no seu estudo. A contextualização do movimento LGBTI+ realizada por Calvo e Trujillo (2011) é também um foco frequente dos artigos acerca deste movimento em Portugal, que tendem a estudar o período anterior a 2010, destacando o ativismo da ILGA Portugal desde a sua formação (Cascais, 2020; Vale de Almeida, 2010) ou o ativismo LGBTI+ em geral (Santos, 2013). Alternativamente, surgem artigos como o de Cameiro e Menezes (2007) que se focam concretamente na participação política de ONGs LGBTI+ portuguesas, mas verifica-se uma necessidade de estudos mais recentes, dado que avanços legais posteriores a 2010, como a legalização da adoção por parte de casais do mesmo género (Lei n.º 2/2016, de 29 de fevereiro) ou a Lei da Autodeterminação de Género (Lei n.º 38/2018, de 7 de agosto), não estão a ser consideradas pela literatura. Por outro lado, existem ainda estudos sobre a discriminação contra os indivíduos que se inserem na comunidade LGBTI+ (Bayrakdar e King, 2023), bem como outros dedicados às identidades fora da cisheteronormatividade1 que também se encontram à margem do movimento LGBTI+, como é o caso das identidades queer (Colling, 2014), poliamorosas
10 (Cardoso, 2014), transgénero e não-binárias (Hines e Santos, 2018). Ainda no contexto português, o número de artigos que se focam em lobbying é reduzido, sendo frequente a abordagem implícita à noção de lobbying , centrando a capacidade de agenda-setting da sociedade civil portuguesa (Tosun e Varone, 2021) ou a sua relação com partidos, vendo-os como intermediários entre a sociedade civil e o Estado (Fernandes, 2015; Jalali et al., 2011), por exemplo. No entanto, existem artigos que explicitamente articulam estratégias de lobbying e a sociedade civil portuguesa, estudando a associação entre tipo de grupo de interesse e táticas utilizadas, bem como perceção de influência entre esses grupos, embora não articulem o tipo de policy goal nesta análise (Lisi et al., 2022; Lisi e Loureiro, 2022; Wagner et al., 2023). Assim, a literatura constata que historicamente a cultura política portuguesa revela aversão à prática de lobbying (Lisi et al., 2022), pejorativamente associada a ‘tráfico de influências’, “uma prática ilícita na qual uma pessoa pode obter vantagens indevidas, em troca do uso da sua influência pessoal, política ou social para influenciar decisões ou ações” (Neves, 2024, p.3). Consequentemente, apesar de recentes debates no sentido da regulamentação desta prática, o acesso por parte de grupos de interesse a decisores políticos em Portugal é mais restrito do que noutros países europeus (Lisi e Loureiro, 2022; Neves, 2024), à exceção do Sul da Europa (Lisi et al., 2022). Por este motivo, surgem observações aparentemente contraditórias: por um lado, membros do Governo e deputados, por exemplo, são um alvo idealmente priorizado por estes grupos, sendo táticas que visem a mobilização do seu público-alvo por outros meios — ou seja, manifestações ou ação não violenta que traga atenção ao tópico que se pretenda – preteridas; por outro, o recurso a outside lobbying , nomeadamente por meio dos mídia, tende a surgir para colmatar a falta de acesso a decisores políticos (Lisi et al., 2022; Lisi e Loureiro, 2022; Wagner et al., 2023). Neste sentido, existe uma lacuna na literatura na interseção das estratégias de lobbying , do movimento LGBTI+ em Portugal e dos policy goals das ONGs que o constituem. Por este motivo, considerando o modelo de Binderkrantz e Krøyer (2012), que articula a escolha de estratégias de lobbying e os objetivos de grupos de interesse, a presente dissertação visa aplicar o modelo mencionado à ONG LGBTI+ ILGA Portugal, de modo a colmatar esta lacuna. Indo ao encontro das definições de estratégias de lobbying de Chalmers (2013), De Bruycker e Beyers (2019) e Dellmuth e Tallberg (2017), os autores dividem estas estratégias em insider e outsider , conforme envolvam um contacto mais direto com decision-makers ou uma tentativa de
11 influência do processo de tomada de decisão por meio da mobilização da sociedade civil, como havia sido descrito em Binderkrantz (2005). No entanto, os autores consideram relevante uma distinção adicional destes dois tipos de estratégias, subdividindo a estratégia insider nas estratégias administrativa e parlamentar e a estratégia outsider em estratégias de mídia ou de protesto. Assim, a estratégia insider administrativa corresponderia a táticas como o envio de cartas, reuniões e audições voltadas para ministros, Secretários de Estado e outros funcionários públicos, enquanto a estratégia insider parlamentar remeteria para táticas centradas no contacto de deputados e membros de determinado partido político, por exemplo. Por outro lado, a estratégia outsider de mídia estaria associada a táticas como a emissão de comunicados, divulgação de pesquisa científica e contacto com a imprensa, enquanto a estratégia outsider de protesto se centraria na organização de conferências públicas, petições e manifestações (Binderkrantz e Krøyer, 2012). Para além disto, os autores relacionam os policy goals de dada organização com o seu recurso a estas estratégias, conforme sejam ou não passíveis de alcançar parcialmente (divisíveis ou não), desafiadores (ou não) do status quo , voltados para um grupo específico (específicos ou gerais) ou exijam conhecimento especializado sobre dado tópico (técnicos ou simples), recorrendo a exemplos de objetivos como abolir a proibição da criação de dados animais, prevenir cortes no financiamento de escolas, alcançar um maior auxílio para pessoas com deficiência ou reduzir o horário de abertura de lojas ao domingo. Assim, Binderkrantz e Krøyer (2012) verificam que grupos com objetivos divisíveis recorrem mais frequentemente a todas as estratégias de lobbying quando comparados a grupos com objetivos não divisíveis e que não há correlação significativa entre o desafio do status quo e a adoção de estratégias de lobbying. Apesar disto, os autores observam uma ligeira relação entre objetivos específicos e o recurso à estratégia insider administrativa e uma maior utilização da estratégia outsider de mídia quando os seus objetivos são voltados para o público em geral (gerais), embora também haja um grande recurso às estratégias insider parlamentar e outsider de protesto. Conforme estes policy goals sejam mais técnicos ou simples, as estratégias insider administrativa e outsider de protesto são priorizadas, respetivamente. Como será descrito no Capítulo I, este modelo teórico será utilizado em parte como fundamento para a presente dissertação, considerando-se somente para a análise em questão duas das quatro
12 características que os autores apresentam: a especificidade de dado policy goal , ou seja, o público-alvo para que remete, podendo o objetivo ser específico ou geral; e a sua tecnicidade, ou seja, o grau de conhecimento especializado que exige para ser compreendido, podendo ser um objetivo técnico ou simples. Assim, procurarei, por um lado, aferir o uso por parte da ILGA Portugal das quatro estratégias insider e outsider propostas pelos autores, durante o período de 2017 a 2023, e, por outro, explicar com base nos policy goals desta organização a priorização de determinadas estratégias em detrimento de outras. Neste sentido, será testada a aplicabilidade do modelo de Binderkrantz e Krøyer (2012) ao contexto português, dado que este se demonstra, segundo a literatura, menos recetível à prática de lobbying do que outros contextos na Europa (Lisi e Loureiro, 2022), como o dinamarquês, que serviu de base para a elaboração deste modelo teórico. Havendo um padrão de objetivos específicos da ILGA Portugal retratado no Capítulo III desta dissertação, embora o seu foco se altere desde a sua formação até à atualidade, é expectável que os objetivos da ILGA Portugal se mantenham específicos para o período de 2017 a 2023. Assim, justificarse-ia um recurso ligeiramente superior à estratégia insider administrativa face às restantes estratégias. Neste sentido, considerando que o histórico desta organização também revela um crescente recurso a objetivos técnicos, em detrimento dos simples que foram sendo alcançados até 2016, é esperado que esta tendência continue, ou seja, que a ILGA Portugal se foque primariamente em objetivos técnicos, levando a um maior recurso à estratégia insider administrativa, segundo Binderkrantz e Krøyer (2012) . A escolha do intervalo temporal para esta dissertação surge devido a uma curiosidade empírica perante a mudança do foco da organização para novos objetivos, em sequência da conquista de alguns dos principais objetivos do movimento LGBTI+ em Portugal até 2016 15 , inclusive, algo que será posteriormente desenvolvido nos Capítulos II e III desta dissertação. Este fator, aliado à falta de pesquisa acerca do movimento LGBTI+ em Portugal e, mais concretamente, da ILGA Portugal, no período definido, justifica a escolha do período de 2017 a 2023 para a análise da correlação entre estratégias de lobbying e policy goals desta organização, sendo que o ano 2024 foi excluído por falta de dados sobre a sua atividade. Finalmente, o contributo deste estudo é não só empírico, pelo objeto de estudo, a ILGA Portugal, e período de análise, 2017 a 2023, escolhidos; como também analítico, estudando pela primeira vez 15 Como a criminalização da homofobia e a legalização, quer do casamento civil monogâmico por parte de indivíduos do mesmo género, quer da adoção por parte destes casais (Cascais, 2020; Colling, 2014; Santos, 2013; Hines e Santos, 2018; Vale de Almeida, 2010).
19 ao longo desta investigação. Por fim, na Conclusão, serão sintetizados os principais resultados obtidos, contextualizando-os face ao objetivo do estudo e às perguntas de investigação, sugerindo futuras avenidas de investigação.
20 CAPÍTULO I: MODELO TEÓRICO DE ANÁLISE A presente dissertação orientar-se-á pelo estudo de Binderkrantz e Krøyer (2012) que articula os policy goals que os grupos de interesse prosseguem com a sua escolha de estratégias de lobbying , referindo apenas os tipos de objetivos que se adequam ao caso em questão. Em primeiro lugar, os autores destacam dois tipos de estratégias: insider e outsider , utilizando esta terminologia como equivalente a “estratégias de inside e outside lobbying ”. Assim, os autores recuperam a definição de Binderkrantz (2005) definindo estratégias insider como o contacto direto com policy makers , visando ter acesso direto ao processo de tomada de decisão, e estratégias outsider como uma forma de exercer indiretamente influência sobre este processo, mobilizando a sociedade civil para pressionar os decisores políticos. Para além disto, os autores subdividem as estratégias insider e outsider em quatro, identificando duas estratégias insider (a administrativa e a parlamentar) e duas estratégias outsider (de mídia e de protesto 22 ). Por um lado, as estratégias insider administrativa e parlamentar estão associadas, respetivamente, a táticas 23 como o contacto com a “burocracia”, ministérios ou funcionários públicos, por exemplo; ou o lobbying junto a representantes de partidos ou comissões parlamentares (Binderkrantz, 2005). Por outro lado, as estratégias outsider de mídia e de protesto envolvem, respetivamente, táticas como publicidade, contacto com repórteres e presença nas redes sociais; ou desobediência civil, petições e campanhas apelando ao contacto de líderes políticos por parte da população. Esta categorização das estratégias e alguns exemplos de táticas que nelas se inserem estão explícitos na Tabela 1 que se segue na próxima página, baseada na primeira tabela presente em Binderkrantz (2005). 22 A estratégia de protesto foi previamente designada por Binderkrantz (2005) como estratégia de mobilização. 23 O modelo de Binderkrantz e Krøyer (2012) não contempla uma definição explícita de tática. No entanto, recuperando a definição presente em Doherty e Hayes (2019), mencionada na secção do Estado da Arte, o termo “tática” é empregue enquanto método, como o envio de cartas, a organização de protestos e a emissão de comunicados de imprensa, para avançar uma dada estratégia (insider ou outsider). Neste sentido, quaisquer menções nesta dissertação a “táticas” adotam este significado.
21 Tabela 1: Categorização das estratégias de “lobbying” e exemplos de táticas Táticas referentes a estratégias insider Táticas referentes a estratégias outsider Estratégia administrativa Estratégia parlamentar Estratégia de mídia Estratégia de protesto Contacto de ministros Contacto de comissões parlamentares Contacto de repórteres Organização de reuniões e conferências públicas Contacto de funcionários públicos nacionais Contacto de representantes de partidos Escrita de colunas para jornais e envio de cartas aos editores destes periódicos Organização de campanhas de redação de cartas para decisionmakers Participação em Conselhos Consultivos de organismos administrativos (como a Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género) Contacto de outros membros da Assembleia da República Emissão de comunicados de imprensa e realização de conferências de imprensa Organização de greves, manifestações públicas e atividades de desobediência civil Resposta a pedidos de comentário ( requests for comments ) Divulgação de pesquisa de relatórios Organização de petições Fonte: Autoria da própria, mediante adaptação de Binderkrantz (2005) Quanto aos policy goals de dado grupo de interesse, Binderkrantz e Krøyer (2012) definem-nos como o state of affairs , objetivos externos à organização que refletem a situação no contexto sociopolítico desejada pelo grupo, motivando o seu lobbying . Estes objetivos podem passar pelo bloqueio da construção de dado edifício por motivos ecológicos, melhoria de condições de trabalho para determinado grupo ou ajustes no sistema educativo, entre outros exemplos. Assim, duas características dos policy goals apresentadas pelos autores são particularmente relevantes para avaliar o impacto destes objetivos na escolha de estratégias de lobbying: a sua especificidade, ou seja, se são objetivos específicos ou gerais, e a sua tecnicidade, ou seja, se são objetivos técnicos ou simples. Em primeiro lugar, a especificidade de um objetivo é determinada em função da comunidade
22 que este objetivo pretende alcançar, quer promova os interesses de um grupo mais ou menos alargado. Assim, caso um policy goal esteja voltado primariamente para o bem-estar de um grupo particular, como a comunidade LGBTI+, os idosos ou profissionais de uma determinada área, será um objetivo específico e, caso tenha como alvo o público em geral, será um objetivo geral. Por exemplo, a criminalização da homofobia é um objetivo específico por estar voltado para o bem-estar da comunidade LGBTI+, mas a proibição do ato de fumar em locais fechados representa um objetivo geral por ser apresentado como uma matéria de saúde pública. Em segundo lugar, a tecnicidade de um objetivo é determinada em função do que é reivindicado, ou seja, remete para a necessidade de conhecimento especializado para o compreender. Caso seja necessário um elevado grau de informação acerca da temática em que dado objetivo se insere para o compreender, este objetivo será técnico, enquanto se este objetivo for facilmente explicado sem necessidade de contextualização e, portanto, sintetizável numa frase, será um objetivo simples. Por exemplo, o bloqueio da construção de uma autoestrada numa reserva natural seria um objetivo simples, na medida em que argumentar em seu favor e explicitar que esta construção ameaçaria a biodiversidade local não requereria termos técnicos. No entanto, defender o objetivo contrário, ou seja, a construção desta autoestrada no local indicado, exigiria partilha de conhecimento técnico que justificasse a escolha desta zona, em detrimento de outras, pelo que seria considerado um objetivo técnico. Estas características não são mutuamente exclusivas, ou seja, existe uma análise simultânea da especificidade e tecnicidade de dado objetivo, podendo este ser específico e simples, específico e técnico, geral e simples ou geral e técnico. Ao longo da presente dissertação, estudar-se-á a especificidade e tecnicidade dos objetivos de grupos de interesse, segundo o modelo de Binderkrantz e Krøyer (2012), para avaliar as estratégias de lobbying utilizadas pela ILGA Portugal entre 2017 e 2023 para defender os direitos LGBTI+ no contexto português. Assim, Binderkrantz e Krøyer (2012) constatam que quando um objetivo é geral existe um maior recurso por parte de grupos de interesse à estratégia outsider de mídia, observando-se uma pequena correlação com o maior recurso a estratégias insider parlamentar e outsider de protesto. Estes resultados são justificados pela facilidade de um objetivo que não se foca num dado grupo apelar às massas, observando-se também uma crescente necessidade de enquadrar dadas exigências em
23 termos gerais no apelo ao parlamento. Adicionalmente, há uma subtil correlação entre objetivos específicos e o recurso à estratégia insider administrativa por ser mais fácil apelar a burocratas que estejam envolvidos em matérias que abranjam estes objetivos. A priorização desta estratégia em detrimento das restantes é justificada também pela dificuldade de objetivos específicos mobilizarem o público em geral que não beneficiaria do seu alcance. Considerando que os aspetos mais técnicos das políticas públicas tendem a ser tratados por burocratas e que estes valorizam, portanto, conhecimento especializado por parte de grupos de interesse, Binderkrantz e Krøyer (2012) observam que quanto mais técnico for um objetivo, maior o recurso dos grupos de interesse à estratégia insider administrativa. Por sua vez, quanto mais simples for a explicação de dado policy goal , maior o recurso de dado grupo de interesse à estratégia outsider de protesto, que beneficia de objetivos acessíveis à população em geral e que sejam facilmente reduzidos a uma frase marcante. Os autores concluem ainda que não existe relação com os outros tipos de estratégia de lobbying . A relação entre estas características dos policy goals e as estratégias utilizadas pelos grupos de interesse está esquematizada na Tabela 2 na página que se segue, conforme dada característica afete positivamente o recurso a dada estratégia (++), esta relação seja ligeira (+), haja uma correlação negativa (-) ou não haja correlação significativa a destacar (S/C).
24 Tabela 2: Relação entre tipos de “policy goals” e estratégias de “lobbying” Tipo de estratégia de lobbying Estratégias insider Estratégias outsider Administrativa Parlamentar De mídia De protesto Tipo de policy goal Considerando a sua ‘comunidadealvo’ Objetivo geral - + ++ + Objetivo específico + - - - Considerando o grau de ‘conhecimento especializado’ que requer Objetivo técnico ++ S/C S/C - Objetivo simples - S/C S/C ++ Fonte: Autoria da própria, mediante adaptação de Binderkrantz e Krøyer (2012) Como foi explícito no capítulo introdutório, antecipo que a ILGA Portugal priorize a estratégia insider administrativa em geral, observando-se um maior recurso a esta estratégia para prosseguir objetivos técnicos e à outsider de protesto para objetivos simples. Por um lado, os objetivos da ILGA Portugal focam-se nos interesses de um grupo particular (a comunidade LGBTI+), o que os torna específicos, algo diretamente relacionado à estratégia insider administrativa. Por outro lado, a análise do histórico da organização de 1995 a 2016 permite identificar uma transição gradual de reivindicações como “a remoção de identidades LGBTI+ da Classificação Nacional das Deficiências” e a “legalização do casamento por parte de casais do mesmo género” para outras reivindicações, visando o cumprimento do estipulado nos planos nacionais para a igualdade, à medida que as primeiras foram sendo satisfeitas. Assim, enquanto as primeiras duas reivindicações podem ser defendidas sem exigir um grande conhecimento especializado para ser compreendidas, as últimas requerem este tipo de conhecimento. Por esse motivo, embora não existam dados adicionais que fundamentem a priorização de objetivos técnicos ou simples para o período de 2017 a 2023, é
25 esperado que, com o cumprimento dos seus objetivos anteriores, esta transição gradual para um foco que exija conhecimento mais técnico continue. Finalmente, esta necessidade de conhecimento para compreender as suas reivindicações implicaria uma priorização de objetivos técnicos e, consequentemente, de um maior recurso à estratégia insider administrativa, segundo o modelo de Binderkrantz e Krøyer (2012).
26 CAPÍTULO II: O MOVIMENTO LGBTI+ EM PORTUGAL O presente capítulo visa mapear a evolução do foco de atividade do movimento LGBTI+ em Portugal e da legislação relativa à comunidade LGBTI+ desde a década de 70 até à atualidade, destacando as principais alterações legais em matéria de OIEC, bem como à discriminação antiLGBTI+. Ao abordar estas temáticas, o capítulo contextualiza não só o movimento LGBTI+ enquanto movimento social, como a sua trajetória em Portugal ao longo de aproximadamente cinco décadas e os desafios contemporâneos, fornecendo um pano de fundo para compreender o papel do lobbying da ILGA Portugal dentro deste contexto e os seus objetivos atuais. 2.1. O movimento LGBTI+ enquanto movimento social O ativismo LGBTI+ ocidental tem um longo historial, havendo registos da sua atividade desde o início do século XX. No entanto, só é possível observar o surgimento de um movimento LGBT(I+) 24 na segunda metade deste século, inspirado em movimentos da década de 60, como o ‘Movimento de Direitos Civis’, o movimento contra a Guerra do Vietname e a segunda onda do feminismo (Linde, 2018). Inicialmente disperso entre movimento gay e movimento lésbico, o movimento LGBT(I+) passou a ter um maior destaque a partir dos anos 80, com a epidemia do VIH/SIDA e a crescente hostilidade para com identidades homossexuais, bem como a negligência por parte de ONGs defensoras de Direitos Humanos (como a Amnistia Internacional) desta temática, até à data (Calvo e Trujillo, 2011; Linde, 2018; Velasco, 2018). Assim, a designação ‘movimento LGBTI+’ orienta-se pelas definições de Della Porta e Diani (2020, pp.1-30) e Diani (1992) de movimentos sociais. Segundo os autores, um movimento social seria um processo social distinto, marcado pela existência de atores (entre eles, indivíduos, grupos informais ou organizações) unidos por uma identidade coletiva distinta, densas redes informais e um opositor claro. Assim, por meio de comunicação ou ação coletiva, estes atores situar-se-iam do mesmo lado num dado “conflito social” (Diani, 1992). O movimento LGBTI+, nomeadamente no contexto europeu, reflete esta definição de movimento social (Ayoub, 2013; Holzhacker, 2012; Linde, 2018). 24 Não é possível falar ainda de um movimento LGBTI+ porque as restantes identidades ainda eram negligenciadas pelo movimento. Assim, nas menções ao período anterior a 2015, data em que identidades como “intersexo” e “transgénero” começaram a ter mais visibilidade (Hines e Santos, 2018), esta dissertação utilizará a sigla “LGBT”. Outras designações poderão ser utilizadas conforme a designação atribuída pelas fontes citadas ao longo do texto.
27 Por um lado, noções de ‘identidades’ e ‘comunidade’ LGBTI+ são frequentes e centrais na literatura (Ayoub, 2013; Bayrakdar e King, 2023; Calvo e Trujillo, 2011; Cardoso, 2014; Colling, 2014; Holzhacker, 2012; Linde, 2018; Vale de Almeida, 2010; Velasco, 2018). Esta forte identidade coletiva do movimento LGBTI+, contrastante com a cisheteronormatividade, é expressa e reforçada internacionalmente por meio de eventos de ‘orgulho gay ’, ou seja, demonstrações e celebrações públicas, que promovem a visibilidade de pessoas LGBTI+ (Holzhacker, 2012). Ademais, existe uma forte rede de ativismo LGBTI+ que conecta os indivíduos e organizações que a constituem na promoção da igualdade social e legal das pessoas LGBTI+ e no combate à discriminação que estas sofrem (Ayoub, 2013; Linde, 2018; Velasco, 2018). Neste sentido, serão exploradas, em seguida, as alterações no plano legal e mudanças na perceção social das identidades LGBTI+ proporcionadas pela atividade do movimento social LGBTI+ em Portugal. 2.2. Conquistas legais relativas a orientação sexual O movimento LGBT em Portugal só começou a ganhar destaque a partir dos anos 90. Em primeiro lugar, o regime ditatorial do Estado Novo impossibilitava a expressão de comportamentos que atentassem à ideia da família tradicional portuguesa conservadora antes de 1974. Em segundo lugar, após a Revolução de 25 de abril, os próprios revolucionários viam este tema como problemático e secundário, comprometendo a visão de uma classe operária una, no caso, marxista, e reforçando associações entre feministas e lésbicas, algo que as primeiras tentavam rejeitar (Cascais, 2020; Vale de Almeida, 2010). Esta aversão à homossexualidade justificou o fracasso da primeira tentativa de associação LGBT, o Movimento Homossexual de Ação Revolucionária (MHAR), criado em maio de 1974 e fortemente reprimido (Cascais, 2020). Em 1982, assistiu-se à descriminalização da homossexualidade, apesar de esta ainda ser considerada uma doença mental (Vale de Almeida, 2010). Ainda assim, mantiveram-se diferentes idades mínimas de consentimento para relações homossexuais, 16 anos (Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, art.º 207.º), e heterossexuais, 14 anos, sendo que as últimas só seriam punidas em casos em que houvesse “abuso de inexperiência” dos menores entre os 14 e os 16 anos ou “promessa séria de casamento” (Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de setembro, art.º 204.º).
28 Por volta desta data, coincidindo com a morte de António Variações decorrente de SIDA em 1986, o associativismo LGBT foi propulsionado, embora existissem já grupos anteriores a esta data (Vale de Almeida, 2010). O movimento contra o VIH/SIDA gerou inclusivamente maior atenção para os temas de sexualidade e identidade de género, o que, juntamente com as influências normativas resultantes da adesão de Portugal à UE (Santos, 2013), permitiu a expansão do movimento LGBT em Portugal (Cascais, 2020; Vale de Almeida, 2010). Em resposta ao governo de Aníbal Cavaco Silva (que originou o termo “cavaquismo” em referência aos seus princípios e práticas), a esquerda política levou a cabo uma reestruturação interna, mostrando-se mais tolerante para com a comunidade LGBT, o que justificou a sua forte ligação ao movimento recentemente consolidado. Deste modo, o apoio, nomeadamente de partidos mais radicais, a este tema resultou numa grande associação do ‘movimento homossexual’ emergente a radicalidade (Cascais, 2020). Assim, foi possível assistir a um amadurecimento do movimento LGBT em Portugal entre 1995 e 1997, havendo um foco na autoaceitação, formação de comunidade, denúncia da homofobia e exigência de igualdade de direitos, observando-se também o surgimento de um maior número de organizações LGBT (principalmente voltadas para a comunidade lésbica e gay ), entre elas a ILGA-Portugal, em 1995 (Vale de Almeida, 2010). Para além disto, pressões nacionais e internacionais suscitaram uma maior atenção às exigências do movimento LGBT (Vale de Almeida, 2010). Por um lado, a sociedade civil portuguesa encontrava-se coordenada e expunha explicitamente os seus objetivos, organizando o primeiro Arraial Pride em 1997 (Cascais, 2020) e a primeira Marcha do Orgulho em 2000 (Vale de Almeida, 2010). Por outro lado, ao ser um signatário do Tratado de Amesterdão (1997), era esperado que Portugal agisse de acordo com o seu artigo 13º, onde se estabelecia a responsabilidade da UE no combate à discriminação por diversos motivos, incluindo orientação sexual. Assim, foi iniciado um processo que eventualmente culminou em leis como a Lei n.º 7/ 2001, de 11 de maio, que estendia as uniões de facto a casais homossexuais, e na inclusão da proteção contra discriminação por motivos de orientação sexual na CRP em 2004 (Constituição da República Portuguesa, 2004, art.º 13º, n.º 2), tornando-se o primeiro país europeu a tomar tal passo (Santos, 2013; Vale de Almeida, 2010). Adicionalmente, em 2007, foram introduzidas alterações ao Código Penal, pondo fim à discriminação na idade de consentimento e introduzindo no seu artigo 240.º penas para a discriminação homofóbica (Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro).
35 Por um lado, a população portuguesa reconhecia a discriminação presente no seu quotidiano, com 55% dos portugueses a identificar a discriminação homofóbica e 50% a discriminação transfóbica como um problema generalizado no seu país em 2012 (ILGA-Europe, 2013), versus 69% e 65% em 2015 (ILGA-Europe, 2016), enquanto a média dos restantes membros da UE era 46% e 45%, respetivamente, em 2012, e 58% e 56% em 2015. Por outro lado, os portugueses revelaram um nível de conforto face a um chefe de Estado LGB de 5.7, numa escala de 1 (totalmente desconfortável) a 10 (totalmente confortável), contrastando com uma média europeia de 6.6, sendo que estes valores mudavam para 5.5 e 5.7, respetivamente, no caso de um chefe de Estado transgénero (ILGA-Europe, 2013). Finalmente, em 2015, a população portuguesa revelava uma menor tolerância a colegas de trabalho LGBT (59% e 56% tolerantes a um colega LGB ou trans, respetivamente) do que a média europeia (72% e 67%, respetivamente). No entanto, 71% dos entrevistados afirmava acreditar na igualdade de direitos independentemente da sua orientação sexual, o que correspondia à média europeia. (ILGA-Europe, 2016). Neste sentido, também os jovens LGBTI+ identificavam esta discriminação, quer no ambiente escolar que continuava a não ser seguro para si, quer no ambiente doméstico (ILGA-Europe, 2023), sendo que, durante a pandemia, 60% dos jovens LGBTI+ apresentava angústia emocional e 35% sentiase extremamente sufocado por não poder expressar a sua identidade (ILGA-Europe, 2021a). Para além disto, estudos como os associados ao projeto SafeNet registaram um aumento do conteúdo anti-LGBTI+ nas redes sociais, neste caso, correspondente a 185% entre 2019 e 2022, sendo que 77% das publicações denunciadas por serem discriminatórias não foram removidas (ILGA-Europe, 2024a). Aliado a estes fatores, a extrema-direita portuguesa, nomeadamente por meio do partido Chega, continuou desde a sua formação a tentar bloquear avanços que garantissem a segurança e o bemestar da comunidade LGBTI+ (ILGA-Europe, 2024a). Segundo as recomendações da ILGA-Europe, uma das prioridades do movimento em Portugal seria estabelecer políticas de asilo com menção explícita à OIEC, reconhecer legalmente identidades não-binárias, esclarecer a definição de consentimento na Lei n.º 38/2018, de 7 de agosto, permitir a omissão do género de alguém em documentos de identificação e abranger residentes sem cidadania portuguesa nestas políticas (ILGA-Europe, 2023a).
36 Por outro lado, um estudo emitido pela Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género identifica outras reivindicações do movimento LGBTI+ em Portugal. Entre elas estariam a necessidade de um maior número de unidades especializadas para o cuidado de pessoas transgénero, a desnaturalização do insulto homofóbico como forma de afirmação de masculinidade entre os jovens, a construção de mais apartamentos de autonomia para abrigar jovens LGBTI+ em situações de risco, como a Casa T (ILGA-Europe, 2021a) e a CATE (ILGA-Europe, 2023a), medidas de ação positiva no acesso ao emprego, como quotas, e mais pesquisa acerca desta temática (Saleiro et al., 2022). Atualmente, a sociedade civil continua a apelar à inclusão da identidade de género como matéria de não discriminação na CRP e à garantia na prática da proteção, prevista nos códigos Penal e de Trabalho, de pessoas trans, não-binárias ou de género diverso (ILGA-Europe, 2023). Ademais, a permissão do uso de nomes neutros no registo civil também foi reivindicada pelas ONGs LGBTI+ portuguesas e decretos foram elaborados (ILGA-Europe, 2024a), no entanto, à data da elaboração desta dissertação estes foram vetados pelo presidente da República (Diário de Notícias, 2024). 2.6. Síntese conclusiva O movimento LGBT(I+) ocidental, com raízes no início do século XX, consolidou-se na segunda metade desse século, inspirado por movimentos sociais da década de 1960, ganhando maior visibilidade a partir da década de 1980 devido à epidemia do VIH/SIDA e ao aumento da hostilidade explícita em relação às identidades homossexuais. Essa trajetória levou à formação de uma identidade coletiva forte e de uma rede de ativismo que permitiu a união transnacionalmente de atores em torno de uma causa comum, englobando o contexto português. Na década de 90 do século passado, após anos de repressão sob o regime do Estado Novo e um período de aversão velada às identidades LGBT, o movimento LGBT começou a ter maior expressão em Portugal, levando à formação de organizações como a ILGA-Portugal. Desde então, existiram significativos avanços legais, entre eles a inclusão da proteção em virtude da orientação sexual contra discriminação na CRP em 2004, a legalização do casamento e da adoção por parte de indivíduos do mesmo género em 2010 e 2016, respetivamente, e o direito à autonomia e autodeterminação no reconhecimento do género e à proteção das características sexuais de cada um. Entretanto, o movimento enfrentou desafios internos, como a resistência à inclusão do poliamor no seu ativismo, e externos, como a resistência da extrema-direita política aos seus objetivos.
37 Atualmente, Portugal apresenta uma robusta estrutura legal de proteção dos direitos LGBTI+, no qual as ONGs desempenharam um papel crucial, promovendo a visibilidade e a educação sobre questões LGBTI+, e exigindo políticas que promovessem o seu bem-estar e igualdade social. No entanto, a discriminação persiste, evidenciada por preconceitos que se traduzem em discurso e crimes de ódio. Por este motivo, as ONGs continuam a pressionar por mais avanços, como o reconhecimento legal de identidades não-binárias e mais condições para o acolhimento de pessoas LGBTI+ em situação de risco. A recente queda de Portugal no ranking “Rainbow Europe” destaca a relevância do trabalho de monitorização de políticas de igualdade e não discriminação que o movimento LGBTI+ assumiu.
38 CAPÍTULO III: APRESENTAÇÃO DA ILGA PORTUGAL Este capítulo começará com uma breve apresentação da ILGA Portugal, contextualizando-a na medida em que é fruto da ‘ONGização’ (Paternotte, 2015) do movimento transnacional LGBTI+ e abordando o tipo de organização que é e a sua estrutura interna. Para tal, serão explícitos os serviços que presta e os propósitos dos seus grupos de apoio, além do seu enquadramento tanto no plano nacional, passando pela sua proximidade da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género, quanto no internacional, através da sua pertença a redes transnacionais de defesa dos direitos LGBTI+. Por fim, serão discutidos os principais focos da ILGA Portugal ao longo de três fases distintas (1995-2003, 2004-2016 e 2017-2023), na medida em que influenciam o seu lobbying , projetos e organização de eventos e traduzem o foco do próprio movimento LGBTI+, descrito no capítulo anterior. 3.1. A ‘ONGização’ do movimento social transnacional LGBTI+ Desde a década de 90, com a sua transnacionalização, o movimento LGBTI+ tem-se afastado da informalidade inerente às definições de Della Porta e Diani (2020, pp. 1-30) e Diani (1992) de movimentos sociais. Esta transnacionalização surgiu acompanhada de um enquadramento dos Direitos LGBT(I+) como Direitos Humanos, (Calvo e Trujillo, 2011; Velasco, 2018), o que, no contexto europeu, gerou uma maior recetividade face ao movimento por parte de instituições como a União Europeia e o Conselho da Europa, já que os seus interesses se alinhariam com os ‘valores europeus’ (Ayoub, 2013; Paternotte, 2015). Assim, documentos como o “Roth Report” (Parlamento Europeu, 1994) e o Tratado de Amesterdão (1997), que destacavam a necessidade de igualdade de tratamento, independentemente da orientação sexual de cada pessoa, refletiram esta maior abertura e implicaram uma mudança de paradigma na Europa (Linde, 2018). Neste sentido, o movimento LGBTI+ como é atualmente observado passou a estar associado a uma grande atividade no plano institucional, observando-se a sua ‘ONGização’ (Paternotte, 2015). O conceito de ‘ONGização’ e mais concretamente a ‘ONGização’ do movimento LGBTI+ são delineados na obra de Paternotte (2015). Segundo o autor, o contexto institucional em que dado movimento social evolui propicia uma evolução de um movimento social, disperso e pouco organizado para instituições mais profissionalizadas, com uma estrutura hierárquica definida — dando-se a sua
39 institucionalização — e um maior grau de conhecimento técnico e especializado, que resulta frequentemente em funcionários pagos – dando-se a sua profissionalização. Estas instituições são as organizações não-governamentais (ONGs), sendo o fenómeno que, neste contexto, as origina a ‘ONGização’ dos movimentos sociais. Não havendo uma definição consensual de organização nãogovernamental, esta dissertação orientar-se-á pela definição do dicionário Britannica, interpretando ONG como um grupo de indivíduos ou organizações não afiliados a qualquer governo, formado para fornecer serviços ou procurar avançar certas políticas públicas, geralmente sem fins lucrativos (Karns, 2024). No entanto, serão também consideradas nesta definição as noções de instituições hierarquizadas e mais profissionalizadas retratadas ao longo deste parágrafo. Neste sentido, é possível concluir que o surgimento de organizações ao nível nacional e transnacional reflete a ‘ONGização’ do movimento LGBTI+ (Holzhacker, 2012; Linde, 2018). Em virtude deste fenómeno, é fundada uma ONG de particular destaque em Portugal: a ILGA Portugal, uma associação hierarquizada e independente do governo português que visa a integração da população LGBTI+ na sociedade e o fim à sua discriminação, como será delineado na seguinte secção deste capítulo. 3.2. Estrutura interna e funcionamento da ILGA Portugal A ILGA Portugal é uma das organizações de maior destaque em matéria de Direitos LGBTI+ em Portugal, sendo inicialmente constituída por ativistas provenientes do movimento contra o VIH/SIDA, nomeadamente da organização Abraço (Vale de Almeida, 2010). Esta ONG foi fundada em Lisboa, local da sua sede, em 1995, sendo o seu registo oficializado em 1996, e é uma Associação de Solidariedade Social com âmbito de intervenção nacional, afirmando-se apartidária e laica (ILGA Portugal, 2023b). A associação divide-se em três órgãos sociais, nomeadamente a Direção (composta pelo Presidente, Vice-Presidente, Secretário, Tesoureiro e Vogais), a Assembleia Geral (constituída pelo Presidente, Vice-Presidente e Secretário da Mesa) e o Conselho Fiscal (formada apenas pelo Presidente e Vogais). A atividade dos integrantes destes órgãos decorre em regime não remunerado, tal como acontece com voluntários das suas linhas de apoio e Centro LGBTI e outras pessoas associadas (ILGA Portugal, 2023b), sendo que o total de associados em 2023 atingiu os 1830 (ILGA Portugal, 2024a). Esta associação é composta também por diversos grupos de apoio e partilha (a pessoas trans,
40 não-binárias ou em questionamento identitário, pessoas negras LGBTI, mulheres lésbicas ou bissexuais e homens gays ou bissexuais), bem como grupos comunitários (como o grupo de leitura ou de música, por exemplo), mas também o grupo Famílias Arco-Íris, que pretende estimular o sentido de comunidade entre pessoas LGBTI+ em várias fases do processo de formação de família (ILGA Portugal, 2020a). O GRITGrupo de Reflexão e Intervenção Trans, fundado em 2006, também integra a ILGA Portugal, sendo o único grupo desta associação diretamente focado em ativismo ou, como o seu nome indica, intervenção política e social. Tal como a ILGA Portugal, o GRIT organiza debates, workshops e conversas e gere o grupo de apoio e partilha para pessoas trans, não-binárias ou em questionamento identitário (ILGA Portugal, 2020b). As atividades de todos estes grupos, bem como outras atividades lúdicas (karaoke, festas temáticas, sessões de jogos, e a Rainbow Roomies 30 ), decorrem no centro comunitário que a ILGA coordena (Centro LGBTI) (ILGA Portugal, 2023b). Adicionalmente, a ILGA Portugal disponibiliza formações e serviços de apoio e informação a membros da comunidade LGBTI+, familiares e outros que desejem educar-se acerca do tema (ILGA Portugal, 2020c). Estes serviços incluem a linha de apoio LGBTI+, que confere à população LGBTI+ um espaço seguro para desabafar anonimamente e de forma confidencial, receber informação e esclarecer dúvidas (ILGA Portugal, 2020d), e apoio psicológico a custo reduzido, fornecido por profissionais contratados pela organização, quer para acompanhamento prolongado, quer para casos pontuais (ILGA Portugal, 2022b). Para além disto, a ILGA Portugal também fornece apoio social, reconhecendo as questões estruturais, culturais e socioeconómicas que afetam as pessoas LGBTI+, e procura responder às necessidades das pessoas LGBTI+, bem como promover projetos de intervenção comunitária (ILGA Portugal, 2020e). Por outro lado, a ILGA Portugal presta serviços de apoio à vítima, em resposta ao risco acrescido de vitimação de pessoas LGBTI+, mesmo quando a homofobia e transfobia não são a motivação do crime, como é o caso de bullying , violência doméstica e outras situações de vitimação continuada (ILGA Portugal, 2020f). Finalmente, esta organização fornece aconselhamento jurídico por email, prestando informações, nomeadamente perante situações de discriminação, casamentos, reconhecimento da parentalidade LGBTI+ e reconhecimento legal de identidades trans, e recebendo 30 Atividade que visa fornecer um espaço seguro para que pessoas LGBTI+ procurem habitação, colocando-as em contacto com potenciais colegas de casa (ILGA Portugal, 2023c).
41 denúncias (ILGA Portugal, 2020g). A ILGA Portugal está também responsável pelo Centro de Documentação Gonçalo Diniz, que visa auxiliar a academia, fornecer informação e publicitar estudos acerca de temas LGBTI+ que necessitem de voluntários (ILGA Portugal, 2020h). Esta organização tem um papel ativo a nível nacional e internacional, integrando, nomeadamente, o Conselho Consultivo da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género, a Comissão Técnica de Acompanhamento do PAIOEC (Plano de Ação de Combate à Discriminação em razão da Orientação Sexual, Identidade e Expressão de Género, e Características Sexuais) e a Plataforma dos Direitos Fundamentais da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Adicionalmente, é membro da ILGA-Europe, da Trans and Intersex Association, da TGEU (Transgender Europe), da OII Europe (Organisation Intersex International Europe), da InterPride, da EPOA (European Pride Organisers Association 31 ) e é correspondente do IDAHOBIT (International Day Against Homophobia, Transphobia and Biphobia), tendo fundado a NELFA – Network of European LGBT Families Association (ILGA Portugal, 2020i). Para além disto, desde 2013, a ILGA Portugal lança anualmente os Relatórios do Observatório da Discriminação que expõem os dados recolhidos ao longo do ano acerca de incidentes ou crimes discriminatórios contra pessoas LGBTI+ ou percecionadas como tal (ILGA Portugal, 2023b). 3.3. A evolução do foco da ILGA Portugal Nesta secção, serão descritos os temas para que a ILGA Portugal esteve orientada desde a sua formação, bem como as mudanças legais que pretendia alcançar em cada uma das fases descritas em seguida e os projetos e lobbying a que recorreu para tal. Em primeiro lugar, não sendo uma delegação da ILGA-Europe, a ILGA Portugal é membro desta organização e, por consequência, da ILGA World. Assim, orienta-se pelos critérios e recomendações da ILGA-Europe na definição de objetivos à escala nacional 32 pelo papel pioneiro que esta organização 31 Em 2025, Portugal receberá pela primeira vez o arraial Europride , que visa celebrar o Orgulho LGBTI+ e será maioritariamente organizado pela ILGA Portugal (ILGA Portugal, 2022c). 32 A própria admissão à ILGA-Europe implica que os objetivos da organização-membro sejam aprovados pela ILGA-Europe e que os objetivos desta última também sejam apoiados pela própria organização-membro (ILGA-Europe, 2021b).
42 transnacional teve na defesa dos direitos LGBTI+ e a relevância que ainda detém (Ayoub, 2013; Paternotte, 2015). Segundo o Plano de Atividades da ILGA Portugal para 2024, esta associação visa principalmente a “integração social da população LGBTI+ e das suas famílias; a luta contra a discriminação em função da orientação sexual, da identidade e/ou expressão de género e das características sexuais [OIEC]; e a promoção da cidadania, dos Direitos Humanos e da igualdade de género” (ILGA Portugal, 2023b, p. 34). Para tal, promove a proteção da saúde das pessoas LGBTI+ e das suas famílias, a realização de estudos que se alinhem com os objetivos da organização e colabora com organizações e redes de ativismo nacionais e internacionais, intervindo nos planos político, social e mediático. Através da sua intervenção política, esta associação pretende ainda promover a equidade legal e na sociedade e a visibilidade LGBTI+, por meio de petições, da sua participação e organização de eventos celebratórios, como a Marcha do Orgulho (Santos, 2013; Vale de Almeida, 2010) e o Arraial Pride, e de conferências. Adicionalmente, agenda audiências com Ministérios e Secretários de Estado (ILGA Portugal, 2019a), emite comunicados de imprensa e escreve cartas aos diferentes órgãos de soberania portugueses (Vale de Almeida, 2010). No entanto, para além desta missão mais geral, é possível observar uma alternância no foco da atividade de lobbying da organização, divisível em três principais períodos: 1995 a 2003, 2004 a 2016 e 2017 a 2023. 3.3.1. Período 1: 1995-2003 Aquando da sua formação, a ILGA Portugal começou a investir quer na organização de eventos que trouxessem visibilidade à comunidade LGBT, quer em lobbying para avançar os seus policy goals . Em 1997, esta organização criou um dos maiores festivais de cinema LGBT, o Festival de Cinema Gay e Lésbico de Lisboa, que após a sua quarta edição se desvincularia da ILGA e adotaria o nome Queer Lisboa (Cascais, 2020; Vale de Almeida, 2010). Para além disto, no mesmo ano, a ILGA Portugal constituiu uma das principais pressões para a alteração do artigo 13.º da CRP, tendo estado na vanguarda do movimento LGBT neste país: não só apresentou uma proposta de revisão constitucional para incluir a “orientação sexual” como categoria de não discriminação, como posteriormente a promoveu por meio da campanha “Não faças do 13 um 31”, algo que continuou a
43 defender até esta alteração se concretizar (Vale de Almeida, 2010). Em 1999, foi publicada no Diário da República a Deliberação n.º 9/99, de 6 de janeiro, correspondendo à 159ª Deliberação do Conselho Superior de Estatística e aprovando a Classificação Nacional das Deficiências, que definia na sua alínea 25 uma “deficiência da função heterossexual”. Por este motivo, a ILGA Portugal escreveu ao primeiro-ministro e participou em manifestações e abaixoassinados, pedindo a revogação desta classificação e, em março de 1999, apresentou na Provedoria de Justiça uma queixa, juntamente com o Grupo de Trabalho Homossexual (GTH) do Partido Socialista Revolucionário, o que levou à revogação pretendida no mesmo mês (Vale de Almeida, 2010). Entre 1999 e 2000, foram apresentados na Assembleia da República projetos de lei referentes a uniões de facto e situações de economia comum, que englobavam casais homossexuais (Cascais, 2020). Neste sentido, em 2001, a ILGA Portugal lançou uma campanha pela aprovação dos projetos de lei sobre uniões de facto, em detrimento dos de economia comum (Vale de Almeida, 2010), sendo que foi aprovado um projeto de lei de cada natureza, culminando nas Leis n.º 7/2001, de 11 de maio, e n.º 6/2001, de 11 de maio, respetivamente. Em 2003, a ILGA Portugal instituiu os Prémios Arco-Íris contra a Homofobia, uma cerimónia, geralmente no primeiro mês do ano, com o objetivo de destacar personalidades e instituições de relevo pelo seu papel no combate à discriminação em função de OIEC (ILGA Portugal, 2024b). 3.3.2. Período 2: 2004-2016 Apesar de o tema do acesso de casais do mesmo género ao casamento civil não ser novo, o foco da ILGA Portugal no mesmo intensificou-se em 2004, ano em que a organização emitiu uma carta aberta à sociedade portuguesa intitulada “Livres e iguais? A pertinência do casamento civil entre homossexuais”, seguida de uma petição pela igualdade no acesso ao casamento civil, que angariou mais de 7 000 assinaturas, lobbying junto ao Parlamento e uma campanha de multimédia (Cascais, 2020). Em 2005, esta reivindicação foi central no Manifesto da Marcha LGBT e numa conferência organizada pela ILGA Portugal em parceria com o CEAS/ISCTE denominada “Fórum do Casamento entre pessoas do mesmo sexo”, que juntou pesquisadores , políticos e ativistas (Vale de Almeida, 2010). Em 2009, esta associação organizou uma nova conferência, desta vez com um tema mais
44 abrangente: “Políticas Integradas contra a Discriminação das Pessoas LGBT”. Esta contou com o apoio não só da CIG, como também dos EEA (European Economic Area) Grants e da Embaixada dos Países Baixos (ILGA Portugal, 2009), país onde o casamento homossexual já tinha sido legalizado (Vale de Almeida, 2010). Esta atividade, conjugada com a relação próxima entre a direção da ILGA Portugal e deputados do Partido Socialista (PS), como Miguel Vale de Almeida, facilitou a integração do casamento civil de casais do mesmo género no Programa do Governo em 2009 e a sua posterior legalização em 2010, não sendo estendidos direitos de paternidade a estes casais (Cascais, 2020). Em 2011, a ILGA Portugal passou a orientar-se em grande parte pelas indicações do IV Plano Nacional para a Igualdade — Género, Cidadania e não Discriminação, que expressavam a necessidade de campanhas antidiscriminação, da sensibilização de profissionais e jovens e da existência de material adequado sobre temas LGBTI+ em bibliotecas (Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género, 2013). Esta associação focou-se, portanto, na organização de formações e na recolha de dados sobre o crime de ódio, resultando em projetos financiados pela UE através dos quais realizou seminários e sessões de formação destinados às forças de segurança portuguesas e ao setor jurídico para garantir a proteção efetiva da comunidade LGBTI+, sendo que em outubro, organizou uma conferência internacional sobre a noção de família, a “Families is plural”, que foi apoiada pelo Estado Português (ILGA-Europe, 2011). Ainda no seguimento do IV PNI, a ILGA Portugal continuou a organizar sessões de consciencialização acerca da discriminação anti-LGBTI+ em 2012 e distribuiu publicações sobre temas LGBTI+ em bibliotecas em Lisboa e no Porto (ILGA-Europe, 2013). Em 2013, esta organização processou, juntamente com outras associações, o Estado português, o Ministério da Justiça e o Instituto dos Registos e do Notariado por não permitirem que casais do mesmo género fossem registados como pais por meio da coadoção 33 ( second-parent adoption ), recorrendo ao exemplo de dez famílias que teriam sido prejudicadas por esta situação (ILGA-Europe, 2014). O ativismo da ILGA Portugal face à possibilidade de adoção por parte de casais do mesmo género manteve-se até à sua legalização, recorrendo a publicações nas redes, audições na Assembleia da República e audiências com ministros e Secretários de Estado (ILGA Portugal, 2017). 33 “Processo legal em que se estende o vínculo de parentalidade de um dos elementos do casal homossexual (pai ou mãe biológica ou adotante) ao cônjuge ou à pessoa com quem se vive em união de facto.” (Coadoção, s.d.)
51 de género’ correspondendo a um recurso de 25 vezes a lobbying , o que representa aproximadamente 7,40% da distribuição do recurso a lobbying por tema, seguido de ‘direitos básicos da mulher’ — 21 vezes (6,21%); ‘cuidados de saúde’ — 18 vezes (5,33%); ‘parentalidade’ — 13 vezes (3,85%); ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo’ — 8 vezes (2,37%), ‘democracia e liberdade de expressão’ — 6 vezes (1,78%), ‘trabalho sexual’ — 3 vezes (0,89%); e ‘terapias de conversão’ — 2 vezes (0,59%) 35 . Para além disto, as estratégias de lobbying foram utilizadas 32 vezes (9,47%) remetendo para ‘outros’ temas. Olhando agora para o recurso a diferentes tipos de estratégias, de inside e outside lobbying , por tema, verificamos uma associação entre 88 das vezes (26,04%) em que a ILGA Portugal recorreu à estratégia outsider de mídia e o tema ‘discriminação anti-LGBTI+ em geral’ e entre 40 das vezes (11,83%) em que recorreu à mesma estratégia e o tema ‘bem-estar da comunidade LGBTI+’. Para além disto, a ONG optou 16 vezes (4,73%) por esta estratégia no contexto do tema ‘identidades e expressões de género’, 10 vezes (2,96%) para o tema ‘parentalidade’, 9 vezes (2,66%) para ‘cuidados de saúde’, 7 vezes (2,07%) para ‘direitos básicos da mulher’, 6 vezes (1,78%) para ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo’, 2 vezes (0,59%) para ‘trabalho sexual’ e 1 vez (0,30%) para ‘terapias de conversão’, sem a presença do tema ‘democracia e liberdade de expressão’. Por último, foi possível observar que 27 das vezes (7,99%) em que a ILGA Portugal optou pela estratégia outsider de mídia não se enquadraram em qualquer um dos temas mencionados (‘outros’). Para além disto, no contexto da estratégia outsider de protesto, observou-se a ausência de vários temas, nomeadamente ‘identidades e expressões de género’, ‘trabalho sexual’ e ‘terapias de conversão’. O tema mais prevalente foi ‘discriminação anti-LGBTI+ em geral’ — associado a 20 (5,92%) das vezes em que a ILGA Portugal recorreu a lobbying — seguido de ‘bem-estar da comunidade 35 Em 2021, a ILGA Portugal emitiu um comunicado — o que corresponde a um recurso à estratégia outsider de mídia – pertinente aos temas ‘identidades e expressões de género fora da cisnormatividade’ e ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo LGBTI+’. Deste modo, a emissão deste comunicado está duplamente contabilizada nos dados acima mencionados: é contabilizada, por um lado, para o recurso à estratégia outsider de mídia na sua relação com o tema ‘identidades e expressões de género fora da cisnormatividade’ e, por outro lado, para o recurso a esta estratégia relativamente ao tema ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo LGBTI+’. Em 2022, ocorreu uma situação semelhante, tendo a ILGA Portugal partilhado um documento com membros dos diferentes grupos parlamentares – o que corresponde a um recurso à estratégia insider parlamentar — pertinente aos temas ‘bem-estar da comunidade LGBTI+’, ‘cuidados de saúde’, ‘parentalidade’, ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo LGBTI+’, ‘trabalho sexual’ e ‘terapias de conversão’. Assim, este contacto com membros dos grupos parlamentares surge contabilizado um total de seis vezes, em vez de uma. Por este motivo, o recurso total a estratégias de lobbying , segundo os dados da secção relativa à sua distribuição por tema, seria 338, em vez das 332 vezes a que a ILGA Portugal verdadeiramente recorreu a lobbying .
52 LGBTI+’ — 19 vezes (5,62%) — e ‘direitos básicos da mulher’ — 14 vezes (4,14%). O recurso à estratégia outsider de protesto relacionado com os restantes temas distribuiu-se da seguinte forma: ‘democracia e liberdade de expressão’ — 6 vezes (1,78%), ‘parentalidade’ — 2 vezes (0,59%), ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo — 1 vez (0,30%) e ‘cuidados de saúde’ — 1 vez (0,30%). Por sua vez, o uso da estratégia insider administrativa está associado somente aos temas ‘discriminação anti-LGBTI+ em geral’ — 33 (9,76%) das vezes em que a ILGA recorreu a lobbying; ‘bem-estar da comunidade LGBTI+’ — 7 vezes (2,07%); ‘cuidados de saúde’ — 5 vezes (1,48% ); e ‘identidades e expressões de género’ — 3 vezes (0,89%). As restantes 4 vezes (1,18%) em que a ILGA Portugal optou pela estratégia insider administrativa estiveram sempre relacionadas a temas sob a designação ‘outros’. Finalmente, no que concerne a estratégia insider parlamentar, a ILGA Portugal recorreu 6 vezes (1,78%) a esta estratégia de forma a abordar temáticas no contexto de ‘identidades e expressões de género’, 3 vezes (0,89%) para temáticas relativas a ‘cuidados de saúde’ e 2 vezes (0,59%) para ‘discriminação anti-LGBTI+ em geral’. Adicionalmente, a ONG recorreu a lobbying somente 1 vez (0,30%) para cada um dos seguintes temas, ou seja, um total de 5 vezes (1,48%): ‘bem-estar da comunidade LGBTI+’, ‘terapias de conversão’, ‘trabalho sexual’, ‘parentalidade’ e ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo’. Assim, esta ONG não recorreu à estratégia insider parlamentar para tratar os temas ‘direitos básicos da mulher’ e ‘democracia e liberdade de expressão’ e apenas recorreu 1 vez (0,30%) a esta estratégia para tratar ‘outros’ temas. Estes dados estão representados, na página que se segue, no Gráfico 3.
53 Fonte: Autoria da própria 1 4 0 27 32 0 0 6 0 6 0 0 14 7 21 1 0 0 1 2 1 0 0 2 3 1 0 2 10 13 6 3 0 16 25 1 0 1 6 8 3 5 1 9 18 1 7 19 40 67 2 33 20 88 143 020 40 60 80 100 120 140 Parlamentar Administrativa Protesto Mídia Estratégia "insider" Estratégia "outsider" Total de estratégias Discriminação anti-LGBTI+ em geral Bem-estar da comunidade LGBTI+ Cuidados de saúde Migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo Identidades e expressões de género Parentalidade Trabalho sexual Terapias de conversão Direitos das mulheres Democracia e liberdade de expressão Outros Gráfico 3: Estratégias de “lobbying” adotadas pela ILGA Portugal por tema, no período entre 2017 e 2023 (em número)
54 4.1.2. “Policy goals” identificados Neste intervalo de tempo, foram identificados 108 objetivos por parte da ILGA Portugal, tendo 47 (43,52%) sido classificados como ‘simples’ e 61 (56,48%) como ‘técnicos’, sendo que todos estes objetivos remetiam para os interesses de um grupo em particular, a comunidade LGBTI+, sendo, portanto, ‘específicos’. Dado que todos os objetivos são específicos e, portanto, não existe nenhum objetivo geral, os objetivos mencionados em seguida serão necessariamente específicos e simples ou específicos e técnicos. Assim, quaisquer referências a objetivos ‘simples’ e objetivos ‘técnicos’ no texto seguinte, corresponderão a objetivos ‘específicos’ e ‘simples’ e objetivos ‘específicos’ e ‘técnicos’. Em termos da sua distribuição por tema, estes objetivos enquadraram-se em oito dos dez temas acima mencionados, com exceção de ‘direitos básicos da mulher’ e ‘democracia e liberdade de expressão’. À semelhança do que acontece com a distribuição das estratégias de lobbying por tema, a maioria dos objetivos, independentemente da sua classificação, inserem-se no tema ‘discriminação anti-LGBTI+ em geral’ – 42 objetivos (representando 38,89% da totalidade de objetivos). Assim, o segundo tema mais prevalente é ‘bem-estar da comunidade LGBTI+’ – 21 objetivos (19,44%); seguido de ‘cuidados de saúde’ – 12 objetivos (11,11%); ‘parentalidade’ – 10 objetivos (9,26%); ‘identidades e expressões de género’ – 9 objetivos (8,33%); ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo’ – 9 objetivos (8,33%); ‘trabalho sexual’ – 3 objetivos (2,78%); e terapias de conversão – 2 objetivos (1,85%). Dividindo estes dados entre objetivos simples e técnicos, é possível observar uma distribuição semelhante. Quanto aos objetivos simples, 14 objetivos (12,96% da totalidade), entre eles o “fim dos crimes de ódio”, remetem para o tema ‘discriminação anti-LGBTI+ em geral’ e 13 objetivos (12,04%), entre eles “igualdade na lei e na sociedade independentemente da orientação sexual, da identidade e/ou expressão de género e das características sexuais”, integram-se no tema ‘bem-estar da comunidade LGBTI+’. Em seguida estão os temas ‘parentalidade’ com 6 objetivos (5,56%), entre eles “acesso a gestação de substituição livre de qualquer discriminação em função da orientação sexual, identidade de género e/ou características sexuais”, e ‘cuidados de saúde’ com 5 objetivos (4,63%), entre eles a “melhoria dos cuidados de saúde prestados a pessoas trans no Sistema Nacional de Saúde”. Finalmente, 4 objetivos (3,70%), como a “garantia do direito à autonomia e autodeterminação das pessoas trans no reconhecimento legal das suas identidades” enquadram-se no tema ‘identidades e
55 expressões de género’; 3 objetivos (2,78%), como a “proibição das ‘terapias de conversão’”, enquadram-se no tema ‘terapias de conversão’; e 2 objetivos (1,85%), como a “implementação de uma rede pública de Centros Temporários de Acolhimento específicos para pessoas LGBTI” enquadram-se no tema ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo’. Neste sentido, não existem objetivos relativos ao tema ‘trabalho sexual’. Os temas mais presentes em objetivos técnicos também são ‘discriminação anti-LGBTI+ em geral’ e ‘bem-estar da comunidade LGBTI+’, correspondendo, respetivamente, a um total de 28 objetivos (25,93%), entre eles a “transversalidade na política de combate à discriminação com base na orientação sexual, na identidade de género e nas características sexuais, por meio do próximo Plano Nacional para a Igualdade”, e 14 objetivos, entre eles o “cumprimento das obrigações do Estado Social, nomeadamente no apoio e suporte à população LGBTI+”. De seguida, estão os temas ‘cuidados de saúde’ e ‘migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo’, englobando, respetivamente, 7 objetivos (6,48%), como a “implementação da Estratégia Nacional de Saúde para as pessoas LGBTI”, e 6 objetivos (5,56%), como o “reforço das políticas de mitigação do isolamento e integração das pessoas LGBTI+ migrantes”. Finalmente, o tema ‘identidades e expressões de género’ engloba 5 objetivos (4,63%), entre eles a “clarificação da proibição legal da mutilação genital intersexo”, enquanto ‘parentalidade’ e ‘trabalho sexual’ englobam, respetivamente, 4 objetivos (3,70%), como “reforço dos meios técnicos, financeiros e humanos para a diminuição dos períodos de espera (…) seja nos processos de adoção, seja na procura de técnicas de [procriação medicamente assistida] no SNS”, por exemplo, e 3 objetivos (2,78%), como a “regulamentação das atividades que possam ser entendidas como trabalho sexual, de forma a assegurar o desenvolvimento de competências específicas que aproximem o mercado paralelo do mercado regulado”. Deste modo, não existem quaisquer objetivos técnicos que remetam para o tema ‘terapias de conversão’. Esta distribuição dos policy goals por tema está representada, na próxima página, no Gráfico 4.
56 Fonte: Autoria da própria 4.1.3. Estratégias de “lobbying” por tipo de “policy goal” Quanto à relação entre policy goals e estratégias insider e outsider de lobbying 36 , no intervalo em questão, a ILGA Portugal recorreu aproximadamente 193 vezes a estratégias de lobbying para prosseguir objetivos simples e 84 vezes para prosseguir objetivos técnicos. Isto implica que a grande maioria das vezes em que a ONG recorreu a lobbying serviu para promover objetivos simples – 69,68% do recurso total, quando comparado com os 30,32% associados a objetivos técnicos. Esta disparidade surge de forma semelhante aquando da análise do recurso a estratégias outsider . No caso da estratégia outsider de mídia, esta foi utilizada 130 vezes (46,93% do recurso total 36 Durante esta análise observou-se que 59 (17,77%) das 332 vezes em que a organização recorreu a lobbying não foram passíveis de ser associadas a quaisquer policy goals identificados. Neste sentido, não serão consideradas nos seguintes dados. Adicionalmente, de forma semelhante à situação identificada na secção 4.1.1., existiram 4 situações em que a mesma estratégia estava relacionada a pelo menos um objetivo simples e um objetivo técnico, sendo, portanto duplamente contabilizada. Assim, a soma do recurso a estratégias de lobbying , independentemente do seu subtipo, para promover objetivos simples e para promover objetivos técnicos nesta secção (277 vezes – 83,43%) difere do recurso total corretamente apresentado no primeiro gráfico (332 vezes). As percentagens apresentadas nesta secção serão feitas, portanto, tomando o valor 277 como o total. 0 2 2 3 0 3 4 6 10 5 4 9 6 3 9 7 5 12 8 13 21 28 14 42 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Objetivos específicos e técnicos Objetivos específicos e simples Total de objetivos Discriminação anti-LGBTI+ em geral Bem-estar da comunidade LGBTI+ Cuidados de saúde Migrantes e pessoas em situação de sem-abrigo Identidades e expressões de género Parentalidade Trabalho sexual Terapias de conversão Gráfico 4: “Policy goals” da ILGA Portugal por tema, no período entre 2017 e 2023 (em número)
57 a lobbying ) e 43 vezes (15,52%), visando promover objetivos simples e técnicos, respetivamente. Adicionalmente, a estratégia outsider de protesto foi utilizada 39 (14,08%) vezes para prosseguir objetivos simples e 4 vezes (1,44%) para objetivos técnicos. Por outro lado, as estratégias insider foram utilizadas principalmente para avançar objetivos técnicos. Em primeiro lugar, houve um recurso de 19 vezes à estratégia insider administrativa (6,86% do total) associado a objetivos simples e de 30 vezes (10,83%) associado a objetivos técnicos. Do mesmo modo, a estratégia insider parlamentar foi empregue 5 vezes para prosseguir objetivos simples (1,81%) e 7 vezes (2,53%) para objetivos técnicos. Estes resultados estão representados, em seguida, nos Gráficos 5 e 6, no formato numérico e percentual, respetivamente. Fonte: Autoria da própria 193 130 39 19 5 84 43 4 30 7 0 50 100 150 200 250 Total de estratégias De mídia De protesto Administrativa Parlamentar Estratégia "outsider" Estratégia "insider" Objetivos específicos e simples Objetivos específicos e técnicos Gráfico 5: Estratégias de “lobbying” adotadas pela ILGA Portugal por tipo de objetivo, no período entre 2017 e 2023 (em número)
58 Fonte: Autoria da própria Considerando os dados acima mencionados, observamos que o recurso a estratégias de lobbying , independentemente do subtipo de estratégia, para promover objetivos simples (193 vezes – 69,68%) é significativamente superior ao recurso para objetivos técnicos (84 vezes – 30,32%), embora o número de objetivos simples (47 — 43,52% de todos os objetivos) seja ligeiramente inferior ao número de objetivos técnicos (61 — 56,48%). Por este motivo, é possível observar que o recurso a estratégias de lobbying por cada objetivo simples foi, em média, muito superior a este valor por cada objetivo técnico: as estratégias de lobbying foram empregues em média 4,11 vezes (1,48%) por cada objetivo simples, enquanto este valor correspondeu apenas a 1,38 vezes (0,50%) por cada objetivo técnico. O recurso a estratégias de lobbying não foi, no entanto, constante ao longo do período de 2017 a 2023. Por um lado, o recurso às estratégias outsider de protesto e insider parlamentar não variou muito ao longo do intervalo em questão. Embora as 4 vezes 37 (1,44%) em que a ILGA Portugal optou 37 Os valores referentes ao recurso total a cada estratégia de lobbying por tipo de objetivo correspondem aos dados apresentados no primeiro parágrafo desta secção (4.1.3.) 69,68% 46,93% 14,08% 6,86% 1,81% 30,32% 15,52% 1,44% 10,83% 2,53% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Total de estratégias De mídia De protesto Administrativa Parlamentar Estratégia "outsider" Estratégia "insider" Objetivos específicos e simples Objetivos específicos e técnicos Gráfico 6: Estratégias de “lobbying” adotadas pela ILGA Portugal por tipo de objetivo, no período entre 2017 e 2023 (em percentagem)
59 pela estratégia outsider de protesto para avançar objetivos técnicos remetessem apenas para o período de 2020 a 2023, o recurso a esta estratégia na prossecução de objetivos simples correspondeu a 19 vezes (6,86%) de 2017 a 2019 e 20 vezes (7,22%) de 2020 a 2023, de um total de 39 vezes (14,08%). Por sua vez, a estratégia insider parlamentar foi utilizada 5 vezes (1,81%) para promover objetivos simples, sendo 2 (0,72%) dessas vezes referentes a 2017-2019 e 3 (1,08%) referentes a 2020-2023. Para além disso, esta estratégia foi utilizada 3 vezes (1,08%) de 2017 a 2019 e 4 vezes (1,44%) de 2020 a 2023 (de um total de 7 vezes — 2,53%) para prosseguir objetivos técnicos. Em contrapartida, houve uma notória diferença entre o recurso às estratégias outsider de mídia e insider administrativa antes e depois de 2020, como será explicado nos seguintes parágrafos. Em primeiro lugar, foi possível notar um aumento significativo do número de vezes em que a estratégia outsider de mídia foi empregue de 2017 a 2019. Tendo a ILGA Portugal optado 130 vezes (46,93% do recurso total a lobbying ) por esta estratégia para avançar objetivos simples, 22 (7,94%) dessas vezes correspondem ao período de 2017 a 2019, enquanto 108 (38,99%) correspondem ao período de 2020 a 2023. Para promover objetivos técnicos, a organização recorreu 43 vezes (15,52%) no total à estratégia outsider de mídia, sendo que 8 (2,89%) dessas vezes remetem para 2017-2019 e 35 (12,64%) para 2020-2023. Acresce que, como será explícito neste parágrafo, a partir de 2020, a estratégia insider administrativa foi utilizada com menor frequência, comparando com o período anterior a este ano em que esta estratégia tinha sido a mais utilizada, excetuando para promover objetivos simples 38 . Em primeiro lugar, das 19 vezes (6,86% do total) em que a ILGA Portugal recorreu a esta estratégia para prosseguir objetivos simples, 13 vezes (4,69%) correspondem ao período de 2017 a 2019 e 6 (2,17%) ao período de 2020 a 2023. Para além disto, das 30 vezes (10,83%) em que a ONG optou por esta estratégia para avançar objetivos técnicos, 24 (8,66%) remetem para 2017-2019 e 6 (2,17%) para 2020-2023. 4.2. Discussão dos dados Em virtude dos resultados obtidos neste capítulo, é possível responder de forma clara às 38 Esta afirmação é apoiada pela comparação do número de vezes em que a ILGA Portugal recorreu a cada estratégia de lobbying para promover objetivos simples e técnicos no período de 2017 a 2019 (algo que está descrito no parágrafo em que a Nota de Rodapé nº 38 se situa, bem como os dois que lhe antecedem).
60 questões de investigação que orientaram esta dissertação. Em primeiro lugar, quanto à(s) estratégia(s) de lobbying adotadas pela ILGA Portugal entre 2017 e 2023, este estudo indica que houve um destaque das estratégias outsider face às insider e que, considerando as subcategorias de Binderkrantz e Krøyer (2012), a estratégia outsider de mídia foi a priorizada, seguida da outsider de protesto, insider administrativa e insider parlamentar. Estes dados vão ao encontro da literatura que destaca a importância da atenção dos mídia para promover dado policy goal e ter sucesso (Ayoub, 2013; De Bruycker e Beyers, 2019; Tresch e Fischer, 2014). Para além disto, e mais pertinente ao estudo de caso em questão, o recurso acrescido à estratégia outsider de mídia alinha-se com a sua perceção por parte dos grupos de interesse portugueses: a estratégia mencionada é apelativa a estes grupos por estar associada a uma perceção de influência e por conferir visibilidade aos seus objetivos (Lisi et al, 2022; Wagner et al., 2023); e o potencial do recurso às redes sociais (sendo a ILGA Portugal ativa neste meio, segundo os dados recolhidos) para implementar esta estratégia é reconhecido (Lisi et al, 2022). Em termos de táticas priorizadas, a mais utilizada foi a emissão de comunicados (estratégia outsider de mídia), seguida da organização de e participação em manifestações (estratégia outsider de protesto), do contacto de funcionários públicos por meio de reuniões, audições e audiências (estratégia insider administrativa) e do contacto com repórteres, nomeadamente em contexto de entrevista (estratégia outsider de mídia). Embora o recurso a táticas relacionadas com a estratégia outsider de mídia seja justificável segundo a literatura anteriormente citada, o recurso frequente por parte da ILGA Portugal a manifestações e outras demonstrações referentes à estratégia outsider de protesto opõe-se à literatura que afirma que estas seriam preteridas pelos grupos de interesse, nomeadamente em Portugal (Lisi et al., 2022; Lisi e Loureiro, 2022). No entanto, estes resultados alteram-se ligeiramente quando se excluem da análise estratégias que não estão associadas a qualquer um dos policy goals identificados, como será explicado em seguida. Quanto à segunda pergunta de investigação (“Como é que os objetivos da ILGA Portugal explicam o recurso a diferentes estratégias de lobbying entre 2017 e 2023?”), é possível afirmar que
67 nomeadamente a ILGA Portugal, bem como as alterações legislativas desde então, como a inclusão da proteção constitucional contra a discriminação em função da orientação sexual e a legalização do casamento por parte de pessoas do mesmo género. Para além disto, foram ainda abordados os desafios internos e externos que o movimento enfrentou, como a exclusão de identidades poliamorosas e a oposição da extrema-direita, respetivamente. Finalmente, este capítulo também destacou o ponto de situação atual de Portugal em matéria de direitos LGBTI+ face a outros países europeus e o papel essencial das ONGs na promoção da visibilidade das pessoas LGBTI+ e na pressão de decisores políticos para alterar políticas que aprofundassem a discriminação sofrida por este grupo. Por sua vez, o Capítulo III centrou-se na ILGA Portugal, enquanto produto da ‘ONGização’ do movimento LGBTI+, explicando a sua estrutura e o foco da sua atividade, desde a sua formação, ao longo de três fases: de 1995 a 2003, de 2004 a 2016 e de 2017 a 2023. Neste sentido, foi destacado o papel central desta organização na defesa dos direitos LGBTI+ em diversas áreas relativas a questões de OIEC. Por fim, o Capítulo IV apresentou o produto da recolha de dados e procedeu à sua análise. Neste sentido, foi possível observar um foco da ILGA Portugal no combate à ‘discriminação antiLGBTI+ em geral’, nomeadamente crimes de ódio, e no ‘bem-estar’ desta comunidade, por meio da promoção da sua igualdade legal, para além de temas mais específicos como ‘cuidados de saúde’ e ‘identidades e expressões de género’. Para além disto, identificou-se um número semelhante de objetivos simples e técnicos (sendo a maioria dos objetivos técnicos), mas todos estes representavam objetivos específicos, como antecipado. Deste modo, foi possível verificar que objetivos técnicos e objetivos simples afetaram positivamente o recurso à estratégia insider administrativa e outsider de protesto, respetivamente, parcialmente confirmando a hipótese proposta. No entanto, independentemente do tipo de objetivos e, particularmente, a partir de 2020, a ILGA Portugal investiu na estratégia outsider de mídia, em detrimento da administrativa, o que não seria esperado para objetivos específicos, mas sim gerais. Não tendo o modelo teórico escolhido previsto esta dinâmica, surge a necessidade de avaliar outras variáveis que possam ter aumentado o apelo da estratégia outsider de mídia face às restantes, a fim de melhor compreender a relação entre lobbying e os policy goals das ONGs. Após a análise destes dados, foram tecidas hipóteses para as diferenças entre os resultados
68 antecipados e os obtidos, apesar das limitações impostas pela impossibilidade de entrevistar membros da ILGA Portugal e pela falta de um Relatório de Atividades em 2021. Assim, foi proposto que o recurso à estratégia insider administrativa inferior ao esperado possa estar relacionado à resistência da cultura política portuguesa à prática de lobbying , o que pode ter reforçado o recurso crescente à estratégia de mídia, nomeadamente por meio do uso das redes sociais para manter a sua influência. Adicionalmente, o facto de o período em análise (2017-2023) incluir o auge da pandemia da COVID-19, que reduziu as interações presenciais entre ONGs e decision-makers , também poderá justificar as divergências dos resultados face ao esperado, mas o estudo do contexto português não revela anomalias na perceção dos grupos de interesse face à sua atividade usual de lobbying . Em jeito de conclusão, é possível apontar para possíveis futuras avenidas de investigação. Estas poderão consistir na aplicação do modelo de Binderkrantz e Krøyer a ONGs em novos contextos, dentro ou fora da Europa, para observar a sua aplicabilidade ou centrar outros grupos de interesse, como empresas e sindicatos, em Portugal. Por outro lado, seria interessante explorar individualmente o recurso de ONGs à estratégia outsider de mídia ou à estratégia insider administrativa no contexto português, particularmente desde 2020, centrando a influência da pandemia no lobbying destes grupos. Finalmente, tendo esta dissertação sido focada na relação entre os objetivos da ILGA Portugal e as estratégias de lobbying utilizadas por esta organização, outra análise interessante seria o estudo da relação entre as estratégias de lobbying do movimento LGBTI+ no contexto português e o alcance dos seus objetivos (policy success).
69 ANEXO Tabela 3: Planos e Relatórios de Atividades analisados para recolha de dados 39 PLANOS DE ATIVIDADES RELATÓRIOS DE ATIVIDADES ILGA Portugal. (2016a). Plano de Atividades 2017. ILGA Portugal. (2018a). Relatório de Atividades 2017. ILGA Portugal. (2017). Plano de Atividades 2018. ILGA Portugal. (2019b). Relatório de Atividades 2018. ILGA Portugal. (2018b). Plano de Atividades 2019. ILGA Portugal. (2020k). Relatório de Atividades 2019. ILGA Portugal. (2019a). Plano de atividades 2020 . ILGA Portugal. (2021e). Relatório de Atividades 2020. ILGA Portugal. (2020j). Plano de Atividades 2021. ILGA Portugal. (2021f). Plano de Atividades 2022. ILGA Portugal. (2023d). Relatório de Atividades 2022. ILGA Portugal. (2022a). Plano de Atividades 2023. ILGA Portugal. (2024a). Relatório de Atividades 2023. Fonte: Autoria da própria 39 Documentos acedidos a 16 de julho de 2024, em https://ilga-portugal.pt/associacao/pessoas-associadas/ Não foi publicado o Relatório de Atividades relativo ao ano de 2021.
70 BIBLIOGRAFIA Fontes primárias Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2021. (2021). Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n. os 1 e 3 do artigo 12.º da Lei n.º 38/2018, de 7 de agosto (Direito à autodeterminação da identidade de género e expressão de género e à proteção das características sexuais de cada pessoa). Diário da República Série I. N.º 142/2021 (2021-07-23), 2050. Acedido a 19 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao-tribunalconstitucional/474-2021-168184700 Assembleia da República. (2019). Voto de Pesar e Solidariedade 51/XIV/1 . Acedido a 19 de março de 2024, em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheActividadeParlamentar.aspx?BID= 113895&ACT_TP=VOT Código Deontológico da Ordem dos Médicos , Plenário dos Conselhos Regionais de 95.06.03 (1995). Acedido a 17 de março de 2024, em https://direitodamedicina.sanchoeassociados.com/legislacao/codigo-deontologico-da-ordem-dosmedicos/ Código Deontológico da Ordem dos Médicos , Assembleia de Representantes (2016). Acedido a 17 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/regulamento/707-2016-75007439 Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género. (2013). IV Plano Nacional para a Igualdade ‐ Género, Cidadania e não Discriminação, 2011 ‐ 2013 (Relatório de execução) (pp. 60–62). Acedido a 19 de março de 2024, em https://www.cig.gov.pt/wpcontent/uploads/2014/05/Relat%C3%B3rio_Execu%C3%A7%C3%A3o_IV_PNI_2013.pdf Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género. (2019). Relatório intercalar de monitorização 2018 (PAOIEC) (pp. 40–55). Acedido a 19 de março de 2024, em https://www.cig.gov.pt/monitorizacao-2/ Constituição da República Portuguesa [CRP]. (2004). Decreto-Lei n.º 400/82. (1982). Aprova o Código Penal. Diário da República, 1º Suplemento, Série I. N.º 221/1982 (1982-09-23), 2-64. Acedido a 17 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/400-1982-319744 Deliberação n.º 9/99. (1999). 159.ª deliberação do Conselho Superior de EstatísticaAprovação, para fins estatísticos da Classificação Nacional das Deficiências. Diário da República Série II. N.º 4/99 (1999-01-06), 108-116. Acedido a 17 de março de 2024, em https://files.dre.pt/gratuitos/2s/1999/01/2S004A0000S00.pdf Direção-Geral da Saúde (Ed.). (2019). Estratégia de Saúde para as pessoas Lésbicas, Gays, Bissexuais, Trans e Intersexo - LGBTI (Volume 1 - Promoção da Saúde das Pessoas Trans e Intersexo) . Acedido a 19 de março de 2024, em https://www.dgs.pt/documentos-e-publicacoes/estrategia-desaude-para-as-pessoas-lesbicas-gays-bissexuais-trans-e-intersexo-
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75 Resolução da Assembleia da República n.º 69/2020. (2020). Recomenda ao Governo o apoio às associações e coletivos de pessoas lésbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais, transgéneros e intersexuais no âmbito da crise epidémica. Diário da República Série I. N.º 154/2020 (2020-08-10), 33. Acedido a 23 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-assembleiarepublica/69-2020-139804873 Resolução do Conselho de Ministros n.º 103/2013. (2013). Aprova o V Plano Nacional para a Igualdade, Género, Cidadania e Não-discriminação 2014-2017. Diário da República Série I. N.º 253/2013 (2013-12-31), 7036-7049. Acedido a 19 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/103-2013-483891 Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/2010. (2010). Aprova o quadro de referência do Estatuto das Conselheiras e dos Conselheiros Locais para a Igualdade . Diário da República Série I. N.º 101/2010 (2010-05-25), 1769-1770. Acedido a 19 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/39-2010-332682 Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2018. (2018). Aprova a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030. Diário da República Série I. N.º 97/2018 (2018-05-21), 2239-2244. Acedido a 22 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucaoconselho-ministros/61-2018-115360036 Resolução do Conselho de Ministros n.º 92/2023. (2023). Aprova os Planos de Ação no âmbito da Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação - Portugal + Igual, para o período de 2023-2026 . Diário da República Série I. N.º 157/2023 (2023-08-14), 12-92. Acedido a 22 de março de 2024, em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucao-conselho-ministros/92-2023219915287 Saleiro, S. P. (org.), Ramalho, N., Menezes, M. S., e Gato, J. (2022). Estudo nacional sobre necessidades das pessoas LGBTI e sobre a discriminação em razão da orientação sexual, identidade e expressão de género e características sexuais (pp. 54–76). Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género. Acedido a 22 de março de 2024, em https://www.cig.gov.pt/wpcontent/uploads/2022/05/Estudo_necessidades_pessoas_LGBTI_discrimi na_orienta_sexual_id_express_genero_caractrstcs_sexuais.pdf Tratado de Amesterdão que altera o Tratado da União Europeia, os Tratados que instituem as Comunidades Europeias e alguns actos relativos a esses Tratados . (1997, 10 de novembro). Acedido a 15 de março de 2024, em https://gddc.ministeriopublico.pt/instrumento/tratado-de-amesterdao-quealtera-o-tratado-da-uniao-europeia-8 Fontes secundárias Aron, R. (2003). Peace and war: A theory of International Relations (pp. 94–124). Routledge. Acedido a 2 de maio de 2024, em https://doi.org/10.4324/9781315126166 Associação Portuguesa de Apoio à Vítima. (2019). Manual Ódio Nunca Mais: Apoio a vítimas de crimes de ódio. In Publicações & Projetos. Acedido a 2 de maio de 2024, em
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