El profesor Flores de Lemus y los estudios de Hacienda Pública en España

I F INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES EL PROFESOR FLORES DE LEMUS Y LOS ESTUDIOS DE HACIENDA PÚBLICA EN ESPAÑA Autora: Mª José Aracil Fernández Departamento de Teoría Económica y Economía Política Universidad de Sevilla DOC. No 13/01 Edita: Instituto de Estudios Fiscales N.I.P.O.: 111-01-006-9 I.S.S.N.: 157&-0244 Depósito Legal: M-23771-2001 — 3 — ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN II. LA FIGURA DEL PROFESOR FLORES DE LEMUS II.1. Su etapa de formación II.2. El profesor Flores de Lemus en la Universidad II.3. Las aportaciones del profesor Flores de Lemus en el campo de la Hacienda Pública II.4. Los discípulos del profesor Flores de Lemus II.5. La escuela realista de Flores de Lemus III. LOS MANUALES DE HACIENDA PÚBLICA DE LOS DISCÍPULOS DE FLORES DE LEMUS III.1. La disciplina Hacienda Pública por el profesor Carande y Tovar: apuntes de clase del Dr. Royo Martínez III.2. Vicente Gay y Fornet: Hacienda Pública III.3. José Álvarez de Cienfuegos: Hacienda Pública III.4. Gabriel Franco López: Principios de Hacienda Pública IV. AUTORES CONTEMPORÁNEOS AL PROFESOR FLORES DE LEMUS IV.1. Francisco Bernis y Carrasco: La Hacienda Española. Los impuestos. Cómo son en España, cómo son en otras haciendas y cómo deben ser en la nuestra IV.2. Pío Ballesteros: Manual de Hacienda Pública IV.3. Otros textos 3.1. Hacienda Pública ajustado al programa de la Universidad Central, por Eduardo Ordóñez Munguira 3.2. Apuntes de Elementos de Hacienda Pública por A.S.R 3.3. Apuntes de Hacienda Pública, anónimos V. CONCLUSIÓN BIBLIOGRAFÍA — 5 — Instituto de Estudios Fiscales “Será preciso adentrarse en el presente siglo para recuperar el tiempo perdido; y [esa labor] de reducir distancias y reanudar el contacto con los centros creadores de las teo - rías económicas y financieras será uno de los grandes méritos del hombre admirable, singular y contradictorio, que fue don Antonio Flores de Lemus.” 1 I. INTRODUCCIÓN En este trabajo se analiza la evolución de los estudios y manuales de Hacienda Pública en nuestro país en la primera mitad del siglo XX, período en el cual el profesor Flores de Lemus fue la figura más señalada. Si bien no escribió personalmente ningún manual de Hacienda Pública, podríamos decir que lo hizo de modo indirecto a través de las enseñanzas que transmitió a sus discípulos. Su figura constituye, por esta razón, el eje sobre el que gira este trabajo. En un primer momento se examina su contribución directa al avance de la Hacienda Pública para, a continuación, dedicar un segundo apartado a estudiar las aportaciones que nos han llegado a través de sus discípulos. Por último, en el último apartado se analizan las obras de otros autores contemporáneos al profesor Flores de Lemus. Con el objetivo de dotar de homogeneidad a nuestro análisis, éste se ha centrado en la consideración metodológica de la disciplina por los autores, en el peso y posición que estos otorgan al estudio de gastos e ingresos públicos, así como a su análisis del impuesto en la estructura tributaria. De ahí que haya otros aspectos a los que se preste menor atención. II. LA FIGURA DEL PROFESOR FLORES DE LEMUS La influencia que ejerciera el profesor Flores de Lemus sobre las personas dedicadas a la investigación económica y hacendística, así como sobre quienes se encargaron de estructurar la primera facultad de Economía en España, fue de especial trascendencia. Según el profesor Gay, “[n]o se podría comprender la evolución de los estudios económicos en España sin el nombre de este ilustre científico, ya que representa la renovación de los estudios económicos...”2. Su paso por la Universidad española fue de gran transcendencia, por lo que resulta imposible penetrar en el conocimiento de las enseñanzas financieras de la época sin tener, previamente, ciertas nociones sobre las características propias de este intérprete de la historia económica española. Decimos historia económica porque, de hecho, su ámbito de influencia no abarcó sólo el mundo de la Academia, sino que combinó su labor en la Universidad con una fructífera carrera en la Administración. 1 Cfr. F. Estapé, prólogo a la reedición de los Elementos de Ciencia de la Hacienda de J. Canga Argüelles, IEF, Madrid 1961, s.p. 2 Cfr. V. Gay y Fornet, “Progreso de la cultura económica en España”, en Moneda y Crédito nº 8, 1944, p. 8. — 6 — II.1. Su etapa de formación Finalizados sus estudios en el Instituto de Jaén, Antonio Flores de Lemus se trasladó a Madrid a estudiar en la Universidad Central, donde realizó el curso preparatorio y los dos primeros años de la Licenciatura de Derecho. Posteriormente, en el curso 1896-1897, se marchó a Granada desde donde, siguiendo los consejos de Francisco Giner de los Ríos –figura de influencia decisiva en su formaciónse trasladó a Oviedo, finalizando en la Universidad ovetense sus estudios de Derecho. Los años pasados en Oviedo influyeron significativamente en su formación y posterior evolución. Según indica el profesor Fuentes Quintana3, en los años que van de 1883 a 1910, la Universidad ovetense se había convertido en un centro de formación excepcional. En su seno convivían diversas tendencias de pensamiento: institucionalistas, regionalistas, conservadores y krausistas4, influyendo todos, de algún modo, en la evolución del profesor Flores de Lemus. Este período en la Universidad de Oviedo, hasta su traslado a la Universidad Central para cursar el doctorado, dejó en Flores notable mella, que según el profesor Velarde Fuertes, “sería lógico titular El impacto de Oviedo, o si se prefiere, El impacto del Seminario de Giner de los Ríos”5. Asimismo, según el profesor Fuentes Quintana “... es imposible negar el componente ideológico que en la visión general de los problemas económicos de que parte la obra de Flores tuvo el grupo de Oviedo.”6 Este impacto tuvo su reflejo en varios aspectos de la obra del profesor Flores de Lemus. Por una parte, aprendió a apreciar la necesidad de tener un conocimiento amplio y profundo de la realidad social como paso previo a cualquier transformación. En segundo lugar, asumió el reformismo como forma de solucionar los conflictos nacionales, planificando las actuaciones a partir de la realidad aprendida. Además, introdujo en su planteamiento económico la preocupación social, defendiendo una reforma en este sentido7. En Oviedo, además, comenzó su relación con la Institución Libre de Enseñanza8. La influencia de Oviedo estuvo muy relacionada con las tendencias e inclinaciones de quienes fueron sus profesores. Entre ellos, el catedrático de Economía Política y Hacienda Pública A. Álvarez-Buylla y González-Alegre, decano del Claustro ovetense de la facultad de Derecho, de claras tendencias germanas. El profesor Álvarez-Buylla se encargó de la traducción al castellano de varias obras alemanas, entre las que se encontraba tanto Economía Política9 de Friedrich Ludwig von 3 Véase E. Fuentes Quintana, El profesor Flores de Lemus como guía hacia los problemas fundamentales de la economía española, discurso de Investidura como Doctor Honoris Causa por la Universidad de Sevilla, 25 de marzo de 1993, p. 31. 4 Entre los krausistas más importantes destacan, además de F. Giner de los Ríos, Fernando de Castro y Gumersindo Azcárate. A este respecto resulta interesante el artículo “Una nota sobre los krausistas y la difusión de la economía”, en J. Velarde Fuertes Introducción a la historia del pensamiento económico español, editorial Nacional, Madrid 1974, pp. 295-303. 5 Cfr. J. Velarde Fuertes Economistas españoles contemporáneos: primeros maestros, Espasa-Calpe, Madrid, 1990, p. 77. 6 Cfr. Leopoldo Gonzalo y González, “Antonio Flores de Lemus, Economista al servicio del sector público y maestro de economistas”, en Económicas y Empresariales nº6, 1975, p. 42. 7 Véase E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, en F. Comín, Las reformas tributarias en España, Crítica, Barcelona 1990, pp. 286-352. También en Hacienda Pública Española 1976 nº 42-43, p. 105-144. 8 Entre sus miembros se encontraban Leopoldo Alas, Fermín Canella, Rafael de Altamira, Rogelio Jove, Félix de Aramburu, Adolfo Álvarez-Buylla y González-Alegre y Melquiades Álvarez, entre otros. Véase T. López -Cuesta de Egocheaga, “Don Antonio Flores de Lemus y la Universidad de Oviedo”, en Hacienda Pública Española nº 42-43, pp. 91-97. 9 Gustavo Gili, Barcelona 1925. — 7 — Instituto de Estudios Fiscales Kleinwätcher, uno de los pocos textos sugeridos por Flores de Lemus para sus clases, como obras de W. Lexis, A. Wagner y F.J. Neumann, los tres, profesores de Flores de Lemus10. De Oviedo se trasladó a Madrid para matricularse en los cursos de doctorado en la Universidad Central. El 15 de diciembre de 1899 alcanzó el grado de Doctor, con la tesis doctoral que llevaba por título “Ensayo sobre el Congreso de Amiens (1801-1802) y su obra. Contribución al estudio de los Tratados ajustados por España con las principales naciones de Europa”11 donde ya comenzaba a despuntar su aperturismo. Pese a que inicialmente pueda parecer un tanto atípico el tema de la Memoria, el profesor Fuentes Quintana señala que “las fechas en las que discurrió ese quehacer doctoral nos llaman la atención sobre una segunda influencia en la visión inicial de los problemas de Flores de Lemus. Me estoy refiriendo, claro está, a su pertenencia a la generación del 98, que claramente prueba el trabajo de Juan Velarde.”12 La generación del 98, según señala el profesor Fuentes Quintana, mantuvo una posición especialmente crítica respecto a dos puntos: de un lado, su “aversión a la política”, y de otro, su rechazo a la “inexistencia de un Estado fiscal que atendiese a la satisfacción de las considerables necesidades públicas que el país tenía.” 13 Tras doctorarse comenzó una etapa marcada por estancias en universidades extranjeras, de la que proviene la tercera influencia ejercida sobre su formación. Se trasladó a Alemania, siguiendo el consejo de F. Giner de los Ríos. Estudió primero en la Facultad de Ciencias Políticas de la Real Universidad de Tubinga, donde recibió clases de Economía Política General de un economista teórico independiente, F.J. Neumann, y de Economía Política Aplicada y Política Económica de Schöenberg. Posteriormente, en la Real Universidad Federico Guillermo III de Berlín estudió bajo la dirección de Adolf Wagner, formando parte de su Seminario de Ciencias Políticas y Estadísticas. También fue discípulo de Gustav Schmoller. Entró en contacto, además, con otros profesores de renombre: M. Sering, profesor de Hacienda Pública; Naudé, profesor de Historia Económica; C. Ballod de Política colonial; W. Lexis, y de forma especial con Ladislaus von Bortkiewicz, matemático y físico especialista en Estadística Teórica, y de inclinaciones marshallianas. Estudió también junto al estadístico von Mayr. De modo menos directo contactó con Marshall. Se formó en presencia de grandes economistas, hacendistas y estadísticos, de diferentes corrientes y aficiones, desde historicistas como Schmoller, hasta económetras como Bortkiewicz. Además, ante sus ojos tuvo lugar la polémica del método entre C. Menger y G. Schmoller. “Estudió Flores, pues, con muy variados economistas germanos. Unos pretendían enlazar con la tradición clásica, como ocurrió con Adolfo Wagner, tan ligado a la línea Ricardo-Tooke, pero por otro lado también apasionado socialista de cátedra, lo que había de llevar la atención de Flores hacia la «Verein für Sozialpolitik...».”14 10 Véase T. López-Cuesta Egocheaga, “Don Antonio Flores de Lemus y la Universidad de Oviedo”, op. cit., pp. 95-96. 11 Jaén 1899. Texto manuscrito, 369 pp. (loc. cit. E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit., p. 308, n 27). 12 Cfr. E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit., p. 308. 13 Cfr. E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit., p. 308. 14 Cfr. J. Velarde Fuertes “Antonio Flores de Lemus: las lejanas raíces”, en Hacienda Pública Española nº 42-43, 1976, p. 54. La «Verein für Sozialpolitik», según señala el profesor Velarde Fuertes, era una “agrupación de alto rango intelectual que agrupaba a los estudiosos preocupados por los problemas sociales”. — 8 — De todas las influencias que se ejercieron sobre el profesor Flores de Lemus, las específicas del campo de la Hacienda Pública provinieron esencialmente de Alemania. Los efectos del pensamiento germano sobre los planteamientos de Flores de Lemus han sido estudiados con profundidad y rigor por el profesor Fuentes Quintana en su estudio sobre la reforma tributaria de Flores de Lemus, la denominada reforma tributaria silenciosa15. Sintetizando sus conclusiones se puede afirmar que Adolf Wagner fue el autor que ejerció mayor influencia sobre Flores de Lemus. Ese influjo germano se deja ver en tres planteamientos: (a) El primero hace referencia a la complejidad de aspectos que se articulan en torno a un impuesto, que ya no debe ceñirse a la tradicional función recaudatoria. En este sentido, el profesor Fuentes Quintana recurre a las siguientes palabras de Wagner: “El impuesto no es simplemente un medio de financiación que debe analizarse por la técnica financiera. Es al mismo tiempo una cuestión político-social y un tema políticoeconómico que se liga íntimamente con la ordenación del Derecho público y privado y con la organización económica de la sociedad. La Hacienda Pública nunca debe perder de vista esta realidad.”16 (b) El segundo planteamiento germano adoptado por Flores de Lemus consiste en su aceptación del principio de capacidad de pago, en consonancia con la corriente dominante en Alemania. Según el profesor Fuentes Quintana, este principio “constituye un punto de partida de la visión general de Flores sobre el papel y las funciones del sistema tributario.”17 La materialización de este principio debería llevarse a cabo mediante la introducción de un impuesto sobre la renta, personal y progresivo, al tiempo que se produce una sustitución paulatina de los impuestos de consumos. (c) El tercer elemento tiene que ver con el papel de los impuestos a escala local en la estructura impositiva alemana. La cuarta y última influencia recibida por Flores de Lemus proviene de la sucesión de reformas tributarias que se estaba viviendo en los diferentes países de Europa. Según señala el profesor Fuentes Quintana, Flores se especializó en el estudio de la Hacienda Pública en un momento en el que los sistemas tributarios acusaron la crisis de los principios impositivos vigentes para el reparto de la imposición. Fruto de todas las influencias anteriores, el profesor Fuentes Quintana afirma que Flores de Lemus sostiene una postura que se asienta sobre los siguientes pilares: “a) está convencido de que el conocimiento positivo de la realidad constituye la base de todo proceso reformador (…); b) considera que la reforma tributaria, como toda reforma social, debe ser gradual, pues, de una parte, es imposible el cambio sin variar las conciencias individuales (influencia krausista), y de otra, los cambios tributarios se hallan en relación estrecha con la evolución de la estructura económica y social de un país (influencia de los hacendistas germánicos); c) estima que la 15 Cfr. E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit. 16 Cfr. E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit., p. 310. 17 Cfr. E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit., p. 310. — 9 — Instituto de Estudios Fiscales reforma social no es posible sin la reforma tributaria y que esa reforma social exige atribuir al Estado áreas de influencia mayores que las que le delimitaba el liberalismo (intervencionismo social de influencia krausista y con confirmación de sus años alemanes); cree necesario asentar nuestro Estado fiscal en principios firmes que aseguren el mejor reparto de la imposición estatal y local en consonancia con los principios de la Hacienda de su tiempo (con gran influencia de los hacendistas alemanes) …”18 II.2. El profesor Flores de Lemus en la Universidad La influencia de las ideas traídas de Alemania fue dejando su huella en distintas actuaciones de Flores de Lemus, tanto en el campo de la Economía como de la Hacienda. Se debe señalar el refuerzo de literatura financiera disponible en las universidades españolas a partir de su regreso. Gracias al empeño del profesor Flores de Lemus, las facultades españolas empezaron a contar con material extranjero, esencialmente alemán. En 190419, nada más regresar de Alemania, Antonio Flores de Lemus inició su actividad académica20 tras ganar por oposición la cátedra de Economía Política y Hacienda Pública de la facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona. Tuvo a su cargo la docencia de esas dos asignaturas. Sin embargo, su dedicación exclusiva a la Universidad fue breve, ya que casi de inmediato se incorporó como técnico al Ministerio de Hacienda, cargo en el que se mantuvo durante sucesivos gobiernos. Durante el período en que estuvo ocupado en la Administración no abandonó la actividad docente, organizando el primer seminario de Economía que se puso en marcha en la Escuela de Estudios Superiores, en el Ateneo Científico madrileño. Allí se encargó de dirigir los trabajos realizados por sus alumnos, siguiendo los métodos de investigación alemanes. Fue también desde ese foro desde donde comenzó su labor formativa de la mayor parte de aquellos profesores jóvenes que se convertirían en sus discípulos. Entre ellos se encontraban el profesor Castroviejo, que sería catedrático de Economía Política y Hacienda Pública de la Universidad de Sevilla21, representante destacado de la acción democrático-social22, Leopoldo Palacios Monpini de la Universidad Central, Felipe Barreño del Instituto de Gijón y José Igual de la Escuela de Artes Industriales.23 18 Cfr. E. Fuentes Quintana, “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit., p. 312. 19 Según el profesor de la Iglesia destacó por “su espíritu iconoclasta y por su antiacademicismo” Véase J. de la Iglesia, Diez economistas españoles (siglo XX), R.C. Universitario María Cristina, El Escorial, Madrid 1995, p. 55. Una prueba anecdótica, pero cargada de significado, de su talante reformista con respecto a la Universidad española la encontramos en su rechazo a dar la clase con toga, por considerar que esta entorpecía la labor del profesor. Véase J. Velarde Fuertes Economistas españoles contemporáneos: primeros maestros, op. cit., p. 84. 20 En las notas de J. Algarra a la Historia de la Economía de Conrad, Bosch, Barcelona 1920, p. 235, se indica que antes de la cátedra de Barcelona enseñó en el Laboratorio del Ateneo de Madrid. 21 El profesor Castroviejo comenzó su labor docente en la facultad católica del Sacro-Monte de Granada (1896), donde se encargó de las explicaciones de Economía Política y Hacienda Pública en un principio, y después de Derecho Político y Administrativo. En 1903 se incorporó como catedrático de Economía Política y Hacienda Pública a la Universidad de Sevilla. Véase prólogo de V. Gay a su traducción de Ciencia de la Hacienda de F. Flora, op. cit., pp. XII-XIII, n. I. 22 Véase J. Algarra, notas a Historia de la Economía de J. Conrad op. cit., p. 234 y el prólogo de V. Gay a su traducción de Ciencia de la Hacienda de F. Flora, op. cit., p. XIII, n. I. 23 Véase prólogo de V. Gay a su traducción de Ciencia de la Hacienda de F. Flora, op. cit., pp. XII-XIII, n. I. — 16 — partía de estimar o valorar más la práctica, la realidad económica frente a la teoría. El profesor Flores de Lemus ejerció gran influencia en el asentamiento de esta corriente, especialmente por ser el Director del Laboratorio de Economía Política que se fundó en la Escuela de Estudios Superiores del Ateneo de Madrid, Laboratorio que frecuentaban figuras como el ya citado profesor Álvarez-Buylla, o el catedrático de Derecho Administrativo Adolfo Posada. Si bien no se puede dudar de la importancia que tuvo el profesor Flores de Lemus en el avance de los estudios de Economía y de Hacienda en nuestro país, entre sus aportaciones no consta ningún manual que recopilara sus ideas y pudiera servir de guía a sus alumnos. Fundamentalmente porque Flores de Lemus era de la opinión de que ya existían muchos manuales extranjeros de calidad, por lo que no encontraba ninguna utilidad en elaborar otro. Esta circunstancia está en el origen de que promoviera las traducciones de textos extranjeros, para que se pudiera contar con ellos en castellano. El profesor Flores de Lemus dio un notable impulso a la traducción de textos extranjeros de Economía y de Hacienda, por considerarlos vía de entrada de estas obras en España. Incluso realizó personalmente alguna traducción, en concreto la versión española de la obra de Edwin Robert Anderson Seligman, La venta a plazos. Estudio sobre el crédito de los consumidores con especial consideración del automóvil48. La traducción del primer volumen de los dos que componen esta obra fue confiada a dos de sus discípulos, Gabriel Franco y J. Manuel Pérez-Bances, siendo el propio Flores de Lemus quien lo revisó, mientras que el segundo volumen corrió directamente a su cargo. Muchos de sus discípulos encontraron en esta faceta de la investigación un camino de desarrollo profesional.49 Flores de Lemus cuenta entre sus aportaciones el haber sabido transmitir a sus discípulos su interés por la realización de trabajos empíricos sobre la hacienda española. No sería exagerado decir, según L. Gonzalo y González, “que una buena porción de la ciencia económica y financiera que Flores poseía y no llegó a escribir ha encontrado reflejo, de algún modo, en los manuales de Hacienda Pública o de Economía Política que sus discípulos Álvarez Cienfuegos, Gabriel Franco, Vicente Gay, José Naharro, Jesús Prados o José Castañeda tuvieron la oportunidad de publicar.”50 Sus seguidores más directos sí ocuparon buena parte de su tiempo en la elaboración de manuales de Hacienda Pública o Economía Política, que recogieron las enseñanzas de su maestro, manuales que recibieron pronto una calurosa acogida en las instituciones de enseñanza. II.5. La escuela realista de Flores de Lemus En lo que toca al pensamiento económico y hacendístico español, el legado del profesor Flores de Lemus se ha reflejado en el nacimiento de la denominada, por el profesor Gay, “escuela realista de Flores de Lemus”: 48 Editorial Espasa-Calpe, Madrid 1931, traducido y revisado por Flores de Lemus, G. Franco y J. M. Pérez Bances. 49 G. Franco tradujo la ya citada obra de F.L. Kleinwätcher, Economía Política; Álvarez Cienfuegos tradujo la también mencionada obra de C. Supino Principios de Economía Política, y el Tratado de Economía Política de A. Weber; J. Manuel Pérez Bances tradujo, entre otras, la Historia de las doctrinas económicas, de O. Spann, revisada por Lorenzo de la Madrid. E. Rodríguez Mata tradujo Hacienda Pública de K.T. von Eheberg, de cuya versión posterior en colaboración con Boesler, que se publicó con el título Principios de Hacienda, se encargaron J. Sardá y L. Beltrán, Gustavo Gili, Barcelona 1944; V. Gay tradujo el Manual de Ciencia de la Hacienda, Librería General Victoriano Suárez, Madrid 1906, de F. Flora; Miguel Paredes tradujo Sistema Nacional de Economía Política Aguilar, Madrid 1944, de F. List, y junto a Valentín Andrés Álvarez los Principios de Economía, Aguilar, Madrid 1942, de F.B. Garver y A.H. Hansen. 50 Cfr. L. Gonzalo y González, “Antonio Flores de Lemus, Economista al servicio del sector público y maestro de economistas”, op. cit., p. 55. — 17 — Instituto de Estudios Fiscales “... nos interesa hacer constar es el procedimiento realista de la nueva escuela, que se aparta por completo de aquel indagar abstracto, puramente racional e idealista de la escuela clásica, que formulaba leyes generales para la dirección económica de los pueblos... La escuela realista trabaja sobre las fuentes, sobre los hechos, sobre los datos concretos; estudia histórica, positiva, experimentalmente, (...) las instituciones de este orden, y traza para cada pueblo su economía, sobre las bases de las condiciones del medio, raza, costumbres, historia, etc., organizando dentro de la «nación», suprema unidad económica (y política), el total orden de energías, fuerzas y elementos, cada uno de ellos con su vida propia, pero en íntima relación de funcionamiento con todos los demás y constituyendo de este modo un vasto y perfectísimo sistema económico-político, en el que habrá de cumplirse aquel teorema físico, de la conservación de la energía, de que en su seno ninguna fuerza se pierde. Mucho tiene que hacer la nueva tendencia porque España, económicamente, está por conocer.”51 La teoría realista contrasta fuertemente con la teoría de la Hacienda Pública hasta entonces imperante en España basada en elementos llegados del extranjero. El profesor Gay resumía de esta forma los principios esenciales de ésta última: “a) El contenido de la actividad del Estado es determinable a priori, y consiguientemente el consumo público lo es también; b) Los recursos del Estado deben emanar directamente del contribuyente; c) Las instituciones de Hacienda son propias categorías; d) El sistema impositivo es negado como consecuencia de la crítica abstracta de cada uno de los impuestos históricos; e) El crédito público está fundamentalmente destinado a cubrir las necesidades que, por excepcionales, tienen carácter de transitorias é imprevistas.”52 Frente a esta postura, la escuela realista partía de las siguientes consideraciones: “a) El contenido de la actividad del sujeto de derecho público es indeterminable a priori; (...) de la determinación de ese contenido, en ningún caso se sigue la fijación a priori del consumo público, porque entre ambos términos se interpone siempre otro de naturaleza empírica, empíricamente determinada; b) La empresa pública es per se institución de la Hacienda Pública (y no sólo ex post facto: Cohn); c) El telos domina totalmente la institución de la Hacienda Pública; d) El sistema impositivo se reconoce plenamente; ningún impuesto particular tiene significación, sino el sistema; 51 Cfr. V. Gay y Fornet, “Progreso de la cultura económica en España”, op. cit., p. 8. Véase también su prólogo la traducción de Ciencia de la Hacienda de F. Flora, op. cit., pp. XVI-XVII. 52 Cfr. V. Gay y Fornet, prólogo a la traducción de Ciencia de la Hacienda de Federico Flora, op. cit., pp. XV-XVI. — 18 — e) La función de transferir el patrimonio adquisitivo a los entes colectivos coercitivos es fundamental para el crédito público.”53 Estas ideas se plasmaron en la concepción del sistema fiscal que Flores de Lemus transmitió a sus discípulos. Según el profesor de la Iglesia, los elementos esenciales del sistema fiscal de Flores de Lemus son los siguientes54: 1. Adherencia al “santo temor al déficit” de Echegaray. Su preocupación por el equilibrio presupuestario ha sido subrayada por el profesor Fuentes Quintana55. 2. Defensa del principio de suficiencia de los recursos ingresados para la financiación de los bienes públicos. 3. Defensa del principio de equidad de la carga tributaria; y 4. Defensa de la necesidad de complementariedad entre los impuestos al consumo y los impuestos sobre las rentas personales, en tanto que los primeros son regresivos y los segundos pueden fomentar la progresividad. III. LOS MANUALES DE HACIENDA PÚBLICA DE LOS DISCÍPULOS DE FLORES DE LEMUS Han sido muchos los discípulos del profesor Flores de Lemus que han plasmado las enseñanzas recibidas de su maestro en manuales de Economía y de Hacienda56. En concreto, hubo tres obras especialmente relevantes en el ámbito de este trabajo: Hacienda Pública de Vicente Gay, el texto del mismo título de Alvarez de Cienfuegos y Principios de Hacienda de Gabriel Franco. Junto a ellos se debe mencionar la copia manuscrita de los apuntes de las clases de Hacienda Pública del profesor Carande, tomados por uno de sus alumnos. A continuación se analizan estos manuales y apuntes de clase por considerar que recogen las enseñanzas que Flores de Lemus transmitió a sus discípulos. En la exposición se ha seguido un orden cronológico, entendiendo como fecha de referencia la de la publicación del manual en cuestión. 53 Cfr. V. Gay y Fornet, prólogo a la traducción de Ciencia de la Hacienda de Federico Flora, op. cit., pp. XVII-XVIII. 54 Véase J. de la Iglesia Diez economistas españoles (sigloXX), R.C. Universitario María Cristina, op. cit., pp. 34-35. 55 Véase “La ideología de la reforma tributaria silenciosa”, op. cit. 56 El profesor Velarde ha desarrollado ya en profundidad el estudio de las diferentes corrientes de discípulos que han seguido más o menos directamente la doctrina de Flores de Lemus. Por ello vamos a tratar desde aquí a todos ellos de forma conjunta remitiendo, para mayor profundidad, a “Un escolarca: Flores de Lemus”, en Introducción a la historia del pensamiento económico español del siglo XX, op. cit. — 19 — Instituto de Estudios Fiscales Además de los textos citados, sus discípulos hicieron otras valiosas aportaciones: el profesor Castañeda es el autor del manual Lecciones de Teoría Económica57 que sirvió para que las primeras promociones de economistas estudiaron Teoría Económica. También se ha utilizado en otras carreras universitarias, como en la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales, donde el profesor Castañeda impartió clases; Jesús Prados Arrarte por su parte, escribió un Tratado de Economía58, de uso en la facultad de Derecho de Madrid, que no incluye ningún apartado destinado a la economía del Estado; No consta que Enrique Rodríguez Mata escribiera ningún manual, aunque al realizar la traducción del manual de Eheberg Hacienda pública59 añadió un apéndice sobre la Tarifa 3ª de la Contribución de Utilidades; Lo mismo ocurre con José Manuel Pérez-Bances, cuya labor investigadora también se centró en la traducción de varias obras germanas; Las investigaciones de Luis Olariaga giraron en torno al sistema monetario, aunque también hizo aportaciones en otros campos. En materia de Hacienda cabe señalar su artículo “La situación de la Hacienda. Un legado poco apetecible de la Administración conservadora.”60; El principal manual que escribió Jaime Algarra fue Explicaciones terminológicas de economía teorética61; Agustín Viñuales, no escribió manual de Hacienda Pública, aunque sí elaboró un programa de esta asignatura en el curso 1933-1934.62 Además, realizó un trabajo63 para la Sociedad de las Naciones sobre la tributación de empresas extranjeras operantes.64 III.1. La disciplina Hacienda Pública por el profesor Carande y Tovar: apuntes de clase del Dr. Royo Martínez La obra más representativa del profesor Carande es Carlos V y sus banqueros. La Hacienda Real de Castilla en la que estudia la política imperial de Carlos V y su influencia en la economía de los reinos españoles. La sociedad española, especialmente la castellana, soportó el costosísimo sostenimiento de tan vasta y compleja política exterior.65 57 Aguilar, Madrid 1972. 58 Madrid 1978. 59 Traducción de la 19ª edición alemana, Gustavo Gigli, Barceloona 1929. 60 Revista de Economía y Hacienda nº2, pp. 39-40. 61 Librería General Victoriano Suárez, Madrid (s.a.). 62 Se conserva una copia mecanografiada en la biblioteca del Instituto de Estudios Fiscales, que proviene de la biblioteca del que fuera su alumno el profesor Sáinz de Bujanda. 63 L’imposition des entreprises étrangeres et nationales en Allemagne, en Espagne, aux Etats-Unis d’Amerique, en France et dans le Royame-Uni, Sociedad de las Naciones 1932. (loc. cit. . E. Fuentes Quintana, Hacienda Pública. Introducción y apéndice sobre la teoría especial del impuesto. Curso 1967-1968, p. 36, n.6.) 64 No es nuestra intención referenciar todas las obras de los citados profesores, sino únicamente las que pudieran considerarse como manuales o textos de referencia a la hora de impartir las asignaturas que estudiamos. 65 El primer libro de la trilogía vio la luz en 1943, con el título de “La vida económica de Castilla en una fase de su hegemonía: 1516-1556”; el segundo, “La Hacienda Real de Castilla”, hizo lo propio en 1949 y, finalmente en 1967, se publicó el último “Los caminos del oro y de la plata (deuda exterior y tesoros ultramarinos)”. El eje vertebrador de la obra es la relación entre los empréstitos solicitados por el Emperador para sufragar sus campañas políticas y militares y la necesidad de hacer frente al futuro pago de los mismos, con la consiguiente acumulación de deuda y la explotación tanto de la población castellana contribuyente a la Hacienda real, como de los mismos recursos extraídos de las colonias americanas. La óptica del enfoque de Carande, con el hincapié permanente en la economía de la época, marcó un despegue significativo de la historiografía española a la hora de estudiar el pasado imperial. — 20 — Sin embargo, la razón de que le incluyamos en este trabajo radica en que fuera profesor de Hacienda Pública, y uno de sus alumnos tomara apuntes de sus clases. En este apartado se analizan los apuntes de sus clases, manuscritos, tomados por Miguel Royo Martínez. Estos apuntes se conservan en la biblioteca de la facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla, legados por el autor, que posteriormente fue catedrático en esta Universidad. El hecho de que el profesor Carande fuese el titular de la cátedra de Economía Política y Hacienda Pública en el curso 1924-1925, fecha de los apuntes, permite conjeturar que éstos se redactaron con base en sus lecciones de clase. Lo anterior se confirma a partir de la lectura atenta de las anotaciones al margen hechas por el alumno, en las que éste refiere en contadas ocasiones el nombre del profesor encargado de impartir la asignatura, D. Ramón Carande y Tovar. Al no haber elaborado ningún manual de Hacienda Pública, se sugiere la conveniencia de analizar estos apuntes como vía de acercamiento al contenido de sus clases. Ramón Carande nació en Palencia en 1887. Su infancia transcurrió en Carrión de los Condes. Estudió el bachillerato en Reinosa, Santander y París y la licenciatura en la Universidad Central, alcanzando el grado de doctor en 1909. Dos años después se marchó a Alemania con financiación de la Junta de Ampliación de Estudios, igual que hicieran otros discípulos del profesor Flores de Lemus. Tras la I Guerra Mundial volvió a Alemania, en concreto a Friburgo de Brisgovia, para profundizar en el estudio de la Historia Económica junto al profesor G. von Below66. En 1916 ganó por oposición la cátedra de Economía Política y Hacienda Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia, donde permaneció dos años hasta que, en 1918, la permutó con la cátedra de idéntica denominación de Sevilla67. El profesor Carande se mantuvo al frente de la cátedra de Economía Política y Hacienda Pública de la facultad de Derecho de Sevilla hasta 1932, fecha en la que solicitó la excedencia al ser nombrado Consejero de Estado por Alcalá Zamora, puesto en el que se mantuvo poco tiempo. Enlazó este cargo con el de asesor del Servicio de Estudios del Banco Urquijo en Madrid. Durante la Guerra Civil fue sometido a un proceso de depuración. Finalizada la Guerra solicitó, sin éxito, la reincorporación a su cátedra de Economía Política y Hacienda Pública. La cátedra salió a concurso y, pese a ser el único candidato, no pudo ocuparla hasta 1945, pues tardó 6 años en dotarse. Desde entonces y hasta su jubilación en 1957 permaneció en la citada cátedra de la Universidad de Sevilla.68 A través del análisis de los Apuntes se ha reconstruido el siguiente índice del curso de Hacienda Pública que impartiera el profesor Carande en la Universidad Hispalense. I. La Hacienda y su relación con la Economía Política y el Derecho Administrativo; II. El Estado y su actividad económica; III. Necesidades del Estado versus necesidades privadas; IV. La Ciencia de la Hacienda; 66 Véase J. Velarde Fuertes, “Ramón Carande, del Kaiser al César”, en Economistas españoles contemporáneos: primeros maestros, op. cit., p. 119. 67 Véase legajo 5363-6 de la sección de Educación del Archivo General de la Administración. 68 Véase L. Beltrán, Ensayos de Economía Política, Unión Editorial, Madrid 1996, capítulo XXI, pp. 267-272. — 21 — Instituto de Estudios Fiscales V. Historia de la Hacienda; VI. Presupuesto; VII. Gastos; VIII. Ingresos. El profesor Carande consideraba que el eje de estudio de la Ciencia de la Hacienda consistía en determinar qué habría de constituir, en último término, la actividad económica del Estado. Subrayaba las estrechas relaciones entre la Hacienda Pública y la Economía Política, además de la vinculación de la Hacienda con el Derecho Administrativo, pues consideraba que la Administración del Estado dependía de “la reglamentación de su orden económico”. Así pues, consideraba preciso tener algunas nociones de Derecho Administrativo como paso previo al estudio de la Hacienda aunque, en el plan de enseñanza vigente en el primer cuarto del siglo, no estuviera previsto. El profesor Carande establecía claras distinciones entre Hacienda Pública y Economía Financiera. Las diferencias provenían esencialmente de que, mientras ésta última giraba de un modo marcado alrededor de los aspectos económicos, la Hacienda, menos restringida a ese ámbito, incorporaba más factores y analizaba las situaciones desde ópticas más amplias. Dedicaba las primeras clases del curso a distinguir conceptos, diferenciando “fisco”, “herario público”, “Tesoro”, siempre con el objetivo de acercarse a la esencia de la actividad financiera, y a la distinción entre Economía Pública y Economía Política. Consideraba que la Economía Política debía centrarse en el estudio de la manera de obrar de los agentes particulares dentro de una nación desde un punto de vista privado. La finalidad de la Economía Política era, para el profesor Carande, “el bienestar y la prepotencia”. En esto se distinguía de la Economía pública, cuyo sujeto era, por el contrario, el Estado y las personalidades directamente dependientes de él. Una cuestión que el profesor Carande discutía en sus clases era la distinción del campo de actividad del Estado frente al de los particulares centrándose, además, en los móviles distintivos que persigue el Estado con su actividad económica. Según argumentaba el profesor Carande, el Estado, como sujeto que actúa en la sociedad desde una perspectiva económica, no puede perseguir fines diferentes a los de los agentes particulares. Sus necesidades no son fisiológicas, pues el Estado es el resultado de una determinada organización. El Estado debe excluir de sí mismo todo lo particular, debiendo guiarse por objetivos e ideales de carácter general: “Presupone individuos pero sobrepasa lo individual. No puede existir sin individuos pero es algo más que la suma de individuos.”69 En este contexto se sucedían unas clases centradas en el concepto del Estado, exponiéndose varias de las teorías explicativas de su origen, desde la de San Agustín hasta la de Rousseau, o la de Glumpowich (sic), pasando por las de Spínoza (sic), Locke, o Hume. Sin embargo, Carande recalcaba con insistencia que, en todo caso, la finalidad del Estado consistiría siempre en aumentar la producción de bienes mediante la actuación conjunta de los individuos. 69 Op. cit., s.p. — 22 — En el estudio de la evolución del papel del Estado, el profesor Carande destacaba su alto grado de dependencia respecto de las posiciones doctrinales de cada momento. Señalaba la importancia que tiene, para el correcto entendimiento de la Hacienda, el estudio del cambio sufrido por el Estado al ir adquiriendo cada vez mayor protagonismo en la vida económica. En este sentido indicaba que, si bien durante un cierto tiempo se mantuvo la denominada posición individualista, en la que se asignaban al Estado pocos cometidos, restringiendo al mínimo su actividad, a partir del siglo XIX se comenzaron a considerar muchas más actividades como propias del Estado. Según el profesor Carande, este hecho tenía su reflejo en varios sectores; en concreto, en la defensa nacional como medio de mantener la paz “si vis pacem para bellum”. Las consecuencias de la guerra sobre la Hacienda fueron significativas, en tanto que se produjo un aumento notable de los gastos militares. Otros dos motivos de gasto fueron la deuda pública creciente, y la depreciación de la moneda. En opinión de Carande, el Estado tenía una función que, aunque variase según la ideología predominante, presupondría siempre la existencia de unos medios, algunos de los cuales habrían de ser económicos. De ahí que el eje de la Hacienda debiera consistir en determinar cuántos y cuáles habían de ser estos medios económicos, guiándose por el criterio de la economicidad, de modo que se lograse obtener el máximo resultado con el mínimo gasto. De este modo, el profesor Carande se distanciaba de la corriente que consideraba que el centro de la Hacienda son los ingresos para recalcar el cómo y cuánto de los gastos. Las necesidades a las que debe hacer frente el Estado, exponía Carande, tienen su origen en la unión del hombre con el hombre formando personas jurídicas. Para cubrir esas necesidades comunes se requieren unos medios materiales. En un gran número de casos, estos medios proceden del patrimonio público; en otros, de su capacidad de ejercer un poder coactivo sobre los individuos, algo que sólo él puede hacer en virtud de una prerrogativa previa concedida por la sociedad. El Estado, como gestor y como propietario, se debería guiar en sus actuaciones por principios económicos. En función de lo dicho, la razón que alegaba el profesor Carande para justificar la intervención del Estado en la economía tiene su origen en el interés público, entendido como la satisfacción de las necesidades colectivas. Esta sería la principal diferencia entre economía privada y pública. Junto a ello, otro motivo de diferenciación es que, si bien en la economía privada los ingresos deben ser irremediablemente superiores a los gastos, en la economía pública son los gastos los que determinan cuánto deben sumar los ingresos. Este principio ha sido puesto en entredicho por varios autores, suscitando un importante debate en torno a la metodología de la Hacienda Pública70. El profesor Carande planteaba como una disciplina con grandes dependencias de las otras ciencias del Estado, la Economía Política y el Derecho Administrativo. La Hacienda Pública giraba en torno a dos cuestiones diferentes: la manera propia de adquirir del Estado y, la manera de invertir los ingresos. No todos los estudiosos de la Hacienda Pública consideraban ambos campos como propios de esta disciplina. De hecho, en los Apuntes del profesor Carande se hacía referencia explícita a la opción de considerar los gastos en el ámbito del Derecho Administrativo. 70 Se puede observar una permanente falta de acuerdo en este punto en los diferentes autores españoles de finales del XIX y principios del XX. Así, mientras Piernas y Hurtado era partidario de la determinación primera de los gastos, pues constituía una exigencia del fin mismo del Estado, para después buscar las fuentes de ingresos, no compartían esta postura ni el profesor Peña, ni el profesor Brañas, ni muchos de los autores posteriores. El profesor Carande coincidía en este punto con Piernas y Hurtado. Véase J.M. Piernas y Hurtado, Tratado de Hacienda Pública y examen de la española, Madrid 1884, p. 136, José Mª Lozano Irueste, “El hacendista Teodoro Peña”, en Economía Española, Cultura y Sociedad, Homenaje a Juan Velarde, op. cit.,p. 485, y A. Brañas, Hacienda Pública, Santiago 1891. — 23 — Instituto de Estudios Fiscales El profesor Carande dedicó buena parte del resto del curso71 al estudio de la Historia de la Hacienda Pública para lo cual se sirvió, a modo de guión, de “la obra de C. von Gyskhar de 1923” (sic)72, difundiendo los fundamentos del historicismo entre sus alumnos.73 Aparte de los temas mencionados, el profesor Carande dedicaba un importante número de sus horas de docencia a analizar los presupuestos, el nervio central de la economía pública74. En concreto se estudiaban los presupuestos de 1922, comparándose los gastos presupuestados – 2,504 millonescon la liquidación - 4,000 millones-, y analizándose la necesaria estructuración del presupuesto en gastos e ingresos. Finalizado el estudio de los gastos, a partir de la conferencia duodécima,75 desarrollaba el estudio de los ingresos, distinguiendo dos formas de ingresar: por analogía con los ingresos de los particulares, el Estado ingresa con base en el derecho común; por otra parte, ingresa por derecho privilegiado. El estudio de los ingresos consistía en repasar la estructura e historia de cada una de las formas de tributación vigentes o pasadas. En un primer momento, se estudiaban los procesos de desamortización habidos en la historia de España. A continuación se analizaba el servicio de Correos en las conferencias 15 a 17, y los ferrocarriles o “caminos de hierro”, incluyendo su gestión privada, en las conferencias 18 a 21. En la conferencia 22 se estudiaban otras formas de empresa pública, centrándose especialmente en las actividades de la banca. Las conferencias 23 y 24 estuvieron dedicadas a las tasas, los derechos, las contribuciones especiales y los impuestos. Para el profesor Carande, “La característica de la actuación del Estado es el suprimir el régimen de precios, ya que en la empresa pública no prevalece la ganancia sino el interés público y la utilidad colectiva.” En consecuencia consideraba que debían existir formas de ingresar propias del Estado, entre las que localizaba las tasas -caracterizadas por la correspondencia entre prestación y contraprestación, y por la generalidad de beneficiados-, las contribuciones especiales –en las que el beneficio recaería sólo sobre determinados sectores- y los impuestos, la base de los ingresos de los Estados modernos. Las características principales de los impuestos para el profesor Carande eran dos: la coactividad, y la falta de correspondencia entre el pago del impuesto y ninguna prestación concreta. Como tercera característica, tomada de Wagner, añadió el fin social de los impuestos. El estudio de los impuestos del profesor Carande incluía, junto a un análisis histórico, el tratamiento de las reglas que éstos deben cumplir. Eminentemente clásicas, las resumía como sigue:  Los impuestos se deben pagar en función de la capacidad de cada individuo;  Los impuestos deben ser ciertos y no arbitrarios; 71 Conferencias 4, 5, 6, 7 y 8, de fecha 14, 16, 19, 21 y 23 de octubre de 1925. 72 Pudiera estar refiriéndose al manual Grundzüge der Finanzwissenschaft de Carl von Tyszka, G. Fisher, Jena 1920. 73 Véase R. Carande, “Una escolaridad con vacaciones y cuatro maestros”, Maribel Artes Gráficas, Sevilla 1977, pp. 16-21. 74 Conferencias 9 a 38, que transcurrían entre el 11 de enero y el 7 de marzo de 1926. 75 Esta parte de los apuntes se encuentra incompleta en muchos de sus puntos, por lo que en ocasiones resulta difícil seguir el hilo conductor del discurso. — 24 —  La recaudación debe ser cómoda para el contribuyente;  El costo de la recaudación debe ser mínimo. A partir de la conferencia 30 se estudiaban los elementos del impuesto, objeto, base, fuente, cuota, etc., así como su clasificación (único frente a múltiples, personales o reales, y nominales o reales). Con el análisis concreto de algunas figuras impositivas españolas finalizaba la última lección de su curso. III.2. Vicente Gay y Fornet: Hacienda Pública El profesor Gay y Fornet, coetáneo del profesor Flores de Lemus, fue uno de sus primeros discípulos. Nacido en Valencia, al finalizar los estudios de segunda enseñanza se matriculó en la Universidad de su ciudad natal como alumno de la Facultad de Derecho, graduándose a los 20 años en la licenciatura de Derecho Civil, Canónico y Administrativo, con Premio Extraordinario. Un año más tarde obtuvo el grado de Doctor en Derecho por la Universidad Central. Terminada su carrera se trasladó a Alemania donde estudió junto a A. Wagner y G. Schmoller, como también hiciera el profesor Flores de Lemus. En 1905, a su regreso de Alemania, ganó la cátedra de Economía Política y Hacienda Pública de la Universidad de Santiago de Compostela. Pocos años después se trasladó a la cátedra de idéntica denominación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Valladolid76. En la capital vallisoletana desarrolló la mayor parte de su carrera académica77, hasta que, en 1945, por Orden de 28 de noviembre, se trasladó a la cátedra de Hacienda Pública y Derecho Fiscal de la Universidad Central de Madrid78, donde permaneció hasta su jubilación, en 194779. Fue además profesor honorario de las Universidades de Santiago de Chile, Buenos Aires y San Marcos de Lima. Al mismo tiempo dirigió la revista Nueva Economía Nacional, revista de temas económicos, sociológicos, hacendísticos y literarios, en la que también colaboraba. No se dedicó sólo a la docencia y a la investigación sino que, durante el gobierno del General Primo de Rivera, desempeñó diversos cargos, entre otros los de Secretario de la Asamblea Nacional, Subsecretario de Economía, y Director General de Industria y Aranceles, Tratados y Valoraciones. Durante la Guerra Civil ocupó cargos en la Junta Técnica del Estado y fue delegado del Estado para Prensa y Propaganda. Se especializó en cuestiones de economía y sociología, temas sobre los que cuenta en su haber con múltiples publicaciones. El motivo de que se le incluya en este trabajo radica en que desarrolló una rama de investigación centrada en la Hacienda Pública. En este sentido destacamos su manual Hacienda Pública, en dos tomos muy claros y concisos, que utilizó para impartir sus clases. Estos apuntes de 76 Escalafón de catedráticos numerarios de 1908. Véase, además su expediente personal, caja 3996-7 de la sección de educación del Archivo General de la Administración. 77 Véase Expediente personal de Vicente Gay, Archivo Histórico Universitario de la Universidad de Valladolid, A.V. Caja 262. 78 Véase caja 4144 de la sección de Educación del Archivo General de la Administración. 79 Orden de 29 de noviembre de 1946, Boletín Oficial de 8 de julio de 1947. — 25 — Instituto de Estudios Fiscales clase, editados en repetidas ocasiones, no llegaron consolidarse en una edición definitiva80. Además, fueron utilizados por muchos de sus alumnos para sus investigaciones en el Laboratorio de su cátedra.81 Otra razón para tener presente a este autor en el marco del presente trabajo estriba en que tradujera el manual del profesor Flora. Dado el retraso imperante en España a principios de siglo, y teniendo en cuenta que no siempre cabía la posibilidad de recurrir a los manuales alemanes, el profesor Gay consideró la posibilidad de traducir una obra de un autor de la escuela italiana, más asequible al principiante y cuyas modernas aportaciones podían ser de gran utilidad en España. Eligió a Federico Flora, profesor de Ciencia de la Hacienda en la Universidad de Nápoles y de Hacienda y Derecho Financiero en la Universidad de Catania. En su manual de Ciencia de la Hacienda82, Flora mostraba una visión liberal de la Hacienda, no extremista, como sí lo fueran anteriores obras del mismo autor-. El manual Hacienda Pública del profesor Gay nació, según indica su autor en el prefacio83, para satisfacer la necesidad existente en los círculos docentes de un compendio de ciencia de la Hacienda que reflejara la imagen del Estado y de los últimos progresos de las ciencias que lo estudian. En España, según el profesor Gay, se contaba únicamente con algunos pocos textos de autores extranjeros, en los que la referencia a la situación de la Hacienda española, de existir, era mínima. El manual del profesor Gay aparecía estructurado en dos tomos: A) Tomo I, titulado “Hacienda Pública. Esencia. Métodos. Relaciones. Fuentes. Los Gastos del Estado”, y B) Tomo II, dedicado en su totalidad a los “Ingresos”. Del tomo primero cabe señalar la especial atención que el profesor Gay prestó al nacimiento de la ciencia de la Hacienda. Su exposición del surgimiento de esta disciplina se remonta hasta la Edad Media. El profesor Gay sostenía que la Ciencia de la Hacienda como tal nació en el período de transición de la Edad Media a la Edad Moderna, cuando los escritores-políticos comenzaron a tratar temas financieros, influidos por el cambio habido en el orden político y económico. Según el profesor Gay, ya desde el siglo XVIII comenzaron las aportaciones científicas a la Economía y a la Hacienda, buena parte de las cuales provenían del desarrollo de las doctrinas económicas de los fisiócratas: “La teoría sistemática comienza, pues, con los fisiócratas, que fundan la teoría unilateral del impuesto con su concepción del impuesto único”84. Tras ellos destacó el papel 80 Véase E. Fuentes Quintana, Hacienda Pública. Introducción y apéndice sobre la teoría especial del impuesto. Curso 1967 - 1968, p. 36, n.6. 81 Queremos señalar lo contradictorio de las afirmaciones del profesor Gay en el prólogo a su traducción de Ciencia de la Hacienda de Flora, cuando afirmaba “me he negado sistemáticamente a escribir un tratado sistemático de Hacienda Pública española por las mismas razones que alega el profesor Flores de Lemus, el cual ha recibido de distintos lados indicaciones para que llenara este gran vacío de nuestra literatura económica”, op. cit., p. XVIII. 82 Manuale di Scienza della Finanze, traducción de la 5ª ed. italiana, Librería General Victoriano Suárez, Madrid 1906. Posteriormente, en 1918 se realizó otra versión, a cargo de Lorenzo Víctor Paret, también de la Librería General Victoriano Suárez. 83 Véase prefacio del propio autor a su manual Hacienda Pública t. I, El Financiero, 1931, p. 5. 84 Cfr. V. Gay, Hacienda Pública, t. II, op. cit. p. 12. — 32 — la Hacienda deba ocuparse de su naturaleza y extensión. Frente a ellos, Alvarez de Cienfuegos afirma que no sólo es importante la naturaleza y extensión de las actividades del Estado, sino que también debe estudiarse su paulatino incremento, ya que “cuantas resoluciones adopte un Estado que tengan como consecuencia una alteración del régimen de gastos, aunque sus motivos determinantes sean consideraciones de naturaleza política y administrativa, repercuten necesariamente”. Por tanto, el profesor Álvarez de Cienfuegos no sólo consideraba importante conocer la forma, extensión y organización de las actividades públicas, sino que, siguiendo de nuevo al hacendista germano, destaca la relevancia de su evolución incremental en la medida que ésta tiene efectos financieros. El análisis de los gastos públicos que desarrolla el profesor Álvarez de Cienfuegos giraba en torno a sus principios rectores, destacando los dos siguientes: 1. El coste de cada servicio debe reducirse al mínimo imprescindible para su prestación, maximizando el beneficio de la inversión realizada; 2. Los gastos deben beneficiar por igual a todos los ciudadanos. Para finalizar el estudio de los gastos, exponía brevemente diversos criterios clasificatorios, distinguiendo entre gastos ordinarios y extraordinarios, gastos de personal y de material y, por último, gastos de gobierno y de gestión. En este punto comenzaba, con el capítulo IV, la segunda parte de las tres que componen este manual, centrada en el estudio de los ingresos. La propia distribución de los apartados del capítulo pone de manifiesto la primera clasificación de los ingresos, en la que distinguía entre Ingresos Ordinarios (apartado A) e Ingresos Extraordinarios (apartado B). El apartado A), a su vez, aparece subdividido en una primera parte compuesta por dos capítulos destinados a los “Principios generales y los ingresos del Patrimonio” y una segunda parte –la más extensa del manual con 23 capítulos- en la que se analizan los diferentes tipos de “Ingresos de Derecho público”. Esta parte se compone de otros dos subapartados: A) Los Derechos y Tasas (capítulo VI y su apéndice) y B) Los Impuestos, subapartado que abarca desde el capítulo VII al XXVIII, y en el que el autor exhibe un mayor grado de detalle. El profesor Álvarez de Cienfuegos definía los ingresos públicos, desde una perspectiva generalista, como el resultado ineludible de la necesidad de las corporaciones de realizar gastos. Distinguió dos fuentes de ingresos, la renta y el patrimonio. Sólo juzgaba acertado gravar la renta ya que “el patrimonio, caso de ser tomado como fuente ordinaria de ingresos, sería consumido y, por lo tanto, destruida la fuente de la renta.” 111 Además, únicamente la renta garantiza unos ingresos suficientes, constantes y periódicos. Tras un repaso de las formas de ingresar utilizadas en España, el profesor Alvarez de Cienfuegos realiza un somero análisis de los ingresos del Estado procedentes de actividades económicas equiparables a las actividades económicas privadas (ingresos originarios), ejemplificado mediante casos concretos. Seguidamente se ocupa de las formas de obtener ingresos que emanan de la naturaleza específica del Estado (ingresos derivados) que agrupa bajo la denominación genérica de 111 Véase cita a Finanzwissenschaft de Wagner hecha por Schumpeter en Historia del Análisis Económico, Ariel 1994, p. 931. — 33 — Instituto de Estudios Fiscales exacciones y que divide en dos grandes categorías: derechos o tasas y contribuciones especiales, por un lado, e impuestos, por otra. Previo análisis de las tasas y derechos que existían en nuestro país, el profesor Álvarez de Cienfuegos destacó la importancia de los impuestos en tanto que constituyen la mayor fuente de ingresos para las Arcas públicas. Esta circunstancia le llevó a dedicar al estudio del impuesto más de 20 capítulos. En el capítulo VII, que sirve de introducción a esta figura tributaria, señalaba diferentes teorías sobre su fundamento y justificación. A continuación, el capítulo VIII está dedicado al análisis de los principios de la imposición. Siguiendo una vez más a Wagner, el profesor Álvarez de Cienfuegos realizaba una triple división de estos principios en principios jurídicos, económicos y administrativos112. Álvarez de Cienfuegos señaló, entre los principios jurídicos, en primer lugar el principio de igualdad, que llevaba implícito en su opinión el principio de generalidad del impuesto, de modo que las cargas tributarias se repartan entre todos los ciudadanos por igual. En tercer lugar, el profesor Álvarez de Cienfuegos señalaba el principio de uniformidad en el reparto de la carga, por el que igualdad y generalidad no significan que la cuantía sea la misma para todos, sino que cada contribuyente debería pagar en proporción a su capacidad económica, de modo que quedase a salvo la justicia tributaria113. En este punto el profesor Álvarez de Cienfuegos sacaba a la palestra la polémica proporcionalidad versus progresividad, planteando los pros y los contras de ambos métodos, sin hacer explícita su preferencia. Con respecto a los principios económicos, el profesor Álvarez de Cienfuegos hacía referencia a la importancia de la determinación de la fuente del impuesto, de la presión tributaria, al efecto del impuesto sobre la riqueza gravada y, en general, a los efectos del impuesto sobre las relaciones económicas individuales. Por último, señalaba los principios administrativos de la imposición, que deberían cumplirse en los procesos de liquidación y recaudación. Para la determinación de estos principios el profesor Álvarez de Cienfuegos acudía directamente a tres de las cuatro reglas de la imposición de A. Smith: el impuesto debe ser cierto y no arbitrario, debe percibirse en el momento y modo que cause menor molestia al contribuyente, y debe administrarse con la mayor economicidad. En el capítulo XI, el profesor Álvarez de Cienfuegos expuso distintas clasificaciones del impuesto: impuestos personales y reales; impuestos directos e indirectos; impuestos en especie y en dinero; e impuestos ordinarios y extraordinarios. Sin embargo, Álvarez de Cienfuegos defendía otra clasificación de los impuestos, en función del momento en el que se considera producida la riqueza; diferenciaba los impuestos de producto de los impuestos que recaen sobre los titulares de la riqueza, o impuestos personales (impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio). A partir de este momento, y hasta la finalización de esta segunda parte con el capítulo XXIX, el profesor Álvarez de Cienfuegos hacía un exhaustivo repaso de las diferentes figuras 112 Véase cita a Finanzwissenschaft de Wagner hecha por Schumpeter en Historia del Análisis Económico, op. cit., p. 931. 113 En este punto se ofrece un análisis notablemente parecido al de E. Ordóñez, Hacienda Pública: Ajustado al programa de la Universidad Central, Vol.1. Imprenta Fénix, Madrid 1934, p. 49. — 34 — impositivas, ofreciendo una panorámica general de los impuestos acompañada de la particular situación de cada caso en España. Finalizado el análisis de las figuras impositivas, el profesor Álvarez de Cienfuegos realizaba un repaso a los ingresos extraordinarios como contrapartida de los gastos extraordinarios, estudiando el déficit público, su prevención, la disyuntiva imposición frente a endeudamiento, la utilización del crédito público y la deuda española. En el capítulo XXXIII, único de la tercera parte del manual, se estudiaban las Haciendas locales y su situación en España. Con ello concluía un manual marcado por la influencia germana, especialmente del profesor Wagner, lo que reflejaba al mismo tiempo el peso que su maestro, el profesor Flores de Lemus, había ejercido en su formación. A diferencia de otros de los textos analizados en este trabajo, en este manual se observa una ausencia casi absoluta de citas a otros autores o textos sobre Hacienda Pública. Tan sólo se encuentran referencias aisladas a las ideas de algún autor, sin citar su obra. Unicamente cabe añadir una mención a la “Nota bibliográfica” que el autor incorpora al final del texto, en la que se recogen los Tratados de Hacienda Pública aparecidos a partir de la publicación, en 1832, de la que el autor considera la primera obra moderna de Hacienda, el tercer volumen del Lehrbuch der politische Ökonomie (Manual de Política Económica) de K.T. Rau114. No se trata, según indica el propio autor, de una recopilación exhaustiva, sino tan sólo de una referencia a los textos más señalados por su influencia en el avance de la Hacienda. De este manual dice el profesor Fuentes Quintana que es el más completo de los escritos por discípulos del profesor Flores de Lemus, “porque abarca el estudio tanto de los problemas financieros como los específicos de la hacienda pública española.” 115 III.4. Gabriel Franco López: Principios de Hacienda Pública En este apartado se analiza el tercer manual de Hacienda Pública legado por un discípulo del profesor Flores de Lemus, los Principios de Hacienda Pública116 de Gabriel Franco. Nacido en León en 1899, Gabriel Franco cursó estudios de Derecho y Economía en la Universidad de Madrid, y fue catedrático de Economía Política y Hacienda Pública en las Universidades de Murcia, Zaragoza y Salamanca117. Además, fue profesor en los cursos de estudios económicoadministrativos que se impartieron la facultad de Derecho de Madrid. 114 3 vols. 1ª parte 1832, 2ª parte 1837. La siguiente versión se tituló Grundsätze der Finanzwissenschaft 1864-65. 115 Cfr. E. Fuentes Quintana, Hacienda Pública. Introducción y apéndice sobre la teoría especial del impuesto. Curso 1967 - 1968, p. 35, n.6. 116 Ediciones de Ciencias Económicas S.R.L., Buenos Aires 1957. Hay una segunda edición del libro, de la Editorial de Derecho Financiero, Madrid 1967. 117 Véase expediente personal del profesor Franco de los Archivos de Murcia y Salamanca, y en el Archivo General de la Administración. — 35 — Instituto de Estudios Fiscales Pero la trayectoria profesional de Gabriel Franco no se desarrolló sólo en el seno de la Universidad. Cercano a Azaña, ingresó en Acción Republicana con la II República y fue representante en el extranjero del Gobierno constituyente en varias ocasiones, como en la Conferencia Económica Internacional sobre el Patrón Oro que se celebró en Londres, o en la Conferencia de Desarme de Ginebra de 1932. Estuvo afiliado a Izquierda Republicana desde su fundación y, con el triunfo del Frente Popular en febrero de 1936, obtuvo el acta de diputado por León. Casi de inmediato fue nombrado Ministro de Hacienda del gobierno de Casares Quiroga. En 1938 se trasladó a Puerto Rico, donde permaneció exiliado, ocupando una cátedra de Economía de la Universidad de San Juan hasta 1969, año en que regresó a España, ya jubilado. Falleció en Madrid en 1972118. En el ámbito universitario, sus aportaciones son de naturaleza variada. Cuenta en su haber con varias traducciones de obras de autores extranjeros de especial relevancia. Como ya se ha señalado, tradujo el manual que aconsejaba su maestro para seguir las clases de Economía Política, Economía Política119 de F.L. Kleinwätcher. Además, colaboró con el propio Flores de Lemus en la traducción de la obra del profesor Seligman La venta a plazos. Estudio sobre el crédito de los consumidores con especial consideración del automóvil120. De todas sus traducciones la que más ha trascendido ha sido la versión de E. Cannan de Investigaciones sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones121 de Adam Smith. Del resto de sus aportaciones, la de mayor relevancia quizás sea su ensayo Spanien, publicado en Die Wirtschaftstheroire der Gegenwart122, en el que sistematiza la evolución de los estudios de economía en España. Pero la obra del profesor Franco que resulta de mayor relevancia en el marco de este trabajo es su manual Principios de Hacienda Pública, que se analiza a continuación. Los Principios de Hacienda Pública del profesor Franco se estructuran en cuatro partes: 1. En la primera parte -capítulos I a VII- analizan los Fundamentos de la Hacienda Pública. 2. En la segunda parte se estudia la Administración financiera y la Deuda pública - capítulos VIII a XIV-. 3. La tercera parte se centra en los Ingresos ordinarios y derivados -capítulos XV a XXVI -. 4. La cuarta y última parte está dedicada a la Economía y técnica de los impuestos - capítulos XXVII a XLIII-. 118 Véase Apéndice A-Z del diccionario Espasa, 1966, p. 570. 119 Op.cit. 120 Editorial Espasa-Calpe, Madrid 1931, traducido y revisado por Flores de Lemus, G. Franco y J.M. Pérez Bances. 121 Fondo de Cultura Económica de México, México-Buenos Aires, 1958. 122 En el tomo I de Gesamtbild der Forchung in den Einzelnen Lädnern, Julius Springer, Viena 1927. La versión española con el título La teoría económica de nuestro tiempo, corrió a cargo de Mª Angeles Guinot Almeda, y fue revisada por el profesor Lluch. Se publicó por primera vez en Anales de Economía, 3ª época nº 15, julio-septiembre de 1972, pp. 5-28. — 36 — En el primero de los 43 capítulos que componen este manual, el profesor Franco expone su concepción de la Hacienda, y la relación que ésta mantiene con otras ciencias, destacando su vinculación con la Economía y con el Derecho. En su exposición, el profesor Franco parte de una localización de la Hacienda Pública como disciplina relativamente independiente de la Economía. Sin embargo, señala que las repercusiones de las actuaciones fiscales sobre la actividad económica son innegables, subrayando el papel tan diferente que había jugado la Hacienda según el momento histórico o la rama de pensamiento dominante. Desde la óptica del profesor Franco, el estudio de la Hacienda no debe circunscribirse al análisis de las actuaciones de las corporaciones de Derecho público -en tanto que adquieren medios con los que hacer frente a sus fines, medios que, por otro lado, deberían administrar y emplear de un modo ordenado-. La misión de la Hacienda consiste, en su opinión, en establecer una jerarquía de los gastos en función de los ingresos disponibles. En todo caso, la determinación de los fines del Estado quedaría fuera de la jurisdicción de la Hacienda. El profesor Franco señalaba, suavizando la postura anteriormente descrita, que los ingresos no son fijos e inamovibles, pudiendo elevarse en función de la comparación de la utilidad que reportan con el coste que supone su pago. Con ello equiparaba el impuesto con el precio del servicio público123. Con esta idea de encontrar similitudes entre la economía publica y la privada, el profesor Franco señalaba que el Estado podría valerse de formas de ingresar similares a las empleadas por los particulares: prestaciones voluntarias, producción propia, ingresos originados por la explotación de empresas lucrativas, e ingresos derivados del cobro por el uso de los servicios que el Estado presta. Pero el profesor Franco advertía también que el Estado es el responsable de una serie de actuaciones específicas y propias, que no cabe que estén en manos de la iniciativa privada: la seguridad nacional exterior e interior, la administración de justicia y la protección de la propiedad124. Junto a ellas, el profesor Franco destacaba la emisión de dinero con el fin de obtener recursos necesarios para hacer frente a sus deudas. Define la Hacienda Pública como la “disciplina que estudia la forma como el Estado y las demás corporaciones de Derecho público cubren sus necesidades financieras, e indaga la forma de conseguir una distribución más equitativa de la riqueza, utilizando los resortes fiscales, a la par que con estos mismos instrumentos se atenúan las oscilaciones cíclicas o se promueve la ocupación plena.”125 En esta definición se incorpora el punto de vista keynesiano que marcó el inicio del recurso generalizado a la política fiscal con fines de estabilización. Por primera vez en los manuales de Hacienda Pública española se recurre a la Fiscal policy como eje de la Hacienda Pública. Se trata, por tanto, de una concepción claramente keynesiana del papel del Estado en la Economía, que conducía a la defensa de la intervención ante la supuesta imposibilidad de que el mercado alcanzase por sí solo la situación de pleno empleo. El profesor Franco rechazaba explícitamente la teoría neoclásica, al tiempo 123 Esta opinión podríamos relacionarla con la Teoría del Cambio Voluntario. Si bien el profesor Franco no hace referencia al proceso por el que se revelan las preferencias de los representados, posteriormente especifica la necesidad práctica de acudir a una medida objetiva de los beneficios y costes sociales, basándose para ello en las aportaciones de Maurice Masoin en Théorie économique des finances publiques, Editions comptables, commerciales et financières, Bruxelas 1946. 124 Se observa un inevitable parecido con las funciones otorgadas al Estado por A. Smith. 125 Cfr. G. Franco Principios de Hacienda Pública, op. cit., p. 23. — 37 — Instituto de Estudios Fiscales que alababa las aportaciones de los seguidores de Keynes. Acudió en numerosas ocasiones a A. H. Hansen, intérprete de Keynes que aplicó la macroeconomía a la Hacienda Pública. En los capítulos IV y V, contenidos también en la primera parte, Fundamentos de la Hacienda Pública, se desarrolla el análisis de los gastos públicos. Los ingresos públicos, sin embargo, se estudiarán con detenimiento en capítulos posteriores, fuera ya de los Fundamentos. Con la inclusión de los gastos públicos en los Fundamentos de la Hacienda Pública el autor ha conseguido destacar la pertenencia de los gastos públicos al ámbito de la Hacienda Pública. Desde la perspectiva del profesor Franco, la Hacienda no debe actuar como mero cajero, sino que le corresponde decidir qué gastos tienen razón de ser y cuáles no. De hecho, el capítulo IV lleva por título “Gastos públicos. Razones por las cuales deben incluirse en el estudio de la Hacienda”. El profesor Franco clasificaba los gastos públicos basándose en dos autores, los profesores M. Masoin y J. Marchal. El primero distinguía gastos productivos, gastos públicos reales y efectivos, y gastos de repartición, mientras el segundo utilizaba un criterio finalista separando los gastos de Administración general, los gastos de Seguridad nacional, los gastos sociales, económicos y culturales, y la Deuda pública. En el análisis del gasto público, el profesor Franco incorporaba datos estadísticos de diferentes países, señalando los cambios experimentados durante las Guerras Mundiales y en los períodos postbélicos. En su evolución, señalaba su continuo crecimiento en virtud de la Ley del aumento progresivo de los gastos públicos de A. Wagner. También incluía referencias a algunos de los numerosos pasajes de La Riqueza de las Naciones en que Smith se declaraba a favor de la intervención del Estado. A modo de síntesis de su planteamiento, señalaba que “el mejor Estado no es el que gasta menos, sino el que mantiene los servicios más amplios y más eficientes, en consideración a las posibilidades económicas de la nación.”126 En el capítulo VI se reconfirma en los principios básicos de la Hacienda Pública expuestos en su definición. Puede sorprender por su contenido porque, por primera vez en un manual español de Hacienda Pública, se expone de un modo exhaustivo el funcionamiento del modelo keynesiano. Es una muestra más de su adhesión a esta forma de entender la Hacienda Pública en su relación con la Política económica. Relacionado con el anterior, el capítulo VII se dedica íntegramente a describir el papel de la política fiscal, ensalzando las ventajas de su utilización como método para corregir el ciclo económico, sin excluir el recurso ocasional a medidas de política monetaria. Con ello se daba paso a la segunda parte del manual, Administración financiera y Deuda pública, que se centra en un primer momento en el estudio del Presupuesto –capítulos VIII-IX- para después analizar el Crédito Público en sus diferentes modalidades –capítulos X-XIV-. La tercera parte, Ingresos ordinarios y derivados, destinada en exclusiva a los ingresos, se inicia con una clasificación implícita de éstos en ordinarios y extraordinarios. A su vez los ingresos ordinarios los subdividía en función de su naturaleza económica y de sus efectos sobre las diferentes economías. De acuerdo con ello diferenciaba ingresos originarios e ingresos derivados, estudiando por tanto los ingresos según proviniesen del dominio público o privado del Estado. 126 Cfr. G. Franco Principios de Hacienda Pública, op. cit., p. 60. — 38 — Tras estudiar las actuaciones lucrativas del Estado como sujeto económico individual, el profesor Franco distinguía, ya dentro de los ingresos derivados, distintos tipos de exacciones: especiales o tasas, y generales o impuestos. Como categoría intermedia señalaba las contribuciones especiales. Subrayaba el que, con el paso del tiempo y la progresiva ampliación de las funciones del Estado, se hubiera hecho necesario el crecimiento de los ingresos derivados, ganando peso frente a los originarios. A este respecto señalaba el recurso generalizado a las exacciones como fuente de ingresos. Relacionado con lo anterior, el profesor Franco encontraba el origen de los impuestos en la satisfacción de necesidades que por sus características no podrían pagarse de un modo directo. Se trataba de necesidades indivisibles difíciles de imputar individualmente. Además, señalaba el profesor Franco, solía tratarse de actuaciones que llevaban aparejadas unos gastos demasiado cuantiosos como para que las economías privadas fueran capaces de hacerles frente individualmente. El profesor Franco señalaba que las diferentes ideologías habían dotado al impuesto de funciones dispares. Un ejemplo de ello lo encontraba en A. Wagner y sus discípulos, quienes atribuían al impuesto una finalidad político-social, de la que prescindían los autores clásicos. Pese a que se utilizase el mecanismo impositivo para alcanzar fines diferentes a los fiscales, el profesor Franco defendía el cumplimiento de unos principios generales aplicables a cualquier sistema impositivo. En los capítulos XX y XXI desarrolló esos principios generales de la imposición que, en su opinión, se pueden resumir en los dos siguientes: generalidad, es decir, sometimiento de todos a los impuestos, e igualdad de todos ante el impuesto. La igualdad y generalidad se alcanzarían, según el profesor Franco, cuando ningún ciudadano poseedor de renta escapase a la imposición y siempre que los individuos con rentas iguales tributasen lo mismo. En este punto el autor traía a colación el debate progresividad frente proporcionalidad. El profesor Franco parecía decantarse por la progresividad como medio de avanzar en el cumplimiento del principio de igualdad. Para que el trato fuera equitativo, consideraba que el gravamen no podría ser igual para todos en términos absolutos. Por el contrario, defendía que a la hora de determinar la carga del individuo se tuvieran en cuenta factores como el volumen de ingresos o su procedencia. No obstante, el profesor Franco no se decantaba claramente a favor de la progresividad, señalando argumentos tanto a su favor como en su contra. Siguiendo en parte a Wagner, el profesor Franco hacía referencia a los principios administrativos de la imposición subrayando, sin embargo, la preeminencia de las enseñanzas de Smith en este punto. Señalaba la necesidad de que el impuesto fuera cierto y no arbitrario, cómodo para el contribuyente, y que la recaudación fuese fácil y barata.127 Con un capítulo dedicado a la traslación del impuesto, otro a la capacidad tributaria y otro a la doble imposición, finalizaba el tercer bloque temático y daba paso a la cuarta y última parte del manual (capítulos XXVII-XLIII), Economía y técnica de los impuestos. En estos capítulos se hace un análisis pormenorizado de diferentes figuras tributarias, de sus características, sujeto, base imponible y demás cuestiones asociadas. Las figuras analizadas fueron las contribuciones territorial, urbana e industrial, los impuestos sobre las utilidades del capital, sobre la remuneración del trabajo personal, sobre la renta, sobre el patrimonio, sobre las transmisiones, el impuesto de sucesiones, los impuestos 127 En este punto coincide absolutamente con la exposición realizada por el profesor Álvarez de Cienfuegos, expuesta en el apartado anterior. — 39 — Instituto de Estudios Fiscales sobre los gastos, sobre los artículos de primera necesidad, sobre los artículos que son de consumo general pero no imprescindible, impuestos misceláneos sobre el gasto, y los derechos de aduanas. Por último, el capítulo XLIII con el que finaliza el manual, se dedicó íntegramente al análisis de la Hacienda municipal. En resumen, se trata de un manual completo que recoge los puntos esenciales de la doctrina existente, incluyendo las corrientes recientes. Una de las principales novedades de este manual consiste, precisamente, en la exposición de los nuevos principios introducidos por Keynes, aplicados a la Hacienda Pública.128 Si hubiera que clasificarlo dentro de alguna corriente, acogiéndonos al criterio del profesor Naharro, que distingue dos grandes grupos de manuales de Hacienda Pública, los anglosajones y los alemanes, y lo incluiríamos en el segundo grupo, por las siguientes razones: “... la sistemática de su índice, lo completo del mismo, abarcando todas las esferas financieras, y la constante apoyatura en la Historia, la Sociología y el Derecho, mezcla de los datos institucionales con la interpretación económica.”129 Todo ello recuerda, según Naharro, a los grandes sintetizadores de la ciencia financiera alemana, que recogieron los frutos de más de siglo y medio de estudio e investigación inigualables. Cabe añadir el parecido ideológico con estos manuales que subyace en el texto del profesor Franco. Según el profesor Naharro, las similitudes con los manuales alemanes deben ser matizadas, básicamente porque la falta de dogmatismo del manual del profesor Franco le distancia de los textos de los estudiosos alemanes. De hecho, la crítica que quizás quepa hacerle a este manual sea la ausencia de involucración personal del autor, que en numerosas ocasiones únicamente recoge opiniones de otros autores sin expresar de forma precisa su adhesión o divergencia a cada una de ellas. Respecto a los autores más citados en este texto, se introducen novedades con respecto a los anteriores, debidas a la incorporación del análisis keynesiano al que se ha hecho referencia. Así, además de las frecuentes citas a autores alemanes, especialmente a A. Wagner, L. von Stein, W. Lotz, y a franceses como E. Allix o G. Jezè, aparecen a pie de página obras de J.M. Keynes, A.H. Hansen y U.K. Hicks. Otro dato significativo es la amplia lista de autores a los que el profesor Franco hace referencia a lo largo de este texto, lo que dificulta ligarlo únicamente a una rama de pensamiento. IV. AUTORES CONTEMPORÁNEOS AL PROFESOR FLORES DE LEMUS Llegados a este punto, se han repasado los manuales de Hacienda Pública de los que fueron discípulos del profesor Flores de Lemus. Corresponde ahora analizar otras aportaciones al campo de la Hacienda de autores que desarrollaron su labor en la misma época que Flores de Lemus, respecto a los que no existe acuerdo sobre su vinculación a la escuela del maestro. 128 Véase reseña de Fernando Vicente-Arche Domingo a la primera edición del manual de Franco, en Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública nº40, 1960, pp. 971-972. 129 Recensión del profesor Naharro ante la publicación de la segunda edición del manual de G. Franco, en Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública, Madrid 1968, p. 234. — 40 — Tienen cabida en este apartado la obra del profesor Bernis, La Hacienda Española. Los impuestos. Cómo son en España, cómo son en otras haciendas y cómo deben ser en la nuestra, el manual Hacienda Pública de Pío Ballesteros, Hacienda Pública ajustado al programa de la Universidad Central, de Eduardo Ordóñez Munguira, Apuntes de Elementos de Hacienda Pública de A.S.R (anónimo) y Apuntes de Hacienda Pública (anónimos). IV.1. Francisco Bernis y Carrasco: La Hacienda Española. Los impuestos. Cómo son en España, cómo son en otras haciendas y cómo deben ser en la nuestra El análisis de los estudios de Hacienda Pública de principios del siglo XX quedaría incompleto sin hacer referencia a la obra del profesor Francisco Bernis. De él dice el profesor Velarde que fue uno “de los tres universitarios que transformaron la investigación económica española”130, junto con Zumalacárregui131 y, por supuesto, Flores de Lemus. Francisco de Paula Bernis y Carrasco, nacido en Sevilla en septiembre de 1877, perteneció a la Generación del 98 tanto por cronología histórica como por planteamientos intelectuales. Según el profesor Fernández Pérez132, su etapa de formación se puede resumir señalando que estudió en la Universidad de Sevilla hasta licenciarse en Derecho en 1899, obteniendo el Premio Extraordinario de licenciatura. Fue en esta misma Universidad donde entró en contacto con un grupo de profesores de talante krausista, al frente de los cuales estaba Federico de Castro. Las ideas de estos profesores le resultaron atractivas, hasta el punto de trasladarse a Madrid para cursar allí los estudios de doctorado y, además, asistir a las clases de Francisco Giner de los Ríos. De gran influencia sobre los primeros pensadores del presente siglo133, Giner de los Ríos constituyó, según el profesor Fernández Pérez134, la primera gran influencia que recibiera Bernis.135 Leída la tesis permaneció algunos años en Sevilla, donde participó en actividades del Ateneo. Impartió cursos de doctorado en la Universidad. En lo tocante a las actividades políticas, comenzó a estar cada vez más vinculado con el Partido Liberal Democrático136. 130 Cfr. J. Velarde Fuertes, Introducción a la historia del pensamiento económico español, op. cit., p. 29. También menciona a Bermúdez Cañete. 131 Las aportaciones de Zumalacárregui quedan fuera del ámbito de este trabajo por cuanto se dedicó a áreas de la ciencia económica relativamente ajenas a la Hacienda Pública. 132 Véase José Miguel Fernández Pérez “La trayectoria intelectual de Francisco Bernis” en Pensamiento Iberoamericano nº14, julio-diciembre de 1988, p. 339. 133 Según destaca Gómez Molleda, “de 1870 a 1880 nace la promoción de admiradores discípulos de Giner”. Tal y como señala Fernández Pérez, resulta llamativo que la figura de Bernis no aparezca en esa lista de “«hijos espirituales» de Giner” que cita Gómez Molleda. Cfr. Mª Dolores Gómez Molleda, Los reformadores de la España contemporánea, CSIC, Madrid 1981, p. 282. Véase José Miguel Fernández Pérez, “El pensamiento económico de Francisco Bernis” en Economía Española, Cultura y Sociedad, Homenaje a Juan Velarde, op. cit., p. 516. Además, tampoco se cita a Bernis en la obra de José Gil Cremades El reformismo español. Krausismo, escuela histórica, neotomismo, Ariel, Barcelona 1960. 134 No todas las influencias que se mencionaran guardan relación directa con su formación hacendística. Si bien son de carácter marcadamente económico, consideramos de interés mencionarlas porque tuvieron indudablemente cierto reflejo en su pensamiento hacendístico. 135 De hecho fue a Giner de los Ríos a quien dedicó su libro La Hacienda Pública española, que estudiamos en la segunda parte de este apartado. 136 Véase J.M. Fernández Pérez, en “La trayectoria intelectual de Francisco Bernis”, op. cit., p. 340. — 41 — Instituto de Estudios Fiscales Su formación postdoctoral se desarrolló, como en el caso de la mayoría de los discípulos de Giner de los Ríos137, en el extranjero, más concretamente en Alemania. En los dos años que permaneció en la Universidad de Berlín entró en contacto con importantes figuras de la corriente historicista, en concreto con Gustav Schmoller y Adolf Wagner. Asistió, por ejemplo, al Seminario de Ciencias Políticas y Estadística de Schmoller138. El historicismo alemán, especialmente la denominada nueva escuela histórica, constituyó, según señala Fernández Pérez, la segunda gran influencia ejercida sobre Bernis. De todos los autores y corrientes alemanes, Bernis se centró en dos figuras, G. Schmoller y A. Wagner. Cabe considerar que las enseñanzas de este último tuvieran influencia sobre el pensamiento de Bernis porque, según mismo afirmaba, es “el más profundo, creo yo, el más avanzado, del que más puede aprenderse”139. Después de Berlín se trasladó a Bonn y posteriormente realizó una estancia de verano en Inglaterra, donde conoció a F.Y. Edgeworth. Tras Inglaterra se fue a EE.UU. Allí entró en contacto con profesores de la Columbia University como J. Bates Clark y Henry L. Moore y, especialmente, con E.R.A. Seligman, de quien, según indica Fernández Pérez, afirmaba que era “el primer hacendista de América”140. Del contacto directo con los institucionalistas americanos proviene la tercera gran influencia ejercida sobre Bernis.141 Se debe señalar la importancia que pudo tener el que, tras su contacto con el historicismo alemán, trabajase cerca de institucionalistas americanos, pues, como afirma el profesor Rojo, “el último cuarto del siglo XIX presenció en los Estados Unidos un creciente interés por el pensamiento socioeconómico alemán”142. Lo anterior contribuyó a que se diera una relativa continuidad en la formación de Bernis. Consideraba que “[e]l terreno más cultivado y mejor servido por los americanos es la Hacienda. Tienen unos cinco o seis tratados excelentes, sobre todo uno de Seligman (...) y otro de Horve.”143 La anterior afirmación del profesor Bernis se debe contextualizar, puesto que desde principios del siglo XIX y hasta bien entrado el siglo XX, la literatura financiera española venía siendo muy pobre, por lo que el contraste era aún más fuerte. 137 Un ejemplo de ello lo encontramos en la lista de las personas que solicitaron pensión a la Junta para la Ampliación de Estudios, entre las que se encontraban Antonio Flores de Lemus, José Álvarez Cienfuegos, Agustín Viñuales, Germán Bernácer, Ramón Carande, Olegario Fernández Baños, Luis Olariaga, José Larraz, Román Perpiñá Grau, Jesús Prados Arrarte, Enrique Rodríguez Mata, o Antonio Bermúdez Cañete, todos autores relacionados con el avance de la ciencia económica y financiera en nuestro país. 138 Véase J.M. Fernández Pérez, “El pensamiento económico de Francisco Bernis”, op. cit., p. 522. Posiblemente, afirma Fernández Pérez, asistiera también al Seminario de Wagner sobre Estadística y ciencias del Estado, lo que hubiera influido sobre su pensamiento hacendístico, pero no ha sido posible probarlo documentalmente. 139 Véase la Memoria razonada.... p. 19. 140 Cfr. Carta de F. Bernis a Giner de los Ríos, fechada en Sevilla el 5 de enero de 1906. 141 Véase J.M. Fernández Pérez en “La trayectoria intelectual de Francisco Bernis”, op. cit., p. 342. 142 Cfr. L.A. Rojo, “Veblen y el institucionalismo americano”, en Anales de Economía 1970 nº (5-8), p. 152. 143 Cfr. la carta fechada en Nueva York el 21 de octubre de 1905, (loc. cit. J.M. Fernández Pérez). En el caso del tratado de Seligman se puede conjeturar que se refiriera a Essays in taxation, Macmillan, Nueva York 1895. Pero no se ha podido localizar ningún tratado de Hacienda cuyo autor responda al nombre de Horve. — 48 — En definitiva, tendía a una imposición basada, del lado de la tributación indirecta, en impuestos sobre volumen de ventas, y, del lado de la directa, en la personalización de la misma, tanto para las sociedades como para el patrimonio167. En cierto sentido, la reforma promovida por el profesor Bernis se llevó a la práctica de la mano de Flores de Lemus168. Sin embargo, tal y como precisa el profesor Fuentes Quintana, se observan divergencias de grado y de estrategia entre lo que el profesor Bernis proponía y lo que el profesor Flores de Lemus materializó. Estas diferencias, junto a la falta de rigor de sus propuestas le costaron a Bernis la oposición a la cátedra de Madrid.169 IV.2. Pío Ballesteros: Manual de Hacienda Pública La principal ocupación profesional del Magistrado del Tribunal Supremo Pío Ballesteros Alava no fue la Universidad, lo que no le impidió ejercer como docente durante varios periodos. Así, en 1906 fue nombrado auxiliar sustituto personal de la asignatura de Economía Política de la facultad de Derecho de la Universidad Central, cargo del que solicitó la excedencia en 1930. Posteriormente, en 1947170 fue nombrado Encargado de Cátedra para el desempeño de la disciplina de Hacienda Pública en la facultad de Ciencias Políticas y Económicas de la misma Universidad171. Tuvo encargada la docencia en la sección de Ciencias Políticas hasta su fallecimiento en 1952172. En este apartado analizamos su manual de Hacienda Pública, concebido fruto de su inquietud por facilitar y colaborar en el estudio de la Hacienda Pública como disciplina universitaria. Pese a tener en cuenta el esfuerzo de muchos profesores por poner en manos del público español una serie de manuales extranjeros de las más diversas orientaciones doctrinales -en concreto hacía referencia a Hacienda Pública173 de K. T. von Eheberg, Introducción a la ciencia financiera174 de Karel 167 Esto es lo que el propio profesor Fuentes Quintana denomina ideología fiscal reformadora, en “Los principios de la imposición española y los problemas de su reforma”, discurso ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, en 1975, que subyace en la actuación “silenciosa” de Flores de Lemus. 168 La Reforma Tributaria Silenciosa, que es como se conoce a la reforma llevada a cabo por Flores de Lemus, buscaba fundamentalmente la personalización del gravamen por razones de suficiencia, de justicia, y con base en el Derecho fiscal comparado por haberse introducido el IRPF en Prusia y Austria, y el income tax en Gran Bretaña. Desde 1909, la imposición de producto se mostró insuficiente para soportar los gastos por su inflexibilidad. Además, se hacía necesaria la imposición directa progresiva, para compensar la regresividad de los impuestos de consumo. Su propuesta partía de principios parecidos a los expuestos por Bernis. Véase E. Fuentes Quintana “La ideología de la Reforma Tributaria Silenciosa”, Hacienda Pública Española nº 42-43, 1976, p. 107. 169 Según el profesor Fuentes Quintana, esta falta de rigor puede resumirse en la excesiva facilidad para cambiar las aportaciones al Presupuesto de cada impuesto, la defensa del gravamen sobre los incrementos del valor patrimonial, la laxitud en la reforma del impuesto sobre producto, y la fe en los nuevos impuestos de consumo y en los monopolios fiscales. 170 Por Orden Ministerial de 30 de octubre de 1947. 171 Expediente Personal del profesor Pío Ballesteros Alava facilitado por la Sección de Personal Docente de la Universidad Complutense de Madrid. 172 Información facilitada por la sección de personal de la Universidad Complutense de Madrid. 173 Trad. E. Rodríguez Mata, G.Gili, Barcelona 1929. 174 Labor, Barcelona 1937. — 49 — Instituto de Estudios Fiscales Englis, Hacienda Pública175 de R. van der Borght, Manual de Hacienda Pública176 F. Flora, o Principios de ciencia de las finanzas177 de B. Griziotti-, Ballesteros subrayaba la escasez de manuales españoles para esta disciplina. Únicamente cabía mencionar, a su entender, las aportaciones por vía de notas o apéndices de los traductores de las obras señaladas, como L.V. Paret en su traducción, notas y apéndices a la obra de F. Flora178, E. Rodríguez Mata en sus traducciones de los manuales de Eheberg179 y de Griziotti180, y Miguel Sancho Izquierdo en la obra de R. van der Borgh181. Ante este panorama el profesor Ballesteros consideró la oportunidad de elaborar un manual que sirviera para analizar las cuestiones fundamentales de la ciencia de la Hacienda desde la óptica española. Aquí se encuentra el origen de su Manual Hacienda Pública182, dedicado al estudio de los principios generales de la ciencia financiera. En este sentido, el profesor Coronas afirma que “...la obra del señor Ballesteros viene a satisfacer una urgente necesidad sentida por nuestra juventud universitaria, a la que se ofrecían hasta el día una serie de traducciones de obras extranjeras -algunas muy buenas; es de justicia el consignarlo-, pero ningún libro español moderno y sólido de Teoría general de la Hacienda, si exceptuamos excelentes monografías de Profesores universitarios, que tenían el inconveniente de limitarse a temas muy circunscritos.”183 Esta obra, que pretende resaltar la importancia que tiene el estudio de las aportaciones de los autores españoles, supone, según el profesor Coronas184, una sistematización de la situación de la Hacienda Pública en el momento de su elaboración, de orientación moderna y ampliamente documentada. El profesor Ballesteros dividió su Manual de Hacienda Pública en tres partes: A. Preliminares, donde realiza una amplia introducción histórica. B. Parte primera, destinada al estudio de los gastos públicos; C. Parte Segunda, en la cual se centra en los ingresos públicos. 175 Labor, Barcelona, 1925. 176 Trad. V. Gay, Librería Victoriano Suárez, Madrid 1906. 177 Trad. y notas Dino Jarach Depalma, Buenos Aires 1949. 178 Manual de Ciencia de la Hacienda, segunda versión española de Lorenzo Víctor Paret, aumentada con un apéndice “Notas del traductor” comentario sobre “La Hacienda española”, Librería General Victoriano Suárez, Madrid 1918. 179 Eheberg, K. T. Von, Finanzwissenschaft, G. Böhme, Leipzig 1901, traducida al castellano con el título Hacienda pública, por E. Rodríguez Mata, de la 19ª edición alemana, Gustavo Gigli, Barcelona 1929. 180 Griziotti, B., Principios de política, derecho y ciencia de la Hacienda, Reus, 1958. 181 Borght, R. van der, Hacienda pública, Labor, Barcelona, 1925. 182 Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid 1940. 183 Cfr. reseña de F. Coronas a esta obra, en Revista de Derecho Privado nº 287 de 1940, p. 344. 184 Véase reseña de F. Coronas a esta obra, en Revista de Derecho Privado, op.cit, p. 344. — 50 — A. Preliminares. La etapa en la que esta obra se esboza estaba caracterizada por el renacer de los valores propios de los españoles. De ahí el interés de elaborar una síntesis concisa al tiempo que completa de las ideas sobre temas financieros que se habían ido forjando por los autores españoles en el pasado185. Esa es, fundamentalmente, la tarea del profesor Ballesteros en los Preliminares. Comienza con un primer capítulo centrado en el análisis de las razones que pueden llevar al Estado a intervenir en la vida económica, a través del estudio de las necesidades colectivas, la actividad financiera y sus peculiaridades, resaltando el matiz político del fenómeno financiero. Por actividad financiera el profesor Ballesteros entendía el conjunto de las actuaciones del Estado dirigidas a “producir servicios de interés general”186, actividades que, afirmaba, tienen carácter económico. Esta afirmación se basaba en que el Estado requiere medios económicos para el desarrollo de esta actividad. Pero además señalaba, siguiendo a A. Wagner, que el Estado mismo es de suyo un valor económico, en tanto que es indispensable para que los demás sujetos económicos puedan desarrollar su propia actividad. Desde la óptica de Ballesteros, la actividad del Estado engloba las ramas del consumo y de la producción, mostrándose explícitamente contrario, en este punto, a la concepción clásica de la Hacienda Pública que excluye la producción187. El profesor Ballesteros participaba de la opinión de que la actividad del Estado es una actividad productiva y necesaria, poniendo de relieve con ello una marcada influencia germana (List, Wagner y Dietzel). El listado de maestros con los que se mostraba de acuerdo se completaba con el italiano A. de Viti di Marco, cuya obra se encargaría él mismo de traducir188. Con esta postura del profesor Ballesteros se pone de manifiesto el asentamiento de esa corriente de pensamiento en nuestro país, partidaria de la consideración de la rama productiva de la actividad financiera. Se deben resaltar, según el profesor Calle, los capítulos en los que estudiaba con detalle el concepto y el método de la Hacienda Pública, su finalidad, las leyes por las que se rige, señalando las diferencias existentes con las leyes económicas. La conceptualización de la Hacienda Pública de la que parte el profesor Ballesteros es la siguiente: “Es peculiar misión de la Ciencia de la Hacienda ocuparse en el análisis de aquella serie de actividades desplegadas por las entidades de Derecho público para producir medios con que atender a servicios encaminados a satisfacer necesidades colectivas que, si en definitiva llegan a serlo y merecer nombre de tales, estribarán en una circunstancia: la de que se fundan en las genuinas y generalmente experimentadas por el individuo (...)”189 La relación de la Hacienda con otras ciencias la expone el profesor Ballesteros, remarcando su independencia y distinguiendo de un lado las ciencias que le son afines y, de otro, las ciencias auxiliares: entre las primeras señalaba la Administración financiera, la práctica financiera y la 185 Cfr. reseña de F. Coronas a esta obra, en Revista de Derecho Privado nº 287 de 1940, p. 344. 186 Cfr. P. Ballesteros Manual de Hacienda, op. cit., p. 7. 187 A este respecto cita a A. Smith, J.B. Say, y E. Sax. En España hace referencia al Diccionario de Hacienda y a Elementos de la Ciencia de la Hacienda de J. Canga Argüelles. 188 Existe otra versión de esta obra muy posterior, de 1985, a cargo de Julio Banacloche, publicada por el IEF. 189 “La moral y la política fiscal”, en Anales de Economía nº6 de 1947, p. 423. — 51 — Instituto de Estudios Fiscales política financiera; entre las segundas destacaba la Economía Política, o ciencia que “suministra las nociones de riqueza, valor, precio, producto, renta, crédito, etc.”190 En relación con la metodología financiera se ciñó a la metodología de la Economía Política, pero añadiendo las precisiones hechas por K. T. von Eheberg y F. Bastable. Siguiendo a estos autores, subrayaba que no debe optarse de modo único ni por la deducción ni por la inducción, aunque en todo caso ésta última resulta más útil que la primera. La relevancia de los capítulos tercero y cuarto se debe a que en ellos se expone la aparición y evolución de la ciencia y la literatura hacendísticas. En el capítulo III el profesor Ballesteros desarrollaba la evolución general de la Hacienda desde la antigüedad griega hasta el siglo XX. De esta evolución el profesor Ballesteros destacaba la figura de A. Smith del que dice “impidió una profunda elaboración de la ciencia de la Hacienda por causa de tan estrecha dependencia en que la situó con respecto a la Economía”191, reprochándole, como a la generalidad de los clásicos, el que la considerase como una rama más del consumo. Asimismo le criticaba el papel preponderante que otorgó al interés privado frente al interés público. Siguiendo a Bastable, el profesor Ballesteros advertía que la influencia doctrinal y metodológica de Smith fue la causa de que, a comienzos del siglo XIX, no se separase la Ciencia de la Hacienda de la Economía Política tanto en Alemania como en el resto de Europa. El capítulo IV comprende un análisis pormenorizado de la literatura española sobre Hacienda, desde la Edad Media hasta el momento de la redacción de la obra. En él repasaba las aportaciones de prácticamente todos los autores, desde Fray Domingo Soto, y Sancho de Moncada, hasta Francisco Martínez de la Mata. En el siglo XVII distinguió a los denominados arbitristas, (Luis de Arriata y Guevara y a Francisco de Sandoval). Del siglo XVIII señaló las obras de Bernardo F. Aznar, José Patiño y José del Campillo y Cossío, entre otros192. Del inicio del siglo XIX mencionó a Cayetano Soler, Francisco Gallardo Fernández, Luis de Sosa y Francisco X. de Uriortúa. Ya de lleno en el siglo XIX Ballesteros destacó las aportaciones del conde de Canga Argüelles, José de la Peña y Aguayo, J.P. Muchada, D.F.A. Conte, López Narvaez y Eustaquio Toledano. Se debe poner de manifiesto el que omitiera cualquier tipo de mención a Flórez Estrada193. De la década de los sesenta subrayó el papel de Mariano Miranda y Eguía y J. Piernas Hurtado. Su descripción del último cuarto del siglo XIX lo marcan, además del Programa de Modesto Fernández y González, la tercera edición de la obra de Piernas Hurtado ya en solitario, y las obras de T. Peña y de A. Brañas. El profesor Ballesteros reiteraba como nota predominante del inicio del siglo XX la carencia de tratados doctrinales completos de origen español, apuntando que, en contraposición, sí se habían publicado obras monográficas relevantes. Insistió en que la escasez de manuales españoles se contrarrestaba en parte por las traducciones de manuales extranjeros que habían ocupado a muchos profesores. Mencionaba también las aportaciones, de carácter más práctico que pedagógico, de A. Flores de Lemus, F. Bernis, A. Viñuales y Trías de Bes. 190 Cfr. P. Ballesteros Manual de Hacienda, op. cit., p. 23. 191 Cfr. P. Ballesteros Manual de Hacienda, op. cit., p. 38. 192 Véase P. Ballesteros Manual de Hacienda, op. cit., pp. 71-73. 193 Quizás la razón estribe en que su obra se centrase en la Economía Política y no en la “Hacienda Pública”. — 52 — En definitiva, el profesor Ballesteros ofrecía un bosquejo general de la evolución de los estudios de esta materia en España, de gran utilidad ante la escasez y falta de sistematización de los datos existentes a este respecto. B. Primera parte: Gastos Públicos. Tras los Preliminares, la primera parte está destinada al estudio de los gastos públicos. La definición más completa del profesor Ballesteros sobre el gasto público, que curiosamente se encuentra en la parte dedicada a los ingresos, es la siguiente: “El gasto total del Estado es el precio de los servicios públicos, porque no es admisible que éstos cuesten una cantidad inferior y la diferencia se dedique a incrementar ningún peculio particular...”194 El profesor Ballesteros, en su estudio de los gastos públicos se centró en el problema de la progresión, analizando sus causas en función de los diversos factores que pueden determinar su incremento. Establecía una relación entre la progresión de los gastos públicos y la estructura política y social de cada nación. Su preocupación por los principios sociales con relación a la ciencia financiera es casi una constante en las obras de Ballesteros, dedicando un artículo exclusivamente a su análisis.195 Relacionado con lo anterior, el profesor Ballesteros destacaba, de la Hacienda Pública alemana, la concepción de autores que, como A. Schäffle, defendían el papel del Estado en la vida económica para alterar la distribución de la riqueza. Ballesteros encontró otro ejemplo de esta concepción en A. Wagner, quien afirma que el Estado es “la forma suprema de vida social”. En este mismo sentido, pero en la escuela italiana, el profesor Ballesteros señaló a E. Morselli, por desarrollar una orientación ético-social del Estado en la que identifica sus fines con la justicia social. Otros problemas relacionados con el gasto público, como su influencia sobre el crecimiento económico, la repercusión que sobre ellos tiene la evolución económica, o los criterios para limitarlos son tratados de modo somero mediante definiciones generales y sencillas. Por último, esta primera parte (B.) finaliza con la clasificación de los gastos públicos, valiéndose de las ofrecidas por varios autores extranjeros de notable difusión en nuestro país. En concreto, hizo uso de las clasificaciones de L. Cossa, K. T. von Eheberg, así como de las de otros dos autores más ajenos a la literatura española, H.C. Adams y C.C. Plehn. Los tres capítulos de esta primera parte no constituyen la parte más sobresaliente del manual sino que, por el contrario, resultan de contenido escaso y poco desarrollado. C. Segunda Parte: Ingresos Públicos Por contraposición con el apartado anterior, los nueve capítulos de esta parte son de gran relevancia, especialmente por su contribución al análisis del sistema tributario español. El profesor Ballesteros comenzaba definiendo el concepto de ingresos públicos como el conjunto de medios económicos que el Estado necesita para cumplir sus fines196. Estos recursos, según el profesor 194 Cfr. P. Ballesteros, Hacienda Pública, op. cit., p. 159. 195 Véase “Principios sociales en la ciencia de la hacienda”, Anales de Economía 29, 1948. pp. 12-13. 196 Cfr. P. Ballesteros, Hacienda Pública, op. cit., p. 160. — 53 — Instituto de Estudios Fiscales Ballesteros, deberían cumplir dos requisitos: ser propiedad del Estado, y que éste pudiera lícitamente decidir sobre su destino. La clasificación principal de los ingresos que realizaba Ballesteros consistía en diferenciar los ordinarios de los extraordinarios, en función de la regularidad de unos y otros. Los ingresos ordinarios, que en su opinión son los realmente significativos, los subdividió a su vez en ingresos ordinarios de economía privada e ingresos ordinarios de economía pública y, siguiendo a De Viti de Marco, en patrimoniales o tributarios. Junto a estas clasificaciones añadió la del profesor Einaudi que distingue las categorías de necesidades públicas satisfechas por su relación con los medios con que se las atiende (precio cuasi privado, precio público, precio político, contribución especial e impuesto). El capítulo IX está dedicado íntegramente a los ingresos de economía privada, centrándose en la propiedad territorial del Estado. El siguiente capítulo se dedica a la propiedad industrial del Estado, incluyendo el análisis de las minas, ferrocarriles y correos, en el que se pone de manifiesto la posibilidad de que muchas de estas actividades estén en manos privadas. El capítulo XI introduce el análisis de los ingresos de economía pública, específicamente relacionados con las misiones públicas que el Estado tiene el deber de desarrollar en provecho de la colectividad. El profesor Ballesteros clasificaba las variadas formas que tiene el Estado para obtener estos recursos distinguiendo en función de si el beneficio individual es o no divisible y mensurable. En concreto, diferencia tres figuras: los impuestos, las tasas -que caracteriza como figura de transición entre los ingresos de Derecho privado y Público-, y las contribuciones especiales. La figura a la que el profesor Ballesteros prestó más atención fueron los impuestos. Su papel, “residual”, surge cuando “los ingresos patrimoniales del Estado no proporcionan la totalidad de los recursos necesarios para las atenciones ordinarias, y los bienes y servicios producidos por aquél son de tal índole que no cabe exigir aportación económica de los particulares en razón al uso separado que ellos hagan de los mismos o al beneficio especialmente reportado por cada economía.”197 Del concepto de impuesto Ballesteros destacó dos nociones: su obligatoriedad, y el que no otorguen derecho a contraprestación inmediata. En los cuatro capítulos que dedicó a la imposición estudió la función financiera del impuesto, su función económica, su fundamento jurídico, las reglas por las que se rigen, sus efectos sobre la economía y su clasificación. Respecto a las “reglas del impuesto”, Ballesteros destacó a A. Smith, por ser el primero en formular los criterios que deberían regir la imposición, y que expuso como sigue: “...el impuesto debe ser proporcionado a la renta individual; la cuota tributaria ha de ser cierta y no arbitraria; debe fijarse la época y forma de pago más cómodas para el contribuyente; la cantidad que a éste se tome ha de acercarse todo lo posible a lo requerido para las atenciones del Estado.”198 197 Cfr. P. Ballesteros, Hacienda Pública, op. cit., p. 235. 198 Cfr. P. Ballesteros, Hacienda Pública, op. cit., p. 258. — 54 — A continuación enunció las reglas propuestas por otros autores posteriores a Smith, hasta llegar a los escritores italianos -Tangorra, Einaudi, De Viti de Marco y Nittifranceses -G. Jezè y E. Allix- e ingleses -Bastable-. concretos. Tomando como punto de partida lo dicho por todos ellos, analizó algunos criterios 1. La suficiencia, entendida como la preocupación por “hallar la seguridad de que se obtendrán los ingresos necesarios para la satisfacción de los fines del Estado” 199, que incorpora también un aspecto negativo, puesto que “sólo es lícito llevar la imposición hasta el límite necesario para cumplir las necesidades del Erario.” 200 2. La elasticidad de los ingresos en relación con la situación económica. Proponía dos formas de dotar elasticidad a una Hacienda: mediante un sistema tributario compuesto por una pluralidad de impuestos y, adicionalmente, a través de un impuesto complementario, superpuesto a los que gravan los rendimientos sea cual fuere su clase, que grave la totalidad de cada patrimonio y que sea susceptible de presiones crecientes. 3. La determinación de la fuente del impuesto, esto es, qué parte de los bienes poseídos por cada economía puede dedicarse a satisfacer las cuotas tributarias. Ballesteros concluyó que la renta debe constituir la fuente normal del impuesto ordinario, junto a ciertas formas de imposición del capital que afecten a la evolución de las economías sometidas a tributación. Además, la imposición sobre el capital puede ser fuente extraordinaria de recursos. 4. La imposición y el proceso económico, esto es, la neutralidad impositiva. El sistema tributario debe permitir el normal funcionamiento del sistema económico. 5. La generalidad como postulado de justicia, que alude al carácter extensivo del impuesto. 6. La igualdad tributaria, como reflejo de las tesis de igualdad ante la ley en el campo tributario. En lo que toca a la pugna proporcionalidad frente progresividad, a pesar de desarrollar ampliamente las críticas a este último sistema en boca de De Viti, se mostró partidario de él. Clasificó los efectos del impuesto en psicológicos, morales, políticos y económicos y, dentro de estos últimos señaló la percusión, la traslación o repercusión y la difusión que se origina. Al estudio de todo ello dedica el capítulo XV, penúltimo del manual. El último capítulo del manual lo dedica íntegramente a la “Variedad tributaria”, distinguiendo diferentes clasificaciones: impuestos en especie y en dinero, generales y especiales, de catastro o de tarifa, ordinarios o extraordinarios y, finalmente, directos e indirectos. 199 Cfr. P. Ballesteros, Hacienda Pública, op. cit., p. 260. 200 Cfr. P. Ballesteros, Hacienda Pública, op. cit., p. 261. — 55 — Instituto de Estudios Fiscales Las influencias más destacadas que se ponen de relieve a lo largo de este texto son de origen fundamentalmente alemán e italiano. De los alemanes cabe destacar, a A. Wagner, H. Dietzel, K.T. von Eheberg y F.B.G. von Hermann; de los italianos a F. Flora, L. Einaudi, L. Tangorra, y, especialmente, a A. de Viti de Marco cuyo manual tradujo al castellano. Por otro lado, nombra en varias ocasiones a F. Bastable. En su momento, el manual de Ballesteros fue descrito con las siguientes palabras: “un excelente tratado elemental que lleva al lector a fijar en su mente los temas fundamentales de la disciplina, y siempre a la vista de la legislación vigente en nuestro país.”201 Posteriormente, sin embargo, se han puesto de manifiesto algunos defectos, a pesar de los cuales, el profesor Calle afirma que se trata de una obra meritoria202, atendiendo a la fecha en que se publicó. También los profesores Beltrán y Sardá consideran esta obra digna de elogios cuando afirman que, aunque “[c]ubre, naturalmente, sólo una parte del terreno que comprenderá toda la obra; estudia con criterio irreprochable los principios generales de nuestra ciencia, de los gastos y de los ingresos públicos.”203 No obstante todo lo anterior, ésta no ha sido la aportación que más ha transcendido de este autor. Lo que más se ha ensalzado de las aportaciones del profesor Ballesteros ha sido, tal y como indica el profesor Fuentes Quintana, su traducción de la obra de Antonio de Viti di Marco, Principios Fundamentales de Economía Financiera (Principii dell´Economia Finanziaria)204: “lo mejor de este autor está en sus trabajos del conocimiento de la hacienda española y en la excelente traducción de los Principios de De Viti de Marco”205 Antes de finalizar debe señalarse que esta obra no fue la única del profesor Ballesteros relacionada con la Hacienda Pública, sino que, muy al contrario, son varias sus publicaciones en el campo de la Hacienda Pública. En concreto, se deben señalar los cinco pequeños libros relacionados con la ciencia de la Hacienda que publicó entre 1930 y 1935, con el título colectivo de “Comentarios aclarativos”: Teoría del Sistema Tributario Español206; La contribución territorial en España207; Impuestos de derechos reales, sucesiones y personas jurídicas208; La contribución general sobre la renta en España209, y La contribución industrial en España210. Estas obras contienen, según los profesores Beltrán y Sardá, “exposiciones claras y críticas bien enfocadas de sus respectivas materias”211. La primera estudia, a modo de diccionario con base legal y estructura descriptiva, la significación de las 201 Reseña en Revista de Derecho Privado, 1940, p. 344. 202 Véase R. Calle, La Hacienda Pública en España. Un análisis de la literatura financiera, CEU, Madrid 1978. 203 Cfr. Literatura española sobre Hacienda, op.cit., p. 25. 204 Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid 1934, con prólogo del traductor. En 1985 se edita una nueva versión. En esta ocasión el traductor fue Julio Banacloche Pérez. Colección Obras Básicas de Hacienda Pública del IEF, Madrid 1984. 205 Cfr. R. Calle, La Hacienda Pública en España, op. cit., p. 454, n 192. 206 Editorial Revista de Derecho Privado, serie F (8º), 1933. 207 Editorial Revista de Derecho privado, vol. I, serie F (8º), 1933. 208 Editorial Revista de Derecho Privado, vol. II, serie F (8º), 1934. 209 En colaboración con M. de Torres. Editorial Revista de Derecho Privado, vol. III, serie E (8º), 1935. 210 Editorial Revista de Derecho Privado, vol. IV, serie E (8º), 1935. 211 Cfr. L. Beltrán y J. Sardá, Apéndice I Literatura española sobre Hacienda, en Ehebergh/Boesler, Principios de Hacienda, op. cit., , pp. 24-25. — 56 — diferentes figuras que componen nuestro sistema tributario, y cada una de las siguientes profundiza en figuras concretas del mismo. Además, pronunció varias conferencias sobre estos temas. Así en Los principios internacionales del Derecho tributario español212, leída en la Asociación Española de Derecho Internacional, y posteriormente publicada213, el profesor Ballesteros expone aspectos de la aportación española a la solución de problemas concretos de la imposición; otro ejemplo es La moral y la política fiscal. El pensamiento español en la teoría financiera, conferencia pronunciada en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación en 1940, y publicada algunos años después.214 De esa misma época son La Reforma Tributaria215 y Las contribuciones de producto y la tesis universalista216. Cercano el ecuador del siglo XX Ballesteros publicó otro conjunto de artículos de Hacienda: Medio siglo de Hacienda Española217; Principios sociales en la ciencia de la hacienda218; La presión tributaria219, y La hacienda pública y las depresiones cíclicas220. IV.3. Otros textos En los apartados precedentes de este trabajo se han analizado obras de Hacienda Pública publicadas por autores relevantes y, en su mayoría, utilizadas para impartir esa asignatura en las facultades de Derecho. Se han podido localizar otros manuales que, sin haber sido elaborados por autores de renombre, presumiblemente se utilizaron para el estudio de esta disciplina en la Universidad española. Es el caso del manual del abogado Eduardo Ordóñez-Munguira, publicado en 1934, y que lleva por título Hacienda Pública ajustado al programa de la Universidad Central221. Su título mismo indica la pertinencia de su tratamiento en este trabajo. El segundo manual que se estudia en este apartado es de autor desconocido -únicamente se conocen sus iniciales A.S.R-. Su título, Apuntes de Elementos de Hacienda Pública222. En tercer lugar se hace un repaso a unos Apuntes de Hacienda Pública, anónimos, que cabe identificar con las clases de esta disciplina tanto por su estructura como por su contenido. 3.1. Hacienda Pública ajustado al programa de la Universidad Central, por Eduardo Ordóñez Munguira. 212 Madrid 1935. 213 Reus, Madrid 1935. 214 Anales de Economía vol. VII nº26 de 1947, pp. 423-455. 215 Editorial Revista de Derecho Privado nº 290, 1941, pp. 141-155. 216 Moneda y Crédito nº1, 1942, pp. 33-40. 217 Anales de Economía, vol. III Oct-Dic. de 1948 nº32, pp. 371-432. 218 Anales de Economía vol. VIII nº29 de 1948, pp. 3-34. 219 Sección práctica de Revista de Derecho Privado nº 384, de 1949, pp. 216-224. 220 Discurso leído en el acto de recepción por la Academia de Ciencia Morales y Políticas, el 28 de noviembre de 1950. Contestación de D. José Gascón y Marín. Tipografía Pablo López, Madrid 1950. 221 Vol.1. Imprenta Fénix, Madrid 1934. No se conoce la existencia del Vol.2. 222 Ejemplar litografíado. Madrid 1929. — 57 — Instituto de Estudios Fiscales Este texto fue concebido, según indica su autor, para ser utilizado en las clases de Hacienda Pública que se impartían en la facultad de Derecho de la Universidad Central, hecho que se pone de manifiesto por la adaptación explícita de su índice al programa oficial.223 La materia objeto de estudio aparece dividida en veinticuatro lecciones224. En la primera de ellas, esencialmente metodológica, se exponía el concepto y método de la Hacienda Pública como disciplina. Ordóñez señalaba cómo, el crecimiento de la demanda de los servicios que le corresponde al Estado ofrecer, se traduce en una necesidad creciente de adentrarse en el conocimiento de la Hacienda Pública entendida como la actividad económica del Estado. Esta actividad económica conlleva gastos y, para cubrir esos gastos, son necesarios ciertos medios económicos: “Allí donde actúe una Corporación pública, se siente la necesidad de una ordenación económica, de una dirección económicamente ordenada, que se refiera a la adquisición, administración y empleo de los medios necesarios.”225 La economía financiera, desde la óptica del autor, era una economía de gastos e ingresos, pero con unas características especiales. Ponía de relieve el diferente fin perseguido por la economía del Estado frente a las economías privadas, en tanto que aquella persigue la producción de bienes inmateriales que, según Ordóñez, no pueden expresarse ni valorarse en dinero, pero que resultan esenciales226: justicia, paz, fomento de la cultura, etc. Otra característica propia de la actuación económica del Estado que subrayaba Ordóñez era su capacidad de ejercer coacción en el cobro de determinadas exacciones, sin que se generasen derechos en los individuos a recibir contraprestaciones específicas tras su pago. La economía financiera sería, según Ordóñez, un medio para conseguir un fin, el fomento del bienestar general, partiendo de que es el Estado el que mejor puede determinar qué es lo mejor para los ciudadanos. Más adelante, el autor consideraba la ciencia de la Hacienda como “la teoría de la economía pública”227. Su definición era la siguiente: “[L]a Hacienda Pública se ocupa de todos los 223 Véase E. Ordóñez, Hacienda Pública: Ajustado al programa de la Universidad Central, op. cit., “Indice de adaptación al programa oficial”, op. cit., p. 161. 224 Lección I. Preliminares: la ciencia de la Hacienda y su relación otras ciencias; Lección II. Desarrollo histórico de la literatura científica; Lección III. La ordenación formal de la Hacienda Pública: El Presupuesto; Lección IV. Los órganos de la Administración del Estado; Lección V. Los gastos públicos: concepto y clasificación; Lección VI. Los ingresos públicos: concepto y clasificación; Lección VII. Las exacciones: tasas y contribuciones especiales; Lección VIII. Los impuestos: concepto y clasificación; Lección IX. El poder impositivo y los principios generales de la imposición: A. Smith y A. Wagner; Lección X. Los impuestos de producto; Lección XI. El impuesto industrial; Lección XII. Propiedad privada del Estado; Lección XIII. Los impuestos sobre transmisión de bienes; Lección XIV. Los impuestos de consumo en general; Lección XV. La imposición sobre el azúcar; Lección XVI. El impuesto de Aduanas; Lección XVII. La Deuda pública; Lección XVIII. La Administración del crédito público; Lección XIX. Concepto legal de Hacienda Pública española. Organización de la Hacienda; Lección XXII. Los ingresos del Estado: análisis para el caso de España; Lección XXIII. El sistema tributario español; Lección XXIV. La contribución industrial y de comercio en España; Lección XXV. La contribución sobre utilidades de la riqueza mobiliaria; Lección XXVI. Impuestos directos de comercio. Como puede observarse, se trata de 24 capítulos, y no 26, porque ni en el índice ni en el manual aparecen el XX y XXI, posiblemente por un error de imprenta. 225 Cfr. E. Ordóñez, Hacienda Pública: Ajustado al programa de la Universidad Central, op. cit., p. 10. 226 En este punto se observa una total coincidencia con lo expuesto por el profesor Gay en su manual. 227 Cfr. E. Ordóñez, Hacienda Pública: Ajustado al programa de la Universidad Central, op. cit., p. 12. — 64 — En virtud de lo dicho puede inferirse que se trataba de unos apuntes de Hacienda Pública que ofrecían al estudiante de la facultad de Derecho una visión de la disciplina desde una óptica económica, en la que se destacaban sus aspectos financieros. No era un manual especialmente profundo, sino más bien de carácter descriptivo y enumerativo. Por otra parte, mostraba un amplio conocimiento de los autores de origen italiano y alemán, sin que apenas se perciba influencia anglosajona. 3.3. Apuntes de Hacienda Pública, anónimos. El último manual que se encuadra en este apartado, de autor anónimo, se titula Apuntes de Hacienda Pública. De su lectura se deduce que se trata de unos apuntes elaborados por el profesor de Hacienda Pública, siguiendo muy de cerca el programa de la asignatura, para que sirvieran de guión de sus clases en la licenciatura de Derecho. Si bien carece de fecha de publicación, las referencias temporales permiten situarlo en el período justamente posterior a la segunda Guerra Mundial. Al igual que en los casos anteriores, estos Apuntes carecen de índice, por lo que se ha considerado apropiado elaborarlo para obtener una idea global de las materias estudiadas.247 Este manual se inicia con una primera lección metodológica. El autor defendía una relación de dependencia de la Hacienda Pública con respecto a la Economía y al Derecho. Afirmaba que “la Hacienda Pública proviene del maridaje del Derecho público con la Economía (...) tiene con ella una relación filial.”248 247 Lección I. Prolegómenos de la Ciencia de la Hacienda: localización dentro del Derecho, denominación, doctrinas principales, características, naturaleza, elementos y evolución; Lección II. Definición de ciencia de la Hacienda. Relación de la Hacienda Pública con otras ciencias. Leyes de la Hacienda Pública. Literatura financiera. El método de la Hacienda. El papel de la Estadística. Objeto de la asignatura. Orientación política de la Hacienda Pública; Lección III. Las ramas de las que procede la Hacienda Pública: Economía y Derecho Político. Las necesidades privadas y públicas: el valor, el precio, el cambio, el crédito. La producción de valor, la circulación, la distribución y el consumo; Lección IV. Las asociaciones humanas: el Estado y las necesidades colectivas. Las entidades locales; Lección V. La vida económica del Estado: la similitud entre las reglas de consumo público y privado; Lección VI. La primera misión del Estado: determinación de los gastos públicos. La ley de progresión del consumo público; Lección VII. Razones para el crecimiento del consumo público. Clasificación de los gastos; Lección VIII. Gastos generales; Lección IX. Gastos de Administración; Lección X. Los gastos y la prosperidad pública; Lección XI. Los recursos del Estado y su doble personalidad. Clasificación de los recursos: ordinarios frente a extraordinarios; primarios frente a secundarios; previstos frente a imprevistos; en especie y en numerario; comunes -de Derecho privadofrente a privativos –de Derecho público; Lección XII. Propiedad privada del Estado; Lección XIII. Modos privativos coactivos del Estado; Lección XIV, XV y XVI. Dominio fiscal: historia y ejemplos; Lección XVII. Monopolios; Lección XVIII. El impuesto: categoría histórica e institución económico -financiera. Origen y crecimiento del impuesto. La justicia distributiva. Diferencia impuesto/tributo; Lección XIX. La relevancia del impuesto. Causa del impuesto: la voluntad de los votantes. Carácter económico, financiero, social y político del impuesto. El impuesto como gravamen; Lección XX. Componentes del impuesto. La justicia, la igualdad y la suficiencia de la imposición. Aplicación. La variabilidad del impuesto. Definiciones de impuesto por autores varios: J. Gezè, A. Schaeffle, Nitti, Cauwes; Lección XXI. Clasificación del impuesto: personales frente a reales; en especie o en numerario, directos o indirectos, generales o especiales, fijos frente a progresivos; Lección XXII. Procedimiento del impuesto; Lección XXIII. Efectos del impuesto: evasión, ocultación, emigración, disminución de la capacidad económica, difusión y consolidación; Lección XXIV. Recursos extraordinarios; Lección XXV. El crédito público; Lección XXVI. Características de los empréstitos; Lección XXVII. El Presupuesto; En este caso la labor ha sido más sencilla pues las lecciones están tituladas, y a su vez divididas en apartados numerados –aunque sin titular-. 248 Cfr. Apuntes de Hacienda Pública, op. cit., p. 46. — 65 — Instituto de Estudios Fiscales En este sentido, sostenía que la Hacienda es una aplicación de la Economía y, en consecuencia, a lo largo de todo el manual se puede observar como el autor hace hincapié constantemente en el matiz económico de la Hacienda Pública. Del mismo modo, recalcaba la estrecha relación de la Hacienda con el Derecho Político y Administrativo. El origen de esta relación estaba, según el autor, en la imposibilidad de estudiar el comportamiento económico de un sujeto –el Estadodel que no se tiene suficiente información, al mismo tiempo que señalaba la necesidad de distinguir entre Derecho Público y Derecho Privado. Para el autor, tanto la Economía como el Derecho Político marcan el origen de la Hacienda que, cronológicamente sitúa a principios del siglo XIX. Antes, en su opinión, sólo existían fenómenos aislados, pero no ciencia. En el estudio de las doctrinas financieras el autor distinguía dos corrientes marcadamente diferenciadas:  De un lado, la Escuela italo-francesa, con autores como F. Flora, Nitti y G. Jezè, que consideraron que la ciencia financiera debe limitarse a estudiar la Hacienda del Estado y demás entidades locales.  De otro lado, la Escuela hispano-alemana, que se centra en el plano teórico de la búsqueda de las doctrinas que deben guiar al Estado para alcanzar sus fines. Antes de ofrecer su propia definición de la Hacienda Pública, el autor enunciaba y criticaba las de otros autores (Jefften, Degreff (sic), Carnevale (sic), Nitty (sic), Graciani (sic), Jezè, y Tangorra). Proponía como definición óptima de la Hacienda Pública la siguiente: “[el] estudio filosófico-histórico - crítico de todo lo que significa problemas de relaciones entre los fines del Estado y los medios de carácter económico que tenga a su disposición para cumplirlos.”249 Más adelante ofreció estas otras definiciones: “la ciencia que nos da el conocimiento del orden de relaciones que constituyen la vida económica del Estado” ó bien “la ciencia que nos da el conocimiento de las leyes que rigen las necesidades económicas del Estado, de los medios adecuados para cubrirlas y de la organización indispensable para que aquellas necesidades se determinen y estos medios se consigan y apliquen correctamente”250. Para completar su caracterización de la Hacienda Pública, la calificaba de ciencia de carácter filosófico, histórico y crítico. Defendió la naturaleza interdisciplinar de la Hacienda Pública, señalando su naturaleza jurídica como rama del Derecho, su naturaleza económica en tanto que trata de los medios necesarios para que el Estado cumpla sus fines y su naturaleza político-social puesto que sus actuaciones recaen sobre toda la sociedad. Respecto a la literatura española financiera, el autor señalaba la existencia de muchas obras de carácter analítico centradas en aspectos concretos, frente a la escasez de textos españoles generales que ofrecieran una visión de conjunto. Pese a tacharlo de anticuado, el único texto en castellano que el autor consideraba digno de mención era el manual de Piernas Hurtado. De las obras 249 Cfr. Apuntes de Hacienda Pública, op. cit., p. 24. 250 Cfr. Apuntes de Hacienda Pública, op. cit., p. 40. — 66 — extranjeras traducidas a nuestro idioma mencionaba la de F. Flora251, la de L.V. Tangorra252, la de L. Inaudi253 (sic), Carnevale (sic) y A. Graziani254. Además, como autores destacados mencionaba a Schmoller y a Marshall. A partir de la lección IV, y hasta la X, comenzaba el análisis de los gastos públicos, de su progresivo crecimiento y de la importancia de determinar antes los gastos que los ingresos, teniendo en cuenta las características concretas de cada sociedad. En su clasificación de los gastos públicos, el autor se guió por dos autores italianos, L. Cossa y L.V. Tangorra, que los clasifican en función de la forma, el lugar, el tipo, la intensidad, el efecto y el fin255. Tras el análisis de los gastos públicos, la lección XI servía de inicio al estudio de los recursos del Estado, la piedra angular de la Hacienda: “...si el Estado no sintiera la precisión de medios con que atender a las necesidades inherentes a los fines que le incumben, no habría ciencia de la hacienda pública.”256 Los recursos, entendidos como cantidad de valores que se van a aplicar a un fin, sólo podrían proceder, según el autor, de dos fuentes: de la actividad productora del Estado, o de la actividad de los particulares. La ley faculta al Estado para obtener los recursos que constituyen los elementos con los que hacer realidad sus actuaciones. El autor sostenía que uno de los elementos diferenciadores de las actuaciones del Estado residía, precisamente, en esa capacidad de ejercer lícitamente coacción sobre los individuos. En el marco del análisis de los ingresos públicos analizaba el problema de la distribución de la carga tributaria. Defendía que el reparto de la carga entre los individuos obligados a contribuir debía estar presidido por la búsqueda del equilibrio, entendido como atenuación de las desigualdades entre los ciudadanos. Exponía diferentes clasificaciones de los ingresos públicos, prestando más atención a la de Einaudi y, especialmente, a la de Tangorra, quien divide los ingresos en función de dos criterios: la forma y la periodicidad. Según la forma del ingreso distinguió: los que se pagan en especie, los servicios públicos y los que se pagan en moneda. En función de la periodicidad diferenció los ingresos previstos u ordinarios de los ingresos transitorios o extraordinarios. Pese a mostrar su adhesión a estas clasificaciones, no fueron la base de su estructuración de las materias de este texto, sino que el criterio de ordenación fue el origen de la propiedad del Estado. Estudió, en primer lugar, los bienes propios del Estado en régimen de propiedad 251 Se refería, evidentemente, al Manual de Ciencia de la Hacienda traducido tanto por V. Gay como por L.V. Paret, y al que ya se han hecho varias alusiones. 252 La obra de Tangorra llevaba por título Tratatto di scienza delle finanze. A pesar de lo dicho por este y otros autores no tenemos constancia de la edición en castellano. 253 De Luiggi Einaudi, como sabemos, se tradujo al castellano su manual Principios de Hacienda Pública en 1946. 254 Istituzioni di scienza delle finanze. 255 En esta parte del manual se invertía mucho tiempo a gastos muy concretos y de relevancia menor. 256 Cfr. Apuntes de Hacienda Pública, op. cit., p. 329. — 67 — Instituto de Estudios Fiscales similar al de los particulares (lección XII) y, a continuación, los casos característicos del Estado que lo diferencian de los individuos (lecciones XIII a XXIII). En este segundo grupo de ingresos públicos destacó, por su relevancia cualitativa y cuantitativa, los impuestos, a los que dedicó el grueso del análisis de los recursos (lecciones XVIII a XXIII). El impuesto, que se caracteriza por ser un recurso exclusivo del Estado y por obtenerse lícitamente recurriendo a la coacción257, adquiere su importancia, en opinión del autor, porque supone la participación del Estado en las economías privadas como institución económico-financiera. En la lección XX estudió los elementos necesarios para el buen funcionamiento del sistema impositivo. En este sentido, el autor señalaba la necesidad de que estuviera vigente el principio de Justicia distributiva, junto con los principios de igualdad y suficiencia. El impuesto, en su opinión, combina diversos aspectos de la realidad social; es una figura económica porque proporciona recursos materiales; política, porque existe ligado al Estado; y social, puesto que contribuye a la atenuación de las desigualdades. Del desarrollo de la teoría del impuesto cabe señalar, por su originalidad, la teoría de la falta de coactividad del impuesto, contraria a lo anteriormente expuesto. Esta teoría localizaba la causa del impuesto en la voluntad del votante, en la medida en que éste, con su voto, decide y elige qué bienes públicos quiere y qué ingresos está dispuesto a pagar a cambio258. En lo que toca al conflicto proporcionalidad frente a progresividad, el autor se decantaba por el primero, tachando a la progresividad de injusta. En este punto se observa una nota disonante respecto a las corrientes económico-financieras del momento, puesto que la casi generalidad de los autores del momento defendía los sistemas progresivos. Como alternativa, el autor ofrecía una forma de distribuir la carga basada en la unión de los dos métodos anteriores, el método que él mismo denominó progresional. La lección XXI la dedicaba a la clasificación de los impuestos, para lo que se valía de cuatro criterios: según la base o la fuente diferenciaba cuatro tipos de impuestos: impuestos sobre la persona; impuestos sobre los consumos; impuestos sobre la renta; impuestos sobre la capacidad económica; según la forma distinguía en impuestos directos e impuestos indirectos; según el número la diferenciación era en múltiples o único; según el método de distribución de la carga distinguía entre impuestos proporcionales, impuestos progresivos e impuestos progresionales. La lección XXII estudiaba el funcionamiento del impuesto y, en la lección XXIII, que servía de broche al análisis de esta figura tributaria, se analizaban sus efectos, incluyendo algunos poco mencionados por otros autores, como la emigración. Finalizado el estudio de los impuestos, el autor dedicaba cuatro breves lecciones al análisis de los recursos extraordinarios, el crédito público, sus características y el Presupuesto. Así concluye el repaso de este manual en el que, si bien se exponen de forma clara conceptos e ideas importantes para el estudiante, esto se hace siguiendo en ocasiones un guión desordenado e impreciso. A ello cabe añadir cierta ausencia de involucración personal del autor en 257 Cfr. Apuntes de Hacienda Pública, op. cit., p. 450. 258 Podemos encontrar en esta teoría la primera aproximación de la teoría del ciclo político de J. Buchanan. — 68 — relación con las teorías explicadas. No obstante, de la constante referencia a los autores italianos se puede inferir su influencia sobre sus planteamientos. V. CONCLUSIÓN La situación de retraso que vivía España a comienzos del siglo XX en lo referente a las investigaciones económicas en general y hacendísticas en particular, cambió con el avance del siglo, de la mano del profesor Flores de Lemus. Si bien no escribió ningún manual de Hacienda Pública, sus aportaciones en este campo revisten la mayor importancia, tanto desde una perspectiva teórica como práctica. En el aspecto práctico, cabe destacar la denominada por el profesor Fuentes Quintana “Reforma Tributaria Silenciosa”, en virtud de la cual se reformó y modernizó el sistema tributario español. En el aspecto teórico, sus aportaciones nos han llegado fundamentalmente a través de sus discípulos, que coparon las cátedras de Economía Política y Hacienda Pública de las facultades de Derecho españolas. Tres de ellos, escribieron sendos manuales de Hacienda Pública, los profesores Gay Fornet, Álvarez de Cienfuegos y Franco López. Estos textos, resultaron de importancia fundamental en la primera mitad del siglo XX. Se trata de manuales que, en mayor o menor grado, sobresalen por una concepción de la Hacienda Pública de abierta influencia germana. Todos ellos, incluían como parte de la hacienda tanto ingresos como gastos, si bien su importancia relativa no era del todo unánime. Destacan la función social de la Hacienda. En el caso del profesor Franco, incorpora los avances teóricos de la revolución keynesiana, ofreciendo el recurso a la política fiscal con fines de estabilización. Todos ellos manifiestan de forma inequívoca el distanciamiento de los principios liberales que se vivió en nuestro país con el consiguiente avance hacia un mayor papel del Estado en la actividad económica. Junto a dichos manuales, merece mención el legado dejado por el profesor Carande a través de los apuntes de sus clases de Hacienda Pública de uno de sus alumnos. En estos años, otros autores menos cercanos al profesor Flores de Lemus contribuyeron también en importante medida al avance de la Hacienda Pública en España. Entre ellos, Pío Ballesteros, autor de un manual de Hacienda Pública, y el profesor Bernis, con un texto que, si bien no se ajusta a la definición de manual, ha resultado de gran trascendencia en la literatura financiera española. En esta obra, escrita con el objetivo de dar a conocer a los estudiantes la realidad fiscal, se describe la situación de nuestro sistema tributario enmarcado en el contexto económico español del momento, y se proponen vías para modernizarlo. El texto de Ballesteros, por su parte, destaca el elemento político del fenómeno financiero, al tiempo que manifiesta interés por la inserción de los principios sociales en la ciencia financiera. Ofrece también una perspectiva de la Hacienda Pública impregnada de influencia germana. Por otra parte, se elaboraron varios Apuntes de Hacienda Pública por autores menos reconocidos que también han sido son objeto de análisis en este trabajo: Hacienda Pública ajustado al — 69 — Instituto de Estudios Fiscales programa de la Universidad Central, de Eduardo Ordóñez Munguira, y Apuntes de Elementos de Hacienda Pública, y Apuntes de Hacienda Pública, ambos anónimos. De contenidos similares, recogen sin excesiva profundidad las explicaciones de las clase de Hacienda Pública. Sobresalen ciertos planteamientos algo más liberales –por ejemplo respecto a la progesividadque los de los textos anteriormente analizados. En resumen, se puede afirmar que el profesor Flores de Lemus sembró la semilla necesaria para que en España comenzara a investigarse en temas relacionados con la Hacienda Pública desde una perspectiva económica, creando una escuela de discípulos a través de los cuales han llegado sus enseñanzas hasta nuestros días. — 70 — BIBLIOGRAFÍA A.S.R. 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