O efeito da fusão de freguesias na participação eleitoral das circunscrições agregadas

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Carlos Maria Barros Leite da Cunha Coutinho O efeito da fusão de freguesias na participação eleitoral das circunscrições agregadas Julho de 2020 UMinho | 2020 Carlos Maria Barros Leite da Cunha Coutinho O efeito da fusão de freguesias na participação eleitoral das circunscrições agregadas Carlos Maria Barros Leite da Cunha Coutinho O efeito da fusão de freguesias na participação eleitoral das circunscrições agregadas Dissertação de Mestrado Mestrado em Administração Pública Gestão Pública e Políticas Públicas Trabalho efetuado sob a orientação do Professor Doutor Miguel Rodrigues Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Julho de 2020 ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do Repositório UM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ iii Agradecimentos Um tradicional provérbio africano reza do seguinte modo: “Se quer ir depressa, vá sozinho. Se quer ir longe, vá em grupo”. Se a esta premissa somarmos outra, desta vez portuguesa, de que “depressa e bem, não há quem”, deduzimos como conclusão que é mais frutífero caminhar-se acompanhado do que isoladamente. Assim é, parece-me, em todos os domínios da vida, sejam eles pessoais, profissionais ou académicos. Foi também, indubitavelmente, o caso, não só na elaboração da presente tese, como do decorrer de todo o Mestrado em Administração Pública que tive o gosto de fazer entre os anos de 2017 e 2020. Os obstáculos e adversidades com que me debati ao longo deste percurso, na difícil compatibilização do mestrado, seja com a atividade profissional de advogado no Porto, seja com a preparação do meu casamento e a subsequente mudança para a Alemanha, só foram ultrapassadas com o apoio incondicional de todos os que em seguida mencionarei. Em primeiro lugar tenho de dirigir o meu agradecimento público à minha trave mestra; ao bastião das minhas forças, mesmo quando já não acredito nelas; ao mastro e vela, sem os quais teria navegado tantas vezes sem norte. Por outras palavras, um profundo obrigado à minha mulher, Maria, cujo apoio, companheirismo, amizade e entrega foram absolutamente imprescindíveis para conseguir concretizar este projeto a que me propus. Agradeço muito aos meus pais e irmãos, pela força que sempre me deram e compreensão e amparo que sempre me estenderam. Estou ciente de que, durante o período em que decorreu este Mestrado o meu feitio e cansaço não foram fáceis de aguentar, mas nunca deixaram de ser os ouvidos que precisei, nem de dar os conselhos que em cada momento fui necessitando. Sem eles não teria conseguido fazer este Mestrado. Aos meus avós, tios e primos, com cujo apoio pude sempre contar e que, de uma forma ou de outra, foram sempre procurando fazer-se presentes, o meu muito obrigado. Quero também agradecer muito à minha nova família, com que fui agraciado por casamento, mas da qual já me sentia parte ainda antes do enlace. Os meus sogros, cunhados e sobrinhos, todos eles desempenharam um papel muito importante durante este período e foram incansáveis no incentivo e motivação. É imperioso que dirija também o meu sincero agradecimento àqueles de quem tenho a sorte de ter a sua amizade – e eles sabem quem são. Os desabafos, os desafios para sair da rotina diária, o apoio constante e a preocupação sempre demonstrada, bem como o estímulo para seguir sempre adiante, tudo foi de enorme relevância para mim neste período de maior provação. iv E naturalmente, não posso deixar de agradecer ao meu orientador, Prof. Dr. Miguel Rodrigues, que desde a primeira hora revelou ser aquilo que mais admiro num Professor. Desde o princípio que saltou à vista a sua dedicação aos alunos e à sua função, bem como a disponibilidade para ajudar em qualquer circunstância. Felizmente, tive a sorte de me ter aceitado como seu orientando e pude assistir de perto e beneficiar destas suas características. A todos, muito obrigado. v DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducentes à sua elaboração. Mais declaro que conheço e respeitei o Código de Conduta ética da Universidade do Minho. vi O efeito da fusão de freguesias na participação eleitoral das circunscrições agregadas Resumo A literatura científica tem dedicado bastante atenção ao estudo da participação eleitoral, tendo enumerado diversos fatores que exercem influência naquele indicador. Entre eles, o tamanho das circunscrições territoriais tem ocupado um lugar central no debate académico. As posições divergem quanto às consequências que o tamanho gera na participação, havendo quem considere que a maior dimensão promove a participação eleitoral dos cidadãos e, inversamente, quem entenda que é o menor tamanho que surte tal efeito. Na presente tese, pretende-se analisar os efeitos do aumento do tamanho de jurisdições na participação eleitoral dos cidadãos dessas comunidades, tendo por base a reforma territorial (RT) que teve lugar em Portugal entre os anos de 2012 e 2013, que procedeu ao aumento do tamanho de freguesias por via do mecanismo de agregação ou fusão. Para tal, adota-se a perspetiva segundo a qual o aumento do tamanho das jurisdições tem como consequência um decréscimo na participação eleitoral dos cidadãos, em virtude da diminuição do peso relativo de cada voto, do enfraquecimento dos laços comunitários, entre outros fatores. A particularidade deste trabalho refere-se ao facto de o mesmo incidir apenas sobre freguesias que foram efetivamente objeto de fusão, visando-se relacionar a participação eleitoral com as diferenças de tamanho entre as autarquias locais agregadas, por um lado, bem como com a sua participação anterior, por outro. Para cumprir este desiderato, recorre-se aos dados disponíveis referentes ao distrito do Porto no que respeita às eleições autárquicas de 2009 e 2013 – respetivamente, as eleições imediatamente anteriores e posteriores à aludida reforma territorial. Em obediência à linha de raciocínio acima referida, se a Participação Eleitoral (PE) diminui com a agregação, é provável que essa diminuição tenha assumido proporções menores nas jurisdições de maior dimensão e, inversamente, maiores nas freguesias de dimensão inferior. Recorrendo-se a uma análise do tipo painel, os resultados demonstram que a reforma territorial está associada a uma diminuição da participação eleitoral nas freguesias, em especial naquelas que tinham à partida menor tamanho, quando comparando com a dimensão total das uniões de freguesias que as abrangeram. Palavras-chave: Freguesia, Fusão, Participação Eleitoral, Reforma Territorial, Tamanho. vii The effect of parishes’ merger in the electoral participation of the merged jurisdictions Abstract The scientific literature has devoted much attention to the study of electoral participation, having listed several factors that influence that indicator. Among them, the size of the territorial circumscriptions has occupied a central place in the academic debate. The positions differ as to the consequences that size generates in participation, with some authors who consider that the larger dimension promotes the electoral participation of citizens and, conversely, those who understand that it is the smallest size that has such an effect. In this thesis, we intend to analyse the effects of the increase in the size of jurisdictions on the electoral participation of the citizens of these communities, based on the territorial reform that took place in Portugal between the years 2012 and 2013, through which the size of parishes was augmented via an aggregation or merger mechanism. To this end, the perspective that the increase in the size of the jurisdictions results in a decrease in the electoral participation of citizens is adopted. That is expected to happen due to the decrease in the relative weight of each vote, the weakening of community ties, among other aspects. This work’s specific feature resides on the fact that it focuses only on jurisdictions that were actually reformed, intending to relate the electoral turnout with the differences in size between the merged parishes, on one side, as well as with their previous turnout levels, on the other. So as to fulfil this purpose, data referring to Porto’s district regarding the local elections of 2009 and 2013 is used – respectively the local elections immediately preceding and immediately after the said territorial reform. According to the abovementioned line of reasoning, if the PE decreases with the aggregation, it is likely that this decrease has assumed smaller proportions in the larger jurisdictions and, conversely, greater percentages in the smaller parishes. On the other hand, the turnout of 2013 can be explained by the turnout rate that occurred in 2009 and, as such, it could possibly correspond to a trend of that specific electorate. Making use of a panel analysis, the results show that the territorial reform is associated to a decrease in turnout in parishes, especially in those that had smaller sizes, when compared to the total size of the amalgamation that involved those jurisdictions. Keywords: Electoral Turnout, Merger, Parish, Size, Territorial Reform. 14 freguesias, de tamanho e população superior, em resultado da agregação de circunscrições préexistentes. A fusão de freguesias teve, portanto, motivações eminentemente económicas, visando a melhoria da prestação de serviços públicos e a redução da despesa do Estado. De fora ficaram considerações de cariz mais político, nomeadamente quanto aos potenciais custos políticos de tal reforma territorial (Rodrigues e Meza 2018). Ora, a este respeito, não é de somenos importância ter presente que em Portugal, à semelhança do que acontece na maioria das democracias hodiernas, os atos eleitorais têm sido caracterizados por elevadas taxas de abstenção. O exemplo mais dramático foi o das eleições europeias de 2014, onde a participação eleitoral se limitou a uma taxa de 33%. As eleições locais, ainda assim, têm apresentado participações eleitorais superiores, as quais, nos últimos dez anos, rondaram os 60% (Rodrigues e Meza 2018). Contudo, nas eleições autárquicas de 2013 – as primeiras que tiveram lugar após a concretização da reforma territorial em apreço – foi registado um novo mínimo histórico de participação eleitoral, na ordem dos 53% (Rodrigues e Meza 2018). Perante tais circunstâncias, é natural e importante que se questione se a diminuição da participação eleitoral foi causada ou, pelo menos, se está de algum modo associada à agregação de freguesias que ocorreu previamente às eleições de 2013. A reforma territorial portuguesa de 2012-2013 configura, assim, uma oportunidade de ouro para revisitar e contribuir para o debate que há muito ocupa a literatura académica em torno da questão sobre o tamanho ótimo das jurisdições e da relação entre tamanho e democracia. De um modo geral, no âmbito desta discussão, os autores distribuem-se em posições dicotómicas, entre os que defendem a existência de circunscrições territoriais 1 de maior dimensão e os que apregoam o contrário. Relativamente aos fundamentos apresentados, grosso modo, existem autores que atribuem maior relevo aos argumentos de cariz económico, enquanto outros privilegiam os de natureza política – nomeadamente, mas não só, os efeitos do tamanho na participação eleitoral. Destarte, a reforma territorial seguiu de perto a linha argumentativa com muita tradição na literatura científica, nos termos da qual, em síntese, o aumento do tamanho das autarquias em consequência da sua agregação permite a criação e aproveitamento de economias de escala, entre outros benefícios de cariz económico (Kjær e Elklit 2007, Tanguay e Wihry 2008, Swianiewicz 2010). Porém, avultam na literatura autores e evidência científica que apontam para que jurisdições de maior dimensão estejam associadas a taxas inferiores de participação eleitoral, bem como de outros 1 Denominação mais genérica que, a par de «jurisdições», também se pode utilizar para o conceito de autarquia local. 15 tipos de participação dos cidadãos na vida cívica e política (Oliver 2000). Entre os argumentos avançados estão, por exemplo, a diminuição do peso relativo de cada voto no resultado eleitoral, ou o enfraquecimento dos laços sociais entre outros. Ainda assim, há também, e em grande número, quem considere que a participação eleitoral tem tendência a aumentar com o incremento da dimensão das circunscrições territoriais, defendendo que as autarquias mais pequenas têm, elas sim, um efeito inibidor da participação (Kelleher e Lowery 2004). Os estudos que já têm sido desenvolvidos em Portugal sobre esta matéria parecem apontar para que, no caso concreto da reforma territorial a que se vem aludindo, a fusão de freguesias tenha gerado uma diminuição da participação eleitoral (Rodrigues e Meza 2018, Rodrigues e Tavares 2020). O caráter distintivo da presente dissertação, porém, prende-se com a característica da amostra selecionada e com a exegese visada. Com efeito, a análise a que aqui se procede incide unicamente em freguesias que foram efetivamente objeto de fusão, deixando-se propositadamente de fora as que não sofreram qualquer alteração por efeito da reforma territorial referida. Esta distinção e opção permitem, assim, que se concentre o exercício analítico em saber se foram diferentes ou idênticos os efeitos produzidos pela reforma nas freguesias agregadas. Por outras palavras, e adiantando o que será melhor densificado nos capítulos seguintes, atendendo ao facto de que as freguesias agregadas tinham dimensões distintas, parece possível que os efeitos da fusão de freguesias ao nível desta participação tenham tido um impacto também ele díspar entre elas. Tal pode suceder, por exemplo, em linha com o argumento de Downs (1957) do eleitor racional, em virtude de a diferença na importância relativa de cada voto ter expressões diferentes consoante o tamanho original da freguesia, previamente à agregação, e a sua dimensão final, após a mesma. Será, por isso, interessante apurar se as freguesias de menor tamanho sofreram um impacto maior no número de votos registados do que as de maior dimensão. Por esse motivo, a pergunta de investigação que nos orienta pode ser formulado do seguinte modo: qual o efeito da reforma territorial de 2012-2013 na participação eleitoral das freguesias objeto de fusão? Para responder à pergunta, recorre-se aos dados da participação eleitoral, distribuídos por freguesia, relativamente ao distrito do Porto, referentes às eleições autárquicas de 2009 e de 2013, ou seja, respetivamente, o ato eleitoral imediatamente anterior e posterior à implementação da reorganização territorial. Esta análise comparativa é possível em virtude de a distribuição de mesas de voto não ter sofrido qualquer alteração na sequência da agregação de freguesias. Ou seja, não obstante a existência de um menor número de freguesias em 2013 face a 2009, a distribuição de mesas de voto continuou a corresponder à anterior disposição geográfica das freguesias previamente à sua fusão, como 16 se a mesma não se tivesse verificado. Não se centralizaram, por isso, todas as mesas de voto numa secção única, o que dificultaria de sobremaneira a comparação a que se procede neste trabalho. 17 Capítulo I – A Participação eleitoral 1. O conceito de Participação Eleitoral A quantidade avultada de publicações científicas que recorre à participação eleitoral para medir a participação política dos cidadãos é demonstrativa da sua importância. Para tal contribui certamente o pressuposto presente na generalidade da literatura de que a participação eleitoral traduz a qualidade da democracia (Rodrigues e Meza 2018). Essa ideia está também presente em Mansley e Demšar (2015), que defendem que “a participação eleitoral é uma medida importante da saúde de uma democracia liberal”. Genericamente, uma taxa elevada de participação eleitoral é vista como sinónimo de uma democracia saudável. Pelo contrário, uma fraca mobilização às urnas é tida como indício de falta de interesse dos cidadãos relativamente à democracia. Não obstante, convém ter em conta que não é unânime a interpretação da circunstância inversa. Há quem considere que mesmo uma participação eleitoral alta, se for acompanhada de baixa competitividade, pode ser entendida como falta de democracia (Caren 2007). O certo é que a participação eleitoral é a forma mais comum de atividade política em democracia. De acordo com Wang (2013), uma baixa taxa de participação eleitoral configura uma ameaça para a democracia porque esta depende da participação dos eleitores para a eleição dos representantes políticos. Além disso, essa forma de atividade política é essencial para a responsabilização desses mesmos representantes pelas políticas prosseguidas durante um mandato. É esta importância do voto que justifica que a investigação tenha dedicado muita atenção a determinar os fatores que influenciam a decisão de cada eleitor de se deslocar ou não às urnas num ato eleitoral (Wang 2013). A propósito da participação eleitoral, o primeiro problema que se coloca é o da própria definição do conceito, uma vez que o mesmo não é utilizado de forma unívoca pelos académicos. As diferenças são tributárias, de um modo geral, das diferentes regras a que os países sujeitam o ato de votar. A montante deste problema conceptual está, contudo, a distinção entre as variantes do conceito de participação . Com efeito, os autores que se dedicam ao estudo dos fatores que influenciam a participação dos cidadãos distinguem entre participação política , participação cívica e participação eleitoral. 18 Começando pelas duas primeiras – política e cívica –, Tavares e Carr (2013), por exemplo, recorrem a David Campbell (2006) para distingui-los e clarificá-los. Este último sustenta que os dois tipos de participação constituem, na verdade, os dois extremos de um mesmo continuum . Nesse sentido, se a primeira assume uma natureza pacífica (Verba e Nie 1987), a segunda implica, regra geral, um conflito sobre as políticas a prosseguir. Para demonstrar este raciocínio, os autores dão o exemplo eloquente de um hipotético apoio de um cidadão aos bombeiros voluntários. Para este efeito, o cidadão tanto pode optar por fazer um donativo privado – participação cívica – ou votar num candidato que se proponha a apoiar os bombeiros voluntários através de gastos públicos – participação política. Independentemente do modo de atuar escolhido, os autores defendem que o cidadão estará sempre a contribuir para a “resolução de um problema de ação coletiva” (Tavares e Carr 2013). O facto de grande parte dos artigos publicados atribuírem muita importância à participação eleitoral e política como indicadores da participação cívica é objeto de críticas, já que esta pode implicar ou estar associada a uma multiplicidade de outros comportamentos (Tavares e Carr 2013). No mesmo sentido apontam Rodrigues e Meza (2018), que referem que a participação cívica e política pode ser manifestada através de outras ações além do voto. Com efeito, aquelas podem ser também analisadas trazendo-se à colação a participação dos cidadãos em partidos políticos, organizações nãogovernamentais, think-tanks, entre outros. Também estas são formas através das quais os indivíduos atuam com vista a influenciarem as políticas públicas a implementar. Uma outra perspetiva sobre o conceito de participação pode ser também encontrada em Hawkins et. al. (1971). Dentro do conceito de participação, estes académicos distinguem entre as formas de participação aceitáveis pelo sistema – de que o voto é exemplo – e as formas inaceitáveis – como protestos de rua. Aliás, a este respeito, sugerem que as pessoas que não confiam nas instituições podem participar até mais do que os que confiam, ainda que sob formas antissistema. (Hawkins, Marando e Taylor 1971). Não obstante as críticas, o recurso mais frequente à participação eleitoral como indicador tem uma explicação. Efetivamente, os demais expedientes de participação cívica e política trazem consigo a maior dificuldade em traduzi-las em medidas comparativas (Rodrigues e Meza 2018). Não obstante as limitações assumidas pela literatura relativamente ao indicador participação eleitoral , o certo é que a mesma é vista como um indicador disponível e que apresenta utilidade para testar hipóteses que, de outro modo, não seria possível concretizar. 19 Mas mesmo o conceito de participação eleitoral apresenta-se com nuances no seio da literatura. Com efeito, apesar de, à primeira vista, o conceito de turnout, ou participação eleitoral, parecer evidente, a verdade é que abundam na literatura definições distintas. Geys (2006a) identifica, pelo menos, cinco conceitos diferentes a que a literatura científica recorre. São elas: o número absoluto de votos exercidos; o número de votantes sobre a população com idade para votar; o número de votantes sobre o número de votantes elegíveis – acontece quando existem outras condições de elegibilidade além da idade, como a eventual perda de direitos políticos na sequência de uma sentença criminal ou de incapacidade legalmente reconhecida; o número de votantes sobre o número de eleitores registados (a diferença entre esta e a anterior não é clara), modalidade de que se socorre, por exemplo, Stockemer (2013); e o número de votos sobre a dimensão do eleitorado – ainda que sejam apresentadas reservas quanto ao conceito algo vago de “eleitorado” (Geys 2006a). Regra geral, portanto, os artigos apresentam o conceito sob a forma de um rácio. Há, todavia, artigos nos quais o conceito de participação não é descrito de forma clara (Geys 2006a). Caren (2007) mede o conceito de participação eleitoral através da percentagem de cidadãos com idade igual ou superior a 18 anos que votou. Esta medida parece funcionar para a presente tese, uma vez que o registo como eleitor é automático com o cumprimento do décimo oitavo aniversário. Tendo em conta o que se expôs, esclarece-se que, no caso desta tese, o seu objetivo concreto é medir unicamente o conceito participação eleitoral. Não se pretende, pois, proceder a extrapolações relativamente a outras formas possíveis de participação e que foram acima brevemente enunciadas. 2. Os fatores determinantes da participação eleitoral Atendendo à relevância que é atribuída à participação eleitoral nos regimes democráticos, a literatura científica tem dedicado muito do seu estudo a identificar e analisar os fatores que a determinam ou influenciam. A participação eleitoral é a forma mais comum de atividade política em democracia. De acordo com Wang (2013), uma baixa taxa de participação eleitoral configura uma ameaça para a democracia porque esta depende da participação dos eleitores para a eleição dos representantes políticos. Além disso, essa forma de atividade política é essencial para a responsabilização desses mesmos representantes pelas políticas prosseguidas durante um mandato. É esta importância do voto que justifica 20 que a investigação tenha dedicado muita atenção a determinar os fatores que influenciam a decisão de cada eleitor de se deslocar ou não às urnas num ato eleitoral (Wang 2013). Neste âmbito, a revisão de literatura revelou a existência de uma multiplicidade de fatores que têm sido associados à participação eleitoral, os quais se podem agrupar em diferentes categorias. Também aqui, contudo, se identificou a ausência de uma clara delimitação conceptual que permita não só proceder a uma efetiva comparação de variáveis e indicadores, como organizar estes últimos em categorias bem definidas. Com efeito, no que respeita às grandes categorias a que os académicos fazem corresponder as variáveis por si analisadas, vários tipos de distinção e de denominação coexistem. Conforme melhor se explica abaixo, há quem distinga entre fatores individuais e fatores coletivos que influenciam a participação eleitoral, os quais dizem respeito a circunstâncias de contexto ou a características sociais do indivíduo. Outros académicos há que se referem à distinção entre racionalidade e voluntarismo cívico, ou à separação entre razão e emoção como determinantes da participação eleitoral. Por outro lado, alguns autores identificam a existência de uma corrente de pensamento sociopsicológica e outros de uma de cariz socioeconómico, sem que as variáveis que se subsumem a cada uma destas correspondam diretamente às que os autores respetivos integram nas circunstâncias de contexto e características sociais acima referidas. O mesmo se pode dizer das publicações que observam os efeitos daquilo a que designam de características pessoais e psicológicas dos cidadãos que, uma vez mais, apresentam diferenças muito significativas face às demais categorizações. Menos difíceis de delimitar são os fatores ditos institucionais, relativamente aos quais parece haver uma maior uniformidade e homogeneidade conceptual. Ainda assim, se boa parte dos autores se refere expressamente a fatores institucionais, outros englobam-nos no que consideram tratar-se de características das eleições. É ainda de referir a existência de variáveis que não são completamente integráveis em nenhuma das categorias ou dicotomias mencionadas. Perante tanta disparidade de designações e classes de variáveis, e de modo a prevenir que a exposição da revisão de literatura mais não fosse do que uma amálgama, propõe-se a distribuição dos fatores que influenciam a participação eleitoral em três grandes categorias: fatores racionais, sociais e psicológicos e político-institucionais. 21 A primeira categoria – fatores racionais – agrega os vários autores, encabeçados por Downs, que veem no ato de votar uma atitude puramente racional, apresentando divergências quanto aos aspetos que são considerados pelo cidadão nessa decisão racional. A segunda, relativa aos fatores sociais e psicológicos, configura a maior e mais ampla das três enumeradas. Engloba características pessoais, emocionais e sociais dos indivíduos como a idade, educação, etnia, altruísmo, timidez, identidade comunitária, assim como o rendimento ou estatuto social, entre outros. Por outro lado, abrange aspetos referentes não ao cidadão individual ou comunitariamente considerado, mas ao próprio contexto social em que o mesmo se insere. Por essa razão, consideram-se subsumíveis a esta categoria fatores como o tamanho da comunidade em que reside, a homogeneidade da população, a densidade ou a estabilidade populacional. Finalmente, a literatura identifica variáveis de cariz político ou institucional com influência na participação eleitoral, entre as quais se encontram, por exemplo, o sistema eleitoral e o tipo de representação, a competitividade eleitoral e fragmentação partidária, a coincidência de eleições, entre outros. A tabela 1 apresenta uma sistematização das variáveis recolhidas através da revisão de literatura e a respetiva categorização sugerida pelo autor desta tese. Alerta-se, porém, para que a sistematização elaborada não prejudica o facto de alguns dos fatores cruzarem categorias distintas, não podendo ser atribuídos rigorosamente a uma categoria em específico. A tabela pretende apenas servir de ajuda ou apoio para organizar conceptualmente os fatores identificados na literatura, alocando-os às categorias com que, em nosso entender, mais se identificam. 22 Tabela 1 - Sistematização dos fatores identificados na literatura como tendo influência na participação eleitoral (Fonte: elaboração própria). Categorias Fatores determinantes da Participação eleitoral Artigos Teoria do Eleitor Racional Downs 1957, Mansley e Demšar 2015, Mattila 2003, Owen e Grofman 1984, Rasmusen 2001, Wang 2013 Teoria do Eleitor Racional revista Blais e St‐Vincent 2011, Fowler e Kam 2007, Riker e Ordeshook 1968 Idade Clarke et al. 2004, Howe 2006, Verba, Schlozman, e Brady 1995, Educação Verba, Schlozman, and Brady 1995, Wang 2013, Wolfinger and Rosenstone 1980 Estatuto Socical Clarke et al. 2004, Verba, Schlozman, e Brady 1995 Rendimento Filer, Kenny, and Morton 1993, Verba, Schlozman, e Brady 1995 Etnia Verba, Schlozman, e Brady 1995, Raça Verba, Schlozman, e Brady 1995, Religião Verba, Schlozman, e Brady 1995, Língua Verba, Schlozman, e Brady 1995, Identidade comunitária Fischer 1975, Fowler e Kam 2007, Huckfeldt e Sprague 1995, Jackson 2003, Oliver 2000, Interesse/Ligação à comunidade DeHoog, Lowery, e Lyons 1990, Huckfeldt e Sprague 1995, Jackson 2003, Kelleher e Lowery 2004, Simmel e Sennett 1969, Tonnies 1988 e Wirth 1938 Comunhão de princípios/valores Fischer 1975, Jackson 2003, Oliver 2000 Cumprimento de dever cívico Riker and Ordeshook 1968 Tamanho da jurisdição Dahl e Tufte 1973, DeHoog, Lowery, e Lyons 1990, Downs 1957, Frandsen 2002, Geys 2006a, Huckfeldt e Sprague 1995, Kelleher e Lowery 2004, Kjær e Elklit 2007, Ostrom 1972, Rodrigues e Meza 2018, Simmel e Sennett 1969, Swianiewicz 2010, Tonnies 1988 e Wirth 1938 Densidade populacional Geys 2006a, Hoffman-Martinot 1994, Riker e Ordeshook 1968, Tavares e Carr 2013 Estabilidade populacional Ashworth, Heyndels, e Smolders 2002, Filer, Kenny, e Morton 1993, Geys 2006a, Hoffman-Martinot 1994 Heterogeneidade Barber 1984, Deutsch 1961, Elkin 1987, Oliver 2000, Zimmer 1976, Homogeneidade Cohen 1982, Costa and Kahn 2003, Huckfeldt e Sprague 1995, Simmel e Sennett 1969, Tonnies 1988 e Wirth 1938 Tradição eleitoral Aldrich, Montgomery, and Wood 2011 Homevoters (votantes proprietários de habitações) Fischel 2009, McGregor e Spicer 2016 Ideologia do candidato Wang 2013 Preferência emocional do cidadão Wang 2013 Timidez Blais e St‐Vincent 2011 Altruísmo Blais e St‐Vincent 2011, Fowler e Kam 2007 Eficácia Blais e St‐Vincent 2011 Sistema eleitoral Frandsen 2002, Geys 2006a, Park 2009 Representatividade Frandsen 2002 Competitividade eleitoral Frandsen 2002, Matsusaka e Palda 1993 Coincidência de eleições Frandsen 2002, Geys 2006a, Hajnal e Lewis 2003 Voto obrigatório Frandsen 2002, Geys 2006a Timing eleitoral Hajnal e Lewis 2003, Mattila 2003 Arranjos de prestação de serviços Hajnal e Lewis 2003 Democracia direta Hajnal e Lewis 2003 Limitação de mandatos Hajnal e Lewis 2003 Corrupção Putnam, Leonardi, e Nanetti 1994, Stockemer 2013, Autoridade do Presidente de Câmara Hajnal e Lewis 2003 Despesas eleitorais Chapman e Palda 1983, Dawson e Zinser 1976, Geys 2006a, Fragmentação partidária Geys 2006a Requisitos para registo de eleitor Geys 2006a Listas fechadas/abertas Mattila 2003 Fatores sociais e psicológicos Fatores políticoinstitucionais Fatores racionais 23 3. Fatores sociais e psicológicos Conforme se referiu acima, entre as variáveis associadas à participação eleitoral encontram-se as de índole social e psicológica. Estes aspetos tanto surgem na literatura como dizendo respeito ao contexto do cidadão, à comunidade em que o mesmo está inserido, como à caracterização do próprio indivíduo. Neste âmbito, alguns autores como Verba et al. (1995) distinguem entre fatores individuais e coletivos. Os primeiros abrangem características como estatuto social, rendimento ou educação. Os segundos dizem respeito a etnia, raça, língua, religião, entre outros (Verba, Schlozman e Brady 1995). Relativamente aos fatores que Verba et al. (1995) designam de individuais, a generalidade dos estudos tem confirmado que os votantes são tendencialmente de um estrato social mais alto e mais velhos do que os não votantes (Clarke et al. 2004). A educação desempenha igualmente um papel relevante, já que a mesma aumenta a capacidade do cidadão de processar informação necessária para a tomada de uma decisão política (Wang 2013, Wolfinger e Rosenstone 1980). No que respeita ao fator idade, a razão apontada como possível para explicar a maior participação entre os cidadãos mais velhos reside seu maior conhecimento político, que contrasta com o menor conhecimento que caracteriza os cidadãos mais jovens (Howe 2006). Filer et al. (1993) abordaram em específico a influência do rendimento na participação eleitoral e chegaram à conclusão de que a participação eleitoral está, de facto, dependente do rendimento relativo e absoluto dos cidadãos (Filer, Kenny e Morton 1993, Wang 2013). Os autores sustentam que à medida que o rendimento absoluto aumenta, a participação eleitoral diminui. Atribuem esta inferência ao aumento do custo do voto, nomeadamente em termos de tempo, que este incremento patrimonial em termos absolutos acarreta. No que diz respeito ao rendimento relativo, os autores concluem que a participação eleitoral começa por diminuir, mas depois cresce com o aumento do rendimento relativo. Sugerem também que a posição relativa do indivíduo na distribuição do rendimento constitui um fator relevante para a sua participação eleitoral (Filer, Kenny e Morton 1993). Outra das características dos cidadãos que tem influência na participação eleitoral, por exemplo, consiste na sua qualidade de proprietário de habitação ou de arrendatário. Os primeiros são designados na literatura como os homevoters – designação a que McGregor e Spicer (2016) recorrem, em linha com Fischel (2009). De acordo com este último, uma vez que a aquisição de uma casa configura, muitas 30 Inicialmente, Downs formulou a sua teoria do seguinte modo: R = (PB) – C. Nesta equação, a variável “R” corresponde à expectativa de utilidade do voto, “PB” aos benefícios de votar (“P” a probabilidade de o voto influenciar o resultado e “B” a diferença de utilidades previstas entre os candidatos numa eleição) e “C” aos custos dessa atividade (Downs 1957). Conforme explica Wang (2013), porém, como a probabilidade de afetar o resultado é baixa ou quase inexistente e os benefícios das políticas públicas apresentam-se sob a forma de bens públicos, o valor de PB será, em princípio quase zero. Dentro desta perspetiva racional, Wang (2013) afirma também que, se não identificar diferenças significativas entre os candidatos em termos ideológicos, o eleitor optará por não se deslocar à mesa de voto, por considerar que os candidatos ou partidos confere-lhe utilidades idênticas. Todavia, esta teoria não explica os resultados eleitorais reais, já que a sua conclusão lógica vai no sentido de a probabilidade de cada cidadão votar ficar muito próxima de zero. Com efeito, de acordo com este raciocínio, mesmo custos pequenos podem tornar a decisão de votar perfeitamente irracional (Wang 2013). No mesmo sentido apontam Mansley e Demšar (2015) que defendem que, nestas circunstâncias, um cidadão verdadeiramente racional chegará facilmente à conclusão de que a probabilidade de poder influenciar o resultado das eleições é muito pequena. Ora, se todos os cidadãos atuassem desta forma, a decisão acertada para todos seria a abstenção. Porém, o certo é que a expressão eleitoral, ainda que tenha diminuído, de um modo geral, na Europa, continua a ser significativa. A esta crítica é atribuído o nome do “paradoxo do (não) voto” (Geys 2006b). Aliás, o próprio Downs parece ter reconhecido a fragilidade da teoria, o que o terá levado a acrescentar um novo conceito à sua equação inicial. À equação citada, Downs adicionou o termo “D”, que diz respeito ao valor que o cidadão obtém do simples apoio ao regime democrático, já que a abstenção em massa significaria a destruição da Democracia (Wang 2013). 5.2. O Paradoxo do voto Owen e Grofman (1984) propõem uma solução para o paradoxo do (não) voto recorrendo à teoria dos jogos, com assimetrias de informação. Com base nessa teoria, sugerem que votar pode ser considerado um bom investimento do ponto de vista racional: não por referência a um qualquer resultado eleitoral pretendido pelo eleitor, mas para manutenção de uma reputação pública do eleitor, da qual tira proveito nas demais atividades do seu quotidiano. Esta teoria, não só propõe uma solução para o 31 paradoxo, como estabelece uma ponte entre as correntes da escolha racional e a sociopsicológica a que adiante se fará referência (Owen e Grofman 1984). Os autores referem-se à teoria dos jogos como sendo aplicável a situações em que existem assimetrias de informação. São situações em que o jogador A (o agente), dispõe de uma informação que o jogador B (o Principal) não tem. No caso, os autores estão a equacionar uma situação em que um indivíduo está mais informado sobre as suas próprias qualidades do que as pessoas com quem ele pretende estabelecer contactos ou negócios. Por exemplo, supondo que duas ou mais pessoas estão interessadas em negociar determinados objetos. Neste tipo de situações, “um dos problemas que se coloca à partida é que nenhum dos intervenientes tem a certeza sobre se a outra parte vai cumprir as suas promessas, honrar as suas obrigações e não cometer fraude” (Owen e Grofman 1984). Este raciocínio pode ser ajustado para o universo de uma dada comunidade e as assimetrias de informação que existem entre os cidadãos de uma mesma jurisdição. Uma vez que dificilmente uma pessoa consegue assumir um compromisso genérico de honestidade de modo a assegurar todos os outros sujeitos dessa sua qualidade (Wilson 1985), uma das principais estratégias que está ao seu alcance é a “sinalização”: dar sinais que apontam ou atestam a sua postura (Rasmusen 2001). Com efeito, apesar de aquele não estarem diretamente relacionados com a atuação posterior de um dado sujeito, são, ainda assim, úteis para o principal (ou os principais) porque indiciam a forma como pode desempenhar ações futuras. Ainda assim, não é evidente a identificação de sinais que possam ser reveladores de características como a honestidade e a confiança. Perante tal dificuldade, portanto, “um indivíduo racional deve procurar criar uma reputação de honestidade e fiabilidade” (Rasmusen 2001). A sua reputação, gerada através de condutas anteriores, gera a confiança perante outros de que o mesmo vai agir corretamente em negócios ou outro tipo de iniciativas futuras. Essa reputação tem um valor considerável para o agente. Pelo contrário, uma pessoa que seja conhecida e até se arrogue de situações em que foi fraudulento, dificilmente terá a confiança de outros depositada em si. Associando à participação eleitoral, os autores argumentam que não é do interesse de um cidadão ser visto como uma pessoa egoísta, que pensa apenas na utilidade que retira para si e não se interessa pela comunidade como um todo. Essa perceção pode alastrar-se e não ficar consignada à sua atuação pública, como também nos assuntos particulares. Efetivamente, perante um indivíduo que abertamente se interessa somente pelas suas próprias vantagens nos assuntos públicos, pode-se gerar no entendimento dos demais cidadãos – os principais – a suspeita de que aquele atua do mesmo modo nos assuntos de natureza privada (Rasmusen 2001). 32 Claro que os cidadãos podem publicamente expor as suas opiniões políticas, mas tal não é o mesmo, nem surte idêntico efeito a deslocar-se à urna para votar. Enquanto que a primeira não envolve custos, a segunda implica um custo, por mais pequeno que seja. A primeira configura uma mensagem. A segunda enquadra-se no conceito de sinal. De resto, alguém que se pronuncia publicamente sobre os assuntos, mas depois não vota, pode ser vista como não fiável. Quanto à hipótese de o indivíduo simplesmente mentir e afirmar que votou quando o não fez, os autores referem que, neste caso, não só existe o risco de ser descoberto, como com este surge também o efeito de ser visto não apenas como inconfiável, mas também como mentiroso. 5.3. A racionalidade revista A perspetiva racional está relacionada também ou, se quisermos, foi ajustada para outro tipo de fatores de índole mais social e psicológica, dando origem ao que se pode designar de Teoria do Eleitor racional revista. Riker e Ordeshook (1968), por exemplo, procuraram melhorar o modelo de Downs e, com esse intuito, introduziram na equação conceitos de cariz sociopsicológico. Estes autores intitulam o conceito D de “dever de cidadão” ( citizen duty ), que representa a utilidade que o cidadão retira do simples ato de votar, a qual compreende, entre outros valores, o da manifestação de apoio ao país e ao sistema político. Blais e St-Vincent (2011), por outro lado, defendem que o interesse político ou na política, nomeadamente nas propostas e políticas públicas apresentadas, assim como ter uma opinião sobre qual o melhor candidato ou partido, fazem com que os cidadãos considerem que existem mais vantagens do que desvantagens em participar no ato eleitoral. Fowler e Kam (2007), por seu turno, propõem o alargamento do conceito de racionalidade geralmente utilizado, de forma a incluir considerações de cariz menos egoístico no processo de decisão. A este respeito, os autores referem-se à preocupação com os outros e à sua relação com a participação eleitoral – as características psicológicas dos cidadãos. Fazem, contudo, uma precisão conceptual: distinguem entre preocupação com os outros em geral – altruísmo – e preocupação com determinados grupos – identificação social. Fowler e Kam (2007) argumentam que, não obstante muito do comportamento humano poder ser explicado por uma noção de egocentrismo, de zelo pelo seu próprio interesse, os resultados a que 33 chegam apontam para que a preocupação com os outros desempenhe também um lugar relevante na participação política 2 . No que se refere aos altruístas, estes podem ser mais propensos a participar politicamente do que os cidadãos mais egoístas. Contudo, tal só se verifica se as políticas públicas perspetivadas beneficiarem todos os elementos da comunidade. Em sentido contrário surgem os cidadãos que caem no âmbito da categoria da identificação social . Estes têm mais a ganhar quando preveem que as políticas públicas vão beneficiar o seu grupo social em concreto, à custa de outros grupos sociais dos quais não fazem parte. Quer a teoria da identificação social, quer a do altruísmo, têm implicações para a teoria da escolha racional. Com efeito, ambas aparentam demonstrar que a noção de utilidade deve ser mais abrangente, já que os cidadãos retiram utilidade do voto se este contribuir para o seu grupo ou para todos os cidadãos da sua comunidade, e tais considerações levam-nos também a ser ativos politicamente (Fowler e Kam 2007). Blais e St-Vincent (2011) também defendem uma visão crítica do modelo tradicional da racionalidade e concluem que características pessoais como altruísmo, timidez e eficácia influenciam a propensão de uma pessoa para votar. Destas três, a que tem mais preponderância é a do altruísmo. Os autores consideram que tal inferência faz todo o sentido. Com efeito, se partirmos da teoria da escolha racional, conclui-se que para o indivíduo egocêntrico, ou seja, aquele que está preocupado unicamente com a maximização do seu interesse, a única decisão racional é a de se abster. Ora, assim sendo, uma explicação plausível para tanta gente exercer o seu voto pode residir no facto de as pessoas não serem meramente egocêntricas (Blais and St‐Vincent 2011). Mattila (2003), apesar de não excluir os efeitos normativos e/ou psicológicos que os votantes obtêm do ato de votar per se , atribui maior preponderância à análise custo-benefício. Nessa medida, declara que quanto maiores forem os benefícios e menores os custos, os eleitores tendem a participar mais no ato eleitoral, e vice-versa. A terminar, importa reter que todas estas teorias ou variantes de teorias são, na sua base, eminentemente racionais e assentam em considerações de cariz utilitário. Por outras palavras, para todos os autores citados, a decisão dos cidadãos de votar é função da utilidade que os mesmos anteveem 2 No artigo em causa, os autores não analisam a participação eleitoral, mas sim os donativos feitos pelos cidadãos aos partidos nos Estados Unidos da América, mas os seus pressupostos e conclusões podem ser aqui aplicados. 34 poder retirar desse ato. O que varia é o preenchimento deste conceito de utilidade. Assim, este conceito tanto pode ser preenchido pela influência que o voto terá no resultado eleitoral, pela sensação de cumprimento de um dever cívico, pela crença de se estar a contribuir para a democracia, para a comunidade ou para um grupo em concreto, entre outros. A decisão, contudo – e esse é o busílis da questão –, é baseada numa noção de utilidade. 35 Capítulo II – A dimensão das circunscrições, a sua fusão e a participação eleitoral 1. Delimitação conceptual Tendo em conta o objeto da presente dissertação, uma vez tecidas algumas considerações sobre a participação eleitoral per se e os fatores que a condicionam, importa agora deter-me, de um modo especial, na relação entre o tamanho das circunscrições, a fusão e fragmentação de circunscrições e os seus efeitos na participação eleitoral. A relação entre democracia e dimensão de uma comunidade é muito antiga, remontando à Grécia antiga, onde se dava especial enfoque à democracia direta (Frandsen 2002). De facto, já desde Aristóteles (384 a 322 a.C.) que os cientistas políticos têm discutido e prosseguido a magna quaestio : qual é o tamanho ótimo para uma comunidade democrática? (Oliver 2000). Mais tarde, autores clássicos como Rousseau e o Barão de Montesquieu também se dedicaram a este tema. Apesar de ampla, a evidência produzida até a hoje sobre esta questão está longe de resolver a questão. De facto, nenhuma das duas posições antagónicas parece levar vantagem neste debate (Elklit e Kjær 2009). Contudo, segundo Frandsen (2002), não obstante a profusão de estudos em sentidos opostos no que respeita à relação entre tamanho e participação eleitoral, a literatura parece ser menos heterogénea no que respeita especificamente às eleições subnacionais (regionais ou locais). Frandsen (2002) conclui, aliás, que, exceção feita a alguns estudos mais antigos, a maioria dos estudos aponta aqui para a existência de uma relação negativa entre a dimensão de uma comunidade e a participação eleitoral. Na base da relação entre fusão de jurisdições e participação eleitoral está o argumento de que a primeira origina alterações em aspetos como o tamanho, a dimensão da população, densidade e heterogeneidade social, as quais originam uma redução da participação cívica, nomeadamente na sua vertente de participação eleitoral. A pretensão, com frequência, é a de que a fusão de comunidades permitirá a criação e aproveitamento de economias de escala, além de outros benefícios de cariz económico (Kjær e Elklit 2007). A maioria das consolidações territoriais a nível europeu teve na sua origem a intenção de reforçar a capacidade para a produção de serviços públicos por parte das autarquias locais, descentralizando nestas algumas das funções do Estado central. Na Grécia e na Alemanha esse movimento estava relacionado eminentemente com o aumento pretendido de competitividade relativamente aos demais países europeus e o recebimento de fundos da União Europeia. Já na Macedónia, a consolidação territorial teve na sua base motivações étnicas (Swianiewicz 2010). 36 A fragmentação, por seu turno, surge geralmente associada a questões de cariz democrático e de representatividade dos cidadãos. Há quem diga que jurisdições pequenas podem corresponder mais satisfatoriamente às preferências dos cidadãos, mas correm o risco de deixar por explorar economias de escala e não internalizar externalidades (Borck 2002). Em tese, o tamanho ótimo deveria garantir eficiência económica, proteger os direitos individuais e assegurar a participação política dos cidadãos (Borck 2002). Swianiewicz (2010) entende que não existe uma resposta certa quanto ao tamanho ótimo de uma circunscrição, uma vez que há sempre um compromisso entre democracia e eficiência económica. De resto, no âmbito da teoria do tamanho ótimo das jurisdições ( the Theory of Optimal Jursidictional Size ), a literatura sustenta com frequência que o aumento do tamanho implica sempre um trade-off (Tanguay e Wihry 2008). No mesmo sentido de Swianiewicz (2010), Elklit e Kjær (2009) lembram que a literatura, de um modo geral, conclui pela existência de um trade-off entre democracia e eficiência no que diz respeito à dimensão das comunidades. A perspetiva mais comum e tradicional vai no sentido de as circunscrições mais pequenas serem mais democráticas e as maiores mais eficientes. Estes académicos recuperam uma frase célebre de Dearlove (1979), de acordo com a qual “ Small is to democracy as large is to efficiency ” (Elklit e Kjær 2009). Há, contudo, autores que têm procurado descortinar qual será, em concreto, o tamanho ótimo de uma jurisdição, que permita equilibrar os benefícios das economias de escala com a democracia local (Hansen 2013). Alguns defendem que a autarquia local ótima é aquela que é composta por cerca de trinta mil habitantes (Hansen 2013). Por outro lado, há estudos que sugerem que jurisdições com uma população inferior a 3 ou 5 mil habitantes dificultam e aumentam em demasia os custos de uma efetiva descentralização de competências (Swianiewicz 2010). Já de acordo com Dahl (1967), a cidade ideal será aquela que seja composta por um número de habitantes que seja superior a 50 mil, mas inferior a 100 mil. No que diz respeito à postura dos cidadãos perante possíveis alterações ao tamanho das jurisdições, Tanguay e Wihry (2008) concluem que a opinião dos cidadãos sobre a fragmentação ou consolidação de jurisdições funda-se nas implicações que uma e outra podem ter no seu bem-estar económico, seja pela perspetivada variação do preço dos serviços públicos, seja pelas alterações ao nível da despesa pública (Tanguay e Wihry 2008). 37 Note-se, porém, a este propósito, que há quem defenda que os efeitos do tamanho de uma determinada jurisdição para a “performance democrática” são hoje menos significativos do que há 2530 anos (Swianiewicz 2010). O estudo em torno da dimensão das comunidades tem sido, de facto, objeto de amplo estudo, mas não apenas por referência à participação política, nomeadamente eleitoral. Com efeito, vários autores têm identificado outro tipo de efeitos associados ao tamanho das circunscrições. A título de exemplo, Finifter e Abramson (1975) alertam para a evidência de que os cidadãos tendem a ter maiores níveis de instrução ou literacia em comunidades maiores do que em jurisdições mais pequenas. Por outro lado, Hansen (2013) expõe a discussão presente na literatura sobre a influência do tamanho na confiança política dos cidadãos, tendo o autor encontrado evidência de que esta diminui com o aumento da dimensão das jurisdições. Essa diminuição da confiança é atribuída à perceção que os cidadãos têm de que o aumento do tamanho das comunidades leva a uma menor capacidade de resposta por parte dos representantes políticos locais (Hansen 2013). Mas o que é que se pretende referir com “tamanho” de uma circunscrição? E com “fragmentação” ou “fusão”? A revisão de literatura serve também, precisamente, para esta revisão e clarificação conceptual. Relativamente à definição do conceito de “tamanho”, muitos artigos referem-se a este como correspondendo ao número de habitantes de uma determinada localidade. Quanto às noções de alteração de tamanho, no caso unicamente devido à fusão de localidades, Hansen (2013) recorre a duas definições: o estatuto no âmbito da fusão de uma determinada localidade e a alteração do número de habitantes de uma dada localidade. Outros autores utilizam medidas padronizadas de fragmentação com recurso ao quilómetro/milha quadrada, em vez de uma função per capita . Para estes, portanto, o tamanho de uma circunscrição define-se por referência à sua área. De acordo com Hendrick et al. (2011) existe uma enorme variedade de medidas e conceitos de fragmentação na literatura científica, o que os obriga a definir os conceitos de forma específica e compreensiva. Em linha com Boyne (1992) e Hamilton et al. (2004), aqueles autores distinguem entre fragmentação vs consolidação de governos locais e a dispersão vs concentração de sistemas governamentais locais ou estaduais ao nível local. A primeira dicotomia analisa a estrutura jurisdicional ou institucional por referência a população ou a área territorial. A segunda refere-se à maior ou menor distribuição de atribuições e competências entre as entidades do setor público. 38 No caso desta tese e tendo em conta o objeto de análise, o tamanho será definido pelo número de votantes de uma dada circunscrição. Já o conceito de fusão é definido como a diminuição do número de governos locais – no caso freguesias – num dado concelho. Uma vez que as fronteiras dos concelhos não variaram na sequência da fusão operada em Portugal, é possível estabelecer uma comparação entre o número de freguesias existentes antes e depois da fusão. 2. Argumentos favoráveis à fusão de jurisdições Como vimos, a literatura científica nesta matéria pode ser dividida entre os académicos que consideram que a agregação de jurisdições contribui positivamente para a participação eleitoral e os que defendem o entendimento contrário. A primeira corrente assenta, regra geral, em argumentos de cariz económico – na versão a que se pode chamar de abordagem funcional (Rodrigues e Meza 2018) – mas também fundamentos de índole mais política. Do lado oposto, os argumentos avançados são, grosso modo, de natureza mais política (Rodrigues e Meza 2018) –, mas a esta tese não são também alheios fundamentos de carácter económico. Desde logo e à cabeça encontra-se o argumento de que a agregação permite o aproveitamento de economias de escala, o que leva à produção de serviços públicos de modo mais eficiente e, consequentemente, a um custo mais reduzido para os cidadãos. Essa redução pode também ter origem na internalização de externalidades que a agregação permite (Tanguay e Wihry 2008). Por outro lado, de acordo com Swianiewicz (2010) em jurisdições de maior dimensão é mais fácil reduzir o problema de free-riding , ou seja, situações em que os serviços públicos produzidos numa determinada circunscrição são aproveitados por cidadãos que vivem e pagam impostos locais noutra jurisdição. Outro dos argumentos de que os autores desta corrente se socorrem prende-se com a maior capacidade de os governos locais ficam dotados com a agregação de autarquias. Esta tese funda-se em Newton (1982) e na sua teoria da efetividade funcional, de acordo com a qual os governos locais de menor dimensão não possuem capacidade técnica suficiente para prover serviços de complexidade e custos mais elevados (Hansen 2013). Por seu turno, governos locais de maior dimensão tendem a estar associados a mais autonomia fiscal, mais representantes eleitos com dedicação plena à autarquia, estando ainda dotados de uma burocracia mais profissional e dedicada (Rodrigues e Meza 2018). Além 39 disso, a capacidade superior para desempenhar funções governativas ao nível local que maiores circunscrições adquirem possibilita e promove a descentralização de competências (Swianiewicz 2010). Finalmente, e ainda dentro desta linha argumentativa, não é de descurar a ideia defendida, nomeadamente, por Swianiewicz (2010), de que maiores governos locais podem ser mais efetivos no que diz respeito a políticas públicas económicas e de planeamento. Ora, assumindo os governos locais mais funções, a probabilidade de os cidadãos participarem politicamente aumenta (Dahl e Tufte 1973), uma vez que estes influenciam problemas de maior relevo e importância, sentindo-se assim mais incentivados a exercer um papel mais ativo nas suas respetivas comunidades (Rodrigues e Meza 2018). A este propósito, importa referir que existe uma relação positiva entre o tamanho médio de uma autarquia local e a percentagem de despesas municipais em função do produto interno bruto do país (Swianiewicz 2010). O autor esclarece, porém, que Portugal diverge desta tendência, já que apresenta – e, segundo o autor, já em 2010 apresentava – autarquias locais de grande dimensão, mas dotadas de poucas atribuições e competências. Swianiewicz (2010) deixa, pois, o alerta de que a consolidação territorial, por si só, não garante a descentralização, havendo casos, como é o da Geórgia, em que a fusão de jurisdições não foi acompanhada da atribuição de mais competências aos novos governos locais. Os defensores da consolidação territorial defendem que a incapacidade técnica dos pequenos governos locais para resolver os problemas dos seus cidadãos tem um efeito inibidor na participação eleitoral (Ostrom 1972). Aliás, conforme expõem Kelleher e Lowery (2004), o menor incentivo para votar dos cidadãos de circunscrições de menor dimensão radica também na circunstância de os interesses paroquiais de comunidades pequenas e homogéneas acabarem por ser defendidos ainda que os cidadãos decidam não votar. Além disso, as questões mais relevantes para os mesmos raramente estarão em causa nas eleições de jurisdições com estas características (Kelleher e Lowery 2004). Os autores alertam, porém, que a consolidação (fusão) de autarquias locais não é, por si só, garantia de que esses assuntos de maior monta passem a estar em discussão nos momentos eleitorais. Por outro lado, há quem considere que a participação eleitoral mais alta em grandes comunidades está relacionada com a existência de um maior número de subculturas (maior heterogeneidade), que implica uma competição de interesses (Deutsch 1961, Oliver 1999) e promove, em consequência, a mobilização de cidadãos (Oliver 2000). 46 Capítulo III – Contexto de Análise: a reforma territorial de 2012-2013 O mote para a presente tese e que a contextualiza é a reforma territorial que teve lugar em Portugal nos anos de 2012 e 2013 e que se concretizou na fusão de jurisdições do tipo freguesia. Importa, pois, apresentar uma breve exposição de enquadramento, quer por referência à entidade em apreço, quer quanto aos termos em que se processou a aludida reforma territorial. 1. A freguesia como unidade territorial Começando pela freguesia, deve dizer-se que esta constitui uma das três modalidades de autarquias locais expressamente previstas na Constituição da República Portuguesa (CRP): freguesia, município e região administrativa. As autarquias locais são a forma como a CRP configurou o poder local e assumem um papel fundamental no âmbito da organização democrática do Estado. O número 1 do artigo 235.º da CRP é, nessa matéria, muito claro, ao prever que “ a organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais” . Conforme explicam os constitucionalistas Gomes Canotilho e Vital Moreira (Canotilho 2011), a autonomia local é um dos princípios constitucionais basilares no que respeita à organização descentralizada do Estado. A este respeito, expõem os autores do seguinte modo: “Em primeiro lugar, as autarquias locais são, como o seu próprio nome indica, formas de administração autónoma e não de administração indireta do Estado. Constituem entidades jurídicas próprias, possuem os seus próprios órgãos representativos, prosseguem interesses próprios dos respetivos cidadãos e não interesses do Estado (n.º 2). Em segundo lugar, as autarquias locais não são expressão apenas de autonomia administrativa, em sentido estrito, constituindo também uma estrutura do poder político (…): o poder local. Por isso é que as autarquias locais são um elemento inerente à organização democrática do Estado (n.º 1), isto é, ao próprio conceito de democracia e de Estado democrático configurado na Constituição (…)”. As autarquias locais são, pois, entidades que se distinguem do Estado em sentido estrito, ou seja, do Estado central. São autónomas face ao Estado. Têm um território, cidadãos, interesses próprios duas suas populações para prosseguir e órgãos eleitos pelos cidadãos para os executar. Daí que, regra geral, quando se fala sobre autarquias locais, este conceito venha muitas vezes acompanhado da noção de autonomia do poder local. No mesmo sentido estabelece o artigo 2º do atual regime jurídico das 47 autarquias locais (aprovado pela lei n.º 75/2013, de 12 de setembro), de acordo com o qual “ constituem atribuições das autarquias locais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações (…)”. Nas sempre eloquentes palavras dos autores que se vem citando, “a função das autarquias locais é a prossecução dos interesses próprios das populações respetivas, que são aqueles que radicam nas comunidades locais enquanto tais, isto é, que são comuns aos residentes e que se diferenciam dos interesses da coletividade nacional e dos interesses próprios das restantes comunidades locais (…). Prosseguem interesses próprios dos respetivos cidadãos e não interesses do Estado.” (Canotilho 2011). A autonomia local está longe de ser uma singularidade portuguesa. Com efeito, a importância da existência de autarquias locais autónomas face ao Estado central é reconhecida internacionalmente, tendo sido até aprovada, no âmbito do Conselho da Europa, a Carta Europeia de Autonomia Local (CEAL). Este documento foi aprovado em 1990 e ratificado por Portugal no mesmo ano, através da resolução da Assembleia da República n.º 28/90. No artigo 3º da CEAL define-se o conceito de autonomia local como “ o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos ”. Como parte integrante deste conceito, a CEAL esclarece, no número dois do mesmo artigo, que o direito ali convencionado é exercido através de órgãos próprios das autarquias locais, devendo os membros ser eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal. As autarquias locais são uma forma de descentralização do Estado – por oposição à noção de desconcentração . A descentralização refere-se à transferência de funções do Estado para administrações autónomas. Por seu turno, a desconcentração diz respeito tão-só a uma “deslocação de competências no âmbito da própria organização administrativa do Estado” (Canotilho 2011), ou seja, entre órgãos da mesma pessoa coletiva Estado. Na mera desconcentração, a ação dos responsáveis dos serviços desconcentrados do Estado depende do governo central, ou está, pelo menos sob a sua responsabilidade ou tutela. Apesar de em ambas ser possível o exercício da escolha pública no âmbito local, respondendo mais diretamente à procura local, na descentralização existe autonomia política, ou seja, “a escolha pública responde às preferências dos cidadãos da jurisdição, expressas através de eleições políticas” (Cruz 2008). A descentralização pressupõe, desta feita, a coexistência de diferentes níveis de governo. O legislador explicou também este princípio no Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), estatuindo no artigo 111.º deste regime jurídico que “ a descentralização administrativa concretiza-se 48 através da transferência por via legislativa de competências de órgãos do Estado para órgãos das autarquias locais e das entidades intermunicipais ”. Os objetivos subjacentes à descentralização, nas palavras da lei, são “ a aproximação das decisões aos cidadãos, a promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis ”. A CEAL também aponta no sentido exposto, quando alude, no artigo 4º, de epígrafe «Âmbito da autonomia local», ao princípio da subsidiariedade relacionado com aquela. Aliás, a CEAL, aqui, parece avançar uma formulação deste princípio, apesar de não o nomear, quando prevê que “ o exercício das responsabilidades públicas deve incumbir, de preferência, às autoridades mais próximas dos cidadãos. A atribuição de uma responsabilidade a uma outra autoridade deve ter em conta a amplitude e a natureza da tarefa e as exigências de eficácia e economia ”. No artigo 236.º, a CRP definiu, pois, a existência das já referidas três categorias de autarquias locais. Entre as três, porém, inexiste qualquer relação de dependência. Ou seja, “as freguesias não são órgãos dos municípios, nem estes são associações de freguesias, tal como os municípios não são órgãos das regiões, nem estas são associações de municípios” (Canotilho 2011). Constituem entidades ou estruturas de poder sobrepostas, mas independentes entre si. As freguesias são, assim, configuradas, não como uma espécie de municípios de menor dimensão, mas sim com uma “estrutura própria de vizinhos, cuja função é atender às necessidades destes” (Gato 2014). As necessidades, essas, são mais imediatas e menos complexas, já que as incumbências mais relevantes e exigentes do ponto de vista técnico, financeiro e humano são da responsabilidade dos municípios (Gato 2014). A independência entre os tipos de autarquias não afasta, ainda assim, alguma articulação entre elas, bem como, pelo menos, uma certa relação de sujeição das autarquias de nível inferior às normas emanadas pelas de nível superior. Por outro lado, esta independência sofre uma entorse no que respeita à vertente financeira, já que as freguesias são, em parte, financiadas pelos municípios em cujo território estão inseridas. Até ao momento apenas as regiões administrativas persistem em existir apenas como possibilidade, já que nunca chegaram a ser criadas. O debate sobre a regionalização, contudo, surge no panorama político português com alguma frequência, tendo já sigo objeto de referendo no ano de 1998. Relativamente à freguesia, mais concretamente, que é tida como a “autarquia local de base” (Canotilho 2011), a sua existência é muito anterior à República, ainda que a sua atual designação tenha 49 surgido precisamente com a implementação em Portugal desta forma de Governo (Gato 2014). A sua origem está intimamente ligada às Paróquias, entidades de cariz eclesiástico, que, no início do século XIX, existiam em grande número no território nacional, sendo mais próximas das pequenas comunidades locais e tendo no Pároco o seu responsável e intermediário (Monteiro 1996). No âmbito europeu, apenas no Reino Unido e Lituânia se encontra uma divisão territorial que abranja todo o território do país com base em autarquias semelhantes às freguesias portuguesas (Gato 2014). No que diz respeito à estrutura e organização das autarquias locais e das freguesias em particular, a lei prevê que os órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia. No caso do município, à assembleia municipal acresce a Câmara Municipal. Naturalmente, as assembleias constituem os órgãos deliberativos de cada autarquia local, sendo a Junta e a Câmara, respetivamente, os órgãos executivos da Freguesia e do Município (artigos 5º e 6º do RJAL). De um modo geral, as atribuições das autarquias locais dizem respeito a matérias de consulta, de planeamento, investimento, gestão, licenciamento e controlo prévio, e fiscalização (artigo 3º do RJAL). No caso dos Municípios, com uma base territorial e de número de habitantes superior, estes são dotados, por lei, de um leque mais abrangente de atribuições, bem como de recursos, o que lhes permita e determina que assumam responsabilidade por questões de natureza mais complexa e exigente. A tabela n.º 2, em seguida, apresenta uma comparação das atribuições dos municípios e freguesias (a tabela foi produzida pelo grupo técnico para a definição de critérios para a avaliação da reorganização do território das freguesias (GT), criado através do Despacho n.º 7053-A/2016, publicado na 2ª série do Diário da República n.º 102, de 27 de maio). 50 Tabela 2 - Comparação de atribuições entre a Freguesia e o Município (Fonte: Avaliação da Reorganização do Território das Freguesias, elaborada pelo GT) 2. Os termos da reforma territorial de 2012-2013 Feito o enquadramento da freguesia enquanto autarquia local, importa agora expor, ainda que sucintamente, os traços da RT portuguesa de 2012-2013, concretizada precisamente através da agregação de freguesias. Logo à partida é importante explicar que, em Portugal, as reformas territoriais são legal e constitucionalmente admissíveis. Com efeito, a consagração que é feita na Constituição, de forma expressa, da existência de autarquias locais, não lhes atribui um direito à sua não extinção (Canotilho 2011). Aliás, tanto é assim que o próprio texto constitucional, na alínea n) do artigo 167.º, atribui à Assembleia da República a competência exclusiva para criar, extinguir ou modificar as autarquias locais de Portugal continental. A competência para o mesmo efeito nas regiões autónomas cabe aos seus órgãos, conforme estabelece o artigo 227.º, al. l), para o qual remete, ainda que não expressamente, a parte final da al. n) do artigo 167.º referido. Contudo, como notam os autores deste comentário à Lei Fundamental, a extinção de autarquias locais “está sempre condicionada pelo princípio da necessidade e deve ter como pressuposto exigências ou fins de interesse público” (Canotilho 2011). A este respeito, afirmam ainda o seguinte: 51 “(…) o princípio constitucional da participação democrática exigirá que qualquer alteração que afete a existência ou a delimitação territorial de uma autarquia não seja tomada sem que ela seja previamente consultada. É evidente que a extinção de uma autarquia só pode fazer-se por fusão ou por incorporação noutra(s), pois não pode existir vazio democrático, sendo essa de resto uma das dimensões da referida garantia institucional. Do mesmo modo, a criação de uma nova autarquia só pode ser efetuada por divisão ou desanexação de outra(s), que assim são diretamente interessadas no processo”. A democraticidade do processo de fusão de autarquias é, pois, condição fundamental da sua aplicação. No ano de 2012 teve então início em Portugal uma reforma territorial de fusão de circunscrições territoriais, que abrangeu unicamente as freguesias, deixando de fora os municípios. Não obstante a referência que os Governos vinham fazendo, desde 2005, a uma reforma e reorganização das freguesias (Gato 2014), o certo é que a mesma teve como causa o Memorando de Entendimento sobre Condicionalidades de Política Económica (MoU), subscrito pelo Estado português, pelo Banco Central Europeu, Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional, no âmbito de um Programa de Assistência Económica e Financeira. O MoU foi elaborado ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 407/2010 do Conselho, de 11 de Maio de 2010, que criou um mecanismo europeu de estabilização financeira. Este regulamento veio operacionalizar a possibilidade concedida pelo n.º 2 do artigo 122.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, de ser providenciada ajuda financeira a um Estado-Membro da União “ que se encontre em dificuldades ou sob ameaça de dificuldades devidas a ocorrências excecionais que não possa controlar ”. A necessidade da criação deste mecanismo foi precipitada pela crise financeira mundial de 2008, que, conforme se pode ler nos considerandos do Regulamento, afetou “ gravemente o crescimento económico e a estabilidade financeira e originaram uma acentuada deterioração das situações de défice e de dívida dos Estados-Membros ”. Nos termos do Regulamento, a ativação do mecanismo seria feita em colaboração com o Fundo Monetário Internacional. A ajuda financeira a conceder a um Estado-Membro não estava, naturalmente, isenta de requisitos. Com efeito, o Regulamento é muito claro ao estabelecer que “ deverão ser impostas condições estritas em matéria de política económica no caso de ativação deste mecanismo com o objetivo de preservar a sustentabilidade das finanças públicas do Estado-Membro em causa e restaurar a sua capacidade de se financiar nos mercados financeiros ”. 52 Foi, assim, assinado em 17 de Maio de 2011, o MoU, na sequência do pedido de assistência financeira de Portugal, o qual “ descreve as condições gerais da política económica (…) sobre a concessão de assistência financeira da União Europeia a Portugal ”. O MoU desdobrou-se em várias vertentes, sendo que o principal objetivo centrava-se na redução do défice das Administrações Pública, através de medidas estruturais, tendentes igualmente à obtenção de uma consolidação orçamental a médio prazo “ até se obter uma posição de equilíbrio orçamental, nomeadamente através da contenção do crescimento da despesa ”. Relativamente às medidas estruturais no âmbito orçamental, os seus objetivos específicos incluíam a melhoria da eficiência da administração pública, sendo, para tal, eliminadas redundâncias, simplificados procedimentos e reorganizados serviços do Estado. Assim, e no que respeita concretamente às autarquias locais, o MoU previu expressamente a seguinte medida, no artigo 3.44: “Reorganizar a estrutura da administração local. Existem atualmente 308 municípios e 4.259 freguesias. Até Julho 2012, o Governo desenvolverá um plano de consolidação para reorganizar significativamente o número destas entidades. O Governo implementará estes planos baseado num acordo com a CE e o FMI. Estas alterações, que deverão entrar em vigor no próximo ciclo eleitoral, reforçarão a prestação do serviço público, aumentarão a eficiência a reduzirão custos”. No seguimento do MoU e como mote para a reforma territorial que agora se impunha, foi lançado um documento designado “Documento Verde da Reforma da Administração Local” (DVRAL), que visava iniciar o debate político e estabelecer os princípios e critérios que norteariam a reforma em causa. De todo o modo, o DVRAL já anunciava que “ toda a Reforma da Administração Local deverá estar orientada para a melhoria da prestação do serviço público, aumentando a eficiência e reduzindo custos, tendo sempre em consideração as especificidades locais ”. Como objetivos gerais da reforma da administração local, o DVRAL elencou os seguintes: 1. Promover maior proximidade entre os níveis de decisão e os cidadãos, fomentando a descentralização administrativa e reforçando o papel do Poder Local como vetor estratégico de desenvolvimento; 2. Valorizar a eficiência na gestão e na afetação dos recursos públicos, potenciando economias de escala; 53 3. Melhorar a prestação do serviço público; 4. Considerar as especificidades locais (áreas metropolitanas, áreas maioritariamente urbanas e áreas maioritariamente rurais); 5. Reforçar a coesão e a competitividade territorial. Neste seguimento, o DVRAL identificou como prioridade a redução do número de freguesias, a qual deveria ser capaz de melhorar o funcionamento da Administração Local, “dando escala e valor adicional às novas Freguesias (resultado da aglomeração de ouras Freguesias) e reforçando a sua atuação e as suas competências”. Ainda assim, o documento em apreço manifestava a preocupação em que as comunidades de cidadãos continuassem a ter na Freguesia um espaço reconhecível. Na sequência da elaboração deste documento foi publicada a lei n.º 22/2012 de 30 de Maio, que aprovou o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica. Seguindo de perto o que já constava do DVRAL, o legislador estabeleceu que a reforma territorial prosseguia os seguintes objetivos: a) Promoção da coesão territorial e do desenvolvimento local; b) Alargamento das atribuições e competências das freguesias e dos correspondentes recursos; c) Aprofundamento da capacidade de intervenção da junta de freguesia; d) Melhoria e desenvolvimento dos serviços públicos de proximidade prestados pelas freguesias às populações; e) Promoção de ganhos de escala, de eficiência e da massa crítica nas autarquias locais; f) Reestruturação, por agregação, de um número significativo de freguesias em todo o território nacional, com especial incidência nas áreas urbanas. Eram estes, pois, os objetivos da reforma territorial, sendo certo que os objetivos de cariz económico tinham maior preponderância, tendo em conta os compromissos internacionalmente assumidos pelo Estado português através do MoU. A lei determinava também, como se vê, que a redução do número de freguesias fosse acompanhada de um reforço das competências dos seus órgãos. Prescrevia-se, nesse sentido, no n.º 2 do artigo 10.º, que aquele abrangesse os domínios da manutenção de instalações e equipamentos educativos, construção, gestão e conservação de espaços e equipamentos coletivos, licenciamento de 54 atividades económicas, apoio social e promoção do desenvolvimento local. Tal previsão normativa deu origem ao atual elenco de competências das freguesias, já identificado acima. Além disso, a lei 22/2012 de 30 de maio, também no artigo 10.º já referido, determinou, no n.º 3, que a reforma territorial e o correspetivo alargamento das competências dos órgãos das freguesias seriam também eles acompanhados pelo “ reforço das correspondentes transferências financeiras do Estado” . No número 4 do mesmo artigo, o legislador estabeleceu concretamente que a participação no Fundo de Financiamento das Freguesias 3 das autarquias criadas por agregação seria aumentada em 15% até ao fim do mandato seguinte à agregação. Este reforço financeiro, contudo, estava circunscrito às freguesias cuja agregação resultasse das deliberações das assembleias municipais. Porém, como se verá adiante, só numa minoria das agregações é que tal se veio a verificar. Figura 1 - Evolução das transferências do Orçamento do Estado para as freguesias, excluindo Lisboa (Fonte: Gato 2014). Não obstante o aumento do financiamento legalmente previsto, o certo é que o total das transferências do Estado para as freguesias sofreu uma redução entre os anos de 2013 e 2014. Essa diminuição, contudo, já vinha de trás. Com efeito, a figura 1, que apresenta a evolução dessas transferências, evidencia uma diminuição abrupta a partir de 2011, ao que não será certamente alheio o período de maior restrição orçamental em que Portugal já se encontrava, ainda antes da implementação do programa de assistência financeira. A RT implementada tinha por princípio, nos termos da al. b) do artigo 3º da mencionada lei, a “ participação das autarquias locais na concretização da reorganização administrativa dos respetivos 3 Fonte de receitas previsto na lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro, que aprovou o regime financeiro das autarquias locais e entidades intermunicipais. 55 territórios ”. Procurava-se, assim, que a reforma fosse feita de forma participativa e democrática, em conformidade com o que resulta da interpretação dos constitucionalistas acima referidos. Nessa medida a lei 22/2012 determinou que a reforma territorial do território das freguesias fosse deliberada por cada assembleia municipal, com a participação, através da elaboração de pareceres, das assembleias de freguesias. Esta deliberação, a que a lei deu o nome de pronúncia, estava obrigada a respeitar os parâmetros legais de agregação de freguesias e a respeitar os princípios e orientações estratégicas da reforma territorial, expressamente previstos na mesma lei (artigo 11.º). Excetuando as regiões autónomas e o município de Lisboa, que seguiram processo autónomo (Gato 2014), a reforma respeitava ao território de 277 municípios, sendo obrigatória para 229 deles. Com efeito, nos termos da lei, a obrigatoriedade abrangia exclusivamente as autarquias cujos territórios estivessem distribuídos por mais de quatro freguesias e/ou que apresentassem nos seus territórios alguma freguesia com uma população inferior a 150 habitantes (Gato 2014). Contudo, não obstante os esforços envidados para que a RT pretendida fosse do tipo bottom-up (de baixo para cima), o certo é que a mesma sofreu uma grande resistência por parte dos municípios, tendo apenas 98 deles emitido uma pronúncia. Além disso, destas 98 pronúncias, vinte delas não cumpriam os requisitos legais (Rodrigues e Meza 2018). Falhado este modelo de implementação da reforma, entrou em ação a «Unidade Técnica para a Reorganização do Território» (Unidade Técnica ou UT), que tinha sido criada pela mesma lei 22/2012. Além das suas funções de acompanhamento e de avaliação da conformidade ou desconformidade das pronúncias das assembleias municipais, e já precavendo a possibilidade de o modelo inicial não vingar, foi atribuída à Unidade Técnica a competência para “ apresentar à Assembleia da República propostas concretas de reorganização administrativa do território das freguesias, em caso de ausência de pronúncia das assembleias municipais ”. Tinha ainda competência idêntica nos casos de desconformidade das pronúncias, ainda que aqui fosse atribuído um prazo para as assembleias municipais para elaborarem um projeto alternativo com base na proposta da UT. A respeito desta lei, convém ainda realçar que, não obstante a reforma territorial dizer respeito, genericamente, às autarquias locais, a mesma só implicou uma redução obrigatória ao nível das freguesias. Após estes passos e a intervenção da UT, foi então aprovada e promulgada a lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, que concretizou a reforma territorial prevista na lei 22/2012, de 30 de Maio. Daquela 62 Todavia, é possível obter os resultados de forma discriminada através da consulta das atas eleitorais redigidas por cada mesa de voto, as quais ficam, em princípio, depositadas e guardadas à responsabilidade das Juntas de Freguesia. Infelizmente, porém, não parece existir uma regra definida quanto à organização e manutenção deste acervo documental. Com efeito, nalguns casos, estes documentos foram enviados das Juntas de Freguesia para as Câmaras Municiais e ali ficaram guardados. Noutras situações, as atas das mesas de voto referentes às eleições de 2013 ficaram guardadas nos edifícios correspondentes às antigas sedes das freguesias agora unidas, não existindo um local que tenha centralizado, até à data, a documentação referente aos territórios que agora estão agregados numa só freguesia. Contactaram-se, assim, as Juntas de Freguesia e as Câmaras Municipais, de forma a serem obtidas de todas as atas referentes a todas as mesas de voto das freguesias do distrito do Porto. Em vários casos, porém, tal não foi possível, ou pelo menos não completamente, uma vez que as atas se encontram perdidas. Assim se explica que não tenha sido possível obter os registos referentes à totalidade das freguesias do distrito do Porto. De todo o modo, conforme se concluir pela tabela que se introduz em seguida, face ao universo de análise, foi possível analisar uma amostra composta por 138 freguesias, de um universo de 227 freguesias que foram objeto de fusão no distrito do Porto (cfr. Anexo I). Município Freguesias abrangidas pela fusão Amarante 22 Baião 12 Felgueiras 20 Gondomar 9 Lousada 16 Maia 10 Marco de Canavezes 25 Matosinhos 10 Paços de Ferreira 7 Paredes 7 Penafiel 15 Porto 11 63 Póvoa de Varzim 8 Santo Tirso 15 Trofa 6 Valongo 2 Vila do Conde 16 Vila Nova de Gaia 16 Total 227 Tabela 4 – Freguesias abrangidas pela Reforma Territorial, distribuídas pelos concelhos do distrito do Porto a que pertencem (Fonte: elaboração própria). Ora, os 138 casos analisados correspondem a 60,8% do total de freguesias objeto de agregação, pelo que se considera que tal configura uma amostra significativa e através da qual é possível produzir inferências generalizáveis para as restantes freguesias não observadas pertencentes a este município. Assim, quanto às 138 freguesias analisadas, pode-se proceder a uma comparação da participação eleitoral antes e depois da reforma territorial. Para efeitos da presente análise, os dados recolhidos foram integrados numa única base de dados. Posto isto, para responder à pergunta de investigação e testar as hipóteses acima referidas, recorre-se ao seguinte modelo: Y i,t = β1+ β2(Reforma 𝑡) + β3(Eleitoresi,t ) +β4(Fusão Diferente Dimensãoi,t ) + iαi,t + εi,t, A variável dependente (Yi,t) é a participação eleitoral, medida, conforme se expôs, através da taxa de participação. O modo de calcular esta taxa é simples, consistindo na colocação sob a forma de percentagem da divisão do número de votantes sobre o número de eleitores inscritos em cada freguesia. Tendo em conta a revisão de literatura e a perspetiva adotada, espera-se que esta sofra uma variação negativa por efeito das variáveis independentes. O coeficiente β2 refere-se à reforma territorial a que se alude no presente trabalho. Trata-se de uma variável do tipo dummy , ou seja, cujos valores assumem apenas e alternativamente os valores de 0 ou 1. Neste caso, a variável tem o valor 0 para quando não existe reforma, ou seja, por referencia ao ato eleitoral de 2009, previamente aa fusão de freguesias; e assume o valor 1 relativamente as eleições de 2013, quando a reforma territorial já estava implementada. À luz da perspetiva adotada, antecipa-se que esta variável tenha um sinal negativo, uma vez que se espera que a participação eleitoral tenha 64 diminuído na sequência da consolidação de freguesias promovida através da reforma. Essa é, como vimos, uma das principais consequências que os estudos vêm associando à consolidação territorial. Recorda-se, a este propósito, que a amostra em análise é composta unicamente por freguesias que foram, de facto, objeto da fusão, não integrando freguesias cuja configuração permaneceu idêntica após a reforma territorial portuguesa. O coeficiente β3, por seu turno, diz respeito ao número de eleitores de cada freguesia. Trata-se de uma variável contínua que tem, à partida, um valor absoluto, mas que para efeitos do presente estudo foi formulada sob a forma logarítmica, de modo a transformá-la numa variável relativa. À semelhança do que sucede com a variável anterior, também aqui se espera que esta apresente sinal negativo, na medida em que por cada aumento percentual do número de eleitores das freguesias, deverá implicar uma diminuição da taxa de participação eleitoral. Tal como acima ficou exposto nos primeiros capítulos deste trabalho, muitos autores têm associado o tamanho das jurisdições à participação eleitoral, ainda que aqueles possam ser divididos entre duas correntes distintas. Parte considera que o aumento do tamanho das circunscrições traz consigo uma maior capacidade de resposta e uma redução de preços dos serviços prestados em virtude do aproveitamento de economias de escala. Com isso, defendem alguns autores, os cidadãos sentem-se mais compelidos a votar. Porém, a corrente oposta, e cuja perspetiva se adota no presente trabalho, apresenta evidências que apontam para que o aumento da dimensão das autarquias acarrete consequências negativas do ponto de vista da participação eleitoral, geradas, nomeadamente, pelo maior distanciamento dos órgãos de governo face aos cidadãos ou pelo menor sentimento de comunidade. Finalmente, o coeficiente β4 refere-se, como a sua designação já indicia, à diferença ou ausência de diferença de tamanhos entre as freguesias objeto de fusão. Esta variável é também ela dummy , assumindo o valor 1 quando as freguesias unidas tinham dimensões distintas e 0 quando os tamanhos destas eram semelhantes. Dito de outra forma, quando a variável assume valor 1, esta corresponde aos casos em que freguesias pequenas foram fundidas com freguesias de maior tamanho. Para este efeito, considerou-se que uma freguesia foi agregada a uma maior quando o rácio da população da primeira, medida pelo número de eleitores, é de 0.3 face ao total da população das freguesias unidas. Ou seja, quando o peso da freguesia é igual ou inferior a 30% na população global das freguesias agregadas entre si. De igual modo, antecipa-se também aqui um sinal negativo, uma vez que, assumindo que o tamanho das autarquias e a sua alteração tem influência na participação eleitoral, fazendo-a decrescer, 65 considera-se provável que tal associação seja mais premente nos casos em que freguesias de menor tamanho foram unidas a freguesias maiores, já que a diferença de dimensão é mais significativa nestes casos do que naqueles em que as jurisdições apresentavam tamanhos semelhantes. Na análise a que se procede nesta tese recorre-se a 4 modelos distintos. Nos modelos 1 e 3, testam-se efeitos fixos. Significa isto que se assume que cada uma das freguesias analisadas está dotada de características próprias que não são observáveis – sejam elas relativas à sua população ou outra. Estes modelos incluem um vetor junto à matriz das variáveis independentes de maneira a capturar essa heterogeneidade não observada. Nos modelos 2 e 4, por outro lado, testam-se efeitos variáveis. Nesta modalidade, parte-se do pressuposto de que as tais características não observáveis não estão correlacionadas com as variáveis independentes. Os modelos 3 e 4, porém, apresentam uma formulação distinta, que inclui, em parte, variáveis distintas dos modelos 1 e 2, com o propósito de revestir de maior robustez o estudo empreendido e os resultados a obter. Para tal, os modelos 3 e 4 foram configurados como um escalonamento do tamanho das freguesias consideradas como pequenas (no sentido já explicado), em três categorias distintas. Assim, em vez de se olhar indistintamente para as freguesias cujo rácio é inferior ou igual a 30%, subdividiu-se estas entre freguesias cujo rácio se encontra entre os 0% e os 10%, os 10% e os 20% e entre os 20% e 30% da população global das freguesias unidas entre si. Ora, no mesmo sentido que as anteriores, mas reforçando a análise, a expectativa é de que nos três casos o sinal seja negativo, mas que este seja tanto mais significativo quanto menor for o rácio referido. 66 Capítulo V – Resultados Os resultados apurados com base na metodologia adotada apontam para que, de facto, a dimensão de uma jurisdição tenha influência na participação eleitoral da respetiva população. Indiciam ainda, em sequência, que variações no seu tamanho traduzem-se em alterações no turnout de sentido negativo. Desde logo, e em primeiro lugar, importa dar nota de que através da análise da base de dados utilizada foi possível apurar que a participação eleitoral teve uma redução mais acentuada nas uniões de freguesias de dimensões diferentes do que naqueles casos em que a fusão resultou da agregação de freguesias de dimensão semelhante. Figura 4 - Comparação da evolução da Participação Eleitoral entre fusões de freguesias de dimensão diferente e dimensão semelhante, por referência aos anos de 2009 e 2013 (fonte: elaboração própria). Como se pode ver, não obstante a participação eleitoral ter diminuído em ambos os casos, o declive mais acentuado da reta referente às uniões de freguesias de dimensões distintas denuncia um decréscimo mais significativo nesses casos. Mais concretamente, a participação eleitoral nas fusões de freguesias que abrangeram autarquias de dimensão semelhante, a participação eleitoral diminuiu 0.076 pontos (7,6%). Já no que respeita à fusão de freguesias de dimensões distintas, a variação negativa 67 cifrou-se nos 0.102 pontos (10,2%). Isso significa que, em termos percentuais, a diferença entre ambos os casos foi de 2,6%. Contudo, a metodologia adotada permite dissecar este primeiro resultado mais genérico. Os resultados da análise realizada através da metodologia acima descrita podem ser apresentados através da seguinte tabela: Tabela 5 - Resultados da estimação do modelo de análise em painel (fonte: elaboração própria). (1) (2) (3) (4) Efeitos Efeitos Efeitos Efeitos VARIÁVEIS Fixos Variáveis Fixos Variáveis Reforma -0.0742*** -0.0745*** -0.0744*** -0.0745*** (0.00424) (0.00417) (0.00416) (0.00409) Eleitores -0.187*** -0.0641*** -0.169*** -0.0641*** (0.0472) (0.00405) (0.0472) (0.00406) Escala_0_10 -0.0444*** -0.0469*** (0.0104) (0.00977) Escala_10_20 -0.0277*** -0.0268*** (0.00921) (0.00877) Escala_20_30 -0.0112 -0.0149 (0.00958) (0.00911) Fusão Diferente Dimensão -0.0269*** -0.0286*** (0.00662) (0.00633) Constante 2.163*** 1.210*** 2.021*** 1.210*** (0.366) (0.0318) (0.366) (0.0319) Observações 276 276 276 276 Número de freguesias 138 138 138 Rho 0.969 0.775 0.961 138 F 247.1 154.7 0.784 Prob>F 0 0 chi2 954.6 Prob>chi 0 989.9 0 Erros padrão em parêntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Antes de se partir para a descrição dos resultados obtidos, importa esclarecer que, perante aqueles, optou-se por desconsiderar o modelo 2, relativo aos efeitos variáveis. Para tal conclusão, recorreu-se ao denominado teste de Hausman, que tem precisamente como propósito, em econometria, 68 avaliar qual dos modelos é o mais adequado: se o dos efeitos fixos, se o dos efeitos variáveis (ou aleatórios). De forma resumida, este procedimento visa testar uma hipótese, dita nula, de não existir uma correlação dos efeitos de cariz individual não observáveis com a variável independente. De acordo com os cânones deste teste, se os seus resultados forem no sentido da rejeição da hipótese referida, tal aponta para que exista uma correlação, sendo de aplicar o modelo de efeitos fixos. Por outro lado, na situação inversa, o modelo de efeitos variáveis deve ser o escolhido. Tabela 6 – Resultados do Teste de Hausman para os modelos 1 e 2 (fonte: elaboração própria). ---------------Coeficientes------------ (b) Fixos (B) Variáveis (b-B) Diferença sqrt(diag(V_bV_B)) S.E. Reforma -.0742329 -.0744857 .0002528 .0007318 Eleitores -.1869062 .064128 -.1227782 .0469933 Fusão Diferente Dimensão -.026867 -.0285806 -.0017136 .0019338 b = consistente em Ho e Ha; obtido através de xtreg B = inconsistente em Ha, eficiente em Ho; obtido através de xtreg Teste: Ho: diferença nos coeficientes não é sistemática chi2(3) = (b-B) ‘ [(V_b-V_B) ^ (-1)] (b-B) = 1.98 Prob› chi2 = 0.0546 Conforme se pode concluir pela Tabela 6, o teste de Hausman permite concluir que os parâmetros relativos ao modelo 2, dos efeitos variáveis, apresentam menor consistência, tendo sido rejeitada a hipótese nula, pelo que se deve optar pelo modelo dos efeitos fixos, descartando-se o dos variáveis. O mesmo teste foi realizado para os modelos 3 e 4, tendo-se obtido os resultados que se apresentam em seguida na tabela 7. Conforme se retira dos mesmos, neste caso, e contrariamente ao que sucedeu para os modelos 1 e 2, a hipótese nula (H0), ou seja, a inexistência de uma correlação dos efeitos de cariz individual não observáveis com a variável independente, não foi rejeitada. Nessa medida, são de considerar os efeitos variáveis, constantes do modelo 4. 69 Tabela 7 - Resultados do Teste de Hausman para os modelos 3 e 4 (fonte: elaboração própria) ---------------Coeficientes------------ (b) Fixos_escala (B) Variáveis_escala (b-B) Diferença sqrt(diag(V_bV_B)) S.E. Reforma -.0743834 -.0745196 .0001362 .0007729 Eleitores -.1686078 .0640686 -.1045393 .0470278 Escala_0_10 -.0443873 -.0468534 .002466 .0034544 Escala_10_20 -.0276516 -.0267787 -.0008729 .002831 Escala_20_30 -.011179 -.0149416 .0037626 .002962 b = consistente em Ho e Ha; obtido através de xtreg B = inconsistente em Ha, eficiente em Ho; obtido através de xtreg Teste: Ho: diferença nos coeficientes não é sistemática. chi2(3) = (b-B) ‘ [(V_b-V_B) ^ (-1)] (b-B) = 8.11 Prob› chi2 = 0.1502 Através da análise da tabela 5, é possível identificar que a variação na dimensão das freguesias está associada a um decréscimo na participação eleitoral e que esta associação é estatisticamente significativa. Esta asserção, contudo, pode e deve ser decomposta nos vários resultados que se logrou obter, tendo em conta as variáveis a que se recorreu nesta análise. Senão vejamos. Começando pelo modelo 1, verifica-se que com a reforma territorial, a variável dependente, Participação Eleitoral, sofre uma variação negativa de 7,42 pontos percentuais. Este resultado tem significância estatística e significa que a implementação da reforma territorial em análise nesta dissertação teve como resultado uma diminuição da participação eleitoral. Verifica-se também que o aumento de uma unidade na variável Eleitores está associada a um decréscimo na variável dependente, neste caso correspondendo a uma variação de 18,7 pontos percentuais, o que, por outras palavras, pode ser descrito como: o aumento do número de eleitores das freguesias está associado a uma menor participação eleitoral. No que respeita à variável dependente Fusão Diferente Dimensão , os resultados obtidos através do modelo 1, dos efeitos fixos, revelam que, quando as freguesias que foram agregadas tinham dimensões diferentes entre si (de acordo com os termos já expostos no capítulo referente à Metodologia), a variável dependente sofre uma variação negativa de 2,69 pontos percentuais. Significa isto que quando, 70 numa união de freguesias, a população de uma das freguesias unidas corresponde, no limite, a 30% da população global da união, a participação eleitoral nessa freguesia de menor dimensão sofreu uma redução na ordem de valores indicada. À semelhança das anteriores, também esta variação apresenta significância estatística, pelo que permite proceder à interpretação realizada. No que diz respeito ao modelo 4 que, conforme se expôs acima, foi idealizado e utilizado no sentido de carrear maior robustez para os resultados obtidos, os resultados obtidos foram os que se descrevem em seguida: Com a reforma eleitoral, a variável dependente, participação eleitoral, sofre uma variação negativa de 7,45 pontos percentuais, variação essa que é estatisticamente significativa. Quanto à variável Eleitores, os resultados demonstram que o seu aumento em uma unidade implica uma variação negativa na PE na ordem dos 6,41 pontos percentuais. Tal como na primeira, também esta variação tem significância estatística. A acrescer, no modelo 4 foram incluídas 3 variáveis dependentes, as quais decompõem as freguesias de menor dimensão, tal como já definidas, em 3 categorias distintas, em função dos rácios respetivos face à nova freguesia criada por agregação. Ora, neste caso, na variável Escala_20_30, o efeito negativo sobre a participação eleitoral é de 1.49 pontos percentuais, ainda que não seja estatisticamente significativo. Essa significância estatística já está presente, contudo, nos dois rácios inferiores. Na variável Escala_10_20, a diminuição da participação eleitoral traduz-se em 2,68 pontos percentuais. Já na variável Escala _0_10, esse decréscimo cifra-se nos 4,69 pontos percentuais. Os resultados do modelo 3, não só corroboram a variação associada à variável Fusão Diferente Dimensão, como permitem concretizar essa inferência. Com efeito, os resultados obtidos revelam que quanto mais pequena a freguesia quando comparada com o tamanho da fusão de freguesias que a abrangeu, maior foi a diminuição da PE. 71 Capítulo VI – Conclusões 1. Conclusões Perante a descrição dos resultados a que se procedeu no capítulo anterior, é chegado o momento de aludir às conclusões que dos mesmos se podem retirar. Para tal, começa-se por recuperar a pergunta de investigação que nos orienta neste trabalho: qual o efeito da reforma territorial de 2012-2013 na participação eleitoral das freguesias objeto de fusão? Para responder a esta pergunta, propôs-se como resposta a hipótese de que “ uma variação positiva na dimensão das freguesias está associada a uma variação negativa na participação eleitoral das mesmas”. Os resultados obtidos corroboram a hipótese proposta. Esta afirmação compreende, porém, várias asserções que ressaltam dos resultados obtidos da presente análise. Em primeiro lugar, este estudo leva à conclusão de que a participação eleitoral diminuiu de forma global, independentemente da dimensão das freguesias unidas, com a implementação em Portugal da reforma territorial. Esta conclusão aponta no mesmo sentido que autores como Tavares e Rodrigues (2017), cujas análises indicavam, precisamente, que a reforma tinha tido essa consequência. Ora, estes resultados vêm acrescentar argumentos que parecem fazer pender a balança para o lado dos que defendem que a consolidação de jurisdições acarreta consequências negativas, em especial no que respeita ao turnout . Por outro lado, o facto de a alteração de tamanho ter mais impacto nas freguesias de menor dimensão do que nas de maior permite avançar como provável a conclusão de que o tamanho, de facto, interessa ( size matters ). Efetivamente, ao verem-se agregados a uma freguesia maior e, portanto, integrados numa nova freguesia – união de freguesias – de dimensão muito superior, os cidadãos dessas freguesias votaram menos do que antes da fusão operada. A variação identificada na PE associada à variável Fusão Diferente Dimensão, permite-nos concluir isso mesmo. Contudo, e além disso, o modelo 3 introduzido na análise, confere robustez a este resultado e corroborar a conclusão referida. Com efeito, as escalas em que se dividiu o tamanho da freguesia de menor dimensão, levam a concluir que quanto menor é o peso relativo da freguesia no tamanho da união de freguesias criada, maior é a diminuição da participação eleitoral. 78 Gato, João Pedro. 2014. "A mudança no contexto da organização administrativa do território–As freguesias portuguesas depois de 2013." Geys, Benny. 2006a. "Explaining voter turnout: A review of aggregate-level research." Electoral studies 25 (4):637-663. Geys, Benny. 2006b. "‘Rational’theories of voter turnout: a review." Political Studies Review 4 (1):16-35. Hajnal, Zoltan L., and Paul G. Lewis. 2003. "Municipal institutions and voter turnout in local elections." Urban Affairs Review 38 (5):645-668. Hamilton, David K., David Y. Miller, and Jerry Paytas. 2004. "Exploring the horizontal and vertical dimensions of the governing of metropolitan regions." Urban Affairs Review 40 (2):147-182. Hansen, Sune Welling. 2013. 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"Urbanization, social diversity, voter turnout, and political competition in US elections: analysis of congressional districts for 1972." Social Science Quarterly :689-697. 81 Anexo I Lista de Freguesias objeto de Fusão no distrito do Porto (de acordo com a Lei 11-A/2013) 82 83 84 85 86 87