O poder punitivo da Administração Pública: sobre a compatibilidade dos principais procedimentos sancionatórios não penais e a possibilidade de um procedimento não penal (“administrativo”) comum

Uminho |2024 Julho 2024 Ricardo Miguel Moutinho da Costa O poder punitivo da Administração Pública: Sobre a compatibilidade dos principais procedimentos sancionatórios não penais e a possibilidade de um procedimento não penal (“administrativo”) comum O poder punitivo da Administração Pública: Sobre a compatibilidade dos principais procedimentos sancionatórios não penais e a possibilidade de um procedimento não penal (“administrativo”) comum Ricardo Miguel Moutinho da Costa Julho 2024 Ricardo Miguel Moutinho da Costa O poder punitivo da Administração Pública: Sobre a compatibilidade dos principais procedimentos sancionatórios não penais e a possibilidade de um procedimento não penal (“administrativo”) comum Dissertação de Mestrado Mestrado em Direito Administrativo Especialização em Justiça Administrativa Trabalho efetuado sobre orientação da Professora Doutora Isabel Celeste Monteiro Fonseca ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. iv O poder punitivo da Administração Pública: Sobre a compatibilidade dos principais procedimentos sancionatórios não penais e a possibilidade de um procedimento não penal (“administrativo”) comum Sumário: Em face da clara unicidade finalística relevada pelas diversas esferas sancionatórias não penais na punição de infrações despromovidas de dignidade penal e da extrema similitude estrutural e principiológica observável entre suas respetivas dimensões adjetivas, o presente estudo procura ponderar a possibilidade da elaboração de um procedimento sancionatório administrativo comum, segundo o qual as diferentes modalidades de responsabilidade administrativa sancionatória possam ser “processadas” e devidamente efetivadas. No intuito de tal tarefa, a seguinte dissertação será composta por 2 títulos: - Título I: Destinado a contextualizar o tópico em mãos, mediante a exposição da atual composição do quadro sancionatório não penal português, com base na própria fundação legal estabelecida, pelos legisladores constitucional e ordinário, respetiva evolução e principais “regimes legais gerais”, como ainda da estrutura substantiva e adjetiva de outros quadros sancionatórios europeus de origem latina, concretamente o Espanhol, Italiano e Francês. e - Título II: Direcionado ao responder da pergunta em questão, via uma análise refletiva e critica da compatibilidade material observada entre os diferentes procedimentos sancionatórios indicados, não só tendo em mente a sua natureza e estrutura tramitacional, mas igualmente os respetivos quadros principiológicos, garantísticos e legais lhes subsidariamente aplicáveis. Palavras-Chave: Direito Sancionatório Administrativo; Processo Sancionatório Administrativo Comum; Compatibilidade Material; Direito Comparado. v The punitive power of the Public Administration: On the compatibility of the main non-criminal sanctioning procedures and the possibility of a common non-criminal (“administrative”) procedure Abstract: In view of the clear finalistic unity reveled by the various administrative sanctioning spheres in the punishment of unpromped infractions of criminal dignity and the extreme structural and principal similarity observable by their respective adjective dimensions, the present study seeks to consider the elaboration of a common administrative sanctioning procedure, by which the different modalities of sanctioning administrative responsibility can be “processed” and properly put in place. In order to such a task, the following dissertation will be composed by 2 titles: - Title I: Will seek to contextualize the topic in hand, trough the exhibition of not only from the current composition of the non -criminal sanctioning framework, based on the legal foundation itself established by the constitutional and ordinary legislators, its respective historical evolution and main “global legal regimes”, but as well, of the subjective and adjective structure of other European sanctioning legal systems of Latin descent, namely the Spanish, Italian and French. and - Title II: Will focus on the answering of the question in question, via a reflective and critical analysis of the material compatibility observed between the different punitive procedures indicated will be performed, not only keeping in mind their nature and tramitational structure, but equally the respective principles, guaranteeing and legal systems applicable to them. Keywords: Administrative Sanctioning Law; Common Administrative Sanctioning Process; Material Compatibility; Comparative Law. vi Indíce: Introdução ............................................................................................................................................... 1 Título I – A Atual Composição do Quadro Sancionatório Não Penal (“Administrativo”) Público Português ... 3 1. A Dimensão Sancionatória Contraordenacional .......................................................................... 3 2. A Dimensão Sancionatória Disciplinar Pública ........................................................................... 6 3. A Dimensão Sancionatória Financeira Pública ......................................................................... 10 3.1. Sobre a Autonomia do Ramo Sancionatório Financeiro (Público) ........................................... 13 4. A Dimensão Sancionatória Administrativa “Stritu Sensu” (Inominada) ...................................... 16 4.1. Sobre a Autonomização das Sanções Inominada em Relação a Outros Comportamentos Administrativos Desfavoráveis ..................................................................................................... 18 4.2. Sobre a Autonomia da Dimensão Sancionatória Administrativa Inominada ............................ 20 4.3. Sobre o Regime Substantivo e Adjetivo Aplicável às Sanções Inominadas ............................. 20 4.4. Sobre a Distinção entre a Dimensão Sancionatória Administrativa Inominada e a "Dimensão Sancionatória Em Branco" .......................................................................................................... 21 5. Uma Breve Visão sobre Outros Quadro Jurídicos Sancionatórios Europeus ............................... 22 5.1. Sobre o Ordenamento Sancionatório Italiano ........................................................................ 23 5.2. Sobre o Ordenamento Sancionatório Francês ....................................................................... 25 5.3. Sobre o Ordenamento Sancionatório Espanhol ..................................................................... 26 Título II - A Possibilidade de Um Procedimento Não Penal (“Administrativo”) Sancionatório Comum ........ 29 Secção I - Sobre a Compatibilidade em Geral ...................................................................................... 30 1. Em Relação à Compatibilidade da Natureza dos Procedimentos Sancionatórios Não Penais ........ 30 2. Em Relação à Compatibilidade do Regime Principiológico, Garantístico e Legal Subsidiários aos Procedimentos Sancionatórios Não Penais ...................................................................................... 32 Secção II - Sobre a Compatibilidade em Específico .............................................................................. 34 1. Em Relação ao Conhecimento da Infração .................................................................................. 34 1.1. Sobre Concurso Real de Responsabilidades Sancionatorias .................................................. 36 1.2. Sobre Concurso Ideal de Responsabilidades Sancionatórias ................................................. 37 1.2.1. Sobre a Resolução Sancionatória Penal à Questão do Concurso Ideal ............................ 37 1.2.2. Sobre a Transposição da Solução Penal para as Interações Internas e Externas do Direito Sancionatório Público.............................................................................................................. 39 vii 2. Em Relação ao Impulso Procedimental ....................................................................................... 41 2.1. Sobre a Admissibilidade do Princípio da Oportunidade ......................................................... 42 3. Em Relação a Adoção de Medidas Cautelares ............................................................................. 44 4. Em Relação à Fase de Instrução ................................................................................................. 45 4.1. Sobre a aplicação do princípio do acusatório em sede procedimental sancionatória não penal .................................................................................................................................................. 49 5. Em Relação à Audiência Prévia ................................................................................................... 51 5.1. A Audiência Prévia do Arguido como Garantia Administrativa Constitucional ......................... 51 5.2. Direito à Audiência em Procedimento SancionatórioMera Garantia Procedimental ou Garantia Procedimental Fundamental ....................................................................................................... 52 6. Em Relação à Decisão Final ........................................................................................................ 55 6.1. Nota Sobre a Tendência Sancionatória Excessiva das Sanções Não Penais e da sua Relação com o Princípio da Proporcionalidade ......................................................................................... 57 7. Em Relação aos Meios Graciosos de Recurso .............................................................................. 58 7.1. Sobre o Conhecimento Jurisdicional das Decisões Sancionatórias Contraordenacionais, Disciplinares e Administrativas Stritu Sensu ................................................................................ 60 7.2. Sobre o Conhecimento Jurisdicional das Decisões Sancionatórias Financeiras (Públicas) ...... 62 7.3. Sobre a Aplicação do Princípio da Proibição Reformatio Pejus .............................................. 64 7.3.1. Quanto à Aplicabilidade do Princípio da Proibição do Reformatio Pejus em Sede Sancionatória Não Penal ......................................................................................................... 65 7.3.1.1. Quanto à Aplicabilidade do Princípio da Proibição do Reformatio Pejus à Globalidade da Esfera Contraordenacional .............................................................................................. 66 7.3.1.2. Quanto à Aplicabilidade do Princípio da Proibição do Reformatio Pejus a Recursos de Natureza Administrativa ...................................................................................................... 68 8. Em Relação a Custas e Emolumentos ......................................................................................... 69 9. Em Relação à Execução .............................................................................................................. 69 Conclusão .............................................................................................................................................. 72 Bibliografia ............................................................................................................................................. 73 Jurisprudência ....................................................................................................................................... 77 viii Lista de Abreviações: AP: Administração Pública apud: Citado por AR: Assembleia da República AT: Autoridade Tributária cit.: Citada CPA: Código de Procedimento Administrativo CPC: Código de Processo Civil CPP: Código de Processo Penal CPTA: Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos CRP: Constituição da República Portuguesa CVM: Código dos Valores Mobiliários DL: Decreto-Lei ESATC: Estatuto dos Serviços de Apoio do Tribunal de Contas ETAF: Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Ex/ex : Exemplo LCPA: Lei dos Compromissos e aos Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas LEO: Lei de Enquadramento Orçamental LGTFP: Lei Geral dos Trabalhadores em Funções Públicas LOPTC: Lei da Organização e Procedimento do Tribunal de Contas LOSJ: Lei da Organização do Sistema Judicial MP: Ministério Público n.º: Número ob.: Obra org. : Organização pp.: Página 6 possibilitando-as a elaborar contraordenações e respetivos regimes nas mais diversas matérias sectoriais, 19 agravando a já clara dispersão normativa substantiva e procedimental. Contudo, não será de admitir, a inexistência de uma completa negligência, por parte do legislador, sobre esta clara fragmentação, uma vez que, apesar, de responsável pela sua existência, podemos observar, tentativas, por parte do mesmo, em atenuar dita dispersão normativa, nomeadamente, pela emissão de legislação uniformizadora/unificadora, como é caso exemplar do “recente” Decreto-Lei n.º 9/2021 de 29 de janeiro ou da, mais antiga, Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, as quais procuraram, respetivamente, o estabelecer de um regime jurídico comum (subjetivo e adjetivo), respetivamente, particular às contraordenações económicas e àquelas de natureza ambientais/ ordenação do território. Sem dúvida que, qualquer medida unificadora-uniformadora do quadro jurídico contraordenacional, por parte do legislador, deve ser louvada, uma vez que demonstra a sua clara intenção em estabelecer unidade no âmbito dos ilícitos de mera ordenação. Todavia, apenas é lamentável que o faça através da criação formal de novos regimes gerais, usualmente com remissões subsidiárias ao corpo primogénito, em vez, de remeter ditas matérias em totalidade para o âmbito de aplicação do Decreto-Lei 433/82 mediante o adaptar e alargar/condensar do seu conteúdo. Isto, pois, apesar de, sem dúvida se poder observar, a nível substantivo, diferentes matérias de setores de atividade destintos, tal não impede que estas sejam diretamente, reguladas num corpo normativo Geral, observando-se uma real unificação do âmbito contraordenacional, especialmente da sua dimensão procedimental, em vez de união seletiva traduzível, por remissões subsidiárias, segundo a qual apenas resultará numa dispersão menor do campo normativo 2. A Dimensão Sancionatória Disciplinar Pública Por sua vez, de antiguidade equivalente ao que que podemos coloquialmente nomear de Administração Moderna, a dimensão sancionatória disciplinar, encontra as suas origens na própria estrutura orgânica da Administração Pública (AP), no âmbito das suas tradicionais relações de hierarquia, destinando-se ao punir dos funcionários públicos pelo violar dos seus deveres funcionais ou da sua desobediência perante ordem emitida por superior hierárquico. 19 Por exemplo: setor bancário e financeiro - artigos 201.º e seguintes do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (DL n.º 298/92, de 31 de Dezembro, versão atualizada); domínio da concorrência - artigo 6.º n.1 e 2 do Estatutos da Autoridade da Concorrência (DL n.º 125/2014, de 18 de Agosto, versão atualizada); no mercado de valores mobiliários artigo 12.º alínea t) dos Estatutos da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (DL n.º 5/2015, de 08 de Janeiro, versão atualizada);no âmbito da comunicação social - artigos 67.º e ss da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social (Lei n.º 53/2005, de 08 de Novembro) (Todos eles disponíveis em: Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa (pgdlisboa.pt) ) 7 De facto, tanto a nossa constituição 20 como o próprio sistema organizacional administrativo, conferem às entidades hierárquicas superiores da Administração Pública, um conjunto de poderes funcionais, destinados à proteção do interesse público em relação aos funcionários que a compõem, sendo deste modo, indubitável, a existência de um modelo organizacional vertical no esquema da estrutura da Administração, traduzível em relações de hierarquia, tanto no interior das suas diferentes pessoas coletivas, entre os órgãos que as integram 21 , como ainda entre os funcionários compositivos de tais órgãos 2223 . Será no interior de tal sistema vertical que, em virtude da sua posição chefia, os superiores hierárquicos da administração pública usufruem do poder primário de conformar as atividades e condutas a levar a cabo pelos seus subalternos 24 , mediante o emitir de comandos vinculativos dotados de diferentes extensões de aplicação (ordens/instruções/diretivas) 25 -poder de direção 26 . Decerto, embora tais comandos existam e sejam realizados no intuito de garantir a unidade da ação administrativa, coordenando os diferentes recursos humanos, financeiros e logísticos, no esforço da procura da satisfação das necessidades coletivas, será de compreender que, a mera existência de tal poder direção e correspondente dever de obediência 27 , não garante absolutamente, que ditos subalternos cumpram com a suas obrigações, isto porque a AP e respetivos subelementos, não deixam de ser compostos por seres humanos, tendentes a erro e por vezes desobediência 28 . 20 Neste sentido, particularmente, o artigo 199.º da CRP : ””Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:” -Alínea d):” Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”; e - Alínea f): “Defender a legalidade democrática” (Disponível em: ::: Decreto de 10 de Abril de 1976 (pgdlisboa.pt) ) 21 Apresentando-se, tais relações de hierarquia, como explicita Freitas do Amaral como hierarquia externa, esquematizadas com base na “(...)repartição das competências entre aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em nome da pessoa coletiva (...)” - AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo VOLUME I.” (4.ªEdição), Coimbra: Almedina, 2015, pp. 672. ISBN: 978 972 40 6209 9. 22 Apresenta-se tais relações de hierarquia, em contraposição às anteriores, como internas, onde, novamente citando Freitas do Amaral: não” está em causa, diretamente, o exercício da competência de uma pessoa coletiva, mas antes o desempenho regular das tarefas de um serviço público”, esquematizando-se estas não no intuito da repartição da competência decisória da pessoa coletiva, mas antes no simples estabelecer de ”vínculos de superioridade e subordinação entre agentes administrativos“ destinada a uma” divisão de trabalho entre agentes” - AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo...ob,cit, pp. 670 e 671. 23 AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo VOLUME I.” (4.ªEdição), Coimbra: Almedina, 2015, pp. 670 a 672. 24 OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo -” Noções Fundamentais de Direito Administrativo” (5.ª Edição), Coimbra: Almedina, 2018, pp. 91. ISBN: 978 972 40 7114 5. 25 Quando á distinção dos comandos vinculativos emitidos por superiores hierárquicos no âmbito do seu poder de direção ver: AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo VOLUME I.” (4.ªEdição), Coimbra: Almedina, 2015, pp. 674; e OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo -” Noções Fundamentais... ob, cit, pp. 91. 26 Quanto ao conteúdo do poder de direção, Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, condensam:” O poder de direção confere ao superior hierárquico o poder de emanar comandos vinculativos sobre todas as áreas de competência do subalterno mesmo que este goze de discricionariedade, funcionado, assim, o poder de direção como limite da competência discricionária do subalterno. Mesmo nas situações em que o superior hierárquico não tem competência para praticar atos externos sobre a matéria da competência própria do subalterno, ele tem sempre o poder de imitir ordens ou instruções sobre essa matéria.” - OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo -” Noções Fundamentais... ob, cit, pp. 91. 27 OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo -” Noções Fundamentais... ob, cit, pp. 91. Não poderá ser negado que atividade da AP se direciona á satisfação das necessidades coletivas e em consequência do interesse público. Uma vez que, a atividade do sistema administrativo se traduz no cumprimento das ordens emitidas pelos superiores hierárquicos, o dever de obediência imposto sobre os subalternos, indiretamente, garante a satisfação do interesse público. 28 Como inferior hierárquico, todos os subalternos deveram levar a cabo os comandos emitidos pelo seu superior hierárquico. Todavia, o dever de obediência imposto sob os subalternos, respeita apenas as ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço e sob a forma legal, apresentando-se como cenários de legitima e legal desobediência, previstos no nosso ordenamento: a desobediência a comandos emitidos por ilegítimo superior hierárquico e/ou fora do objeto de serviço e/ou despromovida da forma legal exigida (artigos 271.º n.2 CRP e artigo 73.º n.8 da LGTFP - Lei Geral dos 8 Como resultado em adição ao poder de direção, exercido pelos superiores hierárquicos, estes deterão em prol da efetividade do funcionamento da Administração Pública, não só a capacidade de uma vez por ele conhecidos, revogar, modificar ou suspender, total ou parcialmente, atos administrativos praticados pelos seus inferiores hierárquicos – poder de supervisão - 29 , mas ainda a de, caso observe realização de infrações disciplinares - desobediência ilegítima , violação de regras de disciplina da função pública ou incumprimento de deveres gerais ou especiais resultantes do exercido das suas funções (artigo 183.º da LGTFP)- punir os seus subalternos, mediante a aplicação de uma sanção disciplinar – poder disciplinar 3031 . Efetivamente, no que respeita este último poder mencionado, será incontornável observar, a existência de um evidente direito sancionatório disciplinar público, aplicável aos funcionários/trabalhadores da Administração Pública, paralelo e independente, quer do regime disciplinar laboral comum, presente no Código de Trabalho (artigos 546.º a 566.º) 32 , aplicável à violação de comandos emitidos por superiores hierárquicos de relações de trabalho de direito privado 33 , como do ”regime contraordenacional laboral” 34 . Todavia, em semelhança do que ocorrera com as já exposta dimensão sancionatórias contraordenacional, o desenhar do quadro disciplinar administrativo público, caracterizou-se pela elaboração de fontes sancionatórias destintas. De facto, aquilo que podemos chamar “infrações disciplinares públicas”, não se encontram aglomeradas num único documento legal, uniformes e aplicável à globalidade dos funcionários, mas antes dispersas por regulamentos Trabalhadores em Funções Públicas); bem como a desobediência a qualquer comando emitido por legitimo superior, dentro do objeto de trabalho sob forma legal exigida, se este se traduzir na prática de um crime ( artigo 271.º n.3 da CRP) ou provenha de ato nulo (artigo 162.º n.1 CPA) - AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo...ob,cit, pp. 681 e 684. 29 OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo -” Noções Fundamentais... ob, cit, pp. 91e 92. 30 OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS, José Eduardo Figueiredo -” Noções Fundamentais de Direito Administrativo” (5.ª Edição), Coimbra: Almedina, 2018, pp. 91 e 92; AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo VOLUME I.” (4.ªEdição), Coimbra: Almedina, 2015, pp. 674 a 676. 31 Apesar de não classicamente incluído no grupo de poderes hierárquicos, Freitas do Amaral, incluirá dentro destes o poder de inspeção -” a faculdade de o superior fiscalizar continuadamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos serviços” - apresentando-se como indispensável ao correto e completo exercício dos poderes de direção, supervisão e disciplinar, devendo ser com estes também sempre considerado. - AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo...ob,cit, pp. 676. 32 AMARAL, Diogo Freitas do -” Curso de Direito Administrativo... ob, cit, pp. 675 e 676. 33 ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO …, ob,cit pp 115. 34 A já mencionada Lei n.º 107/2009 de 14 de Setembro - Regime processual aplicável às contraordenações laborais e de segurança social. 9 administrativos internos 35 , estatutos especiais 36 e legislação avulsa, 3738 prevendo-se, em alguns cenários, casos de responsabilidade disciplinar dos utentes que acedem/usem os serviços públicos 39 . Contudo, ao contrário do que ocorre nas contraordenações, o direito sancionatório disciplinar público sempre possuiu, de uma forma ou outra, um regime adjetivo geral comum. De facto, embora o que se possa ser considerado como infração disciplinar tenha emergido em forma e extensões destintas ao longo da múltipla legislação emitida sobre a conduta dos agentes compositivos da AP, a matéria da regulação do seu vínculo de emprego e procedimento sancionatório, manteve-se, em certa medida, dotada de unicidade a nível normativo. Neste sentido, mesmo antes da constituição de 1976, a qual de entre os diversos diplomas constitucionais anteriores, prestara maior atenção normativa à regulação da função pública, já existiria o Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado (Decreto-Lei n.º 32.659 de 9 de Fevereiro), o qual embora composto por normas, agora consideras como obsoletas e repressivas, regulava a matéria adjetiva e subjetiva disciplinar 40 . Decerto, ao longo das diversas décadas, pós a reforma constitucional de 1976, múltiplos diplomas normativos disciplinares procuraram reformar e estabilizar o regime disciplinar e de emprego público - ex. Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local ( Decreto-Lei n.º 191-D/79 de 25 de Junho); Lei dos Vínculos Carreiras e Renumerações (Lei 12.º-A/2008 de 27 de Fevereiro); Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 59/2008 de 11 de Setembro); e Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas (Lei n.º 58/2008 de 9 de Setembro) - sendo o últimos destes esforços legislativos, a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei 35/2014 de 20 de Junho) 41 , a qual, aplicável a grande extensão da AP, regula as relações emergentes do vínculo de trabalho público, uniformizando, entre outras matérias, o exercício do poder disciplinar pelos superiores hierárquicos, incluindo o estabelecer de um procedimento administrativo prévio à aplicação de qualquer sanção disciplinar, sanções as quais, ao contrário das contraordenações não se marcam 35 Como ressalta Miguel Prata Roque, por norma, o funcionamento de serviços públicos como escolas, hospitais e bibliotecas públicas, encontra-se definido por regulamentos administrativos internos, os quais conformam em primeira linha o comportamento a ser levado a cabo pelos funcionários. A violação de tais disposições determinará o realizar de um ilícito administrativo disciplinar público. - ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO …, ob,cit pp 115, nota de rodapé 46. 36 Como: os Estatuto dos Militares das Forças Armadas - Decreto-Lei n.º 90/2015, de 29 de maio; Estatuto dos Militantes da Guarda Nacional Republicana - Decreto-Lei n.º 30-2017 de 22 de Março; Estatuto profissional do pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública - Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de outubro; Estatuto profissional do pessoal da Polícia Judiciária, bem como o regime das carreiras e especiais de investigação criminal e de apoio à investigação criminal - Decreto-Lei n.º 138/2019, de 13 de setembro; etc. 37 A este respeito os exemplos: Regime Jurídico relativo às Associações Públicas Profissionais - Lei n.º 2/2013, de 10.01 e Regime Jurídico dos Estabelecimentos de Ensino Superior - Lei n.º 62/2007 de 10 de Setembro. 38 Podendo, ainda, como, novamente aponta Miguel Prata Roque, Circulares administrativas também poderem ser consideradas como uma fonte de infrações administrativas disciplinares públicas, visto que, apesar de meras orientações interpretativas, continuam a ser comandos vinculativos sobre a conduta dos funcionários e respetivos serviços. - ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO …, ob,cit pp. 115, nota de rodapé 46. 39 Caso exemplar dos intitulados” regulamentos administrativos impróprios”, como evidencia Miguel Prata Roque. - Idem. 40 CAVALEIRO, José da Silva - " O poder disciplinar e as garantias de defesa do trabalhador em funções públicas", [Dissertação de Mestrado em Direto Administrativo], Escola de Direto da Universidade do Minho, 2017, pp. 25. (Disponível em: Vasco José da Silva Cavaleiro.pdf (uminho.pt) ) 41 CAVALEIRO, José da Silva - " O poder disciplinar e as garantias de defesa do trabalhador em funções ..., ob,cit, pp. 25 a 28. 10 primariamente por um carácter pecuniário certo, apesar de admitirem sanção de multa, podendo, pelo contrario determinar, por exemplo, a extinção do próprio vinculo de trabalho, a suspensão do trabalhador ou a simples repreensão escrita do mesmo 42 . Deste modo, no domínio do direito administrativo sancionatório público, poderá ser, sem dúvida, observável, em resultado da existência de um singular regime geral, uma clara unidade procedimental, a qual embora aplicável à generalidade da AP, não será de aplicação global, ressalvando determinadas exceções às quais destintos regimes especiais permanecem a ser aplicáveis. 3. A Dimensão Sancionatória Financeira Pública Paralelamente à ação sancionatória disciplinar (laboral pública), podemos ainda observar a atividade sancionatória pública direcionada à punição da indevida gestão dos recursos públicos (financeiros, infraestruturais ou humanos), por parte dos funcionários e titulares dos órgãos da administração Pública 43 . Certamente, não se apresentará como surpreendente, que sobre os diversos “decisores financeiros” da AP e Estado, seja imposta a obrigação de boa gestão e uso dos recursos públicos, sendo os mesmos, punidos através de “sanções financeiras em consequência de irregularidades financeiras cometidas” no exercer da sua gestão 44 . De facto, responsáveis perante os cidadãos e respetivo interesse público, estes encontram-se vinculados, não só, a um dever jurídico-contabilístico de lhes prestar contas (“accounting”), mas também, a um “dever de prestar contas” por eventuais patologias observadas, responsabilizando-se pelos seus atos de indevida gestão. (“accountability”) 45 . Ora, a “accountability” das entidades competentes/responsáveis pela gestão/uso dos recursos públicos, não se apresenta de nenhuma forma como algo recente. Efetivamente, a ideia de controlo e fiscalização da atividade dos “decisores financeiros”, poderá ser rastreada ao século XIII, onde estes adotando a denominação de “contáveis”, 42 Sobre as diferentes tipologias de sanção disciplinares e termos da sua aplicabilidade ver artigos 180.º a 193.º da LGTFP. 43 ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO …, ob,cit pp. 116. 44 ROCHA, Joaquim Freitas da; GOMES, Noel - "Da responsabilidade financeira”, SCIENTIA IVRIDICA, nº 329 (Maio/Agosto), 2012, Braga: Universidade do Minho, pp. 302, apud: PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa A Responsabilidade Financeira Sancionatória: Uma Responsabilidade Administrativa? [Dissertação de Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses], Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2022, pp. 20 e 21. (Disponível em: A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA E A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA SANCIONATÓRIA: UMA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA? | Estudo Geral (uc.pt) ) 45 CATARINO, João Ricardo - "Finanças públicas e Direito Financeiro “(5.ª edição), Almedina, 2019, pp. 422 e seguintes, apud: PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit pp. 21. 11 “extratores” ou “ordenadores de fazenda”, estariam responsáveis perante o Estado, obrigados não só a prestar contas, mas adicionalmente, a sujeitarem-se ao julgamento das mesmas 46 . Todavia a responsabilidade financeira dos “decisores financeiros” públicos observada durante este período, apresentava-se como completamente destinta daquela hoje observada, possuindo uma natureza conceptual objetiva 47 , conectada à dimensão civil e sancionatória criminal. De facto, mantendo o seu caracter civil e/ou criminal, esta reteve a sua natureza objetiva no passar dos diferentes séculos, sendo efetivada por entidade destinta daquela responsável por proceder ao controlo e fiscalização da atividade financeira das entidades públicas 48 . Apenas sofrendo as suas primeiras alterações no decorrer do regime da 1.ª República, sendo-lhe meramente introduzidos, quantificadores, limitadores do seu alcance 49 . Fora apenas, no período do Estado Novo, que em adição à conversão da natureza da responsabilidade em subjetiva 50 , mantendo-se a possibilidade de punição criminal e civil dos funcionários/autoridades responsáveis pela atividade financeira do Estado 51 , que observamos a atribuição de poder punitivo à entidade ao tempo responsável à fiscalização e controlo – o Tribunal de Contas – através do Decreto-Lei 29: 174 de Novembro de 1938 52 emergindo as bases da dimensão sancionatória financeira pública. Contudo, embora parcialmente estabelecida, a dimensão sancionatória financeira (pública) e respetiva responsabilidade financeira pré revolução, estavam longe de se apresentar como aquela observada no presente. 46 CLUNY, António -” Responsabilidade Financeira e Tribunal de Contas: contributos para uma reflexão necessária” (1.ª Edição), Coimbra: Coimbra Editora, 2011, pp. 31 e seguintes, apud : PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit pp. 12. 47 Nas palavras de Ernesto Cunha:” “a responsabilidade financeira era basicamente configurada como uma responsabilidade objetiva, independente do dano e independente da culpa” - CUNHA, Ernesto -” A Perspetiva geral sobre a natureza e a evolução da responsabilidade financeira”, IN: Ciclo de seminários, “Relevância e efetividade da jurisdição Financeira no século XXI”, (org.) Tribunal de Contas, Impressa Nacional – Casa da Moeda, Lisboa, 2019, pp. 79, apud : PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit pp. 14. 48 Desde o século XIII, a fim de satisfazer o desejo de fiscalização das atividades de gestão dos recursos públicos realizada pelos” decisores financeiros”, sempre existiu uma entidade responsável por tal tarefa: 1. Os livros de Recabedo Regni (1279-1325): 2. Casa dos Contos (1389-1761); 3. Erário Régio (1761 a 1832); 4. Tesouro Público (1832 a 1844); 5. Conselho Fiscal de Contas (1844 a 1849); 6. Tribunal de Contas (1849 a 1911); 7. Conselho Superior da Administração Financeira do Estado (1911 a 1919); 8. Conselho Superior de Finanças (1919 a 1930); e 9. Tribunal de Contas (1930 – presente) - Informação disponível em : https://erario.tcontas.pt/pt/apresenta/historia.shtm 49 CUNHA, Ernesto -” A Perspetiva geral sobre a natureza e a evolução da responsabilidade …, ob, cit, pp. 81, apud: PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit pp. 14. 50 CUNHA, Ernesto -” A Perspetiva geral sobre a natureza e a evolução da responsabilidade …, ob, cit, pp. 85, apud: PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit pp. 15. 51 A este respeito aponta-se: Artigo 36.º do Decreto n.º 22:257 do TContas : “São civilmente e criminalmente responsáveis por todos os actos que praticarem, ordenarem, autorizarem ou sancionarem, referentes a liquidação de receitas, cobranças, pagamentos concessões, contratos ou quaisquer outros assuntos sempre que deles resulte ou possa resultar dano: 1.º Os Ministros (...) 2.º Todas as entidades subordinadas á fiscalização do Tribunal de Contas (...) 3.º Os funcionários (...)” Artigo 37.º do Decreto n.º 22: 257 do TContas : “As autoridades ou funcionários de qualquer grau hierárquico que, pelos seus atos, seja qual for o pretexto ou fundamento, contraírem, por conta do Estado, encargos não permitidos por lei anterior e para os quais não haja dotação orçamental à data desses compromissos, ficarão pessoalmente responsáveis pelo pagamento das importâncias desses encargos, sem prejuízo de qualquer outra responsabilidade em que possam incorrer (...) ” (Ambos Disponíveis em: 02540260.pdf (diariodarepublica.pt) ) 52 Nomeadamente, em destaque o seu artigo 7.º: ” as autoridades, funcionários e empregados, de qualquer categoria, por culpa de quem as contas abrangidas na jurisdição do Tribunal de Contas não forem prestadas no prazo legal, ou forem prestadas com deficiências ou irregularidades graves que embaracem ou impeçam a organização do processo ou o seu julgamento, serão punidos com multa não superior a 5.000$ ou a metade dos seus vencimentos anuais, quando se trate de funcionários do Estado ou dos corpos administrativos (...)“ (Disponível em: 15341536.pdf (diariodarepublica.pt) ) 12 Apenas, após a elaboração de uma nova constituição, em 1976, e da sua posterior revisão, em 1989, será com a expansão das competências e atribuição de independência jurisdicional ao TContas, que observamos a sua estatuição constitucional como verdadeiro órgão jurisdicional 53 responsável pelo sancionar de infrações financeiras, solidificando a existência de uma dimensão de responsabilidade financeira, paralela à penal ou civil, detentora de um campo subjetivo e adjetivo definido na, então recente, Lei da Organização e Procedimento do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 16 de Agosto) (LOPTC) 54 . Todavia, ao contrário do que se poderia esperar, visto a atividade do TContas a nível de responsabilidade financeira ter-se dirigido ao sancionar da atividade financeira irregular, mediante a imposição de multas – responsabilidade sancionatória financeira-, a LOPTC, definiu a sua coexistência com uma outra de “carácter civil indemnizatório” 55 , destinada à “reintegração” da situação económica anteriormente observada – a responsabilidade sancionatória reintegratória. Deste modo, simultaneamente à constituição de uma dimensão sancionatória não penal, observamos, com LOPTC o estabelecer uma responsabilidade dual do infrator financeiro: uma reintegrativa - traduzível numa obrigação de repor os fundos públicos irregularmente gastos - e outra sancionatória - reflexível no suportar de uma sanção pecuniária - multa 56 . De todo os modos, em detrimento desta divisão interna entre responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória - sendo certo a individualidade de ambas as vertentes de responsabilidades e o caracter não sancionatório da responsabilidade reintegratória 57 ,- no que concerne à responsabilidade financeira pública sancionatória, em contraposição às restantes áreas sancionatórias indicadas, observamos uma exemplar unidade subjetiva e procedimental. 53 Artigo 216.º CRP de 1989: “1. O Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe, nomeadamente: a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social e a das regiões autónomas; b) Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos termos da lei; c) Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas por lei. 2. O Tribunal de Contas pode funcionar descentralizadamente, por secções regionais, nos termos da lei” Artigo 211.º CRP de 1989: “1. Além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de tribunais: a) O Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instância; b) O Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais; c) O Tribunal de Contas; d) Tribunais militares. 2. Podem existir tribunais marítimos e tribunais arbitrais. 3. A lei determina os casos e as formas em que os tribunais previstos nos números anteriores se podem constituir, separada ou conjuntamente, em tribunais de conflitos. 4. Sem prejuízo do disposto quanto aos tribunais militares, é proibida a existência de tribunais com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes” Artigo 206.º CRP de 1989: “Os tribunais são independentes e apenas estão sujeitos à lei” (Todos disponíveis em: ::: Decreto de 10 de Abril de 1976 (pgdlisboa.pt) ) 54 PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit pp. 16 e 17. 55 Apesar de existir igualmente argumentos quanto á sua natureza penal. A este respeito ver: CLUNY, António -” Responsabilidade Financeira e Tribunal de Contas: contributos para uma reflexão necessária” (1.ª Edição), Coimbra: Coimbra Editora, 2011, pp. 75 e seguintes. 56 Sobre as diferentes tipologias de infrações financeiras e respetiva multa aplicável ver artigo 65.º da LOPTC. 57 A este respeito ver: CAEIRO, Pedro - " A natureza jurídica da responsabilidade financeira sancionatória e a concorrência entre infracções financeiras e crimes: o olhar de um estrangeiro”, Reflexões sobre a jurisdição financeira: perspetiva doutrinária, Relevância e efetividade da jurisdição financeira no século XXI, Ciclo de seminários, org. Tribunal de Contas, Impressa Nacional – Casa da Moeda, Lisboa, pp. 2 e 3 (Disponível em: seminario2__20171129__pc.pdf (tcontas.pt) ) 13 De facto, apesar de dependentes de densificação posterior por norma secundária, as diferentes condutas constitutivas de infração financeira sancionáveis encontram-se expressamente previstas, exclusivamente, na LOPTC, nas alíneas a) a n) do seu artigo 65.º 58 . Será certo que, não poderá ser dito que existe um elenco exaustivo das diferentes condutas concretamente especificadas quantos aos seus elementos compositivos, contudo, a indicação realizada no âmbito do artigo 65.º, determina um núcleo de ilicitude, o qual restringe efetivamente o escopo subjetivo do sancionamento financeiro público, ocorrendo a eventual concretização de comportamento específicos sancionáveis, como ocorre com a Lei n.º 8/2012 de 21 de fevereiro 59 e com a Lei n.º 151/2015 de 11 de Setembro 60 . Por sua vez, a nível procedimental, em semelhança do que ocorrerá com a dimensão disciplinar, em produto da atribuição de competência exclusiva ao sancionamento por responsabilidade financeira de entidades públicas ao TContas, encontraremos, um único procedimento sancionatório aplicável previsto em conjunção na LOPTC e no Regulamento do Tribunal de Contas (RTC). 3.1. Sobre a Autonomia do Ramo Sancionatório Financeiro (Público) Ora, não será de ignorar, que embora possamos identificar a dimensão sancionatória financeira (pública) no interior da constituição, reiterando a presença da noção de infração financeira no artigo 214.º n.1 alínea c) da CRP, e a sua clara evolução histórica e tratamento subjetivo e adjetivo, na LOPTC, RTC, como em outros diplomas legislativos, será 58 Será de ressalvar, que embora a LOPTC e o RTC, mencionem a par das infrações do artigo 65.º, a existência de outras sanções passiveis de multa via similar procedimento (artigo 57.º n. 5, 58.º n.4, 66.º, 77.º n.4 e 78.º n.4 alínea e) da LOPTC e 130.º do RTC) estas serão despromovidas de natureza sancionatória. Neste sentido: Acórdão do Tribunal de Contas n.º 3/2016 da 3ª Secção em Plenário , processo n. 3 ROM-SRA/2015 , processo de multa n.º 1/2014-M-SRATC, pp 11 e 12 " Na verdade, a infração a que se refere a alínea f) do n.º 1 do artigo 66.º da LOPTC, destina-se a sancionar o incumprimento do dever de boa fé processual com o Tribunal, sendo uma multa de natureza eminentemente processual, a exemplo de outras sanções de natureza pecuniária que, não só no âmbito do direito processual civil e processual penal, mas também de outros ramos de direito processual, sancionam os comportamentos que, em termos gerais, se traduzem numa falta de colaboração/cooperação e/ou de boa fé processual com as entidades jurisdicionais. Tais multas têm em vista, em primeira linha, garantir o cumprimento dos deveres de colaboração/cooperação e boa fé com o tribunal para a descoberta da verdade. Conclui-se, assim, tal como concluiu o Tribunal Constitucional nos Acórdãos acima referidos para os quais remetemos, que o procedimento previsto no artigo 66.º da LOPTC (vide também artigos 57.º, n.º 5, 58.º, n.º 4, da LOPTC, e 76.º do Regulamento Geral do Tribunal de Contas) não reveste natureza sancionatória, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 32.º da CRP, não se encontrando, por isso, sujeito aos princípios constitucionais do direito processual criminal ou do restante direito processual sancionatório" (Disponível em: https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/3s/Documents/2016/ac003-2016-3s.pdf) ; e CARMO, João Franco do -“As responsabilidades financeiras no âmbito da gestão pública”, Revista do Tribunal de Contas, n.º 35, 2001, pp. 88; 59 Artigo 11.º n.1 LCPA:” Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor.” (Disponível em: ::: Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro (pgdlisboa.pt) ) 60 Artigo 72.º LEO: “1 - Os titulares de cargos políticos respondem política, financeira, civil e criminalmente pelos atos e omissões que pratiquem no âmbito do exercício das suas funções de execução orçamental, nos termos da Constituição e demais legislação aplicável, a qual tipifica as infrações criminais e financeiras, bem como as respetivas sanções. 2 - Os dirigentes e os trabalhadores das entidades públicas são responsáveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus atos e omissões de que resulte violação das normas de execução orçamental, nos termos do artigo 271.º da Constituição e da legislação aplicável. 3 - A responsabilidade financeira é efetivada pelo Tribunal de Contas, nos termos da respetiva legislação.” (Disponível em: ::: Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro (pgdlisboa.pt) ) 14 igualmente de não negligenciar o facto de que a infrações financeiras, não se encontram atribuídas no texto constitucional, no que respeita à sua regulação normativa, quer à AR quer ao Governo, implicando tal omissão, pelo menos em termos literais, a sua subsunção nas restantes dimensões sancionatórias não penais ou penal, visto estas serem as únicas que a constituição, no seu artigo 165.º n.1 alíneas c) e d), disponibiliza a serem alvo de regulação normativa no exercício dos poderes legislativos. Partindo de um ponto de vista teórico, desde logo será impossível encaixar a dimensão sancionatória financeira (pública) quer na dimensão penal como contraordenacional. De facto, implementando os critérios utilizados para as distinções de ilícitos contraordenacionais de penais, acabamos por saltar constantemente de posição: - Segundo o critério formal, implementado pela doutrina e lei (artigo 1.º do RGCO) para a definição de ilícito contraordenacional, visto a responsabilidade sancionatória implicar uma multa, os ilícitos financeiro não poderem ser incluídos dentro da dimensão contraordenacional, antes na penal, sendo aliás a multa uma sanção tipicamente penal 61 . - Por sua vez, aplicando os critérios materiais 62 , em especial o da ressonância ético social da conduta punida, vertemos para a sua classificação como contraordenação, visto as infrações financeiras carecerem de dignidade penal, visto não se encontrarem destinadas à proteção do erário público, mas antes ao ”coagir” das entidades encarregadas pela gestão dos dinheiros públicos ao cumprimento dos seus deveres disciplinados por lei sobre a sua atividade financeira, constituindo, como resultado, grande parte das condutas classificáveis como infrações financeiras ilícitos de reduzida ou mesmo escassa ressonância ética 63 . - Contudo, exercendo um critério institucional, não podemos senão retornar à dimensão penal, visto a entidade responsável pelo sancionar da infração (TContas) ser uma de natureza jurisdicional 64 . Todavia, embora não possamos enquadrar a dimensão sancionatória financeira quer no domínio penal quer no contraordenacional, uma noção certa poderemos retirar das observações realizadas: o ramo sancionatório financeiro não se apresenta como penal, antes como não penal 65 . 61 CAEIRO, Pedro - " A natureza jurídica da responsabilidade financeira sancionatória e a concorrência entre infracções..., ob, cit, pp 6. 62 Quanto a estes ver: DIAS, Jorge Figueiredo - “Para uma dogmática do direito penal secundário. Um contributo para a reforma do direito penal económico e social português”, Coimbra Ed., IDPEE (org.), Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários. Vol. I – Problemas Gerais, Coimbra Editora., 1998, p. 44 e ss. 63 CAEIRO, Pedro " A natureza jurídica da responsabilidade financeira sancionatória e a concorrência entre infracções..., ob, cit, pp 6 e 7. 64 CAEIRO, Pedro - " A natureza jurídica da responsabilidade financeira sancionatória e a concorrência entre infracções..., ob, cit, pp 7. 65 Neste sentido: ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO …, ob,cit pp 113 a 118; e mais recentemente, reiterando, Miguel Prata Roque: LEITE, Inês Ferreira - ”A Autonomização do direito sancionatório administrativo, em especial , o direito contraordenacional” (documento sem editora), pp 14. (Disponível em: A4_2015: Documentação de apoio (mj.pt) ) 15 De facto, apesar de o Tribunal de Contas ser dotados de natureza jurisdicional constitucionalmente constituída 66 , não só será identificável, no interior da doutrina a perceção do mesmo como uma entidade administrativa” sui generis” 67 , como será igualmente presente a perceção da responsabilidade financeira sancionatória como administrativa, visto: a) as infrações financeiras constituírem ilícitos despromovidos de dignidade penal; b) a impossibilidade de conversão da multa aplicável a sanção restritiva da liberdade; c) a sanção de multa não ser natural ao direito penal, visto esta também poder ser identificada em direito civil (artigos 542.º e 545.º do CPC) 68 ; Decerto, estabelecer o ramo sancionatório financeiro no seio não penal, não implicará o seu incluir automático na dimensão contraordenacional, não só pela sua incompatibilidade em ponderação do critério formal indicado, mas adicionalmente pelo seu caracter de aplicabilidade restrita/limitada. De facto, ao contrário do que ocorre com o ramo contraordenacional (e penal), a dimensão sancionatória financeira não possui aplicabilidade sobre todo e qualquer particular, no âmbito de um quadro de incidência virtualmente infinito e indefinido, mas antes, apenas sobre um conjunto legalmente seleto de sujeitos legalmente definidos, os quais tomam parte na atividade financeira pública 69 . Neste sentido, movendo-nos das contraordenações para o restante domínio do Direito Sancionatório Público Não Penal, não podemos senão, tendo em mente o caracter de aplicabilidade restrita/limitada do direito sancionatório financeiro (público), deixar de observar a profunda similitude que este partilha com o direito sancionatório disciplinar, aparentado, de certa forma, a responsabilidade sancionatória financeira ser como um setor especializado de responsabilidade disciplinar, em face dos factos de que ambas as dimensões sancionatória se destinam à punição limitada/restrita de funcionários público, ambas incluírem o exercício de poderes de direção 70 e ambas admitirem a sanção de multa 71 . 66 A qual como, Miguel Prata Roque denota, ser, segundo a adoção do pensamento sancionatório francês, diretamente determinante da exclusão da esfera sancionatória financeira (pública), visto este negar que sanções administrativas possam ser aplicadas por entidades jurisdicionais - ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO …, ob,cit pp 139, nota de rodapé 124. 67 A Este respeito remetendo a diversos autores, Miguel Prata Roque, identifica a veracidade de tal posição enumerando que o TContas, embora exerça poder jurisdicional : ”: i) não se encontra integrado na hierarquia dos demais tribunais; ii) exerce uma competência de controlo da legalidade financeira dos atos praticados por órgãos administrativos, enxertada no próprio procedimento administrativo, no caso do “controlo prévio”; iii) detém plena autonomia face ao Governo, ainda que se insira na “administração direta (independente) do Estado” - ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO …, ob,cit pp 139, nota de rodapé 124. 68 CLUNY, António -” Responsabilidade Financeira e Tribunal ..., ob,cit, pp 86 a 88, apud: PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit pp. 48. Embora, não evocando estes argumentos: João de Franco do Carmo identifica a responsabilidade resultante do ramo sancionatório financeiro como mera responsabilidade administrativa por multa; e José Mouraz Lopes caracteriza a responsabilidade sancionatória financeira como responsabilidade delitual de natureza administrativa -PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A Responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit, pp. 46; 69 CAEIRO, Pedro - " A natureza jurídica da responsabilidade financeira sancionatória e a concorrência entre infracções..., ob, cit, pp 7 e 8. 70 Constituindo, por exemplo infração financeira o não acatamento das recomendações emitidas pelo TContas em sede de fiscalização prévia ou sucessiva. (artigos 44.º n.4, 54.º n.3 alínea í) e 65.º n.1 alínea j) da LOPTC). 71 CAEIRO, Pedro - " A natureza jurídica da responsabilidade financeira sancionatória e a concorrência entre infracções..., ob, cit, pp 7 a 10. 22 dependentes das restantes dimensões sancionatórias públicas quer penal como administrativa, para o colmatar da sua insuficiência e do efetivar da sua aplicabilidade. Tais normas em branco embora existam no interior do Direito Sancionatório Público, estas o fazem de forma dependente dos destintos setores sancionatórios autónomos neste presente, mas fora dos seus campos subjetivos sancionatórios especialmente concretizados, como disposições meramente determinativas da conduta sancionável e da sanção a aplicar, revelando-se vazias quanto ao condensar dos termos da sua aplicação, remetendo, pelo contrário, de forma expressa para diversa norma legal sancionatória, a qual concretize os elementos técnicos nela mencionados 92 . Tais disposições sancionatórias, dependentes de normas concretizadoras pertencentes às diversas dimensões sancionatórias públicas, não se apresentam como será claro como um novo âmbito de direito sancionatório público, mas antes ramificações do mesmo, prevendo sanções já definidas nas suas diversas expressões e aproveitando o corpo subjetivo e adjetivo das destintas dimensões autónomas como "normas complementares" destinadas ao densificar do seu conteúdo. 5. Uma Breve Visão sobre Outros Quadro Jurídicos Sancionatórios Europeus Uma vez abordada, a arquitetura ordenacional sancionatória administrativa portuguesa, será a título de curiosidade, e, porventura, reflexão comparativa, procurar observar as abordagens legislativas estruturais adotadas pelos restantes ordenamentos europeus ao fenómeno infracional administrativo, bem como as suas escolhas normativas quanto a dimensão procedimental a este associado, no intuito de perceber se o nosso quadro jurídico se apresenta: a) como um "renegado", fruto das decisões legislativas efetuadas pelos nosso legisladores ordinários; ou antes b) similar aos restantes ordenamentos europeus vizinhos, parte de uma decisão geral de divisão estrutural e procedimental das esferas sancionatórias não penais. Todavia, uma vez que uma abordagem detalhada dos destintos 50 ordenamentos europeus, seria uma tarefa merecedora da sua respetiva abordagem investigativa própria, em produto do seu extenso volume, pretendendo uma exposição significativa e produtiva, mas no entanto breve, irei-me restringir a 3 ordenamentos europeus de igual 92 Apesar de em concreto, face ao objeto deste estudo, particularizar o uso remissivo de disposições pertencentes à esfera sancionatória pública, como aponta Miguel Prata Roque, poderá ocorrer o cenário no qual a norma concretizadora não possuir natureza pública, resultante de atos jurídicos-públicos, mas antes de géneses privada como códigos de conduta ou padrões técnicos globais. - ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO ..., ob, cit pp. 145 e notas de rodapé 141 e 142. Para Maiores desenvolvimentos ver: ROQUE, Miguel Prata - "A Dimensão Transnacional do Direito Administrativo – Uma visão cosmopolita das situações jurídico‑administrativas transnacionais", Lisboa: AAFDL, 2014, pp. 630 a 634. 23 natureza latina, os quais, adotivos de destintas abordagens estruturais e procedimentais, permitirão uma útil perceção do ponto em questão: os ordenamentos jurídicos (1) Italiano, (2) Francês e (3) Espanhol. 5.1. Sobre o Ordenamento Sancionatório Italiano Ora, iniciando-se pelo ordenamento italiano, não será de ignorar a clara proximidade estrutural sancionatória que este partilha com o nosso próprio ordenamento, em virtude da sua igual adoção legislativa aos movimentos de descriminalização, motivados pela Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (Lei Geral Contraordenacional Alemã) 93 , e da criação de um órgão público independente de controlo e responsabilização dos "decisores financeiros públicos" 94 . De facto, embora este não se tenha desapegado das suas contravenções ("contravvenzionis"), permanecendo as mesmas dentro da dimensão sancionatória penal em junção com os ilícitos penais ("delitti") (artigos 17.º e 19.º do Codice Penale) 95 , o mesmo, em reflexo do ordenamento alemão elaborou um diploma legislativo independente - Legge 689/1981 di 24 Novembre ("Leggi di depenalizzazione") 96 - destinado ao regular subjetivo e adjetivo (artigos 13.º a 27.º da Legge 689/1981) dos emergentes ilícitos administrativos ("penale amministrativo") e da sua punição, em similitude com o que ocorre com as nossas contraordenações, via a imposição de uma sanção pecuniária (" sancione amminisrativa pecuniaria") (artigo 10.º da Legge 689/1981) - e possíveis sanções acessórias ("sanzioni amministrative accessorie") (artigos 20.º e 21.º da Legge 689/1981). Todavia, apesar de tal diploma legislativo expressamente indicar se destinar a versar sobre todas as infrações previstas como administrativas, alvo de sanção administrativa pecuniária, o mesmo, exclui a possibilidade da sua aplicabilidade sobre infrações disciplinares. 97 Apresentando-se, pelo contrário a dimensão sancionatória disciplinar subjetiva determinada em sede de legislação paralela - Decreto Legislativo n.º 165 di 30 Marzo 2001 ("Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.") 98 - e a sua normatividade adjetiva, partilhada entre diplomas dedicados à regulação de entidades públicas (artigos 55.º a 55.º - nove do Decreto 93 AZEVEDO, Tiago Lopes de - "Lições de Direito das Contraordenações", Coimbra: Almedina, 2020, pp. 79. 94 CATARINO, João Ricardo - "Finanças públicas e Direito Financeiro “(5.ª edição), Almedina, 2019, pp. 419 e 420, apud PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob, cit, pp.25. 95 Ambos os artigos dispóniveis em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:regio.decreto:1930-10-19;1398 96 Disponível em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1981-11-24;689 97 Artigo 12.º da Legge 689/1981 di 24 Novembre : " As disposições do presente capítulo serão observadas, na medida em que sejam aplicáveis e salvo disposição em contrário, para todas as infrações para as quais esteja prevista a sanção administrativa de pagamento de uma quantia em dinheiro, mesmo quando essa sanção não esteja prevista em substituição a uma sanção penal. Não se aplicam às infrações disciplinares." [ original: "Le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari."]- Tradução própria. (Disponível em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1981-11-24;689) 98 Disponível em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2001-03-30;165!vig= 24 Legislativo n.º 165/2001) e de entidades privadas (artigos 55.º n.2 do Decreto Legislativo n.º 165/2001 e artigo 7.º da Legge n.º 300 di 20 Marzo 1970) 99 . Por sua vez, embora não expressamente excluídas da aplicabilidade da Legge 689/1981, a matéria de responsabilidade não penal das entidades públicas por aquilo que percecionamos como "infrações financeiras" encontra-se exclusivamente atribuída ao Tribunal de Contas Italiano (" Corte di Conti"), responsável em similitude, com o nosso próprio Tribunal de Contas, a proceder ao controlo da atividade financeiras das entidades públicas e à efetivação da sua responsabilidade por "gestão indevida dos dinheiros públicos" 100 . Nestes termos , apesar de ao mesmo ser atribuída a competência exclusiva sobre o "julgar de decisões de conta e de responsabilidade administrativa por danos ao erário e de outros julgamentos relativos à contabilidade pública" (artigo 1.º n.1 do Codice di Giustizia Contabile) 101 , a responsabilidade classificada como "amministrativa", sujeita ao procedimento previsto nos os artigos 32.º e seguintes do Codice di Giustizia Contabile, será de natureza "reintegratória", meramente direcionada ao ressarcimento dos danos efetuados sobre o erário pela conduta ilícita levada a cabo pela entidade pública em questão 102 (artigo 1.º n.1 da LEGGE 14 Gennaio 1994, n. 20) 103 . Contudo, embora a responsabilidade "amministrativa" financeira italiana possua esta face reintegratória, o ordenamento italiano, em similitude com o português, prevê paralelamente, uma "responsabilità sanzionatoria pecuniaria", parcialmente análoga, a nossa própria responsabilidade sancionatória financeira, destinada à imposição de sanções pecuniárias certas sobre agentes financeiros, os quais violem determinadas infrações tipificadas (artigo 99 Artigo 55.º n.2 do Decreto Legislativo n.º 165 di 30 marzo 2001: " (...) Sem prejuízo das regras em matéria de responsabilidade civil, administrativa, penal e contabilística, aplica-se o artigo 2106.º do Código Civil às relações de trabalho referidas no n.º 1. Sem prejuízo do disposto no presente capítulo, o tipo de infracções e as sanções conexas serão definidos por convenções colectivas. (...) " [original: " (...) Ferma la disciplina in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile, ai rapporti di lavoro di cui al comma 1 si applica l'articolo 2106 del codice civile. Salvo quanto previsto dalle disposizioni del presente Capo, la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi. (...)" ] - Tradução própria (Disponível em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2001-03-30;165!vig=) Código Cível Italiano ( Decreto Real n.º 262 di 16 Marzo 1942), disponível em: REGIO DECRETO 16 marzo 1942, n. 262 - Normattiva artigo 7.º da Legge n.º 300 di 20 Maggio 1970 ("Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale, nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento."): " (...) Sem prejuízo do disposto na Lei n.° 604, de 15 de Julho de 1966, não podem ser aplicadas sanções disciplinares que impliquem alterações definitivas da relação de trabalho; Além disso, a multa não pode ser aplicada por valor superior a quatro horas do vencimento base e suspensão do serviço e pagamento por mais de dez dias.(...)" [original: " (...) Fermo restando quanto disposto dalla legge 15 luglio 1966, n. 604, non possono essere disposte sanzioni disciplinari che comportino mutamenti definitivi del rapporto di lavoro; inoltre la multa non puo' essere disposta per un importo superiore a quattro ore della retribuzione base e la sospensione dal servizio e dalla retribuzione per più di dieci giorni. (...)"] - Tradução própria. (Disponível em: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/1970/05/27/070U0300/sg) Legge n.º 604 di 15 Luglio 1966, disponível em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1966-07-15;604!vig= 100 Sobre a atividade de controlo ver: https://www.corteconti.it/Home/Attivita/Controllo; Sobre a atividade de efetivação de responsabilidade ver: https://www.corteconti.it/Home/Attivita/Giurisdizione. 101 Tradução própria. Original: "(...) La Corte dei conti ha giurisdizione nei giudizi di conto, di responsabilità amministrativa per danno all'erario e negli altri giudizi in materia di contabilità pubblica (...)" (Disponível em: https://www.corteconti.it/Download?id=5de05b62-2833-4a37-9d08-d8b9d4679e4c) 102 LOPES, Helena Ferreira - " Natureza, pressupostos e regime jurídico substantivo da responsabilidade financeira reintegratória em Portugal, Espanha e Itália, Ciclo de seminários, Relevância e efetividade da jurisdição Financeira no século XXI", org. Tribunal de Contas, Impressa Nacional – Casa da Moeda, Lisboa, pp.227 e 228, apud PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit, pp. 26. 103 Artigo 1.º n.1 da LEGGE 14 gennaio 1994, n. 20 ("Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti."): " (...) A responsabilidade das pessoas sujeitas à jurisdição do Tribunal de Contas em matéria de contabilidade pública é pessoal e limita-se aos actos e omissões cometidos com dolo ou negligência grave, sem prejuízo do carácter inquestionável das escolhas discricionárias. A prova da conduta dolosa exige a comprovação do dolo do evento danoso. (...)"[original: "(...)La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso. (...)"] - Tradução própria. (Disponível em: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1994-01-14;20) 25 133.º n.1 do Codice di Giustizia Contabile) 104105 , sendo, a mesma, ao contrário do que ocorre no nosso ordenamento, dotada do seu próprio procedimento "especial" próprio (artigos 133.º e seguintes do Codice di Giustizia Contabile). 5.2. Sobre o Ordenamento Sancionatório Francês Ora, observando-se uma quase idêntica opção estrutural e escolha de composição procedimental no regime italiano àquela integrada no ordenamento português, via adoção do movimento de descriminalização alemão, talvez num outro ordenamento adverso a tal movimento metodológico-legislativo, como será o Francês, diferente resultado possa ser observado. Contudo, embora o ordenamento francês tenha, de facto, se recusado a adotar o movimento de descriminalização 106 , permanecendo dentro do seu âmbito subjetivo e adjetivo penal (Code Pénal e Code de Procédure Pénale) 107 , a generalidade das atividades sancionatória estaduais - adotando uma divisão interna de ilícitos penais compostos por crimes, delitos e contravenções, sujeitos a destintos tribunais de acordo com a sua gravidade 108 - as áreas residuais sancionatórias a ele paralelas - disciplinar, tributária e financeira -, atribuídas à ”AP”, encontram-se, tal como ocorrera com o nosso ordenamento e com o italiano, esquematizadas de forma autónoma e procedimentalmente desconectada. De facto, não só: (1) O âmbito sancionatório disciplinar, encontra-se unificado no interior do Code Général de la Fonction Públique, abordando este tanto as dimensões de sujeição de responsabilidade disciplinar (artigo L125 -1 do Code Général de la 104 Artigo 133.º n.1 do Codice di Giustizia Contabile : "(...) Sem prejuízo da responsabilidade a que se refere o artigo 1.º da lei de 14 de janeiro de 1994 n. 20, e alterações posteriores, quando a lei preveja que o Tribunal de Contas imponha aos responsáveis pela violação de disposições regulamentares específicas, uma sanção pecuniária, estabelecida entre um valor mínimo epor edital máximo, o Ministério Público de ofício, ou mediante notificação do Tribunal no exercício de suas responsabilidades contenciosas ou de fiscalização, promove o julgamento para a aplicação da sanção pecuniário.(...) " [original : " (...) Ferma restando la responsabilità di cui all' articolo 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, e successive modificazioni, quando la legge prevede che la Corte di conti irroga, ai responsabili della violazione di specifiche disposizioni normative, una sanzione pecuniaria, stabilita tra un minimo ed un massimo edittale, il pubblico ministero d'ufficio, o su segnalazione della Corte nell'esercizio delle sue attribuzioni contenziose o di controllo, promuove il giudizio per l'applicazione della sanzione pecuniaria. (...)"] - Tradução própria. (Disponível em: https://www.corteconti.it/Download?id=5de05b62-2833-4a37-9d08-d8b9d4679e4c) 105 LOPES, Helena Ferreira - " Natureza, pressupostos e regime jurídico substantivo da responsabilidade financeira reintegratória ..., ob, cit, pp. 227 e 228, apud PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit, pp. 26. 106 BRANDÃO, Nuno Fernando Rocha Almeida - "Crimes e contra-ordenações : da cisão à convergência material: ensaio para uma recompreensão da relação entre o direito penal e o direito contra-ordenacional.", [Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Criminais], Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2015, pp. 181. (Disponível em: https://estudogeral.uc.pt/handle/10316/23886) 107 Disponíveis em: https://www.legifrance.gouv.fr/ 108 AZEVEDO, Tiago Lopes de - "Lições de Direito das Contraordenações", Coimbra: Almedina, 2020, pp. 80. 26 Fonction Públique) 109 e respetivo procedimento disciplinar (artigos L532-1 a L557-2 do Code Général de la Fonction Públique); (2) A dimensão sancionatória "administrativa" tributária, tipificada quanto as suas infrações entre os artigos 1727 a 1840 Y do Code Géneral des Impôts 110 , encontrando-se, por sua vez a restante dimensão subjetiva e regime procedimental "penal" no Livre des Procedures Fiscales (artigos L212.º a L246.º do Livre des Procedures Fiscales) 111 ; mas ainda (3) A esfera sancionatória financeira encontra-se paralelamente definida, legalmente atribuída à jurisdição do Tribunal de Contas Francês ( La Cour des Comptes) e respetivas sub camaras (artigos L 1319 a 131-20 do Code des Jurisctions Financières) 112 , sujeita às diferentes regras procedimentais "gerais" (artigos L140-7 a L143-9 do Code des Jurisctions Financières) - aplicável à globalidade dos procedimentos levados a cabo por estas entidades - e especiais - referentes às suas sub camaras (artigos L241-1 a L245-1, LO254-1 a LO254-8, LO 262-42 a L262-62, LO272-40 a L272-60 do Code des Jurisctions Financières) e ao procedimento da La Cour D'Appel Financière (artigos 311-5 a 31315 do Code des Jurisctions Financières) 113 . 5.3. Sobre o Ordenamento Sancionatório Espanhol Deste modo, não sendo de constar a existência de um procedimento administrativo sancionatório comum, quer no ordenamento italiano, em vasta medida análogo ao nosso nas suas opções estruturais e procedimentais, ou no 109 Artigo L125-1 do Code Général de la Fonction Públique : "(...) Os funcionários públicos podem ser objecto de processos disciplinares e penais por actos praticados no exercício das suas funções. Todavia, e sem prejuízo do disposto no quarto parágrafo do n.º 3 do artigo 121.º-3 do Código Penal, um funcionário público só pode ser condenado com base no terceiro parágrafo do mesmo artigo por actos não intencionais cometidos no exercício das suas funções se se provar que não efectuou a diligência normal exigida pelas competências e poderes que lhe são conferidos por lei ou regulamento, tendo em conta os recursos de que dispõe e as dificuldades específicas das suas missões.(...)"[original: "(...) L'agent public peut faire l'objet de poursuites disciplinaires et pénales à raison des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions.Toutefois et sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, l'agent public ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales que requièrent les compétences et les pouvoirs qui lui sont confiés par la loi ou les règlements, compte tenu des moyens dont il dispose et des difficultés propres à ses missions.(...)"]- Tradução própria. (Disponível em: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000044416551/202203-01/) 110 Disponíveis em: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006069577/ 111 Disponíveis em: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006069583/2024-05-04/ 112 Disponíveis em: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006070249/2024-05-02/ 113 Embora em anterioridade a 2023, uma "secção" especial do Tribunal de Contas Francês - Cour de discipline budgétaire et financière - fosse responsável pelo apuramento e efetivação de responsabilidade financeira pública - DESCHEEMAEKER, Christian -" Les défis de la responsabilité financière en France", Ciclo de seminários, Relevância e efetividade da jurisdição Financeira no século XXI, org. Tribunal de Contas, Impressa Nacional – Casa da Moeda, Lisboa, pp.189 e 190. apud PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa A responsabilidade Financeira sancionatória: Uma responsabilidade Administrativa", [Dissertação de Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses], Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, pp.27 O mesmo fora dissolvido pela Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ( Disponível em https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000045398055) , apresentando-se as suas competências vertidas no global Tribunal de Contas. 27 Francês, o qual se afastara do procedimento de descriminalização adotado por Portugal e Itália possuindo uma metodologia estrutural destinta, mas igualmente divisória a nível procedimental não penal. Seria de expectar que no Espanhol, em virtude da sua resposta de hiperadministração em oposição à adoção do movimento de descriminalização 114 e da inexistência de responsabilidade sancionatória financeira (pública) - apresentando-se a responsabilidade financeiras das entidades públicas espanholas singularmente de natureza reparatória (artigos 2.º alínea b) e 38.º n.1 da Ley Orgánica 2/1982, de 12 de Mayo, del Tribunal de Cuentas) 115 - que no interior do seu ordenamento nacional, fosse constatável um procedimento sancionatório administrativo comum, em função da concentração dos poderes sancionatórios não penais na AP e da mera dicotomia estrutural existente entre o regime disciplinar público e sancionatório administrativo "stritu sensu". De facto, embora o ordenamento Espanhol, em similitude ao Italiano possua no interior do seu quadro jurídico penal a figura das contravenções 116 , observamos de forma clara que o seu domínio sancionatório não penal, em detrimento da global regulação substantiva e adjetiva, fornecida anteriormente pela Ley 30/1992 de 26 de Noviembre ("Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.) 117 , apresenta profunda unicidade em virtude das Ley 39/2015, de 1 de Octubre (" Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas") 118 e Ley 40/2015, de 1 de Octubre ("Régimen Jurídico del Sector Público.") 119 , estabelecendo as mesmas, um procedimento sancionatório administrativo (artigos 63.º e 64 da Ley 39/2015) e um regime substantivo (artigos 25.º a 39.º da Ley 40/2015 ) comuns. Contudo, apesar da exibir a posse de tal esfera sancionatória administrativa procedimental e substantiva global à atividade desempenhadas por entidades pertencentes à administração pública, o legislador espanhol, não só redigiu um espaço disciplinar subjetivo particular (artigos 93.º a 97.º do Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de Octubre, " Estatuto Básico del Empleado Público") 120 , mas expressamente particularizou a existência de um procedimento disciplinar, autónomo em existência àquele administrativo geral, no artigo 98.º do Estatuto Básico del Empleado 114 Inexistindo um regime contraordenacional - AZEVEDO, Tiago Lopes de - "Lições de Direito das Contraordenações", Coimbra: Almedina, 2020, pp. 81. 115 Artigo 2.º alíena b) da Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas: "(...) O Julgamento da responsabilidade contabil que as entidades sob o seu controlo incorram nas suas funções de gestão das taxas e dinheiros públicos (...)" [ original "(...) Son funciones propias del Tribunal de Cuentas: (...) El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. (...)" ]- Tradução própria. (Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1982-11584 ) Artigo 38.º n.1 da Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas: "(...) Quem, por ação ou omissão contrária à Lei, causar prejuízo aofundos ou efeitos públicos serão obrigados a compensar danos e perdas causados (...)" [ original "(...) El que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados.(...)" ]- Tradução própria. (Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1982-11584 ) Mas ainda, na doutrina: ORTIZ, Filipe Garcia - "Descripción del sistema de enjuiciamiento contable en España", Ciclo de seminários, Relevância e efetividade da jurisdição Financeira no século XXI, org. Tribunal de Contas, Impressa Nacional – Casa da Moeda, Lisboa, pp. 204 e 205, apud PERPÉTUO, Mariana Anastácio - " A responsabilidade Financeira e a Responsabilidade Administrativa ..., ob,cit, pp 26 116 AZEVEDO, Tiago Lopes de - "Lições de Direito das Contraordenações", Coimbra: Almedina, 2020, pp. 81 117 Disponíveis em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1992-26318 118 Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565 119 Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566 120 Disponíveis em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-11719 28 Público 121 , procedendo em similitude com os legisladores portugueses, italiano e franceses a uma metodologia de especialização e divisão subjetiva e procedimental das suas esferas sancionatórias administrativas. Como resultado, independentemente das destintas posições adotadas à emergência do ilícito administrativo, aparenta existir, uma tendência divisória adotada pelos legisladores ordinários europeu, pelo menos nos referidos ordenamentos, no concerne à dimensão sancionatória não penal /administrativa, expressando estes a preferência pela elaboração de paralelas dimensões adjetivas e subjetivas envés de um bloco normativo singular e comum. Revelando-se, o ordenamento português não como uma ovelha negra entre os diversos ordenamentos nacionais europeus, mas apenas mais um membro do rebanho. 121 Artigo 98.º do Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de Octubre, " Estatuto Básico del Empleado Público" : "(...) Nenhuma sanção pode ser imposta pela prática de infracções muito graves ou graves, a menos que através do procedimento previamente estabelecido. A imposição de sanções para infrações menores será realizada por procedimento sumário com audiência ao interessado. 2. O procedimento disciplinar estabelecido na elaboração do presente Estatuto será estruturado segundo os princípios da eficiência, celeridade e economia processual, com pleno respeito pelos direitos e garantias de defesa do alegado autor. No procedimento será estabelecida a devida separação entre a fase investigativa e a fase sancionatória, confiando-a a órgãos distintos. 3. Quando tal estiver previsto nas normas que regulam os procedimentos sancionatórios, poderão ser adoptadas medidas provisórias por resolução fundamentada para garantir a eficácia da resolução final que vier a ser emitida como medida cautelar na tramitação de um processo. a ação disciplinar não pode exceder 6 meses, exceto no caso de cessação do procedimento imputável ao interessado. A suspensão provisória também poderá ser pactuada durante a tramitação de processo judicial, e será mantida enquanto durar a prisão provisória ou outras medidas decretadas pelo juiz que determinem a impossibilidade de exercício do cargo. Neste caso, se a suspensão provisória for superior a seis meses, não implicará a perda do emprego. O funcionário suspenso provisoriamente terá direito a receber uma remuneração base e, se for caso disso, prestações familiares pelos filhos a cargo durante a suspensão. 4. Quando a suspensão provisória for elevada a definitiva, o funcionário deve devolver o que recebeu durante a suspensão. Se a suspensão provisória não se transformar em sanção definitiva, a Administração deverá restituir ao funcionário a diferença entre os vencimentos efectivamente recebidos e os que deveria ter recebido se tivesse pleno direito. cumprimento da suspensão firme. Quando a suspensão não for declarada firme, a duração da suspensão será contabilizada como serviço activo, devendo ser acordada a reintegração imediata do funcionário no seu cargo, com reconhecimento de todos os direitos económicos. e outros que venham da data da suspensão.(...)"[ original: "(...)1. No podrá imponerse sanción por la comisión de faltas muy graves o graves sino mediante el procedimiento previamente establecido. La imposición de sanciones por faltas leves se llevará a cabo por procedimiento sumario con audiencia al interesado. 2. El procedimiento disciplinario que se establezca en el desarrollo de este Estatuto se estructurará atendiendo a los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa del presunto responsable. En el procedimiento quedará establecida la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos. 3. Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá adoptar mediante resolución motivada medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. La suspensión provisional podrá acordarse también durante la tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo.El funcionario suspenso provisional tendrá derecho a percibir durante la suspensión las retribuciones básicas y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo. 4. Cuando la suspensión provisional se eleve a definitiva, el funcionario deberá devolver lo percibido durante el tiempo de duración de aquélla. Si la suspensión provisional no llegara a convertirse en sanción definitiva, la Administración deberá restituir al funcionario la diferencia entre los haberes realmente percibidos y los que hubiera debido percibir si se hubiera encontrado con plenitud de derechos.El tiempo de permanencia en suspensión provisional será de abono para el cumplimiento de la suspensión firme.Cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de duración de la misma se computará como de servicio activo, debiendo acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su puesto de trabajo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que procedan desde la fecha de suspensión. (...)"]- Tradução própria. (Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-11719) 29 Título II - A Possibilidade de Um Procedimento Não Penal (“Administrativo”) Sancionatório Comum Constatada a composição da seção não penal do Direito Sancionatório Público, será de notar, que embora exista a sua fragmentação em diferentes expressões autónomas, cada uma delas dotada de um regime adjetivo concretizador próprio - possuindo, aliás, o setor contraordenacional, mais do que um regime geral, destinado a reger o sancionamento dos destintos ilícitos contraordenacionais - as diversas dimensões sancionatórias não penais, possuem como objetivo singular e comum, em detrimento das suas escolhas metodológicas sancionatórias, a punição de infrações despromovidas de dignidade penal - administrativas - em instrumentalização dos poderes sancionatórios públicos. Como resultado, perante tal clara unicidade finalística, não se poderá senão questionar, se tal tarefa, atualmente atribuída, como indicado, a diversos procedimentos destintos, poderá antes ser satisfeita por um único procedimento sancionatório não penal (administrativo) comum. Ora, apesar de tal proposta se apresentar como abismal, perante qualquer individuo o qual pondere tal premissa, será de relembra que a mesma não implica uma unificação das destintas dimensões sancionatórias não penais, num única "entidade" a qual seria paralela aquela sancionatória penal, apresentando-se perfeitamente compatível a autonomia subjetiva dos diversos setores sancionatórios não penais com a existência de uma dimensão procedimental partilhada e comum. O que se propõe, será deste modo, a mera existência de um regime adjetivo procedimental de estrutura e natureza comum, em relação com o qual, por exemplo, a noções subjetivas de determinação da entidade competente ou tipologia e/ou valor concreto da sanção aplicável, permanecem externamente intactas, mas invocáveis na sua efetivação. Deste modo, a metodologia, destinada à observação da possibilidade de um procedimento sancionatório não penal (administrativo) comum, não passará de uma mera avaliação da compatibilidade dos destintos procedimentos expostos na parte anterior, no intuito de responder a duas simples questões: serão tais regimes adjetivos procedimentais entre si materialmente incompatíveis, revelando-se as características/natureza do ilícito sancionável ou das entidades responsáveis pelo procedimento sancionatório, determinantes de uma arquitetura tramitacional particular, bem como da adoção de regras e principios de Direito destintos, justificativas do seu tratamento individualizado? Ou, pelo contrário, apenas poderão ser observadas entre estes, meras incompatibilidades formais, 30 resultantes das escolhas omissivas ou positivas do legislador ordinário, traduzíveis em aparentes incompatibilidades estruturais e principiológicas, não verdadeiramente inviabilizadoras de um procedimento comum? Secção I - Sobre a Compatibilidade em Geral 1. Em Relação à Compatibilidade da Natureza dos Procedimentos Sancionatórios Não Penais Iniciando-se por uma ponderação das características nucleares dos destintos regimes adjetivos sancionatórios indicados, imediatamente nos deparamos com uma incompatibilidade, a qual poderá irreversivelmente desqualificar a possibilidade da existência de um procedimento sancionatório comum destinado à efetivação das destinas responsabilidades sancionatórias administrativas: a aparente natureza “jurisdicional” do "procedimento" sancionatório financeiro (público). De facto, em contraposição aos restantes regimes adjetivos sancionatórios não penais - administrativo stritu sensu, disciplinar e contraordenacional - no quais se encontram presentes duas "fases adjetivas" autónomas de natureza destinta: (1) uma inicial de carácter decisório primário levada a cabo por entidades de natureza administrativa (fase administrativa) e uma (2) segunda fase, de carácter recursivo, na qual uma entidade de natureza judicial - "Tribunal"- conhece e decide de recurso interposto quanto à decisão administrativa efetuada (fase judicial ou jurisdicional) 122 - operando-se, deste modo, a par de um procedimento sancionatório administrativo "propriamente dito", um passo adjetivo, opcional e adicional, no qual observamos a abertura de um processo "sancionatório" de controlo judicial. A fase adjetiva decisória primária operada em relação à responsabilidade sancionatória financeira (pública) será concretizada pelos juízes do TContas, entidade em si definida constitucionalmente como judicial (artigo 214.º da CRP), emitente de decisões sobre responsabilidade financeira sancionatória -como as epigrafes das secções I do Capítulo V e VII e secção IV do Capítulo VII da LOPTC indicam - em sequência de processos jurisdicionais. 122 No sentido da existência de duas fases adjetivas sancionatórias não penais autónomas, embora particularmente se referindo à dimensão contraordenacional: Acórdão do TC n.º 278.º/2011 , processo n.º 547/10, relator: Conselheira Ana Maria Guerra Martins , ponto 5: (...)Se atentamos nos mecanismos próprios do Direito Contra-Ordenacional, verificamos que o legislador operou a uma cisão entre uma fase de aferição administrativa do cometimento do ilícito – “fase administrativa” (artigos 33º a 58º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro) – e uma fase de controlo jurisdicionalizado da decisão sancionatória – “fase jurisdicional” (artigos 59º a 75º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro). (...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110278.html) ; Acórdão do TC n.º 595/12 , processo n.º 499/12, relator:Conselheiro Vítor Gomes, ponto 4 : "(...) comporta duas fases. Uma fase de procedimento que culmina na decisão administrativa sancionatória (artigos 33.º a 58.º do RGCO). E uma fase de impugnação dessa decisão administrativa (artigos 59.º a 75.º do RGCO). Porém, mais do que duas fases de um mesmo processo, tanto na perspetiva orgânica como material ou funcional, há dois momentos procedimentais autónomos. O primeiro consiste numa sequência ordenada de formalidades tendente à formação da decisão sancionatória da autoridade administrativa ou com funções administrativas, na prossecução do interesse público posto pela lei a seu cargo. O segundo é já um meio de defesa jurisdicional contra a ação sancionatória da autoridade administrativa.(...)" (Disponível: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20120595.html) 31 Neste sentido, encontrando-se constitucionalmente vedada a possibilidade da criação de uma entidade administrativa, integrante da AP, embora sob sujeição de poderes de tutela, supervisão e superintendência exercidos pelo Tcontas, que lide com o punir dos ilícitos financeiros, uma vez que o preceito constitucional destinado a qualificação do mesmo como Tribunal, igualmente lhe reserva a competência exclusiva de proceder à efetivação de responsabilidade por realização de infrações financeiras (artigo 214.º n.1 alínea c) da CRP), parece que, imediatamente, nos depararmos com a uma resposta negativa à possibilidade de um procedimento sancionatório comum às destintas dimensões sancionatórias administrativas, uma vez que em sede sancionatória financeira não observamos um procedimento administrativo judicializado - culminante numa decisão emitida por entidades administrativas, posteriormente sujeitável a controlo judicial por entidade destinta 123 - mas antes, um verdadeiro processo jurisdicional, realizado por uma entidade de natureza judicial, de cujas decisões cabe recurso para "instancia" superior. De facto, ainda que seja possível, em detrimento do texto constitucional, classificar o TContas como uma entidade administrativa "sui generes" - operando-se, aliás, as auditorias de apuramento de responsabilidade financeira, embora sobre direção funcional de um juiz do TContas, pelos serviços e trabalhadores de apoio técnico e administrativo da Direção Geral do Tribunal de Contas (artigos 4.º alínea e) do Estatuto dos Serviços de Apoio do Tribunal de Contas (ESATC) 124 5.º e 55.º do RTC, 30 da LOPTC), sujeitos ao mesmo sistema de gestão e avaliação, embora adaptado, da AP (artigo 18.º -A do ESATC) - no intuito de compatibilizar a sua fase primária decisória - "procedimento" - com aqueles presentes nos restantes setores sancionatórios administrativos, em termos da natureza da entidade encarregue da prossecução e conclusão do procedimento, aparentemente convertendo um procedimento jurisdicional num administrativo. A adoção de uma posição segundo a qual tal” requalificação” é empregada na finalidade de tornar o TContas "equivalente" às restantes entidade administrativas pertencentes à AP, irá por clara contrariedade à espírito do artigo 214.º da CRP, acaba por produzir o efeito contrário, inviabilizando os termos de recurso jurisdicional das decisões do TContas, e consequencialmente qualquer natureza judicializada do seu” procedimento” sancionatório. Isto, pois embora seja defensável a atribuição de natureza administrativa ao TContas, será igualmente factual a detenção pelo mesmo, em virtude da sua constitucional descrição jurisdicional, de uma jurisdição própria e autónoma, igualmente constitucionalmente definida, sobre a efetivação de responsabilidade emergente da prática de qualquer ilícito/infração financeiro/a (artigo 214.º n.1 alínea c) da CRP), impossibilitando que tal matéria seja conhecida por qualquer outra entidade judicial destinta, resultando a sua conversão numa entidade unicamente administrativa, de cujas decisões caberão recurso a tribunal destinto do mesmo, incompatível com o intuito do texto constitucional. 123 Embora, apenas se referindo á definição da natureza judicializada dos procedimentos contraordenacionais - ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - "Comentário do Regime Geral das Contra‑Ordenações á Luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem", Lisboa: Universidade Católica Editora, 2011, pp. 140 anotação 8. 124 Ou como nomeado no RTC no seu artigo 55.º : Regulamento de Organização e de Funcionamento da Direção-Geral do Tribunal de Contas. 38 (concurso ideal aparente/impróprio de crimes) 139 com o princípio constitucional de proibição de dupla punição ou "ne bis in idem" (artigo 29.º n.5 da CRP). De facto, já se demonstram enraizadas, as ponderações realizadas sobre as consequências de tal princípio constitucional sobre o domínio sancionatório penal, não só sendo evidenciada pela doutrina uma expressão processual - a proibição de duplo julgamento sobre o mesmo facto – mas, ao ponto em caso mais relevante, uma adicional subjetiva, determinante da imposição de um dever de abstenção sobre o legislador de proceder à redação da punição do mesmo facto, via disposições sancionatórias criminais destintas 140 . Contudo, apesar de direcionado a proibir a dupla punição do infrator, via normas destintas, o artigo 29.º n.5 da CRP apenas encontrará verdadeira expressão perante cenários de concurso de normas, onde tais diferentes disposições punem o mesmo facto em prossecução de idênticos fins punitivos na proteção dos mesmo interesses e bens jurídicos, impondo a existência de mecanismos de exclusão - relações de especialidade 141 , subsidiariedade 142 ou consumpção 143 - segundo os quais apenas uma das normas abstratamente aplicáveis seja imposta ao infrator 144 . Decerto, neste sentido, já se pronunciara a jurisprudência constitucional sobre a compatibilidade de dupla punição do mesmo facto, em detrimento do princípio constitucional "ne bis in idem", quando a mesma ocorra via responsabilidades direcionadas à proteção de bens e valores jurídicos destintos - concurso ideal efetivo de crimes- , não ocorrendo verdadeiramente um duplo sancionar do sujeito, mas o seu paralelo sancionar individual com base no mesmo facto 145 . 139 MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenção ..., ob, cit, pp 28 e 29. 140 CANOTILHO, Gomes e MOREIRA, Vital - "Constituição da República Portuguesa, Anotada e Revista" (4ªEdição), Coimbra: Coimbra Editora, 2014, anotação VI ao artigo 29.º, pp 467, apud MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenção ..., ob, cit, pp 48. Como ainda: Acórdão do TC n.º 303/05, processo n.º 242/05, relator: Conselheiro Vítor Gomes, ponto 11: "(...) Numa primeira concretização, a doutrina penalística costuma assinalar que o princípio tem uma vertente substantiva e outra processual. (...) do ponto de vista substantivo, o princípio proíbe a plural imposição de consequências jurídicas sancionatórias sobre a mesma infracção; do ponto de vista processual, o non bis in idem determina a impossibilidade de reiterar, contra o mesmo sujeito, um novo julgamento (ou processo) por uma infracção penal sobre a qual se tenha firmado decisão de absolvição ou condenação.(...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20050303.html) 141 Ocorrendo a imputação e prossecução da responsabilidade de cuja norma, entre as outras igualmente aplicáveis, possua, além dos mesmos elementos abstratos de aplicação outros adicionais, particularmente aplicáveis ao cenário concreto - MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenação ..., ob, cit, pp 29. 142 Observando-se a imposição de responsabilidade cujo tipo legal seja, de entre os diversos abstratamente aplicáveis, o mais gravoso ao infrator em termos de punição. - Idem. 143 Decorrendo a aplicação da norma e correspondente responsabilidade, cujo conteúdo abarca o facto ilícito típico de outra norma igualmente, numa lógica de "absorção", segundo a qual a punição segundo a norma de maior extensão esgota a necessidade sancionatória. - Idem. 144 Para maiores desenvolvimentos: BELEZA, Teresa Pizarro - "Direito Penal, Vol. I", Lisboa: AAFDL, 1985, pp. 527 e seguintes. 145 Neste sentido: Acórdão do TC n.º 375/2005, processo n.º 337/05, relator: Conselheiro Paulo Mota Pinto, ponto 10: "(...) muito complexa a questão de saber quais os limites que constitucionalmente condicionam a possibilidade de tratar como concurso efectivo e não como mero concurso aparente determinado comportamento tipificado na lei penal. Mas não basta evidentemente invocar a punição plural de um facto ou acção unitários para se ter como demonstrada uma violação do nº 5 do artigo 29º da Constituição. O apuramento de tal violação pressupõe que as normas em causa sancionem - de modo duplo ou múltiplo - substancialmente a mesma infracção. A contrariedade ao princípio "ne bis in idem" depende assim da identidade do bem jurídico tutelado pelas normas 39 1.2.2. Sobre a Transposição da Solução Penal para as Interações Internas e Externas do Direito Sancionatório Público Ora, a aplicação de tais noções, incluindo aquelas relativas à aplicação da regra da proibição de dupla punição, não se restringirão à dimensão sancionatória penal, podendo as mesmas ser implementadas em sede de concurso ideal efetivo ou aparente de responsabilidades sancionatórias de natureza e/ou tipologias destintas 146 . Embora ,não expressamente redigido em qualquer dos regimes adjetivos indicados, observaremos, por força da imposição constitucional da proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares (artigo 18.º n.2 da CRP) a aplicação uniforme de tais regras a nível interno sancionatório não penal, quer em cenários de concurso ideal efetivo ou aparente de responsabilidades, existindo o duplo sancionar do infrator, quando as mesmas sigam a punição do violar de bens jurídicos destintos, ou a punição singular do autor mediante a aplicação das regras de resolução de concurso aparente em sede criminal 147 . Por outro lado, movendo a questão para um âmbito geral sancionatório - de confronto em concurso de responsabilidade não penal e criminal - apesar de observarmos, uma renovada omissão dos regimes financeiros e sancionadoras concorrentes, ou do desvalor pressuposto por cada uma delas.(...)"(Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19990244.html) Mas também: Acórdão do TC n.º 305/2005, processo n.º 242/05, relator: Conselheiro Vítor Gomes, ponto 11: "(...) De qualquer modo, o Tribunal Constitucional não tem recusado perspectivar pelo ângulo da violação do princípio “ne bis in idem” situações, como a presente, de punição em concurso efectivo de ilícitos criminais, pelo mesmo acto de julgamento, no âmbito do mesmo processo. Mas sempre concluiu que não era violado o referido princípio, assentando, precisamente, a sua argumentação na circunstância de os bens jurídicos tutelados serem distintos nos crimes em presença (...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20050303.html) Ainda de apontar, arguindo a compatibilidade do concurso ideal efetivo com o princípio "ne bis in idem", com base no argumento da prossecução de punição da violação de bens jurídicos destintos – CORREIA, Eduardo - “Direito Criminal – Tomo II”, Almedina, 1993, pp. 200. apud MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenação ..., ob, cit, pp 33. 146 Neste sentido, quanto responsabilidades de natureza destinta : Acórdão do TC n.º 303/05, processo n.º 242/05, relator: Conselheiro Vítor Gomes, ponto 11: "(...) Entretanto, dentro da mesma vertente material do princípio, o Tribunal Constitucional veio a entender que o princípio consagrado no n.º 5 do artigo 29.º da Constituição podia ser aplicado, por analogia, a hipóteses de concurso de crimes e contra-ordenações “quando os bens jurídicos tutelados pelas respectivas normas sejam idênticos”, pelo acórdão n.º 244/99 (publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Julho de 1999), em que estava em causa a norma do artigo 14.º do RJIFNA, “no sentido de consentir que a mesma factualidade comporte simultaneamente uma punição a título de crime e a título de contraordenação”. Também neste aresto - em que o concurso de infracções se estabelecia entre ilícitos de diferentes ramos punitivos -, depois de salientar que não basta invocar a punição plural de um facto ou acção unitários para se ter como demonstrada uma violação do nº 5 do artigo 29º da Constituição, se afirma que o apuramento de tal violação pressupõe que as normas em causa sancionem - de modo duplo ou múltiplo - substancialmente a mesma infracção. A contrariedade ao princípio "ne bis in idem" depende assim da identidade do bem jurídico tutelado pelas normas sancionadoras concorrentes, ou do desvalor pressuposto por cada uma delas. (...)"(Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20050303.html) Quanto à responsabilidades administrativas de destinta tipologia: Acórdão do TC n.º 263/94, processo n.º 566/92, relator: Conselheiro Ribeiro Mendes ponto 8: "(...) Mas é evidente que a problemática do princípio de non bis in idem se põe relativamente a cada direito sancionatório, sendo certo que só no plano do direito criminal o princípio tem expressa consagração constitucional. Poder-se-à sustentar, é claro, que o princípio é aplicável também por analogia nos outros direitos sancionatórios públicos, no âmbito interno respectivo. (...) " (Disponível em : https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19940263.html ) Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (PRG) n.º 113/2005 de 16/02/2006, relator: Esteves Remédio, pp 5 : (...) O direito disciplinar integra-se no direito sancionatório, aplicando-se-lhe, não obstante a autonomia deambos e com as adaptações resultantes do seu objecto específico, os princípios que regem o direito penal([13]) ([14]). Destacam-se, no contexto, o princípio da legalidade, o princípio da tipicidade e o princípio non bis in idem. (...)" (Disponível em: https://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/1445) 147 MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenação ..., ob, cit, pp 49 a 51. 40 administrativos stritu sensu em relação a este domínio, sendo-lhes aplicáveis as noções exploradas, somos recebidos com a menção do tratamento de tal matéria em sede disciplinar e contraordenacional, contudo, menções reveladoras de sinais de incompatibilidade material. De facto, embora ambos os regimes possuam disposições destinadas ao tratamento de concurso ideal de responsabilidades sancionatórias 148 , enquanto o sancionatório disciplinar defende uma independência na prossecução do sancionamento disciplinar, paralelo ao criminal, em termos análogos aos restantes regimes sancionatórios administrativos (artigos 179.º n.3 e 4 e 206.º n.5 da LGTFP), o contraordenacional segue uma lógica de cedência da sanção contraordenacional à penal, em todos os cenários de concurso de infrações contraordenacionais e penais, operando-se a prossecução exclusiva de responsabilidade criminal, em seguimento de um processo penal, culminativo numa decisão condenatória composta por sanções criminais, e, possivelmente sanções acessórias contraordenacionais. (artigos 20.º do RGCO, 28.º e 40.º-B da LQCA e 27.º do RJCE). Todavia, tal posição de cedência de responsabilidade contraordenacional à penal, em cenários indiferenciados de concurso de infrações, não é partilhada pela globalidade dos regimes contraordenacionais, sendo, nomeadamente o artigo 420.º n.1 do CVM, firme na independência da responsabilidade contraordenacional em relação à penal, devendo ser, como resultado, despoletada, em semelhante espirito, com aquele que resulta do artigo 179.º n.3 da LGTFP, a abertura de dois procedimentos paralelos dedicados à efetivação de duas responsabilidades sancionatórias destintas coexistente em cenário de concurso efetivo ideal 149150 . Decerto, a origem de tal composição "infeliz" do artigos 20.º do RGCO, 28.º da LQCA e 27.º do RJCE, terá potencialmente como raiz o desproporcional cuidado do legislador em sede contraordenacional geral (RGCO/LQCA/RJCE) em evitar cenários de concurso aparente de infrações e consequente violação do princípio "ne ibis in idem", o qual refletido num simplificado regime de absorção punitiva em cenários indiscriminados de concurso de responsabilidade criminal e contraordenacional, não se justifica perante cenários de concurso efetivo ideal, em face da lógica dogmática exposta 151 . Como resultado, apesar desta pontual incompatibilidade formal observada a nível sancionatório contraordenacional, quanto à matéria de concurso de responsabilidades sancionatórias penais e não penais, não poderemos afastar a 148 ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - "Comentário do Regime Geral das Contra‑Ordenações ..., ob cit, (2011) pp. 93 anotação 2; CARVALHO, Raquel - "Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas “(3ªEdição), Universidade Católica Editora, 2022, pp. 174 comentário 4. 149 Artigo 420.º n.1 do CVM : "Se o mesmo facto constituir simultaneamente crime e contraordenação, o arguido é responsabilizado por ambas as infrações, instaurando-se processos distintos a decidir pelas autoridades competentes (...)" (Disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?ficha=601&artigo_id=&nid=450&pagina=7&tabela=leis&nversao=&so_miolo=) 150 Embora, não resulte do texto previsto no artigo 420.º n.1 do CVM a sua aplicabilidade restrita a cenários de concurso efetivo ideal, tal interpretação restritiva é apontada por Frederico da Costa Pinto, em articulação dos preceitos expostos, resultando o ignorar da articulação do principio constitucional da dupla proibição e cenários de concurso aparente na emergência de flagrantes cenários de inconstitucionalidade - PINTO, Frederico da Costa - " A tutela dos mercados de valores mobiliários e o regime do ilícito de mera ordenação social",VM (ed), Direitos dos Valores Mobiliários, Vol. I, Coimbra Editora, 1999, pp. 311 apud MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenação ..., ob, cit, pp 83. 151 MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenação ..., ob, cit, pp 72 a 78. 41 compatibilidade dogmática existente entre os destintos regimes sancionatório, a qual viabiliza a junção dos mesmos em um de carater comum as destintas formas de responsabilidade não penal, no qual cenários de concurso ideal de responsabilidades sancionatórias de natureza destinta, resultam em procedimentos não penais e processos criminais destintos, e aqueles de concurso aparente, na punição singular do infrator via as regras gerais de concurso, as quais em, principio, perante confronto de responsabilidade penal e não penal, favorecerão a criminal, em produto do seu valor punitivo mais elevado 152 . 2. Em Relação ao Impulso Procedimental Apresentando-se o mecanismo de conhecimento-abertura, e respetivas matérias associadas, comum aos diversos procedimentos indicados, também entres estes será partilhada a natureza pública oficiosa do seu respetivo impulso procedimental, partindo, verdadeiramente e exclusivamente da entidade competente à abertura do procedimento, em continuidade do conhecimento da realização da infração, a "decisão" pelo despoletar ou não do mesmo. Decerto, embora a generalidade dos procedimentos administrativos decisórios de primeiro grau, sigam uma lógica de iniciativa particular ou pública, e dentro desta segunda, oficiosa ou não oficiosa (artigo 53.º do CPA) 153 , podendo aparentar, determinados procedimentos sancionatórios não penais, em particular disciplinar comum e especial de inquérito e sindicância (artigos 206.º n.1 e 207.º n.1 a 3 e 230.º n.1 a 4 da LGTFP), se encontrarem dependentes de impulso particular, ou seja, da realização do comportamento voluntário de queixa. A verdade será a de que tais comportamentos "particulares" - queixa/denuncia/participação -, não se apresentam como verdadeiros meios de impulso particular, como serão os requerimentos administrativos em sede de procedimento administrativo não sancionatório (artigos 102.º e seguintes do CPA), mas pelo contrário, meros antecedentes procedimentais - simples meios de impulso à abertura de um procedimento oficioso 154 - despromovidos de força constitutiva procedimental, funcionalmente restringidos a propósitos informativos. Como resultado, não caberá sobre a AP e suas entidades um dever de decisão sobre a queixa/denuncia/participação efetuada, mas antes um mero dever de pronuncia quanto a mesma perante o 152 MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenação ..., ob, cit, pp 77 e 78. Todavia, também no sentido da possibilidade de aplicação preferente da norma não penal sobre a penal, em concreto em matéria contraordenacional: MEIRINHOS, Rui Miguel - " Concurso entre crime e contraordenação A condenação por crime e/ou por contraordenação ..., ob, cit, pp 78 e seguintes. 153 OLIVEIRA, Fernanda Paula, DIAS, José Eduardo Figueiredo - “Noções Fundamentais de Direito Administrativo” (5ªEdição), Coimbra: Almedina, 2019, pp. 230; AMARAL, Diogo Freitas de - “Curso de Direto Administrativo, Volume II” (3ªEdição), Coimbra: Almedina, 2016, pp. 285 e 286. 154 OLIVEIRA, Fernanda Paula, DIAS, José Eduardo Figueiredo - “Noções Fundamentais de Direito Administrativo” (5ªEdição), Coimbra: Almedina, 2019, pp. 230. 42 queixoso/denunciante/participante 155 (artigo 13.º n.1 do CPA), sendo-lhes reservada, em todas as modalidades de procedimento sancionatório não penal, a capacidade de proceder ou não pela abertura do procedimento. 2.1. Sobre a Admissibilidade do Princípio da Oportunidade Todavia, apesar de ser reservada à entidade competente à abertura do procedimento a realização do impulso necessário ao desenrolar do mesmo, tal decisão, como ocorre em sede sancionatória penal, não será arbitrária, mas, pelo contrário, "legalmente vinculada." De facto, em extensa similitude com o que ocorre em sede penal, os destintos procedimentos sancionatórios não penais respeitam em sede de impulso uma regra geral de oficialidade e legalidade 156 , devendo as mesmas, salvo a conduta conhecida ou comunicada não se traduza num ilícito administrativo ou a possibilidade da sua punição seja legalmente impossível, proceder à abertura e conclusão do procedimento sancionatório 157 . Todavia, embora, a regra geral da atividade sancionatória seja a da prossecução da punição do infrator, concretamente, pela abertura do procedimento perante o conhecimento do ilícito, poderão ser encontrados mecanismos de oportunidade em relação à abertura do mesmo, dependentes do exercício de poderes discricionários, tanto em sede contraordenacional ambiental e económica, como em âmbito disciplinar. De facto, não só em sede contraordenacional, via a "advertência" (artigos 47.º-A e 40.º-B da LQCA e 56.º do RJCE) como em âmbito disciplinar, em exercício de despacho liminar (artigo 207.º n.1 e 2 da LGTFP), poderá a entidade competente à abertura do procedimento decidir, perante interesses externos a sua atividade sancionatória, em exercício de poderes discricionários, por exonerar o infrator, inexistindo a ocorrência de qualquer procedimento sancionatório 158 . Embora, semelhantes figuras não possam ser identificadas nos restantes regimes adjetivos procedimentais sancionatórios não penais em referência impulso procedimental, facto indicativo de uma clara incompatibilidade entre os destintos regimes sancionatórios, será de questionar a verdadeira incompatibilidade material dos mesmos quanto 155 Idem. 156 Quanto à expressão dos principios da legalidade e oficialidade em sede penal ver: SILVA, Germano Marques - “Direito Processual Penal Português do ... ob, cit, pp 58 e 59; e CAEIRO Pedro - “Legalidade e oportunidade: a perseguição penal entre o mito da “justiça absoluta” e o fetiche da “gestão eficiente” do sistema”, In: “Legalidade versus Oportunidade”, COSTA, José Gonçalves da, RODRIGUES, João Paulo, CAEIRO, Pedro, IBÁÑEZ, Perfecto Andrés e COSTA, Eduardo Maia, Lisboa: Sindicato dos Magistrados do Ministério público (ed), 2002 pp. 45 a 52 (45-61). (Disponível em: https://fd.uc.pt/~pcaeiro/2002_Legalidade_oportunidade.pdf ). 157 ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - "Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia"(2.ªEdição), Lisboa: Universidade Católica Editora, 2022, pp. 185 anotação 29. 158 No sentido do uso de poderes discricionários quanto à decisão da abertura do procedimento disciplinar: CARVALHO, Raquel - "Comentário ao Regime Disciplinar do Trabalhadores em Funções Públicas" (3.ªEdição), Lisboa: Universidade Católica Editora, 2022, pp. 291 comentário 2. 43 à admissibilidade de critérios de oportunidade quanto à punição do infrator. Isto, porque, mediante uma análise do conteúdo dos restantes procedimentos, outros mecanismos de oportunidade poderão ser encontramos, por exemplo, em esfera decisória, tanto na dimensão: - Contraordenacional geral: na qual, será possível a "admoestação" do infrator, sendo-lhe a aplicável uma sanção não punitiva (artigos 51.º do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA e 79.º do RJCE); como na - Financeira: onde poderá existir a "revelia" da responsabilidade financeira apurada sobre o infrator, dispensando-se a o mesmo do pagamento da multa legalmente devida (artigo 65.º n.8 da LOPTC) 159 ; Será, neste intuito de observar que em discordância com o direito penal, os diversos regimes sancionatórios não penais beneficiam comumente de um princípio de oportunidade 160 , diretamente impactante nas operações decisórias à punição do infrator, embora possam divergir quanto à sua implementação formal 161 . Isto, pois, em oposição ao MP, limitado estatutariamente na sua atividade à prossecução dos interesses do próprio sistema penal 162 , em extrema dependência do principio da legalidade (artigo 219.º n.1 e 2 da CRP) 163 , as entidades administrativas, não só não se encontram sujeitas ao artigo 219.º da CRP 164 , como a sua atividade sancionatória, pauta-se pela consideração do interesse público geral, vastamente marcada por exercício de poderes discricionários, segundo os quais, em virtude de interesses paralelos à atividade sancionatória - como eficiência económica, 159 Aliás, será igualmente de apontar que o regime sancionatório disciplinar, em sede decisória, viabiliza a não punição do trabalhador infrator, mediante a possibilidade de suspensão da sanção disciplinar, exonerando o trabalhador dos seus efeitos (artigo 192.º n.1 a 4 da LGTFP). 160 Anteriormente, afirmando-se o Legislador pela aplicação de oportunidade em sede contraordenacional: "(...) a sanção normal do direito contraordenacional é uma coima, sanção de natureza administrativa, aplicada por autoridades administrativas, no sentido dissuasor de uma advertência social, pode, consequentemente, admitir-se a sua aplicação a pessoas coletivas e adotar-se um processo extremamente simplificado e aberto aos colários do principio da oportunidade (...)" - Decreto-Lei 239/79 de 24 de Julho, Preambulo, ponto 4. (Disponível em: https://dre.tretas.org/dre/6287/decreto-lei-232-79-de-24-de-julho) 161 Apesar de em sede penal serem apontados mecanismos associados com noções de oportunidade, concretamente o de inquérito de simples diversão (artigo 280.º do CPP) e de suspensão do procedimento (artigo 281.º do CPP), a doutrina não se apresenta uniformemente de acordo com tal posição: ANDRADE, Manuel da Costa- “Consenso e oportunidade (reflexões a propósito da suspensão provisória do processo e do processo sumaríssimo)”, in Jornadas de Direito Processual Penal. O novo Código de Processo Penal (org. CEJ), 1988, pp. 317 e seguintes; CAEIRO Pedro - “Legalidade e oportunidade: a perseguição penal entre o mito da “justiça absoluta” ..., ob, cit, pp. 52 e seguintes. Arguindo que a dependência da ação MP sobre o impulso do processo da realização de queixa ou denuncia particular, em face de crimes públicos ou semipúblicos, apesar de desvio ao princípio da oficialidade, não se apresentam como expressões de oportunidade: CAEIRO Pedro - “Legalidade e oportunidade: a perseguição penal entre o mito da “justiça absoluta” ..., ob, cit, pp. 51 e 52. 162 TORRÃO, Fernando - "A Relevância Político-criminal da Suspensão Provisória do Processo", Coimbra: Almedina, 2000, pp. 239, apud CAEIRO Pedro - “Legalidade e oportunidade: a perseguição penal entre o mito da “justiça absoluta” ..., ob, cit, pp. 55. 163 Apontando a "configuração estatutária e funcional do MP" como a principal objeção ao exercício de oportunidade: CAEIRO Pedro - “Legalidade e oportunidade: a perseguição penal entre o mito da “justiça absoluta” ..., ob, cit, pp. 54 e 55. 164 BOLINA, Helena - "Dever de promoção e oportunidade na intervenção sancionatória contraordenacional" [Dissertação de Doutoramento na especialidade de Ciências Jurídico‑Criminais], Universidade de Nova Lisboa, 2020, pp. 370, apud ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - "Comentário do Regime Geral das Contraordenações à ..., ob, cit, (2022), pp. 185 anotação 29. 44 racionalidade de recursos 165 -, poderá ser determinado, em cenários legalmente definidos, embora seja possível a punição do infrator, em preenchimento de um tipo legal, pela sua não punição 166 . Como resultado, embora, seja evidente um incompatibilidade formal entre os destintos regimes adjetivos procedimentais sancionatórios não penais, inexistindo um consenso global sobre o mecanismo concreto segundo o qual, as valência de oportunidade disponíveis ás entidades administrativas poderão ser exercidas bem como o momento em qual tais mecanismos poderão ser acionados, será comum a todos eles a aplicabilidade de critérios de oportunidade, inexistindo, consequentemente, qualquer incompatibilidade material entre eles. 3. Em Relação a Adoção de Medidas Cautelares Embora, destintos do processo criminal em termos de oportunidade, quando despoletados, os diversos procedimentos sancionatórios não penais indicados, terão, em similitude com o sancionatório criminal, a finalidade da punição viável e eficaz do infrator. Ora, tal punição, não deve restringir-se a uma operação despreocupada com a realidade criada e funcional em torno do infrator, apenas se focando no seu particular sancionar, mas antes, simultaneamente, na extinção da "global" realidade por este criada, a qual poderá afetar tanto outros interesses privados como públicos. De facto, tanto em sede dos diversos procedimentos sancionatórios não penais indicados, como em âmbito criminal (artigo 191.º e seguintes do CPP), será observável não só medidas direcionadas à punição do "arguido", em particular aquelas de descoberta e recolha de prova, mas também ações acauteladoras da global utilidade do procedimento e respetiva decisão. - Medidas Cautelares 167 . 165 A este respeito, quanto a dimensão sancionatória contraordenacional, Helena Bolina aponta : "(...) pode ser atribuída às autoridades administrativas uma faculdade de não promover o processo, no âmbito de pequena gravidade, ponderadas a reduzida necessidade de intervenção sancionatória ou desproporção dos meios exigidos para a instrução do processo e a gravidade da infração em causa (...)" - BOLINA, Helena - "Dever de promoção e oportunidade na intervenção..., ob, cit, pp. 345, apud ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - "Comentário do Regime Geral das Contraordenações à ..., ob, cit, (2022), pp. 185 anotação 29. 166 Definindo oportunidade como a capacidade de proceder à não punição de infrator, embora sujeito a poder punitivo, com base em opções mais satisfatórias ao "interesse público, através de critérios político-administrativos, ordenados à boa gestão da cidade" (embora, referindo-se à dimensão penal): CAEIRO Pedro - “Legalidade e oportunidade: a perseguição penal entre o mito da “justiça absoluta” ..., ob, cit, pp. 54 167 Dimensão destinta das medidas cautelares, aqui percecionadas como equivalentes às medidas provisórias administrativas, será a admissão substantiva da realização de "medidas de policia", destinadas a que no momento do conhecimento a entidade competente proceda aos passos necessários à descoberta e conservação de prova útil ao procedimento que será aberto posteriormente. Embora, classicamente associada à atividade dos órgãos policiais na decorrência das suas funções preliminares ao procedimento (artigo 249.º e seguintes do CPP), a noção de uma atividade pré-procedimental destinada à recolha de meios de prova, não se apresenta alienada ao direito procedimental administrativo, sendo inclusive em função do artigo 120.º n.1 e 2 do CPA, tais operações possíveis, nos destintos procedimentos sancionatórios administrativos, ainda que a mesma não existe-se em sede criminal. Deste modo, embora tais mediadas cautelares, apenas se encontram, devido à sua proximidade com o direito penal, expressamente previstas em sede contraordenacional, como parte das funções inerentes à atividade das entidades de fiscalização. (artigos 48.º n.1 e 3, 48.º-A e 49.º do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA e 79.º do RJCE), estas poderão existir igualmente nos restantes procedimentos em função da aplicabilidade subsidiária do direito administrativo. 45 Embora, as destintas medidas operáveis a nível cautelar, variem de acordo com o regime substantivo em questão, existindo discórdia quanto às mesma ainda que dentro da mesma dimensão sancionatória, como ocorre em sede contraordenacional, será comum a todas as dimensões adjetivas procedimentais a possibilidade, de que a entidade encarregue pelo procedimento, após a sua abertura e durante o seu desenrolar, determine a adoção de medidas destinadas: ao evitar do constituir de uma situação de facto adversa aos interesses privados/ públicos em jogo ou ainda de um cenário de difícil reparação a estes mesmos interesses, em face de justo receio da sua ocorrência e em ponderação de requisitos de proporcionalidade, nomeadamente, entre o benefício e dos danos resultantes da adoção de ditas medias cautelares. (artigos 89.º n.1 do CPA, 41.º do RGCO, 193.º do CPP, 41.º e 42.º da LQCA, 48.º, 49.º e 50.º do RJCE, 210.º da LGTFP, 80.º da LOPTC, 1.º do RTC e 362.º e seguintes do CPC). De facto, em semelhança ao que observamos no âmbito adjetivo penal, onde mediante as medidas de coação de a privação da liberdade pessoal ou patrimonial do infrator (artigos 191.º e seguintes do CPP) se busca o terminar da atividade ilícita, da sua recorrência ou a possibilidade da sua continuidade, como, em adição dos efeitos/danos destas resultantes, procurando viabilizar a utilidade do procedimento penal. Em sede sancionatória não penal, semelhantes objetivos são definidos, embora direcionados a infrações não criminais, observando-se, por exemplo, na dimensão sancionatória contraordenacional, as recorrentes expressas medidas destinadas ao cessar do funcionamento das atividades económicas/comerciais do infrator (artigos 48.º n.1 alíneas a), b), e c) e n.2 do RJCE e 41.º n.1 alíneas a) a d) da LQCA) e a apreensão de bens ou animais envolvidos na prática da infração ou instrumentalizáveis para a prática de outras infrações (artigo 49.º do RJCE e 42.º da LQCA) ou no âmbito sancionatório disciplinar a expressa medida da suspensão preventiva do trabalhador (artigo 211.º da LTFP). 4. Em Relação à Fase de Instrução Em seguimento, da ocorrência da infração e do seu respetivo conhecimento pela entidade competente à abertura do procedimento, será comum ao procedimento sancionatório criminal e aos diversos regimes sancionatórios não penais indicados, a existência de uma fase investigativa, direcionada à busca da realidade material da causa. Sem dúvida, será inegável a presença universal no interior dos destintos procedimento sancionatórios não penais de uma fase procedimental pré-decisória, via a qual sejam reunidos os elementos de facto, direito e prova, concretizadores da realidade base do procedimento, a fim de que ocorra a prossecução de um sancionamento legitimo Será, todavia, de denotar que, embora exista compatibilidade dos destintos regimes sancionatórios administrativos, tal questão não afetaria a compatibilidade dos seus procedimentos, visto tais medidas serem operadas em anterioridade ao mesmo, como complemento prévio à sua fase investigatória. 46 e fundamentado, visto a ausência de tal fase investigatória, não só, potencialmente culminar, numa errada construção da realidade ocorrida - uma vez que a factualidade constatada e "relatada" pelas entidades de fiscalização ou denunciantes não se apresenta como infalível, antes pelo contrário, facilmente dotada de erros de factualidade ou incompletude - mas ainda na certíssima inexistência de meios probatórios suficiente e necessários à imputação da infração conhecida, visto que, em cenários de inexistência de uma fase investigatória, a descoberta e aquisição dos mesmos se encontrar, dependente da existência e realização diligente de medidas cautelares de policia ou da sua obtenção e conservação pelo denunciante. Nestes termos, será constatável nos procedimentos indicados, em semelhança como o penal (artigo 262.º n.2 do CPP), que uma vez conhecida a infração, o procedimento será aberto, iniciando-se imediatamente um tramite investigativo: a instrução (artigos 115.º e seguintes do CPA 54.º n.1 do RGCO, 2.º e 40.º -B da LQCA, 57.º n.1 a 3 e 79.º do RJCE, 205.º LGFTP, 129.º n. 2 a 4, 130.º n.2 e 3, 142.º n.2 e 143.º n.2 do RCT) Todavia, ao contrário do que ocorre em sede processo sancionatório criminal, no qual a nomenclatura de "instrução" é implementada para identificar uma fase preliminar pré-decisória, impulsionada por requerimento do arguido ou assistente, direcionada à comprovação da acusação realizada pelo MP 168 (artigo 286.º n.1 do CPP), esta, a nível sancionatório administrativo absorverá, pelo contrário, em todas as dimensões sancionatórias não penais adjetivas, a função desempenhada pelo inquérito criminal, - a investigação sobre a existência de um ilícito, da sua autoria e responsabilidade e a descoberta/recolha de prova em ordem a realização de uma acusação 169 (artigo 262.º n.1 do CPP). Apresentando-se como um momento procedimental, oficiosamente impulsionado, destinado à realização, pela entidade legalmente determinada como competente, de todas as diligencias as quais considere necessária e suficientes ao propósito do procedimento e à concretização da verdade material da causa 170 , quer estas o sejam por ela oficiosamente determinadas, em função dos seus poderes-deveres inquisitórios, ou a requerimento do arguido constituído em procedimento (artigos 115.º, 116.º n. 1 e 3 e 117.º do CPA, 54.º n.1 do RGCO, 2.º e 40.º-B LQCA, 59.º n. 2 do RJCE, 201.º n..2, 212.º e 218 da LGTFP, 129.º n. 2 a 4, 130.º n.2 e 3, 141.º, 142.º n.2 e 143.º n.2 do RCT), podendo, em similitude com o que ocorre em sede penal no inquérito dirigido pelo MP , no intuito desta tarefa a entidade instrutória acudir-se do auxílio de outras entidades administrativas e/ou policiais (artigos 55.º n.3 do CPA e 54.º n. 3 do RGCO, 2.º e 40.º -B da LQCA, 41.º n.1, 59.º n. 3 do RJCE e 270.º do CPP). 168 SILVA, Germano Marques - “Direito Processual Penal Português do ... ob, cit, pp. 126. 169 SILVA, Germano Marques - “Direito Processual Penal Português do ... ob, cit, pp. 71 e 73. 170 Como procedimentos de natureza investigatória, será comum à doutrina destinada ao versar sobre a matéria sancionatória não penal, em concreto administrativa, disciplinar e contraordenacional, a posição da aplicação dos principios da investigação e inquisitório à instrução levada a cabo em procedimentos de natureza administrativa : AMARAL, Diogo Freitas de - “Curso de Direto Administrativo, Volume II” (3ªEdição), Coimbra: Almedina, 2016, pp. 275 e 276; CARVALHO, Raquel -” Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas” (3.ªedição), Lisboa: Universidade Católica Editora, 2022, pp. 248 comentário 3; ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - “Comentário ao Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Lisboa: Universidade Católica Editora, 2011, pp 140 a142, 145, 147 e 148, anotações 10 a 16, 30, 41 e 42. 47 Contudo, embora os destintos regimes, abordem o impulso de tal fase investigativa, todos eles apresentam-se como comumente insuficientes no regular do regime aplicável ás diligencias operáveis a nível do tramite de instrução, sendo de enumerar, em consideração global dos procedimentos expostos, meramente doze artigos dedicados aos concretizar do regime das diligencia probatórias, (artigos 117.º e 118.º do CPA, 41.º, 42.º, 44.º, 48.º-A do RGCO, 50.º e 51.º da LQCA, 60.º e 61.º do RJCE, 212.º e 218.º da LGTFP) grande porção deles dedicados à inquirição de testemunhas. Neste sentido, não será pois de denotar, face à clara insuficiência observada nos diversos regimes adjetivos não penais e em ponderação da remissão genérica operada no campo contraordenacional para o criminal, bem como da evidente insuficiência de especialização do setor administrativo sobre os meios de investigação em sede de instrução, a profunda dependência, por parte de qualquer concretização de um procedimento sancionatório não penal (administrativo) comum, quanto ao regime da suas diligencias instrutórias, não só diretamente do principio constitucional da proporcionalidade (artigo 266.º n.2 da CRP) mas adicionalmente do próprio regime adjetivo penal, o qual embora igualmente não taxativamente descritivo de todos os atos concretamente realizáveis em sede de inquérito, procede a uma exponencialmente superior exploração do regime das diligencias investigativas realizáveis em sede de procedimento. Todavia, a instrução sancionatória não penal não se limita a absorver o propósito do inquérito criminal e de grande secção do regime aplicável às suas diligencias investigatória, mas adicionalmente incorpora, na sua estrutura funcional, o molde acusatório presente em sede penal, culminando a instrução, de três dos quatro procedimentos explorados, na emissão de uma acusação, arquivamento ou ato com fins semelhantes. De facto, tal incompatibilidade, na adoção do molde acusatório penal, não poderá passar de um de natureza formal decorrente da iminente omissão pelo CPA de qualquer menção de acusação, arquivamento ou ato semelhante, visto os restantes regimes sancionatórios adjetivos não penais claramente adotarem tal arquitetura funcional, não só sendo de observar: - A aplicação remissiva das disposições penais referentes ao arquivamento comum e acusação penal (artigos 277.º e 283.º do CPP), no setor contraordenacional, por vontade expressa do legislador. (artigo 54.º n.2, 41.º do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA e 79.º do RJCE); - A absorção pela dimensão adjetiva disciplinar do regime de acusação e arquivamento comum criminal, pela determinação de: 54 a privação do direito fundamental de liberdade do sancionado, a audiência do arguido possui, em decorrência do intuito do legislador constitucional (artigo 32.º n.10 da CRP) natureza fundamental, implicando, a sua violação, em âmbito sancionatório administrativo, a nulidade da decisão final, resultado congruente com os diversos regimes expostos (artigo 161.º n.2 alínea d) do CPA, 203.º n.1 da LGTFP, 41.º do RGCO, 2.º da LQCA, 79.º do RJCE,120.º n.1 e 2 alínea d) e 122.º do CPP, 1.º do RTC, 80.º da LOPTC, 195.º n.1 do CPC) 186 . Todavia, uma vez estabelecido a observação comum do vicio de nulidade, como aquele decorrente da preterição da realização da audiência prévia, não será senão de questionar, se os regimes administrativos sancionatórios procedimentais, permanecem concordantes na visão da sua sanabilidade ou insanabilidade. De facto, embora um conceito de nulidade sanável/insanável não exista em sede de disposições de procedimento administrativo geral, apresentando-se o CPA omisso quanto a tal caracter adicional do vícios que se conformem ao seu artigo 161.º, tal noção revela-se, pelo contrário, claramente abordável pelas dimensões sancionatória adjetiva não penais, quer de forma direta ou indireta, dispondo os regimes disciplinar, financeiro e contraordenacional disposições segundo as quais poderemos abordar esta questão (artigo 203.º da LGTFP, 1.º do RTC, 80.º da LOPTC, 195.º do CPC, 41.º do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA, 79.º do RJCE, 119.º a 122.º do CPP). Com base nestas, poderíamos, em anterioridade a 2003, encontrar uma unicidade posicional quanto à insanabilidade da nulidade decorrente da preterição de audiência do arguido, resultado a mesma do artigo 203.º n.1 da LGTFP para o regime disciplinar, do artigo 195.º do CPC (artigos 1.º do RTC, 80.º da LOPTC) 187 quanto ao regime sancionatório 186 Contudo, embora sejam unânimes o caracter fundamental da garantia de audiência e a nulidade resultante da sua violação - Neste sentido: AMARAL, Diogo Freitas de - “Curso de Direto Administrativo, Volume II” (3ªEdição), Coimbra: Almedina, 2016, pp. 297 nota de rodapé 299; ROQUE, Miguel Prata -“Acto nulo ou anulável? – A jusfundamentalidade do direito de audiência prévia e do direito à fundamentação” - , in Cadernos de Justiça Administrativa, 78, 2009, pp. 17‑32, apud ROQUE, Miguel Prata -"O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 125 nota de rodapé 84; Mas também: Acórdão do TC n.º 594/2008, processo n.1111/07, relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues, ponto 9.2 : "(...)ao direito de audição, na conformação do procedimento a que o legislador ordinário se encontra obrigado, uma função essencial, e, até, quando previsto, a natureza de uma formalidade essencial, não consequencia, necessariamente, que o preceito constitucional o tenha como elemento essencial do acto, até, porque o acto é evento posterior do procedimento a que respeita a audição, ou, sequer, que o mesmo artigo obrigue o legislador ordinário a atribuir-lhe tal natureza cuja falta haja de ser sancionada com a nulidade, nos termos do art.º 133.º, n.º 1, do CPA, em vez de o ser, apenas, mediante a sanção regra que o legislador ordinário adoptou para sancionar a ilegalidade dos actos administrativos – a anulabilidade (art.º 135.º do CPA). O que vem de dizer-se não impede que, em certos casos, se reconheça ao direito de participação, sob a forma de direito de audição, uma natureza especial tal que demande que a sua violação seja sancionada com o estigma da nulidade própria da afectação do núcleo essencial dos direitos fundamentais (cf. art.º 133.º, n.º 2, alínea d), do CPA). Será o caso do direito de audiência e de defesa, nos procedimentos contra-ordenacionais e quaisquer processos sancionatórios (art.º 32.º, n.º 10, da CRP) e nos processos disciplinares (art.º 269.º, n.º 3, da CRP). (...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080594.html) - Em sede disciplinar, a nulidade decorrente da sua preterição é contestada em sede de aplicação de sanção não restritiva dos direitos fundamentais do trabalhador, como a repreensão escrita ou suspensão: Acórdão do STA n.º 01091/08, de 06/22/2010, relator: Fernanda Xavier, sumário, ponto II: "(...) II - Revestindo-se o direito constitucional de audiência e defesa de natureza instrumental – só assumindo a natureza de direito fundamental se o dominante o for, o que acontece nos procedimentos disciplinares que culminem com a aplicação de penas de carácter expulsivo que, como tais, atingem o cerne ou o núcleo do direito fundamental à manutenção do emprego - a sua eventual postergação em processo conducente à aplicação de uma simples pena de suspensão não acarretará a nulidade do acto sancionador, mas sim a sua mera anulabilidade. (...)" (Disponível em: https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/EF1DE0377471E4A6802577500054E8A2) Todavia em sentido da nulidade geral da violação da garantia de audiência em sede disciplinar: NETO, Luisa - "O direito à audição no processo disciplinar", in CJA, n.8, março-abril, 1998, pp. 10, apud AMARAL, Diogo Freitas de - “Curso de Direto Administrativo, Volume II” (3ªEdição), Coimbra: Almedina, 2016, pp. 297 nota de rodapé 299. 187 Visto que o CPC, apesar de prever a sanabilidade de outras das suas nulidades, como por exemplo aquele de ausência de citação (artigo 189.º CPC), é omisso quanto à possibilidade de sanação da ausência de audiência. 55 financeiro e do artigo 119.º alínea c) do CPP (artigos 41.º do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA e 79.º do RJCE), em sede contraordenacional 188 . Contudo, após 2003, tal unicidade fora quebrada pelo Supremo Tribunal de Justiça (STJ), o qual segundo o seu Assento de Fixação de Jurisprudência n.º 1/2003, veio a restringir a aplicabilidade do preceito do artigo 119.º alínea c) ao processo criminal, procedendo pela defesa e implementação da sanabilidade da preterição de audiência prévia em sede de procedimento contraordenacional segundo os artigos 121.º n.2 alínea d) e 3 alínea c) e 122.º n.1 do CPP 189 , provocando uma divisão clara quanto ao tratamento do vicio da audiência em sede sancionatória administrativa e a criação de uma incompatibilidade entre os destintos regimes adjetivos procedimentais sancionatórios não penais, a qual poderá ser formal ou material, de acordo com a posição adotada quanto à validade e correto ajustamento efetuado pelo assento em questão. 6. Em Relação à Decisão Final Por sua vez, observando-se o termo da instrução e respetiva realização de audiência prévia quando indispensável, será observável a todos os procedimentos sancionatórios não penais, em similitude ao criminal, o término do procedimento com a concretização legalmente necessária de uma fase decisória, 188 Neste sentido: Acórdãos citados pelo Assento do STJ de Fixação de Jurisprudência n.º 1/2003, Recurso n.º 467/2002, em Diário da Républica I Série A, n.º 21, de 25/01/2003, pp 548, pontos 1.1. e 1.2. : "(...) com base nos artigos 119.º alínea c) do CPP ( "à audiência da arguida passou a ser conferida dignidade constitucional, a postergação de tal direito só tem protecção adequada se tal omissão se considerar nulidade insanável, na mesma linha do que sucede com a ausência do arguido nos casos em que a lei exige a respectiva comparência. (...) Como a jurisprudência tem assinalado, a ausência do arguido em relação à sua defesa não é só a ausência física mas também a ausência processual no sentido da impossibilidade do exercício do direito de defesa, sendo que as garantias que a lei prevê só se podem tornar efectivas tomando nulo, de forma insanável, o acto em que essas garantias não tenham sido respeitadas. O que significa que em casos tais se comete a nulidade prevista no artigo 119.º , alínea c), do Código de Processo Penal. A consequência é a prevista no artigo 122.º , n.º 1, do mesmo diploma, ou seja, a invalidade do acto praticado bem como dos que dele dependerem. (...) questão em sentido diverso, ou seja, no de que a invocada «ausência processual, por impossibilidade de exercício do direito de defesa» apenas ocorreria «quando o arguido não é ouvido, em preterição nomeadamente do que impõe o artigo 50.o do Decreto-Lei n.o 433/82», não tendo sido isso, porém, «o que aconteceu no caso dos autos, em que o arguido foi notificado, tendo oportunidade de se pronunciar e apontar para omissões como as que ora invoca, O que em algumas decisões se tem dito é que, quando o invocadoartigo 119.o, alínea c), proclama que constitui nulidade insanável a ausência do arguido nos casos em que a lei exige a respectiva comparência, ‘prevê não só a ausência física da pessoa do arguido, mas também a ausência processual, a sua não integração nos autos, por factos imputáveis à autoridade administrativa, e não a desinteresse, desleixo ou inércia da arguida (...)" (Disponível em: https://files.diariodarepublica.pt/1s/2003/01/021a00/05470559.pdf) 189 Neste sentido: Acórdãos citados pelo Assento do STJ de Fixação de Jurisprudência n.º 1/2003, Recurso n.º 467/2002, em Diário da Républica I Série A, n.º 21, de 25/01/2003, pontos 11.7, pp 554 e ponto 13 III pp 554 e 555: " (...) Em síntese: a nulidade (insanável) por «falta do arguido, nos casos em que a lei exigir a sua comparência» restringe-se, no processo penal, aos casos em que, obrigando a lei à presença/comparência do arguido em certos actos processuais, v. g., na audiência de julgamento (artigo 332.ºdo CPP) e no debate instrutório (artigo 300.º ), esses actos venham a ser praticados sem a sua presença (...) A omissão dessa notificação incutirá à decisão administrativa condenatória, se judicialmente impugnada e assim volvida «acusação», o vício formal de nulidade (sanável), arguível, pelo «acusado», no acto da impugnação [artigos 120.º, n.os 1, 2, alínea d), e 3, alínea c), e 41.º , n.º 1, do regime geral das contra-ordenações] . Se a impugnação se invalidade, o tribunal invalidará a instrução, a partida notificação omissa, e também, por dela depender e a afectar, a subsequente decisão administrativa [artigos 121.º, n.os 2, alínea d), e 3, alínea c), e 122.º, n.o 1, do Código de Processo Penal e 41.º, n.º 1, do regime geral das contra-ordenações]. Mas, se a impugnação se prevalecer do direito preterido (pronunciando-se sobre as questões objecto do procedimento e, sendo caso disso, requerendo diligências complementares e juntando documentos), a nulidade considerar-se-à sanada [artigos 121.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Penal e 41.º, n.º 1, do regime geral das contra-ordenações](...)" No mesmo sentido pronuncia-se a favor do Assento: ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - “Comentário ao Regime Geral das ... ob, cit,(2011), pp. 210 e 212, anotações 15 a 20. 56 destinada à ponderação final da matéria recolhida e emissão de decisão favorável 190 ou desfavorável ao arguido sobre o sancionamento da infração a qual fora lhe imputada 191 . Ora, no seguimento regulamentar desta fase procedimental, embora sejam identificáveis meras incompatibilidade formais relativas aos métodos de notificação e prazos da sua realização (artigos 111.º a 113.º, 128.º n.1, 3 e 5 do CPA, 41.º e 47.º do RGCO, 113.º e 114.º do CPP, 1.º, 2.º, 40.º-B e 43.º da LQCA, 46.º e 79.º do RJCE, 222.º n.1 e 214.º da LGTFP, 1.º do RTC, 80.º e 94.º n.1 da LOPTC e 219.º e seguintes do CPC), em adição àquelas naturalmente subjetivas referentes às sanções aplicáveis 192193 , será global aos procedimentos sancionatórios não penais expostos, não só: (1) A existência da obrigatoriedade da notificação da decisão final (artigo 114.º n.1 alínea c) do CPA, 46.º n.1 e 2 e 59.º n.1 do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA, 79.º do RJCE, 222.º n.1 da LGTFP e 138.º n.3 do RTC); (2) Em larga medida do conteúdo das suas decisões - indicação da fundamentação de facto, direto e prova; das disposições aplicáveis, das sanções aplicáveis; da possibilidade de impugnação; etc (artigos 114.º n.2 do CPA, 41.º n.2 e 58.º n.1 e 2 do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA, 63.º e 79.º do RJCE, 94.º n.4, 8 e 9 da LOPTC) - bem como da sua restrição à matéria definida no ato de acusação ou de fins similares (artigo 41.º do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA, 79.º do RJCE, 368.º, n,2 , 374.º n.1 alínea c) e 379.º n.1 alínea b) do CPP e 220.º n.5 da LGTFP) 194195 ; (3) A unicidade do "sancionamento principal" do arguido 196 (artigos 19.º n.1 a 3 do RGCO, 27.º da LQCA, 26.º do RJCE e 180.º n.3 da LGTFP); 190 Decerto, embora os procedimentos sancionatórios cuja instrução tenham culminado em acusação, partam da provável condenação do arguido, a insuficiência de prova finda fase investigatória, direcione ao arquivamento, será possível em sede decisória final, pós audiência do arguido, que decisão não condenatória/absolutória seja emitida quanto a este. (artigo 374.º n.3 alínea b) do CPP); 191 A mesma resultando, comumente a todos os regimes procedimentais administrativos sancionatórios, inerentemente, do dever de decisão imposto sobre toda e qualquer entidade administrativa, pelo Direito Administrativo Geral (artigo 13.º n.1 do CPA). - AMARAL, Diogo Freitas de - “Curso de Direto Administrativo, Volume II” (3ªEdição), Coimbra: Almedina, 2016, pp. 283 e 284. 192 Entre eles: os limites quantitativos propriamente ditos das suas sanções pecuniárias (artigos 17.º n.1 a 4 do RGCO, 21.º e 22.º da LQCA, 17.º e 18.º do RJCE, 181.º n.2, 185.º da LGTFP e 65.º n.1, 4 e 5 da LOPTC) - bem como dos seus fatores agravantes ou atenuantes e possibilidade de suspensão (artigo 18.º n.2 e 3 do RGCO, 20.º-A, 23.º, 23.º-A, 23.º-B e 49.º da LQCA, 22.º, 23.º n.1, 2 e 4 do RJCE, 190.º, 191.º e 192.º da LGTFP e 65.º n.7 e 8 da LOPTC) - das tipologias de sanções não pecuniária e respetivos requisitos (artigo 21.º a 26.º do RGCO, 29.º a 38.º da LQCA, 28.º a 35.º do RJCE, 180.º n.1 alíneas a), c) e d), 181.º n.1, 3 a 7 e 182 a 192.º da LGTFP) e ainda dos respetivos prazos prescricionais (artigos 29.º, 30.º-A e 31.º do RGCO, 40.º n. 2 a 4 da LQCA, 38.º, 39.º e 40.º do RJCE e 193.º da LGTFP). 193 Embora se encontrem definidos de forma comum os os limites naturais da suas sanções - versando as mesmas sobre uma restrição dos direitos e interesses do arguido, restringida à imposição de dever de pagamento em quantia pecuniárias certa - multa financeira ou administrativa ou coima contraordenacionalou numa limitação/impossibilitação do exercício de determinados direitos, a qual não implique a restrição da liberdade do arguido - sanções acessórias contraordenacionais e sanções administrativas . 194 Apresentando-se, embora não expressamente definido, a decisão a versão sobre a responsabilidade apurada e descrita no relatório o qual servira de base à abertura do procedimento de efetivação de responsabilidade. 195 Novamente, devido ao caracter não especializado do CPA para finalidade sancionatórias, o procedimento sancionatório stritu sensu será omisso quanto a esta obrigatoriedade. 196 Apenas podendo ser imposta uma sanção nuclear sobre o arguido, salvaguardando-se, no caso do regime contraordenacional a adição à coima - sanção contraordenacional "primária" - possíveis sanções acessórias 57 (4) A possibilidade de pagamento voluntário de sanção pecuniária até à fase decisória (artigo 50.º -A n.1 e 2 do RGCO, 54.º n.1 e 3 da LQCA, artigo 47.º n.1 e 2 do RJCE e artigo 139.º do RTC), bem como do seu pagamento em prestações (artigos artigo 58.º n.1 a 3 e 88.º n.4 e 5 do RGCO, 54.º -A da LQCA, 65.º do RJCE e 95.º da LOPTC); Mas acima de tudo (5) A absorção das garantias penais usufruídas pelos arguidos em sede penal, concretamente, dos principios da aplicação da lei mais favorável, da culpa, da presunção da inocência do arguido e o do princípio em dúbio pró reu 197 ; e (6) O cumprimento do princípio constitucional da proporcionalidade (artigo 266.º n.2 da CRP) 198 no determinar concreto da sanção aplicável. 6.1. Nota Sobre a Tendência Sancionatória Excessiva das Sanções Não Penais e da sua Relação com o Princípio da Proporcionalidade Decerto, em conexão, às ponderações efetuadas, não será de deixar de notar que embora os ilícitos administrativo sejam observados como de menor lesividade, despromovidos de ressonância ético social suficientes à posse de dignidade penal, as sanções não penais destes resultantes apresentam-se cada vez mais intrusivas na esfera jurídica dos particulares, principalmente a nível pecuniário, revelando-se como notório o extraordinário caracter punitivo das 197 Neste sentido a doutrina: AZEVEDO, Tiago Lopes de -” Lições de Direito das Contraordenações”, Coimbra: Almedina, 2020, pp. 150 a 155; ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - “Comentário ao Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República ..., ob, cit, (2011), pp. 148 a 149 comentários 43 a 49; CARVALHO, Raquel -” Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas” (3.ªedição), Lisboa: Universidade Católica Editora, 2022, pp. 248 e 249 anotação 3. E a jurisprudência constitucional: Acórdão do TC n.º 62/2016, processo n.º 457/2015, relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha, ponto 3: "(...) Tem-se admitido, em todo o caso, que os princípios da constituição criminal, e especificamente os previstos nos artigos 29.º e 32.º da CRP, apesar de se restringirem no seu teor literal ao direito criminal, devam valer, no essencial, e por analogia, para todos os domínios sancionatórios: o princípio da legalidade das penas, o princípio da não retroatividade e o princípio da lei mais favorável ao arguido e o princípio da culpa (acórdãos do TC n.ºs 161/95, 227/92, 574/95 e 160/2004). (...) A jurisprudência constitucional tem igualmente admitido, em processo disciplinar, o princípio da presunção de inocência do arguido, como decorrência do direito a um processo justo, não apenas na sua vertente probatória, correspondendo à aplicação do princípio in dubio pro reo, pelo qual é à Administração que cabe o ónus da prova dos factos que integram a infração, quer ao nível do próprio estatuto ou condição do arguido em termos de tornar ilegítima a imposição de qualquer ónus ou restrição de direitos que, de qualquer modo, representem e se traduzam numa antecipação da condenação (assim, o acórdão do TC n.º 123/92, que julgou inconstitucional a norma que determina, na sequência da prolação do despacho de pronúncia, e durante a suspensão do exercício de funções da mesma decorrente, a perda da totalidade do vencimento). (...)" (Disponível: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20160062.htm ) Acórdão do TC 439/87, processo n.º 439/87, relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha, ponto 1.5.2.1: "(...) à luz da presunção de inocência do arguido (...) essa garantia não torna ilegítima toda e qualquer suspensão de funções do arguido, que seja funcionário ou agente, aplicada antes do trânsito em julgado da sentença de condenação. A própria prisão preventiva é admitida pela Constituição, «pelo tempo e nas condições que a lei determinar», no caso de «flagrante delito» ou «por fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena maior» [artigo 27º, nºs 2 e 3, alínea a)]. A suspensão só será constitucionalmente ilegítima quando viole o princípio da proporcionalidade, «o qual - como se lê no citado acórdão nº 282/86 - encontra afloramento no artigo 18º, nº 2, da CRP e sempre há-de reputar-se como componente essencial do princípio do Estado de direito democrático (cf. o artigo 2º da CRP) (...)"(Disponível: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19870439.html) 198 Inerente à atividade administrativa no determinar dos seus atos: AMARAL, Diogo Freitas de - “Curso de Direto Administrativo, Volume II” (3ªEdição), Coimbra: Almedina, 2016, pp. 111. 58 sanções pecuniárias implementadas em sede contraordenacional e financeira, cujos limites legalmente estabelecidos, implicam um quantum sancionatório deveras mais elevado do que aquele que resultaria de uma meta operação de conversão de pena restritiva da liberdade a uma de multa em sede sancionatória penal 199 . Neste âmbito, não será, pois, senão de ressaltar a importância do princípio constitucional da proporcionalidade diretamente aplicável à atividade administrativa (artigo 266.º n.2 da CRP) na dimensão do exercício dos poderes discricionário da entidade sancionatória no definir da medida das sanções concretamente aplicada ao infrator, mas ainda a nível da determinação legislativa (artigo 2.º e 18.º n.2 da CRP) dos próprios limites de tais sanções e dos cenários alteradores de tais limites. De facto, embora o princípio da proporcionalidade observe a nível adjetivo, extrema importância no definir da sanção aplicável e do seu conteúdo, o mesmo, em sede de determinação do regime subjetivo a seguir, assume elevadíssima importância como limite do exercício dos poderes legislativos e garantia dos administrados em relação “à justiça da sua punição”, apresentando-se a posição do tribunal Constituição firme contra a fixação de limites sancionatórios flagrantemente excessivos 200 . 7. Em Relação aos Meios Graciosos de Recurso Concluída a fase decisória do procedimento, com a emissão de uma decisão condenatória sobre o particular - em detrimento da aparente homogeneidade observada nos destintos regimes adjetivos sancionatório não penais, em sede de fase jurisdicional, na admissibilidade de impugnação jurisdicional, quer da decisão condenatória em questão, 199 ROQUE, Miguel Prata - "O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO ...., ob, cit, pp. 141 e 142. 200 ROQUE, Miguel Prata - "O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO ...., ob, cit, pp. 143 e 144. Neste sentido também: Acórdão do TC n.º 47/2019, processo n.º 678/16, relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, ponto 5 : "(...)A liberdade de conformação da moldura sancionatória tem, porém, por critério e limite o princípio da proporcionalidade. Na medida em que as coimas são medidas que afetam negativamente direitos patrimoniais, a sua cominação não pode deixar de obedecer às exigências do princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 2.º (ou consagrado no artigo 18.º, n.º 2) da CRP. Para além da adequação e exigibilidade da sanção contraordenacional, assume particular relevância a proporcionalidade em sentido estrito (ou princípio da justa medida) no estabelecimento da moldura sancionatória, pois as sanções mais graves devem ser aplicáveis às contraordenações mais graves, e as menos graves às contraordenações mais leves. De modo que são merecedoras de censura opções legislativas que cominem sanções desadequadas ou manifestamente desproporcionadas à natureza dos bens a tutelar e à gravidade da infração que se destina a sancionar ou cujo montante se revele inadmissível ou manifestamente excessivo. (...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190047.html) Acórdão do TC n.º n.º 360/11, processo n.º 357/94, relator: Conselheiro Messias Bento, ponto 2 : "(...) o legislador ordinário, na área do direito de mera ordenação social, goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, devendo o Tribunal Constitucional apenas emitir um juízo de censura, relativamente às soluções legislativas que cominem sanções que sejam manifesta e claramente desadequadas à gravidade dos comportamentos sancionados. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, neste campo, há de gozar de uma confortável liberdade de conformação, ainda que ressalvando que tal liberdade de definição de limites cessa em casos de manifesta e flagrante desproporcionalidade (...)"( Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110360.html) Acórdão do TC n.º 574/95, processo n.º 357/94, relator: Conselheiro Messias Bento, ponto 5.3: "(...) Quanto ao princípio da proporcionalidade das sanções, tem, antes de mais, que advertir-se que o Tribunal só deve censurar as soluções legislativas que cominem sanções que sejam desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas, pois tal o proíbe o artigo 18º, nº 2, da Constituição. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, aí, há de gozar de uma razoável liberdade de conformação (...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19950574.html) 59 daquela determinativa de custas (artigo 51.º n.1 do CPTA, artigos 59.º n.1 e 95.º do RGCO; 2.º, 40.º-B e 59.º n.1 da LQCA e 68.º e 79.º do RJCE, artigos 12.º e 244.º da LGTFP e 79.º n.1 alínea a) da LOPTC) como aquelas "interlocutórias" decisória operadas ao longo do procedimento (artigo 51.º n. 2 alínea a) do CPTA, artigo 55.º n.1 e 2 do RGCO; 2.º, 40.º-B da LQCA e 45.º n.1 e 2 do RJCE e artigos 12.º e 244.º da LGTFP e 79.º n.1 alínea a) da LOPTC) - será de notar a particular dificuldade de compatibilização material dos diferentes regimes sancionatórios não penais indicados no que respeita a sua admissibilidade da modalidade de recurso administrativo. De facto, embora, os diferentes regimes sancionatórios efetuem um clara correspondência com o universal direito de o particular obter a tutela efetiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos mediante o acesso ao direito e aos tribunais (artigo 20.º n. 1 da CRP) - apresentando-se, nomeadamente tal direito particularmente prevista tanto quanto as decisões emitidas pela entidades pertencentes à AP (artigo 268.º n.4 e 212.º n.3 da CRP), como em relação aquelas proferidas em sede penal por órgão judicial criminal (artigo 32.º n.1 da CRP) 201 - a possibilidade da real existência e implementação de recursos de natureza administrativa em todos os procedimentos sancionatórios não penais - embora em sede administrativa seja regra a possibilidade, de em anterioridade da instrumentalização da "garantia jurisdicional" fornecida pelos artigos 20.º e 268.º n.4 o usufruir pelos particulares de "garantias graciosas" de recurso (artigos 147.º a 199.º do CPA) - aparenta ser impossível em função da dupla natureza jurisdicional exercida pelo Tribunal de Contas. De facto, embora apenas o procedimento disciplinar se pronuncie pela aplicabilidade do recurso hierárquico e de tutela (artigo 244.º da LGTFP) 202 , enquanto nos regimes sancionatórios administrativos stritu sensu, disciplinar e contraordenacional será possível a aplicabilidade das noções referentes à reclamação e recurso hierárquico, em 201 Contudo, em contraposição com a dimensão sancionatória penal, a qual beneficia de um direito fundamental ao recurso (artigo 32.º n.1 da CRP), tal direito, não encontra determinação constitucional expressa na esfera sancionatória administrativa, visto este além de não resultar explicitamente da previsão de um direito a tutela jurisdicional efetiva previsto nos artigos 20.º ou 268.º n.4 da CRP, certamente não será transposto em resultado do artigo 32.º n.10 da CRP, em virtude da limitação do mesmo, como já indicado, à exclusiva absorção das garantias de defesa, audiência e contraditório. - ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO PÚBLICO ..., ob, cit, pp. 135 e 136 e nota de rodapé 112. Todavia, apesar de ser concordável que um direito fundamental a recurso em sede administrativa sancionatória não resulte remissivamente quer do artigo 32.º n.10 da CRP, quer explicitamente dos artigos 20.º e 268.º n.4 da CRP, um direito a recurso da decisões realizadas por entidades administrativas - ou jurisdicionais - poderá ser implicitamente retirado quer de ambas as disposições constitucionais referentes à tutela jurisdicional efetiva, como, em ultima rácio, pelo próprio principio do Estado de Direito Democrático (artigo 2.º da CRP) . - Acórdão do TC n.º 659/2006, processo 637/06, Relator: Conselheiro Mário Torres, ponto 2.2 : "(...) É óbvio que não se limitam aos direitos de audição e defesa as garantias dos arguidos em processos sancionatórios, mas é noutros preceitos constitucionais, que não no n.º 10 do artigo 32.º, que eles encontram esteio. É o caso, desde logo, do direito de impugnação perante os tribunais das decisões sancionatórias em causa, direito que se funda, em geral, no artigo 20.º, n.º 1, e, especificamente para as decisões administrativas, no artigo 268.º, n.º 4, da CRP. E, entrados esses processos na “fase jurisdicional”, na sequência da impugnação perante os tribunais dessas decisões, gozam os mesmos das genéricas garantias constitucionais dos processos judiciais, quer diretamente referidas naquele artigo 20.º (direito a decisão em prazo razoável e garantia de processo equitativo), quer dimanados do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da CRP), sendo descabida a invocação, para esta fase, do disposto no n.º 10 do artigo 32.º da CRP (...) "(Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20060659.html ) Em adição, adotando a posição mais ampla da existência de um direito fundamental ao recurso extraível do princípio da tutela jurisdicional efetiva -VILELA, Alexandra - " O Direito da Mera Ordenação Social - Entre a Ideia de "recorrência" e a de "Erosão" do Direito Penal Clássico", Coimbra: Coimbra Editora, 2013, pp. 342, apud ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 135 nota de rodapé 111. 202 Entendendo a sujeição das dimensões sancionatórias stritu sensu, disciplinar e contraordenacional ao regime adjetivo administrativo - embora o contraordenacional prefira por uma remissão primária em relação ao direito penal - não será de afastar a sua admissibilidade, perante as regras gerais de permissibilidade de reclamação e recurso hierárquico em sede administrativa (artigo artigos 191.º n.1 e 193.º n.1 do CPA) , à disposição do sancionado, nos termos previstos no CPA, perante qualquer decisão sancionatória emitida em sequencia da conclusão de um procedimento sancionatório administrativo stritu sensu, disciplinar ou contraordenacional, restringindo-se a admissibilidade de recursos especiais tutelares , em face da sua natureza especial (artigo 199.º n.1 do CPA), em principio a decisões sancionatórias disciplinares. 60 decorrência da aplicabilidade subsidiária do direito administrativo aos seus procedimentos. O mesmo parece não se apresentar como possível em relação ao procedimento sancionatório financeiro, visto apesar de este, debatívelmente, poder ser classificável como administrativo, ao contrário do que ocorre com as restantes entidades administrativas responsáveis pelos restantes procedimentos sancionatórios, as quais não possuem competência a conhecer de recurso jurisdicional, o TContas apresenta-se simultaneamente como a entidade competente à decisão primária e a conhecer desta mesma decisão em sede de recurso (jurisdicional). 7.1. Sobre o Conhecimento Jurisdicional das Decisões Sancionatórias Contraordenacionais, Disciplinares e Administrativas Stritu Sensu Será, neste sentido, de apontar que todas as decisões operadas pelas entidades decisórias em sede dos procedimentos administrativos stritu sensu, disciplinar e contraordenacional, assumem a possibilidade de recursos graciosos, pois todas as suas decisões serão inerentemente subsumíveis a conhecimento dos TAF em produto da reserva de jurisdição operada pelo legislador constitucional no artigo 212.º n.3 da CRP. Encontrando-se sob a alçada de conhecimento dos tribunais administrativos e fiscais a competência de julgar todos os recursos contenciosos destinados à resolução de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. De facto, embora a "reserva de jurisdição administrativa" 203 operada em sede constitucional, seja apenas formalmente corroborada pelas dimensões sancionatórias administrativas "stritu sensu" e disciplinar (artigos 212.º n.3 da CRP, 1.º , 4.º, 24.º n.1 alíneas a) e g) e n.2, 25.º n.1 alíneas a) e b) n.2, 37.º a) e 44.º n.1 do ETAF 2.º n.1 e 2, 37.º do CPTA e 12.º, 225.º n.7 e 244.º 2ªparte da LGTFP), esta não observa a sua implementação em sede contraordenacional, preferindo o legislador ordinário, pela atribuição de competência geral ao tribunais civis (artigos 61.º e 73.º do RGCO, 2.º e 40.º da LQCA e 72.º e 75.º do RJCE) 204 de competência genérica (artigos 38.º, 40.º e 130.º n.2 alínea d) da LOSJ) 205 ou outros civis especialmente criados, 206 , sob a argumentação do caracter não absoluto 203 ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 138. 204 De facto, apenas em cenários pontuais o legislador optou pela remissão expressa de matéria de recurso em contraordenações para a jurisdição dos TAF, como serão, por exemplo, os casos dos artigos 75.º-A da LQCA, o qual indica ser da competência dos tribunais administrativos as contraordenações do ordenamento do território que violem o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (artigo 4.º n.1 alínea l) do ETAF), ou, fora dos regimes explorados, o artigo 80.º n.1 do RGIT, que determina a competência dos tribunais fiscais à decisão de recurso, em primeira instancia de decisões sobre coima ou sanção acessória de contraordenação tributária. No sentido da reserva de competência dos TAF sobre toda a matéria contraordenacional do urbanismo - ALMEIDA, Mário Aroso de - "Manual de Processo Administrativo"(5ªEdição), Lisboa: Almedina, 2021, pp. 184 e 185. 205 Neste sentido aponta - ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de -” Comentário do Regime Geral das Contraordenações ...,ob,cit, (2022), pp. 310 a 312 comentários 1 a 5. Aliás, as próprias disposições contraordenacionais se mencionam, a nível de recurso de decisão de impugnação de 1ª instância, recurso para a "Relação" - exemplos: artigos 73.º n.1 do RGCO e 59.º n.2 da LQCA. 206 Como será o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, destinado ao conhecer das impugnações de decisões contraordenacionais emitidas por entidades administrativas de funções de regulação e supervisão (artigo 113.º da LOFTJ). 61 da reserva de jurisdição operada no artigo 212.º n.3 da CRP e do não descaracterizar ou esvaziar da jurisdição administrativa, de tal operação. 207 A este respeito, será de notar, quem embora no passado tal preferência fosse justificável perante: a insuficiente quantidade e distribuição díspar dos tribunais administrativos 208 ; do maior grau de especialização dos tribunais judiciais sobre as matérias contraordenacionais em apreço 209 ; e da carência de garantias administrativas face ao procedimento sancionatório criminal 210 ; Tai razões encontram-se hoje, arguívelmente extintas, sendo aparente :(1) o extenso numero de tribunais administrativos e respetiva vasta dispersão territorial, (2) o vasto conhecimento dos tribunais administrativos em matéria sancionatória, nomeadamente em sede do contencioso de regulação e supervisão, (3) a clara superioridade de preparação dos tribunais administrativos em lidar com litígios emergente da prática de atos administrativos e (4) a evidente existência de um elaborado e sólido atual quadro garantístico procedimental administrativo 211 . 207 ANDRADE, José Carlos Vieira de - "Justiça Administrativa (Lições)"( 8.ª edição), Coimbra: Almedina, 2006, pp. 109 a 117, apud ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 138 nota de rodapé 121. Em adição, sobre o caracter não absoluto e do não esvaziamento/ descaracterização da esfera jurisdicional administrativa, os acórdãos: Acórdão do TC n.º 347/1997, processo n.º 139/95, relator: Conselheira Maria Fernanda Palma, ponto 11 e 12 " (...) , poderá afirmar-se que o artigo 214º, nº 3, da Constituição consagra a criação de uma jurisdição administrativa ordinária, ou seja, dá forma a uma jurisdição administrativa autónoma. Porém, isso não significa necessariamente que todos os litígios emergentes de qualquer relação jurídica administrativa devam ser dirimidos pelos tribunais administrativos (...) que a finalidade principal que presidiu à inserção da norma constante do nº 3 do artigo 214º no texto constitucional foi a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa, e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos. (...) (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19970347.html?impressao=1) Acórdão do TC n.º 284/2003, processo n.º 5/03, relator: Maria Helena Brito, ponto 4 " (...) como é entendimento pacífico da jurisprudência deste STA, o vigente art. 212°/3 da CRP (art. 214°/3 na redacção anterior) não estabeleceu uma reserva material absoluta de competência dos tribunais administrativos, mas e tão só o âmbito regra da jurisdição administrativa, podendo o legislador ordinário atribuir a tribunais não administrativos o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, desde que para tal exista fundamento material razoável e não se descaracterize o núcleo essencial da jurisdição administrativa. Por estes motivos, este STA tem repetidamente declarado a conformidade constitucional de normas atributivas de competência aos tribunais comuns para conhecimento de certas questões emergentes de relações jurídicas administrativas (...) (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20030284.html) Acórdão do TC n.º 211/2007, processo n.º 430/02, relator: Conselheiro Vítor Gomes, ponto 9 "(...) jurisprudência ressalta o entendimento, várias vezes sublinhado, de que a introdução, pela revisão constitucional de 1989, no então artigo 214.º, n.º 3, da Constituição, da definição do âmbito material da jurisdição administrativa, não visou estabelecer uma reserva absoluta, quer no sentido de exclusiva, quer no sentido de excludente, de atribuição a tal jurisdição da competência para o julgamento dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. O preceito constitucional não impôs que todos estes litígios fossem conhecidos pela jurisdição administrativa (com total exclusão da possibilidade de atribuição de alguns deles à jurisdição “comum”), nem impôs que esta jurisdição apenas pudesse conhecer desses litígios (com absoluta proibição de pontual confiança à jurisdição administrativa do conhecimento de litígios emergentes de relações não administrativas), sendo constitucionalmente admissíveis desvios num sentido ou noutro, desde que materialmente fundados e insusceptíveis de descaracterizar o núcleo essencial de cada uma das jurisdições.(...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20070211.html) Acórdão do TC n.º 19/2011, processo n. 489/10 , relator: Conselheira Ana Maria Guerra Martins , ponto 5. "(...) concepção demasiado ampla e absoluta da noção constitucional de “reserva de jurisdição administrativa” que, aliás, nunca foi acolhida pela jurisprudência constante neste Tribunal Constitucional. Pelo contrário, este Tribunal tem vindo sempre a considerar que a fixação constitucional de uma reserva de jurisdição (artigo 212º, n.º 3, da CRP) não impede o legislador de cometer a outros tribunais – que não os administrativos – o conhecimento de questões decorrentes de relações jurídico-administrativas, desde que tal não descaracterize completamente o modelo de dualidade de jurisdições (...) " (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110019.html) 208 AMARAL, Diogo Freitas do; Almeida, Mário Aroso de -"Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", Coimbra: Almedina, 2002, pp. 24, apud ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 137. 209 OLIVEIRA, Mário Esteves de ;OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de - "Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais)", Coimbra: Almedina, 2006, pp. 21 e 22, apud ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 137. 210 ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 137. 211 ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 138. 62 Deste modo, em referência a tais procedimentos, apenas se observa um cenário de retenção sistémica da competência dos tribunais administrativos sobre a matéria de litígios contraordenacionais, a qual inicialmente justificável em face dos argumento expostos, viu posterior enraizamento na concordância jurisprudencial e doutrinal sobre o caracter não absoluto da reserva de competência constitucional do artigo 212.º n.3 da CRP, apresentando-se hoje como integralmente assimilada dentro do nosso ordenamento jurídico, dependente, para o seu reverter e correspondente estabelecer do texto literal da CRP da mais fortes e inequívocas vontades do legislador ordinário e constituinte 212213 . 7.2. Sobre o Conhecimento Jurisdicional das Decisões Sancionatórias Financeiras (Públicas) Pelo contrário, enquanto a divergência observada entre as dimensões sancionatórias disciplinar/administrativa “stritu sensu” e contraordenacional, apenas ocorre em função das escolhas do legislador ordinário no afastar da esfera contraordenacional da atividade dos tribunais administrativos -quer estas o sejam ou não justificáveis - detendo em sentido ideal e verdadeiro, os TAF competência para conhecer dos recurso entrepostos contra qualquer decisão sancionatórias emitida por qualquer entidade administrativa sobre estas áreas (artigo 212.º n.3 da CRP). A discordância observada entre os procedimentos sancionatórios "verdadeiramente administrativos" e o procedimento sancionatório financeiro, quanto à identificação da esfera jurisdicional competente em sede de fase judicial, baseia-se numa escolha legislativa ordinária de atribuição de competência ao plenário 3.º Secção do TContas (artigo artigo 79.º n.1 alíneas a) da LOPTC) - por sua vez corroborada pelo regulamento interno do mesmo Tribunal ( artigos 26.º n.3, 27.º n. 1 alínea e) e 32.º n.2 alínea c) do RTC) - sustentada em sede constitucional, pela atribuição de competência Contudo pela persistência de obstáculos À atribuição de competência a nível contraordenacional à jurisdição dos TAF: ALMEIDA, Mário Aroso de - "Manual de Processo Administrativo"(5ªEdição), Lisboa: Almedina, 2021, pp. 185 - focando a permanente insuficiência numerária dos tribunais administrativos. 212 Quanto às implicações do reafirmar do texto literal constitucional do artigo 212.º n.3 da CRP - Acórdão do TC n.º 211/2007, processo n.º 430/02, relator: Conselheiro Vitor Gomes, ponto 9 " É conclusão que o Tribunal vem sustentando, no essencial, tendo em consideração, por um lado, que o preceito (inicialmente o n.º 3 do artigo 214.º) se explica historicamente na sequência da alteração do então artigo 211.º (actualmente artigo 209.º) que consagrou a ordem jurisdicional administrativa como de existência necessária e não meramente facultativa. Neste contexto é normal que, num texto como o da Constituição, se tenha utilizado, na definição da área própria dessa ordem jurisdicional, a técnica da cláusula geral, sem que isso signifique um propósito de estabelecer uma reserva material absoluta. Por outro lado, uma interpretação rigorosamente chegada aos estritos termos literais colocaria dúvidas perturbadoras do normal funcionamento dos tribunais em áreas de grande importância prática e de longa tradição de competência dos tribunais judiciais, designadamente em matéria de contencioso de actos de registo, de impugnação de decisões em matéria de contra-ordenações, de fixação da indemnização na expropriação por utilidade pública, bem como depararia com a impossibilidade de os tribunais administrativos, na organização judiciária administrativa então existente, dado o seu escasso número e distribuição geográfica, darem resposta adequada e acessível à avalanche de litígios com que se viriam confrontados. Só perante uma inequívoca vontade do legislador constituinte se poderia assumir uma tal "revolução (...)" (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20070211.html) 213 Ora, tal força decisiva poderá ter como motivação a redação de um procedimento administrativo sancionatório geral , visto o objetivo de junção dos relmo diverso ramos sancionatórios adjetivos administrativos, poder determinar no nosso legislador, o desejo de unificar por sua vez, não só a fase administrativa, mas também judicial, satisfazendo a pretensão e intenção do principal instigador do regime contraordenacional - Eduardo Correia - da atribuição da competência sobre contraordenações aos tribunais administrativos - CORREIA, Eduardo - “Direito Penal e o Direito de Mera Ordenação Social”, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, XLIX, 1973, pp. 257 a 281, apud ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 137. 63 exclusiva ao TContas quanto à tarefa do efetivar de responsabilidade decorrente da prática de infrações financeiras (artigo 214.º n.1 alínea c) da CRP). Decerto, reiterando o que fora apontado no ponto I da secção anterior, apesar de ser possível a perceção segundo a qual o Tribunal de contas como uma entidade administrativa a qual exerce poderes jurisdicionais, será de igualmente reafirmar que a sua jurisdição, engloba toda e qualquer decisão sobre matéria de responsabilidade sancionatória financeira, quer esta o seja em em 1ª instancia sobre a efetivação de responsabilidade financeira ou em 2ª instancia no julgamento de qualquer recurso proposto contra as suas decisões (artigo 214.º n.1 alínea c) da CRP). Sendo de observara a unificação das competência de decisão e conhecimento de recurso numa única identidade/”jurisdição”, em semelhante modo, como os tribunais criminais e instancias superiores serão a ordem jurisdicional exclusivamente competente a decidir sobre a efetivação de responsabilidade criminal (artigo 211.º da CRP), ou a secção de contencioso e secção de pleno do STA são exclusivamente competentes para decidir sobre a ações de impugnação de ato administrativo praticado pelo Primeiro Ministro (artigos 24.º n.1 alínea a) subalínea iv e 25.º n.1 do ETAF). Deste modo, ainda que a natureza "dual" do Tribunal de Contas, possa viabilizar a visão de que a decisão primária sancionatória financeira é uma de natureza “administrativa stritu sensu”, a posse do mesmo de uma jurisdição exclusiva, como órgão jurisdicional, sobre qualquer decisão referente a matéria de responsabilidade sancionatória financeira, claramente impossibilita qualquer outra ordem jurisdicional, incluído os TAF 214 , de poder decidir em sede de recurso sobre as decisões concluídas pela 3ª Secção do TContas, sendo inconcretizável a operabilidade de recursos graciosos, como mecanismo característico de qualquer procedimento administrativo, visto todos os recursos operados de decisões primárias sobre matéria de sancionamento de infrações financeiras, possuírem natureza jurisdicional. Como resultado, não só observamos a: incompatibilidade material dos diversos regimes adjetivos sancionatórios não penais quanto à entidade responsável pela fase jurisdicional, mas ainda a incompatibilidade material dos mesmos quanto à admissibilidade de recursos graciosos, após um momento decisório inicial. Contudo, esta apresenta-se como uma das interpretações possíveis do texto do artigo 214.º n.1 alínea c) e respetiva articulação com a natureza sui generes do tribunal de contas. De facto, não se apresenta, como completamente excluída pela doutrina 215 a possibilidade do recurso das decisões sancionatórias financeiras operadas pelo tribunal de contas para os TAF. Contudo, tal posição não só: 214 A observação do Tribunal de Contas como entidade jurisdicional e administrativa resultará, alias, na expressa impossibilidade de as suas decisões serem alvo de conhecimento pelos TAF, excluindo expressamente o seu Estatuto a possibilidade dos mesmo conhecerem de decisão emita por tribunal não pertencente à jurisdição administrativa e fiscal (artigo 4.º n.3 alínea b) do ETAF). 215 Nomeadamente por: ROQUE, Miguel Prata - “O DIREITO SANCIONATÓRIO..., ob, cit, pp. 139 e nota de rodapé 124. 70 adjetiva. Podemos imediatamente notar, em consequência da já exposta, opção legislativa de atribuição de competência a nível de conhecimento em sede de recurso, aos tribunais civis quanto â matéria contraordenacional, uma clara oposição entre o procedimento contraordenacional e os restantes sancionatórios não penias, em termos da entidade responsável à execução e a forma do seu “processo”. De facto, enquanto uma coerente compatibilidade poderá ser observada em relação aos procedimentos administrativos stritu sensu, disciplinar e financeiro, operando-se a execução das suas decisões condenatórias impositivas de sanções pecuniárias, nas mãos da AT mediante os termos de “processo” de execução fiscal (artigo 179.º do CPA e 8.º n.3 da LOPTC) enquanto a execução daquelas de caracter não pecuniário, segundo os meios próprios da AP ou em socorro dos TAF nos termos dos artigos 175.º a 178.º e 180.º a 183.º do CPA e 2.º n.1 alínea n) do ETAF 235 . Todas as decisões sancionatórias de caracter contraordenacional, 236 seguirão execução na direção de um tribunal cível de primeira instância (artigo 89.º n.1 do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA e 79.º do RJCE) operando-se, concretamente, a execução de coimas mediante os termos das disposições penais de execução de multa, e a execução de sanções acessórias via os contornos definidos pelas normas de execução de penas acessórias (artigo 89.º n.2 e 4 do RGCO, 2.º e 40.º-B da LQCA e 79.º do RJCE). Ora, tal incompatibilidade observada a este respeito, tendo em mente as breves ponderações realizadas anteriormente, quanto à compatibilidade material da fase judicial/jurisdicional dos procedimentos sancionatórios administrativos stritu sensu, disciplinar e contraordenacional, não pode senão ser observada como meramente formal. Isto, pois, tal como ocorre em sede de fase jurisdicional, a atribuição de competência aos tribunais cíveis em matéria de execução de decisões contraordenacionais, não passará de uma escolha formal efetuada pelo legislador ordinário, decorrente do ciclo de retenção de competência dos tribunais judiciais sobre matéria sancionatória contraordenacional, sendo-lhe observado como apenas certo, visto o tribunal competente ao conhecimento do recurso jurisdicional da decisão sancionatória ser um de natureza cível, os mesmos deverão ser, igualmente aqueles competentes à sua execução. Contudo, a verdade será, que a nível material, a AT e respetivo “processo” de execução fiscal, bem como a AP, ainda que acudida dos TAF, possuirão, como poderá ser entendido pela preferência dos restantes regimes sancionatórios administrativos, extensão e especificidade suficiente à execução de qualquer decisão proferida por qualquer autoridade administrativa a nível sancionatório, apresentando-se como possível observar uma coesão integral sobre o passo 235 Será de notar que uma vez que o TContas apenas emite decisões sancionatórias de natureza pecuniária - a muta – a sua natureza jurisdicional, não inviabiliza a sua compatibilidade como os restantes procedimentos administrativos a nível de execução, na sua escolha de execução de sanções não pecuniárias segundo as mãos da AP ou dos TAF, visto apenas a esta tal questão emergir. 236 Embora, o RJCE, especifique que tal apenas será possível em relação a decisões não impugnadas. (artigo 64.º n.1 do RJCE), correndo quando impugnadas por tribunal civil (artigo 89.º n.1 do RGCO e 79.º do RJCE). 71 executório das sanções administrativas com o quebrar da ligação legalmente estabelecida entre a dimensão contraordenacional e os tribunais civis. 72 Conclusão I - Em similitude, como outros diversos ordenamentos europeus, o nosso quadro jurídico sancionatório não penal, composto pelas dimensões autónomas sancionatórias (administrativas) inominada, disciplinar (pública), contraordenacional e financeira (pública), encontram-se, não só seccionado a nível material, mas igualmente fragmentado no que concerne à dimensão adjetiva/procedimental. IIEmbora, as diferentes esferas sancionatórias não penais atendam a destintas tipologias de ilícitos, possuindo claras diferenças no que respeitará aos regimes substantivos a elas aplicáveis, os seus procedimentos, por decisão legislativa ordinária, elaborados e implementados paralelamente, revelam extrema compatibilidade material no que concerne a sua fase decisória inicial (“fase administrativa). Apresentando-se em larga medida qualquer incompatibilidade observada a nível geral (referente à compatibilidade da natureza dos diversos procedimentos, bem como dos regimes principiológicos, garantísticos e legais a eles subsidariamente aplicáveis) e especifica (relacionada com a compatibilidade dos contornos e garantias inerentes à tramitação por estes adotadas), como tendencialmente, meramente formais. IIITodavia, incompatibilidades materiais não podem senão ser observadas, tanto a nível geral como específico, em virtude da natureza jurisdicional, constitucionalmente definida no artigo 214.º da CRP, do Tribunal de Contas. Revelando-se o procedimento sancionatório financeiro (público), em contraposição aos restantes de natureza não penal (contraordenacional, disciplinar e administrativo “stritu sensu”) como um de natureza jurisdicional e não admissível da operabilidade de meios de recurso graciosos. IVContudo, ainda que tais incompatibilidades se revelem como um evidente obstáculo à adoção de uma firme posição sobre a possibilidade um procedimento sancionatório não penal (administrativo) comum aplicável á globalidade das dimensões não penais, sendo mais do que sã a posição segundo a qual, um procedimento comum, apenas será concebivel em relação ás administrativamente unanimes dimensões contraordenacional, disciplinar e inominada. Posição oposta de global aplicabilidade de um procedimento comum, poderá ser, porventura, ainda ser defendida, no entanto de forma mais “fragilizada”, mediante a agilização da natureza “sui generes” administrativa atribuída ao Tribunal de Contas e de uma interpretação restritiva do texto constitucional do artigo 214.º n.1 alínea c) da CRP. 73 Bibliografia ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de - "Comentário do Regime Geral das Contra‑Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos", Lisboa: Universidade Católica Editora., 2011. ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de -” Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da Constituição da República, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia” (2ªEdição), Lisboa: Universidade Católica Editora, 2022. ALMEIDA, Mário Aroso de - "Manual de Processo Administrativo"(5ªEdição), Lisboa: Almedina, 2021. 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(Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19940263.html ) Acórdão do TC n.º 574/95, processo n.º 357/94, Relator: Conselheiro Messias Bento. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19950574.html) Acórdão do TC n.º 302/97, processo n.º 275/96, Relator: Conselheiro Alves Correia. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19970302.html) Acórdão do TC n.º 347/1997, processo n.º 139/95, Relator: Conselheira Maria Fernanda Palma. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19970347.html?impressao=1) Acórdão do TC n.º 498/98, processo n.º 336/97, Relator: Paulo Mota Pinto. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19980498.html) Acórdão do TC n.º 284/2003, processo n.º 5/03, Relator: Maria Helena Brito. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20030284.html) Acórdão n.º 581/2004, processo n.º 665/03, Relator: Conselheiro Paulo Mota Pinto. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20040581.html ) Acórdão do TC n.º 303/05, processo n.º 242/05, Relator: Conselheiro Vítor Gomes. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20050303.html) Acórdão do TC n.º 375/2005, processo n.º 337/05, Relator: Conselheiro Paulo Mota Pinto. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19990244.html) 78 Acórdão do TC n.º 628/2005, processo n.º 707/2005, Relator: Conselheira Maria Fernanda Palma. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20050628.html?impressao=1) Acórdão do TC n.º 659/2006, processo n.º 637/06, Relator: Conselheiro Mário Torres. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20060659.html) Acórdão do TC n.º 211/2007, processo n.º 430/02, Relator: Conselheiro Vítor Gomes. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20070211.html) Acórdão do TC n.º 594/2008, processo n.1111/07, Relator: Conselheiro Benjamim Rodrigues. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080594.html) Acórdão do TC n.º 19/2011, processo n. 489/10, Relator: Conselheira Ana Maria Guerra Martins. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110019.html) Acórdão do TC n.º 278/2011, processo n.º 547/10, Relator: Conselheira Ana Maria Guerra Martins. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110278.html) Acórdão do TC n.º n.º 360/11, processo n.º 357/94, Relator: Conselheiro Messias Bento. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110360.html) Acórdão do TC n.º 635/2011, processo 548/10, Relator: Conselheira Ana Maria Guerra Martins (Disponível em: TC > Jurisprudência > Acordãos > Acórdão 635/2011 . (tribunalconstitucional.pt) ) Acórdão do TC n.º 595/12 , processo n.º 499/12, Relator: Conselheiro Vítor Gomes. (Disponível: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20120595.html) Acórdão do TC n.º 62/2016, processo n.º 457/2015, Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha. (Disponível: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20160062.html ) Acórdão do TC n.º 47/2019, processo n.º 678/16, Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro. (Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190047.html) 2. Tribunal Supremo de Justiça: Assento de Fixação de Jurisprudência n.º 1/2003, em Diário da Républica I-Série-A, n.21, de 25/01/2003. (Disponível em: https://files.diariodarepublica.pt/1s/2003/01/021a00/05470559.pdf) 79 3. Supremo Tribunal Administrativo Acórdão do STA n.º 01091/08, de 06/22/2010, Relator: Fernanda Xavier. (Disponível em: https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/EF1DE0377471E4A6802577500054E8A2) 4. Tribunal Central Administrativo Norte: Acórdão do TCA-Norte de 10/10/2014, processo n.º 01932/07.0BEPRT, Relator: Rogério Paulo da Costa Martins. (Disponível em: http://www.gde.mj.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/31d96151d5eedf1e80257df6005ba4e7? OpenDocument ) Acórdão do TCA-Norte de 04/07/2017, processo n.º 02615/13.8BEPRT, Relator: Frederico Macedo Branco. (Disponível em: Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte (dgsi.pt)) Acórdão do TCA-Norte de 04/09/2021, processo n.º 00359/13.0BEVIS, Relator: Ricardo de Oliveira e Sousa. (Disponível em: https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/ed71c445bee4762a802586b50050e083) 5. Conselho Consultivo da PRG: Parecer do Conselho Consultivo da PRG n.º 160/2003, de 29/01/2004, Relator: Barreto Nunes. (Disponível em: https://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/1096) Parecer do Conselho Consultivo da PRG n.º 113/2005 de 16/02/2006, Relator: Esteves Remédio. (Disponível em: https://www.ministeriopublico.pt/pareceres-pgr/1445) 6. Tribunal de Contas: Acórdão do Tribunal de Contas n.º 3/2016 da 3ª Secção em Plenário , processo n. 3 ROM-SRA/2015 , processo de multa n.º 1/2014-M-SRATC. (Disponível em: https://www.tcontas.pt/ptpt/ProdutosTC/acordaos/3s/Documents/2016/ac003-2016-3s.pdf)