La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía: delimitación de competencias y ámbito de aplicación

La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía: delimitación de competencias y ámbito de aplicación Javier Sola Teyssiere Departamento de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: FINES Y NATURALEZA DE LA LEY DE 15 DE DICIEMBRE DE 1999.- II. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MiNTERIA DE ESPECTÁCULOS PÚBLICOS. I. Delimitación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía. 2. Delimitación de competencias entre la :Administración autonómica y los municipios: a) Competencias (le la Administracian aul(namica. 1/) Competencias de las .11unicipias. (9 filiaciones inter - administrativas.- III. ÁNIBUF0 DE API :ACIÓN DEI. RadMEN JURIDI(D-ADMINISTRATIVO SOBRE ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y ACTIVIDADES RECREATIVAS. 1. Ámbito objetivo. 2. Ámbito subjetivo. I. INTRODUCCIÓN: FINES Y NATURALEZA DE LA LEY DE 15 DE DICIEMBRE DE 1999 La norma de referencia del régimen jurídico-público de los espectáculos públicos a lo largo de las dos últimas décadas ha sido el Reglamento General de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto l (REP). La eficacia aplicativa de esta norma se ha visto, no obstante, progresivamente erosionada debido a diversas circunstancias` - ', de entre las que no es la menor la progresiva asunción de competencias 1 Este derogó el Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos de 3 de mayo de 1935, que constituyó, junto a ciertas disposiciones que lo fueron completando, la normativa de aplicación a la materia durante cerca de medio siglo en nuestro país. 2 V.gr. la superación de algunos de sus requisitos por normativas técnicas posteriores, la ignorancia de los principios de protección de los usuarios de los espectáculos públicos, o la inadecuación sobrevenida de algunos de sus preceptos a determinados aspectos del régimen del procedi311 DOCUMerITOS en la materia de espectáculos por las Comunidades Autónomas -que hoy ostentan todas ellas-, que ha llevado a un buen número de éstas a dictar su propia legislación sobre el particular 3 . Con todo, el problema principal que ha venido aquejando y entorpeciendo la fluida aplicación de la aludida norma ha sido provocado por la insuficiencia de su rango, meramente reglamentario, para abordar el régimen de infracciones y sanciones. Insuficiencia que no ha logrado superar totalmente pese a la parcial cobertura legal que le vino a proporcionar a posteriori la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC). Así, la aplicación contenciosa del REP se ha visto sometida a una jurisprudencia fluctuante del Tribunal Supremo que ha terminado por declarar la falta de rango del mismo para la tipificación de ciertos ilícitos administrativos insuficientemente amparados por una norma con rango de ley formal, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el alcance de la reserva de ley en materia sancionadora -1 . mient o adiniiii , tratiY o ;mi ohm ios co i posteri oridad (:fu.  respecto (  \ N( ). F. A. N ROJAS MARTINEZ NIARNIOL, P., fsper/Ocutos Públicos y ,krtivulodes 1?ei ieativas: ReLnolen ',iridio) y probleuunica actual, Valladolid, 2000, pags. 12-13. Así: Ley Foral Navarra 2/1989, de 13 de marzo, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (RON  33, de 17 de marzo); Lev 10/1990. de 15 de junio_ Reguladora de la Función de Policía de Espectáculos v Establecimientos Públicos y Actividades Recreativas de Cataluña (DOGC n' 1308, de 22 dejunio); Lev de la Comunidad Valenciana 2/1991, de 18 de febrero, de Espectáculos y Establecimientos Públicos y Actividades Recreativas (DOGV n" 1492, de 26 de febrero); Lev del País Vasco 4/1995. de 10 de noviembre, (le Espectáculos Públicos v Actividades Recreativas (ROPA' n' 230, de 1 de diciembre); Ley de la Comunidad de Madrid 17/1997, de 4 de julio, cle Espectáculos Públicos v Actividades Recreativas (BOCM n' 159, de 7 de julio); Lev de Canarias 1/1998, de 8 de enero, de Régimen Jurídico de los Espectáculos Públicos y las Actividades Clasificadas (BOC n' 6, de 14 cle enero); Ley de la Rioja 4/2000, de 25 de octubre, Reguladora de los Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (BOLR  144, de 18 de noviembre). 4 Sobre la evolución de la aludida jurisprudencia, puede intentarse, muy sintéticamente, la siguiente descripción: Frente a una jurisprudencia contradictoria del TS, que afirmaba la suficiente cobertura legal del REP (STS de 9 de marzo de 1985) o la insuficiencia de la misma (SSTS de 9 de marzo de 1989 y 13 de marzo de 1991, entre otras); la SIS en revisión de 10 de julio de 1991 [criticada por F. GARRIDO FALLA, Poderes de policía en relación unt los espectáculos públicos, REI)A n' 76, 1992, pág. 509] admite la validez del REP en la consideración de que éste se limita a actualizar normas preconstitucionales dispersas. Posteriormente, el TC se pronuncia reiteradamente en contra de la constitucionalidad del sistema sancionador contenido en el REP, en el entendimiento de que éste opera una evidente sustitución normativa, innovando la anterior regulación preconstitucional (doctrina que arranca cle la SIC 305/1993 y es reiterada en numerosas sentencias posteriores; entre ellas las SSTC 333/1993, 111/1994, 276/1994, 306/1994, 31(1/1994 y 145/1995); doctrina constitucional que es, finalmente, recogida por el TS (vid. por todas la STS La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía Así las cosas, la promulgación de la Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos 'y Actividades Recreativas en Andalucía' (LEPA), resulta especialmente oportuna, en tanto busca deliberadamente dar respuesta a la conflictiva situación expuesta, tipificando un nutrido cuadro de infracciones en la materia y disponiendo un variado dispositivo sancionador susceptible de utilización por las Administraciones andaluzas con las necesarias garantías derivadas de contar con la suficiente cobertura legal. La fijación en la LEPA de este régimen sancionador, de aplicación inmediata, depara un primer impacto positivo en cuanto viene a cubrir además las exigencias de certeza propugnadas por el Tribunal Constitucional en materia normativa sancionadora`'; con lo que sale reforzado el principio de seguridad jurídica. Se desplaza, en consecuencia, en Andalucía la aplicación de la inestable normativa sancionadora contenida en el REP, así como de los correspondientes preceptos de la LOPSC que, en lo relativo a espectáculos públicos y actividades recreativas, son de aplicación meramente supletoria (Disp. Final 2 4 ) v tienen carácter de ley ordinaria (Disp. Final 3 4 ). No obstante lo anterior, al margen de la materia sancionadora, ha de entenderse prolongada la vigencia en Andalucía de ciertos aspectos del REY, en tanto no se produzca el desarrollo reglamentario previsto por la LEFA en muchos de sus contenidos que pudieran encontrar, provisionalmente, respuesta adecuada en aquel reglamento'. La propia LEPA remite a la aplicación transitoria de «las normas actualmente vigentes en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas» en lo que no se le opongan, en tanto no sean dictados sus propios reglamentos de desarrollo (Disp. Derogatoria única, ap. 2). de 4 de abril de 1998, que declara la falta de cobertura legal del artículo 81.35 del REP). En relación con lo expuesto) véase, más detalladamente. CASTILLO BLANCO, E. A. y ROJAS MARTINEZ. DEL MARMOI.. P., EsPectárulos Públicos y Actividades Recreativas, cit.. más. 118 ss. BOJA n" 152, de 31 de diciembre. " \'id. STC 42,/1987, de 7 de abril, cuya doctrina es reiterada en las SSIE 69/1989; 61(1991); 207/ 1990; 116/1993; 184/1995 y 120/1996, entre otras. 7 En oninión de I.. DE LA MORENA. a pesar de nue las leves o reglamentos autonómicos sobre espectáculos desplazan la preferencia de aplicación del REP. éste COVISCIA:a, no obstante, «su valor de norma General supletoria de ultimo grado a escala nacional o estatal (art. 149.3 CE)» . , Evpedí/culos y t:stablecimienios PUblicoss Normativa General y Potestades de los Municipios en su ordenacton prsi/On, en ob. col. Derecho Local Especial. Tomo 1, (coord. por A. Ballesteros 1 e n'ande/. v E. :astro Abella), Madrid, 1997, pág. 463. 312 DOCUMC1TOS  La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía Al margen de las razones de oportunidad (píe, desde un punto de vista técnico-jurídico estricto, avalan la promulgación de la Lev, conviene aludir brevemente a los fines jurídicos que han sido tenidos presentes por el legislador andaluz al elaborar una normativa propia sobre espectáculos públicos actividades recreativas, atendiendo una materia sobre la que, por otra parte, la Comunidad andaluza ostenta una amplia competencia reconocida estatutariamente. La doctrina ha señalado hasta qué punto la legislación española sobre espectáculos tradicionalmente ha perseguido fines variados como la protección de la salud e higiene, de la comodidad de los asistentes, de la tranquilidad vecinal y, muy especialmente, de la seguridad, Ciertamente en el desarrollo de las actividades consideradas se pueden ver afectados distintos bienes jurídicos cuya protección ha de ser garantizada. No resulta extraño, por tanto, constatar a lo largo del contenido de la LEPA diversos pronunciamientos en relación con la higiene y salubridad de las instalaciones, la evitación de ruidos v molestias al vecindario, la protección de los usuarios, los derechos (le los menores o la accesibilidad de las instalaciones a las personas con capacidad reducida. Sin embargo estos aspectos normalmente vienen siendo debidamente atendidos por la correspondiente legislación sectorial que se ocupa de cada uno de ellos a la que, se diga o no expresamente, resulta obligado remitirse. En este sentido, parece evidente que son de aplicación a los espectáculos públicos, las actividades recreativas y los establecimientos donde se celebren las normas que les puedan afectar, en función de las circunstancias, contenidas, por ejemplo, en la Lev 2/1998, de 5 de junio, de Salud de Andalucía en reta- ._ Clon con las condiciones higiénico-sanitarias de los locales (le convivencia colectiva, o la Lev 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental y sus reglamentos de desarrollo, o la Ley 1/1999, de 31 de marzo, de Atención a las personas con discapacidad en Andalucía, o, en fin, la Ley 5/1985, de 8 de julio, de los Consumidores y Usuarios en Andalucía, entre otras. Normas que el operadorjurídico debe integrar con las específicas de espectáculos. Dicho lo anterior, resulta procedente enfatizar que la ratio prevalente que luce en el contenido de la LEPA es la seguridad pública 9 . Una lectura de su articulado pone de manifiesto que el bien jurídico principal cuya protección se pretende y que teleológicamente prima sobre cualquier otra consideración es la integridad física de las personas asistentes a los espectáculos y actividades y la indemnidad de los bienes. Sentado ello, es lícito matizar y destacar la preocupación del legislador andaluz por atender de forma particular otros Nulores, señaladamente la protección de los usuarios de espectáculos y actividades y la protección medioambiental, que laten y obtienen reflejo en diversos preceptos concretos de la LEPA. Por el contrario, se puede señalar la ausencia de medidas de fomento del sector, ajenas por completo al objeto de la Ley. En atención al aseguramiento de los relevantes intereses públicos mencionados se puede comprender que nos encontremos ante una Lev administrativa de naturaleza claramente limitadora o, dicho de otro modo. una Lev de carácter típicamente policial 10 , en el sentido amplio de esta expresión. Por una parte, la LEPA establece una concreta disciplina de comportamiento para el sector implicado, a base de imponer deberes, obligaciones y prohibiciones en relación con el ejercicio de las actividades consideradas. Por otra, pertrecha a las Administraciones públicas con toda tina suerte de instrumentos de intervención que cubren desde los de carácter preventivo (autorización, registro), pasando por otros de signo coactivo o tendentes al restablecimiento de la legalidad (suspensión de espectáculos, multas coercitivas), y se extiende a la posibilidad de actuación puramente represiva como reacción ante los eventuales incumplimientos de la disciplina aludida (potestad sancionadora). El conjunto de todas estas disposiciones conforma en adelante el régimen jurídico-administrativo de aplicación a los espectáculos públicos y las actividades recreativas en la Comunidad Autónoma de Andalucía. El presente trabajo pretende, no obstante, analizar únicamente dos cuestiones que conviene desde el principio acotar: la relativa a la distribución de competencias en la materia y la delimitación del objeto y de los sujetos afectados por la regulación aludida. I.. DE 1..\ N1OREN.\ señala variedad de fines del REP. tales como la seguridad ciudadana. la integridad física de las personas N la indemnidad de sus bienes, la tranquilidad de los afectados, la comodidad de los participantes, la salud e higiene de los asistentes, la moralidad publica en general y la de los niños y jóvenes en particular, el honor de las personas e instituciones, entre otros; po/e.s/ad mi/Driza/o/7a y sus  en el Reglamento de L.spertarulos Públicos: Tipos de licencia que contempla y Sus características. Rev. <‹ El Uon.culior de los ayuntamientos y de los juz , zadosn" 24, 1996, págs. 3155 ss. \'id., asimismo, al respecto, C. \SELLO BLANCO. F. A. s ROJAS NI,kRIKEZ MÁRMOL, P., Espectáculos Públicos y :lciividades Recreativas..., cit., págs. 55 ss. ` 1 En el mismo sentido, F. LÓPEZ-NIETO Y MALLO ha señalado como son las r.tmnes de seguridad de las personas y bienes las que priman sobre el resto de motivaciones de la golicía administrativa en materia de espectáculos públicos; Espectáculos y establecimientos  Madrid, 1983, pág. 13. lu) En sentido similar, L. DE LA MORENA destaca la naturaleza de norma policial  REP; Espectáculos y Establecimientos Públicos: Normativa General y Potestades de los Municipios en Nh ,_, , d enac ió n gestión..., cit., págs. 445-446. 314 315 La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía DOCUMCI1T05 II. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ESPECTÁCULOS PÚBLICOS 1. Delimitación de competencias entre el Estado y la Comunidad tónoma de Andalucía La materia espectáculos no aparece recogida en ninguno de los dos listados contenidos en los artículos 148 y 149 de la Constitución. Inicialmente, sólo unos pocos Estatutos de Autonomía incluyeron dicha materia entre las competencias de sus respectivas Comunidades Autónomas". Posteriormente, las distintas Comunidades han venido asumiendo la competencia sobre la materia aludida, vía transferencia de competencias (art. 150.2 de la Constitución) o, bien, con apoyo en la previsión contenida en el artículo 148.2 de la Constitución. De esta manera, tras las sucesivas reformas estatutarias, la materia espectáculos aparece actualmente recogida como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en todos los Estatutos de Autonomía 12 . Curiosamente. es el Estatuto de Autonomía andaluz el único que alude a una posible limitación de la proclamada competencia exclusiva autonómica, al atribuir a la Comunidad la competencia sobre publicidad N' espectáculos, «sin perjuicio de las normas del Estado» (art. 13. 32). A la vista de los términos genéricos en que es expresada la reserva conviene aclarar, aunque pueda resultar una obviedad, que el desarrollo autonómico de las aludidas competencias habrá de respetar aquellas normas del Estado que puedan incidir de alguna manera en el ámbito material integrante de las mismas y que aquél hubiera dictado en ejercicio de la función normativa sobre una materia cuya competencia le corresponda en exclusiva. Visto de este modo, es evidente que todas las Comunidades Autónomas encuentran un límite en las normas del Estado en el sentido indicado, por más que en sus respectivos Estatutos no se las mencione, sin que tenga una significación especial la coletilla incluida en el Estatuto andaluz. Naturalmente, el alcance de la competencia autonómica sobre espectáculos encuentra un límite en la legislación mercantil v civil, de competencia exclusiva estatal (art. 149.1, 6' v 8" de la Constitución), de especial aplicación al caso en cuanto la mayor parte de los espectáculos se producen en de11 País Vasco, Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana, Canarias, Navarra. Aragón asumió la canción de desarrollo legislativo y ejecución en la materia. 12 A excepción de los Estatutos de Autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla, que atribuyen a estas ciudades la eiecución de la legislación del Estado en dicha materia (vid. los respectivos artículos 22.1,5' de ambos Estatutos). sarrollo de una actividad empresarial. De la misma manera habrá que atender a la posible incidencia de la normativa estatal dictada en desarrollo de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1,16" de la Constitución), en cuanto pueda afectar a las condiciones higiénicas mínimas exigibles de las instalaciones. Baste con la referencia a este par de títulos, que podría extenderse a otros, para ilustrar lo que se dice. Pero, sin duda, el título principal" que evoca la reserva mencionada viene relacionado con la competencia exclusiva del Estado sobre seguridad pública, recogida en el artículo 149.1,29' del texto constitucional", lo que obliga a intentar una aproximación al posible alcance que pueda presentar el desarrollo de dicha competencia en relación con los espectáculos públicos y las actividades recreativas, asunto no exento de problemas como se comprobará. Para empezar, llama la atención comprobar como el Preámbulo del REP declara, sin matices, ampararse en la garantía de la seguridad ciudadana como justificación de la habilitación estatal para dictar dicho reglamento. De esta manera se asegura en dicho preámbulo que el REP «se mantiene estrictamente en el ámbito de la seguridad ciudadana, y es, por tanto, escrupulosamente respetuoso de las competencias que corresponden l...1 a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, cuyas competencias se salvan expresamente». Si de ello pretendiera seguirse que todo el contenido de este reglamento se mantiene en el ámbito de la seguridad ciudadana, título de competencia estatal, habría que considerar, consecuentemente, la inconstitucionalidad de los Reales Decretos de Transferencias posteriores -como ha notado DE LA MORENA-, «por cuanto estarían invadiendo una serie de competencias reservadas en exclusiva al Estado» 15 , y también de las leyes autonómi= cas que se han dictado en relación con la materia, en tanto éstas entran a dis13 Vid., en este mismo sentido, CUTIÑO VIZCAÍNO, J., Publicidad y Espectáculos, en ob. col. Desarrollo de las competencias del Estatuto de Autonomía para Andalucía, (coord. Asociación de Letrados de la Junta de Andalucía), Sevilla, 2001, pág. 629. 11 Según este precepto el Estado tiene competencia exclusiva sobre: «Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.» 15 DE LA MORENA Y DE LA MORENA, L., La «seguridad pública» como concepto jurídico indeterminado: su concreta aplicación a los traspasos de servicios en materia de espectáculos públicos, RAP, n' 109, 1986, pág. 336. 316 317 DOCUMalT05 ciplinar aspectos que aparecen regulados en el REP. Lejos de aceptarse la consecuencia anterior, como se verá, más bien parece que el concepto de seguridad ciudadana que se mantuvo cuando se redactó el REP, como ha señalado el autor arriba citado, «sólo coincide en el nombre con la seguridad pública o ciudadana a la que se refieren los artículos 149.1.29 y 104.1 de la Constitución.» 16 En este sentido, es de señalar como el Tribunal Constitucional ha venido manejando un concepto restringido de la seguridad pública al delimitar el alcance de dicha competencia estatal. Así, en la Sentencia 33/1982, de 8 de junio, el alto Tribunal, tras advertir que la seguridad pública «supone una noción más precisa que la de "orden público"», afirma: «Sin que sea necesario un examen pormenorizado de lo que debe entenderse por orden público, es lo cierto que en él pueden incluirse cuestiones tales como las referentes a la salubridad, para limitarse a lo que aquí interesa 17 , que no entran en el concepto de seguridad pública, la cual se centra en la actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas. Afirmar esto no supone negar que una crisis sanitaria pueda amenazar la seguridad pública y justificar, en consecuencia, una intervención de las autoridades a las que corresponde su custodia. Incluso es de recordar que crisis sanitarias tales como epidemias y situaciones de contaminación graves pueden motivar la declaración del Estado de Alarma (LO 4/1981, de 1 de junio, artículo 4.b). Sin llegar a semejante extremo, no cabe excluir la posibilidad de que, en aras de la protección de los ciudadanos, la seguridad pública requiera tomar medidas para atajar los riesgos de la seguridad pública, cuando estas medidas vengan impuestas por razones de necesidad y urgencia, de modo que no pueda esperarse a la actuación de las autoridades normalmente competentes para afrontar tales riesgos. Pero para respetar el orden normal de competencias, es preciso 16 Ibídem. 17 El asunto que trae causa de esta Sentencia, dictada en conflicto positivo de competencias promovido por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña, es la adopción de ciertas medidas por el Gobernador Civil de Barcelona, en orden a la interceptación e inmovilización de varias partidas de mejillones en mal estado por la peligrosidad que su consumo pudiera acarrear para la salud. La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía no sólo que esas medidas se justifiquen por urgencia y necesidad, sino que se adopten en forma que no sustituyan más que en lo indispensable la intervención de las autoridades competentes para la acción sanitaria o ayuden y complementen la actividad de ésta.» 18 De la argumentación reproducida cabe deducir la convicción del Tribunal de que: a) la seguridad pública reservada al Estado por el artículo 149.1,29 de la Constitución, debe ser entendida en una acepción restringida, centrada en la protección de personas y bienes y en el mantenimiento de la tranquilidad ciudadana; b) la seguridad publica, así entendida, no incluye otras funciones, comprendidas en la noción más amplia de orden público, como puede ser la policía sanitaria de alimentos en el caso considerado; lo que pudiera interpretarse extensible a otras de las tradicionalmente denominadas «policías especiales o sectoriales» 19 ; c) no obstante el reconocimiento de la titularidad autonómica sobre la policía especial (en el caso la sanitaria), se justifica una intervención de los órganos del Estado en base a la doctrina de las circunstancias excepcionales, por motivos de necesidad y urgencia 20 . En línea con la consideración b) anterior, se reconoce la competencia autonómica para el ejercicio de la función de control prevista en el artículo 38.1 del REP 2I . En los antecedentes de la SIC 300/1993, de 20 de octubre, se argumenta al respecto: 18 Fundamento 'Jurídico Tercero; cuya doctrina resulta confirmada en las SSTC 117/1984, de 5 de diciembre, F.J. 4'; 123/1984, de 18 de diciembre, F.J. 4' y 104/89, de 8 de junio, F.J. 3'. 1 ° En este sentido DE LA MORENA Y DE LA MORENA, L., I,a ‹ , seguridad pública» como conceplo jurídico indeterminado..., cit., págs. 325-326. A nuestro juicio, puede guardar cierta relación con lo expuesto la doctrina contenida en la SIC 179/1998, en relación con el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley 3/1990, de 16 de marzo, de Seguridad Industrial de Castilla y León, que vendría a confirmar la idea reflejada en el texto, en cuanto rechaza el argumento del Abogado del Estadio "basarlo en la idea de que la seguridad industrial se inscribe en el género «seguridad pública » (art.149.1.29 C.E.)". Por el contrario, afirma el TC: "Este argumento no puede compartirse, pues la seguridad industrial tiene una conexión específica y unís estrecha con la materia de «industria›>, en la que se incluye, según se ha dicho, como «submateria» las actividades relacionarlas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y los productos elaborados en las mismas" (F.J. 3'), aspectos que pueden, por tanto, ser objeto de regulación por la ley autonómica. 20 Vid, en este sentido, BARCELONA LLOP, J., El régimen. jurídico de la policía (le seguridad, Bilbao, 1988, pág. 157. 21 El citarlo artículo, en el contexto de la regulación del procedimiento de obtención de las licencias de obras, establece: «Un ejemplar de cada documentación presentada de conformidad 318  319 DOCUMCITO5 «...de manera que parece incluirse la policía de espectáculos dentro de la materia "espectáculos", en cuanto competencia prevalen te. Así los condicionamientos impuestos en la licencia de obras por el Reglamento de referencia [REP] sobre la configuración de los locales tratan de proteger la salubridad, seguridad y orden en los locales o recintos que celebran espectáculos o diversiones. De ahí que todo ello encaje fácilmente en las competencias autonómicas sobre espectáculos v ocio.» Es de señalar que la competencia controvertida en el conflicto positivo de competencia que trae causa de la sentencia aludida se concreta en una actuación de control típica de la policía administrativa v que el propio representante del Gobierno de la Nación reconoce la competencia de la Junta de Andalucía para su ejecución, en virtud de su competencia sobre espectáculos asumida en el artículo 13.32 del Estatuto de Autonomía. A nuestro juicio, de cuanto se lleva expuesto cabe desprender la competencia de la Comunidad Autónoma para la definición normativa v la ejecución del régimen de policía administrativa de aplicación a los espectáculos públicos actividades recreativas celebrados en su territorio, entendiendo por tal el conjunto de deberes y de medidas ordinarias de control preventivo y represivo que disciplinan dicha actividad. El apelativo subrayado ha de conectarse tanto con el hecho de que se trate de medidas típicas v usuales de la actuación administrativa de control ordinario (inscripción registral, autorizaciones, inspecciones), como con el hecho de que las mismas sean ejercidas por los órganos ordinarios de la Administración (no policiales), para su contraposición con el tipo de medidas "extraordinarias" a las que a continuación se hará referencia. A la vista de lo anterior, ,:cuál es el ámbito de la seguridad pública, reservado al Estado, a que se refiere el artículo 149.1,29 1 de la Constitución? Siguiendo en este punto a BARCELONA LLOP, puede entenderse que la seguridad pública del artículo 149.1,29 1 coincide con el concepto, más restringido, de la policía de seguridad 22 , que este autor trata de delimitar en base a tres cricon lo dispuesto en los artículos anteriores [provecto técnico. memoria, planos, etc.] y copia del expediente que hubieren instruido los Ayuntamientos. serán remitidos al Gobierno Civil nue. si lo estima necesario, podrá comunicar a la Alcaldía los condicionamientos de la licencia que considere: procedentes en garantía del cumplimiento de la normativa vigente sobre espectáculos v recreos priblicos, para la protección de la seguridad ciudadana y el mantenimiento del orden miBAKTLONA LLOP, f., El r( , ,lyjinen jurídico de la policía de seguridad._ cit., págs. 131 V 161. La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía terios: a) teleológico, el objeto específico de la misma es la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana; b) orgánico, para el desempeño del fin anterior se establece una organización a él enderezada en exclusiva, como son las fuerzas y cuerpos de seguridad; c) funcional, la coacción característica de la policía de seguridad es material o física, sujeta a un régimen peculiar y propio 23 . Para el autor citado, el concepto de seguridad pública recogido en el artículo 149.1,29 1 del texto constitucional, «ha de reconducirse a lo estrictamente policial, sin más y, por ende, a la garantía coactiva, material y no jurisdiccional del ordenamiento a la que la policía de seguridad procede.>> 21 Un planteamiento de corte similar parece latir en la Sentencia 59/1985, de 6 de mayo, que ha llevado al Tribunal Constitucional a señalar: «no toda seguridad de las personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguirla, o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en el título competencial de "seguridad pública", pues si así fuera la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública, v por ende competencia del Estado. cuando es claro que se trata de un concepto más estricto, en el que hay que situar de modo predominante las organizaciones y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 de la Constitución.» 25 23 Vid. autor y oh. cit., pág. 115. 24 Ibídem, pág. 161. BARCELONA LLOP llega a dicha conclusión tras realizar un minucioso recorrido argumental que parte del estudio de las diferencias ontológicas entre policía de seguridad y policía administrativa y se detiene en el examen de la tramitación parlamentaria del artículo 149.1,29' de la Constitución, así como de la jurisprudencia constitucional dictada hasta la fecha. Es significativo, en apoyo de lo expuesto, el comentario que dedica a la STC 33/1982 tratada supra en el texto, del que merece la pena destacar el siguiente párrafo: «...el TC parece ser consciente del alcance meramente policial de la seguridad pública pues no considera una extralimitación que el Gobernador Civil de Barcelona imparta las oportunas órdenes a las FCSE a los efectos de cooperar con las autoridades municipales en la adopción de las medidas adecuadas para la interceptación e inmovilización de las partidas de mejillones en estado nocivo, mientras que sí juzga como tal el que la Administración del listado ejerza una competencia —la intervención de alimentos en mal estado— que corresponde a la CA en virtud de sus facultades sobre salud pübhca...» (ob. cit., págs. 157-158). 25 Fundamento Jurídico Segundo, reiterada en las SSTC 313/1994, de 24 de noviembre, F.J. 6 y 40/1998, de 19 de febrero, F.J. 46. 321 La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía DOCUMellT05 Aun cuando el ordenamiento relativo a las funciones o servicios policiales constituye el núcleo de la competencia estatal prevista en el artículo 149.1,29 1 del texto constitucional, en ello no se agota el ámbito material del concepto delimitador de la misma: la seguridad pública. La STC 104/1989, de 8 de junio, tras recoger la doctrina de la sentencia reproducida e insistir en la relevancia de las actividades policiales como elemento delimitador del concepto material de la seguridad pública, no obstante, matiza: «Otros aspectos y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas —por no hablar de los aspectos legislativos o judiciales, que no se hallan en cuestión— componen, sin duda, aquél ámbito material», entre las que se encuentran, por ejemplo, las potestades ejecutivas de decisión en relación con las medidas de seguridad en determinadas entidades y establecimientos públicos y privados, atribuidas a diversos órganos de la Administración del Estado por el Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio, objeto del conflicto que trae causa de la sentencia aludida. Atendiendo a lo hasta ahora expuesto y aproximándonos al objeto del trabajo, la lectura del Real Decreto 1677/1984, de 18 de julio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de espectáculos públicos, puede deparar alguna luz acerca de las competencias que el Estado mantiene en la materia. En este sentido, es de destacar que en el Anexo I, C) de dicho Decreto se reserva a la Administración del Estado: I) la posibilidad de suspender o prohibir espectáculos, manifestaciones deportivas o actividades recreativas, así como clausurar locales por razones graves de seguridad u orden público; 2) la posibilidad de dictar normas básicas de seguridad pública para los edificios e instalaciones en los pite se celebren espectáculos y actividades recreativas; 3) la facultad de dictar las normas que reglamenten los espectáculos taurinos 26 ; 4) el ejercicio de cualquier otra competencia que le corresponda legalmente si afecta a la seguridad pública 27 . 2t> Al respecto, téngase presente la Ley 1/1991, de 4 de abril, sobre Espectáculos Taurinos. 27 Deben tenerse presentes algunas normas sectoriales dictadas por el Estado, con fUndamento en el artículo 149.1,29' de la Constitución, que se ocupan de la regulación de determinados tipos especílicos de espectáculos, como, por ejemplo, el Título IX de la Ley.. 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte (desarrollado por el Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos), o la citada Lev 1/1991, de 4 de abril, sobre Espectáculos Taurinos. Centrándonos en las dos primeras competencias enumeradas y en relación concreta con la primera de ellas, parece evidente la potestad de la autoridad competente de la Administración del Estado en cada caso (v. gr. Subdelegados del Gobierno) para adoptar las medidas dirigidas al mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana previstas en la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana. Así, se podrá acordar el cierre o desalojo de locales o establecimientos en situaciones de emergencia que hagan dichas actuaciones imprescindibles (art. 15 LOPSC), o suspender los espectáculos y disponer el desalojo de los locales cuando se produjeren alteraciones graves de la seguridad y no existan otros medios para evitarlas (art. 16), avisando de tales medidas a las personas afectadas (art. 17.1), teniendo todos los preceptos aludidos carácter de Ley Orgánica. Significativamente, el artículo 4 de la LOPSC matiza que «en las materias sujetas a potestades administrativas de policía especial no atribuidas expresamente a órganos dependientes del Ministerio del Interior, éstos sólo podrán intervenir en la medida necesaria para asegurar la consecución de las finalidades previstas en el apartado 2 del artículo 1» (asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como la de prevenir la comisión de delitos y faltas). Ello supone un reconocimiento implícito de las facultades que pudiéramos denominar "ordinarias' para el ejercicio) de la policía especial (para el caso los espectáculos públicos) a la organización administrativa competente por razón de la materia (en nuestro caso las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos), lo que, en relación con los espectáculos públicos, es coherente con la declaración de que las disposiciones relativas a los mismos contenidas en la aludida Ley, así como las normas de desarrollo de las mismas, serán de aplicación general en defecto de las que puedan dictar las Comunidades Autónomas (Disp. final 2 1 LOPSC). En relación con la segunda cuestión enumerada, es lo cierto que los Reales Decretos de Transferencias dictados en la materia, en su mayoría, reservan expresamente al Estado la posibilidad de dictar normas básicas de seguridad pública para los edificios e instalaciones destinados a la celebración de espectáculos. La opinión de alguna doctrina que se ha ocupado de la cuestión, asiente que se trata de un aspecto del régimen de los espectáculos públicos que ha de entenderse retenido por el Estado, al que le corresponde determinar las garantías y requisitos mínimos de seguridad exigibles a las instalaciones 28 . Ello remite tanto a la normativa contenida en la primera parte del REP 28 En este sentido DE LA MORENA Y DE LA MORENA, L., La «seguridad pública» como concepto jurídico indeterminado..., cit., pág. 338; el autor reitera la misma opinión en Los conceptos de »orden publico» y de «seguridad ciudadana> , en la reciente Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y 322  323 DOCUMCITO5  La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía (Capítulos 1 y II del Título 1) corno, muy significadamente, a las normas básicas de la edificación-NRE en vigor que han modificado en buena medida los contenidos de aquél. En este aspecto, conviene dejar constancia de un detalle que nos ha llamado la atención en relación con lo que se viene exponiendo. La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, se ocupa en su artículo 3 («Requisitos básicos de la edificación») de esbozar los requisitos básicos de los edificios relativos a su funcionalidad, seguridad y habitabilidad. Por su parte, el apartado segundo de dicho artículo dispone que las normas básicas de la edificación y las demás reglamentaciones técnicas de obligado cumplimiento, constituyen la reglamentación técnica de aplicación hasta la aprobación del Código Técnico de la Edificación que la Disposición final segunda de la misma Ley emplaza al Gobierno a elaborar en el plazo de dos años desde su entrada en vigor. Llamativamente, a la hora de justificar la competencia estatal para dictar el mencionado artículo tercero, el legislador se ampara en los títulos que proporcionan los siguientes ordinales del artículo 149.1 de la Constitución: 16" (bases y coordinación general de la sanidad); 21" (comunicaciones y telecomunicaciones); 23" (legislación básica sobre protección del medio ambiente) y 25" (bases del régimen energético). La renuncia del legislador estatal a justificar su competencia para regular los requisitos básicos de seguridad estructural, contraincendios y de utilización de los edificios en base al título que proporciona el artículo 149.1,29" de la Constitución, es un dato que no debe pasar inadvertido y que, en cierto modo, viene a corroborar el retraimiento de la noción de seguridad pública a la policía de seguridad en el sentido estricto indicado. En resumen, la contraposición del par de conceptos que, convencionalmente, podemos denominar policía de seguridad - policía administrativa puede resultar útil para delimitar el ámbito de actuación de las respectivas instancias estatal y autonómica en materia de espectáculos 29 , pudiéndose ensayar, en Cuerpos (le Seguridad, y su incidencia sobre las Policías Autonómica y Municipal, REALA, n' 234, 1987, pág. 302. Por su parte A. CANO MURCIA, aunque no se pronuncia expresamente sobre esta cuestión, considera la aplicación prevalente del REP «en lo concerniente al cumplimiento de los requisitos que en el mismo se señalan para lugares, recintos e instalaciones destinados a espectáculos y recreos públicos...», por lo que, a su juicio, «el contenido tanto del proyecto técnico, como de los demás requisitos de carácter técnico, arquitectónico, de seguridad, etc., deberá recoger necesariamente las prescripciones de la sección primera del REP (arts. 2" a 24 ambos inclusive)»; Manual de Licencias (le Apertura de Establecimientos, Pamplona, 1998, pág. 393. 29 En opinión de L. DE LA MORENA, la policía de espectáculos es una policía dual que se proyecta sobre una pluralidad de riesgos de los que, unos, caen dentro del marco de la policía de seguridad ciudadana [cuya ordenación es competencia estatal] y, otros, dentro del marco de las policías especiales [de competencia autonómica]; Espectáculos y Establecimientos Públicos: Normativa General y Potestades de los Municipios en su ordenación y gestión..., cit., págs. 465-466. función de ello, las siguientes reglas de principio: A) El Estado contrae su intervención legítima en materia de espectáculos públicos al ámbito de la policía de seguridad, tanto en el aspecto normativo como de ejecución 3() . B) La formulación normativa de la policía administrativa sobre los espectáculos públicos -entendida como el conjunto de deberes y de medidas ordinarias de control preventivo y represivo que disciplinan dicha actividadcorresponde a la Comunidad Autónoma. C) A la Administración de la . 1unta de Andalucía, así como a los Ayuntamientos, les corresponde la ejecución, a través de sus órganos ordinarios, de las medidas de policía administrativa sobre espectáculos públicos dispuestas normativamente. La puesta en práctica de algunas de estas medidas, «al implicar un ejercicio material de autoridad y llevar aparejada incluso la posibilidad del lanzamiento de la coacción»'", puede venir encomendada a la organización policiaP 2 . Además, las Administraciones citadas ostentan competencias para desarrollar, concurrentemente con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, actuaciones propias de la policía de seguridad, en tanto sean necesarias para el mantenimiento del orden en la celebración de espectáculos públicos, a través de la intervención material de la Unidad del Cuerpo Nacional de Policía adscrita a la Comunidad y de las Policías Locales, de conformidad con las l'unciones asignadas a estas últimas por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas s Cuerpos (le Seguridad`''. " Al respecto, conviene puntualizar, que los órganos del Ministerio del Interior competentes en materia de seguridad, a través de sus agentes, vienen obligados a prestar el auxilio ejecutivo necesario requerido por cualquier otra autoridad pública para asegurar el cumplimiento de las leves, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.2 de la LOPSC. 31 Vid. al respecto BARCELONA LLOP, J., El régimen jurídico de la policía de seguridad..., cit., pág. 151 y también las observaciones vertidas en 1)211z - s. 115-116. 32 Conforme lo previsto en el artículo 38.1,0y d) (en relación con el 47) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, corresponde a la Unidad del Cuerpo Nacional de Policía adscrita a la Comunidad Autónoma: «La inspección de las actividades sometidas a la ordenación o disciplina de la Comunidad Autónoma, denunciando toda actividad ilícita», así como «el uso de la coacción en orden a la ejecución forzosa de los actos o disposiciones de la propia Comunidad Autónoma». Valga como ejemplo ilustrativo de lo apuntado la previsión contenida en la Resolución de la Dirección General de Espectáculos Públicos, Juego y Actividades Recreativas de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía, de 10 de enero de 2001, por la que se establece el Plan General de Inspección del sector para el año 200L en la que, tras definir los objetivos del mismo, al abordar la sistemática de ejecución del Plan, se dispone que el control (le juego ilegal y la reventa ilegal de localidades, «será realizada de forma debidamente coordinada, en su caso, por la Unidad de Policía adscrita a la Comunidad Autónoma y por los equipos de inspección de los servicios provinciales.» n Vid. artículo 38 en relación con el 47 y artículo 53, de dicha Ley. La propia Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad destaca el carácter necesariamen321 La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía DOCUMErITCX.5 2. Delimitación de competencias entre la Administración autonómica y los municipios La LEPA es de las pocas leyes autonómicas sobre espectáculos que se ha preocupado de sistematizar la distribución de competencias entre Administraciones enumerando, en dos largos artículos, las distintas funciones que corresponden a la Administración autonómica (art. 5) y a la municipal (art. 6). La intervención de esta última en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas encuentra cumplida habilitación en diversos títulos de entre los recogidos en el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local y, muy específicamente, en los relativos a seguridad en lugares públicos, prevención de incendios, ordenación urbanística, protección del medio ambiente, defensa de usuarios, protección de la salubridad pública y actividades o instalaciones culturales y deportivas. La Exposición de Motivos de la LEPA destaca el carácter concurrente de las competencias administrativas en la materia que, en todo caso, es preciso deslindar, como se intenta a continuación. a) Competencias de la Administración autonómica. En primer lugar, la Ley atribuye a la Administración autonómica una serie de competencias, propias de la función normativa, a ejercitar a través de la potestad reglamentaria de aquélla. Así, además de la genérica facultad para el desarrollo reglamentario de la Ley, se le encomiendan concretamente, como más sobresalientes: a) la elaboración de un catálogo 34 de las modalidades de los espectáculos, actividades recreativas y de los tipos de establecimientos, especificando las que se someterán a las preceptivas licencias y denominaciones; h) la determinación de condiciones y requisitos que deben de cumplir los establecimientos y la definición de ciertas actividades o establecimientos a los que se considere conveniente imponer condicionamientos especiales; e) el este concurrente de las competencias en materia de seguridad pública. De esta forma, tras declarar que «la seguridad pública constituye una competencia difícil de parcelar», enfatiza <‹...la ocupación por parte de la seguridad pública de un terreno de encuentro de las esferas de competencia de todas las Administraciones Públicas —aunque el artículo 149.1 de la Constitución la enumere, en su apartado 29, entre las materias sobre las cuales el Estado tiene competencia exclusiva— y las matizaciones y condicionamientos con que la configura el texto constitucional, lo que hace de ella una de las materias compartibles por todos los poderes públicos, si bien con estatutos y papeles bien diferenciados.» 34 A similitud, por ejemplo, del dispuesto en Cataluña por el Decreto 239/1999, de 31 de agosto (DOGO n' 2972, de 10 de septiembre). tablecimiento de los horarios de apertura y cierre de los establecimientos; d) el establecimiento de los requisitos y condiciones de admisión de las personas en los establecimientos; e) la normativa de procedimiento para la obtención de las autorizaciones y licencias previstas en la Ley; l) la posibilidad de establecer reglamentariamente los supuestos en que las empresas deben contar con servicio de vigilancia o disponer especiales medidas de seguridad para el mantenimiento del orden en el desarrollo de los espectáculos o actividades, de conformidad con la normativa aplicable a los vigilantes de seguridad y agentes autorizados 35 . En el ámbito de las funciones de carácter ejecutivo, le corresponde a la Administración autonómica un amplio abanico de tareas. En primer lugar, la llevanza del Registro de Empresas y Organizaciones de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía, cuyas características y funcionamiento se determinarán reglamentariamente. En segundo lugar, la autorización de los establecimientos, espectáculos Y actividades recreativas en CI1Va normativa específica se disponga que aquélla corresponde a la Administración autonómica, al margen de la facultad de los municipios para la concesión de las licencias de apertura. Con carácter particular, la Ley considera sujetos a la autorización autonómica: los espectáculos taurinos, las actividades y establecimientos destinados al juego y apuestas, las actividades cuyo desarrollo discurra por más de un término municipal, así como aquellos espectáculos o actividades que no estén reglamentados o por sus características no encajen en los reglamentos que se hubieran dictado o no estén catalogados. En tercer lugar, corresponde a la Administración autonómica la inspección y control de los establecimientos públicos y actividades sujetos a autorización autonómica y, en todo caso, los espectáculos y actividades que se desarrollen en establecimientos con aforo superior a setecientas personas. Además le corresponde ejercitar la potestad de prohibición o suspensión de espectáculos públicos y actividades sujetos a autorización autonómica en los supuestos y con los requisitos previstos en el artículo 3 de la Ley. Junto a ello, se atribuye a la Administración autonómica la función de emitir informe, en el curso de los procedimientos municipales de licencia de 35 Como es la contenida en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada y en su Reglamento aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre. 326 327 DOCUMCITOS  La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía el listado de infracciones graves del artículo 20 se establece un tipo de infracción cuya responsabilidad recae forzosamente sobre el titular del establecimiento, al margen de la titularidad de la actividad, y que resulta llamativo. El apartado 4 de dicho artículo califica como infracción el arrendamiento o cesión de establecimientos para la celebración de espectáculos o desarrollo de actividades recreativas. «a sabiendas o con ocultación de que no reúnen las medidas de seguridad exigidas por la normativa vigente», lo que exigirá de la Administración la prueba de la intencionalidad de la ocultación de tales circunstancias para lo cual ha de resultar un elemento de juicio de primer orden el examen del contenido del contrato suscrito entre las partes. Junto a los organizadores de espectáculos públicos y actividades recreativas, que son los destinatarios principales de la Ley, adquieren cierto protagonismo otros sujetos que, en virtud de diversas circunstancias, pueden verse afectados por determinadas prescripciones de la LEPA. Por una parte, debemos referirnos a los espectadores y asistentes a los espectáculos o actividades o, expresado de otro modo, al público presente en los mismos. El Capítulo 1V de la LEPA dedica tres artículos correlativos a regular los derechos (art. 15), obligaciones (art.16) y prohibiciones (art. 17), en relación con los espectadores y asistentes. Los espectadores y asistentes a los espectáculos y actividades recreativas gozan de los derechos que les vienen reconocidos en su calidad de usuarios de unos servicios contratados, recogidos en la legislación general dictada en defensa de los consumidores y usuarios; especialmente la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y la Ley autonómica 5/1985, de 8 de julio, de los Consumidores v Usuarios en Andalucía. Pero, junto a este bloque normativo que define los principios inspiradores de la protección del consumidor y contiene las reglas nucleares para su defensa, crecientemente se viene produciendo la inserción de reglas específicas portadoras de estos principios en otra serie de disposiciones que, teniendo otro objeto material, regulan sectores específicos de la actividad empresarial cuyas prácticas son susceptibles de afectar significativamente a la posición de los consumidores o usuarios"; disposiciones que aparecen así cubiertas con el ve48 La constatación de este esquema normativo queda reflejada en el Plan Estratégico de Protección al Consumidor para el período de 1998-2001, cuyo texto puede ser consultado en la Revista “Estudios sobre Consumo> , n' 45, 1998, págs. 65 ss. (en especial, pág. 70). lo del principio de defensa de los consumidores reconocido constitucionalmente'. Este planteamiento normativo se verifica en el caso de la Ley andaluza de espectáculos que, tras el recordatorio de que a los espectadores les asisten los derechos que les puedan venir reconocidos por la legislación sobre defensa de los consumidores y usuarios, asume e integra el principio rector de protección de los mismos, concretando una serie de derechos específicos de los usuarios de estos servicios. De esta manera, se reconoce a los espectadores el derecho a que el espectáculo se desarrolle en los términos anunciados, a la devolución del precio satisfecho en caso de suspensión del espectáculo, a utilizar las hojas de reclamaciones, a recibir un trato respetuoso, o a ser admitido en los locales sin que medie discriminación. Conviene matizar, sin embargo, el alcance de algunos de los derechos reconocidos a los espectadores y asistentes por la LEPA, en cuanto pudieran sugerir una extensión y efectos derivados de su plasmación legal de la que jurídicamente carecen. Centrémonos, a título ilustrativo, en la cláusula contenida en al artículo 15, b), que literalmente reconoce a los espectadores y asistentes a los espectáculos v actividades recreativas el derecho: «A la devolución, en los términos que reglamentariamente se determinen, de las cantidades satisfechas por la localidad o billete y, en su caso, de la parte proporcional del abono cuando el espectáculo sea suspendido o sea modificado en sus aspectos esenciales, todo ello sin perjuicio de las reclamaciones que, conforme a la legislación civil o mercantil, pudieran plantear» " 3 . Este precepto debe ser relacionado con aquel otro contenido en el artículo 14, e) de la misma LEPA, en el que se impone a los organizadores la obligación correspondiente de devolver las cantidades pagadas en los mismos supuestos. u En nuestra doctrina, ya tempranamente, A. BERCOVITZ RODRIGUEZ-CANO había venido indicando la conveniencia de incorporar «normas protectoras en las disposiciones legales que regulan cada una de las instituciones jurídicas en que los consumidores pueden verse implicados , >; La protección de los consumidores en el Derecho español, Rey. «Estudios sobre Consumo» n' 1, 1984, pág. 72. Por su parte M. REBOLLO PUIG certeramente ha subrayarlo que «es la idea de defensa de los consumidores la que se diluye en los distintos sectores en los que se introducen medidas protectoras..."; Potestad sancionadora, alimentación y salud pública, Madrid, 1989, pág. 75. Idea que también se aprecia en A. MENÉNDEZ MENÉNDEZ, para quien el llamado Derecho de los consumidores debe desaparecer o diluirse en el Derecho general, «tras haber contagiado o "contaminado" a éste de sus principios o valores»; Glosa del Profesor Peter Ulmer, «Revista de Derecho Mercantil> , n» 209, 199'.1, pág. 1002. a u Aunque con distinta significación y alcance, se contempla el supuesto de devolución del importe de las localidades en las leyes sobre espectáculos de Navarra (art. 10.2,b), Cataluña (art. 16.5), País Vasco (art. 21.1,e) y Madrid (art. 24.4). 340 341 DOCUMENTOS  La Ley de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía Evidentemente, de ello no cabe deducir el reconocimiento legal por la ley autonómica de un derecho ex novo a los usuarios, ejercitable frente a los empresarios organizadores del espectáculo, al margen de los derechos reconocidos a los mismos por la regulación civil de los contratos de servicios prestados a los consumidores. Y ello, por la sencilla razón de que la legislación en materia civil y, más concretamente, la relativa a las bases de las obligaciones contractuales es materia reservada al Estado por el artículo 149.1,8 1 del texto constitucional, quedando, por tanto, vedada a cualquier incidencia por parte de las Comunidades Autónomas. A nuestro juicio, ello no impide que la norma autonómica establezca determinadas medidas preventivas o correctoras de los eventuales abusos a que ciertas prácticas empresariales pudieran dar lugar siempre que, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, éstas no produzcan un novuin en el contenido contractual, esto es, que no introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas (STC 88/1986, FT 5 9 ) y se ciñan al espacio de las relaciones jurídico-públicas, sin determinar consecuencia alguna en el ámbito de las relaciones jurídicoprivadas (STC 264/1993, FI 5 9 ). En este sentido no cabe oponer tacha de inconstitucionalidad alguna a la I,EPA pues ésta se mantiene dentro de los límites fijados: no innova el contenido de la relación contractual ni fija consecuencia alguna en el ámbito de la relación jurídico-privada. En realidad, la [EPA no puede por más que limitarse a recoger un "derecho" del usuario en los términos que se derivan de la legislación civil de aplicación al caso, cuyo ejercicio, en caso de incumplimiento, habrá de ventilarse a través de las correspondientes vías de reclamación civil, lo que en el supuesto hipotético de no devolución del importe de las localidades ante la suspensión de un espectáculo multitudinario puede resultar harto problemático. Incluso así, y para no dar pábulo a la confusión, debe sentarse claramente que la Administración no puede garantizar jurídicamente la devolución de las cantidades satisfechas por los espectadores de un espectáculo que haya sido suspendido, tratándose de un conflicto en el seno de unas relaciones jurídico-privadas (aunque sean múltiples) cuya resolución corresponde a los Tribunales ordinarios. Vedada la actuación en dicha dirección, la LEPA procura impedir o limitar las prácticas lesivas de los intereses de los usuarios asignando un papel tutelar a la Administración, que opera, primero, definiendo las conductas exigibles a los organizadores de espectáculos en congruencia con tales intereses y, en segundo lugar, habilitando a la Administración para imponer las sanciones administrativas pertinentes en los casos de incumplimiento. De esta manera, el medio disuasorio con que se pretenden evitar conductas abusivas como la aludida es la amenaza de sanción administrativa. En función de ello resulta criticable que el legislador de la LEPA no haya tipificado expresamente la conducta consistente en la negativa a la devolución de las cantidades satisfechas por las localidades en los casos de suspensión del espectáculo, que no aparece en los listados de infracciones recogidos en el Capítulo V de la Ley. No obstante, el órgano sancionador podrá recurrir en dicho supuesto a la aplicación del tipo de infracción grave definido en el artículo 20.14 ( «La suspensión del espectáculo o actividad recreativa anunciados al 0bfice salvo en casos justificados que impidan su celebración o desarrollo») o, en su defecto, al tipo residual de infracción leve recogido en el artículo 21.6 que, siguiendo una fórmula muy generalizada, tipifica como infracción cualquier incumplimiento a lo establecido en el cuerpo de la Ley. Nótese, en todo caso, que la eventual sanción impuesta en estos supuestos se podría ver «incrementada en la cuantía del beneficio obtenido mediante la realización de la acción u omisión tipificada como infracción» (art. 22.2). junto a los derechos, la LEPA recoge un listado de obligaciones e, incluso, de prohibiciones que tiene por destinatarios a los espectadores y asistentes a los espectáculos públicos y las actividades recreativas. La imposición o, en su caso, prohibición de ciertas conductas dirigidas al público asistente responde a la necesidad de preservar el orden y la seguridad en el desarrollo de los espectacutos y actividades y, en otros casos, a razones sanitarias y de higiene, en consonancia con las finalidades principales de la Ley. De esta manera se establece la obligación de asistentes y espectadores de ocupar sus respectivas localidades, evitando invadir otras zonas; de cumplir los requisitos de seguridad y de respeto a los demás espectadores, actores y empleados fijados por el organizador; y de atenerse a las instrucciones impartidas por el personal de vigilancia en el interior del establecimiento (art. 16). Por otra parte se prohibe a los espectadores y asistentes: fumar en los espacios no autorizados; portar armas u objetos peligrosos; generar peligro, molestar a otras personas o dificultar el normal desarrollo del espectáculo; exhibir prendas, símbolos u objetos que inciten a la violencia, xenofobia o discriminación; y acceder a los escenarios o terrenos de juego durante la celebración del espectáculo (art. 17) 51 . A diferencia del REP, que dedica una sección a los actores, deportistas, o ejecutantes de los espectáculos públicos y actividades recreativas'', la LEPA no se «1 En relación con esto último habrá de tenerse en cuenta la normativa tendente a atajar la violencia en los espectáculos deportivos contenida en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte y en el Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, de Prevención de la Violencia en los Espectáculos Deportivos. a2 Vid. al respecto los comentarios de CASTILLO BLANCO, F. A. y ROJAS MARTÍNEZ DEL MÁRMOL, P., Espectáculos Públicas y Actividades Recreativas..., cit.., págs. 100 ss. 342 343 DOCUMCIITOS ha ocupado de formular positivamente una lista de deberes o de prohibiciones de hacer en relación con los protagonistas activos de los espectáculos que con su actuación proporcionan distracción al público asistente. En su lugar, se localizan en el Capítulo V de la Ley dos tipos de infracción cuya comisión es responsabilidad de los ejecutantes. Por una parte, se califica como infracción grave la negativa de aquéllos a actuar sin causa justificada o, en otro caso, la actuación de los mismos que difiera de la recogida en los programas o guiones hasta tal punto que se desnaturalizara el espectáculo anunciado (art. 20.15). De otro lado, la falta de respeto a los espectadores por parte de los actores o ejecutantes constituiría infracción leve conforme a lo dispuesto en el artículo 21.2 de la Ley. Por último, conviene señalar que la responsabilidad administrativa en materia de espectáculos y actividades recreativas se puede extender a otros sujetos, como puede ser el caso de los revendedores de billetes o localidades", tal como expresamente ha quedado previsto en el artículo 24.1 de la LEPA que se ocupa de determinar las personas responsables de las infracciones. 53 El artículo 20.10 de la LEPA tipifica como infracción grave la reventa no autorizada o venta ambulante de billetes y localidades. 344