A Amazônia Legal como bem comum global na política externa brasileira: uma análise das presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro
Abstract
A floresta amazônica tem revelado seu caráter transnacional com mais força ao longo dos últimos anos. Sua importância e influência, assim como as expectativas domésticas e internacionais sobre este patrimônio, confirmam sua perspectiva global. Sob este ponto de vista, nos propomos a debruçar sobre esta temática a fim de perceber como o governo brasileiro tem lidado com a ideia da Amazônia como um bem comum global. A política externa brasileira tem se adaptado para adequar-se às novas dinâmicas internacionais e isto vem acontecendo à medida que demandas internas e externas ganham força para influenciar os políticos. Neste sentido, procuramos analisar de que modo a política externa nas Presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro procuraram acomodar a ideia da Amazônia Legal como bem comum global. Tal questão orienta esta pesquisa e informa a delimitação temporal (2003 a 2010 e 2019 a 2022) isto é, os mandatos presidenciais destes dois Presidentes, bem como a delimitação geográfica, ou seja, a Amazônia brasileira. No que diz respeito ao enquadramento teórico, analisamos a performance do Estado brasileiro pela lente da Role Theory. Em termos metodológicos, a pesquisa segue uma abordagem qualitativa e interpretativista e se apoia em fontes primárias, como documentos oficiais e entrevistas, além de literatura especializada. O presente trabalho conclui que, por ser uma abordagem nova, o conceito de bem comum global não integrou a role conception de nenhum dos dois Presidentes. Entretanto, por já fazer parte de uma percepção dentro das role expectations, a necessidade de considerar a Amazônia Legal como bem comum global acabou por orientar, ainda que de modo distinto, a role performance de Lula da Silva e Jair Bolsonaro.
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Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Ludmila Barbedo A Amazônia Legal como Bem Comum Global na Política Externa Brasileira: Uma Análise das Presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro junho de 2023 A Amazônia Legal como Bem Comum Global na Política Externa Brasileira: Uma Análise das Presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro Ludmila Barbedo UMinho | 2023
iii Ludmila Barbedo A Amazônia Legal como Bem Comum Global na Política Externa Brasileira: Uma Análise das Presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro Projeto de Dissertação de Mestrado em Relações Internacionais Trabalho efetuado sob a orientação do(a) Professor Doutor Paulo Afonso B. Duarte Professora Doutora Laura C. FerreiraPereira junho de 2023 Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão
iv Direitos de autor e condições de utilização do trabalho por terceiros Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
v Agradecimentos Em primeiro lugar agradeço Àquele que me faz chegar a lugares que eu jamais alcançaria sozinha. Na minha fraqueza e em seu infinito amor, Deus me capacitou para concluir esta jornada de estudos. Às minhas filhas, Ane e Lis, todo o meu carinho e gratidão pela paciência na ausência. Foram e são minha fonte de inspiração e motivação. Aos meus pais, Beto e Noemi, agradeço por me ensinarem o caminho e me apoiarem em toda a minha busca por conhecimento. À minha família de sangue e também àquela família por escolha, amigos mais chegados que irmãos, agradeço por caminharem comigo e torcerem pelo meu sucesso. Meus professores e orientadores, Dr. Paulo Duarte e Dra. Laura Ferreira-Pereira, foram a melhor escolha que fiz neste mestrado. Nunca esquecerei a força que me deram e a boa vontade em me orientar. Aqui também deixo um agradecimento especial aos professores Rubens Ricupero, Cleiton Maciel e Miriam Saraiva pelas entrevistas concedidas no âmbito desta pesquisa.
vi DECLARAO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaborao do presente trabalho acadmico e confirmo que no recorri prtica de plgio nem a qualquer forma de utilizao indevida ou falsificao de informaes ou resultados em nenhuma das etapas conducente sua elaborao. Mais declaro que conheo e que respeitei o Cdigo de Conduta tica da Universidade do Minho.
vii A Amazônia Legal como Bem Comum Global na Política Externa Brasileira: Uma Análise das Presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro Resumo A floresta amazônica tem revelado seu caráter transnacional com mais força ao longo dos últimos anos. Sua importância e influência, assim como as expectativas domésticas e internacionais sobre este patrimônio, confirmam sua perspectiva global. Sob este ponto de vista, nos propomos a debruçar sobre esta temática a fim de perceber como o governo brasileiro tem lidado com a ideia da Amazônia como um bem comum global. A política externa brasileira tem se adaptado para adequar-se às novas dinâmicas internacionais e isto vem acontecendo à medida que demandas internas e externas ganham força para influenciar os políticos. Neste sentido, procuramos analisar de que modo a política externa nas Presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro procuraram acomodar a ideia da Amazônia Legal como bem comum global. Tal questão orienta esta pesquisa e informa a delimitação temporal (2003 a 2010 e 2019 a 2022) isto é, os mandatos presidenciais destes dois Presidentes, bem como a delimitação geográfica, ou seja, a Amazônia brasileira. No que diz respeito ao enquadramento teórico, analisamos a performance do Estado brasileiro pela lente da Role Theory. Em termos metodológicos, a pesquisa segue uma abordagem qualitativa e interpretativista e se apoia em fontes primárias, como documentos oficiais e entrevistas, além de literatura especializada. O presente trabalho conclui que, por ser uma abordagem nova, o conceito de bem comum global não integrou a role conception de nenhum dos dois Presidentes. Entretanto, por já fazer parte de uma percepção dentro das role expectations, a necessidade de considerar a Amazônia Legal como bem comum global acabou por orientar, ainda que de modo distinto, a role performance de Lula da Silva e Jair Bolsonaro. Palavras-chave: Amazônia Legal, bem comum global, política externa, Lula da Silva, Jair Bolsonaro
viii The Legal Amazon as a Global Common Good in Brazilian Foreign Policy: An Analysis of the Presidencies of Lula da Silva and Jair Bolsonaro Abstract The Amazon rainforest has revealed its transnational character with greater force over the last few years. Its importance and influence, as well as domestic and international expectations about this heritage, confirm its global perspective. From this point of view, we propose to address this issue in order to understand how the Brazilian government has dealt with the idea of the Amazon as a global common good. Brazilian foreign policy has adapted to suit the new international dynamics and this has been happening as internal and external demands gain strength to influence political decision makers. In this sense, we seek to analyze how foreign policy in the Presidencies of Lula da Silva and Jair Bolsonaro sought to accommodate the idea of the Legal Amazon as a global common good. This question guides this research and informs the temporal delimitation (2003 to 2010 and 2019 to 2022), that is, the presidential terms of these two Presidents, as well as the geographic delimitation, the Brazilian Amazon. Regarding the theoretical framework, we analyze the performance of the Brazilian State through the lens of Role Theory. In methodological terms, the research follows a qualitative and interpretive approach and is based on primary sources, such as official documents and interviews, in addition to specialized literature. The present work concludes that, as it is a new approach, the concept of global common good did not integrate the role conception of either President. However, since it is already part of a perception within the role expectations, the need to consider the Legal Amazon as a global common good ended up guiding, albeit differently, the role performance of Lula da Silva and Jair Bolsonaro. Keywords: Legal Amazon, global common good, foreign policy, Lula da Silva, Jair Bolsonaro.
ix Índice Índice de Tabelas ..................................................................................................... x Lista de Abreviaturas .............................................................................................. xi Introdução ............................................................................................................... 1 1. Autonomia e Desenvolvimento, Amazônia Legal e os Bens Comuns Globais……..16 1.2. A Amazônia Brasileira e os Passos para a sua Integração ........................... 16 1.3. A Amazônia Legal ........................................................................................ 21 1.4. A Amazônia como Bem Comum Global ........................................................ 26 1.5. A Internacionalização da Amazônia ............................................................. 29 Conclusão Parcial .............................................................................................. 33 2. A Política Externa do Presidente Lula da Silva para a Amazônia Legal……………35 2.1. Os Fundamentos políticos de Lula da Silva .................................................. 35 2.2. A Política externa de Lula da Silva para Amazônia de Facto ........................ 39 2.3. As Percepções de Lula da Silva sobre a Amazônia ....................................... 46 Conclusão Parcial .............................................................................................. 50 3. 3. A Política Externa do Presidente Jair Bolsonaro para a Amazônia Legal………52 3.1. Os Fundamentos Políticos de Jair Bolsonaro………………………………………..52 3.2. A Política Externa de Jair Bolsonaro para a Amazônia de Facto .................. 57 3.3. As Percepções de Jair Bolsonaro sobre a Amazônia .................................... 62 Conclusão Parcial .............................................................................................. 64 4. Análise Comparativa entre as duas Presidências .............................................. 66 Conclusão Parcial .............................................................................................. 74 5. Conclusão .......................................................................................................... 76 Anexo ..................................................................................................................... 83 Referências Bibliográficas ..................................................................................... 87
5 Na atuação dos dois Presidentes em questão, Lula da Silva e Jair Bolsonaro, é possível identificar uma preocupação com a autonomia e o desenvolvimento, porém manifestadas de forma diferente. Como supramencionado, Vigevani e Cepaluni (2007) trouxeram um novo conceito para definir a gestão de política externa de Lula da Silva: a ‘autonomia pela diversificação’. Lula da Silva primou pelo multilateralismo ao mesmo tempo que rejeitou o unilateralismo, mas sem se afastar totalmente dos países desenvolvidos. A articulação com os países emergentes, ou Sul-Sul, tinha como pano de fundo a vontade de aumentar o poder de barganha e a intenção de participar dos assuntos globais. Projetar o Brasil como um ator relevante no cenário global era parte dos objetivos do ex-Presidente Lula da Silva (Almeida, 2004; Silva, 2010; Ricupero, 2010). O multilateralismo institucionalizado visava aumentar o poder de negociação. Para além disso, o Brasil de Lula da Silva se manifestou a favor de reformas institucionais no âmbito das organizações internacionais que permitissem uma maior representatividade dos países de Terceiro Mundo e uma reconstrução das hierarquias no sistema internacional (Ricupero, 2010; Silva, 2010). Como tal, Lula da Silva inaugurou uma nova posição de proeminência diretamente ligada a um ativismo internacional. Ainda que houvesse um descontentamento com a hierarquia das principais organizações internacionais, existia uma valorização das mesmas como “instâncias privilegiadas de ordenamento da estabilidade internacional” (Ramanzini Júnior, 2010, p. 66). Pese embora Lula da Silva fosse a favor de uma maior integração e abertura internacional, nem sempre o Partido dos Trabalhadores (PT), do qual o ex-Presidente pertence, trabalhou nesses termos. Por muitos anos o PT pregou uma imensa preocupação com a soberania e interesses nacionais (Ramos, 2012). Ainda que Lula da Silva tenha representado uma ruptura dos fundamentos do PT e tenha caminhado em direção à abertura do Brasil ao mundo globalizado, o ex-Presidente “parte de um discurso de que isso só seria interessante se fosse feito com plena preservação da soberania nacional” (Ibid, p. 82).
6 Concernente à Presidência de Jair Bolsonaro, este líder tem sido tratado na literatura como anti-globalista e contrário às regras do sistema internacional (Lima e Albuquerque, 2019; Seabra, 2020; Monteagudo, 2021; Zeca, 2021; Osório, 2022; Silva, 2022). Baptista et al., por sua vez, percebem em Jair Bolsonaro, ainda que de forma exagerada, uma conduta de “forte entusiasmo pela destruição ambiental” (2021, p. 519). Essa postura está a criar uma crise naquilo que é uma tradição diplomática da busca pelo multilateralismo, levando, inclusive, a um afastamento de importantes parceiros comerciais (Seabra, 2020). Ademais, Jair Bolsonaro possui uma forte presença de militares na base do seu governo, além dele próprio ser um militar reformado. Consoante a isso, a ideologia militar parece influenciar parte das políticas do ex-Presidente (Lima e Albuquerque, 2019; Zeca, 2021). Em outras épocas, como durante a ditadura, os militares rejeitaram veementemente a interferência internacional na Amazônia com a justificativa de uma possível internacionalização da região. Por esta razão, de tempos em tempos, o ‘eco da internacionalização’ retorna e parece assombrar os brasileiros (Arnauld de Sartre e Taravella, 2009; Castro, 2020; Silva e Teixeira, 2021). A resistência do Presidente Jair Bolsonaro relativamente à interferência externa na Amazônia ficou clara em uma polêmica com o Presidente Emmanuel Macron. Após ser acusado de ecocídio pelo Presidente francês, Jair Bolsonaro acusou este líder político de tratar o Brasil como se fosse “uma colônia ou terra de ningum” (G7, 2019). Isto exemplifica e fortalece a ideia de um Brasil que ainda se vê tutelado pelos países desenvolvidos. Entretanto, alguns autores, tais como Medeiros et al. (2020) e Zeca (2021), identificaram uma mudança no padrão de comportamento do ex-Presidente onde há uma adaptação tanto no âmbito do discurso, quanto das decisões. Esta adaptação dos posicionamentos de Lula da Silva e Jair Bolsonaro no que tange à Amazônia evidencia que existem forças capazes de moldar determinadas condutas na política externa. Através desta
7 revisão de literatura destacamos algumas variáveis internas e externas que moldaram e ainda moldam o papel do Brasil como guardião da Amazônia. Foram destacados, nomeadamente, fatores históricos, percepção de injustiça ambiental, defesa do desenvolvimento e da autonomia, medo da internacionalização e opinião pública doméstica e internacional como principais elementos dessa equação. Desse modo, pretendemos identificar qual o real lugar da Amazônia como um bem global nas políticas externas de Lula da Silva e Jair Bolsonaro, algo que não encontramos explorado na literatura disponível. Quadro teórico Nas relações internacionais, não só a estrutura internacional condiciona a ação diplomática. Diversos fatores internos influenciam na política exterior. Milani e Pinheiro (2013) sublinham a evolução da Política Externa Brasileira, antes exclusivamente sob a direção do Itamaraty, e aos poucos passando pela quebra do insulamento burocrático devido à participação de novos atores, novas dinâmicas transnacionais e novas demandas. As políticas ambientais são uma dessas demandas (Zeca, 2021). O campo da política externa é altamente centrado no poder executivo (Lima e Albuquerque, 2019). Danese pontua que “a política externa um dos espaços do exercício de liderança dentro do projeto pessoal do líder nacional” (2017, p. 107). Desse modo faz-se necessário conhecer os aspectos que fundamentam as decisões dos Presidentes. O quadro teórico usado para acompanhar esta análise será o Role Theory, ou Teoria dos Papéis, pois o presente estudo trata a política externa e sobre como os Presidentes projetaram o país no cenário internacional sob o olhar da opinião doméstica e internacional. Esta teoria, uma vertente do Construtivismo, se concentra em analisar os papéis dos decisores políticos e quais fatores moldam suas performances. Estes papéis podem ser classificados em diferentes funções como role expectations, role conceptions, role performance, role adaptation (Thies, 2017).
8 Pese embora a Role Theory não seja uma teoria demasiado popular, ela parece promissora na tentativa de responder a uma das maiores questões das teorias das Relações Internacionais: as relações entre atores no sistema global. Os roles são constantemente reconstruídos e recriados a depender de influências externas e internas (Harnisch, Frank, Maull, 2012). Os acontecimentos, os tratados, as crises, as demandas internas e externas, as normas legais, entre outros, criam uma expectativa de papéis e colocam o Estado em uma posição onde é esperado que este tenha uma determinada performance. As performances (ações e decisões) derivam das concepções. As concepções são um conjunto de normas que orientam as ações dos políticos, como se fosse um mapa. Essas concepções criam uma noção de auto-percepção sobre a missão e identidade do ator, e é este o primeiro role que conduz as ações dos políticos. Sekhri chama atenção para algumas situações onde os atores representam mais de um role, às vezes conflituantes. Esse fenômeno pode ser identificado como role conflict. Os desenvolvimentos que tiveram lugar na política externa brasileira relativamente à Amazônia Legal podem ser encaixados dentro dos quatro roles previstos na Role Theory. O primeiro role que podemos atribuir ao Brasil está ligado às suas aspirações e identidade. Como visto na revisão literária, durante toda a sua história o Brasil tem buscado superar o atraso econômico, promover o desenvolvimento e afirmar sua autonomia perante os grandes poderes do mundo. Estes fatores formam uma conceção de como ele historicamente se tem visto. Tal identidade, que tem influenciado os Presidentes no decorrer dos anos, constitui o primeiro dos roles, o chamado role conception. Não obstante, existe uma visão partilhada pela comunidade internacional que o Brasil tem um papel fundamental na preservação da Amazônia, como responsável e guardião da floresta (Patrick, 2021). Além disso, vimos na revisão da literatura que a comunidade internacional pressiona os líderes brasileiros a preservarem a floresta amazônica.
9 Também foi mencionado que a própria população brasileira espera por um posicionamento ecologicamente correto. Desse modo, percebemos que a expectativa doméstica, ou seja, do eleitorado brasileiro, converge com a expectativa internacional. Tais expectativas no entorno da conduta dos Presidentes brasileiros conduzem ao role expectations, que aqui podemos dividir em domestic expectations e external expectations. Metodologia A dissertação utilizará uma abordagem qualitativa de natureza interpretativista e terá o objetivo de avaliar como a política externa brasileira tem acomodado a percepção da Amazônia Legal como bem público global em dois mandatos Presidenciais: Lula da Silva (2003-2010) e Jair Bolsonaro (2019-2022). Assim, esta pesquisa também utiliza o método comparativo no tempo. Segundo Morlino (2018), através de análises comparativas, ou seja, na identificação de semelhanças e diferenças, é possível interpretar e explicar o desempenho dos Estados. Para este autor, o método comparativo também nos permite compreender as dimensões de comparação, como espaço e tempo. Neste estudo de caso temos variáveis em comum, e o espaço é uma delas. A variável temporal, entretanto, é diferente e isto é relevante uma vez que estamos abordando um conceito que tem evoluído e ganhado força nos últimos anos, nomeadamente o de bens comuns globais. Em termos de fontes primárias, será necessário recorrer a documentos oficiais disponibilizados em sites dos órgãos do governo brasileiro como do Ministério de Defesa, do Ministério de Relações Exteriores e do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Acrescentado a isto, serão analisadas notícias de imprensa, discursos dos Presidentes e dados indicativos sobre o desmatamento. Devido à escassez de literatura, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com especialistas. No âmbito desta pesquisa foram realizadas 3 (três)
10 entrevistas, nomeadamente com Rubens Ricupero 1 , Cleiton Maciel 2 e Miriam Saraiva 3 . As entrevistas, transcritas e disponibilizadas em anexo, foram gravadas com a devida autorização dos entrevistados. Ademais, o uso da literatura especializada será fundamental para embasamento teórico e conceitual. Mais concretamente, foram usadas as seguintes fontes secundárias: livros, capítulos de livros, artigos científicos e relatórios. Estrutura De forma a alcançar os objetivos acima mencionados, a presente dissertação encontra-se estruturada conforme a seguir explicamos. No primeiro capítulo, analisaremos os principais aspectos da política externa brasileira, faremos uma contextualização, apresentaremos o conceito da Amazônia Legal e como esta pode ser percebida como um bem comum global. Posteriormente, no segundo capítulo, abordaremos as características da política externa do Lula da Silva para a Amazônia Legal. No terceiro capítulo examinaremos os contornos da política externa de Jair Bolsonaro, também face à Amazônia Legal. Por fim, no quarto capítulo procederemos a uma análise comparativa entre as duas Presidências acima referidas, o que nos permitirá, na conclusão geral, responder à pergunta de investigação. Em resposta a essa pergunta, o presente trabalho conclui que por ser um novo conceito, decorrente das novas dinâmicas transnacionais, a ideia da Amazônia Legal como bem comum global não estava integrada na role conception de nenhum dos dois Presidentes. Contudo, esta abordagem já estava presente nas role expectations, o que fez com que estes dois líderes adaptassem sua role performance de modo a acomodar esta nova percepção. Lula da Silva articulou na cena internacional de acordo com as demandas para a preservação florestal a fim de garantir uma posição de confiança e 1 Diplomata de carreira, foi Ministro do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. Seus últimos cargos foram Secretário-Geral da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento e Subsecretário Geral da ONU. 2 Pós-Doutor em Sociologia na Universidade Federal da Grande Dourados 3 Doutora em Ciência Política pela Universidad Complutense de Madrid. Professora titular do Departamento de Relações Internacionais da Universidade do Rio de Janeiro.
11 protagonismo. Jair Bolsonaro, por sua vez, procurou adaptar sua role performance em relação à Amazônia com o intuito de evitar maiores perdas após o imenso desgaste da imagem do Brasil, causado pela resistência em atender às domestic e external expectations.
12 1. Autonomia e Desenvolvimento, Amazônia Legal e os Bens Comuns Globais 1.1. A questão da Autonomia e do Desenvolvimento para a Política Externa Brasileira A institucionalização da diplomacia brasileira ganhou forma no Ministério das relações Exteriores brasileiro conhecido por Itamaraty. Em seu escopo havia um alto rigor de profissionalismo e burocracia que lhe concedeu autoridade para formular política externa, muitas vezes, de forma autônoma (Milani e Pinheiro, 2013). Este insulamento experimentado pela diplomacia brasileira a poupou de se ‘contaminar’ com os males da política doméstica. Contudo, no decorrer do tempo, este perfil mais autônomo do Itamaraty tem sofrido alterações devido aos novos constrangimentos da atual ordem mundial. A recente conjuntura internacional tem obrigado o órgão a se articular com diferentes ministérios e setores do governo e acaba por igualar a diplomacia às demais políticas públicas. Milani e Pinheiro (2016) fazem uma notável constatação de que, para além do aumento de atores domésticos influenciando a política externa, as novas dinâmicas transnacionais - e a gestão de bens comuns globais é uma delas - têm conduzido a diplomacia brasileira por caminhos inéditos. Tal mudança acontece acompanhada do fortalecimento progressivo do presidencialismo na diplomacia. De modo geral, política externa é um eixo importante da diplomacia. No caso brasileiro, historicamente, existe uma tendência à diplomacia presidencialista. Esta forma de atuação, marcada pela forte participação do líder nacional na agenda de política externa, ganhou impulso durante a Presidência de Getúlio Vargas (Danese, 2017). Essa redução do insulamento burocrático do Itamaraty, entretanto, não fez desaparecer aqueles que são os seus principais traços (Milani e Pinheiro, 2016). Nesta análise daremos enfoque à busca por autonomia e desenvolvimento. Na literatura acadêmica dedicada à política externa brasileira, é predominante a constatação de que a defesa da autonomia se constitui como um dos elementos definidores na formulação de políticas e, logo, na
13 execução do role do Estado como ator internacional (Ricupero, 2010). Assim sendo, torna-se elementar trazer para esta análise o significado e o peso deste componente para os líderes brasileiros. Jaguaribe (1973) acredita que a estrutura internacional é hierárquica e, não obstante os países sejam juridicamente soberanos e independentes, alguns enfrentam mais obstáculos que outros para tomar decisões. Vigevani e Cepaluni (2007) descrevem a defesa da autonomia como um eixo central da política externa. Para aqueles países que se encontram na periferia do primeiro mundo e do capitalismo, como o Brasil, a meta rumo à autonomia é estabelecer espaço e liberdade para tomar decisões que favoreçam seu desenvolvimento sem passar por constrangimentos 4 (Granato, 2014). Segundo Granato (2014), os países da América Latina não concordam com a justaposição que impera nas relações internacionais há muitas décadas. Para os latino-americanos, essa assimetria de poder representa uma ameaça à sobrevivência do Estado. Ademais, este autor constata um facto interessante que é o crescimento do debate sobre a autonomia e o quanto ela orientou as políticas externas proporcionalmente ao aumento da hegemonia dos Estados Unidos nesta região. Ou seja, a percepção de ameaça quanto à aproximação de países poderosos define o role do Estado no exterior. Tal percepção foi tão significativa entre os países latinos que, nos anos 80, criou-se a Escola Doutrinária sobre a Autonomia Latino-Americana. Um dos acadêmicos que se dedicou a este campo de estudos, Puig, defendeu, entretanto, que se os países periféricos usassem adequadamente suas capacidades, poderiam ser capazes de alterar a estrutura internacional (Puig, 1980). Jaguaribe, outro importante acadêmico desse meio, trouxe a abordagem da integração regional como meio de potencializar a autonomia dos Estados. Através de blocos estratégicos, os países, movidos por interesses comuns, aumentariam seu poder de articulação na cena internacional, fomentariam desenvolvimento 4 Granato faz uma útil e prática diferenciação do conceito de autonomia e soberania. A soberania encontra-se num patamar jurídico que garante igualdade entre os Estados e antecede o exercício da autonomia. A autonomia, por sua vez, relaciona-se objetivamente com os interesses nacionais e a margem de manobra para executá-los.
14 econômico e assegurariam a capacidade independente de segurança nacional (Jaguaribe, 1973). Não é de agora que o Brasil se empenha em fortalecer sua autonomia e superar o estatuto de Terceiro Mundo. A preocupação com a autonomia orientou o trabalho do Barão do Rio Branco 5 , de mais de um século atrás (Saraiva, 2014) e foi potencializada a partir do governo de Getúlio Vargas que a buscou através do seu projeto de desenvolvimento (Barcellos, 2020). A própria tradição diplomática brasileira carrega em seu ADN a característica de afirmação de autonomia e independência em relação aos países de Primeiro Mundo (Ricupero, 2010). Vigevani e Cepaluni (2007) acreditam que as políticas dos Estados são socialmente construídas consoantes à realidade interna e externa. A realidade interna, como já referimos, são as expectativas domésticas, enquanto a realidade externa são, para além da expectativa da comunidade internacional, os grandes acontecimentos que alteram a dinâmica global. Isto nos remete à nossa lente conceptual - uma vertente do Construtivismo - e que a necessidade de afirmar a autonomia seria um componente decisivo na atuação (role) do Brasil na arena global. Especificamente para a diplomacia brasileira percebemos que, no contexto de produção interna histórica do Itamaraty, a “autonomia um fio condutor constante”, ainda que durante processos de integração e compartilhamento de interesses (Vigevani e Junior, 2014, p. 518). Uma observação inevitável é a de que a globalização, a interdependência e os desafios globais - e para esta pesquisa frisamos a questão ambiental - têm sido um travão no que concerne à busca por autonomia. De acordo com Saraiva (2014), até mesmo aqueles países que ditam as regras do sistema internacional começarão a enfrentar a redução de autonomia à medida que estes desafios se acentuam. Desse modo, notase que a autonomia não é um conceito estático, mas oscilante e variável mediante condições internas e externas. No caso do Brasil, com o 5 Diplomata brasileiro que definiu as fronteiras modernas do Brasil, dentre elas as da região amazônica.
21 (EMBRAPA, 2011). Desse modo, “a integração nacional da Amazônia passou para o primeiro plano e tornou-se uma meta geopolítica e ideológica central na consciência nacional e especialmente militar” (Hecht e Rajão, 2020, p. 8), como veremos na próxima secção. 1.3. A Amazônia Legal Em 1953, com o intuito de trazer definição estratégica à integração da Amazônia, Getúlio Vargas criou a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), um órgão subordinado diretamente ao Presidente da República. A mesma lei que deu vida à SPVEA também criou o termo ‘Amazônia Legal’. O propósito central era coordenar os recursos financeiros destinados ao desenvolvimento da Amazônia garantindo, assim, a implementação do planejamento econômico, bem como de um conjunto de empreendimentos (Bonfim, 1953). Este momento representa um marco na institucionalização da Amazônia brasileira (Medeiros, 2016b). A Lei 1.806 que estabeleceu a SPVEA e a delimitação territorial da Amazônia Legal, determinou que a Amazônia brasileira compreenderia Estados do Par, Amazonas, pelos territrios federais do Acre, Amap, Rondônia e Roraima e partes do Estado de Mato Grosso, do Estado de Gois e do Estado do Maranhão (OECO, 2014; Renha, 2017). A criação do termo ‘Amazônia Legal’, contudo, não era somente uma referência à biogeografia. Tinha na sua natureza uma função social e ambição geopolítica. A motivação da criação desse conceito essencialmente política e não um imperativo geogrfico (EMBRAPA, 2011). Como destacam Hecht e Rajão (2020), o conceito que sustentava a Amazônia Legal tinha por intento unificar a região e, por conseguinte, delinear seu planeamento. Outrossim, a institucionalização desta base territorial sinalizava a chegada do Estado moderno à impenetrável floresta amazônica. Para Becker (1974), a força política do governo central e seus órgãos era a mais poderosa para garantir a integração não somente física, mas sobretudo, psicossocial da Amazônia.
22 Por conseguinte, através deste trabalho institucional, era esperado que um sentimento de pertença fosse gerado na população. Logo, slogans profundamente nacionalistas, como ‘A Amazônia nossa’ e ‘integrar para não entregar’, passaram a circular como uma forma de identificação ideológica (Marques, 2014). O discurso decadente do extrativismo foi substituído por uma ênfase científica moderna de novas formas de atividades agronômicas. Iniciou-se, portanto, uma busca por ciência e tecnologia. O ponto contraditório dessa nova jornada encontrava-se no “desejo de conhecimento internacional e sua paranóia sobre a presença internacional” (Hecht e Rajão, 2020, p. 10). Contudo, era necessário criar mecanismos que permitissem que o Brasil fosse “capaz de executar suas tarefas sociais com seus prprios recursos” (Renha, 2017, p. 9). Após uma série de denúncias de corrupção e ineficiência, foi decidido que a SPVEA passaria por uma revitalização. A fim de não haver referenciação com os atos de corrupção e imperícia da antiga administração da SPVEA, em 1966, durante a ditadura militar, a denominação da SPVEA foi alterada para Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) (Ibid). Contudo, esta instituição leva consigo o peso do autoritarismo inerente aos governos que a criaram e revitalizaram. As marcas do autoritarismo, segundo Costa e Costa (2009), permaneceram nas relações hierárquicas entre o Estado nacional e as sociedades amazônicas. Cabe salientar que a criação de uma instituição que regeria o processo de integração da Amazônia, ligada diretamente ao governo central, já demonstrava a capacidade do Estado, através do presidencialismo, de assumir roles distintos, a depender do contexto político e econômico. Neste caso em questão, Getúlio Vargas identificou falhas, demandas e ameaças que o levaram a cumprir a tarefa da integração da Amazônia que, segundo a descrição de Sekhri (2009), deve ser designada como uma role performance. Indo de encontro com nossa lente conceitual, a Role Theory elenca uma série de variáveis que determinam que tipo de role o decisor político
23 vai executar. Desde fatores psicológicos como o ego, medo e crenças, até a opinião pública e a pressão de atores internacionais. Aqui, especificamente, podemos identificar o nacionalismo, o desejo por superar o estatuto de subdesenvolvido e o medo da dominação de países ricos. Este cenário acendeu um alerta tanto para o então Presidente quanto para os militares que, na altura, exerciam uma forte influência nas decisões de Getúlio Vargas. Tal preocupação culminou em uma nova noção do que a região amazônica representa, projetou-a como uma área de influência e cunhou o termo que perdura até hoje, Amazônia Legal. O tema Amazônia é complexo porque possui variados níveis de análise: municipal, estadual, federal e internacional. Além disso, existem ONGs e empresas atuantes nessa região que formam uma coligação de movimento social transnacional (Schittecatte, 1999; Hecht, 2011; Ludwig, 2014; Schönenberg, 2019). Ademais, a Amazônia Legal é heterogênea, permeada por desigualdade, vulnerabilidade social e pobreza (Sathler et al., 2015). Em matéria de demografia, a diversidade social e cultural é uma das características mais marcantes da região amazônica, passando pelos povos indígenas, atualmente chamados de originários, até imigrantes de outras regiões do país. Isto configura diferentes tipos de demandas para uma região que, por muito tempo, desconheceu o desenvolvimento e os avanços do mundo moderno. O maior desafio para atender essas demandas era superar os modos extrativistas ultrapassados e promover um “desenvolvimento modernista totalmente planejado” (Hecht e Rajão, 2020, p. 10). Este modo de desenvolvimento ultrapassado, também chamado de neo-colonialista e fomentado por um capitalismo atrasado, não oferece benefícios à população local (Becker, 2009; Canalez et al., 2015). Isto é, limitar o alcance das políticas públicas à esfera comercial e/ou à preservação ambiental, de modo a manter a floresta intocada, não beneficia quem vive nessa e dessa região. Diferentes instâncias de governação, principalmente no que toca aos Estados federativos e cidades, trazem um tom a mais de dificuldade (EMBRAPA, 2011). Certos autores trazem à discussão a necessidade de
24 incluir as cidades no planeamento estratégico de desenvolvimento. Eles partem do pressuposto de que o desenvolvimento passa pela mensuração do valor capital dos recursos florestais e serviços ambientais e que, para tanto, é fundamental envolver as cidades. Como veremos a seguir, as cidades não somente entrarão como beneficiárias do desenvolvimento, mas, sobretudo, contribuirão efetivamente para a defesa do território e soberania nacionais (Becker, 2009; Sathler et al., 2015). Adiciona-se a isto uma dimensão social que, segundo Becker, não se deve desvincular da mudança ambiental global. Esta dimensão enquadra o social, cultural, econômico e político (Becker, 2009). Assim, observamos que as expectativas por desenvolvimento e preservação ambiental provenientes da Amazônia Legal vêm de diferentes camadas e atores. Tamanha variabilidade dificulta a definição do role dos Presidentes brasileiros com vistas a atender as expectativas de todos os envolvidos podendo, até mesmo, causar conflitos na sua performance, o que nossa lente conceitual chama de role conflict (Sekhri, 2009). No que compete às expectativas internacionais em relação à Amazônia brasileira, podemos citar aqui as desvantagens decorrentes das capacidades desiguais dos países em desenvolvimento. Rao (1999) entra nesta discussão e sinaliza que tal desigualdade prejudica os países pobres nas negociações internacionais. Este autor denota o fato de que países em vias de desenvolvimento apontam para o alto consumo de recursos naturais dos países industrializados, enquanto estes últimos, criticam as políticas ambientais dos países pobres. Isto é, os mesmos que denunciam as políticas em relação à preservação dos recursos naturais, acabam por ser aqueles que as consomem, transformando-se em um ciclo desvantajoso. Relativamente ao sentimento inerente aos países emergentes, Ribeiro (2006, p. 271) denota que “[...] a soberania obstculo solucão dos problemas ambientais somente pode ser levantada contra os países emergentes e subdesenvolvidos. Nenhum cientista arrogar-se-ia extrapolar essa afirmação para atingir a soberania dos países ricos - o chamado Grupo dos Sete, pois seria at ridicularizado pela sua absoluta
25 irrealizabilidade, mesmo que os homens de ciência reconhecam e, timidamente, proclamem que os países ricos são os grandes responsveis pelo efeito estufa, ou destruição da camada de ozônio que protege o Planeta Terra.” Um exemplo disso é o caso da Noruega. O governo norueguês, o principal doador do Fundo Amazônia 9 , tem sido um ativo vigilante das políticas ambientais na Amazônia Legal, tecendo duras críticas. Contudo, a Noruega é a principal acionista de uma mineradora que foi denunciada por uma grave contaminação de lama tóxica nesta região 10 . Ao falar sobre tal contaminação, o deputado federal, Arnaldo Jordy, chamou de hipocrisia a preocupação dos noruegueses relativamente ao desmatamento. Em suas palavras “a mão que afaga a mesma que apedreja” (BBC, 2017, par. 25). Becker (2009) menciona que a floresta amazônica nunca foi central ou beneficiária da expansão econômica global. Entretanto, contribuiu para tal sendo uma “periferia fornecedora de matrias-primas extraídas de seu estoque natural exportadas sem agregação de valor para mercados externos” (p. 115). Esta percepção de que a Amazônia um estoque de recursos ambicionado por países ricos, cria uma resistência em relação à pressão que os atores internacionais exercem sobre a sua preservação. No âmbito das negociações de cooperação internacional, esta reação dificulta a resolução de divergências. Nota-se um tipo de coerção velada exercida por meio de pressões externas sobre esta região. Essa pressão internacional que pretende influir na decisão dos Estados sobre o uso de seus territórios é uma das principais características geopolíticas da Amazônia. Os centros de poder do mundo, os países desenvolvidos, são aqueles que detém tecnologia e informações e transnacionalizam uma rede de influência sobre a periferia do mundo, do qual o Brasil faz parte. Tais forças exógenas sempre ocuparam a região 9 O Fundo Amazônia foi um mecanismo criado em 2007 para receber doações voluntárias, nacionais ou internacionais, que são direcionadas para ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento na Amazônia. 10 O Governo norueguês é o principal acionista da mineradora Hydro, que foi acusada de contaminar rios e comunidades de Barcarena no estado do Pará, uma das regiões mais poluídas da região amazônica. https://www.bbc.com/portuguese/brasil-40423002
26 livremente, pese embora com algumas resistências. Entretanto, com a internacionalização dos atores e movimentos locais, criou-se uma resistência maior que impulsionou a luta por mudanças no padrão de desenvolvimento da Amazônia, que hoje tem uma dinâmica própria. São ambientalistas, ativistas, sindicatos, grupos locais, movimentos indígenas que formam uma coligação capaz de comunicar-se internacionalmente de forma autônoma, ou seja, sem necessariamente passar pelo controle do Estado (Schittecatte, 1999; Becker, 2005; Schönenberg, 2019). Esta dinâmica não só produz expectativas em relação às políticas domésticas do Estado, como também reforça a noção da Amazônia como um bem global, influenciando as políticas externas. 1.4. A Amazônia como Bem Comum Global À medida que o fenômeno da globalização avança na dissolução das forças das fronteiras políticas e geográficas, os desafios globais inerentes a estes avanços revelam-se cada vez mais nocivos e ímprobos de solucionar. Concomitante com isso, por meio dos avanços tecnológicos que a globalização trouxe, foi possível enxergar, através de satélites, o nosso planeta como um bem comum que convoca a unidade e a responsabilidade comum (Becker, 2009). A globalização, inevitavelmente, aumenta a necessidade de formulação de regras internacionais (Rao, 1999). Kaul e Blondin notam que os desafios globais da atualidade “tendem a possuir as propriedades de um bem comum global” (2016, p. 32). Estes autores ainda atentam para o desconforto e os constrangimentos que estes desafios causam aos Estados e que os conduzem para o paradoxo da soberania. Tal paradoxo consiste no afastamento da cooperação internacional em questões de ameaças transnacionais - com a finalidade de proteger a soberania - que está, entretanto, a enfraquecer a capacidade política e, como efeito, a própria soberania. Neste contexto, Kaul et al. (2003) pontuam que a globalização acentua a necessidade de uma soberania responsável. Para tanto, é imperioso que os Estados sejam conscientes em suas políticas a fim de proteger quem está dentro e fora de seus territórios.
27 Os efeitos da destruição da floresta amazônica não afetarão unicamente o Brasil, eles causarão danos em escala global. A maior floresta tropical do mundo exerce uma função substancial no equilíbrio ecológico do planeta. Ela não o ‘pulmão do mundo’, como muitos a chamam 11 . Todavia, ela influencia no ciclo da água e no regime de chuvas, viabilizando os ‘rios voadores’; e atua na mitigação do aquecimento global por meio da absorção e retenção do dióxido de carbono. Ademais, o bioma da Amazônia possui a maior biodiversidade do mundo, isto é, concentra a maior variedade de animais, plantas, algas, bactérias e fungos da Terra (Barroso e Mello, 2020). Desde os anos 1990, a preocupação com o meio ambiente vem aparecendo cada vez mais no radar das principais discussões que acontecem no âmbito internacional (Sathler et al., 2015). O Brasil está inserido nos três documentos basilares de enfrentamento das mudanças climáticas: a Convencão Quadro sobre Mudanca Climtica (1992); o Protocolo de Kyoto (1997-2005); e o Acordo de Paris (2016). Este penúltimo sendo o principal instrumento da comercialização do carbono. A Amazônia presta um serviço ambiental global neste contexto de mercado do carbono (Becker, 2009; Canalez et al. 2015). Outrossim, a questão ambiental irradia para as principais conferências internacionais da atualidade, como o Fórum Econômico Mundial de 2020 em Davos, que tocou no tema do aquecimento global, da mudança climática e da perda da biodiversidade (Barroso e Mello, 2020). Para além das reuniões intergovernamentais, um fator importante reforça a perspectiva global da Amazônia: o envolvimento de atores transnacionais. Tanto empresas como organizações da sociedade civil têm aumentado sua capacidade, ainda que lentamente, de pressionar as políticas do Estado em relação ao meio ambiente e, consequentemente, interferido em seu role (Kaul et al., 2003a). Apesar da insistência de organizações internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU), de que a Amazônia é um 11 A floresta amazônica consome quase todo oxigênio que produz. A função de “pulmão do mundo” hoje atribuída s algas marinhas.
28 patrimônio comum da humanidade (Ribeiro, 2006), Bendel e Stephens (2020) explicam que esse estatuto é concedido apenas aos recursos do fundo no mar e a Lua e seus recursos sob o Tratado da Lua de 1979. Contudo, ao analisar a possibilidade de litígio internacional para proteger a Amazônia, Bendel e Stephens (2020) partem da premissa de que esta região é, sem dúvidas, uma preocupação comum da humanidade 12 . Segundo Bodansky (2012), um Bem Comum Global está mais próximo de ter relação com preocupação comum da humanidade do que do patrimônio comum da humanidade. Alm disso, ele explica que o “direito internacional não reconhece a categoria ‘bens pblicos globais’”, entretanto, “vrios conceitos do direito internacional guardam uma estreita relação com ela” (p. 653). Estes conceitos, como explica Bodansky, trazem uma noção de obrigações erga omnes, ou seja, comuns à comunidade internacional em relação aos serviços globais. Os serviços ambientais da floresta amazônica atendem dois critérios, elencados por Bodansky (2012), para serem caracterizados como um Bem Comum Global. O primeiro é que seus benefícios são públicos e não privados, ou seja, não há rivalidade no consumo. O segundo é que eles cobrem mais de um país, atendem diferentes grupos de pessoas e mais de uma geração. Neste sentido, Sandler (1999) especifica a biodiversidade e as florestas tropicais como bens intergeracionais de escala global, pois podem interferir em mais de uma geração, presente ou futuras (Kaul, Grunberg e Stern, 1999). Outro facto que coloca a Amazônia na classificação de bem público global é a compensação financeira que os países em desenvolvimento recebem para preservar o meio ambiente (Kaul et al., 2003a; Canalez et al., 2015). Relativamente à Amazônia brasileira, é sabido, como já mencionado aqui, que o Brasil recebe doações para financiar projetos de monitoramento e preservação. 12 A Amazônia se enquadra nas diretrizes do Convention of Biological Diversity (CBD) e do United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) como preocupação comum da humanidade.
29 Garantir os serviços dos bens comuns globais é, portanto, uma forma de administrar os efeitos da globalização e da interdependência. No caso dos países em desenvolvimento, a globalização é tida como responsável por gerar uma crescente sensação de perda de autonomia (Kaul et al., 2003b). Todavia, não é possível tratar os desafios concernentes aos bens comuns globais unilateralmente (Kaul e Blondin, 2016). Os países industrializados e os países em desenvolvimento ainda têm divergências relativamente ao apoio de tratados de preservação ambiental. Sandler (1999) explica que as diferentes regiões têm percepções distintas no que concerne às responsabilidades com as gerações futuras e sobre como os recursos dos bens públicos globais serão alocados. Para além disso, a percepção da ameaça à autonomia em uma possível internacionalização da Amazônia tem sido um fator relevante na performance do Estado na arena global, como será discutido a seguir. 1.5. A Internacionalização da Amazônia Arthur Czar Ferreira Reis, em seu livro “A Amazônia e a cobiça internacional”, discute abertamente sobre o que ele chama de “apetite” dos países ricos pelos recursos da Amazônia e que perdura por mais de quatro séculos (Reis, 2021, p. 3). Para este escritor e ex-Governador do Estado do Amazonas, existe uma real intenção de partilha da região, desprezando, desse modo, a soberania dos países amazônicos. A percepção dos militares brasileiros não é diferente. A narrativa militar afirma que existe uma ameaça internacional em relação à Amazônia, narrativa esta que vem pautando as políticas no decorrer dos mandatos Presidenciais do Brasil. São as ações governamentais e não governamentais do hemisfério norte de tornar a região amazônica em uma área de interesse global e transformála em um complexo problema que necessita de ação supranacional para proteger a floresta de um desastre ambiental. Esse esforço tem sido rotulado como internacionalização da Amazônia (Filho e Zirker, 2000; Marques, 2007; Nunes, 2015). Tal percepção pode ter origem no trauma do colonialismo que os países latinos carregam, assim como no sentimento
30 anti-imperialista em relação à coligação dos países ricos na tentativa de controlar o que acontece no território amazônico (Petitjean e Domingues, 2000). Tanto formuladores de política quanto analistas das forças armadas acreditam que a nova ordem mundial pós-Guerra Fria trouxe uma nova abordagem dos limites da soberania nacional. Isto, adicionado às ideias que surgiram em conferências internacionais de criação de autoridades supranacionais responsáveis pela proteção do meio ambiente, caracterizaria uma ameaça à soberania brasileira em relação à Amazônia (Vidigal, 1996; Ribeiro, 2006; Marques, 2007; Fuccille, 2015). Para estes analistas é visível que os princípios antes válidos do sistema internacional, como respeito à autodeterminação e não intervenção, não vigoravam mais. Estes princípios seriam colocados em causa no caso de ameaça à democracia, violação dos direitos humanos, e possibilidade de tragédia ambiental. Tal percepção intensifica-se à medida que há assimetria de poder entre os países do Norte e Sul (Filho e Zirker, 2000; Marques, 2007). Em uma de suas anlises, o Almirante Armando Vidigal pontuou que “[N]ão é absurdo imaginar que, em um futuro não distante, forças internacionais, sob a égide das Nações Unidas, sejam usadas para evitar uma ‘catstrofe ecolgica’, como, por exemplo, a ‘devastação da floresta amazônica’” (Vidigal, 1996, p. 56). Ao longo dos últimos 30 anos, diversos atores relevantes no cenário internacional fizeram declarações alimentando o receio da internacionalização da Amazônia (Fuccille, 2015). Podemos citar a fala de Al Gore, ex-vice-Presidente americano que, em 1989, expressou que a Amazônia não é dos brasileiros, mas pertence ao mundo (Globo, 2008). Ainda em 1989, o então Presidente da França, Francois Mitterrand, sugeriu durante a Cúpula de Haia 13 a ideia de uma soberania restrita sobre a 13 Realizada nos dias 10 e 11 de março de 1989, foi uma conferência que objetivou discutir as questões de proteção da atmosfera. Nesta ocasião, foi proposta a criação de uma entidade supranacional que seria responsável por gerir a região amazônica. A reação dos países amazônicos não foi outra senão rejeitar a ideia de um órgão que ferisse suas soberanias territoriais.
37 Lula da Silva (Vidigal, 2019). Não obstante, Castro (2020) reconhece que Lula da Silva adotou medidas de proteção ambiental, demarcação de terras e permitiu o avanço de movimentos sociais. Ademais, o peso da necessidade de afirmar a autonomia tem considerável relevância na role performance de Lula da Silva, ainda que de forma singular (Almeida, 2004). Relativamente a esta necessidade, os formuladores de política de Lula da Silva se apoiavam na ideia de que “autonomia conceito central a recuperar” (Saraiva, 2014, p. 13). Acerca disso, Vigevani e Cepaluni pontuam que, para além da força ideológica, havia também uma reação a “constrangimentos das realidades internacionais” (2007, p. 276). Lula da Silva estava inconformado, no sentido de contestação, com a distribuição de poder na atual ordem internacional. Todos esses sentimentos eram ainda intensificados pelo nacionalismo (Ricupero, 2010; Barcellos, 2020). Três elementos, compostos por domestic e external expectations, designadamente a pressão internacional, a opinião pública e os movimentos socioambientais foram fundamentais para fortalecer a legislação ambiental. Para além disso, formou-se uma associação entre os principais grupos 16 atuantes na agenda verde no Brasil, nomeadamente os Tecnocratas Esclarecidos, os Socioambientalistas e os Desenvolvimentistas Modernos (Capelari et al., 2020). O apoio dos ambientalistas a Lula da Silva foi crucial para que este fosse eleito, de modo que este grupo esteve ativamente presente nos dois mandatos, tanto diretamente dentro do governo como através das ONGs (Losekann, 2009). Neste contexto, a política externa de Lula da Silva era direcionada, de forma ativa e altiva, a projetar o Brasil como uma potência emergente e conquistar um lugar proeminente e de liderança nas relações internacionais (Almeida, 2004; Miyamoto, 2011). Para isso, era necessário diversificar as parcerias e atuar de forma assertiva nos fora multilaterais. Lula da Silva entendia que a relação de poder Norte-Sul não refletia equilíbrio, portanto, teve a iniciativa de criar coligações com países do Sul 16 Sobre as coligações de atores que atuam na agenda verde, ver Araújo (2013, p. 71).
38 no intuito de fomentar a representatividade dos países emergentes e incrementar o poder de negociação. Atender às pautas ambientais fazia parte da estratégia de alcançar protagonismo e conquistar confiança no estrangeiro. No entanto, a diversificação estava vinculada à defesa da autonomia e a postura assertiva orbitava em torno da soberania. A afirmação da soberania com Lula da Silva recebeu mais ênfase que a do Presidente anterior (Almeida, 2004; Vigevani e Cepaluni, 2007; Castro, 2020). Na conjuntura internacional de inícios do século XXI, garantir a autonomia não se faz mais pela distância, muito pelo contrário, é participando de temas polêmicos da agenda global (Vigevani e Junior, 2014). Cabe mencionar aqui a fervorosa empreitada a qual Lula da Silva se dedicou ao chamar por reformas nas principais organizações internacionais, participar da construção de regras internacionais, assim como por um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas (Almeida, 2004; Amorim, 2005; Ricupero, 2010; Miyamoto, 2011; Saraiva, 2014). A diplomacia de Lula da Silva - ainda que excessivamente otimista ou irrealista - era voltada para reorganizar o mundo e o continente sul-americano (Almeida, 2002). Resumidamente, nota-se que Lula da Silva percebe a necessidade de dialogar sobre as questões ambientais e participar dos fora internacionais a fim de assegurar a integridade da autonomia política do Brasil (Vigevani e Cepaluni, 2007). Em uma de suas análises, o então Ministro das Relações Exteriores de Lula da Silva, Celso Amorim, destacou a importância da ‘não intervenção’ em questões internas dos Estados (Amorim, 2005). Isto é, apesar da ativa participação em diversas frentes no âmbito da cooperação internacional, havia aparente resistência em ceder às pressões internacionais, principalmente no tocante às grandes potências. Para além da preservação da autonomia, abraçar as questões ambientais demonstraria que o Brasil amadureceu como Estado e estaria pronto para ter voz nas discussões de nível global (Miyamoto, 2011). São estes, portanto, os princípios da base política de Lula da Silva que nos permitem
39 compreender a sua role conception e, a partir daqui, analisar sua performance na prática. 2.2. A Política externa de Lula da Silva para Amazônia de Facto A Política de Defesa Nacional (2005) e a Estratégia Nacional de Defesa (2008), documentos elaborados durante a gestão de Lula da Silva, são a expressão das preocupações com a integração, desenvolvimento de fronteiras e colocam a Amazônia como um dos focos de maior interesse para defesa (EMBRAPA, 2011; Miyamoto, 2011; Fuccille, 2015). O Plano Nacional de Defesa (PND) de 2005 deixa claro que existe uma preocupação com a perda da soberania sobre o território da Amazônia, quando diz que esta região desperta atenção internacional por suas riquezas e, portanto, precisa receber destaque em matéria de defesa (Plano Nacional de Defesa, 2005). Tais documentos estratégicos para a defesa nacional deixam transparecer que o governo federal brasileiro está atento às mudanças com respeito ao conceito de soberania e o que isto implicaria na gestão do seu território. Para o Brasil, as questões ambientais e, em última instância, a Amazônia, são particularmente desafiadoras no âmbito da soberania. As diretrizes governamentais para a Amazônia Legal, assim como as políticas alinhadas com a população local e governos estaduais e municipais consistem em um esforço para reduzir conflitos em torno do território e, desse modo, confirmar a soberania nacional (Sartre e Taravella, 2009). No que toca ao medo da presença internacional na Amazônia, o PND de 2005 reafirma a preocupação já mencionada pelos militares previamente relativamente à ingerência. O documento pontua que a crescente escassez de fontes de água doce e energia pode culminar em ingerência e, em última instância, em quadros de conflito. Concernente aos dois projetos já citados aqui, o Projeto Calha Norte (PCN) e o Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM), inaugurados durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, foram reforçados durante o mandato de Lula da Silva. O PCN foi revitalizado, aumentando
40 significativamente sua cobertura, e passou a dedicar mais investimento no segmento civil/social e menos no militar. O SIVAM por sua vez, teve seu processo de instalação completo durante o governo Lula da Silva, onde foi possível ter clareza das aplicações civis e militares, transparência nos dados coletados e operacionalidade do monitoramento e cooperação no conteúdo de inteligência junto a outros órgãos do governo. Adicionado a estes dois importantes instrumentos de monitoramento foi lançado, por iniciativa de Lula da Silva, o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON). Este projeto é considerado um importante avanço no que toca à segurança das fronteiras terrestres do país (Fuccille, 2015). Este empenho envolvendo as forças militares e sistemas de vigilância advém de um reconhecimento da necessidade de provar aos olhos da comunidade internacional de que o Brasil é capaz de cuidar sozinho do seu território. Celso Amorim chamou de “absurda” a possibilidade de ingerência externa na região amazônica e reforça que, para combatê-la, é imprescindível tornar a defesa nacional robusta (Amorim, 2014, p. 20). No que diz respeito ao desenvolvimento sustentável local, o governo federal deu início a um plano que compreendia o domínio social, cultural, de pesquisa científica, de prevenção ao desmatamento e de diálogo com atores de diversos segmentos (Ministério do Meio Ambiente, 2012). O Plano Amazônia Sustentável (PAS) aponta para metas de inclusão social, crescimento econômico e conservação ambiental, abandonando, entretanto, “a postura exclusivamente protecionista” (EMBRAPA, 2011, p. 17). Fuccille (2015) destaca a importância dessa iniciativa para a vertente civil, que vai de encontro com a problemática, já citada neste trabalho, das domestic expectations, isto é, da população local. Cabe salientar que a necessidade de garantir o desenvolvimento econômico, social e de infraestrutura representou um role conflict entre alas desenvolvimentistas do governo e ambientalistas (Losekann, 2009). Com efeito, os resultados do alcance dessas iniciativas civis não foram tão expressivos. A realidade foi o pouco redirecionamento de recursos públicos, obras de infraestrutura que contrariaram as políticas
41 ambientais e expansão desenfreada do cultivo da soja e da pecuária. Lula da Silva se rendeu a classes dominantes e políticas macroeconômicas que visavam atender ao mercado externo e, desse modo, prejudicou o desenvolvimento próprio da região, dos extrativistas e pequenos produtores. Quanto às obras de infraestrutura, Lula da Silva defendeu a construção de barragens hidrelétricas que, comprovadamente, causam danos ao meio ambiente, contrariando sua então Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva. Iniciativas como essa acabaram por levar a Ministra a se demitir em 2008 (Leroy, 2005; Souza, 2010; Fearnside, 2023). As diretrizes do PAS eram voltadas mais para o desenvolvimento econômico do que para a preservação ambiental. A própria nomeação de Roberto Mangabeira (Ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência) para cargo de coordenador do PAS, ao invés de Marina Silva, foi razão para acreditar em uma abordagem mais econômica e que, em última instância, pode ter sido a razão do pedido de demissão da Ministra, figura central na proteção da Amazônia (Porto e Martins, 2008). Cabe ainda ressaltar a legalização de assentamento de terras concentradas na região amazônica por decisão do governo Lula da Silva que levanta preocupações em relação ao bioma amazônico já que este tipo de ação está diretamente ligado ao desmatamento. O projeto de legalização de terras que contribui para as ambiciosas metas de desenvolvimento brigam, todavia, com o discurso de desenvolvimento sustentável anunciado pelo governo (Le Tourneau e Bursztyn, 2010). Na esfera econômica, pode-se dizer que a abertura para o mercado internacional e a importância do agronegócio para a balança comercial tiveram significativo peso no delineamento de política externa e política ambiental (Souza, 2010). Um exemplo disso foi o recorde que o Brasil alcançou em 2010 na exportação de commodities (Investe, 2010). Lula da Silva enfatizou a necessidade do crescimento econômico para o projeto de desenvolvimento e percebeu que sem atender às expectativas da comunidade internacional sobre o meio ambiente não alcançaria boas parcerias comerciais. O Presidente defendeu que era imprescindível, tanto
42 para grandes quanto para pequenos atores, acatar normas de preservação. A razão consiste não somente na preservação da natureza em si, como também na preservação dos negócios. Relativamente à preservação, Lula da Silva declarou “[...] que se a gente não tiver cuidado, daqui a pouco tem um movimento internacional para não comprar produtos do Brasil, e isso ser muito prejudicial”. Na mesma declaração ele ainda destaca que “[...] preservar o meio ambiente, preservar a nossa fauna e as nossas florestas, cuidar da nossa água será uma vantagem comparativa para o Brasil no mundo dos negcios agrícolas” (Folha Online, 2008, para. 5). Em nosso século, chegamos em um ponto da história das relações internacionais em que políticas ambientais e boas práticas para uso dos recursos naturais se tornaram premissas para estabelecimento de acordos comerciais. Neste contexto de observação e vigilância internacional em relação aos movimentos do governo brasileiro, o foco concentra-se na floresta amazônica (Barbosa, 2020). Por outro lado, relativamente aos índices de desmatamento, durante a Presidência de Lula da Silva, assistiu-se ao aumento as áreas protegidas e à redução considerável do desmatamento ilegal no Brasil. O foco das críticas que vêm do exterior em relação à região amazônica são essencialmente ligadas ao desmatamento e queimadas (Barbosa, 2020; Maciel, 2023, entrevista pessoal 17 ). A despeito do segundo maior índice de desmatamento em 2004 desde 1995 (Souza, 2010), o Presidente impressionou o mundo ao reduzir o desmatamento para 0,5% nas unidades de conservação e 3% para a floresta amazônica como um todo (Aubertin, 2015). Isso se deveu ao trabalho, em conjunto com a Ministra Marina Silva, de ampliação das Unidades de Conservação (UC) e de criação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM). É importante sublinhar que o desmatamento na Amazônia é responsável por três quartos das emissões de gases no Brasil. Sendo assim, o PPCDAM é um instrumento fundamental para a ação 17 Entrevista concedida no âmbito desta pesquisa, realizada no dia 19/04/2023 via Zoom
43 da Política de Mudanças Climáticas do Governo (Kageyama e Santos, 2012). O interesse do ex-Presidente no multilateralismo institucionalizado e na projeção do Brasil como um player global refletiram-se nas políticas ambientais. Durante a 12ª Conferência das Partes da Convenção de Mudanças Climáticas da ONU, no Quênia, foi proposto pelo Ministério do Meio Ambiente um plano de incentivos financeiros para países em desenvolvimento que conseguissem reduzir suas emissões (Kageyama e Santos, 2012). Ademais, como resposta ao apelo global em relação ao manejo da Amazônia, Lula da Silva buscou demonstrar avanços na preservação (Castelo et al., 2018). Um ponto a favor na projeção do Brasil como um ator influente foi a união das pastas de Comunicação e de Relações Exteriores. A despeito da cobertura jornalística internacional ser tímida em relação aos assuntos brasileiros, ela dá bastante atenção a temas exóticos, e a Amazônia é uma delas. Neste sentido, o governo fez um excelente trabalho de usar a mídia a seu favor para construir uma imagem positiva internacionalmente. Isto se deu através de uma articulação do Ministério das Relações Exteriores que criou e geriu a Área Internacional da Secretaria de Comunicação da Presidência da República e o Programa de Formadores de Opinião. As pastas estavam engajadas com a agenda e a percepção internacional e empenhadas no protagonismo. (Nogueira et al., 2020). Ainda que Lula da Silva tenha se esforçado para alcançar as metas estabelecidas pelos acordos internacionais, não descuidou de preservar a tão estimada autonomia (Júnior, 2010). Esse cuidado ficou demonstrado no manejo dos fundos de financiamento de preservação das florestas. Lula da Silva priorizou fundos não vinculativos, como o Fundo da Amazônia, que apenas recebia doações sem gerar créditos, ao invés de aceitar financiamentos que dariam controle aos doadores internacionais. Aqui, o temor em questão era o de entregar instrumentos de mercado que concederiam direitos sobre as florestas ou que causariam restrições limitantes ao seu crescimento comercial. A política externa do Brasil sob
44 Lula da Silva contemplava a ideia de responsabilidades comuns no que toca ao cuidado da Amazônia desde que não implicasse em perda de autonomia (Aubertin, 2015). A imagem de ‘vilão ambiental’ que outrora o Brasil teve precisou ser desconstruída a fim de que a política externa brasileira encontrasse um lugar de atuação (Branco et al., 2021). Outrossim, a transição da posição brasileira de Estado-veto para colaborador e promotor da cooperação internacional para o meio ambiente é, certamente, uma reação à percepção da ameaça de ingerência internacional (Barros-Platiau, 2011). O Brasil sob a Presidência Lula da Silva estava ativamente ligado a praticamente todas as organizações internacionais e acordos voltados para o meio ambiente, mostrando dados e relatórios e dando exemplos de conduta a ser seguida, muito embora a assimilação interna dos compromissos inerentes a estas convenções tenha sido lenta (Branco et al., 2021). Diversos órgãos do governo trabalharam em uma dinâmica transversal de modo a operacionalizar as políticas ambientais. Entretanto, no que diz respeito às políticas externas para o meio ambiente, o principal órgão a frente era o Ministério das Relações Exteriores, com o Ministério do Meio Ambiente ressaltando progressivamente. Nota-se que, a partir de 2006, o Brasil passa a transacionar, de forma lenta, do obsessivo posicionamento de evitar que as florestas fossem alvo das regulamentações internacionais para uma posição de aceitar as normas desde que o financiamento relativo a elas não fosse vinculativo (Neto, 2022). Outrossim, a inserção do Brasil na agenda ambiental internacional obedecia os princípios tradicionais da diplomacia brasileira, designadamente ‘responsabilidades comuns porm diferenciadas', ‘cooperação internacional’, ‘direito ao desenvolvimento’, 'soberania', ‘equidade’ e ‘solução pacífica de conflitos’ (Barros-Platiau, 2011). A respeito do regime ambiental internacional, na maioria das vezes quem lidera as conferências são os países desenvolvidos e, principalmente, a União Europeia. Não bastando a complexidade que os bens comuns carregam, esta conjuntura voltada para os interesses dos países
45 desenvolvidos agrava, amiúde, o diálogo e dificulta a possibilidade de resoluções (Barros-Platiau, 2011). Para reduzir essa assimetria, países considerados emergentes, têm formado coligações para promover mudanças no regime ambiental. Aqui podemos citar o grupo conhecido pela sigla BASIC, composto pelo Brasil, África do Sul, Índia e China. Estes países reivindicam que o ônus do regime ambiental deve estar sobre os países desenvolvidos, pois seriam estes os responsáveis pelas emissões de gases de efeito estufa dos últimos 150 anos. Esta é a premissa em que o Brasil sob a Presidência de Lula da Silva se apoia, o conceito de responsabilidade histórica, derivada da Revolução Industrial (Amorim et al., 2006; Barros-Platiau, 2011; Branco et al., 2021). No tocante ao OTCA, Ricupero (2010) menciona o facto de que Lula da Silva ignorou este instrumento idôneo e confiável para os países vizinhos em momentos em que foi necessária colaboração para situações conflituosas. Entretanto, observa-se que esta organização não foi totalmente deixada de lado. A direção que a OTCA tomou foi a de ser usada exclusivamente para questões da Amazônia. Costa (2011) explica que, devido ao enfoque dado por Lula da Silva para a América do Sul, a OTCA ganhou mais atenção e movimentação, não ao ponto de contribuir para integração dos países latinos, mas para o contínuo reforço da soberania sobre a Amazônia. Voltando à complexidade da composição social e civil da Amazônia Legal já referenciada aqui, ficou reconhecida a sua heterogeneidade e dificuldade para formulação de políticas ambientais. A pluralidade dos atores locais e sua capacidade de articular diretamente com atores internacionais levou Lula da Silva a reforçar a “Diplomacia Federativa”, isto é, aumentar a presença do Itamaraty nos Estados federativos amazônicos (Silva e Teixeira, 2021, p. 108). Desta forma, a cooperação internacional para os entes subnacionais da região amazônica passava necessariamente pelo governo federal como uma ferramenta de política externa (Ibid). As domestic expectations em relação às políticas do governo vêm de diferentes lados, e sobre elas podemos registrar que a administração de Lula da Silva
46 ampliou os canais de comunicação com a sociedade civil, não obstante a efetividade seja questionável devido à força dos interesses econômicos. É sabido que a sociedade civil tem aprendido a se organizar de modo consistente e mais atuante em expressar suas demandas (Schmidt e Boeira, 2019). Um facto sobre a abertura para o debate público é, entretanto, inquestionável: a resposta se dá em forma de pressão nos processos eleitorais e tem o poder de modificar os padrões das políticas (Losekann, 2012). Tendo analisado as ações de Lula da Silva no tocante à Amazônia na política externa, faremos a seguir uma interpretação sobre a sua percepção da floresta amazônica como um bem comum global. 2.3. As Percepções de Lula da Silva sobre a Amazônia Cantir e Kaarbo (2011) trazem uma reflexão baseada na Role Theory sobre a percepção que um determinado Estado pode ter sobre sua função na balança de poder. Grosso modo, a finalidade é trazer equilíbrio de poder no cenário internacional com o propósito de preservar sua autonomia. Quando analisamos a trajetória de Lula da Silva em sua política externa, podemos identificar uma importante percepção que o Presidente não fez questão de esconder: o incômodo relativamente à intromissão da comunidade internacional e, sobretudo, dos países centrais sobre a Amazônia. Conquanto o Presidente tenha colaborado multilateralmente nos acordos para o meio ambiente a fim de conquistar mais representatividade, havia uma clara insatisfação naquilo que era a vontade dos países poderosos de controlar o que acontece na floresta amazônica. Tanto o Presidente quanto sua equipe sinalizaram em diversas ocasiões os limites da presença internacional na Amazônia. No texto escrito em 2006 por Celso Amorim, Srgio Rezende e Marina Silva, “A Amazônia não est venda”, os autores manifestam que “[...] os que se preocupam com o clima do planeta deveriam se dedicar a influenciar seus Governos” e completam afirmando que “[D]a Amazônia ns estamos cuidando [...] um patrimônio brasileiro”. Sumariamente, estes autores responsabilizam os países industrializados pelos danos irreparáveis que o planeta sofre no
53 argumenta nesse sentido, confirmando a ideia da gerência da Amazônia como um capital de troca nas relações globais. Este princípio vem sendo aplicado com mais intensidade nos últimos anos, o que podemos ver na prática durante o governo de Bolsonaro. Um argumento usado por Capelari et al. (2020), e que encontra nossa lente conceitual, diz respeito a políticas altamente influenciadas por crenças. As crenças se encontram na base de formulação política e, como a Role Theory sustenta, fazem parte da role conception. Basicamente, as crenças fazem parte da definição da identidade do líder e esta identidade, por sua vez, define a role conception (Harnisch, Frank, Maull, 2012). Capelari et al. (2020) definem Jair Bolsonaro e sua base como Desenvolvimentistas Tradicionais, parte de um movimento neoconservador e neoliberal do ponto de vista econômico. Para além do forte peso do agronegcio, este grupo agrega uma “[...] representação expressiva de militares, evanglicos, poderosos empresrios que compartilham crenças, como anti-esquerdismo, autoritarismo, reducão da intervencão estatal, redução das políticas sociais e abertura de mercado” (Ibid, p. 1696). Ademais, segundo Tasquetto e Roriz (2020), uma forte rejeição ao direito do liberalismo internacional contribuiu para classificar este grupo como reacionário, e seu líder, como um populista reacionário. As instituições jurídicas internacionais pós-Guerra Fria estariam a serviço de uma elite burocrata que busca beneficiar-se “[...] s custas das pessoas comuns, em uma reação atribuída ao seu perfil tecnocrtico e sua promocão pelo establishment” (Ibid, p. 124). O direito internacional defendido pelos reacionários é o clássico, aquele que reforça a soberania e a autodeterminação dos povos (Tasquetto e Roriz, 2020). Além disso, a estratégia de política externa de Bolsonaro contém traços de conservadorismo internacional, nacionalismo e valorização da pátria, e um sentimento antissistema que explicam o movimento de aproximação do Presidente com outros líderes de direita pelo mundo, além do robusto alinhamento com os Estados Unidos liderado por Donald Trump (Lima e Albuquerque, 2019; Silva e Holleben, 2022).
54 Neste contexto, é possível identificar um forte teor ideológico que afeta efetivamente a agenda ambiental (Baptista et al., 2020; Hirst e Maciel, 2022). Outra característica relevante na formação da role conception se relaciona com o ceticismo no que concerne às organizações internacionais. O Presidente aderiu à tese de que existe um globalismo com conteúdo nebuloso que faz do ambiente internacional um lugar perigoso e promove uma infestação de marxismo cultural nas organizações internacionais governamentais e ONGs. Outrossim, este sistema globalista visa fortalecer um ‘governo mundial’ que colocaria as nações subjugadas e com reduzida capacidade de tomar decisões de forma autônoma (Tasquetto e Roriz, 2020; Hirst e Maciel, 2022). O globalismo representa uma tentativa de corromper os valores cristãos, o patriotismo e os valores nacionais. Líderes ligados ao governo, como o Ministro de Relações Exteriores, Ernesto Araújo, lançam o argumento de que “[...] a ordem global vigente orientada contra as liberdades individuais, uma suposta dominação de esquerda nos fruns multilaterais que busca reduzir a autonomia e soberania dos Estados” (Baptista et al., 2020, p. 518). A elite globalista, isto é, aqueles que encabeçam este movimento, constitui uma ameaça à soberania nacional assim como ao desenvolvimento à medida que impõe um tipo de preservação ambiental que impede o crescimento econômico. Um fator importante de se destacar é a existência de uma percepção no imaginário popular de que a proteção ambiental sinônimo de “[...] atraso no progresso nacional, prejuízo concorrencial no cenrio externo, aumento dos custos de produção e inflacão ao consumidor final, sistematizacão da corrupcão e intervencão internacional nos assuntos domsticos do Brasil” (Staffen, 2022, p. 9). Uma das fontes relevantes na formulação de políticas de Jair Bolsonaro a doutrina ‘olavista’. Trata-se das ideias de Olavo de Carvalho, guru intelectual de Jair Bolsonaro, assim como de muitos de seus ministros e assessores. Basicamente, o ‘olavismo’ defende a existência de uma guerra cultural travada entre o globalismo e a cultura ocidental (Baptista
55 et al., 2020). De acordo com Olavo de Carvalho, o poder globalista já se encontra constituído (Carvalho, 2021). Para este escritor, quando líderes da elite globalista se manifestam com intenção de intervir na Amazônia, como fez o Presidente francês, Emmanuel Macron, o orgulho nacional é despertado. Este orgulho inflado fortaleceu a repercussão do discurso de Jair Bolsonaro internamente (Carvalho, 2019). Para além deste grupo, outra associação voltada para a economia, ligada ao Ministro da Economia, Paulo Guedes, tem forte peso na direção da política externa. Neste sentido, as políticas são guiadas pelo liberalismo econômico e incentivo ao desenvolvimento comercial (Baptista et al., 2020). Ora, considerando que a implementação do liberalismo econômico depende da inserção internacional, tal movimento econômico estabeleceria uma relação paradoxal com o globalismo. Entretanto, o que Tasquetto e Roriz (2020) evidenciam é que o liberalismo do ponto de vista comercial se beneficia do antiglobalismo à medida que este último denuncia pautas predatórias - a do meio ambiente é uma delas - e abre caminho para reformas liberais. A tradicional busca pelo desenvolvimento econômico se daria, portanto, a partir de uma diferente perspectiva: conciliando conservadorismo de costumes e neoliberalismo, incentivando o livre comércio e livre fluxo de capitais - sobretudo de forma bilateral (Vidigal, 2019; Tasquetto e Roriz, 2020). Staffen afirma que a presença deste novo padrão de populismo em Jair Bolsonaro coloca a “dimensão internacional, transnacional ou global como novo inimigo a ser combatido com retrica inflamada” (2022, p. 6). Tal populismo de direita rejeita os mecanismos jurídicos internacionais que buscam proteger bens relevantes (Ibidem). A questão ambiental teria sido sequestrada pela esquerda, pervertendo o movimento, criando o climatismo, ignorando qualquer dado que seja contrário e tornando-o incontestável. Segundo Ernesto Araújo, antigo Ministro de Relações Exteriores de Jair Bolsonaro, esse modus operandi vai contra o verdadeiro espírito científico. Ademais, Ricardo Salles, ex-Ministro do Meio Ambiente, acreditava que as principais organizações internacionais para
56 monitoramento do clima estariam corrompidos por conspiradores de esquerda (Scantimburgo, 2018). O discurso de Bolsonaro traz de volta o ‘fantasma’ da internacionalização. Dois fatores importantes podem ser observados como condutores desse posicionamento. O primeiro é baseado em sentimentos e características que sempre estiveram presentes nos governos brasileiros, porém em alguns momentos mais acentuados que outros. São eles, a necessidade de afirmar autonomia, a defesa do direito ao desenvolvimento e a defesa da autodeterminação e independência (Castro, 2020). Jair Bolsonaro recorre a conceitos clássicos do Direito Internacional para preconizar a soberania, a não-intervenção e a autodeterminação dos povos (Staffen, 2022). Estes são traços fortes do discurso militarista que Bolsonaro, como capitão reformado, reaviva e, segundo Maciel (2023, entrevista pessoal), acentua a um nível ainda mais hostil. Pese embora a narrativa militar historicamente presente na política externa não seja novidade, aparece mais forte em um governo em que muitos cargos foram preenchidos por militares (Baptista et al., 2020). O segundo fator são as declarações que atores internacionais fazem sobre a Amazônia. As declarações do Presidente da França, Emmanuel Macron, como as acusações que fez a Jair Bolsonaro sobre a má gestão ambiental e sua declaração que “a Amazônia nosso bem comum” (Globo, 2019), soa como desrespeito à soberania e ativa a percepção de ameaça. Também em 2019, o consagrado professor Stephen M. Walt escreveu para a revista Foreign Policy alertando sobre a perigosa política de desenvolvimento de Bolsonaro na floresta tropical e procurando legitimar a ideia de uma possível intervenção militar, como já mencionamos aqui (Walt, 2019). Esta análise provocou uma reação adversa entre os líderes brasileiros que a receberam como uma ameaça declarada. As prioridades no plano de gestão do ex-Presidente Jair Bolsonaro foram o desenvolvimento nacional em tecnologia, infraestrutura e comércio (Casarões e Flemes, 2019). De acordo com Araújo, Jair Bolsonaro faz parte do grupo de Desenvolvimentistas Tradicionais, formado tanto por atores
57 governamentais quanto não governamentais, que tem uma visão sobre os recursos naturais voltada para o utilitarismo. Este grupo opõe-se a instrumentos de política ambiental e defende a descentralização das decisões sobre biodiversidade e florestas, delegando-as a Estados e Municípios (2013). Desenvolvimentistas Tradicionais reivindicam o relaxamento da legislação ambiental com o propósito de garantir o pleno desenvolvimento econômico (Capelari et al., 2020). 3.2. A Política Externa de Jair Bolsonaro para a Amazônia de Facto Jair Bolsonaro não poupou palavras nas suas críticas à agenda ambiental, assim como às organizações que a regem. Internamente, ele anunciou a intenção de alterar a legislação vigente sobre as Unidades de Conservação e a demarcação de terras indígenas (Capelari et al., 2020; Staffen, 2022). Em seu plano de governo quase não há menção ao meio ambiente, a não ser quando se propõe a fusão do Ministério da Agricultura com o Ministério do Meio Ambiente (Tribunal Superior Eleitoral, 2018). Ao fundir os dois Ministérios, o ex-Presidente submeteria o regulador ao que deveria ser regulado. Isto demonstrou, desde o princípio, que as políticas eram voltadas para favorecer o desenvolvimento econômico. Tal proposta não se concretizou devido à uma forte resistência sentida dentro do próprio governo (Scantimburgo, 2018; Neto, 2022). Contudo, ao assumir o cargo, Jair Bolsonaro concretizou uma reforma ministerial que extinguiu e deslocou importantes setores ligados à preservação ambiental, como o fechamento da Secretaria de Mudanças Climáticas e Florestas, pelo então Ministro Ricardo Salles. Tais ações causaram um esvaziamento das competências do Ministério do Meio Ambiente (Neto, 2022). Há um consenso na literatura consultada que houve um desmonte da política ambiental no Brasil durante a Presidência de Jair Bolsonaro. Foram escolhas e alterações a nível institucional que desafiaram os princípios de preservação e preocuparam os ambientalistas. Desde a escolha dos ministros dos ministérios do Meio Ambiente e de Relações Exteriores, dado que estes desacreditam da agenda do clima, até
58 mudanças na legislação que favoreceram o agronegócio (Scantimburgo, 2018; Branco et al., 2021; Paz et al., 2022). A atuação de Bolsonaro visava favorecer a privatização dos serviços públicos, tais como na gestão de parques nacionais e nos serviços de monitoramento do desmatamento na Amazônia, reduzindo assim a presença do Estado Administrativo. Para além disso, facilitou as atividades mineradoras e de agricultura na região (Capelari et al., 2020). Em contrapartida, o seu ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, suspendeu parcerias com ONGs ligadas à gestão ambiental, e anunciou uma ação para supervisionar a atuação de ONGs internacionais sob a suspeita de corrupção. Cabe lembrar do caso da demissão do chefe do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Ricardo Galvão, após ser acusado por Jair Bolsonaro de ter adulterado os dados sobre o desmatamento e queimadas, supostamente à serviço de uma ONG e com a finalidade de atacar o governo federal (Neto, 2022). Seu distanciamento das plataformas de diálogo sobre o clima não se limitou à insatisfação com o Acordo de Paris. Jair Bolsonaro não só recusou sediar a vigésima quinta Conferência das Partes (COP-25), como também não participou no evento, o que demonstrou falta de interesse no protagonismo do Brasil, cultivado outrora por Lula da Silva. Ademais, Ricardo Salles ironizou tal cimeira. (Scantimburgo, 2018; Baptista et al., 2020). Esse distanciamento do Brasil nas discussões sobre o clima pode ser atribuído pela forte intervenção do agronegócio, tanto nas políticas ambientais quanto nas exteriores (Hirst e Maciel, 2022). Ao reduzir o diálogo sobre o assunto, Jair Bolsonaro automaticamente reduziu sua influência na arena global, o que representou uma diminuição do soft power do país (Barbosa, 2020). Os níveis alarmantes de desmatamento da floresta amazônica, a má reputação da coligação dominante e o desmonte de instituições de regulação ambiental preocuparam os países que participam do Fundo Amazônia. Alemanha e Noruega suspenderam, em 2019, os investimentos destinados à preservação da região. Em meio a um episódio repleto de desentendimentos entre embaixadores destes países e o ex-Ministro do
59 Ambiente, Ricardo Salles (Neto, 2022), Jair Bolsonaro respondeu dizendo que não aceitaria ceder a Amazônia e que esse dinheiro deveria ser usado em seus próprios países (Carvalho, 2019; Saraiva e Silva, 2019; Capelari et al., 2020). Além disso, Jair Bolsonaro recusou ajuda financeira dos países do G7 para combater os incêndios de 2019, o que ocasionou mais um episódio muito negativo, dessa vez com o Presidente francês, Emmanuel Macron (Neto, 2022). Isto porque uma das condições para o envio dessa ajuda financeira seria a cooperação com ONGs, o que o exPresidente considerou inaceitável (Globo, 2019). Concernente ao Acordo Comercial entre UE e Mercosul, os países europeus têm-se manifestado contra, dado o impacto negativo que este pode causar. Uma das causas é a questão da preservação da Amazônia, que precisa estar alinhada com as metas do Acordo de Paris. Um capítulo sobre desenvolvimento sustentável foi incluído no acordo entre UE e Mercosul e os compromissos assumidos pelo Brasil serão monitorados pelos países europeus (Barbosa, 2020). A crise ambiental, principalmente as queimadas na floresta amazônica, foi amplamente noticiada pelos veículos jornalísticos internacionais, assim como por personalidades conhecidas mundialmente em suas redes sociais (Nogueira et al., 2020). Esta se tornou uma das variáveis responsáveis pela péssima imagem do Brasil na arena global. Nogueira et al. (2020) salientam que, pese embora as notícias veiculadas sejam fundamentadas, as linhas editoriais dos jornais são substancialmente de base política esquerdista, logo é esperado que as matérias fossem sistematicamente críticas ao representante populista de direita. Com a difusão global de notícias a respeito do que acontecia na Amazônia, as external expectations potencializaram a pressão sobre o Brasil e o então Presidente. A demonstração de incapacidade no tratamento da Amazônia acende um alerta na comunidade internacional, causando desconfiança e insegurança no âmbito das negociações (Paz et al., 2022). No tocante às domestic expectations, percebemos que, internamente, uma grande frente de protesto se formou e contribuiu para frear as ações de Jair Bolsonaro. São ações como a coligação de ex-ministros e servidores
60 ligados ao Ministério do Meio Ambiente que, no início do mandato de Jair Bolsonaro, enviaram cartas ao governo em discordância com as políticas propostas. Além destas manifestações de protesto, observou-se uma coligação das demais frentes não dominantes, nomeadamente os Tecnocratas Esclarecidos, Socioambientalistas e Desenvolvimentistas Modernos, contra os Desenvolvimentistas Tradicionais. Estes grupos, a despeito de suas diferenças, associaram-se a fim de construir novos canais de negociação (Capelari et al., 2020). Outrossim, o Supremo Tribunal Federal tem feito um grande esforço para inibir as ações do governo contra o meio ambiente, estando uma dessas ações ligada com o desmatamento na Amazônia 19 (Staffen, 2022). Tanto as external expectations quanto as domestic expectations proporcionaram uma role adaptation na performance de Jair Bolsonaro. Percebe-se que as presses surtiram algum efeito de modo a ‘frear’ as ações do ex-Presidente (Maciel, 2023, entrevista pessoal). Um dos sinais do reconhecimento em relação s “falhas na comunicação do governo sobre o assunto e a falta de integração de políticas para a Amazônia” foi a recriação do Conselho Nacional da Amazônia Legal (Barbosa, 2020, para. 11). O ex-Presidente entregou a competência do combate ao desmatamento nas mãos das Forças Armadas (G1, 2021). Segundo Barbosa, “[A] decisão mostra uma nova atitude do poder pblico e a importância que passou a ser atribuída s políticas ambientais” (2020, para. 11). Em virtude do desgaste causado à imagem do Brasil como guardião da Amazônia, o ex-vice-Presidente, Hamilton Mourão, passou a reconhecer publicamente as falhas relacionadas ao meio ambiente (Neto, 2022). Jair Bolsonaro, por sua vez, ao se pronunciar em setembro de 2020 nas Nações Unidas, se defendeu das acusações sofridas, lembrou da relevância do agronegócio e declarou que possui e respeita a melhor 19 Ver Acão Direta de Inconstitucionalidade por Omissão n.º54/2019, acão apresentada pela Rede Sustentabilidade alega omissão inconstitucional do então Presidente da Repblica Jair Bolsonaro, e do então ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, em coibir o avanco do desmatamento na Amazônia. https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=421953&ori=1
61 legislação ambiental do planeta. Afirmou que a Amazônia, por sua riqueza, é alvo de instituições internacionais com motivações escusas e que o Brasil garante segurança alimentar para um sexto da população mundial enquanto preserva 66% da vegetação nativa (Bolsonaro, 2020). Jair Bolsonaro recuou em diversas insinuações que fez tanto no âmbito de política externa, quanto de políticas ambientais. Os recuos denotam que existe uma tensão entre pragmatismo e ideologia em suas políticas (Saraiva e Silva, 2019) e que o discurso da defesa da soberania pode estar, também, dentro do campo ideológico. Para quem ameaçou retirar o Brasil do Acordo de Paris (por ser um instrumento do globalismo), a assinatura do Acordo Comercial entre UE e Mercosul, já citado nesta dissertação, foi uma grande conquista e ilustra o recuo de Jair Bolsonaro à posição mais pragmática. O Acordo Comercial prevê o compromisso de preservar a Amazônia e respeitar o Acordo de Paris. Tal feito, todavia, é essencialmente guiado pela aspiração de fomentar o desenvolvimento econômico através da abertura de mercado, facto que se dá através de acordos de livre comércio como este citado (Tasquetto e Roriz, 2020). Um outro movimento que demonstra este recuo pôde ser observado quando o novo Ministro das Relações Exteriores, Carlos França, assumiu a pasta. França buscou amortecer o impacto das ações do seu antecessor, Ernesto Araújo, quando o novo Presidente americano, Joe Biden, falou sobre sanções econômicas vis-à-vis a conduta do Brasil em relação ao meio ambiente (Forbes, 2020; Hirst e Maciel, 2022). O próprio setor do agronegócio demonstrou preocupação com a inércia do ex-Presidente no tocante às queimadas e possíveis boicotes decorrentes das políticas ambientais de Jair Bolsonaro (Casarões e Flemes, 2019). Neste sentido, sublinha-se a capacidade de atores domésticos voltados para o pragmatismo na política externa, como a bancada ruralista, que têm travado diversas ações do governo pautadas pela ideologia. Com efeito, nota-se um role conflict entre as próprias domestic expectations causando uma role adaptation em direção ao pragmatismo (Saraiva e Silva, 2019).
62 Contudo, no que diz respeito à região amazônica, a ala militar do governo não adere ao pragmatismo e continua defendendo “a visão soberanista de que a Amazônia sempre ameaçada por interesses escusos de potências estrangeiras” (Saraiva e Silva, 2019, p. 129). Neste sentido, é válido sublinhar o reforço da militarização na região amazônica, principalmente nas fronteiras (Hirst e Maciel, 2022). Além disso, o Plano Nacional de Defesa e a Estratégia Nacional de Defesa de 2020 alertam para a presença de potências internacionais no entorno estratégico das fronteiras brasileiras (Plano Nacional de Defesa, 2020). A fim de compreender as razões de tal conduta na Presidência de Jair Bolsonaro, veremos na próxima seção as percepções que compõem a sua role conception relativamente à Amazônia. 3.3. As Percepções de Jair Bolsonaro sobre a Amazônia No que concerne a role conception sobre a Amazônia da Presidência de Jair Bolsonaro, nota-se um “[...] retorno da obsessão pela questão Amazônica [...] o Governo considera a região como uma rea sensível aos avancos e especulaces internacionais” (Neto, 2022, p. 72). Antes mesmo de assumir como Presidente, Jair Bolsonaro sinalizou o medo de que a Amazônia fosse alvo de ingerência internacional. As ajudas financeiras oferecidas para contornar as queimadas e o desmatamento foram interpretadas como ameaça à soberania nacional (Ibidem). Além disso, houve um forte sentimento de que o Brasil estaria sendo perseguido. O país estaria na mira dos Estados ricos, interessados nos recursos que a Amazônia tem a oferecer (Branco et al., 2021). É importante notar aqui a forte influência das análises geopolíticas dos militares no posicionamento do exPresidente. O discurso soberanista e a ideia de ameaça de internacionalização persistem na ala militar. Isto fica evidenciado à medida que “[A]s Forças Armadas ainda operam suas estratégias de defesa em hipóteses de ameaças e cenários secretos que antecipam a invasão da Amazônia por forças extrarregionais para controlar seus recursos naturais” (Casarões e Flemes, 2019, p. 8).
69 soberanista, o que entra em choque com a ideia da Amazônia como um bem comum global. Sua preocupação com a soberania ultrapassou a preocupação com a autonomia à medida que ele percebia oferta de ajuda como uma forma de ameaça. Desse modo, Jair Bolsonaro distanciou-se da cooperação para a Amazônia. No seu discurso na 74ª Assembleia Geral das Nações Unidas, o ex-Presidente sublinhou as ocasiões em que, por acreditarem em mentiras da mídia, alguns países reagiram com espírito colonialista. No que toca ao desenvolvimento, Jair Bolsonaro não esconde que considera inadmissível que a população amazônica seja pobre vivendo em terras ricas. Entretanto, defende o uso sustentável, reconhecendo que a Amazônia beneficia o mundo (Bolsonaro, 2019). Não obstante, Ricupero (2023, entrevista pessoal) salienta que, assim como Lula da Silva, Jair Bolsonaro não absorve em sua role conception a ideia da Amazônia como bem comum global. Isso ficou demonstrado na repercussão negativa que sua posição defensiva causou em sua política externa. A respeito do principal aspecto internacionalmente observado na proteção da floresta amazônica, o desmatamento, tanto no período de Lula da Silva quanto de Jair Bolsonaro, os números foram alarmantes (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, s/d). Durante o mandato de Lula da Silva, como supramencionado, o desmatamento na Amazônia Legal atingiu o pior pico desde 1995, tendo reduzido consideravelmente face à crítica internacional. Neste aspecto, podemos observar uma grande diferença entre os dois Presidentes. Tal diferença consiste no esforço investido “[...] em mobilizar a opinião pblica mundial de modo favorvel identidade internacional brasileira e s percepçes estrangeiras sobre Brasil, que influenciam a construcão e a manutencão de reputaces nas interaces e relaces internacionais” (Nogueira et al., 2020, p. 48). Como parte da empreitada assumida por Lula da Silva em projetar o Brasil como um ator influente, o Presidente investiu na imagem do país. Jair Bolsonaro, por sua vez, descuidou de manter boas relações no âmbito do multilateralismo, distanciando o Brasil do diálogo sobre a questão amazônica.
70 Um outro aspecto evidencia a direção oposta que os dois Presidentes tomaram relativamente ao tratamento da Amazônia: investimento nas agências governamentais para o meio ambiente. Enquanto Lula da Silva manteve a estrutura de aplicação das leis ambientais e promoveu a transversalidade do meio ambiente com outros setores do poder público (Kageyama e Santos, 2012), Jair Bolsonaro reduziu consideravelmente o repasse de recursos financeiros para tais. Estes cortes no orçamento contribuíram, direta e/ou indiretamente, para o incremento das irregularidades na região amazônica (Castro, 2020; Perez et al., 2022). A redução da presença de agências reguladoras implica, inevitavelmente, na diminuição da governação ambiental. Conforme pontuado por Ricupero (2023, entrevista pessoal), a sociedade civil brasileira tem uma notável capacidade de organização. O antigo diplomata pondera que as organizações da sociedade civil foram capazes de causar uma grande influência na conduta do Estado nas duas Presidências. De acordo com Abers et al. (2016), durante o período de Lula da Silva, ficou evidente a heterogeneidade dos movimentos sociais, o que é totalmente esperado visto que as demandas são heterogêneas. Dentro do debate político, Castelo (2015) destaca a dualidade entre a bancada ruralista e a bancada ambientalista como forças opostas na formulação de políticas de conservação. Todavia, Ricupero (2023, entrevista pessoal) explica que dentro da própria bancada ruralista tem-se formado uma coligação voltada para a sustentabilidade dado que as exportações podem ser afetadas pelo incumprimento de normas ambientais. Ainda sobre a participação da sociedade civil, aqui destacamos a aversão que Jair Bolsonaro tinha das organizações não governamentais. Segundo o ex-Presidente, estes movimentos, os quais chamou de ‘câncer’ (Reuters, 2020), são responsáveis por crimes ambientais com a finalidade de chamar a atenção contra o governo (Globo, 2020). Uma constatação importante, feita por Ricupero (2023, entrevista pessoal), diz respeito à classe de ambientalistas que, segundo o antigo diplomata, são aqueles que, de facto, compreendem a visão da Amazônia na perspectiva global.
71 Desse modo, uma vez que a participação de instituições para o meio ambiente é limitada, consequentemente limita-se a percepção da região amazônica como um bem global. Lula da Silva conduziu esta dinâmica de demandas internas de forma oposta, uma vez que deu voz às ONGs e ampliou os canais de comunicação assim como aumentou a participação da sociedade civil na formulação política (Losekann, 2009). De acordo com o exposto, verificamos como o tratamento da Amazônia Legal na política externa dos dois Presidentes se distinguiu e em que medida seus posicionamentos afastaram ou aproximaram a questão amazônica da ideia de bem comum global. De modo a ilustrar as principais diferenças nas atuações dos dois Presidentes, elaboramos, de acordo com nossa análise, dois quadros explicativos. Com base no que ficou demonstrado, o quadro 1 elucida os principais tópicos no tocante à role conception de cada um. Nele destacamos a preocupação com a soberania territorial, além dos dois principais elementos característicos da diplomacia brasileira, designadamente autonomia e desenvolvimento. Também comparamos a influência que o pensamento militar exerceu em cada período. Relativamente à percepção das ameaças provenientes do sistema internacional, apontamos para a concepção do que o sistema internacional representa para cada Presidente assim como a sensibilidade à ingerência internacional. Por fim, nesta tabela, é colocado se há a presença da abordagem de bem comum global na role conception. Por sua vez, o quadro 2 nos ajuda a perceber a performance dos atores na conciliação das conceptions com as expectations. Neste quadro comparamos a conduta em relação às instituições reguladoras para o meio ambiente, assim como a disposição para ouvir os atores nacionais e internacionais. Destacamos o investimento na construção da imagem do Brasil como um guardião da Amazônia e a capacidade de distribuir responsabilidades para a comunidade internacional no que toca à preservação da floresta. Por fim, comparamos o resultado em termos de aproximação da abordagem proposta de bem comum global.
72 Quadro 1: Diferenças nas Presidências quanto à Role Conception Role Conception Lula da Silva (20032010) Jair Bolsonaro (20192022) Preocupação com soberania Afirmação da soberania sobre a Amazônia Afirmação da soberania sobre a Amazônia Autonomia Através da diversificação. Mais autonomia na prática Discurso fortemente soberanista, menos autonomia na prática Desenvolvimento Políticas desenvolvimentistas Políticas desenvolvimentistas Alinhamento com diretrizes militares Alinhamento moderado Muito alinhamento Concepção do sistema internacional Desequilíbrio de poder. Busca por reformas e lugar proeminente Sistema contaminado pelo globalismo Percepção de ingerência internacional Identificação de ameaça Identificação de ameaça Absorção do conceito de Bem Comum Global Nenhuma Nenhuma Fonte: Elaborado pela autora
73 Quadro 2: Comparação da Role Performance nas duas Presidências Role Performance Lula da Silva (20032010) Jair Bolsonaro (2019-2022) Instituições governamentais para o Meio Ambiente Preservadas Enfraquecidas Abertura para o diálogo atores nacionais Mais participação Menos participação Abertura para o diálogo atores internacionais Mais participação Menos participação Investimento na imagem do Brasil globalmente Projeção do Brasil como ator de confiança Desgaste da imagem do Brasil Distribuição de responsabilidades Receptividade de ajuda internacional Rejeição de ajuda internacional Aproximação do conceito de Bem Comum Global Aproximação Afastamento Fonte: Elaborado pela autora
74 Conclusão Parcial No capítulo que aqui finda, buscamos fazer uma comparação da atuação de Lula da Silva e Jair Bolsonaro concernente ao conceito de bem comum global na prática. Vimos que nenhum dos dois Presidentes tinha em sua role onception a ideia da Amazônia Legal como um bem comum global. O facto de a construção deste conceito representar uma abordagem recente, contribuiu para isto. Percebe-se que a integração deste conceito na política externa começa a partir da atuação da comunidade especializada, ou seja, dos ambientalistas, que incorporam tanto as domestic quanto as external expectations. As preocupações fundamentais da política externa se mantêm em alguns aspectos. Podemos citar a defesa da soberania territorial, a autonomia – maior com Lula da Silva e menor com Jair Bolsonaro – e a busca pelo desenvolvimento. Tais elementos tocam em maior ou menor escala nos assuntos da Amazônia visto que se nota interesse da comunidade internacional no tratamento e preservação da floresta. Ademais, conquistar o tão sonhado desenvolvimento passa, de um modo ou de outro, pelos processos de integração da Amazônia. O projeto desenvolvimentista e de defesa, legado dos militares, é também um componente analisado nesta comparação. Após compararmos as conceptions dos dois Presidentes e verificar que a abordagem de bem comum global não estava presente, procuramos delinear como este conceito ficou, na prática, acomodado na política externa brasileira de ambos. Podemos concluir que, ao fazer parte das external e domestic expectations, os dois Presidentes reagiram a este conceito, mesmo que de forma não intencional. Lula da Silva, em busca de autonomia e protagonismo na arena global, se projetou como um guardião responsável ouvindo e atendendo às expectations, ainda que lidando com alguns role conflicts. Jair Bolsonaro, por não contemplar as expectations sobre a repercussão da floresta amazônica globalmente e concentrar-se apenas no desenvolvimento econômico e na soberania, causou um
75 desgaste na imagem do país como guardião da Amazônia. Destarte, afastou o tratamento da Amazônia Legal como um bem comum global dentro da política externa.
76 5. Conclusão Face ao que ficou demonstrado no presente trabalho, procuramos elaborar uma resposta conclusiva à pergunta que guiou esta dissertação: De que modo a política externa nas Presidências de Lula da Silva e Jair Bolsonaro procurou acomodar a ideia da Amazônia Legal como bem comum global? À luz da Role Theory, esta pesquisa procurou perceber o processo de formulação de política externa de Lula da Silva e Jair Bolsonaro mediante às expectativas nacionais e globais referentes à Amazônia Legal. A Role Theory, teoria que se concentra em interpretar o comportamento dos Estados através da condução dos decisores políticos na arena global, nos permitiu delinear desde as primeiras concepções dos líderes brasileiros, assim como seus fundamentos políticos. Esta reflexão é necessária para nossa análise visto que a execução da política externa brasileira está diretamente ligada aos Presidentes. Desse modo, podemos estabelecer o que foi a role conception de cada Presidente. Faz parte deste primeiro role as crenças, o ego, a ideologia, os medos, a tradição, traços históricos, entre outros. Ademais, podemos identificar que componentes internos e externos, ou seja, domestic e external expectations passaram a entrar na equação da formulação política de forma ativa. Inúmeros elementos, como a capacidade de organização da sociedade civil em expressar suas demandas, a força da mídia e meios de comunicação, as coligações políticas e jurídicas, as pressões de empresários, de atores supranacionais, organizações e acordos internacionais foram capazes de moldar a role performance do Brasil face à Amazônia, ainda que por meio de role conflicts. Vimos nesta análise que a alteração da performance do Estado brasileiro vis-à-vis a Amazônia começa na percepção de uma crescente presença internacional neste território considerado, até então, um espaço vazio. Como corolário, a partir da década de 50, inicia-se um projeto de institucionalização da integração da região amazônica com o objetivo de aproximá-la dos interesses nacionais e afastá-la da ingerência internacional. Tal iniciativa consolidou-se com o ex-Presidente Getúlio Vargas, líder que governou alinhado com as diretrizes dos militares. Nas
77 análises geopolíticas dos militares, a questão amazônica deveria ser tratada como prioridade estratégica de soberania e segurança nacional. Os escritos que saíram desse meio enfatizavam os perigos da internacionalização da floresta. Esta percepção pode ser vista, em nosso enquadramento teórico, como um componente de role conception, uma vez que se transformou em uma percepção histórica e passou a permear o imaginário do brasileiro de modo geral. Em consequência, gerou-se um sentimento de pertença sobre a Amazônia e de rejeição à ingerência internacional. Desse esforço nasceu o termo ‘Amazônia Legal’, com definição geográfica, abrangendo nove Estados federativos brasileiros. O termo não estava, contudo, preso à esfera geográfica, mas tinha um sentido essencialmente político. Recursos financeiros foram direcionados com a finalidade de levar desenvolvimento e reforçar a presença do Estado brasileiro na região. Não obstante, este empenho não foi o bastante para atender todas as demandas oriundas da Amazônia Legal. Neste contexto, comunidades locais passaram a articular com atores internacionais, tanto no âmbito comercial, quanto de pesquisas. Diversas organizações internacionais marcaram presença na Amazônia e, com o começo do debate sobre as questões climáticas e ambientais, principalmente após a Conferência de Estocolmo, esta região passou a ser cada vez mais central no que diz respeito à sustentabilidade. O Estado brasileiro se vê mais uma vez adaptando sua role performance, agora para atender as expectations da agenda climática. O desmatamento e as queimadas na Amazônia passam a ocupar os veículos de comunicação internacionais, a comunidade internacional responde com preocupação por se tratar de um ambiente fundamental para o equilíbrio do planeta, assim como de suma importância para as próximas gerações. A pressão internacional se converte em limitações comerciais podendo, em caso de descumprimento da agenda ambiental, terminar em sanções. A questão da Amazônia e sua perspectiva global
78 passa a ser, portanto, uma problemática incontornável. Aqui configuramse as external expectations relativamente à performance do Estado. Quando Lula da Silva assumiu, em 2003, já existia um aparato legal no tocante às questões ambientais e que era decorrente da ascensão da agenda ambiental. Contudo, o que se verifica nesta análise, é que a abordagem de bem comum global era ainda muito recente e, portanto, pouco contemplada. Todavia, a perspectiva global da Amazônia já repercutia e causava constrangimentos ao Brasil. É provável que se possa dizer que Lula da Silva inaugurou uma era de afirmação ou confirmação da floresta amazônica como um bem comum global, mesmo que ele não tenha absorvido tal conceito efetivamente. Neste contexto, podemos pontuar a primeira conclusão referente à gestão de Lula da Silva. O Presidente, à altura dos seus dois primeiros mandatos, não percebeu a Amazônia Legal como um bem comum global. Esta constatação, porém, não nos impede de identificar inúmeras adaptações em sua role performance que foram pautadas tanto por atores que já concebiam essa ideia, como por aspirações da role conception de Lula da Silva que, em última instância, o levaram a se aproximar desta abordagem. A primeira preocupação de Lula da Silva em relação à Amazônia Legal era a soberania. O Presidente reconhecia ser essa uma região alvo de atenção internacional e, inclusive, de ingerência. Em alguns discursos, Lula deixou claro que quem decide sobre a Amazônia Legal é o Brasil e que os outros países devem cuidar deles próprios. Para além disso, os projetos de desenvolvimento passaram, muitas vezes, por cima do que era considerado ecologicamente correto, causando atritos com ambientalistas. Na essência, estavam o desejo pelo desenvolvimento e pela autonomia. Concernente ao desenvolvimento, Lula da Silva manteve, através do Programa de Aceleração de Crescimento, as políticas desenvolvimentistas. O acesso ao desenvolvimento do país era considerado um direito que devia ser respeitado. O Presidente indicou algumas vezes que, assim como os países ricos tiveram o direito de usufruir de recursos naturais para
85 Bolsonaro não entra em nenhuma classificação para a busca de autonomia, tem um modelo próprio e divergente de todos os Presidentes anteriores. Seu comportamento é tradicionalmente soberanista. O que foi fundamental para segurar as ações de Bolsonaro em relação à Amazônia foi a força do legislativo e do judiciário. 3. Entrevista pessoal realizada ao Professor Rubens Ricupero no dia 8 de maio de 2023 – via Zoom. 3.3. Qual a percepção de Lula da Silva em relação à Amazônia como um bem comum global? A consciência da Amazônia como bem comum global é muito recente e, posso até dizer, restrita a alguns setores vinculados ao meio ambiente. Essa concepção não se estende nem à população amazônica, nem aos políticos. Existiu uma incoerência durante o governo Lula entre o desenvolvimento e a preservação. A conversão do Lula ao tema ambiental é muito recente, ocorre apenas agora com sua volta ao poder. Tal convicção não existia nos seus dois primeiros mandatos. O que fez diferença foi alguma sensibilidade para combater o desmatamento. Naquela época o agronegócio já tinha força, mas ainda não tinha sofrido essa revolução política que vemos hoje. Quando foi Presidente a primeira vez, Lula saudava os heróis do agro. Ele ainda não tinha entrado em choque com os grandes representantes do agronegócio, aqueles que são menos sensíveis às questões ambientais. Lula tem uma formação política urbana, marxista e leninista, sem sensibilidade alguma com a questão ecológica. Em seus dois primeiros mandatos, quem realmente tinha consciência da dimensão global da Amazônia eram os ambientalistas e, sobretudo, Marina Silva. Era Marina versus o resto do PT, tanto que ela teve muito choque com Lula. Eu não acho correto atribuir ao Lula qualquer sensibilidade ambiental pessoal. A ideia de bem comum global já existia e estava com Marina Silva, mas não era absorvida por Lula.
86 3.4. Em relação ao Bolsonaro, como o professor avalia seu mandato? O agronegócio no Brasil é formado por dois grupos. O primeiro, preocupado com a imagem do Brasil e como isso pode repercutir nas exportações, tem mais sensibilidade às questões ambientais. O segundo grupo não tem preocupação nenhuma. Bolsonaro é o líder político deste segundo setor do agro. Ele é o herói do agro. Nisso, o combate ao desmatamento e a proteção das terras indígenas ficaram comprometidas. É uma verdade no Brasil que há uma histórica posição de desconfiança em relação a qualquer aproximação e participação estrangeira na Amazônia, desde a colonização. Isso marcou a psicologia do Brasil até hoje, sobretudo na consciência militar. Este aspecto também teve forte influência na posição defensiva de Bolsonaro. De modo geral, o conceito de bem comum global ainda é pouco aceito no Brasil, não sendo absorvido pela maioria dos políticos, e aqui incluímos Bolsonaro.
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