Algunos aspectos del derecho de extranjería en la adopción internacional

ALGUNOS ASPECTOS DEL DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN INTERNACIONAL Ma. Ángeles RODRÍGUEZ VÁZQUEZ* SUMARIO: I. Los aspectos de derecho de extranjería en el Convenio de La Haya del 29 de mayo de 1993. II. Aproximación a las legislaciones estatales en materia de requisitos relativos a la entrada y salida de menores adoptados o que van a ser adoptados. III. Requisitos para la entrada en territorio español de un menor que ha sido o va a ser adoptado. IV. Consideraciones finales. V. Bibliografía. I. LOS ASPECTOS DE DERECHO DE EXTRANJERÍA EN EL CONVENIO DE LA HAYA DEL 29 DE MAYO DE 1993 El tema de la adopción internacional viene siendo desde hace unos años objeto de numerosos estudios debido, entre otras razones, a la firma de . un Convenio en el seno de la Conferencia de La Haya que 1 - .borda el procedimiento a seguir para que una adopción internacional llegue a buen fin y al creciente auge que ha adquirido dicha figura en los tiempos que vivimos (campañas de sensibilización en los medios de comunicación, las adopciones llevadas a cabo por personajes de la vida pública...). 1 Podría afirmarse, sin lugar a dudas, que se trata de un tema de moda que ha atraído a juristas, sociólogos.... Ahora bien, en la mayoría de los supuestos se estudia el procedimiento de la adopción stricto sensu dejando al margen una cuestión elemental, y a nuestro juicio de * Profesora asociada de derecho internacional privado de la Universidad de Sevilla. 1 Si bien es cierto que dicha materia había sido objeto de otros Convenios, es el de La Haya del 29 de mayo de 1993 relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en Materia de Adopción Internacional (Boletín Oficial del Estado, núm. 182, del lo. de agosto de 1995), el que más éxito ha tenido. 251 r 252  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ  DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  253 gran trascendencia, como es la que hace referencia a los aspectos de derecho de extranjería que una adopción internacional implica. Sin lugar a dudas, uno de los elementos que integra el largo proceso de una adopción internacional es el desplazamiento del niño desde el Estado de origen al Estado de recepción' ya que normalmente, y en la mayoría de los supuestos, éste vivirá en el Estado donde reside habitualmente la familia adoptante. La importancia de este fenómeno es tal que ha llegado a calificarse como un tipo especial de emigración. 3 Pues bien, todos los pasos que deben desarrollarse hasta que dicha integración se haga una realidad (la salida del menor del Estado de origen, el desplazamiento y la entrada en el Estado de recepción), deben rodearse de una serie de garantías ya que no tendría sentido que después de haberse cumplido todos los complicados trámites y requisitos, la adopción pueda verse frustrada por cuestiones administrativas tales como la documentación del menor, la autorización de salida, etcétera. La presencia de varios elementos extranjeros (piénsese que, por ejemplo, en la mayor parte de los supuestos la nacionalidad del menor es diferente de la de los adoptantes o que la adopción se realiza en un Estado diferente del de la residencia de aquéllos) y, en consecuencia, distintas legislaciones aplicables complican dicha operación debiéndose delimitar claramente como se produce, es decir ¿qué documentación se requiere para que dicho menor abandone el Estado de origen y, lo que es en definitiva más importante, para que le sea permitida la entrada y residencia permanente en el Estado de recepción? 2 Empleamos estas expresiones con el sentido que tienen asignado en el artículo 2.1 del Convenio de La Haya de 1993 que establece: "el Convenio se aplica cuando un niño con residencia habitual en un Estado contratante (el Estado de origen) ha sido, es o va a ser desplazado a otro Estado contratante (el Estado de recepción), bien después de su adopción en el Estado de origen por cónyuges o por una persona con residencia habitual en el Estado de recepción, bien con la finalidad de realizar tal adopción en el Estado de recepción o en el Estado de origen". También queremos aclarar que delimitamos el objeto de nuestro estudio a la adopción de menores, entendiendo por tal aquél que tiene menos de 18 años. 3 Trillat, Brigitte, "Une migration singuliére: L'adoption internationale", L'adoption des enfants étrangers, Séminaire Nathalie-Masse, 25-27 mai 1992, París, Centre internationale de l'enfance, 1992, p. 16; Adroher Biosca, Salomé, "Adopción de menores africanos en Europa", Derecho internacional y relaciones internacionales en el mundo mediterráneo. Actas de las XVII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, Madrid, Boletín Oficial del Estado, 1999, p. 143. Sin lugar a dudas, nos encontramos ante dos problemas, el derecho de la nacionalidad y el de extranjería, íntimamente vinculados entre sí ya que si, por ejemplo, el menor adquiere la nacionalidad del Estado de recepción antes de la entrada en el mismo, no se plantean problemas propios del derecho de extranjería que sí aparecerán en el resto de los supuestos. El Convenio de La Haya relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en Materia de Adopción Internacional del 29 de mayo de 1993, no ha permanecido ajeno a estos aspectos y en el espíritu de cooperación que lo inspira, dedica varios artículos a las cuestiones de entrada y salida de un menor de un Estado a otro, operaciones que deben efectuarse de forma legal, intentando evitar que se puedan producir situaciones clandestinas. 4 Así, el primer artículo dedicado a la materia es el 5.c) que establece que "las adopciones consideradas por el Convenio sólo pueden tener lugar cuando las autoridades competentes del Estado de recepción han constatado que el niño ha sido o será autorizado a entrar y residir permanentemente en dicho Estado". Por otra parte, el artículo 17.d) afirma que en el Estado de origen sólo se podrá confiar al niño a los futuros padres adoptivos si se ha constatado, de acuerdo con el artículo 5o., que los futuros padres adoptivos son adecuados y aptos para adoptar y que el niño ha sido o será autorizado a entrar y a residir permanentemente en el Estado de recepción. 5 De este modo se organiza una gestión conjunta por parte de las dos autoridades centrales con vista a organizar el desplazamiento del menor. 6 Como señala Gonzalo Parra Aranguren, "no 4 Muchos son los casos en que los padres adoptantes no respetan las respectivas leyes de inmigración de los Estados implicados y, posteriormente, en el Estado de recepción quieren regularizar la situación del menor. 5 Como indica Parra Aranguren, Gonzalo, "Rapport explicatif', Actes et Documents de la Dix-Septiéme Session de la Conference de La Haye de Droit international privé, t. . II: Adoption, p. 576, la fórmula "que el niño ha sido o será autorizado..." es lo suficientemente amplia para aplicarse igualmente al supuesto en que ninguna autorización o visado sea necesario para entrar en el Estado de acogida o para residir allí permanentemente, como es lo que ocurre entre los Estados parte de la Unión Europea. 6 Como sostiene Sturlése, Bruno, "La Convention de La Haye du 23 mai 1993 sur la protections des enfants et la coopération en matiére d'adoption internationale", La Semaine Juridique, 1993, 3710, p. 431, estableciendo este sistema de cogestión se eliminarán los riesgos que pueden sobrevenir posteriormente de un rechazo del reconocimiento de la adopción, ya que se puede razonablemente pensar que cada autoridad central sólo dará su visto bueno al desplazamiento del menor si considera que no habrá obstáculo aparente, sea al pronunciamiento de la adopción, sea al reconocimiento de ésta. DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  255 254  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ habría tenido sentido que la adopción tenga lugar sin que el niño sea autorizado a entrar y permanecer en el Estado de acogida donde los futuros padres residen habitualmente" . 7 En cumplimiento de lo establecido en la letra d) del artículo 17, en el ordenamiento jurídico español se exige que los Cónsules españoles en el extranjero expidan un certificado en el que se haga constar que el niño será autorizado a entrar y residir en España. 8 El tenor de estas disposiciones del Convenio de La Haya ha sido reproducido en los Protocolos de coordinación en materia de adopción internacional firmados por España, ya que en ellos se afirma que las adopciones sólo tendrán lugar cuando el organismo competente del Estado que recibirá al menor garantice que será autorizado a ingresar y residir permanentemente en dicho Estado.' Si hasta el momento España al ratificar otros Convenios de La Haya había de-signado como Autoridad Central a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, al ratificar este Convenio declaró que será Autoridad Central cada una de las 17 Comunidades Autónomas, en el ámbito de su territorio y en relación a los residentes en el mismo. En los territorios de Ceuta y Melilla, la Autoridad Central será la Dirección General de Acción Social, del Menor y de la Familia. La figura de la Autoridad Central como figura encargada de llevar a cabo las finalidades del Convenio, aparece por primera vez en el Convenio de La Haya del 15 de noviembre de 1965 sobre Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales y Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial (Boletín Oficial del Estado, 25 de agosto de 1987; corrección de errores del 13 de abril de 1989). Sobre esta cuestión véase, Borrás Rodríguez, Alegría, "Cuatro elementos estructurales de los Convenios de La Haya", Revista Jurídica de Cataluña, núm. 1, 1993, pp. 19 y ss.; id., "El papel de la autoridad central: los Convenios de La Haya y España", Revista Española de Derecho Internacional, núm. 1, 1993, pp. 63 y ss. 7 Parra Aranguren, Gonzalo, op. cit., nota 5, p. 576. 8 Instrucción-Consulares, núm. 175, del 14 de abril de 1997, sobre Seguimiento de la Instrucción-Consulares núm. 404, del 11 de noviembre de 1996 sobre Adopción Consular. Estas Instrucciones serán estudiadas con detalle en el epígrafe III. 9 Artículo 6.4 del Protocolo entre España y Perú del 21 de noviembre de 1994; artículo 6.5 del Protocolo entre España y Bolivia del 5 de abril de 1995, actualizado el 21 de mayo de 1997; artículo 6.4 del Protocolo entre España y Colombia del 13 de noviembre de 1995; artículo 6.4 del Protocolo entre España y Ecuador del 18 de marzo de 1997. Curiosamente el primer Protocolo, el firmado por España con Rumania el 2 de abril de 1993, no contiene ninguna disposición relativa a la entrada del menor en territorio español. Sobre los cuatro primeros Protocolos firmados por nuestro país véase, Esplugues Mota, Carlos, "Conclusión por parte de España de cuatro Protocolos sobre adopción internacional", Revista Española de Derecho Internacional, núm. 2, 1996, pp. 336 y ss. Para un estudio de la naturaleza de estos Protocolos véase, Calvo Babio, Flora, "Naturaleza y alcance de los Protocolos de adopción entre España y Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú", Anuario Español de Derecho Internacional Privado, 2000, pp. 445 y Junto a lo dispuesto en el artículo 17, el 18 afirma que las autoridades centrales de ambos Estados tomarán las medidas necesarias para que el niño reciba la autorización de salida del Estado de origen así como de entrada y residencia permanente en el Estado de recepción. Como puede comprobarse, el ámbito de aplicación de esta disposición es más amplio ya que si las dos anteriores obligaban sólo a las autoridades del Estado de recepción a garantizar la entrada del niño, ésta también obliga a las autoridades del Estado de origen porque el menor, evidentemente, tiene que tener una autorización para salir de su territorio. Por último, el artículo 19 establece que sólo se podrá desplazar al niño si se han observado las exigencias del artículo 17, debiéndose asegurar las autoridades centrales de ambos Estados que el desplazamiento se realice con toda seguridad, en condiciones adecuadas y, cuando sea posible, en compañía de los padres adoptivos o de los futuros padres adoptivos. A la vista del tenor de estas disposiciones, la primera conclusión que se deduce es que la responsabilidad de todos los aspectos relativos a la entrada y salida del menor atañe a los dos Estados implicados en la adopción internacional. Pero, en realidad y como puede comprobarse, estos artículos del Convenio de La Haya no resuelven el problema al que nos enfrentamos ya que se limitan a enunciar que corresponde a las respectivas autoridades asegurarse de que dichos extremos sean garantizados sin que, en ningún momento, la letra del Convenio se pronuncie acerca de qué documentos o requisitos concretos son necesarios,'° es decir, la solución material y concreta dependerá de lo que establezcan las distintas leyes de los Estados implicados. El tema es complejo porque siempre van a concurrir como mínimo dos legislaciones (el Estado de origen debe autorizar la salida del menor de su territorio y el Estado de recepción deberá dar el visto bueno a la entrada) y las exigencias estatales en la materia pueden ser diferentes. ss. En este momento se están negociando Protocolos con Honduras, Costa Rica y Filipinas, siendo este último el más urgente de firmar ya que este país no acepta la tramitación sin firma previa de un Protocolo de coordinación. lo El Convenio se abstiene, de este modo, de fijar un mínimo de requisitos que, en todo caso, deben cumplirse para la salida del menor del Estado de origen y posterior entrada y residencia en el Estado de recepción. Esbozados los aspectos del Convenio de La Haya que nos interesan, la sistemática a seguir consistirá en primer lugar, en analizar, en líneas generales, la práctica existente en los diferentes Estados, para luego centrarnos en cuál es la solución seguida por el derecho español (entendiendo que España se configura como Estado de recepción y que los menores proceden de los denominados "países exportadores de niños"). II. APROXIMACIÓN A LAS LEGISLACIONES ESTATALES EN MATERIA DE REQUISITOS RELATIVOS A LA ENTRADA Y SALIDA DE MENORES ADOPTADOS O QUE VAN A SER ADOPTADOS Muchos han sido los Estados que al regular la adopción internacional han previsto determinados aspectos de derecho de extranjería aunque, generalmente, las legislaciones de los Estados de recepción se limitan a establecer las cuestiones relativas a la entrada del menor en su territorio, considerando que todos aquellos aspectos relativos a la salida del menor son competencia de la ley del Estado de origen." a) De un estudio de la normativa de los países de origen (también conocidos como países exportadores de niños) puede llegarse a la conclusión de que para que el menor pueda salir de su territorio es necesaria una autorización (dictada por la autoridad judicial u organismo nacional competente en la materia), que le permita abandonar dicho Estado, así como la necesaria documentación que acredite su identidad (pasaporte...). Esta exigencia es común tanto para las legislaciones que exigen que la adopción se realice en el Estado de origen, como para aquellas que requieren que el menor sea adoptado en el Estado de recepción. 12 Así, los artículos 171 y 172 del Código del Menor Boliviano, Ley del 18 de diciembre de 1992, establecen que ningún menor nacido en territorio nacional podrá salir del país en compañía de un extranjero domiciliado en el exterior, sin expresa autorización judicial y conocimiento del 11 Véase, Loon, Johannes, H. A. van, International Co-operation and Protection of Children with Regard to Intercountry Adoption, Recueil des cours de l'Academie de droit international de La Haye, 1993, VII, pp. 288 y ss. 12 Así, por ejemplo, y como analizaremos posteriormente en Chile, Filipinas o India, la decisión de adopción no es dictada en el país de origen sino en el de recepción. No pretendemos hacer un estudio exhaustivo de todas las legislaciones de los países de origen, sino simplemente dejar constancia de que para que el menor pueda salir del territorio de dicho Estado han de cumplirse una serie de requisitos. Organismo Nacional, debiendo éste coordinarse con el Ministerio del Interior, Migración y Justicia para autorizar dicha salida. Del mismo modo, la Ley Chilena sobre Adopción de Menores de 1988 establece, en su artículo 39, que la salida de menores para ser adoptados en el extranjero deberá contar con la expresa autorización del juez de letras de menores del domicilio del menor. A la solicitud de autorización de salida debe acompañarse, entre otros documentos, un certificado de las autoridades de inmigración del país de recepción en el que se haga constar el cumplimiento de los requisitos que autoricen la entrada del menor en dicho Estado (artículo 41). Concedida dicha autorización, el artículo 46 establece que es necesario que el respectivo cónsul verifique que realmente el menor ha sido adoptado, conforme a lo dispuesto en la ley del país en que se realice, debiéndose remitir al Ministerio de Asuntos Exteriores chileno copia de la sentencia o resolución así como de todos los documentos que acrediten la adopción para su envío al Servicio de Registro Civil que realizará la correspondiente anotación al margen de la inscripción de nacimiento.H También es exigida una autorización judicial para la salida del menor en la legislación venezolana ya que es dicha autorización la que permite a los padres adoptivos solicitar el pasaporte del menor." De modo análogo, en Costa Rica, 15 aparte de la exigencia de que los padres adoptivos viajen a dicho país para prestar su consentimiento ante el órgano jurisdiccional competente, el menor sólo podrá abandonar el territorio nacional cuando el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) considere que el menor está en la familia adecuada y la salida y pasaporte han sido autorizados. En Brasil el artículo 51, párrafo cuarto, del Estatuto da Crianca e do adolescente de Brasil (Ley 8.069 del 13 de julio de 1990), establece que en el supuesto de adopción internacional no será autorizada la salida del menor hasta que la adopción no esté consumada. Cuando toda la documentación esté preparada (copia de la resolución judicial, certificado de 13 Para un estudio detallado del procedimiento de adopción en Chile, véase, Duenas, Claudia Reyes, "Legal and Social Aspects of the Adoption of Chilean Children", en Jaffe, Eliezer, (ed.), Intercountry Adoptions, Londres, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, pp. 173 y ss. 14 Véase, lnternal and Intercountry Adoption, International Social Service, La Haya, Kluwer, 1996. 15 Martínez Moncada, Zoila, y Aguilar Sanabria, Cynthia, "Adoption in Costa Rica", en Jaffe, Eliezer (ed.), op. cit., nota 13, pp. 148 y 149. DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  257 256  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ nacimiento...), corresponderá al Departamento de Policía autorizar la salida y conceder el pasaporte del menor.' 6 El artículo 16 del Reglamento de pasaportes de los Estados Unidos Mexicanos del 6 de julio de 1990,' 7 establece que para la expedición del pasaporte a menores de edad o incapacitados que hayan sido adoptados, además de los requisitos establecidos con carácter general para la expedición de pasaporte ordinario, se deberá presentar copia certificada de la resolución judicial ejecutoriada de la adopción. En Lituania, una vez que la familia adoptiva obtiene toda la documentación requerida para la adopción, se obtiene un permiso del presidente del Consejo Supremo y es entonces cuando el Ministerio de Asuntos Exteriores concede el pasaporte al menor.' 8 En India se exige autorizar legalmente al menor para que pueda salir de su territorio y ser adoptado en el Estado extranjero.' 9 De modo apólogo, el artículo 24 de la Ley Marroquí del 10 de septiembre de 1993 exige una autorización judicial para que el menor pueda trasladarse al extranjero. b) Respecto a los Estados de recepción, o Estados importadores de niños, es necesario respetar las exigencias en materia de inmigración para que el menor adoptado pueda entrar legalmente y residir permanentemente en su territorio. Normalmente, dichas exigencias serán cumplidas en el Estado de origen ya que corresponderá al cónsul o embajador respectivo de la demarcación del domicilio del menor, concederle el correspondiente pasaporte o visado que le autorice a entrar en el Estado de recepción. 2 ° 16 Carvalho da Silva, Daisy, "The Legal Procedures for Adopting Children in Brazil by Citizens and Foreign Nationals", en Jaffe, Eliezer (ed.), op. cit., nota 13, pp. 121 y SS. 17 Véase, Pina, Rafael de, Estatuto legal de los extranjeros, México, Porrúa, 1998, pp. 225 y ss. 18 Vasiliauskas, Juozas, "Procedures for Adopting Children in Lithuania for Local Citizens and Foreign Nationals", en Jaffe, Eliezer (ed.), op. cit., nota 13, pp. 103 y ss. 19 Lilani, Kala, "Adoption of Children from India", en Jaffe, Eliezer (ed.), op. cit., nota 13, pp. 23 y ss. 20 La concesión de un visado o de un pasaporte va a depender siempre del hecho de si el menor adquiere la nacionalidad del Estado de recepción antes de entrar en su territorio o no. En el primer supuesto, el menor entrará en el Estado de recepción como nacional de dicho Estado por lo que no necesitará un visado, sino simplemente el pasaporte. Así, por ejemplo, en derecho belga, si el adoptado adquiere la nacionalidad belga entrará en dicho país con un pasaporte emitido por el embajador belga mientras que si Así, por ejemplo, en Estados Unidos, el embajador o cónsul concederá el correspondiente visado sólo si las leyes de inmigración han sido cumplidas y si el menor ha obtenido un pasaporte en su país de origen. En dicho caso el menor entrará en EE. UU. como residente legal y se le librará una "carta verde". 21 De forma análoga, es necesario cumplir las exigencias de inmigración para la admisión del menor en Reino Unido. La autorización de entrada se obtiene en la embajada o consulado local, siendo necesario cumplir los siguientes requisitos: de una parte, que la adopción no se haya realizado fraudulentamente o que no se haya realizado con el fin de facilitar la entrada del menor en Reino Unido, y por otro lado, que exista una verdadera transferencia de responsabilidades de los padres biológicos a los padres adoptivos. La autorización puede revestir la forma de visado o un cértificado de entrada que constará en el pasaporte del menor. 22 En Francia, la Misión de Adopción Internacional (MAI) es la encargada de adoptar todas las medidas para que el menor reciba la autorización de entrada y permanencia. Se trata de un visado de residencia (o establecimiento) que los cónsules franceses libran una vez que se ha comprobado el consentimiento dado por el presidente del Consejo General acerca de la idoneidad de los padres adoptivos, 23 la autorización de salida librada por el Estado de origen y la consulta de la MAI. Estas medidas son obligatorias para la adopción de menores originarios de Estados que no han ratificado el Convenio de La Haya (siendo inútiles en el interior de la Unión Europea). En el marco del Convenio de La Haya la MAI no puede autorizar el visado en tanto en cuanto la aceptación prevista en el artículo 17, en vista a que la adopción continúe, no haya no adquiere dicha nacionalidad será necesario un pasaporte (o carta de identidad) y eventualmente un visado, cosa que dependerá de las exigencias de la ley belga para los nacionales del Estado de origen. Solución similar es la que ofrece el derecho alemán o, como veremos, el derecho español. Véase, op. cit., nota 14. 21 Loon, Johannes H. A. van, "Rapport sur l'adoption d' enfants originaires de l'- étranger", Actes et Documents de la Dix-Septiéme session de la Conference de La Haye de Droit International Privé, t. II: Adoption, p. 78. 22 Rosenblatt, Jeremy, International adoption, Londres, Sweet & Maxwell, 1995. 23 Es esta una de las peculiaridades del derecho francés, que exige, tanto para la adopción interna como internacional, una autorización especial del presidente del Consejo General a los padres adoptivos para que puedan adoptar. En los Países Bajos, sin embargo, dicha autorización es sólo exigida en los supuestos de adopciones internacionales. Véase, Loon, Johannes H. A. van, op. cit., nota 21, p. 293. 258  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  259 sido emitida. Si la adopción es pronunciada en el Estado de origen la MAI no admite la libración del visado antes de la expiración de las vías de recursos. 24 Respecto al derecho suizo, se dicta una autorización provisional sobre cuya base la policía de extranjeros concede un visado de entrada. El menor extranjero que llega a Suiza para ser adoptado recibe una autorización de residencia estrictamente temporal motivada por el proyecto de adopción. La duración del periodo de dicha autorización dependerá del procedimiento de adopción, que, una vez concluido, garantiza al menor el derecho de residencia. 25 III. REQUISITOS PARA LA ENTRADA EN TERRITORIO ESPAÑOL DE UN MENOR QUE HA SIDO O VA A SER ADOPTADO La reciente normativa española en materia de protección del menor ha regulado el tema de la adopción internacional desde una perspectiva, a nuestro juicio, bastante completa: desde que los adoptantes manifiestan su propósito de adoptar a un menor extranjero, pasando por todo el procedimiento de adopción stricto sensu (consentimientos, idoneidad del adoptante...), hasta llegar al punto que nos interesa, cómo entra y reside el menor adoptado (o que va a serlo) en nuestro territorio. Sin lugar a dudas, los requisitos que se van a exigir para dicha entrada y residencia van a variar en función de varios parámetros interconectados entre sí: 26 • Por una parte, hay que atender a la nacionalidad del o de los adoptantes ya que si es española, una de las consecuencias previstas en nuestra legislación es que el extranjero menor de dieciocho años adoptado por un español adquiere, desde la adopción, la nacionalidad española de origen (artículo 19.1 Código Civil). Los requisitos exigidos para la entrada de dicho menor divergirán mucho de 24 Poisson-Drocourt, Elisabeth, "L'entrée en vigueur de la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matiere d'adoption intemationale", Journal de Droit International, núm. 3, 1999, pp. 715 y 716. 25 Lücker-Babel, Marie Francoise, Adoption international et droits de l'enfant: Qu'advient-il des lasissés-pour-compte?, Suiza, Editions Universitaires Fribourg, 1991, pp. 73 y ss. 26 Adroher Biosca, Salomé, "Puntos capitales de familia en su dimensión internacional", en Varios Autores, Marco jurídico de la adopción internacional, Asociación española de Abogados de familia, Dykinson, 1999, pp. 140 y ss. aquellos que se van a requirir en el supuesto de que los adoptantes sean extranjeros, variando incluso la normativa aplicable a ambos casos. Es innegable que existe una interrelación entre el derecho de la nacionalidad y el de extranjería. • De otro lado, y en conexión con este dato, habrá que tener en cuenta si la adopción se constituyó en el extranjero (debiéndose verificar a su vez si el reconocimiento de dicha adopción se hizo en el extranjero o si se va a realizar en España) o si el desplazamiento del menor es previo porque la adopción se va a constituir en territorio español. • Por último, deberemos tener en cuenta si la adopción se realizó (o se va a realizar) al amparo del Convenio de La Haya de 1993 o de nuestro derecho autónomo ya que uno y otro divergen entre sí notablemente (sobre todo en materia de reconocimiento). Por tanto, y en función de la conjunció'n de estos datos, varias hipótesis son las que pueden darse en la práctica. En las líneas que siguen desglosaremos las cuestiones apuntadas. 1. Documentación exigida para la entrada en territorio español de un menor adoptado en el extranjero A. Adopción plena El primer caso que vamos a estudiar es que en el extranjero ante una autoridad extranjera se ha constituido una adopción plena, es decir, una adopción cuyos efectos se corresponden con los de la legislación española según lo establecido en los artículos 178 y 179 del Código Civil: ruptura del vínculo de filiación preexistente con su familia biológica, reconocimiento del vínculo de filiación del menor con los padres adoptivos e irrevocabilidad de la adopción. En el supuesto de que el o los adoptantes sean españoles uno de los efectos que, como hemos visto, se deriva de dicha adopción es que el menor adquiere la nacionalidad española, ya que conforme a lo previsto en el artículo 19.1 del Código Civil "el extranjero menor de dieciocho años adoptado por un español adquiere, desde la adopción, la nacionaliDERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  261 260  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ 262  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ  DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  263 dad española de origen"." Existe, por tanto, una plena equiparación entre los hijos biológicos y los adoptados a efectos de la nacionalidad. 28 Si bien es cierto que el menor adquiere la nacionalidad española también lo es que para que se pueda producir este hecho es necesario que dicha adopción sea válida, es decir, para que la adopción despliegue efectos en España es necesario proceder a su reconocimiento. Como la adopción se ha constituido en el extranjero ante una autoridad extranjera se justifica que su eficacia extraterritorial quede subordinada a un control de su validez, en definitiva, a su homologación. Como ha afirmado Pilar Rodríguez Mateos, "el hecho de que vaya a ser la decisión de una autoridad extranjera la que determine la atribución al adoptado de la nacionalidad española, hace necesario un control del acto" .29 Ahora bien, los requisitos a los que se va a someter el reconocimiento de dicha adopción variarán en función de si la misma se realizó al amparo del Convenio de La Haya de 1993 o conforme a lo dispuesto en nuestro derecho autónomo, ya que si la normativa convencional se caracteriza por simplificar y facilitar al máximo dicho reconocimiento, no ocurre lo mismo en nuestro derecho interno: a) En efecto, uno de los logros más significativos del Convenio de La Haya de 1993 ha sido el establecimiento, en su artículo 23, del reconocimiento de pleno derecho de las adopciones que se hayan realizado respetando el mecanismo convencional. 30 Si todos los requisitos y aceptaciones para la adopción del menor, previstos en el título II, han sido respetados por las respectivas autoridades centrales y si las autoridades 27 Para un estudio detallado de esta materia nos remitimos al trabajo de Cano Bazaga, Elena, "La atribución o la adquisición de la nacionalidad como efecto de la adopción internacional. El sistema español", que aparece en este volumen. 28 Como han afirmado, Pérez Vera, Elisa y Abarca Junco, Paloma, en Pérez Vera, Elisa et al., Derecho internacional privado, 2a. ed., Madrid, Universidad Nacional de Educación a Distancia, 2000, vol. I, p. 192, "esta asimilación no puede ser total ya que, al no derivar del hecho del nacimiento, la nacionalidad se obtiene por el adoptado menor de 18 años únicamente a partir del momento de la adopción". 29 Rodríguez Mateos, Pilar, La adopción internacional, Oviedo, 1988, p. 174; en sentido análogo, Álvarez Rodríguez, Aurelia, Guía de la nacionalidad española, Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 1996, p. 36. 30 El Convenio se aparta así de la práctica seguida en muchos Estados parte que sometían la eficacia de la adopción a un procedimiento de homologación o a la superación de un imiodo probatorio. Para un estudio de derecho comparado sobre el procedimiento de reconocimiento de adopciones constituidas en el extranjero véase, Brioso Díaz, Pilar, La constitución de la adopción en derecho internacional privado, Madrid, Ministerio de Asuntos Sociales, 1990, pp. 113 y ss. del Estado de origen han emitido un cerfificado de conformidad con el Convenio dicha adopción desplegará automáticamente efectos en el resto de los Estados. 31 Como ha afirmado Pedro A. de Miguel Asensio, "el régimen diseñado, muy favorable a la eficacia extraterritorial de la adopción, es resultado directo del severo marco regulador de las condiciones de fondo y de procedimiento de la adopción internacional, así como del papel atribuido a las autoridades y organismos intervinientes". 32 Como se sabe, reconocimiento automático no significa reconocimiento sin condiciones, aunque el Convenio ha reducido notablemente el número de motivos por los que se puede denegar dicho reconocimiento, ya que el artículo 24 establece que "sólo podrá denegarse el reconocimiento de una adopción en un Estado contratante si dicha adopción es manifiestamente contraria a su orden público, teniendo en cuenta el interés superior del niño" . 33 Por tanto, si las autoridades del Estado de origen emitieron el certificado de conformidad con el Convenio, corresponderá a las autoridades españolas proceder al reconocimiento automático de dicha adopción: en concreto, el cónsul español podrá comprobar la existencia de dicho certificado 34 y proceder a la inscripción de la adopción, adquiriendo el menor de edad la nacionalidad española, no planteándose problemas de extranjería ya que al menor adoptado, nacional español, se le entregará un pasaporte español y no necesitará visado (recuérdese que, como afirmamos en el epígrafe I, el cónsul español, en todo caso, debió expedir un certificado, en cumplimiento del artículo 17.d, autorizando la entrada del menor en territorio español). 31 En el momento de la ratificación España declaró que cada una de las Comunidades Autónomas y la Dirección General de Acción Social, del Menor y de la Familia con respecto a Ceuta y Melilla, designadas como Autoridades Centrales, serán las competentes para certificar la adopción conforme al Convenio. 32 Miguel Asensio, Pedro A. de, Eficacia de las resoluciones extranjeras de jurisdicción voluntaria, Madrid, Eurolex, 1997, p. 219. 33 Véase, Ziccardi, Piero, "Ordine pubblico e Convenzione internazionali nel riconoscimento di atti stranieri di adozione di minori", Rivista di diritto internazionale privato e processuale, núm. 1, 1995, pp. 5 y ss. 34 En el mismo sentido, González Beilfuss, Cristina, "La aplicación en España del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional", Revista Jurídica de Cataluña, núm. 2, 1996, p. 340. 264  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ  DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  265 Conforme a lo previsto en los artículos 12 de la Ley del Registro Civil y 118 del Reglamento del Registro Civil, habrá de enviarse un duplicado de esta inscripción al Registro Civil Centra1. 35 Esta es la mejor solución ya que, al consagrarse en el Convenio el reconocimiento de pleno derecho, el cónsul puede proceder directamente a dicho reconocimiento y posterior inscripción, entrando el niño en España como nacional español, evitándose cualquier posible problema en frontera y asegurándose así el cumplimiento de los requisitos exigidos en el Convenio de La Haya. 36 Los problemas de derecho de extranjería van a aparecer cuando el reconocimiento de la adopción no es solicitado en el Estado de origen, sino que se pospone hasta la llegada a España, ya que el menor entrará en nuestro país como extranjero, siendo necesario que en el Estado de origen el cónsul español le conceda un visado. Aunque hemos afirmado que la adquisición de la nacionalidad española se produce desde la adopción, es necesario su reconocimiento. Una vez que se proceda a la inscripción, los efectos de la adquisición de la nacionalidad se retrotraerán al momento de la decisión extranjera de adopción." En aras a homogeneizar los criterios que deben inspirar la concesión de visados a menores adoptados (o que van a ser adoptados) y evitar las dificultades de derecho de extranjería que pueden plantearse, se han elaborado unos "Criterios para la actuación consular en supuestos de adopción internacional a demanda de adoptantes españoles, domiciliados en España" . 38 35 Véase, París Alonso, Juan Antonio, Manual de Registro Civil para los Registros Civiles consulares, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1996, pp. 62 y ss. Como ha afirmado, Álvarez Álvarez, José Manuel, "El Registro Civil Central", Boletín de Información del Ministerio de Justicia, núm. 1834, diciembre de 1998, p. 3448, "el encargado del Registro Central no puede volver a calificar la procedencia del asiento y debe limitarse a incorporarlo al libro correspondiente. Ello no obsta a que, en la práctica, pueda dirigirse al cónsul que autorizó la inscripción solicitando alguna aclaración respecto de las dudas que pudieran suscitarse". 36 En la Junta de Andalucía tras las consultas efectuadas a la Dirección General de Atención al Niño, nos consta que éste es el procedimiento que se intenta potenciar más en la práctica: adopción plena en el extranjero en favor de españoles, solicitándose la inscripción en el Registro Civil consular y entrando el niño, en consecuencia, en territorio español con el simple pasaporte. 37 Véase, Espinar Vicente, Jose María, La nacionalidad y la extranjería en el sistema jurídico español, Madrid, Civitas, 1994, p. 66. 38 Instrucción-Consulares, núm. 404, del 11 de noviembre de 1996, sobre los criterios que rigen la actuación consular en materia de adopción internacional. Dichos criterios En el supuesto que estudiamos, adopción plena, se establece que se extenderá al menor un visado de residencia "otras causas" sobre el pasaporte extranjero. 39 Dicho visado es otorgado con base a la decisión extranjera de adopción a la que se acompañará la certificación de la autoridad central del Estado de adopción que acredite el cumplimiento del Convenio tal y como establece su artículo 23.1. 4 ° La concesión de visado en estas circunstancias no precisa ser consultada al Ministerio de Asuntos Exteriores, pero deberá darse cuenta a Asuntos Jurídicos y Confueron aprobados por la Comisión de Política de Visados y de Cooperación internacional (delegada de la Comisión Interministerial de Extranjería) y en su elaboración se reunió un grupo de trabajo en el que participaron expertos y representantes de los diferentes Departamentos afectados por razón de la materia. A esta Instrucción siguió otra (Instrucción-Consulares, núm. 175, del 13 de abril de 1997) cuyo objetivo es realizar un seguimiento sobre las adopciones internacionales, estableciéndose que los Cónsules españoles deben comunicar trimestralmente (en los diez primeros días de enero, abril, julio y octubre) a la Subdirección General de Asuntos Consulares (Registro Civil) todos los supuestos de adopción plena, adopción simple y acogimiento. Recibidos los datos se enviarán a la Dirección General de Acción Social, del Menor y de la Familia, que los comunicará a las Comunidades Autónomas para un eventual seguimiento del menor adoptado, tutelado o acogido. 39 Como ha manifestado Borrás Rodríguez, Alegría, "Los estatutos de los extranjeros en España", Extranjería e inmigración en España y en la 1 'nión Europea, Madrid, Colección Escuela Diplomática, núm. 3, 1998, pp. 20 y 21, hasta época reciente se usaba curiosamente el visado por reagrupación familiar para la entrada en España de niños adoptados en el extranjero cuando la adopción aún no había sido reconocida en España mientras que ahora, de forma correcta, el visado para estos niños es por "otros motivos". 40 En la práctica, se puede dar el caso de que al menor se le haya concedido el visado sin que se haya acreditado que la adopción cumple con lo dispuesto en el Convenio de La Haya. En tal supuesto, cuando se solicita la inscripción en el Registro Civil Central se denegará el reconocimiento por falta de conformidad con lo dispuesto en dicho Convenio (tal y como exige el artículo 23). En este sentido se ha pronunciado la Resolución del 9 de junio de 1997 (la.), Anuario de la Dirección General de los Registros y del Notariado, 1997, pp. 1817 y ss.; Resolución del 20 de septiembre de 1997 (2a.), Anuario de la Dirección General de los Registros y del Notariado, 1997, pp. 2080 y ss.; Resolución del 14 de octubre de 1997, Anuario de la Dirección General de los Registros y del Notariado, 1997, pp. 2241 y ss.; Resolución del 22 de enero de 1998 (3a.), Boletín de Información del Ministerio de Justicia, núm. 1826, pp. 131 y ss.; Resolución del 25 de mayo de 1998 (la.), Boletín de Información del Ministerio de Justicia, núm. 1839, pp. 64 y ss.; Resolución del 23 de julio de 1998, Boletín de Información del Ministerio de Justicia, núm. 1844, pp. 119 y ss.; Resolución del 23 de febrero de 1999 (la.), Boletín de Información del Ministerio de Justicia, núm. 1855, pp. 207 y ss. 266  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ  DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  267 sulares (Extranjería) para información a la Dirección General de Acción Social del Menor y de la Familia. 41 Una vez en España habrá de procederse a la inscripción de la adopción en el Registro Civil Central para que ésta despliegue todos sus efectos. 42 La cuestión que puede plantearse respecto a la entrada de dicho menor en territorio español es si sería de aplicación la normativa dispuesta en el Real Decreto 766/1992, del 26 de junio (modificado por Reales Decretos 737/1995, del 5 de mayo, y 1710/1997, del 14 de noviembre) sobre entrada y permanencia en España de nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y otros Estados partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, firmado en Oporto el 2 de mayo de 1992, 4 ' que en su artículo 2o., al regular los supuestos de entrada y permanencia por reagrupación familiar, establece que son beneficiarios con independencia de su nacionalidad los descendientes menores de 21 años de los españoles o si, por el contrario, se aplicaría la legislación española en materia de extranjería." En definitiva, la cuestión que planteamos es la siguiente: ¿puede considerarse incluido en el término "descendientes" del artículo 2o. del Real Decreto de comunitarios a un menor adoptado en el extranjero sin que la resolución por la que se haya constituido la adopción haya sido reconocida en España? Teniendo en cuenta que el artículo 10.3 de dicho Real Decreto establece que hay que presentar los documentos expedidos por las autoridades competentes que acrediten el vínculo de parentesco, que en nuestro sistema la filiación produce efectos desde su estableci41 Además de todo ello, la comisaría de Documentación del Ministerio de Justicia e Interior puede expedir un certificado para la entrada de un menor, cuya finalidad es acreditar a las autoridades del Estado de origen las condiciones en que el adoptando entrará en España. Por causas ajenas a nuestra voluntad nos ha sido imposible acceder a dicho certificado. 42 Respecto a la documentación que hay que presentar para practicar dicha inscripción véase, Álvarez Álvarez, Jose Manuel, op. cit., nota 35, pp. 3454 y ss. 43 Boletín Oficial del Estado, 30 de junio de 1992; corrección de errores Boletín Oficial del Estado, 18 de noviembre de 1992 y 5 de junio de 1995. 44 Ley Orgánica 8/2000, del 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, del 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Boletín Oficial del Estado, 23 de diciembre de 2000; corrección de errores, Boletín Oficial del Estado, 23 de febrero 2001). miento 45 y que hasta que la resolución de adopción no sea reconocida en nuestro país no se establece el vínculo de filiación, difícilmente será encuadrable dicho supuesto en el artículo 2o. del Real Decreto de comunitarioS. 46 b) En cambio, si la adopción no cae bajo el ámbito del Convenio de La Haya será de aplicación el régimen establecido en nuestro derecho autónomo. Admitido que la constitución de la adopción es un acto de jurisdicción voluntaria, no necesitará someterse al procedimiento de exequatur, previsto en los artículos 951 y ss. de la Ley de Enjuiciamiento Civil, para que pueda desplegar efectos en España. 47 En defecto de Convenio bilateral aplicable que regule el procedimiento para el reconocimiento de la adopción," en la Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica 1/1996, del 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor," se establece que "para la inscripción en el Registro español de las adopciones constituidas en el extranjero, el encargado del 45 Rodríguez Benot, Andrés, "La filiación y los alimentos", en Aguilar Benítez de Lugo, Mariano, et al., Lecciones de derecho civil internacional, Madrid, Tecnos, 1996, p. 193. 46 Partidaria de la aplicación a dicho supuesto del Real Decreto de comunitarios se ha mostrado Adroher Biosca, Salomé, op. cit., nota 26, p. 141; por su parte, González Beilfuss, Cristina, "La Ley Orgánica 1/1996, del 15 de enero, de protección jurídica del menor, de modificación parcial del Código civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil: normas sobre adopción internacional", Revista Española de Derecho Internacional, núm. 1, 1996, p. 504, defiende la aplicación del Reglamento de Extranjería. 47 Sobre esta cuestión véase, entre otros, González Campos, Julio Diego, "Filiación y alimentos", en González Campos, Julio Diego, et. al., Derecho internacional privado. Parte especial, 6a. ed., Madrid, Eurolex, 1995, p. 372; Iriarte Ángel, Jose Luis, "Filiación", en Calvo Caravaca, Alfonso Luis, et al., Derecho internacional privado, Granada, Comares, 1998, vol. II, p. 180; Rodríguez Mateos, Pilar, op. cit., nota 29, pp. 162 y ss.; Miguel Asensio, Pedro de, op. cit., nota 32, pp. 101 y ss.; Rodríguez Benot, Andrés, op. cit., nota 45, p. 189; Brioso Díaz, Pilar, op. cit., nota 30, pp. 136 y ss. En sentido análogo, la Dirección General de los Registros y del Notariado se ha mostrado contraria, en una reiterada jurisprudencia registral, a la exigencia de exequátur desde su Resolución del 7 de abril de 1952 (Anuario de la Dirección General de los Registros y del Notariado, 1952, p. 405) hasta nuestros días. No obstante, hay que afirmar que en algunas ocasiones el Tribunal Supremo ha concedido el exequátur a resoluciones de constitución de adopciones. Es el caso, por ejemplo, del Auto del 16 de junio de 1994 (Revista Española de Derecho Internacional, 1995, núm. 2, pp. 400 y ss., nota de Arenas García, Rafael) en un supuesto de reconocimiento de sentencia dominicana de adopción. 48 Para consultar los Convenios bilaterales en materia de reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales, véase Legislación básica de Derecho internacional privado, 10a. ed., Madrid, Tecnos, 2000. 49 Boletín Oficial del Estado, 17 de enero de 1996. DERECHO DE EXTRANJERÍA EN LA ADOPCIÓN  281 280  MA. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ solución óptima y que, a nuestro juicio, debe potenciarse es que se solicite su reconocimiento en el Estado de origen ante el cónsul español, ya que uno de los efectos que se deriva de dicha adopción es que el menor adquiere la nacionalidad española (claro está si el o los padres adoptivos son nacionales españoles), entrando en nuestro territorio como tal. En el resto de los supuestos que hemos analizado (reconocimiento de adopción plena en España, adopción simple...) es necesario que al menor se le conceda un visado de residencia "otras causas" para que pueda entrar en nuestro territorio. En este sentido, los cónsules españoles deben velar porque todos los requisitos exigidos (bien al amparo del Convenio de La Haya, bien en nuestro derecho autónomo) sean cumplidos para que la estancia del menor en territorio español no plantee posteriores problemas, tales como un posible rechazo del reconocimiento de la adopción. Sin lugar a dudas, el interés superior del menor obliga a ello. V. BIBLIOGRAFÍA ADROHER MOSCA, Salomé, "Adopción de menores africanos en Europa", Derecho internacional y relaciones internacionales en el mundo mediterráneo. 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