Decálogo jurisprudencial español sobre derecho de acceso a la información pública

Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 221 / 272 INFORME DECÁLOGO JURISPRUDENCIAL ESPAÑOL SOBRE DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA SPANISH JURISPRUDENTIAL DECALOGUE ON THE RIGHT OF ACCESS TO PUBLIC INFORMATION por Javier Sierra Rodríguez, Universidad de Murcia; Ana Galdámez Morales, Universidad de Sevilla; Alicia González Moro, Universidad de Sevilla; Pablo Cruz Mantilla de los Ríos, Universidad de Sevilla; Eloísa Pérez Conchillo, Universidad de Granada Cómo citar este artículo / Citation: Sierra Rodríguez, Javier; Galdámez Morales, Ana; González Moro, Alicia; Cruz Mantilla de los Ríos, Pablo; Pérez Conchillo, Eloísa (2021): Decálogo jurisprudencial español sobre derecho de acceso a la información pública, en: Cuadernos Manuel Giménez Abad, nr. 21. DOI: https://doi.org/10.47919/FMGA.CM21.0111 Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 222 / 272 RESUMEN El número de reclamaciones que llegan al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno derivadas de la negativa de las diferentes administraciones públicas a conceder el acceso a la información se ha incrementado notablemente en los últimos años. Esto ha dado lugar a un consecuente aumento de litigios que terminan resolviéndose en los tribunales, cuyos pronunciamientos han suscitado cuestiones de interés casacional sobre las que el Tribunal Supremo está construyendo su doctrina jurisprudencial. En este artículo se analiza el contenido más destacado de las últimas sentencias dictadas en casación junto a uno de los primeros pronunciamientos sobre reparto competencial del Tribunal Constitucional. El resultado final es un trabajo estructurado en torno a las principales aristas y vertientes del derecho de acceso a la información: ámbito material y temporal de la Ley de Transparencia, regímenes especiales, tramitación de las solicitudes de acceso, aplicación de los límites y operatividad de las causas de inadmisión. Todas ellas, son cuestiones de suma importancia para cuya interpretación resulta determinante el criterio de la jurisprudencia. Palabras clave: Derecho de acceso; límites; causas de inadmisión; jurisprudencia; Tribunal Supremo. ABSTRACT In recent years, the number of complaints resolved by the Council for Transparency and Good Governance following the refusal of the different public administrations to grant access to information has increased notably. This has led to a consequent rise in case law rulings and cassation appeals. This article analyses the latest rulings of the Spanish Supreme Court and one of the first pronouncements of the Constitutional Court on the distribution of powers. The final result is a study structured around the main aspects of the right to access information: material and temporal scope of the Law of Transparency, special regimes, processing of requests for access and application of limits and grounds for inadmissibility. Case law is decisive for the interpretation of all these important issues. Keywords: Right to access; limits; grounds for inadmissibility; case law; Supreme Court. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 223 / 272 I. INTRODUCCIÓN La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIBG) establece la configuración legal del ejercicio del derecho de acceso a la información pública, junto con un sistema de recursos especiales ante el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Transcurridos siete años después de la publicación de esta norma y, tras la puesta en funcionamiento de este sistema de recursos1, muchas de las resoluciones del CTBG han derivado en procesos judiciales como resultado de la tensión entre las concesiones de acceso recaídas en resoluciones del CTBG y las entidades públicas que justifican su denegación en los límites y causas de inadmisión recogidos en la LTAIBG2. Los datos ofrecidos por el CTBG cifran en 263 los recursos que se han planteado ante la jurisdicción contencioso administrativa contra las resoluciones del CTBG a fecha de 31 de diciembre de 2020. Esta cifra explica que, en los últimos años, el Tribunal Supremo (TS) haya tenido ocasión de conocer y pronunciarse sobre algunos de estos litigios en casación (Martín Delgado, 2020), contribuyendo a delimitar a través de su jurisprudencia los contornos difusos en materia de límites y causas de inadmisión. Éste es precisamente el objeto de análisis del presente texto, elaborado con vocación de convertirse en un primer decálogo de jurisprudencia básica emanada del Tribunal Supremo, al que también se incorpora por su relevancia una resolución dictada por el Tribunal Constitucional sobre la materia3. Este Decálogo se estructura en tres apartados sustantivos. En primer lugar, se analizan las principales sentencias recaídas en torno al ámbito de aplicación y alcance de la LTAIBG. En segundo lugar, se analizan aquellos límites sobre los que ha girado la jurisprudencia, en concreto, sobre la protección de datos y aquellos que resultan de los límites materiales de la LTAIBG. En tercer lugar, se examinan las argumentaciones jurídicas del Tribunal Supremo sobre la delimitación de las causas de inadmisión. II. JURISPRUDENCIA SOBRE EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LTAIBG Este apartado se centrará en analizar jurisprudencia recientemente dictada por el TS y por el TC acerca de cuestiones que han resultado problemáticas en torno al ámbito de aplicación de la ley. En este sentido y partiendo del ámbito objetivo de aplicación, que tal como señala el artículo 13 LTAIBG, recae en sentido amplio sobre “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”, se analizará la cuestión de si puede valorarse el interés público o privado de la información solicitada para conceder 1. En este periodo, el número de reclamaciones presentadas anualmente ante el CTBG ha tenido una evolución ascendente, partiendo de las 517 presentadas en 2015 a las 1.704 en 2020. 2. La LTAIBG establece en su artículo 14 un límite al acceso cuando suponga perjuicio para una relación de materias (seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública, entre otros), que viene acompañado de la previsión del artículo 15 respecto al límite derivado de la protección de datos, y de las causas de inadmisión de solicitudes que se contemplan en el artículo 18. 3. El análisis se circunscribe a la STC 104/2018, de 4 de octubre, así como once sentencias de casación del Tribunal Supremo: SSTS 1547/2017, de 16 de octubre (caso Eurovisión 2015); 306/2020, de 3 de marzo (caso Viajes Casa Real); 748/2020, de 11 de junio (caso AEAT I); 852/2020, de 22 de junio (caso Retribuciones CRTVE); 1338/2020, de 15 de octubre (caso AEAT II); 1519/2020, de 12 de noviembre (caso Correspondencia penitenciaria); 1565/2020, de 19 de noviembre (caso CNMV I); 1817/2020, de 29 de diciembre (caso CNMV II); 235/2021, de 19 de febrero (caso Autoridad Portuaria); 315/2021, de 8 de marzo (caso Audiencia interesados), y 454/2021, de 25 de marzo, (caso Puentes de Ferrocarril). Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 224 / 272 en su caso el acceso. Así mismo, en lo que respecta al ámbito competencial se tratará un interesante asunto dictado por la jurisprudencia del TC donde se dirime un caso de invasión competencial por parte de legislación autonómica en el ámbito propio del Estado, a tenor de una distinta interpretación de la regla del silencio administrativo, efectuada entre la respectiva legislación autonómica y la LTAIBG con la que entra en conflicto. Por su parte, se hará también alusión al ámbito temporal de aplicación de la LTAIBG para resolver por qué la Ley es de aplicación respecto a información creada previamente a la existencia de la norma. En último lugar, se analizarán casos jurisprudenciales dictados por el TS donde se trata la aplicación de regímenes especiales de acceso a la información pública, por mor de la Disposición Adicional (DA) Primera de la LTAIBG. 1. Interés público vs interés privado La STS 1519/2020, 12 de noviembre (caso Correspondencia penitenciaria) trae causa de la solicitud de una persona al Ministerio del Interior de un listado de toda la correspondencia que había recibido y enviado en el periodo de tiempo en que había permanecido en un centro penitenciario. En este caso, el pronunciamiento inicial del CTBG y de los órganos judiciales coincidían en que la petición de información perseguía satisfacer exclusivamente un interés privado del interesado y que, siendo así, resultaba de difícil encaje con la finalidad de escrutinio público perseguida por la LTAIBG. Su razonamiento tomaba como base una interpretación de lo prescrito por la ley que va más allá de las causas expresamente tasadas en la misma, considerando que la naturaleza privada de la información –ajeno a los fines de control y rendición de cuentas perseguidos en la LTAIBG, tal y como se exponen en el Preámbulo– constituía fundamento suficiente para denegar la solicitud: La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política [...]. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico (STS 1519/2020, FJ 2). Sin embargo, el TS estimó el recurso de casación anulando la sentencia dictada en apelación, al considerar que no pueden imponerse más límites al ejercicio del derecho que los expresamente tasados en la ley, ni hacerse una interpretación restrictiva a su ejercicio. Los motivos que ofrecía el TS para argumentar su resolución parten de las siguientes consideraciones: a) No puede apelarse como única argumentación para denegar la solicitud la finalidad expuesta en la Exposición de Motivos de la LTAIBG. Como aclara el TS, la argumentación del CTBG y de los órganos juzgadores se basa exclusivamente en la referencia al Preámbulo de la norma, sin justificar en ningún momento su respuesta en el articulado de la ley. En este sentido, recuerda el TS con alusión a su propia jurisprudencia y a la del TC que, si bien las exposiciones de motivos de las leyes han de guiar la interpretación de su articulado como criterio hermenéutico, carecen en sí mismas de valor jurídico vinculante. Por lo que, cabe concluir que la fundamentación realizada en apelación resulta insuficiente para denegar justificadamente el acceso a la información (STS 1519/2020, FJ 4, apartado 1). b) Derivado de lo anterior, no pueden deducirse más limitaciones al derecho de acceso a la información pública que las expresamente previstas en su articulado, a tenor de los límites previstos en el artículo 14 LTAIBG, su colisión con la protección de datos en virtud del artículo 15 LTAIBG y las causas de inadmisión del artículo 18 LTAIBG. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 225 / 272 En este caso, al no concurrir ninguna de ellas, se trataría de una restricción extra lege, que supera el marco legal establecido (STS 1565/2020, FJ 4, apartado 6). c) Las limitaciones al ejercicio del derecho deben entenderse de forma restrictiva, precisamente para la satisfacción de las finalidades de control, transparencia y rendición de cuentas previstas en la Exposición de Motivos, aun cuando en el caso concurriera un interés privado. Aclara en este sentido el TS que tampoco puede mantenerse que la persecución de un interés privado legítimo […] no tenga cabida en las finalidades expresadas en el preámbulo de la LTAIBG, que entre otras incluye la posibilidad de que los ciudadanos puedan “conocer cómo se toman las decisiones que les afectan”, sin perjuicio además de que la solicitud de acceso a una información pública por razones de interés privado legítimo no carezca objetivamente de un interés público desde la perspectiva de la transparencia que fomenta la LTAIBG, pues puede contribuir –de forma indirecta si se quiere– a esa finalidad de la LTAIBG, reseñada en su preámbulo, de fiscalización de la actividad pública que contribuya a la necesaria regeneración democrática, promueva la eficiencia y eficacia del Estado y favorezca el crecimiento económico (STS 1565/2020, FJ 4, apartado 2). d) De otra parte, la LTAIBG garantiza el derecho a favor de todas las personas, con independencia de su condición de interesada, y sin necesidad de alegar los motivos de la solicitud (artículos 12 y 13 LTAIBG). En este sentido, la resolución del TS es clarificadora cuando señala que hemos de considerar que la información solicitada en relación con las anotaciones efectuadas por la administración penitenciaria de la correspondencia remitida y recibida por el recurrente (...), encuentra acomodo en el concepto de información pública definido por el artículo 13 de la LTAIBG, que no hace ninguna distinción por razón del interés público o privado que presente la solicitud (STS 1519/2020, FJ 4, apartado 5). Y, además de ello, que lo solicitado por el recurrente tenía la condición de “información pública” a pesar de que su interés sea privado (STS 1519/2020, FJ 4, apartado 5). Cabe pues concluir que no sólo la información que directamente persiga un interés público traslada a la ciudadanía cómo se toman las decisiones y cómo funciona la Administración. Esto también se consigue con aquella información que, aun atendiendo a fines particulares, contribuye a satisfacer el principio de transparencia y la fiscalización del poder público (Blanes Climent, 2020). En este sentido, queda claro que los motivos –públicos o privados–, por los que se solicita el acceso a la información pública son ajenos a los límites previstos en la norma y que, en sí mismos, no son causa suficiente para su denegación (STS 1519/2020, FJ 4, apartado 7). Esta opción interpretativa del TS encaja no sólo con el espíritu de la norma, que debe entenderse de forma abierta y favorable al ejercicio del derecho de acceso a la información, sino también con lo dispuesto en el artículo 17.2 LTAIBG4 que reconoce de forma taxativa que “el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información. Sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución. No obstante, la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud”. 4. Sobre el tratamiento de este precepto y en particular, sobre la ausencia de motivación para solicitar el acceso a la información, tómese como referencia, entre otros, Fernández Ramos y Pérez Monguió (2020: 165 y ss.). Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 226 / 272 2. Competencias Estado-Comunidades Autónomas La STC 104/2018, de 4 de octubre, resuelve la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5228-2017, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en relación con el artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón (LTA). La controversia radica en la posible invasión de las competencias estatales, derivada de la disparidad en la interpretación del silencio administrativo prevista en la LTAIBG y en la citada norma autonómica. A diferencia de lo previsto en el artículo 20.4 LTAIBG, que recoge la regla del silencio administrativo negativo ante la falta de contestación derivada de solicitudes de acceso a la información pública, el artículo 31.2 de la LTA otorgaba sentido estimatorio al silencio administrativo. El TC llega a un resultado bastante cuestionado por la doctrina (Badules Iglesias, 2019; Blanes Climent, 2018; Sierra Rodríguez, 2019; Valencia Martín, 2019) –aunque algunos autores tenían muy clara desde el principio la incompatibilidad de la convivencia de efectos distintos del silencio administrativo en la normativa estatal y autonómica (Fernández Salmerón, 2014: 291-93)– e, incluso, en el seno del propio Tribunal, expresado a través del voto particular del magistrado Conde- Pumpido. Así las cosas, el TC resuelve el caso entendiendo que se da un supuesto de inconstitucionalidad mediata, en la medida en que la inconstitucionalidad se declara respecto de una norma autonómica –artículo 31.2 de la ley aragonesa–, a la luz de una norma infraconstitucional que ha sido dictada en el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado, concretadas en este caso en virtud del procedimiento administrativo común, ex artículo 149.1. 18ª CE (STC 104/2018, FJ 3). Para llegar a tal conclusión el TC comienza por cuestionarse si el artículo 20.4 LTAIBG, que recoge la regla del silencio negativo ha de entenderse como regulación propia del “procedimiento administrativo común” reservado al Estado en virtud del artículo 149.1. 18ª CE. En este punto, el TC descarta otros posibles títulos competenciales (artículo 149.1. 1ª y 149.1. 13ª CE), para encuadrar el precepto en el citado artículo 149.1. 18ª CE. Así, considerando que “tal derecho de acceso puede potencialmente entrar en conflicto con otros derechos o intereses protegidos que pueden limitar el mismo […] el legislador estatal ha tomado la cautela de proteger estos derechos e intereses […] justificándose de este modo la regla del silencio negativo establecida en el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno”. Tal consideración lleva al TC a entender que el precepto “cumple una función típica de las normas de “procedimiento administrativo común”“ (STC 104/2018, FJ 5) atribuida con carácter exclusivo al Estado y que, por tanto, en la medida en que el artículo 31.2 LTA establece la regla del silencio positivo, es irreconciliable e insalvable con el artículo 20.4 LTAIBG (STC 104/2018, FJ 6). La conclusión del TC deja claro que lo relativo al ejercicio del derecho de acceso a la información se subsume en el procedimiento administrativo común, sin que exista contradicción alguna por parte de la normativa autonómica. De ahí que el TC descarte una interpretación conciliadora de ambos preceptos, y termine declarando inconstitucional y nulo el artículo 31.2 de la ley aragonesa. No obstante, conviene mencionar que la interpretación efectuada por el Tribunal no es la única posible, y así lo ha puesto de manifiesto la doctrina, así como el voto particular emitido por el magistrado Conde-Pumpido. En dicho voto se cuestiona con argumentos de peso la solución ofrecida por el TC, destacándose que hubiera sido más acertado considerar el procedimiento de ejercicio del derecho de acceso como procedimiento específico “y no un sector material, un tipo de actividad administrativa o una categoría de procedimientos administrativos” pues, en efecto, la norma estatal no está regulando Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 227 / 272 un tipo de actividad sino “el ejercicio de un derecho público-subjetivo, del que son titulares todas las personas, consistente en el acceso a la información pública” (párr. 13). A juicio del magistrado, lo propio hubiera sido fundamentar el procedimiento de acceso sobre una competencia sustantiva, no siendo bastante para ello el encaje efectuado en el artículo 149.1. 18ª CE. Incluso, aceptando tal encaje, recuerda que “su condición de “mínimo común denominador legislativo” no debería impedir que las comunidades autónomas, reforzaran el acceso de sus ciudadanos a la información pública y el cumplimiento de la obligación de la Administración de resolver en plazo” (párr. 18). 3. Aplicación temporal de la LTAIBG La controversia sobre el acceso a información anterior a la LTAIBG es tratada en la STS 306/2020, de 3 de marzo (caso viajes Casa Real), relativa a una solicitud que pedía información previa a la entrada en vigor de la LTAIBG (10 de diciembre de 2014). El TS aborda esta cuestión considerando que es de interés casacional determinar si el acceso está previsto sólo para la información elaborada o adquirida a partir de esa fecha, –tal y como pretendía el Ministerio de Defensa para denegar el acceso– o si podía concederse también en el caso de información previa a su entrada en vigor. El razonamiento del Tribunal parte de considerar que el ejercicio del derecho de acceso se habilita a partir de la publicación de la Ley, pero que antes también existían previsiones sobre el acceso, como el artículo 105.b) CE, las normas de procedimiento administrativo5, o los procedimientos contenidos en la regulación sectorial. En esta línea recuerda el Tribunal, que el Preámbulo de la Ley que ya manifiesta que “no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido” con relación a la transparencia. Así mismo, incide el Tribunal que en la LTAIBG están delimitados los límites y causas de inadmisión de manera expresa y específica, sin que haya ninguna restricción por razón de antigüedad o actualidad de la información, y sin que el legislador haya graduado la intensidad del derecho en función de la fecha o del tiempo de la información, por lo que estamos ante una Ley en la que “el reconocimiento del derecho de acceso es, por tanto, general”. De este modo, es claro al pronunciar su posición sobre la cuestión en litigio en los siguientes términos: “No procede crear por vía jurisprudencial dicha limitación que la ley no establece y que tampoco se infiere ni del preámbulo, ni del régimen jurídico que alumbra” (STS 306/2020, FJ 3). Finaliza el Tribunal haciendo alusión a la STS 1768/2019, de 16 de diciembre, sobre un caso similar, en el que se argumenta que no existen limitaciones temporales a la entrega de información anterior en la LTAIBG y que “tampoco se advierte la razón que podría fundamentarlo [su exclusión] a la vista de la definición que hace el artículo 13 de la información pública susceptible de acceso” (FJ 4, apartado d), que solo hace referencia a los contenidos o documentos, con independencia de su formato y soporte, siempre que obren en poder de los sujetos obligados y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Por ello, según estos pronunciamientos, la información anterior a la entrada en vigor de la LTAIBG es susceptible de acceso, siempre que entre dentro del concepto de información pública, porque no existen restricciones por este motivo en su regulación. 5. Entre ellas el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que, antes de su modificación por la LTAIBG, hacía alusión al derecho de acceso a archivos y registros. En la actualidad se contiene en el artículo 13, letra d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 228 / 272 4. Regímenes especiales de acceso La regulación del derecho de acceso a la información pública contenida en la LTAIBG se puede ver desplazada ante la previsión de la Disposición Adicional 1ª, que establece que aquella norma sólo actuará con carácter supletorio cuando exista un régimen específico de acceso6. Se trata de una previsión ha dado lugar a varios pronunciamientos ante la pretensión de los sujetos obligados que intentaban evitar la entrega de información sobre la base de la aplicación preferente de su normativa reguladora (como régimen específico) en lugar de la LTAIBG. A continuación, se examina el corpus jurisprudencial a través de tres sentencias: STS 748/2020, de 11 de junio (caso AEAT I); STS 1338/2020, de 15 de octubre (caso AEAT II) y STS 1565/2020, de 19 de noviembre (caso CNMV I)7. La STS 748/2020 –como también la STS 1338/2020 con la que guarda una amplia similitud– centra la controversia en aclarar si las previsiones del artículo 40.1 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que incorpora previsiones relativas al acceso a la información8, constituye un régimen específico de acceso. La Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) estaba interesada en la aplicación de este régimen para circunscribir la información susceptible de entrega a lo estipulado en este artículo, de modo que legítimamente pudiese limitar el acceso. El pronunciamiento del TS parte de considerar el carácter transversal de la LTAIBG e indica que sus previsiones solo quedan desplazadas cuando exista un régimen de acceso “propio y específico”. Para su determinación –que fijará como doctrina jurisprudencial en el FJ 4– indica que éste exige una norma de rango legal que “permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada”, de modo que debe contener “una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse”. El TS concluye que en el EBEP no existe como tal un régimen específico y alternativo, porque se “limita a señalar que los representantes de los trabajadores [...] han de recibir información sobre determinados aspectos” y “en definitiva, no fija límites o condiciones” (STS 748/2020, FJ 2). Así, para la apreciación de un régimen específico es necesario evaluar la norma a través de un test de tres elementos: a) que se trate de una norma con rango de ley sobre un sector o especialidad –conviene destacar la crítica de la doctrina respecto de la alusión a la “normativa específica”, considerando que puede provocar la atomización de los regímenes especiales de acceso (Guichot Reina, 2020: 764)–; b) que contenga previsiones sobre los sujetos legitimados y/o el contenido y los límites; y c) que globalmente se observe con claridad que constituye una regulación alternativa. En términos similares a la sentencia precedente, se pronuncia el TS en la STS 1565/2020, de 19 de noviembre (caso CNMV I). Este fallo tiene su origen en la negativa de la 6. Ley 19/2013, en su Disposición Adicional 1ª, apartado segundo, dispone: “se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”. De manera complementaria, en su apartado tercero añade que “será de aplicación a la regulación del acceso a la información ambiental y a la reutilización en lo que no esté previsto en su respectiva normativa”. 7. La STS 1817/2020, de 29 de diciembre (caso CNMV II) también aborda la aplicación de los regímenes especiales de acceso a partir de la fundamentación jurídica del caso precedente (STS 1565/2020, de 19 de noviembre). 8. Este artículo contiene las funciones de las Juntas de Personal y Delegados de Personal, y entre ellas se incorporan las siguientes: “a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento; d) tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos”. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 229 / 272 Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) a facilitar el texto completo de las resoluciones administrativas sancionadoras dictadas contra Popular Banca Privada y Banco Popular Español. En defensa de sus pretensiones, la CNMV invoca la Ley del Mercado de Valores (LMV)9 para justificar que dicha normativa constituye un régimen jurídico específico y que, por consiguiente, no resulta de aplicación la Ley 19/2013. El Tribunal Supremo, en cambio, rechaza esta posición. Aun reconociendo la existencia de una serie de disposiciones que constituyen una regulación específica en ese concreto ámbito normativo, considera que de las mismas “no se desprende la realidad de un régimen específico completo sobre el acceso a la información o transparencia pasiva, que desplace el general en la Ley 19/2013” (STS 1565/2020, FJ 2). Con ello, el Alto Tribunal pone de relieve que la regulación contenida en la LMV se centra especialmente en la publicidad activa –transparencia activa–10, pero no sobre el derecho de acceso –transparencia pasiva–, que es sobre el que se proyecta la previsión de la DA 1ª. A partir de esta diferenciación, afirma que la controversia en este caso versa sobre la segunda de tales vertientes, que se refiere al derecho de los ciudadanos a solicitar y acceder a información en poder de los sujetos obligados legalmente, no existiendo a este respecto un “verdadero régimen íntegro y completo”. En definitiva, puede considerarse positiva esta línea interpretativa que el Tribunal Supremo ha establecido con relación a la DA 1ª, puesto que una concepción más laxa podría poner en riesgo la “efectividad de todo el dispositivo legal de transparencia pública (no sólo la LTAIBG, sino también las leyes autonómicas concordantes)” (Fernández Ramos y Pérez Monguió, 2021: 2). Expresado en otras palabras, el Tribunal Supremo opta por una interpretación estricta de la DA 1ª que permite garantizar la aplicación del régimen jurídico contenido en la LTAIBG, evitando el desplazamiento de esa norma en favor de otra más específica –aunque no siempre tan precisa y completa– en amparo de la cual pretende justificarse un acto denegatorio de acceso. III. LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO Y CAUSAS DE INADMISIÓN: CONSIDERACIONES PREVIAS 1. Interpretación restrictiva y carácter expansivo del derecho Una primera aproximación al derecho de acceso a la información en el ordenamiento jurídico español pone de relieve que el mismo ha sido configurado de manera amplia en favor del ciudadano, siendo especialmente revelador en este sentido el Preámbulo de la LTAIBG11. En todo caso, ello no obsta para que se hayan establecido una serie de límites en caso de concurrencia con otros posibles intereses con los que pueda colisionar. Cuando esto sucede, la sucinta previsión constitucional únicamente menciona tres posibles ámbitos en los que se restringe este derecho –”la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas” (artículo 105. b) CE)–, que han sido objeto de posterior desarrollo por parte de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En 9. Los artículos 238 y 248 del Texto Refundido de la Ley del Mercado de Valores (LMV) regulan respectivamente los registros públicos relacionados con mercados de valores (de entidades, empresas, documentos, sociedades e información regulada, entre otros) y las previsiones sobre deber de secreto y confidencialidad en esta materia. 10. Recuérdese que las obligaciones de publicidad activa –publicación de información– están reguladas en el capítulo II del Título I de la LTAIBG (artículos 5-11) y que no requieren de solicitud alguna para que sean exigibles. 11. Preámbulo, apartado III: “el capítulo III configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas [...]. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de los dispuestos en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos”. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 236 / 272 órganos, organismos y entidades del sector público estatal en materia de acceso a la información pública sobre sus Relaciones de Puestos de Trabajo, catálogos, plantillas orgánicas y sobre retribuciones de sus empleados o funcionarios” (STS 852/2020, FJ 3). En este sentido, el CI/001/2015 analiza los distintos supuestos para determinar un grado de accesibilidad “decreciente en función del nivel jerárquico del empleado o funcionario público”, y del interés público en la divulgación de la información29. Conforme a las reglas del mencionado Criterio Interpretativo –las que se aplicaron en la resolución impugnada del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, de 15 de marzo de 2017, y que ahora confirma el TS– “prevalece el interés público en relación al personal directivo y al personal que ocupa niveles de jerarquía basados en la discrecionalidad” (STS 852/2020, FJ 3). Siendo la corporación RTVE una sociedad mercantil 100% pública y financiada con cargo a los presupuestos generales del Estado, el conocimiento de la organización y, en general, del funcionamiento de las instituciones públicas y del uso de los recursos públicos, justifica la prevalencia del derecho de acceso a la información, sobre los intereses privados de los afectados, los directivos de la RTVE. Con carácter general, en materia de información referida a puestos de trabajo de funcionarios y empleados públicos, considera el Tribunal que “se trata de datos meramente profesionales” –la relación de puestos y cargos desempeñados– “que tienen un carácter esencialmente público” (STS 1338/2020, FJ 4). El derecho de acceso a la información pública colisiona, en muchas ocasiones, con el derecho a la protección de datos personales. La aplicación más o menos restrictiva de este límite al ejercicio del derecho de acceso, dependerá del grado de protección conferido a la información solicitada, así como del papel que la misma desempeñe en el proceso de formación de la opinión pública. Así, tal y como se desprende del CI/001/2015 y de la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo, cuanto más estrecho sea el vínculo existente entre los datos solicitados y el conocimiento de la gestión de los asuntos públicos, mayor será la tendencia a favorecer el acceso, por encima del derecho de los afectados. 2. Confidencialidad o secreto de las deliberaciones Otro de los límites al derecho de acceso a la información contemplados en la LTAIBG sobre el que ha tenido oportunidad de pronunciarse el Tribunal Supremo en fechas recientes es el relativo a la confidencialidad o el secreto en la toma de decisiones (artículo 14.1.k)30, que es considerado como el más indeterminado de todos los relacionados en ese precepto (Rebollo Delgado, 2017: 794). En concreto, nos referimos a la STS 235/2021, de 19 de febrero, (asunto Autoridad Portuaria A Coruña) con origen en la petición de un particular que solicitaba el acceso a las actas y acuerdos de los consejos de administración de la Autoridad Portuaria de A Coruña correspondientes a los años 2015 a 2018. Para desestimar esa petición, la entidad pública alegó que esa información no podía ser objeto 29. Así, el Preámbulo de la Ley declara que “sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda la participación de los poderes públicos”. 30. En el ámbito del Derecho de la Unión, es posible encontrar una regulación muy semejante en el Reglamento (CE) 1049/2001, que en su artículo 4.3 dispone: “Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior. Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior”. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 237 / 272 de divulgación en amparo de una de las excepciones contempladas en la LTAIBG: garantía de confidencialidad o secreto requerido en la toma de decisiones (artículo 14.1.k). Interpretando el sentido de esa restricción legal, el Tribunal Supremo esclareció que “salvo que las sesiones sean públicas, el debate previo a la toma de decisión debe preservarse del conocimiento público, manteniendo una cierta reserva y confidencialidad como garantía del correcto funcionamiento del órgano y de la libertad de sus miembros en su actuación interna” (STS 235/2021, FJ 3). Esta consideración la hace igualmente extensiva, en respuesta a las alegaciones de la parte recurrente, a las reuniones ya concluidas: Esta conclusión es aplicable aun cuando la reunión ya se hubiese celebrado y el procedimiento ya hubiese finalizado, pues una decisión que permite acceder libremente a las opiniones y manifestaciones realizadas por los miembros de un órgano colegiado en procedimientos ya concluidos se proyectaría sobre el comportamiento futuro de este mismo órgano en la medida en que los integrantes serían conocedores que lo manifestado en estas reuniones podría hacerse público en un futuro inmediato, coartando así su libertad en futuras discusiones o deliberaciones (STS 235/2021, FJ 3). Sentadas estas premisas, el punto central del debate gira en torno a la posible relevancia de la distinción entre actas y acuerdos a los efectos de consentir el acceso a los documentos solicitados. No existe controversia en cuanto a la inoperancia del límite consagrado en el artículo 14.1.k) respecto a los acuerdos de las reuniones, que se limitan a reflejar la decisión colegiada adoptada y su motivación. Por el contrario, es más discutible si revelar el contenido de las actas podría vulnerar esa disposición en la medida en que puedan expresarse en ellas opiniones y manifestaciones de los integrantes de las reuniones. El Tribunal Supremo concluyó que las actas de las reuniones de un órgano colegiado no pueden quedar amparadas por la garantía de confidencialidad o secreto de las deliberaciones porque “no recogen, como contenido mínimo necesario, las discusiones y deliberaciones íntegras ni las opiniones manifestadas por cada uno de los miembros, sino tan solo “los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados”“ (STS 235/2021, FJ 4). 3. Función de prevención, control, investigación y sanción de ilícitos Los apartados e) y g) del artículo 14 LTAIBG consagran dos límites al derecho de acceso a la información para cuya aplicación es fundamental conocer la interpretación de los tribunales. El primer límite hace referencia a la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios31 y el segundo pretende salvaguardar las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control32. Ambas restricciones merecen ser abordadas de forma conjunta puesto que están orientadas a 31. Este límite comprende un amplio elenco de funciones desempeñadas por múltiples órganos de la Administración Pública, puesto que la prevención engloba “aquellas acciones y medidas dirigidas a evitar o impedir un comportamiento constitutivo de ilícito penal, administrativo o disciplinario”; la investigación hace referencia a los actos “que se pueden llegar a realizar a lo largo de la fase de instrucción” y la sanción abarca tanto “la imposición de las sanciones” como “su posterior ejecución” (Contreras Soler, 2017: 104-7). 32. La inspección abarca el “conjunto de medidas coactivas que utiliza la Administración para que los particulares ajusten su actividad a una finalidad de utilidad pública”, de modo que es una actividad que “se realiza ocasionalmente” y con una naturaleza “más preventiva que represiva”, mientras que la vigilancia consiste “en velar por el cumplimiento de las leyes de una forma permanente”. Por su parte, la función de control “supone tener la potestad de ordenar, si se tercia, correctivos necesarios para subsanar cualquier posible situación incorrecta, o errónea, que comporte un desvío económico o administrativo” (Romera Santiago, 2017: 139). Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 238 / 272 proteger un mismo interés jurídico: asegurar el buen fin de las acciones y medidas emprendidas por la Administración para ejercer con eficacia sus funciones. Contreras Soler (2017: 107) y Rebollo Delgado (2017: 790) advierten que estos dos límites también protegen indirectamente las garantías previstas en el artículo 24.2 CE –presunción de inocencia, principio de legalidad, principio acusatorio, audiencia del interesado, publicidad, derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa…– que resultan de aplicación tanto para los procesos penales como para los procedimientos administrativos sancionadores y que procuran, no sólo el correcto desarrollo de los mismos de acuerdo con el principio de igualdad de armas procesales, sino también la salvaguarda de los derechos de los incursos en dichas causas. En el desempeño de estas actuaciones de la administración es habitual el tratamiento de información sensible relativa a los métodos de inspección, a la instrucción de procesos judicializados, a la organización o estructura del servicio que ejerce estas funciones, etc. por lo que es primordial asegurar la confidencialidad, aunque sea temporal, de determinada información con el fin de procurar el equilibrio entre la obligación de ser transparente y la efectividad de la intervención pública (Romera Santiago, 2017: 147). El criterio de la temporalidad a la hora de interpretar los límites del artículo 14 no aparece consagrado de forma expresa en la LTAIBG, pero sí se especifica en el apartado tercero del artículo 3 del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos. Este criterio resulta particularmente útil respecto a los dos límites objeto de análisis porque posibilita el acceso transcurrido cierto periodo de tiempo desde la producción de la información administrativa; es decir, permite divulgar la información cuando el riesgo o amenaza para los intereses jurídicos protegidos ya se ha extinguido (Guichot Reina, 2014: 119-20). Puesto que ambos límites están definidos de manera muy amplia y el artículo 14.2 LTAIBG condiciona su aplicación atendiendo a las circunstancias del caso concreto, se hace necesario concretar el alcance de los mismos a partir de las dos sentencias que, hasta el momento, han obligado al Tribunal Supremo a ponderar el derecho de acceso a la información con el pretendido interés jurídico de la Administración en relación con el adecuado ejercicio de sus funciones33. En las SSTS 748/2020 (caso AEAT I) y 1338/2020 (caso AEAT II) la Junta de Personal de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Valencia solicita información sobre diversos aspectos relativos al colectivo de funcionarios y a los criterios de reparto de la productividad entre ellos, peticiones que se enmarcan dentro del ejercicio de las funciones de representación que dicho órgano tiene legalmente asignadas (art. 40 EBEP). Estas peticiones de información son rechazadas por la AEAT y el Abogado del Estado sostiene la aplicación de los citados límites argumentando que el nivel de detalle de los datos solicitados posibilitaría la identificación de particulares o empresas sobre las que se pretende actuar, lo que en último término impediría la eficaz intervención de los poderes públicos. El Tribunal Supremo inicia su respuesta a esta alegación del Abogado del Estado refiriéndose al alcance de las obligaciones de publicidad activa que deben asumir las Administraciones Públicas de conformidad con lo establecido en la LTAIBG. En este sentido, arguye que el artículo 6.2 ordena la publicación de los objetivos concretos perseguidos por los diversos entes públicos y su grado de cumplimiento, así como las diversas actividades, medios y el tiempo previstos para la consecución de los mismos; por otro lado, el artículo 8 también regula la publicación de diferentes cuestiones relativas a la 33. Puesto que se trata de dos límites de carácter material y de naturaleza relativa, es preciso realizar un juicio de valor para determinar si debe prevalecer la regla general favorable al acceso o si, por el contrario, y atendiendo a las concretas circunstancias del caso, es más importante proteger la eficacia de la actuación administrativa (Araguàs Galcerà, 2017: 23). Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 239 / 272 información económica, presupuestaria y estadística, entre las que cabe destacar “las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de este título”. Con fundamento en estas disposiciones normativas, el Tribunal Supremo constata que “la transparencia y publicidad tanto de los objetivos perseguidos por un ente público y su grado de cumplimiento como de los criterios de distribución de los fondos públicos, en este caso relacionados con el reparto de la retribución por productividad entre los empleados, tiene especial importancia para la ley” (STS 748/2020, FJ 3 y STS 1338/2020, FJ 3). En consecuencia, si la información solicitada por la Junta de Personal se refiere a una serie de aspectos cuya publicidad y transparencia resultan especialmente relevantes para el legislador, sólo se podrán aceptar restricciones cuando éstas se fundamenten en un supuesto legal debidamente acreditado, proporcionado y limitado por su objeto y finalidad. Así pues, a la hora de comprobar el límite invocado por el Abogado del Estado, el Tribunal Supremo concluye que la información solicitada no dificulta ni impide la represión de ilícitos tributarios o las funciones de inspección, vigilancia y control de la AEAT: Es cierto que la información solicitada pretende obtener un mayor grado de detalle, en cuanto aparece referida a las distintas áreas, unidades, equipos y secciones de la delegación, pero se trata de objetivos referidos a ejercicios anteriores o al año en curso y no a objetivos futuros que puedan dificultar o impedir la investigación y control del fraude fiscal de posteriores ejercicios (STS 748/2020, FJ 3). Los magistrados advierten que los datos requeridos por la Junta de Personal corresponden a ejercicios fiscales anteriores; por tanto, no está justificada la limitación del derecho de acceso porque el riesgo de obstrucción en el desarrollo de la actividad inspectora sólo puede tener lugar si la información solicitada versa sobre ejercicios futuros que todavía no han sido objeto de la correspondiente fiscalización por parte de la Agencia Tributaria. Puesto que los datos requeridos afectan a ejercicios fiscales para los que la actividad investigadora ya ha finalizado, la Administración está obligada a proporcionar dicha información ante la inexistencia de un peligro cierto para el correcto desempeño de las labores de persecución contra el fraude fiscal. Mediante la incorporación del criterio temporal –denegar o no el acceso dependiendo de si la información afecta a ejercicios fiscales pasados, presentes o futuros–, la fundamentación jurídica de las dos sentencias analizadas satisface el deber de procurar el acceso más amplio posible y cumple con el parámetro interpretativo general que restringe la aplicación de los límites alegados. Asimismo, y desde nuestro punto de vista, esta casuística delimita de una manera muy razonable el alcance de los límites relativos a la persecución y sanción de ilícitos, puesto que únicamente ampara la confidencialidad transitoria de aquella información que amenace el buen fin de investigaciones que estén en curso o que vayan a desarrollarse en el futuro. V. CAUSAS DE INADMISIÓN DE LAS SOLICITUDES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Con mayor o menor intensidad son varias de las sentencias examinadas en este texto las que entran a valorar la interpretación de causas de inadmisión34. Por el momento 34. Las causas de inadmisión que contempla el artículo 18 LTAIBG corresponden a las solicitudes que versen sobre información en curso de elaboración o publicación general; que tenga carácter auxiliar o de apoyo; que precise una acción previa de reelaboración para su divulgación, las solicitudes que se dirijan a un órgano que no tenga la información y se desconozca el competente; y las que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 240 / 272 no se dispone de una doctrina jurisprudencial que abarque todas ellas, por lo que nos centraremos sólo en las que han sido principalmente tratadas. 1. Inadmisión de solicitudes que requieren de una acción de reelaboración Sobre esta causa de inadmisión, la STS 306/2020, de 3 de marzo (caso viajes Casa Real) delimita claramente cuando se puede aplicar la causa de inadmisión por requerir una acción previa de reelaboración35. Para ello, el TS requiere de la construcción de dos categorías que permitan distinguir con nitidez entre las operaciones mínimas que son necesarias para facilitar cualquier información que está disponible, de las que conllevarían efectivamente una reelaboración. Por un lado, estaría la acción básica o general –que no conlleva la inadmisión y corresponde a las tareas inherentes a cualquier suministro de información– que “puede comprender una cierta reelaboración”36. Por otro lado, la reelaboración que produciría la causa de inadmisión requiere tener como rasgo la existencia de complejidad. Sin llegar a delimitar con detalle los criterios que se pueden utilizar para dilucidar qué entendemos por complejidad, el TS dictamina que en este caso concurre la causa de inadmisión teniendo en cuenta las operaciones que conllevaría el acceso –reunir información dispersa, ordenar y sistematizar y adaptar desde diferentes formatos– y que se ilustran a través del siguiente pasaje de la sentencia: Pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración (STS 306/2020, FJ 5). En la misma línea, la necesidad de reelaboración es lo que lleva al alto Tribunal en su STS 1519/2020 (caso Correspondencia penitenciaria) a otorgar un acceso parcial a la información solicitada conforme al derecho, “al no extenderse a la realización por la administración demandada” de una serie de tareas relacionadas con correlacionar correspondencia entregada y remitida, “pues dicha correlación exige la elaboración por la administración de una información no preexistente”, por lo que se ordena facilitar la información “a fin de permitir que el recurrente por sí mismo efectúe dicha correlación” (STS 1519/2020, FJ 5). En definitiva, se va construyendo una doctrina jurisprudencial que tiene en consideración la preexistencia de la información y el grado de complejidad que requiere la agregación de información, de modo que la causa de inadmisión se va delimitando con respecto a la exclusión de cualquier reconocimiento implícito de obtener informes a 35. No obstante, en la mencionada STS 1547/2017, de 16 de octubre (caso Eurovisión 2015) se trataba esta causa de denegación. Como se indicó ut. supra el Tribunal entiende que es necesario justificar que se produce el supuesto de inadmisión alegado, extremo que no lleva a efecto la recurrente, porque ante esta falta de justificación, el TS da por asentado que la información solicitada debe estar en la contabilidad de RTVE descartando su concurrencia: “nada indica que el tipo de información que se solicitaba requiriese algún tipo reelaboración salvo, en su caso, la mera suma de las diversas partidas de gastos; y, en todo caso, la parte recurrente no ha aportado prueba o justificación alguna de que resultase necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información” (STS 1547/2017, FJ 4). 36. En la STS 454/2021, de 25 de marzo (caso Puentes de Ferrocarril) se expresa claramente que, cuando haya información que deba suprimirse o anonimizarse porque está afectada por algún límite, no se puede considerar que suponga una acción de reelaboración. Afirma el Tribunal que “no puede confundirse el establecimiento de restricciones de acceso a la información pública, como la supresión o anonimización de los datos, con un supuesto de reelaboración” (FJ 2). Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 241 / 272 la carta (Fernández Salmerón y Sierra Rodríguez, 2019: 73) en la línea que ya expresaba el CTBG en su criterio interpretativo 7/2015, de 12 de noviembre37. El concepto de información pública, como han destacado diversos autores (García Muñoz, 2019), también incluye la información en poder de los sujetos obligados, aunque se encuentre dispersa, sin perjuicio de que no sea posible tal consideración cuando implica la necesidad de elaborar o generar propiamente los datos solicitados. 2. Inadmisión de solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información Con relación a esta causa, la cuestión objeto de interés casacional en la STS 306/2020, de 3 de marzo (caso viajes Casa Real) se refiere a la aclaración de quién debe buscar al órgano que posee la información, una vez recibida una solicitud de información por la Administración cuando ésta no posea la información. Esta necesidad de aclaración viene derivada de la previsión del artículo 18.2 LTAIBG que indica que en caso de inadmisión por esta causa, el acuerdo de inadmisión “deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud”; mientras que en el artículo 19.1 LTAIBG –dentro de la regulación de la tramitación – se indica que si la información solicitada no obra “en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante”. Así, los términos de la disyuntiva que se examina es si debe ser la Administración la que debe dirigir y/o buscar al que disponga de la información; o si debe recaer en el solicitante la carga de búsqueda, localización y remisión de información al órgano competente. El TS viene a resolver que en ninguno de los dos supuestos se obliga al solicitante, sino que se debe actuar conforme a las reglas de la Ley que “obliga al órgano ante el que se presenta la solicitud a indicar quien es, a su juicio, el órgano competente, o bien a remitirlo al competente”. En el primer supuesto, derivado de la aplicación de la causa de inadmisión, “en estos casos de desconocimiento basta con aventurar una conclusión lógica sobre qué órgano sea el competente” para dar cumplimiento a la obligación de indicar quien puede ser (STS 306/2020, FJ 7). En el segundo caso, si se ha admitido la solicitud y es entonces cuando se observa que no se dispone de la información, el TS se limita a reiterar que será el órgano el que deberá remitirlo al que posea la información. 3. Inadmisión de solicitudes de carácter abusivo en virtud de la finalidad de la LTAIBG Finalmente se aborda la causa de inadmisión basada en solicitudes abusivas no justificadas con la finalidad de la Ley. En el caso sobre la Correspondencia penitenciaria – STS 1519/2020 referido ut supra– la Administración trató de argumentar que procedía la inadmisión al tratarse de una motivación de interés privado, y que ésta no tendría justificación de acuerdo a la finalidad de la LTAIBG, por lo que sería aplicable la causa de inadmisión del artículo 18.1 e) respecto al inciso “tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”38. La STS dictamina que el 37. Criterio Interpretativo C//007/2015, de 12 de noviembre, sobre las causas de inadmisión relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una accesión previa de reelaboración. 38. Este artículo también incorpora “que sean manifiestamente repetitivas” como causa de inadmisión, pero este extremo no fue objeto de controversia en la sentencia aludida. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 242 / 272 literal mencionado requiere que produzcan simultáneamente dos requisitos -y no solo unopara que se pueda considerar que se produce la causa de inadmisión: exige el doble requisito de carácter abusivo de la solicitud y falta de justificación en la finalidad de transparencia de la ley, sin que ninguna de las resoluciones denegatorias del acceso haya siquiera contemplado la concurrencia del requisito de la conducta abusiva, que no puede apreciarse en este caso (STS 1519/2020, FJ 4). De este modo, al faltar el carácter abusivo no se podría considerar que se incurriese en inadmisión, con independencia de que la motivación para la formulación de la solicitud de acceso fuese la satisfacción de un interés privado. VI. EPÍLOGO El repaso a la jurisprudencia analizada nos permite constatar el amplio alcance del que se va dotando al derecho de acceso, abarcando a la información anterior a la LTAIBG que obre en manos de las administraciones públicas y amparando aquellas solicitudes que están motivadas en un interés privado cuando sean compatibles con las finalidades de contribuir a la transparencia y al control de lo público. No obstante, el derecho de acceso a la información pública se incardina en el procedimiento administrativo común, y por ello, se impone el respeto al marco competencial y no es posible su convivencia con disposiciones autonómicas que quieran dotarle de un mayor alcance cuando entren en una clara contradicción con la regulación de la LTAIBG. Por otra parte, sí será posible acudir a regímenes especiales de acceso, pero para ello se debe cumplir con un estándar mínimo regulatorio para que se pueda considerar que existe un régimen alternativo completo, en cuyo defecto regiría la LTAIBG. Paulatinamente vamos observando cómo la jurisprudencia va delimitando los contornos del ejercicio del derecho de acceso a la información pública y de su tramitación. Se va configurando como un derecho expansivo ante el que no cabe la imposición de límites y causas de inadmisión que no estén recogidas en la ley y que en caso de estarlo deben ser interpretados de manera restrictiva. Del mismo modo, cualquier pretensión de aplicar los límites y causas de inadmisión deben estar necesariamente justificados y alegados, por lo que también se pone el énfasis en la importancia de contar con todos los elementos de juicio a través de los trámites de alegaciones de terceros. En definitiva, se camina lentamente hacia una mayor certeza y seguridad de lo que comprende el derecho de acceso a la información pública, su procedimiento de ejercicio y la tramitación de sus solicitudes. Es esperable que el acervo jurisprudencial siga ampliándose, dada la ligitiosidad entre las administraciones esquivas a dar información y los órganos de garantía del derecho de acceso –el CTBG y los de ámbito autonómico– y que, posiblemente, el paso del tiempo termine dotando al derecho de acceso de una consideración cada vez más cercana a la que tendría un derecho fundamental, tal y como han ido haciendo otros órganos jurisdiccionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 243 / 272 BIBLIOGRAFÍA • ARAGUÀS GALCERÀ, Irene (2017): “Los límites al acceso a la información en el ordenamiento jurídico español. 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Cuadernos Manuel Giménez Abad Nº 21 - JUNIO 2021 245 / 272 ANEXO DE JURISPRUDENCIA • STC 104/2018, de 4 de octubre. • STS 1547/2017, de 16 de octubre (núm. de recurso 75/2017), caso Eurovisión 2015. • STS 1768/2019, de 16 de diciembre (núm. de recurso 316/2018). • STS 306/2020, de 3 de marzo (núm. de recurso 600/18), caso Viajes Casa Real. • STS 748/2020, de 11 de junio (núm. de recurso 577/2019), caso AEAT I. • STS 852/2020, de 22 de junio (núm. de recurso 7550/2018), caso Retribuciones CRTVE. • STS 1338/2020, de 15 de octubre (núm. de recurso 3846/2019), caso AEAT II. • STS 1519/2020, de 12 de noviembre (núm. de recurso 5239/2019), caso Correspondencia penitenciaria. • STS 1565/2020, de 19 de noviembre (núm. de recurso 4614/2019), caso CNMV I. • STS 1817/2020, de 29 de diciembre (núm. de recurso 7045/2019), caso CNMV II. • STS 235/2021, de 19 de febrero (núm. de recurso 1866/2020), caso Autoridad Portuaria. • STS 315/2021, de 8 de marzo (núm. de recurso 2859/2019), caso Audiencia interesados. • STS 454/2021, de 25 de marzo (núm. recurso 2578/2020), caso Puentes de Ferrocarril.