A tutela jurisdicional efetiva dos particulares no contencioso da União Europeia: o recurso de anulação como realidade jurídica (ou ilusão prática?)
Abstract
A expressão “Cortina de Ferro” ficou popularizada pelo político britânico Winston Churchill para descrever a política de isolamento lançada pela União Soviética durante a Guerra Fria, aludindo à barreira imaginária, mas quase palpável, que dividia a Europa em dois blocos. Não se afigurará desproporcionado que nos apropriemos de tal metáfora para ilustrar a barreira existente entre os recorrentes particulares e o Tribunal de Justiça da União Europeia no âmbito dos recursos de anulação intentados ao abrigo do artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, isto porque apesar de também esta não ser uma barreira fisicamente edificada e visível a olho nu – como fora a fronteira histórica erguida através do muro de Berlim –, nem por isso deixa de se fazer sentir como tal. O recurso de anulação tem-se revelado um desafio exigente. Destinado à fiscalização da legalidade dos atos emanados pela União, quando tal decorre da iniciativa dos particulares (e nos casos em que eles não são os destinatários), faz depender essa possibilidade de condições cerceadoras, designadamente as da afetação direta e individual, e bem assim da necessidade de provar a afetação direta perante os atos regulamentares que não careçam de medidas de execução, determinando que se questione a efetividade do acesso dos particulares à justiça da União. Por fazerem descer a tal “cortina” – tão aparentemente simples de levantar, mas, na prática, quase sempre impenetrável –, aqueles critérios estão precisamente na génese da rejeição da maioria das ações de anulação intentadas por pessoas singulares e coletivas. É este o legado de uma orientação jurisprudencial (aparentemente mais do que consolidada) que impera desde a década de sessenta e que traduz a visão afunilada dos tribunais da União. Essa postura em nada se pode coadunar com uma União que se diz “de Direito” e que repousa, entre outros, na realização do princípio da proteção jurisdicional efetiva, erguido sob a bandeira de um sistema dito completo, coerente e multiforme de vias de recurso instituído pelos Tratados a fim de assegurar uma concretização plena do direito da União.
Full text
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ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
iii AGRADECIMENTOS Aos meus pais, João e Manuela, à minha irmã Rita e às minhas “três madrinhas”, Cândida, Né e São, pelas oportunidades que me proporcionaram ao longo de todo o meu percurso académico e, sobretudo, por serem os meus pilares. Ao John, pela paciência, pelos incentivos constantes e pela força incondicional que sempre me foi transmitindo ao longo da caminhada. Um muito especial agradecimento à Prof. Doutora Joana Rita Covelo de Abreu, que ao ter aceitado o convite para ser minha orientadora encabeçou todo desafio que foi comandar esta viagem, a qual sempre pautou pelo rigor, pelo apoio e pela disponibilidade sem a qual não teria chegado até aqui.
iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho.
v A TUTELA JURISDICIONAL EFETIVA DOS PARTICULARES NO CONTENCIOSO DA UNIÃO EUROPEIA: O RECURSO DE ANULAÇÃO COMO REALIDADE JURÍDICA (OU ILUSÃO PRÁTICA?) A expressão “Cortina de Ferro” ficou popularizada pelo político britânico Winston Churchill para descrever a política de isolamento lançada pela União Soviética durante a Guerra Fria, aludindo à barreira imaginária, mas quase palpável, que dividia a Europa em dois blocos. Não se afigurará desproporcionado que nos apropriemos de tal metáfora para ilustrar a barreira existente entre os recorrentes particulares e o Tribunal de Justiça da União Europeia no âmbito dos recursos de anulação intentados ao abrigo do artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, isto porque apesar de também esta não ser uma barreira fisicamente edificada e visível a olho nu – como fora a fronteira histórica erguida através do muro de Berlim –, nem por isso deixa de se fazer sentir como tal. O recurso de anulação tem-se revelado um desafio exigente. Destinado à fiscalização da legalidade dos atos emanados pela União, quando tal decorre da iniciativa dos particulares (e nos casos em que eles não são os destinatários), faz depender essa possibilidade de condições cerceadoras, designadamente as da afetação direta e individual, e bem assim da necessidade de provar a afetação direta perante os atos regulamentares que não careçam de medidas de execução, determinando que se questione a efetividade do acesso dos particulares à justiça da União. Por fazerem descer a tal “cortina” – tão aparentemente simples de levantar, mas, na prática, quase sempre impenetrável –, aqueles critérios estão precisamente na génese da rejeição da maioria das ações de anulação intentadas por pessoas singulares e coletivas. É este o legado de uma orientação jurisprudencial (aparentemente mais do que consolidada) que impera desde a década de sessenta e que traduz a visão afunilada dos tribunais da União. Essa postura em nada se pode coadunar com uma União que se diz “de Direito” e que repousa, entre outros, na realização do princípio da proteção jurisdicional efetiva, erguido sob a bandeira de um sistema dito completo, coerente e multiforme de vias de recurso instituído pelos Tratados a fim de assegurar uma concretização plena do direito da União. Palavras-chave: afetação individual; recorrentes particulares; recurso de anulação; tutela jurisdicional efetiva; Tribunal de Justiça da União Europeia.
vi THE EFFECTIVE JUDICIAL PROTECTION OF PRIVATE APPLICANTS IN EUROPEAN UNION LITIGATION: THE ACTION FOR ANNULMENT AS A LEGAL REALITY (OR PRATICAL ILLUSION?) The term "Iron Curtain" became popularized by the British politician Winston Churchill to describe the isolation policy launched by the Soviet Union during the Cold War, alluding to the imaginary, yet almost palpable barrier that divided Europe into two main blocs. It does not seem disproportionate for us to use such a metaphor to illustrate the barrier between the private applicants and the Court of Justice of the European Union in actions for annulment brought under the Article 263 of the Treaty on the Functioning of the European Union. That is because although this is also not a physically built up barrier visible to the naked eye – as was the historic frontier erected through the Berlin Wall –, it does not cease to be felt as such. The action for annulment has proved to be a demanding challenge. Designed to ensure judicial review of the legality of European Union acts, when triggered by private applicants (and if the act is not addressed to them), this possibility is dependent on restrictive conditions, namely those of direct and individual concern, as well as on the need to prove direct concern when seeking the annulment of a regulatory act that does not entail implementing measures, leading to questioning the effectiveness of private individuals' access to judicial review. By bringing down such a "curtain" – so apparently simple to raise but in practice almost always impenetrable –, the classic understanding on those criteria is precisely the reason of the rejection of the majority of actions for annulment brought by natural and legal persons. This is the legacy of the (seemingly more than consolidated) jurisprudential orientation that has been in force since the 1960s, which translates the narrowed view of the Court. This attitude cannot be in any way compatible with a European Union that is called a "Union of law" and which is based on, inter alia , the observance of the principle of effective judicial protection erected under the banner of a complete, coherent and multiform system of remedies established by the Treaties in order to ensure full realization of the European Union’s Law. Keywords: action for annulment; Court of Justice of the European Union; effective judicial protection; individual concern; private applicants.
vii ÍNDICE PRÓLOGO 1 NOTAS INTRODUTÓRIAS 3 PARTE I 7 CAPÍTULO I – CONSIDERAÇÕES PRÉVIAS: A PROTEÇÃO JURISDICIONAL DOS DIREITOS CONFERIDOS PELA ORDEM JURÍDICA EUROPEIA 7 1. INTRODUÇÃO 7 1.1. O despertar para a necessidade da previsão de um catálogo de direitos fundamentais 9 1.2. O paulatino percurso do reconhecimento da tutela jurisdicional efetiva como princípio geral de direito da União até à sua concretização como direito fundamental – especificamente, o direito fundamental à ação 12 1.3. As dimensões da tutela jurisdicional efetiva dos particulares 16 CAPÍTULO II – O SISTEMA JURISDICIONAL DA UNIÃO EUROPEIA 18 1. UBI IUS, IBI REMEDIUM – PARA CADA DIREITO, UM REMÉDIO 18 2. O edifício judiciário da União: o Tribunal de Justiça da União Europeia 19 2.1. Competência jurisdicional 20 2.2. O relacionamento entre a ordem jurídica da União e as várias ordens jurídicas dos EstadosMembros no domínio da proteção dos particulares 22 3. OS MEIOS CONTENCIOSOS PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA 24 3.1. As principais vias contenciosas 25 3.1.1. O recurso de anulação 25 3.1.2. O recurso por omissão 25 3.1.3. A exceção de ilegalidade 27 3.2. Assegurando a interpretação uniforme do direito da União Europeia e a apreciação da validade da atuação das respetivas instituições: o reenvio prejudicial 29 3.3. A (des)obrigatoriedade legal do reenvio 32 PARTE II 37
3 NOTAS INTRODUTÓRIAS Inserida no âmbito do Contencioso da União (antes, comunitário) – área do saber especialmente dedicada ao estudo da jurisdição e da competência do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como dos meios processuais (principais e incidentais) de resolução de litígios que envolvam a interpretação e a aplicação do direito da União2 –, a questão jurídica nuclear da dissertação cuja apresentação ora se inicia está intrinsecamente ligada a um dos mecanismos de garantia consagrados na letra dos Tratados, mais concretamente o recurso de anulação. Materializando uma das formas de expressão de um sistema jurisdicional que se diz “completo” de vias de direito3, o recurso de anulação é a garantia contenciosa que tem sido colocada no centro do sistema de controlo judicial dos atos das instituições, órgãos e organismos da União4, por se tratar da via jurisdicional por excelência (leia-se, direta) de acesso dos particulares aos tribunais da União. Todavia, como naturalmente se adivinhará – e contrariando a convicção do homem do campo da metáfora kafkiana –, o acesso a este mecanismo processual não é livre nem incondicionado, pelo que sempre dependerá de determinados requisitos cujo preenchimento legitimará o interessado para efeitos do recurso. No entanto, tais exigências revelam-se especialmente desafiantes quando o recorrente seja um particular e, como tal, imbuído de um caráter de recorrente não privilegiado, nos casos em que não seja o destinatário do ato que pretende ver anulado. Quer isto dizer que as condições de admissibilidade variam consoante a categoria de recorrentes – privilegiados, semiprivilegiados ou não privilegiados/ordinários (enquadrando-se nesta última os designados recorrentes particulares ) – que o demandante integre. Esta tripartição entre os potenciais recorrentes dá-nos, desde logo, conta da existência de um tratamento diferenciado, particularmente evidenciado pela sujeição dos particulares a critérios de admissibilidade especialmente exigentes e de difícil preenchimento. Aliás, mais do que um tratamento diferenciado, em causa poderá estar uma proteção jurisdicional desequilibrada que pode facilmente culminar em situações de denegação de justiça. Quando chegar o momento de discorrermos a fundo sobre as condições de acesso dos recorrentes particulares à via anulatória, teremos a oportunidade de constatar que os verdadeiros 2 Cfr. Joana Covelo de Abreu, Tribunais nacionais e tutela jurisdicional efetiva: da cooperação à integração no Contencioso da União Europeia , Almedina, 2019. 3 Cfr. Acórdão (TJCE) Les Verts/Parlamento , de 23 de abril de 1986, proc. 294/83, considerando 23. 4 Cfr., neste sentido, ALBERTINA ALBORS-LLORENS, Remedies Against the EU Institutions After Lisbon: an era of opportunity?, in The Cambridge Law Journal, Vol. 71, n. 3, 2012, p. 510, disponível em: http://journals.cambridge.org/abstract_S0008197312000803, acedido em 21 de junho de 2018.
4 obstáculos surgem quando aqueles não são os destinatários formais da decisão impugnada, circunstância que nos introduzirá à dupla e cumulativa exigência da afetação direta e individual do recorrente. Mas como o legislador originário da União não dedicou nenhuma disposição do Tratado ao seu esclarecimento, o busílis da questão residia em saber o que significava, afinal, ser-se “direta e individualmente afetado” por uma medida ou ato europeu. A tarefa de preencher este vazio acabou por ir parar às mãos do Tribunal de Justiça, que foi casuisticamente gizando os limites daqueles dois requisitos de admissibilidade. E ainda que a solução encontrada para definir o critério da afetação direta tenha colhido a aceitação generalizada e não faça, à partida, levantar grande poeira, o mesmo já não poderemos dizer no que ao critério da afetação individual diz respeito: formulado de modo particularmente limitativo, o critério da individualidade tem-se revelado profundamente difícil de preencher e tem, por isso mesmo, ditado o insucesso de um elevado número de recursos de anulação intentado pelos particulares diante do Tribunal de Justiça da União Europeia. Para além desta problemática, acresce que nos debruçaremos, ainda que de forma mais circunstanciada, atento o menor número de arestos neste contexto, sobre o novo requisito de admissibilidade: o da afetação direta perante atos regulamentares que não dependam de medidas de execução. Para o efeito, será relevante atentar à jurisprudência neste domínio e, bem assim, à concretização, depois do Tratado de Lisboa, do que se deve entender, neste contexto, como atos regulamentares. Afinal, se a afetação direta já era conceito indeterminado assente, a noção de ato regulamentar levantou alguma celeuma doutrinal que merecerá a nossa atenção. Com isto pretendemos, de modo a evitar que os ecos do passado se convertam no silêncio do presente, fazer renovada chamada de atenção para este que é um problema que parece resistir insistentemente aos tempos e aos contextos de mudança. Para o efeito, começaremos por tecer umas breves considerações iniciais, essencialmente focadas no direito à ação e na importância de um sistema jurisdicional que garanta a plena eficácia do direito, dando observância cabal a uma tutela jurisdicional efetiva. Seguidamente, chegará o momento de recuarmos um pouco atrás no tempo, numa viagem que arrancará no ano de 1963, que ficou marcado pela prolação do acórdão Plaumann – que está na origem da questão que nos ocupa. E daí caminharemos em direção ao agora, por forma a analisar, para uma melhor compreensão, de que forma é que a herança interpretativa do Tribunal da União – que já conta mais de 50 anos de decisões jurisprudenciais –, fazendo do requisito duplo da afetação direta e (sobretudo) individual um autêntico teste de fogo, inviabiliza frequentemente os particulares de acudirem
5 àquele a fim de impugnarem os atos ilegais da União, comprometendo, de forma quase absoluta, a observância do seu direito à tutela jurisdicional efetiva. Feita esta abordagem inicial, num registo essencialmente teórico, correremos as principais decisões dos tribunais da União em sede de recurso de anulação, numa análise que nos permitirá traçar uma linha evolutiva. Afinal, tantos anos passados da primeira decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia (então ainda Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias – TJCE) sobre os conceitos de afetação direta e individual, o que mudou? Pelo caminho, sobrevoaremos as mais importantes alterações operadas a nível dos Tratados em sede anulatória, bem assim as críticas tecidas pela doutrina ao alcance destes e à massa jurisprudencial europeia entretanto produzida. Esse esforço dar-nos-á conta das fragilidades do sistema de fiscalização da legalidade dos atos emanados, maxime , das instituições, órgãos e organismos da União Europeia. No mesmo diapasão, tentaremos escrutinar a jurisprudência mais recente e as posições doutrinais avançadas aquando da inclusão do novo critério na última parte do artigo 263.º, 4.º parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Por fim, e num registo mais pessoal, guardaremos lugar a uma reflexão crítica, com a qual daremos por concluída esta nossa jornada.
6 “To no one will we sell, to no one will we deny or delay right or justice.” Magna Charta Libertatum (1215)
7 PARTE I CAPÍTULO I – CONSIDERAÇÕES PRÉVIAS: A PROTEÇÃO JURISDICIONAL DOS DIREITOS CONFERIDOS PELA ORDEM JURÍDICA EUROPEIA 1. Introdução Quando Portugal passou formalmente a integrar a Comunidade Económica Europeia (CEE), em 1986 – sensivelmente meio ano após ter assinado, a 12 de junho de 1985, o respetivo tratado de adesão –, estava já ultrapassada a ideia de que as ordens jurídicas nacionais cumpriam eficazmente a tarefa de salvaguarda dos direitos e, bem assim, sedimentava-se a convicção de que as próprias soluções processuais e materiais nacionais poderiam não ser capazes de acautelar os direitos fundamentais comuns aos diversos Estados-Membros da União. E ainda que assente, desde os seus primórdios, nos valores da liberdade, da democracia e do Estado de direito (aos quais, porém, não aludia)5, nem sempre a ordem jurídica europeia esteve comprometida com um leque de direitos fundamentais como aqueles que são, hoje, suscetíveis de serem invocados perante os tribunais nacionais dos Estados-Membros e perante os tribunais da União, tal como postula no artigo 51.º, n.º 1 da CDFUE. Como tão bem ilustra VON BOGDANDY, “[a] ordem jurídica europeia começou como uma ordem legal funcional: foi criada para integrar os povos e os Estados europeus, principalmente através da integração das suas economias nacionais. O direito europeu tem sido um instrumento de transformação política e social de dimensões completamente novas para as sociedades democráticas, não destinadas a proteger, mas sim a modificá-las com vista a um futuro europeu comum”6 (tradução livre). Com efeito, o foco colocado, numa fase inicial, nas questões de índole essencialmente económica e assente na construção de um mercado comum, livre de barreiras e fundado nas quatro liberdades fundamentais, afastou os Tratados fundadores (de Paris e de Roma) das três primitivas Comunidades Europeias da consagração (aliás, da mera referência) de um catálogo de direitos fundamentais ou de uma cláusula geral de proteção dos mesmos. 5 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA , Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , Petrony Editora, 2017, pp. 250 e 251. 6 Cfr. ARMIN VON BOGDANDY, “The European Union as a Human Rights Organization? Human Rights and the Core of the European Union”, in Common Market Law Review , Vol. 37, Issue 6, 2000, p. 1308. No original: “The European legal order started as a functional legal order: it was set up in order to integrate the European peoples and States, mainly through an integration of their national economies. European law has been an instrument for political and social transformation of completely new dimensions for democratic societies, not meant to protect, but rather to change them with a view toward a common European future.”
8 A ausência de referência (expressa ou direta) à matéria de tutela dos direitos fundamentais7 rendeu várias críticas ao projeto integrador. Este “pecado original”8 viria, contudo, a ser superado pelo próprio Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante, “TFUE”), que num “notável esforço pretoriano”9 desenhou um padrão de jusfundamentalidade , “cobrindo, de uma assentada e de lés-a-lés, toda a hipótese de brecha”10. E assim se foi trilhando, ainda que muito paulatinamente, o percurso de afirmação dos direitos fundamentais na ordem jurídica europeia, sob reivindicações de credibilidade, transparência e legitimidade de uma Comunidade florescida11. Com efeito, o caráter eminentemente político do processo integrador foi entretanto cedendo face ao alargamento das atribuições europeias (agora com preocupações de índole social, educacional, cultural, ambiental e político) que, por seu turno, levou a que a Comunidade Económica Europeia, “por intermédio das suas instituições, passasse a ser autora de atos que questionam a compatibilidade com os direitos fundamentais previstos nas Constituições nacionais ou em instrumentos de direito internacional”12. No entanto, os Estados-Membros não reuniam o consenso a respeito da vinculação das Comunidades aos direitos fundamentais por via de uma alteração dos Tratados. Desta feita, decisivo para a construção da ideia de uma Comunidade de Direito foi o papel desempenhado pelo TJ, cujo ativismo judicial pôs “cobro ao silêncio, paulatinamente tornado ensurdecedor”13, dos Tratados originários – sobretudo o de Roma. E se num primeiro momento da sua jurisprudência o TJUE se recusou a sujeitar a validade do direito derivado aos direitos fundamentais, num segundo e terceiro momento elevou-os enquanto princípios gerais do direito e derivou-os das tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e dos demais instrumentos de direito internacional, nomeadamente no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos. Hoje, assume-se como garante dos direitos fundamentais na ordem jurídica da União. 7 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p. 249 e seguintes. 8 Neste sentido, cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, União Europeia e Direitos Fundamentais – no Espaço da Internormatividade, AAFDL, 2013, p. 70." 9 SOFIA OLIVEIRA PAIS, Princípios de Direito Fundamentais da União Europeia – Uma Abordagem Jurisprudencial , 3ª edição, Almedina, 2013, p. 82. 10 Cfr. FRANCISCO LUCAS PIRES, Introdução ao Direito Constitucional Europeu: seu sentido, problemas e limites , Almedina, 1997, p. 37. 11 Cfr. PATRÍCIA FRAGOSO MARTINS, “Acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de dezembro de 1970 – Processo 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH/Einfuhr-und-Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel”, in Sofia Oliveira Pais (coord.), Princípios Fundamentais de Direito da União Europeia – Uma Abordagem Jurisprudencial , cit., p. 83. 12 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Prática s, cit., p. 253. 13 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p. 253.
9 1.1. O despertar para a necessidade da previsão de um catálogo de direitos fundamentais Decorria o ano de 1959 quando o TJUE (à data designado Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias) se viu pela primeira vez a braços com a questão da violação de direitos fundamentais por atos adotados pelas instituições comunitárias – nomeadamente pela Alta Autoridade da CECA (hoje, Comissão Europeia) –, no acórdão Stork 14. Pese embora tenha acionado a sensibilidade para as questões em torno da proteção dos direitos fundamentais na ordem jurídica comunitária, este aresto marcou o início de um primeiro momento jurisdicional de não proteção dos direitos fundamentais, que MARIA LUÍSA DUARTE apelida de “fase de agnosticismo valorativo”15. Caracterizada pela atuação conservadora e apática do TJ em virtude da ausência, na versão originária dos Tratados, de uma base jurídica para o efeito – isto é, de um sistema de tutela dos direitos fundamentais ou de uma “declaração de direitos”16 –, este período refletiu-se no entorpecimento que, nesta matéria, caracterizou a jurisprudência europeia daquela época17. O ponto de viragem ocorreria em 1969 com o aresto Stauder 18 , que, nas palavras de ALESSANDRA SILVEIRA, “inaugurou o método de proteção dos direitos fundamentais na União Europeia, desde então baseado no apelo aos princípios gerais, entendidos como parâmetro de apreciação da validade dos atos jurídicos europeus, e convocados pelo objetivo de subordinar as decisões europeias ao regime substancial e processual de uma autêntica União de direito”19. Dando o mote para a construção de um modelo europeu de proteção de direitos fundamentais, esta jurisprudência ficou, em suma, marcada pelo reconhecimento de que “os direitos fundamentais [estão] compreendidos nos princípios gerais do direito comunitário, cuja observância é assegurada pelo Tribunal”20. Foi, por isto, o impulsionador da travessia da fase agnóstica (primeira fase) para a fase de reconhecimento ativo dos 14 Cfr. Acórdão (TJ) Stork , de 4 de fevereiro de 1959, proc. 1/58. Nele, o Tribunal limitou-se a declarar que, mesmo nos domínios da sua missão de zelar pelo “respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado (...), não pode examinar a acusação segundo a qual, ao adotar a sua decisão, a Alta Autoridade violou os princípios do direito constitucional alemão” – cfr. considerando 4. 15 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, “União Europeia e os Direitos Fundamentais: Métodos de Proteção”, in Estudos de Direito da União e das Comunidades Europeias: Direito Comunitário Institucional; União Europeia e Constituição; Direito Comunitário Material , Coimbra Editora, 2000, p. 19. A aludida expressão é utilizada pela autora, que a explica no sentido de que “por mais relevantes que fossem os Direitos Fundamentais na sua fenomenologia constitucional ou internacional, o Juiz comunitário não os reconhecia como parâmetro de apreciação da validade dos atos comunitários”. 16 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, “O Direito da União Europeia e o Direito Europeu dos Direitos do Homem – uma defesa do triângulo judicial europeu” , 2005, p. 8, disponível em: https://hip.lisboa.ucp.pt/edocs/cde/2005_10694.pdf, acedido em 05 de julho de 2018. Igualmente disponível in JORGE MIRANDA (coord.), Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Armando M. Marques Guedes , Coimbra Editora, 2004, pp. 735 a 760. 17 A par do Acórdão (TJ) Stork , é igualmente exemplo ilustrativo da tendência fortemente restritiva e letárgica do Tribunal da União o Acórdão (TJCE) Comptoirs de vente du Charbon de la Ruhr e Scarlata , de 1 de abril de 1965, proc. 40/64. 18 Acórdão (TJ) Stauder/ULM, de 12 de novembro de 1969, proc. C-29/69, marcado pela estreia do TJ em reconhecer a integração dos direitos fundamentais nos princípios gerais de direito comunitário, “cuja observância é assegurada pelo Tribunal” (cfr. considerando 7). 19 Cfr. ALESSANDRA SILVEIRA, Princípios de Direito da União Europeia , 2ª edição (atualizada e ampliada), Coleção Erasmus – Ensaios e Monografias, Direito e Ciências Políticas, Quid Juris, pp. 79 e 80. 20 Cfr. Acórdão (TJ) Stauder/ULM , cit., considerando 7.
10 direitos fundamentais compreendidos nos princípios gerais do direito comunitário21 (segunda fase), hoje, direito da União. A jurisprudência Stauder foi posteriormente reforçada e densificada nas decisões prolatadas nos acórdãos Internationale Handelsgesellschaft 22 (marcado pela afirmação dos direitos fundamentais como princípios gerais de Direito e a salvaguardar “no quadro da estrutura e dos objetivos da [União]”23), Nold II 24 (que veio “inaugura[r] uma terceira fase na jurisprudência comunitária, caracterizada pela determinação de um critério materialmente amplo de direitos fundamentais”25) e Rutili 26 27 . Através destes foi-se acrescentando que o conteúdo dos direitos fundamentais pode ser determinado com base nas tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros e, bem assim, nos instrumentos internacionais relativos à proteção dos Direitos do Homem. Condensando esta evolução, o acórdão Wachauf 28 dispôs, então, que “os direitos fundamentais integram os princípios gerais de direito, cujo respeito o Tribunal garante. Ao garantir a salvaguarda desses direitos, o Tribunal tem de se inspirar nas tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, de tal forma que não possam existir, na [União], medidas incompatíveis com os direitos fundamentais reconhecidos pelas constituições desses estados. Os acordos internacionais relativos à proteção dos direitos do homem, em cuja celebração os 21 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, “O Direito da União Europeia e o Direito Europeu dos Direitos do Homem – uma defesa do triângulo judicial europeu ”, cit., p. 10, disponível em: https://hip.lisboa.ucp.pt/edocs/cde/2005_10694.pdf, acedido em 05 de julho de 2018. Igualmente disponível em JORGE MIRANDA (coord.), Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Armando M. Marques Guedes , Coimbra Editora, 2004, pp. 735 a 760. 22 Cfr. Acórdão (TJ) Internationale Handelsgesellschaft, de 17 de dezembro de 1970, proc. C-11/70 . Este aresto ficou marcado por nele se ter firmado o primado do direito da União sobre as normas constitucionais dos Estados-Membros. Reforçou a necessidade de salvaguarda dos direitos fundamentais “no âmbito da estrutura e dos objetivos da Comunidade”, invocando o direito interno dos Estados-Membros como referência, no sentido de que deverão ser consideradas inválidas as normas da União que incorram na violação das suas tradições constitucionais comuns (cfr. considerando 4 do aludido acórdão). Deu-se, assim, resposta à reivindicação dos Estados-membros no sentido de declararem inaplicáveis no seu ordenamento jurídico interno quaisquer atos de direito comunitário que conflituem com direitos constitucionalmente protegidos. 23 Cfr. LUÍS MIGUEL PAIS ANTUNES , Direito da Concorrência, Almedina, 1995, p. 88. 24 Cfr. Acórdão (TJ) Nold/Comissão , de 14 de maio de 1974, proc. C-4/73. Nesta decisão, o TJ ampliou o acervo dos direitos fundamentais, fazendo acrescer às tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros quer as suas próprias Constituições, quer os instrumentos internacionais de proteção dos Direitos do Homem aos quais aqueles tenham aderido ou nos quais se tenham inspirado. Nas palavras de MARIA LUÍSA DUARTE, este acórdão representa “o expoente de uma conceção que é, particularmente, favorável a uma garantia efetiva dos Direitos Fundamentais”, já que assenta não na medida da respetiva aceitação (ou da não aceitação) nos ordenamentos dos Estados-Membros, mas numa “adequação funcional” – cfr. MARIA LUÍSA DUARTE , “ O Direito da União Europeia e o Direito Europeu dos Direitos do Homem – uma defesa do triângulo judicial europeu” , cit., p. 11. Igualmente disponível in JORGE MIRANDA (coord.), Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Armando M. Marques Guedes , Coimbra Editora, 2004, pp. 735 a 760. 25 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, “União Europeia e os Direitos Fundamentais: Métodos de Proteção”, in Estudos de Direito da União e das Comunidades Europeias: Direito Comunitário Institucional; União Europeia e Constituição; Direito Comunitário Material , Coimbra Editora, 2000, p. 21. 26 Cfr. Acórdão (TJ) Rutili/Ministro do Interior , de 28 de outubro de 1975, proc. 36/75. Este aresto, a propósito do balizamento do direito de livre circulação e permanência de cidadãos de outros Estados-Membros, marcou a primeira referência jurisprudencial do TJ à CEDH – cujo “especial significado” em matéria de proteção de direitos fundamentais foi, inclusive, afirmado no Acórdão (TJCE) Hoescht/Comissão , de 21 de setembro de 1989, processos C46/87 e 227/88, considerando 13. Anos mais tarde, no Acórdão (TJ) ERT , de 18 de junho de 1991, proc. C-260/89, considerando 41, o Tribunal volta a reforçar o “significado particular” da CEDH entre os princípios gerais de direito garantidos pela ordem jurídica europeia. 27 Para um maior aprofundamento sobre a matéria e os referidos acórdãos, consultar, entre outros, CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., pp. 249 e seguintes; PATRÍCIA FRAGOSO MARTINS, O Princípio do Primado do Direito Comunitário Sobre as Normas Constitucionais dos Estados-Membros. Dos Tratados ao Projeto de Constituição Europeia , Princípia, 2006, pp. 83 e seguintes; e SOPHIE PEREZ FERNANDES, “A Proteção dos Direitos Fundamentais Pelo Direito da União Europeia – da Carta aos Estados – o enigma da Esfinge” , 2017, disponível em: https://infoeuropa.eurocid.pt/opac/?func=service&doc_library=CIE01&doc_number=000078113&line_number=0001&func_code=WEBFULL&service_type=MEDIA, acedido em 04 de outubro de 2018. 28 Cfr. Acórdão (TJCE) Wachauf/Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft , de 13 de julho de 1989, proc. 5/88, considerando 17.
11 Estados-membros participaram, ou aos que aderiram, também podem fornecer indicações que convém ter em consideração no âmbito do direito comunitário”. A ordem de direitos fundamentais da outrora Comunidade – hoje, União Europeia – nasceu, assim, da jurisprudência do agora denominado TJUE, o que lhe confere um “conteúdo aberto, assaz e incerto”29. Sucede, com efeito, e como aponta MARIA LUÍSA DUARTE, que “[e]ste modelo de proteção, urdido e aplicado pelo Juiz comunitário, padece, contudo, do casuísmo próprio dos sistemas de fonte pretoriana e da imprevisibilidade que, regra geral, lhe anda associada. A incerteza jurídica torna-se particularmente nefasta quando o que está em causa são os direitos e as liberdades fundamentais das pessoas”30. Se assim era, a realidade é que o “lugar central”31 dos direitos fundamentais na ordem jurídica europeia foi, num passado mais recente, (re)validado com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa de 2009, que elevou a CDFUE – proclamada em 2000 no Conselho Europeu de Nice, mas despida de força juridicamente vinculativa – ao patamar do mesmo valor jurídico que os Tratados. Dotada de força juridicamente vinculativa, as suas disposições são, agora, “inequivocamente válidas e eficazes” para os órgãos, organismos e instituições da União, bem como para os respetivos Estados-Membros (quando apliquem o direito da União)32, deixando de ser uma mera declaração política de direitos para passar a compor o bloco de jusfundamentalidade da União Europeia, enquanto “parte integrante do hard law” 33. O Tratado de Lisboa inaugurou, assim, uma quarta fase de afirmação dos direitos fundamentais no quadro da União, numa extensão das outras três já apontadas supra . 29 Cfr. VITAL MOREIRA, “Respublica” Europeia – Estudos de Direito Constitucional da União Europeia , Coimbra Editora, 2014, p. 144. 30 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, “O Direito da União Europeia e o Direito Europeu dos Direitos do Homem – uma defesa do triângulo judicial europeu”, cit., p. 17. Igualmente disponível in JORGE MIRANDA (coord.), Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Armando M. Marques Guedes , Coimbra Editora, 2004, pp. 735 a 760. 31 JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, MARIANA CANOTILHO, em comentário ao artigo 6.º do TUE, in Manuel Lopes Porto, Gonçalo Anastácio (coord.), Tratado de Lisboa – Anotado e Comentado , Almedina, 2012, p. 40. 32 Cfr. artigo 51.º da CDFUE, a respeito do âmbito de aplicação da CDFUE. 33 Cfr. ANA MARIA GUERRA MARTINS, “Os Fundamentos Axiológicos da União Europeia após o Tratado de Lisboa – Um estudo sobre o artigo 2.º do TUE”, in Nuno Piçarra (coord.), A União Europeia segundo o Tratado de Lisboa: aspectos centrais , Almedina, 2011, p. 73.
12 1.2. O paulatino percurso do reconhecimento da tutela jurisdicional efetiva como princípio geral de direito da União até à sua concretização como direito fundamental – especificamente, o direito fundamental à ação Ser cidadão da União é, hoje, sinónimo da titularidade de “uma cidadania de direitos”34 (e de deveres) instituídos pelos Tratados35. E numa era de uma União que se intitula de direito – ao ponto de que nem os Estados-Membros nem as suas próprias instituições estão, como afirmou o TJUE em Les Verts 36, à margem da fiscalização da conformidade dos seus atos relativamente aos Tratados – “não deve haver vazios de tutela jurisdicional – nem os particulares podem ficar desprotegidos”37. E se, nas palavras de JORGE MIRANDA, “a primeira forma de defesa dos direitos é a que consiste no seu conhecimento”38, não é menos verdade que a segunda passa pela oportunidade de os efetivar39, acionando-os em juízo. No dizer de CARLOS PROENÇA, estas duas condições “correspondem às duas faces de uma mesma moeda: uma de natureza proclamatória , de consagração de direitos; outra de cariz garantístico , onde avulta o controlo do seu respeito (...), a cargo dos órgãos inseridos no poder judicial”40, essenciais a todo e a qualquer sistema de salvaguarda de direitos subjetivos e de interesses legítimos. De facto, de pouco ou nada serviria a previsão de um leque de interesses ou de bens jurídicos e a sua mera impressão como direitos: para que possam valer realmente como tal, a sua catalogação tem de surgir acompanhada dos mecanismos adequados à sua efetiva salvaguarda jurisdicional. Desta feita, e como ensina VIEIRA DE ANDRADE, “[o] meio de defesa por excelência dos direitos, liberdades e garantias continua a ser (...) constituído pela garantia, a todas as pessoas, de acesso aos tribunais, para defesa da generalidade dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (…) – ela própria (…) um direito fundamental”41. Em sintonia, também GOMES CANOTILHO afirma que, para além 34 Cfr. JOANA COVELO DE ABREU, “interpretação e tradução em processo penal e a observância do princípio da tutela jurisdicional efetiva”, no âmbito da Conferência Internacional “Interpretação e tradução jurídicas no contexto da União Europeia: perspetivas e desafios”, março de 2013, p. 5, disponível em: http://www.cedu.direito.uminho.pt/uploads/EULITA%20-%20Joana%20Covelo%20de%20Abreu%20- %20Tutela%20jurisdicional%20efetiva%20e%20a%20interpreta%C3%A7%C3%A3o%20e%20tradu%C3%A7%C3%A3o%20em%20PP.pdf, acedido em 10 de junho de 2018. 35 Cfr. artigo 20.º, n.º 2, 2.º parágrafo, do TFUE. 36 Cfr. Acórdão (TJCE) Les Verts , cit., considerando 23. 37 Cfr. ALESSANDRA SILVEIRA , Princípios de Direito da União Europeia , cit., p. 30. 38 Cfr. JORGE MIRANDA, Direitos Fundamentais , 2ª edição, Almedina, 2017, p. 389. 39 É, com efeito, na efetividade que reside o “verdadeiro valor (jurídico e social) dos direitos fundamentais” – cfr. JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO , “O papel dos Tribunais na proteção dos Direitos Fundamentais dos cidadãos”, em Conferência alusiva ao 2.º aniversário do Tribunal Constitucional de Angola, agosto de 2010, p. 5, disponível em: http://www.fd.ulisboa.pt/wp-content/uploads/2014/12/Alexandrino-Jose-de-Melo-O-papel-dos-tribunais-na-protecao-dosdireitos-fundamentais-dos-cidadaos.pdf, acedido em 7 de março de 2019. 40 Cfr. CARLOS PROENÇA, “Proteção jurisdicional efetiva na União Europeia: evolução e perspetivas (ou expetativas) futuras”, in Debater a Europa, n.º 15, jul-dez 2016, p. 84, disponível em: http://debatereuropa.europe-direct-aveiro.aeva.eu/images/n15/cproenca.pdf , acedido em 8 de junho de 2018. 41 Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976 , 3ª edição, Almedina, 2004, p. 368.
19 vertentes essenciais75: uma de índole material, de respeito pelo direito (normas ou princípios gerais e internacionais); e outra de cariz judiciário, edificada pelos tribunais instituídos a fim de assegurar a tutela jurisdicional efetiva. O conhecido brocardo de origem latina ubi ius, ibi remedium encontra, na língua portuguesa, correspondência no facto de a cada direito dever corresponder uma ação jurisdicional – na tradução literal, um remédio – adequada a fazê-lo valer em juízo. Para o efeito, o sistema jurisdicional da União prevê determinados mecanismos contenciosos que, embora distintos entre si, prosseguem o mesmo objetivo: o de realizar o direito. 2. O edifício judiciário da União: o Tribunal de Justiça da União Europeia A União Europeia não é um Estado76. No entanto, à sua semelhança, “cria direito e vincula-se ao direito que ela própria cria”77, encerrando em si um conjunto de mecanismos de garantia instituídos para reagir à sua eventual violação. Dotada de personalidade jurídica e, por efeito, de uma ordem jurídica a se , no plano desta União de direito a proteção jurisdicional é concretizada por uma das suas sete instituições, mais concretamente pelo rebatizado Tribunal de Justiça da União Europeia. Configurado como órgão de cúpula da União Europeia, o TJUE lato sensu alberga, numa lógica de “uma única instituição, dois tribunais”78, as jurisdições do Tribunal Geral (doravante, “TG”) e do Tribunal de Justiça propriamente dito (doravante, “TJ”), configurados como tribunais organicamente europeus79. Enquanto o primeiro, respetivamente, é competente para conhecer da generalidade dos litígios em primeira instância80, o segundo garante o duplo grau de jurisdição ao apreciar, em sede de recurso, limitado às questões de direito, as decisões prolatadas pelo primeiro. No entanto, tal não esgota as articulações com a jurisdição organicamente europeia – na realidade, no âmbito do reenvio prejudicial é o TJ que tem, em primeira linha, competência para responder às questões prejudiciais. Esta e outras 75 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., pp. 22 e 23. 76 Vital Moreira reconhece-lhe, porém, alguns traços estaduais, porquanto a União dispõe, designadamente, i) de políticas próprias e de autoridade legislativa, administrativa e judicial; ii) de competências próprias; iii) de uma ordem jurídica autónoma; iv) do estatuto de cidadania europeia e de direitos políticos dos cidadãos europeus; v) de um direito que tem eficácia direta; vi) de moeda única e do Banco Central Europeu; vii) de treaty-making power e de representação externa; viii) de uma política externa e de segurança comum (incluindo uma de defesa comum); iv) pela adesão à CEDH; x) e de vigilância e gestão das fronteiras externas. Do outro lado, os seus traços federais são: i) o “governo em dois níveis”; ii) a liberdade, livre de fronteiras internas, de circulação, de residência, de trabalho, de propriedade e de estabelecimento no território da União; iii) o poder legislativo do tipo bicameral; iv) a eficácia direta do direito “federal” e a sua prevalência sobre o direito nacional; e a v) crescente “federalização” jurídica. Assim, cfr. VITAL MOREIRA, “Respublica” Europeia – Estudos de Direito Constitucional da União Europeia , cit, pp. 24 a 32. 77 Cfr. ALESSANDRA SILVEIRA , Princípios de Direito da União Europeia , cit., p. 28. 78 A expressão é de MARIA LUÍSA DUARTE, O Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 42. 79 Na nomenclatura que antecedeu a reforma levada a cabo pelo Tratado de Lisboa, o TJUE correspondia ao Tribunal das Comunidades Europeias e o TG ao Tribunal de Primeira Instância. 80 Mais concretamente, a saber: dos recursos de anulação e das ações por omissão (respetivamente, artigos 263.º e 265.º, TFUE), embora ressalvadas as exceções contempladas, no artigo 51.º do ETJ, a favor do TJ; da ação de indemnização (artigo 268.º e 340.º, TFUE); dos recursos e ações no âmbito de cláusula compromissória (artigo 272.º, TFUE), bem como dos recursos e ações que envolvam a União e os seus funcionários e agentes (artigo 268.º, TFUE), função que pertencia ao Tribunal da Função Pública, mas que, em virtude da sua dissolução, foi devolvida ao TG.
20 razões motivaram, inclusivamente, a alteração da nomenclatura do Tribunal de Primeira Instância para Tribunal Geral, na medida em que este nem sempre intervém enquanto tribunal de primeira instância. Desde 1 de setembro de 2016 que o TJUE deixou de incluir o único tribunal especializado81 alguma vez criado na União Europeia, e o qual se reconduzia ao Tribunal da Função Pública. Esta terceira jurisdição – que se ocupava de decidir em primeira instância as contendas entre a União Europeia e os seus agentes – viu a sua competência ser, a partir daquela data, absorvida pelo TG, na sequência da reforma da arquitetura jurisdicional da União82 que ditou a sua extinção. A possibilidade de criação dos tribunais especializados continua, ainda assim, a estar contemplada na letra do artigo 257.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (doravante, “TFUE”). 2.1. Competência jurisdicional Nas vestes de guardião máximo do direito da União, o TJUE é dotado de uma ampla competência e exerce funções de jurisdição ordinária (artigos 268.º e 340.º, TFUE), constitucional (artigos 263.º, 267.º e 218.º, TFUE), administrativa (artigo 263.º, TFUE), cível 83, laboral e internacional (artigos 258.º a 260.º, e ainda 273.º, TFUE)84, cuja missão nuclear é a de zelar pela interpretação e aplicação uniformes dos Tratados e do direito derivado da União Europeia nas ordens jurídicas dos atuais vinte e oito Estados-Membros, tão singulares e distintas entre si. Para um pleno exercício das suas funções jurisdicionais, foi investido de poderes de jurisdição de atribuição (exercendo a sua competência dentro dos limites e das vias processuais estabelecidos pelos Tratados); obrigatória (sem reservas para os atores institucionais, no âmbito dos litígios que oponham os Estados-Membros; os Estados-Membros e a Comissão; as instituições da União; ou então as instituições aos Estados-Membros ou aos particulares); exclusiva (já que detém o monopólio da jurisdiçã o para decidir as contendas entre Estados-Membros, ou entre Estados-Membros e instituições da União); e, no caso do TJ propriamente dito, de última instância (pronunciando-se definitivamente e sem suscetibilidade de recurso, exceto nos casos de recurso extraordinário)85. 81 Adstritos ao TG, os tribunais de competência especializada eram criados por procedimento legislativo ordinário para certos domínios específicos, dos quais conhecia em primeira instância. Das suas decisões cabia recurso para o TG. 82 Através do Regulamento (UE, Euratom) n.º 2015/2422, de 16 de dezembro de 2015, que alterou o Protocolo n.º 3 relativo ao Estatuto do TJUE, a União abandonou a opção de criar tribunais especializados; ao passo que o Regulamento (UE, Euratom) 2016/1192 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de julho de 2016, determinou a transferência da competência do agora extinto Tribunal da Função Pública, para o TG. 83 Só muito pontualmente é que, no entanto, o TJUE se converterá num tribunal cível. É o que sucede quando se debruça sobre litígios que envolvem a atuação de direito privado dos órgãos europeus ou, no âmbito da jurisdição arbitral, quando perante cláusulas de arbitragem apostas em contratos (artigo 272.º, TFUE) – A respeito, cfr. JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , 2ª edição, Coimbra Editora, 2014, p. 529. 84 Cfr. MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , 8ª edição, Almedina, 2017, p. 201. 85 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia, AAFDL Editora, 2017, pp. 49 a 52.
21 Para além de exercer uma competência consultiva ao emitir pareceres vinculativos no âmbito dos Tratados e em sede de reenvio prejudicial, o TJUE dispõe ainda de uma competência contenciosa (exercida a título principal ou incidental), proferindo acórdãos e despachos que materializam o exercício do controlo da legalidade a pedido dos particulares, dos Estados-Membros e das instituições da União. Atua, assim, para dirimir os conflitos entre i) instituições, órgãos e organismos da União; ii) EstadosMembros; iii) Estados-Membros e instituições, órgãos e organismos da União; iv) ou entre particulares e instituições da União, dispondo, para o efeito, de mecanismos vários. A declaração da invalidade de um ato da União cabe em exclusivo ao TJUE, que o faz assegurando o direito à ação – através das vias processuais expressamente consagradas pelo direito originário – de todos aqueles que se considerem lesados nos direitos e liberdades que lhe foram conferidos pela União. Estatui o artigo 19.º, n.º 3 do TUE, a propósito que, enquanto intérprete do direito da União Europeia, o TJUE intervém nas seguintes matérias: i. no âmbito da apreciação dos recursos intentados pelos Estados-Membros, pelas instituições ou por pessoas singulares e coletivas; ii. no âmbito da cooperação com os tribunais dos Estados-Membros, respondendo a questões prejudiciais colocadas pelos juízes nacionais para efeitos da validade do direito da União; e iii. nos restantes casos estipulados nos termos dos Tratados. A sua intervenção é, contudo, condicionada: no que respeita aos comportamentos das instituições, órgãos e organismos da União (que correspondem ao plano interno da sua intervenção), a ação do TJUE cumpre a repartição de poderes em prol do princípio fundamental do equilíbrio institucional, tal como se encontra plasmado no artigo 13.º do TUE; já no que respeita ao comportamento dos Estados-Membros e dos particulares (que correspondem ao plano externo da sua intervenção), o TJUE não poderá interferir com a soberania estadual. A capacidade jurídica da União encontra-se, ainda, balizada pelo princípio da atribuição (ou da especialidade) que, ao impor um “ajustamento funcional”, apenas lhe permite atuar no âmbito dos fins a atingir86. 86 Cfr. ANA MARIA GUERRA MARTINS, Manual de Direito da União Europeia , Almedina, 2012, p. 279; MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 201.
22 2.2. O relacionamento entre a ordem jurídica da União e as várias ordens jurídicas dos Estados-Membros no domínio da proteção dos particulares A estrutura jurisdicional da União não se esgota, porém, com o conjunto de tribunais que compõem o TJUE em sentido amplo87. Na verdade, o seu sistema de fiscalização judicial não foi arquitetado com o propósito de assegurar, em primeira linha, a proteção direta dos particulares88 – pelo menos, perante o TJUE. Ainda assim, apesar de serem parcas as oportunidades que os particulares têm de lhe aceder diretamente, o seu direito de ação não poderia, com isto, sair prejudicado. Os tribunais da União não atuam, por isso mesmo, desacompanhados na sua missão de salvaguarda jurisdicional da ordem jurídica europeia e dos direitos dos particulares. A seu lado caminham os tribunais nacionais, cuja atuação em duas frentes – na condição de aplicadores do respetivo direito interno, por um lado, e de aplicadores genéricos do direito europeu, por outro – lhes tem, aliás, valido o título de tribunais comuns de direito da União 89 ou de tribunais funcionalmente europeus , sem que por isso se dissolva, como bem realça NUNO PIÇARRA, a sua “qualidade primordial de tribunais nacionais”90. Por conseguinte, os direitos e interesses legalmente protegidos que resultem da ordem jurídica europeia para os particulares podem ser acionados em juízo junto dos tribunais nacionais que, por sua vez, exercerão a sua competência judicial dentro das linhas dos respetivos direitos internos91. Complementando-se, entre os tribunais orgânica e funcionalmente europeus não existe, portanto, qualquer relação de hierarquia jurisdicional92 ou verticalização, mas antes de estreita (e horizontal) cooperação judiciária (artigo 4.º, TUE), da qual o mecanismo processual do reenvio prejudicial surge como expressão máxima. Queremos com isto dizer que os tribunais da União não funcionam como instância de recurso das decisões proferidas pelos tribunais nacionais dos Estados-Membros, não lhes 87 Neste sentido, cfr. MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 200. 88 Cfr. ANA MARIA GUERRA MARTINS, Manual de Direito da União Europeia , cit., p. 531. 89 Cfr. NUNO PIÇARRA, “A Justiciabilidade do Direito da União Europeia: Tribunal de Justiça e Tribunais Nacionais”, p. 3, disponível em: https://www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/np_MA_18647.pdf, acedido em 2 de maio de 2018; e ainda JOÃO CHUMBINHO, “A Evolução da Atividade Interpretativa do Juiz da União Europeia e a Aplicação das Teses de Hart e de Dworkin” , in Data Venia – Revista Jurídica Digital , Ano 1, edição n.º 1, Julho/Dezembro de 2012, p. 193, disponível em: https://www.datavenia.pt/ficheiros/edicao01/datavenia01_p189-222.pdf, acedido em 7 de Junho de 2018. 90 Cfr. NUNO PIÇARRA, “Três Notas sobre a Identidade do Sistema Jurisdicional da União Europeia”, in Jorge Miranda, J.J. Gomes Canotilho, José de Sousa e Brito, Miguel Nogueira de Brito, Margarida Lima Rego, Pedro Múrias, Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles , Vol. I, Almedina, 2012, p. 770. Também disponível em: https://www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/np_ma_18017.pdf, acedido em 03 de abril de 2018. 91 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUÍZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 105; 92 Cfr. CARLA CÂMARA, “Guia Prático do Reenvio Prejudicial”, Centro de Estudos Judiciários, 2012, p. 8, disponível em: http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/GuiaReenvioPrejudicial/guia.pratico.reenvio.prejudicial.pdf.
23 cabendo anular os atos dos Estados nem tampouco reformar as decisões proferidas na ordem jurídica interna em que se tenha aplicado o direito da União93. Diferente seria se os Tratados fundadores não tivessem passado ao lado de uma solução judicial de raiz federalista94, a qual implicaria que as decisões dos tribunais nacionais que contrariassem o direito da União ou que privilegiassem a aplicação das normas nacionais desconformes face ao mesmo fossem passíveis de recurso para o TJUE. Ao invés, a União optou por se distanciar da criação de um sistema de tribunais próprios 95, antes pautando o exercício das suas competências pelos princípios da atribuição, da proporcionalidade e da subsidiariedade. Enquanto o primeiro, respetivamente, faz depender a sua intervenção das competências que lhe são conferidas pelos Estados-Membros através dos Tratados; o segundo impõe que a União se limite, na prossecução dos objetivos traçados pelos Tratados, ao estritamente necessário; ao passo que o terceiro vinca “uma preferência pela atuação dos Estados, confinando a atuação da [União] aos casos em que esta possa acrescentar valor ao confronto da ação individual de cada país”, pelo que “para a [União] agir, terá de demonstrar que os objetivos visados não poderão ser alcançados no plano nacional”96, ora a nível central, regional, ou local. Reservadas aos tribunais da União estão, portanto, e na lógica da referida ideia de subsidiariedade, as competências insuscetíveis de serem atribuídas aos tribunais nacionais. Por ser de execução descentralizada, o direito da União deverá ser primeiramente aplicado a nível estadual e pelas mãos dos juízes nacionais (sem prejuízo da sua aplicação por outros tribunais, como é o caso dos tribunais internacionais regionais, como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, ou os de um Estado terceiro no âmbito da aplicação do direito internacional privado). Os tribunais domésticos são, assim, na expressão de JOANA COVELO DE ABREU, os “primeiro[s] juiz[es] do direito da União Europeia”97, que, na tarefa de julgar em primeira mão a generalidade dos litígios nos termos dos respetivos direitos processuais internos, não deverão descurar o cenário de fundo que é pincelado pelo direito da União. Tal impõe-lhes que decidam pela desaplicação ou pela suspensão da aplicação das disposições de direito nacional que se revelem desconformes e incompatíveis com o direito europeu, tal como mandam 93 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, JOÃO LUÍS MOTA DE CAMPOS, Manual de Direito Europeu – O sistema institucional e o ordenamento económico da União Europeia , 6ª edição, Coimbra Editora, 2010, p. 418. 94 A criação de uma União Europeia Federal chegou, no entanto, a constar do Projeto de Tratado relativo ao estabelecimento da União Europeia (1984) elaborado por Spinelli, que no artigo 43.º previa, sob a epígrafe “Judicial Review”, “(...) a right of appeal to the Court against the decisions of national courts of last instance where reference to the Court for a preliminary ruling is refused or where a preliminary ruling of the Court has been disregarded ” – isto é, a criação do direito de recurso para o TJ das decisões dos tribunais nacionais de última instância (supremos) que desconsiderassem as decisões proferidas pelo TJ em sede de reenvio prejudicial. 95 Cfr. NUNO PIÇARRA, “Três notas sobre a identidade do Sistema Jurisdicional da União Europeia”, cit., p. 770. 96 Cfr. ANTÓNIO GOUCHA SOARES, “A Divisão de competências entre a União Europeia e os Estados-Membros”, in A Constituição da Europa , R:I – Relações Internacionais n.º 1, março de 2004, p. 57, disponível em: http://www.ipri.pt/images/publicacoes/revista_ri/pdf/r1/RI01_Artg08_AGS.pdf, acedido a 25 de julho de 2018. 97 Cfr. JOANA COVELO DE ABREU, Tribunais Nacionais e Tutela Jurisdicional Efetiva: da cooperação à integração judiciária no Contencioso da União Europeia , 2015, p. 3. (Tese de Doutoramento, Universidade do Minho).
24 os princípios do primado do direito da União Europeia, do efeito direto, da interpretação conforme, da aplicabilidade direta e da autonomia processual dos Estados-Membros enquanto corolários do princípio da cooperação leal. 3. Os meios contenciosos perante o Tribunal de Justiça da União Europeia A União Europeia dispõe de um conjunto de vias processuais – contenciosas e não contenciosas – que foram instituídas para que as entidades em que o edifício judiciário da União se desdobra possam cumprir a incumbência que lhes fora confiada pelos Tratados: a de dar efeito e primazia ao direito da União. Os meios contenciosos a cargo do TJUE podem ser clarificados e categorizados nas vertentes seguintes: i. Contencioso da interpretação (através do mecanismo do reenvio de questões prejudiciais para o TJ); ii. Contencioso de fiscalização da legalidade (através dos recursos de anulação e por omissão, bem como da exceção da ilegalidade); iii. Contencioso de plena jurisdição ou da responsabilidade (através das ações por incumprimento; por responsabilidade da União e de indemnização por responsabilidade extracontratual do decisor da União Europeia; da impugnação de sanções pecuniárias impostas pela União ou dos recursos de funcionários e agentes contra a União e, ainda, através das ações instauradas em virtude de cláusula compromissória); iv. Tutela processual cautelar (através de providências cautelares típicas e atípicas); v. Competência consultiva. Não nos cabendo aqui ocupar-nos dos restantes, cingir-nos-emos ao âmbito do contencioso da fiscalização da legalidade confiado ao TJUE, que passa por assegurar o respeito pela ordem jurídica europeia ou, por outras palavras, a uniformidade do direito da União. Para o efeito, o TFUE consagra expressamente um conjunto de vias processuais – que JÓNATAS MACHADO designa de processo de defesa das prerrogativas institucionais 98 – a que os interessados podem, consoante os casos – isto é, 98 Cfr. JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , 2ª edição, Coimbra Editora, 2014, p. 553.
25 atendendo essencialmente ao objeto e ao fim99 –, lançar mão para efeitos da reposição da legalidade dos atos da União inquinados. Especificamente destinadas ao controlo da legalidade estão, assim, as seguintes vias contenciosas: o recurso de anulação (artigo 263.º); a ação por omissão (artigo 265.º) e a exceção de ilegalidade (artigo 277.º). A par deste esquema tríplice 100, o processo de questões prejudiciais (ou simplesmente “reenvio prejudicial”) previsto no artigo 267.º do TFUE também assume um especial protagonismo, já que – e ainda que não se trate verdadeiramente de um processo contencioso – tem sido frequentemente apontado pelo TJUE como via alternativa (e indireta) ao recurso de anulação. 3.1. As principais vias contenciosas 3.1.1. O recurso de anulação Para questionarem judicialmente a legalidade de um ato adotado pelas instituições, órgãos e organismos da União, os particulares podem, na essência, reagir por ação ou por exceção, conforme o comportamento daqueles se traduza, respetivamente, numa ação ou numa omissão do dever de agir. Quando pretendam deduzir oposição contra atos europeus que sejam alegadamente violadores do seu respetivo direito, os recorrentes podem fazê-lo diretamente nos Tribunais da União, lançando mão, neste caso, ao recurso de anulação ínsito no artigo 263.º do TFUE, do qual constam as respetivas condições de admissibilidade – maxime exigidas para os casos em que o recorrente particular não seja o destinatário formal do ato que pretende atacar. Por lhe serem inteiramente dedicadas as Partes II e III da presente dissertação, cumpre-nos que, neste momento, lhe teçamos apenas esta breve referência, a fim de facilitar (e de adequar) o seu enquadramento face às restantes vias contenciosas principais previstas no contencioso da União para os recorrentes particulares. A ele retornaremos, então, mais adiante. 3.1.2. O recurso por omissão Situação diversa será aquela em que os recorrentes particulares ou os recorrentes privilegiados (os Estados Membros e demais instituições, incluindo o Tribunal de Contas) – cujas condições de admissibilidade são, porém, distintas – pretendam reagir não contra a ação, mas contra a abstenção 99 Cfr. MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Introdução ao Contencioso da União Europeia , 2ª edição, Almedina, 2017, pp. 135 e 136. A autora esclarece, a propósito, que os meios contenciosos através dos quais o TJUE exerce a sua competência se distinguem em razão do seu objeto e da sua finalidade, ao contrário do que sucede na generalidade dos sistemas de justiça internacional, universal ou regional (de âmbito genérico ou especializado em razão da matéria), que não fazem esta distinção. 100 A expressão é de CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p. 438.
26 ilegal de agir que é imputável a uma instituição, órgão ou organismo da União. Para estes casos, a via processual adequada será a do recurso (ou processo) por omissão, uma vez que o ato não foi adotado – se tivesse sido, o recurso de anulação seria uma possibilidade. Entre o recurso de anulação e o recurso por omissão há, portanto, uma “interação virtuosa” ou, se preferirmos, uma “relação de afinidade processual”101: enquanto um exerce um controlo por ação, o outro fá-lo por omissão, o que os torna, nas palavras do próprio Tribunal de Justiça, “a expressão de uma e mesma via de direito”102. Regulado nos termos dos artigos 265.º e 266.º do TFUE, o instituto do recurso por omissão está então especialmente destinado a sancionar a passividade, a inação e a inércia ilegais da instituição que, estando obrigada a atuar nos termos dos Tratados, não o fez, incorrendo por isso mesmo na sua violação. Não será, porém, este o caso da instituição que não estava obrigada a atuar, mas apenas habilitada 103 para tal; o mesmo valendo para os casos em que a instituição não tenha competência para praticar o ato requerido. Sem prejuízo das condições de admissibilidade – que diferem para os recorrentes privilegiados e para os particulares –, em causa poderá estar qualquer ato da União independentemente da sua natureza ou forma, desde que se verifique a condição de obrigatoriedade da sua adoção e a sua respetiva omissão. São dois os momentos em que esta via se desdobra. Numa primeira fase – pré-contenciosa ou administrativa –, o interessado deverá interpelar formalmente a instituição (mais concretamente, e a saber, o Parlamento Europeu, o Conselho Europeu, o Conselho, a Comissão ou o Banco Central Europeu), o órgão ou o organismo infrator com vista à reparação da ilegalidade, devendo fazê-lo dentro de um “prazo razoável”104. O desfecho da situação será determinado pela reação a este convite a agir: se no prazo de dois meses (contados da interpelação) a instituição em causa tomar uma posição relativamente ao pedido105, o objeto do recurso desaparece, a ação termina por inutilidade superveniente da lide e o recurso é, portanto, evitado; não o fazendo, colocar-se-á numa situação de omissão de pronúncia. Desta feita, começa a correr um novo prazo que dois meses de que o interessado disporá 101 As duas expressões pertencem a MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da Legalidade , AAFDL Editora, 2017, p. 204. 102 Cfr. Acórdão (TJCE) Chevalley/Comissão , de 18 de novembro de 1970, proc. 15/70, considerando 6. Este aresto não se encontra disponível em língua portuguesa; no entanto, a expressão surge traduzida, tal como a reproduzimos (entre outros), no Acórdão (ex-TPI) Air One SpA/Comissão , de 10 de maio de 2006, proc. T-395/04, considerando 25. 103 Cfr. Acórdão (TJCE) Chevalley/Comissão, cit., considerandos 8 a 14. 104 Ainda que os Tratados nada digam a respeito do prazo de que o interessado disporá para formular este convite, por razões de segurança jurídica e de continuidade o TJUE tem dado algumas indicações, tendo considerado, no Acórdão (TJCE) Países Baixos/Comissão , de 6 de julho de 1971, proc. 59/70, considerando 22, que o lapso de 18 meses não é um “prazo razoável”. 105 Quanto às formalidades a observar, a jurisprudência tem reiterado que o pedido quer-se suficientemente explícito e preciso , com o intuito de permitir à instituição um conhecimento concreto do conteúdo da decisão que lhe é solicitada, podendo ainda mencionar-se expressamente, por prudência (e de forma a que a instituição requerida tome consciência da importância da sua reação e se sinta compelida a atuar), a intenção de agir judicialmente em caso de silêncio – neste sentido, cfr. os Acórdãos (TJCE) Usinor/Comissão , de 10 de junho de 1986, processos apensos C-81/85 e C-119/85, considerando 15; e (ex-TPI) TF1/Comissão , de 3 de junho de 1999, proc. T-17/96, considerando 41.
27 para, se assim entender, a perseguir judicialmente (artigo 265.º, 2.º parágrafo, TFUE). Com a instauração da ação por omissão, cujo objeto será idêntico ao do convite para agir, abre-se então a porta à segunda fase – judicial ou contenciosa –, a correr termos no TJUE. O convite a agir é, no caso dos recorrentes particulares, uma condição prévia da admissibilidade do recurso. Nos termos do artigo 265.º, 3.º parágrafo, esta via está-lhes apenas reservada nos casos em que a instituição esteja legalmente obrigada a tomar uma decisão (exceto recomendações ou pareceres), que não tomou, da qual o requerente seria o potencial destinatário ou pela qual seria direta e individualmente afetado. Se o dever de ação continuar a ser violado, o recorrente pode considerar a hipótese de avançar com uma ação de indemnização. 3.1.3. A exceção de ilegalidade106$ O artigo 277.º do TFUE contempla, através da figura da exceção de ilegalidade, a possibilidade de qualquer parte poder recorrer aos meios previstos no 2.º parágrafo do artigo 263.º do TFUE para arguir, perante o TJUE107, a inaplicabilidade (e não a invalidade) de atos de alcance geral108 (regulamentos ou atos equiparáveis) da autoria das instituições, órgãos ou organismos da União. Se julgada procedente, a entidade que emanou o ato julgado inaplicável deverá proceder à sua revogação, em conformidade com os princípios da segurança jurídica e da igualdade. Porém, como essa declaração de inaplicabilidade não produz efeitos erga omnes , mas apenas inter partes , o ato conservará, quanto aos demais (isto é, à exceção das partes que figuram no processo em causa), a sua vigência e validade no seio da ordem jurídica europeia apesar do vício de ilegalidade de que padece, pelo que só será desaplicado no caso sub judice (já que o juiz da União carece de poderes para o anular). A exceção de ilegalidade constitui, assim, um outro meio processual para efeitos de controlo da ilegalidade das normas e dos atos jurídicos da União, encontrando-se “subjacente ao princípio de que 106 A expressão “exceção de ilegalidade” utilizada para designar este meio processual não resulta diretamente dos Tratados (há até quem prefira chamarlhe “controlo incidental” ou “exceção de inaplicabilidade”), mas tem sido a mais frequentemente utilizada por se considerar ser a designação que mais intimamente se aproximar da sua natureza. JOÃO MOTA DE CAMPOS ( et al. ) explica, a propósito, que “na verdade, a «inaplicabilidade» de um ato da UE decorrerá da sua ilegalidade pertinentemente invocada ; o «controlo incidental» ocorre precisamente porque tal ilegalidade foi arguida ; e esta arguição reveste o caráter de uma exceção porque a questão da ilegalidade é sempre suscitada (pelo demandante ou pelo demandado) contra o ato com base no qual se pretende impor-lhe uma obrigação ou recusar-lhe o direito alegado – e, portanto, a título de defesa por exceção contra um ato ilegal ” – cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 813. 107 No caso dos atos nacionais de execução, o incidente de ilegalidade é suscetível de ser invocado junto dos tribunais nacionais, o que pode demandar um reenvio prejudicial (artigo 267.º, TFUE) – cfr. JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , 3ª edição, Gestlegal, 2018, pp. 698 a 701. 108 Até à entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a invocação da exceção de ilegalidade estava limitada aos regulamentos. No entanto, o TJ já se havia manifestado no sentido de que “[o] âmbito de aplicação do [atual artigo 277.º do TFUE] deve (...) alargar-se aos atos das instituições que, embora não revestindo a forma de regulamento, produzem todavia efeitos análogos e que, por esse motivo, não podiam ser atacados por outros sujeitos jurídicos que não as instituições e os Estados-membros no âmbito do [atual artigo 263.º, TFUE]. Esta interpretação ampla (...) decorre da necessidade de garantir um controlo de legalidade em benefício das pessoas excluídas pelo [4.º parágrafo do artigo 263.º] da possibilidade de recurso direto contra os atos de alcance geral, quando sejam afetadas por decisões de aplicação que lhes digam direta e individualmente respeito” – cfr. Acórdão (TJ) Simmenthal/Comissão , de 6 de março de 1979, proc. 92/78, considerandos 40 e 41.
28 toda a pessoa deve poder defender-se de um ato normativo que sirva de base a uma decisão que lhe seja dirigida”109. No entanto, e ainda que frequentemente apontada como uma “garantia adicional de defesa” conferida aos particulares110 atendendo à sua ilegitimidade para efeitos de impugnação de atos normativos, só funciona se for invocada por via de exceção111, já que não consubstancia um direito de ação autónomo. Logo, só se lhes poderá lançar mão a título incidental e no âmbito de um processo/ação principal que decorra nos tribunais da União e do qual o excipiente faça parte, em conjugação com outros instrumentos do contencioso europeu em sentido estrito – o que ocorre, geral e paradigmaticamente, no contexto do recurso de anulação112. Ademais, não poderá ser suscitada à toa para atacar qualquer ato de alcance geral, já que este “deve ser aplicável, direta ou indiretamente, ao caso que é objeto de recurso e (...) deve existir um nexo jurídico direto entre a decisão individual impugnada e o ato geral em questão”113. Para os particulares, este instituto é visto como “complementar”115 ao do recurso de anulação na medida em que, não estando sujeito a prazo, pode ser invocado mesmo nos casos em que a ação de anulação já não possa ser julgada admissível por ter expirado o prazo útil para a sua instauração116. No entanto, alerta-se para o facto de o lapso temporal decorrido entre a entrada em vigor do ato de alcance geral atacado e a aprovação do ato recorrido ser suscetível de prejudicar a prova do vínculo direto entre o ato de alcance geral e o ato de alcance individual objeto da ação principal117. De todo o modo – e apesar de, recorde-se, a sua natureza jurídico-processual impedir que seja exercida na ausência de um direito de ação a título principal ou quando a ação principal seja julgada improcedente –, tem-se reconhecido que a exceção de legalidade vem, em certa medida, cobrir (ou, pelo menos, atenuar) as limitações dos particulares no âmbito dos recursos de anulação contra atos de alcance geral (ou de cariz normativo), pelo que assume, por isto mesmo, uma “extrema (ainda que limitada) importância”118. 109 Cfr. JÓNATAS MACHADO , Direito da União Europeia , cit., p. 608. 110 Expressão de JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 816. Em sentido idêntico, cfr. MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 451. 111 Cfr. Acórdão (TJCE) Albini/Conselho e Comissão , de 16 de julho de 1981, proc. 33/80, considerando 17. 112 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 837. Não obstante a “relação privilegiada” que apresenta com o recurso de anulação, o incidente da exceção de ilegalidade pode ser também levantado no quadro de uma ação por incumprimento, de uma ação de indemnização ou de uma ação por omissão – cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, A Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p. 503. 113 Cfr. Acórdãos (TG) BCE/Maria Concetta Cerafogli , de 27 de outubro de 2016, proc. T-787/14 P, considerando 44; KF/CSUE , de 25 de outubro de 2018, proc. T-286/15, considerando 156. 115 Cfr. MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 452. 116 Já os recorrentes privilegiados ( máxime , Estados-Membros) podem, a todo o tempo – e mesmo que não tenham impugnado atempadamente o ato de alcance geral ao abrigo do recurso de anulação – exercer a exceção de ilegalidade. 117 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 223. 118 Cfr. MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 451.
35 Equacionando a hipótese de uma utilização abusiva dos critérios Cilfit 157 – o que contenderia com a tutela jurisdicional efetiva – há quem advogue, apesar do inerente risco de sobrecarga judicial do TJ, um automático e incondicionado “regresso a uma obrigação de reenvio incondicional para os órgãos jurisdicionais nacionais que se pronunciam em última instância” 158: o preenchimento daqueles critérios seria analisado pelo TJ, que atuaria como uma espécie de filtro , por forma a que os órgãos jurisdicionais nacionais não se pudessem resguardar neles para escaparem à obrigatoriedade de reenvio. Posicionando-se num quadro ligeiramente distinto, há quem proponha, ao invés, um equilíbrio, defendendo uma obrigação nos moldes descritos apenas em caso de iniciativa das partes que levantam uma questão de direito da União159. Ademais, há ainda quem considere a criação de um novo meio processual destinado a proteger os cidadãos da União lesados pela recusa de reenvio obrigatório160. À consagração expressa das referidas situações em que o reenvio prejudicial configura uma obrigatoriedade legal pura, os Tratados não fizeram corresponder qualquer sanção para os casos da sua violação. Porém, se do caso Köbler resultou que a abstenção do dever legal de reenvio é suscetível de gerar a responsabilidade do Estado-juiz por violação do direito da União – o que consequentemente acarreta o ressarcimento pelos prejuízos sofridos pelos particulares em virtude de tal lesão161 –, em Ferreira da Silva e Brito 162 o TJ foi ainda mais longe na aplicação daquele princípio (o da responsabilidade do Estado). Dando um salto qualitativo, determinou, em estreia absoluta, que a ausência de reenvio prejudicial obrigatório por um órgão jurisdicional de última instância – no caso, o Supremo Tribunal de Justiça (STJ) português – consubstancia uma manifesta violação do direito da União, na aceção da 157 Cfr. Conclusões da Advogada-Geral CHRISTINE STIX-HACKL, apresentadas em 12 de abril de 2005, no caso Intermodal Transports , cit., considerando 106. 158 Cfr. Conclusões da Advogada-Geral CHRISTINE STIX-HACKL, apresentadas em 12 de abril de 2005, no caso Intermodal Transports , cit., considerando 106. 159 Cfr. FILIPA FERNANDES, O Direito Fundamental à Ação e as Suas Implicações no Contencioso da União Europeia pós-Tratado de Lisboa – Por um «mecanismo europeu de resgate» dos direitos dos particulares , cit., pp. 80 a 85. 160 Cfr. INÊS QUADROS , A Função Subjectiva da Competência Prejudicial do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias , Almedina, 2006, p. 192. A autora reconhece, porém, que tal causaria um conflituaria com a ideia do reenvio como “diálogo de jurisdições”, com a ausência de hierarquia jurisdicional e com a lealdade entre as jurisdições nacionais e da União. 161 Cfr. Acórdão (TJ) Köbler , de 30 de setembro de 2003, proc. C-224/01, considerandos 33 a 36 e 50: “(...) a plena eficácia [das normas da União] seria posta em causa e a proteção dos direitos que as mesmas reconhecem ficaria diminuída se os particulares não pudessem, sob certas condições, obter ressarcimento quando os seus direitos são lesados por uma violação do direito comunitário imputável a uma decisão de um órgão jurisdicional de um Estado-Membro decidindo em última instância”, sendo que “constitui por definição a última instância perante a qual os particulares podem fazer valer os direitos que o direito comunitário lhes confere. Não podendo uma violação destes direitos por uma decisão desse órgão jurisdicional que se tornou definitiva geralmente ser sanada, os particulares não podem ser privados da possibilidade de acionarem a responsabilidade do Estado a fim de obterem por este meio uma proteção jurídica dos seus direitos. É, aliás, para evitar que os direitos conferidos aos particulares pelo direito violados que, por força do artigo [267.º], terceiro parágrafo, [TFUE], um órgão jurisdicional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno é obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça. Deste modo (...) os [particulares] devem ter a possibilidade de obter, junto de um órgão jurisdicional nacional, ressarcimento do prejuízo causado pela violação destes direitos por uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância. (...). Por último, concluiu o TJ que “o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a ressarcir os danos causados aos particulares por violação do direito [da União] que lhes são imputáveis é igualmente aplicável quando a violação em causa resulte de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional decidindo em última instância. Cabe à ordem jurídica de cada Estado-Membro designar o órgão jurisdicional competente para resolver os litígios relativos a essa reparação”. 162 Cfr. Acórdão (TJ) Ferreira da Silva e Brito e o./Estado português , de 9 de setembro de 2015, proc. C-160/14.
36 expressão “violação suficientemente caracterizada” enunciada na jurisprudência do TJ na matéria163. Ademais, clarificou os contornos da jurisprudência Cilfit, estabelecendo que “a simples existência de decisões contraditórias proferidas por outros órgãos jurisdicionais nacionais não pode constituir um elemento determinante, suscetível de impor a obrigação enunciada no artigo 267.º, terceiro parágrafo, do TFUE", pelo que a última instância decisória pode “entender, não obstante uma interpretação determinada de uma disposição do direito da União efetuada por órgãos jurisdicionais inferiores, que a interpretação que se propõe dar à referida disposição, diferente da que foi feita por aqueles órgãos jurisdicionais, se impõe sem dar lugar a qualquer dúvida razoável”164. Este acórdão marcou, portanto, duplamente: ora porque o caso em concreto configurou uma violação da doutrina do acte clair , ora uma situação de responsabilidade de um Estado-Membro por violação do direito da União. 163 Cfr. Acórdãos (TJ) Köbler , cit., considerando 56; Test Claimants in the EU Group Litigation , de 12 de dezembro de 2006, proc. C-446/04, considerando 214; Fuß , de 25 de novembro de 2010, proc. C-429/09, considerando 52. 164 Cfr. Acórdão (TJ) Ferreira da Silva e Brito e o./Estado português , cit., considerandos 41 e 42.
37 PARTE II CAPÍTULO III – O RECURSO DE ANULAÇÃO PARA O TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA: CONSIDERAÇÕES GERAIS TECIDAS À LUZ DAS MODIFICAÇÕES INTRODUZIDAS PELO TRATADO DE LISBOA "I am not an advocate of frequent changes in laws and constitutions, but laws and institutions must go hand in hand with the progress of the human mind. As that becomes more developed, more enlightened, as new discoveries are made, new truths discovered, and manners and opinions change, with change of circumstances, institutions must advance also to keep pace with the times. We might as well require a man to wear still the coat which fitted him when a boy as civilized society to remain ever under the regime of their ancestors." Thomas Jefferson 1. Introdução Foi em 1986 que o Tribunal de Justiça salientou que a então Comunidade Económica Europeia – hoje, União – é uma “comunidade de Direito” cabalmente apetrechada de um “sistema completo de vias de recurso e de procedimentos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos atos das instituições”165. Uma dessas vias é precisamente a do recurso de anulação, que encontra atualmente consagração expressa no artigo 263.º do TFUE, sendo regulado nos termos dos seus artigos 256.º, 264.º e 266.º e, ainda, pelo artigo 51.º do ETJ. Enquadrado na via contenciosa de controlo (ou de fiscalização) da legalidade dos comportamentos positivos (isto é, por ação) das instituições, órgãos e organismos da União, o recurso de anulação surge como a mais eficaz166 via de acesso direto dos particulares ao Tribunal de Justiça da União Europeia167, o que o tem frequentemente elevado ao título de “meio contencioso principal” destinado à apreciação 165 Cfr. Acórdão Les Vert, cit., considerando 23. 166 Neste sentido, cfr. RUI MANUEL MOURA RAMOS, Estudos de Direito da União Europeia , Coimbra Editora, 2013, p. 348. 167 Via essa que é bifurcada, na medida em que dela também faz parte o recurso por omissão (artigo 265.º do TFUE). Este mecanismo difere do recurso de anulação por ser o meio de reação adequado para atacar situações de inércia ou de inação.
38 da validade dos atos da União168. Anteriormente materializado na letra do entretanto reformado artigo 230.º do Tratado da Comunidade Europeia (doravante, TCE)169 – que tinha, por sua vez, origem no artigo 173.º do TCEE –, começou por designar a possibilidade de “[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode[r] interpor (...) recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam direta e individualmente respeito”170 . Entretanto, à luz das revisões encetadas pela entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 2009, esta definição foi simultaneamente transposta e densificada pelo atual artigo 263.º, 4.º parágrafo do redenominado TFUE, que passou a estatuir o seguinte: “Qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução” (ênfase acrescentada). Da renovada redação ressaltam à vista, desde logo, duas alterações dignas de apontamento. Por um lado, o apagamento da expressão “decisões” e a sua substituição pela expressão “atos”, do qual resulta que todos os atos dirigidos formalmente ao particular ou pelos quais este seja direta e individualmente atingido são, agora, questionáveis diante do TJUE (o que por sua vez decorre, como veremos, de um alinhamento do Tratado com a jurisprudência do TJUE171); e, por outro, a possibilidade de recorrer dos atos regulamentares que não careçam de medida de execução e afetem diretamente o particular – o que veio estender o âmbito da legitimidade ativa e facilitar, consequentemente, o acesso das pessoas singulares e coletivas à justiça dos tribunais da União172. Com efeito, se anteriormente se impunha aos particulares a verificação cumulativa das condições de afetação direta e individual para efeitos da contestação de atos gerais e abstratos – o que continua a ser uma exigência para a recorribilidade de atos que tenham como destinatário um terceiro –, o regime pós-Lisboa veio abrir portas à impugnação de atos regulamentares que não careçam de 168 Cfr., neste sentido, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Introdução ao Contencioso da União Europeia , cit., p. 149; e ainda JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , cit., p. 569, que acentua o “maior relevo teórico e prático, material e processual” do recurso de anulação. 169 A designação “TCE” passou a ser utilizada após o Tratado de Maastricht, a fim de o diferenciar do Tratado da União Europeia (TUE). Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, designa-se, hoje, por Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). 170 Cfr. ex-artigo 230.º, 4.º parágrafo, do TCE. 171 Em resultado, mais concretamente, da jurisprudência fixada nos UPA e Codorniu, sobre os quais nos debruçaremos posteriormente. 172 Cfr. Alessandra Silveira, Princípios de Direito da União Europeia , cit., p. 248.
39 medidas executórias (ou de implementação), ao mesmo tempo que poupou o particular de, nestes casos, demonstrar a sua individualidade. Aclamada pela doutrina, esta é uma solução que, subscrevendo as palavras de ALESSANDRA SILVEIRA, se adequa coerentemente ao caráter “necessariamente geral” do ato regulamentar, o que implicará a afetação de todos os destinatários de igual modo173. 2. Da admissibilidade do recurso As condições de admissibilidade designam os pressupostos processuais de ordem pública que devem, sempre que for o caso, ser invocados por iniciativa própria (isto é, ex officio ) do julgador da União174. Estão essencialmente relacionadas com a (i) natureza do ato litigioso, (ii) o tribunal competente; a (iii) legitimidade do recorrente e o (iv) prazo para a impugnação175. 2.1. Natureza do ato litigioso Nem todos os atos provenientes de autoridades europeias são suscetíveis de ser objeto de recurso de anulação176. A recorribilidade do ato é delimitada, desde logo, pela sua natureza, cuja tarefa de determinação foi confiada ao próprio TJUE. Em causa terá então de estar um ato da União Europeia passível de ser jurisdicionalmente impugnado, o implica, por um lado, que o ato europeu seja definitivo e decisório; e, por outro, a produção de efeitos jurídicos obrigatórios. De fora ficam, naturalmente, os atos nacionais (oriundos das autoridades dos EstadosMembros)177, ainda que em execução do direito da União – é o caso dos atos de transposição de diretivas e dos pareceres negativos das autoridades administrativas estaduais no âmbito de um processo decisório para a atribuição de fundos europeus. 2.2. Tribunal competente Por força do Tratado de Lisboa, o artigo 256.º do TFUE encarrega o TG, em concreto, de conhecer em primeira instância dos recursos de anulação intentados ao abrigo do artigo 263.º do TFUE. Ressalva 173 Cfr. ALESSANDRA SILVEIRA, Princípios de Direito da União Europeia , cit., p. 247. 174 Cfr. Acórdão (TJ) Coen , de 23 de janeiro de 1998, proc. C-246/95, considerando 21; Despacho (ex-TPI) Michailidis e o./Comissão , de 15 de setembro de 1998, proc. T-100/94, considerando 49. 175 Neste sentido, cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 667. 176 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., pp. 440 e 441. 177 Assim resultou do Acórdão (TJ) Oleificio Borelli/Comissão , de 3 de dezembro de 1992, proc. C-97/91, considerandos 9 e 10. Esta jurisprudência foi posteriormente reiterada pelo TJ, dos quais são exemplo os Acórdãos (ex-TPI) Kesko/Comissão , de 15 de dezembro de 1999, proc. T-22/97, considerando 83; e (TJ) Suécia/Comissão , de 18 de dezembro de 2007, proc. C-64/05 P, considerando 91.
40 feita, porém, no que tange aos recursos que sejam atribuídos a tribunais especializados (artigo 257.º, TFUE) e aos que, nos termos do disposto no artigo 51.º do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante, “ETJUE”), estejam sob reserva de competência do TJ178. Confiada ao órgão jurisdicional de primeira instância ficou, portanto, a tarefa de apurar e apreciar soberanamente (isto é, a título exclusivo) a matéria de facto, exceto nos casos em que os factos provados estiverem desencontrados com os documentos dos autos que lhe foram apresentados. Mas uma vez que “a fronteira entre os factos e o direito nem sempre é nítida”179, nos casos em que o TG não tenha apenas procedido à apreciação dos factos, mas também à sua qualificação, caberá ao TJ o exercício do controlo “[d]a fiscalização da qualificação jurídica desses factos e das consequências jurídicas daí retiradas pelo [TG]”180, no sentido de apreciar a sua conformidade com o direito. Por sua vez, das decisões proferidas pelo TG cabe recurso, ainda que limitado às questões de direito, para o TJ propriamente dito. Ao abrigo do artigo 256.º, 2º parágrafo, TFUE e artigos 56.º e seguintes, ETJUE), são recorríveis para o TJ, nomeadamente: i) as decisões que ponham termo à instância, ii) que só parcialmente conheçam do mérito da causa ou (iii) que ponham termo a incidentes processuais de incompetência ou inadmissibilidade. Às partes acresce ainda a possibilidade de recorrer das decisões que ordenem a suspensão da execução do ato impugnado ou medidas provisórias (artigos 57.º do ETJUE, 278.º e 279.º do TFUE) que tenham sido proferidas pelo TG. Na procedência do recurso, a decisão prolatada em sede de primeira instância será anulada pelo TJ, que pode decidir o litígio diretamente ou, na ausência de condições para o efeito, remetê-lo para julgamento para o TG. Neste último caso, o TG ficará, de todo o modo, vinculado à solução que o TJ deu às questões de direito que lhe foram submetidas (artigo 61.º, n.º 2, 2º parágrafo, ETJUE). Já as decisões prolatadas pelos tribunais especializados serão recorríveis para o TG, estando o recurso mais uma vez condicionado às questões de direito (artigos 256.º, n.º 2, 1º parágrafo do TFUE, 11.º do Anexo I ao ETJUE, 136.ºA e seguintes do Regulamento de Processo do TG – doravante, “RPTG); e do TG para o TJ, o que só sucederá a título de exceção, nomeadamente quando haja risco grave de lesão da unidade ou da coerência do direito da União (artigos 256.º, n.º 2, 2º parágrafo do TFUE, 62.ºB, 1º parágrafo do ETJUE e 123.º-A e seguintes do Regulamento de Processo do TJ, doravante “RPTJ”). 178 Nos casos enunciados na aludida disposição legal apenas se garante, portanto, um grau de jurisdição. 179 Cfr. ALESSANDRA SILVEIRA, SOPHIE PEREZ FERNANDES, em comentário ao artigo 256.º do TFUE, in Manuel Lopes Porto, Gonçalo Anastácio (coord.), Tratado de Lisboa – Anotado e Comentado , cit., p. 294. 180 Cfr. Despacho (TJ) San Marco/Comissão , de 17 de setembro de 1996, proc. C-19/95, considerandos 39 e 40; Comissão/Brazzelli Lualdi e o ., de 1 de junho de 1994, proc. C-136/92 P, considerandos 48 e 49; Deere/Comissão , de 28 de maio de 1998, proc. C-7/95 P, considerando 21; CB/Comissão , de 11 de setembro de 2014, proc. C-67/13 P, considerando 41.
41 2.3. Legitimidade Processual A legitimidade processual distingue-se conforme seja ativa ou passiva: a primeira, respetivamente, incide sobre os entes que podem demandar em juízo; já a segunda, por seu turno, diz respeito aos entes suscetíveis de serem demandados em virtude da emanação de atos que produzam os seus efeitos jurídicos na esfera de outras pessoas ou entidades. 2.3.1. Condições de legitimidade processual ativa: os atos da União justiciáveis Na distinção operada por vários autorizados autores181, os potenciais demandantes podem ser agrupados em três categorias: (i) a dos recorrentes privilegiados; (ii) a dos recorrentes semiprivilegiados182 (iii) e a dos recorrentes não-privilegiados ou ordinários (comummente denominados por recorrentes particulares – designação que adotaremos)183. 2.3.1.1. Recorrentes Privilegiados Nos termos do artigo 263.º, n.º 2 do TFUE, inserem-se nesta categoria o Conselho, o Parlamento Europeu, a Comissão e os Estados-Membros, considerados recorrentes privilegiados graças à inilidível presunção de que atuam no interesse geral que os dispensa de justificar o respetivo interesse em agir. Dispõem, portanto, de um acesso especialmente facilitado aos tribunais da União, por gozarem de um “direito de recurso praticamente incondicionado, na medida em que estão autorizados a impugnar qualquer ato da União, não têm de fazer prova do seu interesse em recorrer e podem socorrer-se, em apoio da sua impugnação, de todos os motivos de nulidade contemplados nos tratados”184. Para JÓNATAS MACHADO, este é um “privilégio total (...) ao serviço do interesse objetivo da defesa da juridicidade e da legalidade material e formal”185 . Na versão originária do TCEE, a via do recurso de anulação estava apenas reservada à Comissão, ao Conselho e aos Estados-Membros. A recusa em estender essa faculdade ao Parlamento Europeu encontra-se bem ilustrada no caso que ficou conhecido como “Comitologia”, do qual resultou 181 Da qual são exemplos, entre outros, FAUSTO DE QUADROS; ANA MARIA GUERRA MARTINS, Contencioso da União Europeia , Almedina, 2ª edição, 2007, pp. 150 e seguintes; SOFIA OLIVEIRA PAIS , Estudos de Direito da União Europeia , 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 135 e seguintes; DAMIAN CHALMERS, GARETH DAVIES, GIORGIO MONTI, European Union Law: cases and materials , 2ª edição, Cambridge University Press, 2010, pp. 414 e seguintes. 182 Há, porém, quem designe os recorrentes semiprivilegiados de recorrentes institucionais não privilegiados . É o caso de CARLOS BOTELHO MONIZ , em comentário ao artigo 263.º do TFUE, in Manuel Lopes Porto, Gonçalo Anastácio (coord.), Tratado de Lisboa – Anotado e Comentado , cit., pp. 948 a 950. 183 No entanto, note-se que apenas as categorias de recorrentes privilegiados e de recorrentes ordinários se encontram formalmente distinguidas nos termos do Tratado. 184 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., pp. 695 e 696. 185 Cfr. JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , cit., p. 572.
42 que “no estado atual da legislação aplicável o Tribunal não pode reconhecer ao Parlamento Europeu legitimidade para interpor recurso de anulação”186. Esta jurisprudência seria, porém, ultrapassada dois anos depois, quando o Tribunal – reconhecendo que “[a] ausência nos tratados de uma disposição que preveja o direito do Parlamento de apresentar um recurso de anulação pode constituir uma lacuna da regulamentação processual, mas não poderia prevalecer sobre o interesse fundamental que se prende com a manutenção do equilíbrio institucional definido pelos tratados”187 –, admitiu o recurso (embora limitado à defesa das respetivas prerrogativas) por aquele intentado. Com este impulso, o reconhecimento expresso da legitimidade ativa do Parlamento Europeu passaria da letra da jurisprudência para o papel dos Tratados com a redação que o Tratado de Maastricht (TUE) deu ao renovado artigo 173.º do TCE, que por sua vez codificou aquela que vinha já sendo a orientação firme do TJUE. Com a assinatura do Tratado de Nice em fevereiro de 2001, o Parlamento Europeu deixou de dispor de uma legitimidade ativa condicionada à salvaguarda das suas prerrogativas e foi acomodado no grupo dos Estados-Membros, do Conselho e da Comissão, passando a gozar da qualidade de recorrente privilegiado. Favorecida em virtude deste regime impugnatório “menos exigente” e “mais facilitador” para o Parlamento Europeu188 saiu, uma vez mais, a tutela jurisdicional efetiva. 2.3.1.2. Recorrentes Semiprivilegiados À categoria de recorrentes semiprivilegiados (ou simplesmente “interessados”189), inicialmente composta pelo Tribunal de Contas e pelo Banco Central Europeu, o Tratado de Lisboa fez, mais recentemente, acrescer um dos órgãos consultivos da União, nomeadamente o Comité das Regiões (artigo 263.º, 3º parágrafo, TFUE). Se os recorrentes privilegiados beneficiam de uma legitimidade “apenas limitada pela própria existência do ato anulável e pela verificação de um vício suscetível de inquinar a sua validade”190, os recorrentes semiprivilegiados dispõem, por seu turno, de uma legitimidade ativa mitigada . Balizados pelo “objetivo de salvaguardar as respetivas prerrogativas” competenciais191 (concedidas nos termos dos 186 Cfr. Acórdão (TJCE) Parlamento/Conselho (“Comitologia”), de 27 de setembro de 1988, proc. C-302/87, considerando 28. O Tribunal justificou-se dizendo que cabia especialmente à Comissão, nos termos do então artigo 155.º do TCEE, zelar pelas prerrogativas do Parlamento Europeu e, por conseguinte, reagir em sede anulatória sempre que tal se afigurasse necessário. 187 Cfr. Acórdão (TJ) Parlamento/Conselho , de 22 de maio de 1990, proc. C-70/88, considerandos 23-27. Esta jurisprudência foi posteriormente repisada, sendo disso exemplos os Acórdãos (TJ) Parlamento/Conselho, de 7 de julho de 1992, proc. C-295/90, considerandos 8 a 10; e Parlamento/Conselho de 16 de julho de 1992, proc. 65/90, considerandos 12 a 15. 188 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., pp. 452 e 453. 189 Designação atribuída opor MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 425. 190 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 695. 191 Cfr. artigo 263.º, 3.º parágrafo, do TFUE.
43 Tratados e dos respetivos Estatutos) ou, mais genericamente, a sua esfera de atuação no âmbito do sistema jurídico-político europeu192, só poderão interpor recurso de anulação quando a atuação das instituições, órgãos e organismos da União se imiscua, fora do previsto nos Tratados, no exercício das suas competências. Significa isto que seu acesso ao TJUE repousa na defesa de interesses próprios, por forma a “garantir[-lhes] (...) a possibilidade de, pela via contenciosa, defender o seu lugar nas relações interinstitucionais, pela invocação, por exemplo, de eventuais violações ao princípio do equilíbrio institucional, bem como de eventuais transgressões aos limites de competência, resultantes nomeadamente de uma escolha errada da base jurídica que fundamentou a adoção do ato em causa”193 . 2.3.1.3. Recorrentes Não Privilegiados Considerados recorrentes não privilegiados ou ordinários são as pessoas físicas e jurídicas – isto é, as pessoas singulares (quaisquer indivíduos, pelo que não releva se são ou não cidadãos da União) e as pessoas coletivas (empresas, sejam elas de direito público ou privado; nacional ou internacional), que preenchem o conceito de particulares. Desde que demonstrem interesse em agir e que sejam titulares de personalidade e de capacidade judiciárias para poderem atuar judicialmente, os particulares podem legitimamente interpor recurso de anulação de um ato da União que lhes seja dirigido. Nos restantes casos – isto é, quando o ato seja formalmente destinado a um terceiro –, só poderão recorrer do ato se por ele forem direta e individualmente afetados. Assiste-lhes ainda a possibilidade de impugnar atos regulamentares autossuficientes pelos quais sejam diretamente atingidos. Por se tratar de um dos tópicos centrais à caracterização do tema que nos ocupa, densificá-loemos infra 194, pelo que, por ora, cumpre-nos fazer-lhes apenas esta simples referência. 2.3.2. Condições de legitimidade processual passiva: os atos da União impugnáveis A legitimidade passiva respeita aos atos cuja fiscalização da legalidade está a cargo do Tribunal da União, ou seja, aos atos passíveis de sindicância. A propósito, estatui o artigo 263.º, 1.º parágrafo 192 Cfr. CARLOS BOTELHO MONIZ, em comentário ao artigo 263.º do TFUE, in Manuel Lopes Porto, Gonçalo Anastácio (coord.), Tratado de Lisboa – Anotado e Comentado , cit., p. 948. 193 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 174. 194 O tema será, mais concretamente, retomado no Capítulo V da presente dissertação.
44 do TFUE, que são recorríveis, independentemente da sua designação, forma ou natureza195: (i) os atos legislativos unicamente emanados do Conselho, ou deste em conjunto com o Parlamento Europeu, no âmbito do processo legislativo ordinário ou especial dos artigos 289.º e 294.º do TFUE; (ii) outros atos adotados pelo Conselho, pela Comissão e pelo Banco Central Europeu, desde que não configurem meras recomendações ou pareceres196; (iii) bem como os atos do Parlamento Europeu, do Conselho Europeu, e (iv) dos órgãos e organismos da União destinados a projetar os seus efeitos jurídicos sobre a esfera de terceiros197. Apesar da supressão da estrutura tripartida da União, o TJUE continua, à partida, a não poder ser chamado a pronunciar-se sobre a legalidade dos atos adotados nos domínios da política externa e de segurança comum (PESC) que exceto nos casos dos artigos 275.º do TFUE198 e 40.º do TUE199 continua a fugir ao escopo da sua competência ratione materiae (artigo 24.º, n.º 1, in fine , TUE) . Quer isto dizer que tais atos não podem ser impugnados pelos particulares. No entanto, desde 1 de dezembro de 2014 – data que marcou o termo do período transitório consagrado pelo Protocolo (n.º 36), que era de cinco anos contados da entrada em vigor do Tratado de Lisboa – que os domínios do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ)200 passaram a estar a coberto do TJUE, agora competente para estatuir sobre todos os atos da União no âmbito da cooperação policial e da cooperação judiciária em matéria penal (artigos 67.º e seguintes, TFUE). 2.3.2.1. Atos legislativos Da redação do artigo 263.º, 1º parágrafo, do TFUE resulta, desde logo, a faculdade de os atos legislativos poderem constituir objeto de recurso. Demolida a estrutura pilarizada201 da União – que deu lugar a uma moldura institucional única –, o Tratado de Lisboa passou a distinguir atos legislativos e 195 Neste sentido se tem fixado a jurisprudência constante, da qual são exemplos os Acórdãos (TJ) Comissão/Conselho ( AETR ), de 31 de março de 1971, proc. 22/70, considerando 42; Deutsche Post AG e República Federal da Alemanha/Comissão , de 13 de outubro de 2011, proc. C-463/10 P e C-475/10 P, considerando 36. 196 As recomendações e os pareceres são atos que se encontram inseridos no elenco dos atos típicos não vinculativos e são adotados pelas instituições da União (artigo 288.º, 1.º parágrafo, TFUE). 197 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 165. 198 O artigo 24.º, n.º 1, parte final do 2.º parágrafo consagra a competência do TJUE para fiscalizar a legalidade das decisões previstas na 2ª parte do 2.º parágrafo do artigo 275.º do TFUE. Este remete, por sua vez, para o artigo 263.º, 4.º parágrafo do TFUE, o que significa que o TJUE é competente para apreciar os recursos de anulação intentados por particulares que pretendam questionar a legalidade de decisões que estabeleçam medidas restritivas adotadas em matéria de Política Externa e Segurança Comum pelo Conselho, contra pessoas singulares ou coletivas. 199 Outra das exceções à inexistência de competência do TJUE nos domínios da Política Externa e Segurança Comum resulta da conjugação dos artigos 24.º, n.º 1, parte final do 2.º parágrafo e 40.º do TUE, que lhe atribuem competência para apreciar a delimitação de atribuições entre o TUE e o TFUE, apreciando a legalidade dos instrumentos jurídicos adotados no quadro da Política Externa e Segurança Comum (que afetem as atribuições e competências consagradas em bases jurídicas constantes do TFUE). 200 Correspondente ao III pilar institucional, na anterior nomenclatura denominado “Justiça e Assuntos Internos” (JAI). 201 Referimo-nos à Europa dos três pilares (o comunitário; o da Política Externa e Segurança Comum e o da Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal) que fora introduzida pelo Tratado de Maastricht (1992).
51 Nos casos em que não seja possível determinar com rigor a data em que a notificação de uma decisão foi feita, tem-se dado ao recorrente, nas palavras do próprio TJ, o “benefício da dúvida”233. Por conseguinte – e desde que a factualidade não permita, de todo, afastar a possibilidade de a notificação ter sido recebida demasiado tarde –, o recurso que dessa decisão aquele venha a intentar será considerado tempestivo. O mesmo vale nos casos de dúvida quanto à data da tomada de conhecimento do ato, circunstância que coloca o ónus da prova da data em que esse evento ocorreu no lado da parte que alegar a extemporaneidade do recurso234. 3.2. A publicação de um ato que não carece obrigatoriamente de o ser A jurisprudência dos tribunais da União tem consolidado que “tendo em conta o facto de que os prazos de recurso visam salvaguardar a segurança jurídica (...), a data da publicação, se existir, é o critério decisivo para determinar o início da contagem do prazo de recurso”235. Todavia, como vimos, nem todos os atos estão sujeitos a esta formalidade. Ademais, e ainda que o ato não dependa obrigatoriamente de ser publicado, nada impede que a instituição que o emite proceda nesse sentido. É o que acontece com as decisões cujo destinatário está identificado, bem como no caso de determinadas diretivas. Nestes casos, por via de regra, o prazo começará a correr a partir da sua notificação ou, supletivamente, da tomada de conhecimento, nos termos do artigo 263.º, 6.º parágrafo do TFUE. Porém, a jurisprudência do TJUE tem vindo a admitir a suscetibilidade de essa prática da publicação (ainda que por mera cortesia , já que dela não depende a vigência do ato) poder desencadear legítimas expectativas no recorrente – será assim nos casos em que se assuma como uma prática “constante” da instituição236 – o que a torna um interesse merecedor da tutela do direito. Nestas circunstâncias, a questão passa por saber se o prazo da recorribilidade será 233 Neste sentido, cfr. Acórdão (TJCE) Snupat/Alta Autoridade , de 17 de julho de 1959, processos apensos C-32/58 e 33/58, p. 136, onde pode ler-se, mais concretamente, que “[ t]here must be taken into account the fact that the reasons why the day on which time started to run is uncertain are that the CPFI, whose conduct is attributable to the defendant, omitted to send the letter of 12 May by registered post and that the defendant has not been able to provide any indication as to the day on which the letter was posted by the CPFI. Therefore the applicant must be accorded the benefit of the doubt ” (ênfase acrescentada). 234 Neste sentido, cfr. Acórdãos (TJ) Belfiore/Comissão , de 5 de junho de 1980, proc. C-108/79, considerando 7, p. 1781; Athinaïki Techniki , de 17 de julho de 2008, proc. C-521/06, considerando 70; Parlamento/Comissão , de 23 de outubro de 2007, proc. C-403/05, considerando 35; (ex-TPI) Branco/Comissão , de 30 de junho de 2005, proc. T-347/03, considerando 54; Despacho (ex-TPI) GAL Penisola Sorrentina/Comissão , de 13 de abril de 2000, proc. T-263/97, considerando 47. 235 Cfr. Despachos (TJ) de 25 de novembro de 2008, TEA/Comissão , proc. C-500/07 P, considerando 23; e S.A.B.A.R/Comissão , de 25 de novembro de 2008, proc. C-501/07, considerando 22. 236 É o que sucede, por exemplo, com os atos do Conselho relativamente à conclusão de acordos internacionais que sejam vinculativos para a União; bem como das decisões da Comissão em matéria de auxílios de Estado. A propósito deste último exemplo, ver o acórdão ( ex -TPI) BAI/Comissão, de 28 de janeiro de 1999, proc. T-14/96, considerando 34, no qual pode ler-se que “[e]mbora a publicação não seja uma condição da respetiva aplicabilidade, segundo uma prática constante, anunciada pela própria Comissão (...), as decisões da Comissão de encerrar um processo de análise de auxílios instaurado nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado são publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias ”.
52 determinado pela data da publicação do ato no Jornal Oficial da União Europeia; pela data da sua notificação; ou a partir da sua tomada de conhecimento por parte do recorrente. O TJ pronunciou-se a respeito no paradigmático acórdão Alemanha c. Conselho 237. Remando na mesma direção que o Advogado-Geral Michael B. Elmer – segundo o qual “[o] momento da tomada de conhecimento deve (...) ser utilizado para calcular o prazo apenas quando o ato não tenha sido efetivamente publicado ou notificado ao recorrente”238 (ênfase acrescentado) –, o TJ concluiu que “é a data de publicação que faz correr o prazo de recurso”239. Na mesma linha foi o TG no processo Schmoldt 240, que opôs, de um lado, a Comissão, que apoiada na jurisprudência insistia na inadmissibilidade do recurso por extemporaneidade com base na supletividade do critério da data de tomada de conhecimento do ato relativamente aos das datas da publicação e da notificação; e, do outro lado, um grupo de pessoas coletivas (recorrentes) que afirmava a primazia do critério da tomada de conhecimento. Seguindo as pegadas do TJ à luz daquela ampla interpretação da letra da lei, o TG garantiu que “o critério da data da tomada de conhecimento do ato como início do prazo de recurso tem caráter subsidiário ao da publicação”; razão pela qual determinou, na sequência da publicação da decisão em causa no caso em concreto, pelo afastamento do critério da tomada de conhecimento241. Pelo mesmo caminho enveredou novamente o TG, um ano depois, no despacho proferido no âmbito do processo Air Bourbon 242 , que foi sendo calcorreado nas decisões prolatadas, por exemplo, nos acórdãos Qualcomm 243, ISD Polska 244, Access Info Europe 245 e, mais recentemente, Direct Way 246, e República Portuguesa c. Comissão 247. Podemos do exposto concluir que a jurisprudência constante do TJUE em muito tem contribuído para cimentar o caráter supletivo do critério cronológico da tomada de conhecimento não só relação ao 237 Cfr. Acórdão (TJ) Alemanha/Conselho , cit, considerandos 35 a 39. 238 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral MICHAEL B. ELMER, apresentadas em 24 de junho de 1997, no caso Alemanha/Comissão , proc. C-122/95, considerando 35, no qual defende que o entendimento do Tribunal (nos termos do qual o prazo para o recurso começa a contar a partir da publicação do ato, quer essa prática seja ou não obrigatória) cumpre os desígnios da clareza e da segurança jurídica. Permite assegurar que os recorrentes dispõem, em nome do princípio da tutela jurisdicional efetiva, de “um tempo razoável para defender os seus interesses”, bem como “a [possibilidade] de velar por que os particulares, as instituições e os Estados-Membros, após o decurso de um certo prazo, possam confiar na força obrigatória do ato, milita[ndo] a favor de uma regra clara e precisa para definir o momento em que o prazo começa a correr, de maneira a que os cidadãos, as instituições e os Estados-Membros saibam precisamente a partir de que momento corre o prazo e (...) quando termina.” – cfr. considerando 34 das aludidas Conclusões. 239 Cfr. Acórdão (TJ) Alemanha/Conselho, cit., considerando 39. O TJ chegou até aqui por via da interpretação do artigo 263.º do TFUE (numerado, na altura, artigo 173.º do TCEE), no sentido de que “o critério da data de tomada de conhecimento do ato como ponto de partida para o prazo de recurso tem caráter subsidiário relativamente às datas de publicação ou de notificação do ato” (considerando 35). 240 Cfr. Despacho (ex-TPI) Schmoldt e o./Comissão , de 25 de maio de 2004, proc. T-264/03, considerando 58. 241 Cfr. Despacho (ex-TPI) Schmoldt e o./Comissão , cit., considerando 56. 242 Cfr. Despacho (ex-TPI) Air Bourbon/Comissão , de 19 de setembro de 2005, no proc. T-321/04, considerando 32. 243 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Qualcomm/Comissão , cit., considerando 55. 244 Cfr. Acórdão (ex-TPI) ISD Polska e o./Comissão , de 1 de julho de 2009, processos apensos T-273/06 e T-297/06, considerando 55. 245 Cfr. Acórdão (TG) Access Info Europe/Conselho , de 22 de março de 2011, proc. T-233/09, considerando 28. 246 Cfr. Acórdão (TG) Direct Way e o./Parlamento , de 29 de outubro de 2015, Proc. T-126/13, considerando 31. 247 Cfr. Acórdão (TJ) República Portuguesa/Comissão , de 17 de maio de 2017, proc. C-337/16 P, considerando 39.
53 critério da notificação, mas também em relação ao da publicação do ato248. Não nos restando dúvidas relativamente ao cariz subsidiário do critério daquele critério, o Tribunal aparenta, porém, entrar numa certa contradição com aquele que parece ser o simples resultado da letra e do espírito do artigo 263.º, 6.º parágrafo249, que expressamente consagra que o recurso deverá ser apresentado “[...] no prazo de dois meses a contar, conforme o caso, da publicação do ato, da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta [última, ou seja, da notificação; e não “destas”, isto é, da publicação e da notificação] do dia em que o recorrente tenha tomado conhecimento do ato” (ênfase acrescentado). Esta jurisprudência é, por conseguinte, classificada por JOÃO MOTA DE CAMPOS ( et al ) de “pouco rigorosa” e o “resulta[do] de uma desatenção em relação à letra clara do artigo 263.º, sexto parágrafo, TFUE ( conjugado com o regime relativo à entrada em vigor dos atos jurídicos da União acolhido no artigo 297.º TFUE )”250. Apoiado no texto do referido preceito, o autor defende o cariz subsidiário do critério da tomada de conhecimento apenas em relação ao da notificação, tese que reforça ao afirmar que “se o recorrente tiver tomado conhecimento, logo após a sua adoção, de um ato sujeito a publicação mas não publicado, o prazo para o recurso (de dois meses) iniciar-se-ia de imediato e o recorrente disporia por isso de um prazo menor do que o previsto para o caso de ter sido cumprida a formalidade essencial da publicação”251, ao qual ainda acrescem os 14 dias. Relativamente a esta questão, não vislumbramos o sentido de haver um critério cronológico alternativo para os casos da publicação do ato, pelo menos nos casos em que esta seja obrigatória – já que é precisamente essa prática que faz começar a contar o prazo de recorribilidade: o ato não será, até então, recorrível, pelo simples facto de nem sequer integrar a ordem jurídica da União. Ademais, tampouco nos parece ser de admitir que a redação do artigo 263.º, 6.º parágrafo encerre em si, por isso mesmo, um lapso de escrita por parte dos autores do Tratado, até porque este reproduz integralmente a letra do artigo 230.º, último parágrafo do TCE, o seu antecessor. Nenhuma destas disposições foi objeto de quaisquer alterações naquele sentido, quando – a ser caso disso –, já houve mais do que uma oportunidade para tal. Ainda assim, e embora não possamos pôr de parte a tese segundo a qual o TJ terá cometido um erro de leitura ao interpretar, no já referido acórdão Alemanha c. Conselho , a norma no sentido de 248 No mesmo sentido, cfr. ALINA KACZOROWSKA-IRELAND, European Union Law , Fourth Edition, Routledge, 2016, p. 493. 249 Neste sentido, cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., pp. 745 a 750. 250 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 746. 251 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 748.
54 que a supletividade do critério da tomada de conhecimento se verifica em relação às datas da publicação e da notificação (e não apenas em relação a esta última), também não podemos desconsiderar a possibilidade de o entendimento que presidiu àquela decisão (que tem, aliás, sido constantemente repisado ora pelo TG, ora pelo TJ) poder consubstanciar um esforço do TJUE – ainda que pretoriano – no sentido de garantir que a ação de anulação intentada sub judice pudesse ser conhecida pelo juiz da União, ainda intentada extemporaneamente, assim aliviado as dificuldades inerentes a um regime já de si exigente. Com efeito, ao validar a interposição do recurso de um ato (de conclusão de acordos internacionais) que era constantemente publicado pelo Conselho sem que tal fosse, no entanto, condição da sua aplicabilidade, ao considerar o critério da publicação como ponto de partida para a contagem do prazo, o TJ privilegiou o direito à ação da recorrente. O mesmo não teria sucedido caso tivesse ignorado o carácter da habitualidade da publicação e considerado, ao invés, o critério da data da tomada de conhecimento (caso em que o recurso seria julgado inadmissível). No entanto, também cremos que permitir que os princípios de certeza e de segurança jurídicas que estão (ou devem estar) na base da determinação do prazo dentro do qual deverá ser intentado um recurso possam ficar à mercê de uma prática que, por muito constante e habitual que seja, não representa mais do que uma mera faculdade – ou, digamos, uma espécie de cortesia por parte da Instituição que adota o ato – é, no mínimo, um tanto ou quanto imprudente. Por isto mesmo, consideramos importante o lapidar de algumas arestas, por forma a afastar eventuais arbitrariedades e desigualdades a nível de tratamento que possam colocar em xeque a boa administração da justiça. Assim, e partindo do pressuposto de que a data da tomada de conhecimento do ato como ponto de partida para a contagem do prazo de recurso possa ser, na linha da jurisprudência do TJUE, supletiva quer em relação às datas da publicação quer da notificação da decisão, o pertinente polimento poderá, porventura, passar por tornar obrigatória a referida “cortesia ” quando se passe a considerar que a Instituição tem adotado com regularidade a prática da publicação. Tal implicaria, em todo o caso, a fixação de um limite a partir do qual se pode passar a considerar que publicação constitui uma prática habitual e constante , qualificando-se tal ato como suscetível – aí sim – de gerar (e de lesar) legítimas expectativas nos interessados. 4. Fundamentos do Recurso de Anulação São quatro os vícios que podem servir de apoio à impugnação judicial de um ato da União: (i) incompetência; (ii) violação de formalidades essenciais; (iii) violação das regras dos Tratados e (iv) desvio de poder.
55 4.1. Incompetência O princípio da atribuição (artigo 5.º, n.º 1, TUE) limita a atuação da União Europeia ao âmbito das competências que lhe são cometidas pelos Estados-Membros nos Tratados, e dos objetivos que deve prosseguir. No entanto, pode suceder que o ato tenha sido adotado pela instituição, órgão ou organismo da União que, no entanto, carece de competência legal para o efeito. Esta circunstância consubstancia um vício de incompetência que pode verificar-se a um duplo nível: em absoluto (situação de incompetência externa, que ocorre quando o ato não podia, de todo, ser emanado pela entidade em questão, por esta carecer de poderes jurídicos de atuação), ou apenas relativamente (situação de incompetência interna, que ocorre quando a entidade que adotou o ato não tinha competência para o fazer quando desacompanhada de uma outra – isto é, isoladamente252). Em todo o caso, estar-se-á perante um vício grave que determinará a nulidade do ato. Ainda assim, há quem considere que as situações de incompetência externa comportam a inexistência jurídica do ato , passível de ser invocada a todo o tempo e por qualquer sujeito de direito da União. Esta inexistência “seria causa da admissibilidade do recurso de anulação , o que não impede, porém, que o recurso seja instaurado para que o Tribunal tenha ensejo de verificar liminarmente essa inexistência ao declarar o recurso inadmissível”253. 4.2. Violação ou omissão de formalidades essenciais Pese embora o Tratado seja omisso no que à definição de “formalidades essenciais” respeita, a jurisprudência tem entendido que o ato impugnado incorre neste vício quando não obedeça a todas as formalidades estipuladas pelo Tratado como pressuposto para a sua adoção; ou, quando revele falta ou insuficiência de fundamentação (artigos 296.º ou 297.º, TFUE). Uma vez verificado, o vício ditará a nulidade do ato. É um vício de conhecimento oficioso e cuja verificação será aferida em função do caso concreto, pelo que não será possível determinar de antemão quais as formalidades tidas como essenciais254. Podemos, no entanto, adiantar tratar-se de um vício que se pode manifestar assumindo as dimensões 252 É o que sucede, por exemplo, quando o Parlamento Europeu ou o Conselho adotam isoladamente um ato que só poderia ter sido adotado por ambos em conjunto; ou quando a Comissão decide em matéria cujo poder de decisão está reservado ao Conselho. 253 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 756. 254 A propósito, cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., pp. 192 e 193.
56 seguintes255: i) omissão das formalidades que integram o processo de elaboração e adoção dos atos europeus e de cuja prática a sua validade depende (ausência de proposta de decisão, quando prevista nos termos dos Tratados; ii) ausência de parecer da Instituição, órgão ou organismo da União, quando exigida pelos Tratados); omissão de formalidades que constituam uma garantia dos interessados (como notificações, consultas prévias, inquéritos, pareceres); iii) falta de publicação dos atos, quando obrigatória; iv) inexistência ou insuficiência de fundamentação do ato (dever imposto pela ordem jurídica comunitária em termos claros , pertinentes e concisos , ao abrigo dos artigos 296.º, 2.º parágrafo do TFUE e 41.º, n.º 2, última parte da CDFUE). Dentre as quatro situações expostas, a última – atinente à falta ou insuficiência da fundamentação do ato – é a mais recorrentemente apontada pelos recorrentes. Trata-se de um dever que pode (ou deve) ser oficiosamente conhecido pelo juiz da União256 e que, embora apreciado em função do caso em concreto (isto é, do respetivo conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos e do interesse dos destinatários ou de terceiros direta e individualmente por ele afetados)257, implica que as razões que presidiram à sua adoção sejam expostas de modo claro, no sentido de perfeitamente intelegível e coerente. Por permitir ao próprio Tribunal um exercício da fiscalização da legalidade mais eficiente258 e, em simultâneo, o conhecimento pelos interessados das razões que estão na base da adoção do ato pelo respetivo autor, a exigência de fundamentação aplica-se a todos os atos suscetíveis de recurso de anulação adotados pelas instituições da União259. 4.3. Violação dos Tratados e de qualquer regra de direito relativa à sua aplicação A violação das regras de direito instituídas pelos Tratados (ou de qualquer uma outra relativa à sua aplicação) é o vício mais tipicamente invocado pelos recorrentes junto do Tribunal da União260, e caracteriza-se por “(...) comporta[r] todas as formas de menosprezo, por ação ou por omissão, de qualquer disposição ou princípio dos Tratados – considerados isoladamente ou no conjunto das suas 255 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, JOÃO LUÍS MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, Manual de Direito Europeu – O sistema institucional, a ordem jurídica e o ordenamento económico da União Europeia , cit., pp. 477 e 478. 256 Cfr. Acórdãos (TJCE) Usinor/Comissão , de 1 de julho de 1986, proc. 185/85, considerando 19; (TJ) Comissão/Daffix , de 20 de fevereiro de 1997, proc. C-166/95 P, considerando 24; Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala , de 10 de julho de 2008, proc. C-413/06 P, considerando 174; (ex-TPI) Krupp Thyssen Stainless e Acciai Speciali Terni/Comissão , de 13 de dezembro de 2001, processos apensos T-45/98 e T-47/98, considerando 125. 257 Cfr. Acórdão (TJ) Freistaat Sachsen e o./Comissão , de 30 de setembro de 2003, processos apensos C-57/00 P e C-61/00 P, considerando 76; (TG) Région Nord-Pas-de-Calais/Comissão , de 12 de maio de 2011, processos apensos T-267/08 e 279/08, considerando 43. 258 Cfr. Acórdãos (TJ) Comissão/Sytraval e Brink’s France , de 2 de abril de 1998, proc. C-367/95 P, considerando 63; Comissão/Conselho , de 1 de outubro de 2009, proc. C-370/07, considerando 52; Régie Networks , de 22 de dezembro de 2008, proc. C-333/07, considerando 63; Interporc/Comissão , de 6 de março de 2003, proc. C-41/00 P, considerando 55. 259 Cfr. Acórdão (TJ) Comissão/Conselho , cit., considerandos 37, 42 e 45. 260 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, O Direito Processual da União Europeia – Contencioso Comunitário , cit., p. 757; MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 193.
57 disposições, incluindo os que enunciam os objetivos da União; e não apenas das regras dos Tratados como também de qualquer norma (resultante de um ato unilateral ou de um acordo internacional concluído pela União Europeia) adotada na conformidade dos Tratados e que deva considerar-se hierarquicamente superior ao ato litigioso. O TJ está, assim, autorizado a sancionar qualquer ofensa à legalidade da União, incluindo os princípios gerais de direito que nela se incorporam”261. Mas como qualquer ilegalidade acaba por, no fundo, redundar numa violação da lei, a distinção deste vício dos demais faz-se, como explica MARIA LUÍSA DUARTE, de forma “residual e pela negativa”, pelo que será constatado “quando se verifica uma ilegalidade insuscetível de qualificação como incompetência, violação das formalidades essenciais ou desvio de poder”262. 4.4. Desvio de poder Na ausência de uma definição legal expressamente consagrada nos Tratados, o TJUE aproximouse do significado de “desvio de poder” conferido pelo direito administrativo dos Estados-Membros264, que, nas palavras de FREITAS DO AMARAL, é definido como o “vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir tal poder”265 – ou seja, o ato sofre de desvio de poder quando tenha sido adotado na prossecução de finalidades que não constem do leque de objetivos do autor que o emanou. Bebendo deste entendimento, o TJUE tem fixado em jurisprudência constante que aquele vício consiste “[n]a adoção, por uma instituição da União, de um ato com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de tornear um processo especialmente previsto pelo Tratado para obviar às circunstâncias do caso em apreço. (...) [A]ssim um ato só enferma de desvio de poder caso se revelar, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, ter sido adotado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados”266. 261 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, JOÃO LUÍS MOTA DE CAMPOS, ANTÓNIO PINTO PEREIRA, Manual de Direito Europeu – O sistema institucional, a ordem jurídica e o ordenamento económico da União Europeia , cit., p. 479. 262 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 194. 264 Cfr. JOÃO MOTA DE CAMPOS, JOÃO LUÍS MOTA DE CAMPOS, Manual de Direito Europeu – O sistema institucional e o ordenamento económico da União Europeia , cit., p. 479. 265 Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo , Vol. II, Almedina, 1989, p. 394. 266 Cfr. Acórdão (TG) Éditions Odile Jacob SAS/Comissão , de 5 de setembro de 2014, proc. T-471/11, considerando 166. Este aresto dá seguimento ao entendimento plasmado, entre outros, nos Acórdãos (TJ) Fedesa e o./Comissão , de 14 de novembro de 1990, proc. C-331/88, considerando 24; Países Baixos/Conselho , de 22 de novembro de 2001, proc. C-110/97, considerando 137; Ramondín e o./Comissão , de 11 de novembro de 2004, processos apensos C-186/02 P e C-188/02 P, considerando 44; Swedish Match , de 14 de dezembro de 2004, proc. C-210/03, considerando 75; Reino de Espanha/Conselho , de 15 de maio de 2008, proc. C-442/04, considerando 49; Reino de Espanha/Conselho , de 16 de abril de 2013, procs. apensos C-274/11 e C-295/11, considerando 33; e (ex-TPI) Qualcomm/Comissão , cit., considerando 161; People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho , de 23 de outubro de 2008, proc. T-256/07, considerando 151.
58 Por oposição à conceção subjetivista (especialmente centrada na intenção do autor do ato), a orientação seguida pelo TJUE enquadra-se na conceção objetivista, caracterizada por se focar no texto do ato por forma a encontrar indícios identificáveis; pelo que uma decisão enfermará de desvio de poder sempre que, partindo de indícios objetivos, pertinentes e concordantes , o decisor se afaste do objetivo pelo qual os seus poderes lhe foram conferidos e os use – por motivos pessoais, institucionais ou políticos que fujam ao cômputo da sua habilitação legal – em prol de um fim (ilícito e determinante) diverso do previsto. No entanto, e segundo MARIA LUÍSA DUARTE, é a prova da aludida objetividade, pertinência e concordância (entre o objetivo legal e o determinativo) que está na base do insucesso da grande parte das ações que invocam o desvio de poder: com efeito, “não basta demonstrar a existência de uma razão ilícita ou ilegítima de atuação (...), importa provar que essa razão ilícita ou injustificada foi determinante na adoção daquele ato”267. Neste sentido, o Tribunal esclarece que “mesmo quando um motivo injustificado se junta aos motivos válidos, a decisão não enferma por esse facto de desvio de poder, quando não sacrifique o objetivo essencial”268. 5. Da decisão de anulação: que efeitos? Decorre do 1.º parágrafo do artigo 264.º do TFUE que à decisão do TJUE que declare a nulidade do ato impugnado se atribui, em regra, eficácia retroativa ( ex tunc ) e erga omnes . Enquanto o primeiro efeito é de ordem temporal e gera a destruição ab initio dos efeitos que tenham sido produzidos pelo ato anulado, implicando a restauração do statu quo ante – o que significa que há que (re)colocar as partes afetadas no estado em que estas se encontravam previamente à adoção do ato (tudo se passando como se, no fundo, este nunca tivesse sido adotado); o segundo efeito respeita, por sua vez, à extensão dos efeitos da decisão e impõe que estes sejam oponíveis a todos (não se limitando, portanto, a atingir apenas as partes envolvidas no caso in concreto ), o que confere à decisão de anulação uma força de res judicata (isto é, autoridade de caso julgado)269. No entanto, como ensina JOANA COVELO DE ABREU, este efeito erga omnes não se verificará “nos casos em que a anulação diga respeito a atos individuais, consolidando-se face a todos aqueles que não procederam à sua impugnação. É neste sentido que o Tribunal de Justiça se tem dirigido, determinando que uma decisão em sede de recurso de anulação 267 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, O Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 195. 268 Cfr. Acórdão (ex-TPI) EDP/Comissão , de 21 de setembro de 2005, proc. T-87/05, considerando 87. Igualmente, entre outros, os Acórdãos (ex-TPI) Computer Resources International (Luxembourg) SA/Comissão , de 5 de novembro de 2014, proc. T-422/11, considerando 110; Qualcomm/Comissão , cit., considerando 161; (TG) Éditions Odile Jacob SAS/Comissão, cit., considerando 166; Crédit mutuel Arkéa/BCE , de 13 de dezembro de 2017, proc. T52/16, considerando 210. 269 A força de caso julgado determina a impossibilidade de impugnar novamente o ato com base num vício já apreciado (e julgado inexistente) pelo Tribunal. Tal não invalida, porém, que a legalidade desse ato possa ser novamente questionada, desde que assente num fundamento novo.
59 que beneficie uma empresa não poderá aproveitar as demais que, sendo destinatárias do mesmo ato, com ele se conformaram e não tentaram a sua impugnação”270. Da decisão de anulação resultará um vazio jurídico que não pode ficar por preencher, para efeitos da salvaguardando dos interesses do recorrente271. Uma vez que à jurisdição da União está vedada a possibilidade de dirigir injunções ou intimações às instituições, aquele vazio terá de ser imperativamente colmatado pela instituição, órgão ou organismo da União que tenha adotado o ato entretanto derrubado, que o fará mediante a adoção das medidas adequadas e necessárias à execução do acórdão proferido pelo Tribunal (artigo 266.º, 1.º parágrafo, TFUE). Tal passará pela adoção de um ato novo e sacudido dos vícios que anteriormente minaram a sua validade, sem prejuízo de poder haver ainda lugar a uma eventual indemnização por parte da União em sede de responsabilidade civil extracontratual272. Mas a anulação tanto pode atingir a totalidade do ato, como somente uma parte dele. No entanto, o ato só poderá ser parcialmente anulado caso os elementos cuja anulação se invoque puderem ser separados (ou, nas expressões sinónimas utilizadas pelo TJUE, dissociáveis , autonomizáveis , independentes ou destacáveis )273 do que resta do ato. Esta exigência não tem sido julgada preenchida nos casos em que essa anulação parcial tenha por efeito alterar objetivamente274 o espírito e a substância do ato, “implica[ndo] a transformação deste num ato que o seu autor não teve a intenção de adotar ou não teria adotado”275. Se assim não for, o ato terá de ser anulado na íntegra. De todo o modo, não obstante a decisão de anulação, motivos essencialmente relacionados com a segurança jurídica podem levar o Tribunal a ditar a sobrevivência de certos efeitos decorrentes do ato anulado. Os efeitos que resistirão deverão, porém, ser especificamente precisados (artigo 264.º, 2.º parágrafo, TFUE). Por último, cumpre apenas tecer um breve comentário relativamente aos casos em que a ação de anulação não seja julgada procedente: isto “não significa que se opera uma «declaração de validade», 270 Cfr. JOANA COVELO DE ABREU, “Anotação ao acórdão do Tribunal Geral (1ª Secção) de 18 de junho de 2013, República Portuguesa c. Comissão Europeia , T-509/09”, in Anuário Português de Direito Internacional 2013 , ID – Instituto Diplomático, Ministério dos Negócios Estrangeiros, 2015, p. 269. 271 Cfr., neste sentido, o Despacho (ex-TPI) Deloitte/Comissão, de 20 de setembro de 2005, proc. T-195/05 R, considerando 130. 272 Reza o artigo 266.º, 2.º parágrafo do TFUE que caso o ato anulado tenha sido adotado pelo BCE, a indemnização recairá sobre os danos causados por si ou pelos seus agentes, no exercício das respetivas funções. 273 Cfr., entre outros, os Acórdãos (TJ) França/Parlamento e Conselho , de 24 de maio de 2005, proc. C-244/03, considerando 13; Comissão/República da Estónia , de 29 de março de 2012, proc. C-505/09 P, considerandos 111 e 112; Comissão/República da Polónia , de 29 de março de 2012, proc. C504/09 P, considerandos 98 e 99; 274 Cfr., neste sentido, o Acórdão (TJ) Alemanha/Comissão , de 30 de setembro de 2003, proc. C-239/01, considerando 37, onde se pode ler que: “a questão de saber se uma anulação parcial altera a substância do ato impugnado constitui um critério objetivo e não um critério subjetivo ligado à vontade política da autoridade que adotou o ato controvertido”. Na mesma linha, o Acórdão (TJ) França/Parlamento e Conselho, cit., considerando 15. 275 Cfr. Acórdão (TJ) Comissão/República da Estónia , cit., considerando 102.
60 já que o tribunal apenas entendeu que, com base nos fundamentos invocados e discutidos perante si, não havia lugar à anulação do ato impugnado”276. CAPÍTULO IV – O ACESSO CONDICIONADO DOS RECORRENTES PARTICULARES AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA 1. Introdução Os recorrentes particulares são formalmente apelidados de recorrentes não privilegiados , uma designação que não nos deixa, desde logo, cair em grandes ilusões: é, com efeito, às pessoas singulares e coletivas que está reservada a mais longa e íngreme estrada a percorrer naquela que só muito dificilmente não será uma frustrante jornada em prol do acesso direto ao TJUE. Esta é uma realidade que, em muito, se deve aos apertados requisitos de admissibilidade a que os particulares estão incontornavelmente sujeitos, o que se verifica, especialmente, quando aqueles não sejam os destinatários formais do ato que pretendem sindicar. 2. O locus standi dos recorrentes particulares Para que possam, junto do TJUE, atacar a legalidade das medidas adotadas no contexto da União, os particulares têm de possuir locus standi para o efeito (ou, em definição sinónima, legitimidade processual). Tal encontra-se atualmente estabelecido pelo TFUE, que expressamente consagra, no 4.º parágrafo do artigo 263.º, a faculdade de as pessoas singulares e coletivas desafiarem: i. os atos que lhes sejam formalmente dirigidos; ii. os atos que, embora dirigidos a um terceiro, os afetem direta e individualmente; e, ainda, iii. os atos regulamentares que não necessitam de medidas de execução e os afetem diretamente. No âmbito das três situações elencadas, os particulares podem, grosso modo , recorrer dos atos europeus dos quais sejam, ou não, os destinatários formais (isto é, diretos). Sucede, porém, que estas duas circunstâncias não são perspetivadas pelo Tratado nem, sobretudo, pelo TJUE com a mesma ligeireza: se o primeiro cenário – que terá como objeto um ato desprovido de caráter normativo e de 276 Cfr. JOANA COVELO DE ABREU, “Anotação ao acórdão do Tribunal Geral (1ª Secção) de 18 de junho de 2013, República Portuguesa c. Comissão Europeia , T-509/09”, cit., p. 270.
67 Codorniu SA., uma empresa espanhola dedicada ao setor vinícola – mais concretamente à produção de vinhos espumantes –, o que a levou a proceder em sede anulatória contra a validade daquela medida. Embora tivesse a medida impugnada revestisse a natureza de um verdadeiro regulamento, o TJ entendeu que “[a]o reservar o direito de utilizar a menção «crémant» aos produtores franceses e luxemburgueses, a medida impugnada tem como consequência impedir a Codorniu de utilizar a sua marca gráfica”, o que configura “uma situação que a individualiza [no que respeita àquele direito de propriedade intelectual] em relação a qualquer outro operador económico”310. Preenchidos os requisitos da afetação direta e individual, o Tribunal reconheceu legitimidade ativa à recorrente e deu provimento à ação, decidindo pela anulação da medida recorrida. A abertura desta brecha pela jurisprudência Codorniu deixou no ar a esperança de um Tribunal aparentemente renovado e libertado das amarras de Plaumann, isto é, “mais liberal”311, flexível e mais sensível à especial vulnerabilidade em que recorrente particular se encontra no quadro de uma ação de anulação. Uma atitude mais relaxada e generosa 312 a respeito do locus standi dos particulares acabou mesmo por ser assumida nos principais domínios do direito económico da União. Tal veio a verificar-se, mais concretamente, em matérias de concorrência ( anti-trust )313, de medidas antidumping 314 e dos auxílios de Estado315, matérias em que os órgãos jurisdicionais da União têm generosamente admitido critérios de individualização dos operadores económicos, por forma a que os particulares possam chamar a atenção da Comissão para a violação do direito da União. Para lá do plano económico tudo não passou, porém, de “sol de pouca dura”, já que o Tribunal não tardou a regressar às origens e a insistir na aplicação da solução tradicional. E se dúvidas houvesse quanto ao caráter passageiro e pontual do avanço jurisprudencial registado em Codorniu – o qual parecia apontar o início do relaxamento das apertadas condições de admissibilidade –, o TJ começou por dar-lhes resposta no acórdão Buralux 316 ao reafirmar, na senda de jurisprudência anterior317, que a possibilidade de se determinar o número ou a identidade dos 310 Cfr. Acórdão (TJ) Codorniu/Conselho, cit., considerandos 21 e 22. 311 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., pp. 93 e 94. 312 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 93; RUI MANUEL MOURA RAMOS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., p. 357. 313 A título ilustrativo, cfr. Acórdão (TJ) Metro/Comissão , de 25 de outubro de 1977, proc. C-26/76. 314 Cfr., entre outros, os Acórdãos (TJCE) Timex/Conselho e Comissão, de 20 de março de 1985, proc. C-264/82; (TJ) Extramet Industrie/Conselho , de 11 de junho de 1992, proc. C-358/89. 315 Cfr., entre outros, o Acórdão (TJCE) Cofaz/Comissão , de 28 de janeiro de 1986, proc. C-169/84. 316 Cfr. Acórdão (TJ) Buralux e o./Conselho , de 15 de fevereiro de 1996, proc. C-209/94. 317 Ver, entre outros, o Acórdão (TJ) Zuckerfabrich Watenstedt/Conselho , de 11 de julho de 1968, proc. 6/68, pp. 876 e 877.
68 particulares afetados pela medida recorrida não prova, desde que formulada em termos gerais e abstratos, a sua individualidade318. Por conseguinte, no caso em concreto, o Tribunal decidiu que o “facto de as recorrentes serem praticamente os únicos operadores que asseguram o transporte de resíduos da Alemanha para a França (...) não permite caracterizá[-las] em relação a qualquer outro operador face à disposição em litígio, que se aplica de modo geral às transferências de resíduos entre todos os Estados-Membros, sem distinção”, porquanto aquela só lhes respeita “na sua qualidade objetiva de operadores económicos (...) nos mesmos termos que qualquer outro operador económico que atue naquele setor”319. O cerco seria novamente apertado no caso Greenpeace 320, a respeito do recurso interposto do despacho do ex-TPI que julgou inadmissível o recurso de anulação intentado por uma coligação de associações ambientais e de particulares contra uma decisão da Comissão relativa à atribuição de um financiamento comunitário (concedido pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) para a construção de duas centrais elétricas nas ilhas Canárias, mais concretamente na Grande Canária e em Tenerife. Confirmando a decisão proferida em primeira instância321 322, o TJ entendeu que o facto de a decisão impugnada afetar a generalidade da população daquele local impedia a afetação individual da recorrente: “[c]om efeito, relativamente às pessoas singulares, (...) quando, como no presente caso, a situação particular do recorrente não tiver sido tomada em consideração para adotar o ato em causa, que o atinge de um modo geral e abstrato e, de facto, como a qualquer outra pessoa na mesma situação, esse recorrente não é individualmente afetado por esse ato. O mesmo se passa no caso das associações que baseiam a sua legitimidade no facto de as pessoas que representam serem individualmente afetadas pela decisão impugnada”323 324. 318 Cfr. Acórdão (TJ) Buralux e o./Conselho , cit., considerando 24. 319 Cfr. Acórdão (TJ) Buralux e o./Conselho, cit., considerando 29 e 28, respetivamente. 320 Cfr. Acórdão (TJ) Greenpeace Council e o./Comissão , de 2 de abril de 1998, proc. C-321/95 P. 321 Cfr. Despacho (ex-TPI) Greenpeace Council e o./Comissão , de 9 de agosto de 1995, proc. T-585/93. O Tribunal baseou a sua decisão de julgar o recurso inadmissível no facto de os recorrentes particulares apenas terem invocado a sua qualidade objetiva de “residente local”, de “pescador”, de “agricultor” ou as suas preocupações turísticas, ambientais, entre outras, para invocarem a sua individualidade, o que considerou não se tratar de “uma qualidade essencialmente diferente da totalidade das pessoas que residem ou exercem uma atividade nas regiões em causa, de modo que a seu respeito a decisão impugnada (...) apresenta-se como uma medida cujos efeitos são suscetíveis de atingir diversas categorias de cidadãos de modo objetivo, geral e abstrato e, de facto, qualquer pessoa que resida ou esteja nas regiões em causa” – cfr. considerando 54 do aludido aresto. 322 O referido Despacho no caso Greenpeace ficou igualmente marcado por ter tocado na temática da legitimidade das associações que representam interesses de um grupo de sujeitos para intervir processualmente, em sede anulatória (quando um ou mais dos seus membros tenham legitimidade para o efeito). A respeito, o Tribunal foi perentório em afirmar que o caso das recorrentes não se enquadrava em nenhum dos desvios à regra que justificassem o interesse individual dos seus membros face a qualquer outro residente daquelas regiões. Tais “circunstâncias especiais” ocorreriam, como esclareceu o Tribunal, nos casos da substituição dos seus membros e da participação da associação no procedimento de adoção do ato – neste caso, ainda que os seus membros não sejam direta e individualmente afetados – cfr. considerando 59 do aludido despacho. Por outro lado, e no seguimento das Conclusões apresentadas ao caso Greenpeace Council e o./Comissão , cit., em 23 de setembro de 1997, pelo Advogado-Geral GEORGE COSMAS, considerou-se que o facto de se tratarem de associações de defesa do ambiente não era suficiente para demonstrar a titularidade de um interesse específico, não se justificando igualmente a adaptação das condições previstas pelo artigo 263.º do TFUE. 323 Cfr. Acórdão (TJ) Greenpeace Council e o./Comissão, cit., considerandos 28 e 29. 324 Para um maior aprofundamento sobre o Acórdão Greenpeace , cfr. CARLA AMADO GOMES, “A impugnação jurisdicional de actos comunitários lesivos do ambiente, nos termos do artigo 230 do Tratado de Roma: uma acção nada popular”, in Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do
69 3.3. Os casos UPA e Jégo-Quéré Nesta senda, o TJ continuou com os arestos Unión de Pequeños Agricultores (doravante, “ UPA ”) e Jégo-Quéré , a derradeira oportunidade de protagonizar a viragem jurisprudencial que poderia significativamente flexibilizar o locus standi dos recorrentes particulares no âmbito do recurso de anulação. Este ensejo foi especialmente potenciado pelo Advogado-Geral F. G. JACOBS, que fora particularmente rígido nas críticas tecidas à orientação restritiva seguida pelo TJUE. Tramitados quase em simultâneo, ambos os casos partilham do facto de partirem das inquietações dos recorrentes, nos domínios da proteção jurisdicional efetiva, para questionar a essência do teste Plaumann. 3.3.1. O caso UPA : o especial impacto das conclusões apresentadas pelo Advogado-Geral Desde cedo que a abordagem “plaumanniana” tem estado na mira da doutrina – que não a vê, pelos motivos já discorridos, com bons olhos. Figura particularmente ilustrativa deste desencontro é a do Advogado-Geral JACOBS, que, nas Conclusões apresentadas no caso UPA, não poupou críticas à jurisprudência do TJUE – a qual, recordou, já vem sendo apontada como “fonte de uma séria lacuna no sistema de vias de recurso estabelecido pelo Tratado”325 em virtude da especial estreiteza do critério da individualidade. E foi partindo deste entendimento que se debruçou sobre a questão de princípio levantada pela associação recorrente, no caso em concreto, e formulada nas referidas conclusões no sentido de saber se “deve reconhecer[-se] legitimidade a uma pessoa singular ou coletiva (...) que seja direta, mas não individualmente afetada pelas disposições de um regulamento, na aceção do quarto parágrafo do artigo [263.º do TFUE], tal como é interpretado pela jurisprudência, quando, de outro modo, lhe seja negada uma tutela jurisdicional efetiva devido à dificuldade de impugnar o regulamento indiretamente através de um processo perante os órgãos jurisdicionais nacionais, ou se a legitimidade (...) deve ser determinada independentemente da disponibilidade de tal impugnação indireta”?326. A esta questão, o Advogado-Geral não hesitou em responder que “a legitimidade deve, efetivamente, ser Urbanismo e do Ambiente (RevCEDOUA), Ano II, n.º 13, 2004, pp. 89 a 110, disponível em: https://digitalis.uc.pt/pt-pt/node/106201?hdl=8671, acedido em 19 de outubro de 2018. 325 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 2. 326 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 3.
70 determinada de forma independente e, além disso, a única solução que faculta uma tutela jurisdicional adequada é a alteração da jurisprudência relativa à afetação individual”327. Na sua fundamentação, começou por rejeitar categoricamente a existência, no plano interno (isto é, nos tribunais nacionais), de vias alternativas de recurso como forma de “compensar” as limitações e os entraves decorrentes da solução Plaumann. Convicto de que tal nem sempre garante a tutela jurisdicional efetiva do particular328, o Advogado-Geral alerta para o facto de que “aceitar que a legitimidade, nos termos do 4.º parágrafo do artigo [263.º do TFUE], pode depender do direito nacional – que provavelmente difere entre os Estados-Membros e evolui no tempo – levaria inevitavelmente a desigualdades e a uma perda de segurança jurídica”329, sobretudo numa área já de si complexa. Tal contenderia com o princípio da igualdade de tratamento e poderia, até, dar lugar a que a legalidade de uma mesma medida fosse concomitantemente questionada perante o TG e o TJ. Ademais, atendendo a que a declaração de invalidade de atos ou medidas da União é um poder que escapa à competência dos tribunais nacionais – que, nestes casos, apenas se podem limitar a submeter ao TJUE pedidos de apreciação da validade a título prejudicial quando considerem haver dúvidas suficientes em relação aos argumentos das partes –, o Advogado-Geral considera “artificial alegar que os órgãos jurisdicionais nacionais são a jurisdição adequada para tais casos”. Esta seria uma contraposição ao poder que estes dispõem em matéria de interpretação, aplicação e execução do direito da União330 – casos em que os tribunais nacionais desempenham o papel de “tribunais comuns de direito [da União]”. Além do mais, o acesso ao TJ por via de reenvio prejudicial “não é (...) um recurso que se encontre, de pleno direito, à disposição dos particulares”, já que os tribunais internos “podem recusar-se a reenviar questões”. A isto fez acrescer, não obstante a obrigatoriedade de reenvio a que estão adstritos os tribunais de última instância, o facto de “os recursos dentro dos sistemas nacionais [serem] suscetíveis de implicar longas demoras que podem, por si próprias, ser incompatíveis com o princípio da tutela jurisdicional efetiva e com a exigência de segurança jurídica”331; e advertiu, ainda, para a eventualidade de a apreciação preliminar da validade das medidas gerais poder estar viciada pela existência de erros que podem fundar a recusa do tribunal nacional em submeter questões de validade ao TJ. 327 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 4. 328 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA, cit., considerandos 37 a 40. 329 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 50. 330 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 41. 331 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 42.
71 Por fim, demarca-se da opinião dos peritos que, por verem nos tribunais nacionais os responsáveis máximos pela proteção dos direitos dos particulares, não admitem a necessidade de proceder a uma reforma do Tratado ou da jurisprudência europeia332. 3.3.2. A proposta do Advogado-Geral: a reinterpretação da noção de “afetação individual” Assumidamente defensor da flexibilização das condições de admissibilidade dos recorrentes particulares em sede anulatória, o Advogado-Geral JACOBS avançou com uma nova interpretação do critério da afetação individual, entendendo que “uma medida comunitária di[rá] individualmente respeito a uma pessoa quando, em razão das circunstâncias particulares desta, a medida afeta ou é suscetível de afetar negativa e substancialmente os seus interesses”334. Posicionando-se em duas frentes, discorreu exaustivamente sobre as vantagens da noção sugerida e, numa notável manobra de retórica, antecipou-se às debilidades que lhe pudessem ser eventualmente apontadas e procurou dar-lhes resposta. A favor, desde logo, (i) evitar situações que consubstanciassem uma verdadeira denegação de justiça. Para JACOBS, a interpretação sugerida privilegiaria a tutela jurisdicional efetiva: os particulares direta e negativamente afetados por uma medida da União nunca ficariam privados de um recurso jurisdicional, ao passo que as questões de validade de medidas gerais seriam tratadas num contexto mais adequado – o do recurso de anulação – e no qual as medidas provisórias efetivas são uma possibilidade. Outro argumento prende-se com a (ii) necessidade de clareza: pelo distanciamento da restritiva linha jurisprudencial de Plaumann , tão repreendida pela sua “complexidade” e “incoerência”, suscetível de induzir os juristas em erro na hora de indicar o tribunal da propositura das ações ou de levar a interposições paralelas nos tribunais nacionais e no TG. Por outro lado, também a (iii) a segurança jurídica e a aplicação uniforme do direito da União sairiam beneficiadas com uma abordagem mais lata do condicionalismo da individualidade, por via do encorajamento da utilização de recursos diretos no âmbito de questões de validade (o que limitaria os casos de impugnação por via de reenvio prejudicial). A par disto, (iv) evitar-se-ia uma exclusão “cega” e irrefletida dos recorrentes – isto é, sem que se atenda ao mérito dos seus argumentos – assim se caminhando, uma vez mais, no sentido do fortalecimento da tutela jurisdicional. 332 Cfr. SOFIA OLIVEIRA PAIS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., p. 140. 334 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 64.
72 Por último, (v) afastar-se-iam, no âmbito do controlo jurisdicional, algumas “anomalias à jurisprudência do TJ”335, que, ao contrário do que sucede com as demais disposições, aperta na interpretação restrita do 4.º parágrafo do artigo 263.º do TFUE. Para sustentar a sua posição, o Advogado-Geral desvaloriza o argumento do Conselho e da Comissão segundo o qual a liberalização da legitimidade ativa dos particulares conflituaria com o 4.º parágrafo do atual 263.º do TFUE, e recorda que desde a entrada em vigor do TCEE, em 1958, que não se procede a uma alteração substancial da letra da aludida disposição legal (que apenas foi saltando de lugar336). E assim enfatiza a sua premente necessidade de mudança e de atualização, realçando que as mudanças de contexto apelam a um reforço da tutela jurisdicional efetiva dos particulares – cada vez mais frequentemente afetados pelo direito da União – contra atos feridos de ilegalidade. Convicto de que um (ainda que “considerável”) aumento do número de recursos de anulação seria “superável”, o Advogado-Geral diminui o argumento da “enchente de impugnações adicionais”337 338 frequentemente visado pelo TJUE como entrave à flexibilização da jurisprudência Plaumann , devido ao alegado risco de obstrução do aparelho judicial. Como suporte, apoia-se no facto de não ter memória de tal alguma vez ter ocorrido nos sistemas jurídicos (quer dentro, quer fora da União Europeia), cujas condições de admissibilidade têm, aliás, sido agilizadas (ainda que paulatinamente). Ademais, crê que a eventual multiplicação do número de processos (ao abrigo do atual 264.º, 4.º parágrafo, TFUE) “não subverte necessariamente a capacidade da jurisdição comunitária de cumprir a sua missão e de proferir uma justiça célere”, já que parte desse aumento ficaria a dever-se, “provavelmente, [a] impugnações da mesma medida comunitária feitas por diferentes particulares e associações”, os quais poderiam ser solucionados por via da apensação de processos ou da seleção de processos-modelo, sem que tal comportasse significativos encargos para o TG339. E “[q]uando as impugnações fossem manifestamente infundadas quanto ao mérito, o [TG] poderia (...) rejeitá-las através de um despacho fundamentado”; para além de que, se necessário, poder-se-iam encetar reformas processuais e jurisdicionais por forma permitir ao TG o intensificar da eficiência do tratamento dos processos. 335 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 67. 336 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 77. 337 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerando 73. 338 Na senda das Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, cit., o case load argument foi também desvalorizado por PAUL CRAIG – cfr. “ Standing Rights and the Structure of Legal Argument ” , in European Public Law , Vol. 9, Issue 4, 2003, p. 507. 339 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso UPA , cit., considerandos 78 a 81.
73 3.3.3. O retorno ao ponto de partida Em causa estava o recurso intentado por uma associação profissional de agricultores espanhola contra um despacho proferido pelo então TPI340, que, após concluir pela não individualização da recorrente, havia julgado manifestamente inadmissível o pedido de anulação de um regulamento do Conselho341 que procedia a uma alteração substancial da organização comum do mercado do azeite. O provimento do recurso foi, no entanto, também negado pelo TJ, que confirmou a decisão recorrida. Perante a não contestação da recorrente no que concernia quer ao alcance geral (normativo) do regulamento impugnado, quer à sua não individualização face ao mesmo, a análise do TJ recaiu essencialmente sobre a possibilidade de aquela poder, ainda assim, atacar o regulamento pura e simplesmente com base na violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, dada a alegada inexistência de uma via de recurso alternativa da qual se pudesse socorrer junto dos órgãos jurisdicionais nacionais342. Entendendo que não, o Tribunal afirmou não prescindir das exigências da afetação direta e individual para efeitos de impugnação de atos de alcance em geral como é o regulamento recorrido, sob pena de ter de sair da esfera da sua competência no domínio da fiscalização da legalidade dos atos da União ao examinar e interpretar o direito processual nacional aplicável a cada caso concreto343. Ademais, insistiu que qualquer alteração ao regime de impugnação da legalidade por parte dos particulares – neste caso, no sentido da flexibilização dos critérios de admissibilidade – caberia aos Estados-Membros, pela via legislativa, em sede de reforma dos Tratados, e não ao Tribunal344 345. Por este motivo, há quem considere que as Conclusões do Advogado-Geral JACOBS “dev[a]m ser vistas (...) como uma crítica à lei existente, em vez de algo mais”346. De sublinhar, contudo, a “confissão” do TJ a respeito da necessidade de apreciar o critério da individualidade “à luz do princípio de uma tutela jurisdicional efetiva tendo em conta as diversas circunstâncias suscetíveis de individualizar um recorrente”, embora esta seja uma interpretação condicionada em nome da impossibilidade de “afastar a condição em causa, expressamente prevista 340 Despacho ( ex -TPI) Unión de Pequeños Agricultores/Conselho ( UPA ), de 23 de novembro de 1999, proc. T-173/98. 341 Em causa estava, mais concretamente, o Regulamento (CE) n.º 1638/98 do Conselho, de 20 de julho de 1998, que altera o Regulamento n.º 136/66/CEE que estabelece uma organização comum de mercado no setor das matérias gordas. 342 Cfr. Acórdão (TJ) UPA, cit., considerando 33. 343 Cfr. Acórdão (TJ) UPA , cit., considerandos 35 a 37 e 43. 344 Cfr. Acórdão (TJ) UPA, cit . , considerandos 40 a 45. 345 Há mesmo quem veja a decisão proferida no caso UPA como “um movimento resoluto do Tribunal para sublinhar permanentemente que esta questão só será resolvida via debate político ou reforma constitucional”, e não através da interpretação dos tribunais – neste sentido, cfr. ALBERTINA ALBORSLLORENS, The Standing of Private Parties to Challenge Community Measures: Has the European Court Missed the Boat?, in The Cambridge Law Journal , v. 62, n.º 1, March 2003, p. 92. 346 Cfr. DAMIAN CHALMERS, GARETH DAVIES, GIORGIO MONTI, European Union Law: Cases and Materials , cit., p. 424.
74 pelo Tratado, sem exorbitar das competências por este atribuídas aos órgãos jurisdicionais [da União]”347. 3.3.4. O caso Jégo-Quéré : o reconhecimento da necessidade de repensar a noção de “afetação individual” Absorvendo o impacto das Conclusões que haviam sido, à data, recentemente apresentadas pelo Advogado-Geral no âmbito do processo UPA (que corria em simultâneo), o acórdão Jégo-Quéré 348 ficou sobretudo marcado pelo reconhecimento, pelo então TPI, da necessidade de uma interpretação mais benevolente do critério da afetação individual. A par disto, nele se firmou ainda a possibilidade de impugnação de medidas de alcance geral pelas quais os particulares sejam direta e individualmente atingidos349. Em causa estava o recurso de anulação intentado por uma sociedade de armação de pesca, sediada em França, contra determinadas disposições de um regulamento adotado pela Comissão e dirigido aos navios de pesca que operassem em determinadas zonas do sul da Irlanda – aos quais, para efeitos de proteção de determinadas espécies de peixe, se passava a exigir, inter alia , uma malhagem mínima para as diferentes técnicas de pesca à rede. Por ser a única empresa a operar regularmente naquelas águas, sendo possuidora de quatro barcos de pesca com dimensões que ultrapassam os 30 metros e por utilizar, no exercício da sua atividade, a malha que fora proibida pelas disposições do regulamento impugnado, a recorrente invocou a sua individualização face ao mesmo. Não entendendo assim, a Comissão contra-alegou que aquelas regras seriam aplicáveis a todo e a qualquer operador de pesca que exerça a sua atividade no mar Céltico. Apesar de ter confirmado o caráter geral das disposições impugnadas350 – o que atirou a recorrente para a necessidade de provar a sua afetação direta e individual (não tendo esta última condição sido dada como preenchida nos termos da fórmula empregue pela jurisprudência tradicional351) –, a análise do TPI focou-se na apreciação de uma eventual privação do acesso à tutela jurisdicional352. Concluiu, a propósito, que a previsão expressa no Tratado de outros processos alternativos ao recurso 347 Cfr. Acórdão (TJ) UPA, cit., considerando 44. 348 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão, de 3 de maio de 2002, proc. T-177/01. 349 Cfr. SOFIA OLIVEIRA PAIS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., pp. 143 e 144. 350 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão , cit., considerandos 23 e 24. 351 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão , cit., considerandos 29 e 30: “(...) esta circunstância [a de a recorrente ser o único armador que pesca a pescada nas águas ao sul da Irlanda com navios de mais de 30 metros, cujas capturas ficam fortemente diminuídas em virtude da aplicação das disposições impugnadas] não é suscetível de individualizar a recorrente na aceção da jurisprudência (...), uma vez que as disposições impugnadas apenas lhe dizem respeito na sua qualidade objetiva de pescador de pescada utilizando certa técnica de pesca em determinada zona, da mesma forma que a qualquer outro operador económico que se encontre, atual ou potencialmente, em idêntica situação”. 352 Cfr. Acórdão (ex-TPI ) Jégo-Quéré/Comissão , cit., considerandos 39 e seguintes.
75 de anulação – a saber, os processos das questões prejudiciais (artigo 267.º, TFUE) e o da responsabilidade contratual da União por factos geradores de danos (artigos 268.º e 340.º, TFUE) – não garante um pleno direito de recurso, sobretudo nos casos – como aquele em apreço – em que não há nenhum ato executório que possa servir de base à ação diante dos tribunais nacionais. No caso do reenvio, por um lado, para além da inexistência de medidas executórias que permitissem intentar uma ação junto dos tribunais nacionais, “[o] facto de um particular afetado por uma medida comunitária ter a possibilidade de levar a validade da medida comunitária à apreciação dos órgãos jurisdicionais nacionais, violando as normas estabelecidas pela medida e invocando a ilegalidade de tais normas como defesa num processo judicial contra ele diretamente dirigido, não lhe confere uma via adequada de tutela jurisdicional”, pelo que “não pode pedir-se aos particulares que violem a lei para obterem o acesso à justiça”353. Já a ação de responsabilidade extracontratual da União, por outro lado, “não proporciona, num caso como o vertente, uma solução satisfatória aos interesses dos particulares”, na medida em que não pode levar a ordem jurídica da União a “afastar (...) um ato mesmo que, por hipótese, seja considerado ilegal”; ao que acrescem as “condições de admissibilidade e de mérito diferentes das que regem o recurso de anulação”, obstando ao pleno exercício da fiscalização da legalidade pelo Tribunal354. Após ter declarado a insuficiência daqueles dois mecanismos processuais no âmbito dos artigos 6.º e 13.º da CEDH e 47.º da CDFUE – isto é, como meios de garantia de um direito de recurso efetivo que permita ao particular opor-se à legalidade de disposições comunitárias de caráter geral pelas quais seja diretamente afetado355 –, o Tribunal constatou, enfim, a necessidade de “repensar a interpretação estrita, até agora feita, do conceito de pessoa a quem um ato diz individualmente respeito”356, até porque “não há razões imperiosas para entender que o conceito de pessoa a quem um ato diz individualmente respeito, na aceção do quarto parágrafo do [atual artigo 263.º, TFUE], pressupõe que o particular que pretenda impugnar uma medida de caráter geral deve ser individualizado de modo análogo ao de um destinatário”357. Numa “viragem coperniciana, realizada embora de modo pretoriano”358, o Tribunal desenvolveu um novo raciocínio por via do qual abriu caminho à admissibilidade do recurso intentado pela recorrente particular contra um regulamento. Estatuiu, assim, que “a fim de assegurar uma proteção jurisdicional efetiva dos particulares, deve considerar-se que uma disposição comunitária de carácter geral que diz 353 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Queré/Comissão , cit., considerandos 44 e 45. 354 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré /Comissão , cit., considerando 46. 355 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão, cit., considerando 47. 356 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão, cit., considerando 50. 357 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão, cit., considerando 49. 358 Cfr. RUI MANUEL MOURA RAMOS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., p. 364.
76 diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva lhe diz individualmente respeito se a disposição em questão afetar, de forma certa e atual, a sua situação jurídica, restringindo os seus direitos ou impondo-lhe obrigações”, sendo que o “número e a situação de outras pessoas igualmente afetadas pela disposição ou suscetíveis de o ser não são, a este respeito, considerações pertinentes. Neste caso concreto, são efetivamente impostas obrigações à [recorrente] pelas disposições impugnadas.”, já que os seus “navios estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento, exerce atividades de pesca numa das zonas em que as atividades de pesca estão submetidas, pelas disposições impugnadas, a obrigações precisas respeitantes à malhagem das redes a utilizar. Daí resulta que as disposições impugnadas dizem individualmente respeito à recorrente”359. O acórdão Jégo-Quéré, prolatado em sede de primeira instância, simbolizou, pelo exposto, a tentativa de “mutação jurisprudencial”360 que parecia anunciar o início da necessária reforma da fórmula Plaumann – o que passaria não pela perturbação da letra do Tratado, mas pela redefinição do condicionalismo da afetação individual . De lamentar, porém, que este “passo revolucionário” tenha sido apagado pelo TJ com fundamento num alargamento excessivo das competências pelo TPI e num erro de direito (traduzido num desvirtuamento da condição da individualidade361). Sem infletir a sua postura e o seu sentido decisório (que se manteve fiel ao “teste de círculo fechado”), o TJ, numa reviravolta, reverteu aquela decisão ao considerar que a circunstância de a recorrente “ser o único operador que captura pescada nas águas a sul da Irlanda utilizando navios com dimensões superiores a 30 m não é (...) suscetível de a individualizar”, porquanto as disposições do regulamento recorrido “apenas lhe dizem respeito na sua qualidade objetiva de pescador de pescada que utiliza uma certa técnica de pesca em determinada zona, da mesma forma que dizem respeito a qualquer outro operador económico que se encontre, atual ou potencialmente, numa situação idêntica”362 (ênfase acrescentada). 359 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão , cit., considerandos 51 a 54. 360 A expressão é de MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 431. 361 Cfr. Acórdão (TJ) Comissão/Jégo-Quéré, de 1 de abril de 2004, proc. C-263/02 P, considerandos 36 a 39. 362 Cfr. Acórdão (TJ) Comissão/Jégo-Quéré , cit., considerando 46.
83 resulta que nada impede que diga “direta e individualmente respeito, entre outros, às empresas produtoras e exportadoras que possam demonstrar que foram identificadas nos atos da Comissão ou do Conselho ou implicadas nos inquéritos preparatórios (...), ou, ainda, aos importadores cujos preços de venda das mercadorias em causa estão na base da construção do preço à exportação (...)”389. O TJ reforçou, ademais, que “quando o regulamento que institui um direito antidumping impõe direitos diferenciados a uma série de empresas, a uma determinada empresa só dizem individualmente respeito as disposições que lhe imponham um direito específico e fixem o respetivo montante e não aquelas que impõe direitos antidumping a outras empresas, pelo que o recurso desta sociedade [Nachi Europe] só é admissível na parte em que visa a anulação das disposições do regulamento impugnado que exclusivamente lhe dizem respeito”390. Assim, não podendo a decisão de anulação exceder a requerida pelo recorrente, o recurso que havia sido intentado individualmente pela NTN Corporation e pela Koyo Seiko foi julgado em primeira instância “no limite dos pedidos que lhe foram apresentados, ou seja, (...) apenas na medida em que impunha um direito antidumping [àquelas] sociedades”391. Por conseguinte, entendeu que esta ação “não afet[ou] a validade dos outros elementos deste regulamento, e designadamente do direito antidumping aplicável aos rolamentos (...) fabricados pela Nachi Fujikoshi, pois que estes elementos não fizeram parte do objeto do litígio”392. Nestas circunstâncias, e na linha da jurisprudência TWD Textilwerke , as disposições do regulamento que não foram atempadamente impugnadas no prazo previsto pelo artigo 263.º do TFUE converteram-se em definitivas relativamente à empresa Nachi Europe, na medida em que se concluiu que esta “sem dúvida alguma gozava de um direito de recurso, perante o Tribunal de Primeira Instância [atual TG], para obter a anulação do direito antidumping que incide sobre estes produtos”, porquanto direta e individualmente afetada pelas disposições do regulamento controvertido. O facto de não o ter feito invalida, então, que possa “seguidamente invocar a invalidade deste direito antidumping perante um órgão jurisdicional nacional”, por sua vez “vinculado ao caráter definitivo do direito antidumping aplicável por força do [regulamento em causa] aos rolamentos de esferas fabricados pela Nachi Fujikoshi e importados pela Nachi Europe”393. Como consequência, as vias da exceção de ilegalidade (que, por atos de natureza híbrida”, no sentido de serem “atos de alcance geral, dado que se aplicam a todas as importações de um tipo específico de produtos, independentemente da identidade do importador, que deve pagar os direitos”, e por serem também suscetíveis de afetar “direta e individualmente os exportadores desses produtos – pelo menos os exportadores nominalmente referidos – e os importadores ligados a esses exportadores por um nexo de exclusividade”. 389 Cfr. Acórdão (TJ) Nachi Europe , cit., considerando 21. 390 Cfr. Acórdão (TJ) Nachi Europe, cit., considerando 22. 391 Cfr. Acórdão (TJ) Nachi Europe , cit., considerando 24. 392 Cfr. Acórdão (TJ) Nachi Europe , cit., considerando 27. 393 Cfr. Acórdão (TJ) Nachi Europe, cit., considerando 40.
84 não se tratar de uma via dotada de autonomia, é insuscetível de ser aplicada no âmbito do atual artigo 267.º do TFUE) e a do reenvio prejudicial (que, por sua vez, implica que a questão atinente à validade de um ato da União seja colocada no quadro de um litígio pendente num tribunal nacional) tornaram-se inviáveis394. Este caso ilustra, sumariando, a impossibilidade de os particulares recorrerem alternativamente aos tribunais nacionais para contestar a validade de uma medida adotada pela União nos casos em que o pudessem ter feito, inquestionável e legitimamente, junto do TG e ao abrigo do artigo 263.º do TFUE – solução que foi aqui estendida aos regulamentos que fixam direitos antidumping . Digna de registo é, contudo, a sistemática invocação da jurisprudência constante por parte do Tribunal, que parece ter forçado a aplicabilidade da jurisprudência TWD Textilwerke aos vários casos que lhe sucederam395. Ora, apesar de esta solução não aparentar ser problemática quando se pensa, em concreto, no caso de um particular que é destinatário do ato – portanto, que encaixa no requisito menos exigente em sede de admissibilidade para efeito da proposição de um recurso de anulação –, não poderemos deixar de elucidar que esta jurisprudência, sobretudo quando o particular não seja o destinatário do ato, poderá conduzir a dificuldades severas atenta a “definitividade” que o ato passa a assumir. Por um lado, por (i) interferir com a “faculdade ilimitada” de os juízes nacionais procederem ao reenvio prejudicial para o TJ (na medida em que, tendo expirado o prazo de dois meses previsto pelo artigo 263.º, 6.º parágrafo do TFUE, sem que o interessado legitimado para o efeito tenha deduzido oposição através do recurso de anulação, tal faculdade fica esvaída de sentido), (ii) se não mesmo com a obrigatoriedade decorrente da jurisprudência Foto-Frost – da qual, recorde-se, resultou a obrigação de qualquer tribunal submeter ao TJ questões prejudiciais sempre que perante ele se levantem dúvidas sobre a validade de um ato ou disposição de direito da União; e ainda, por outro, (iii) ao atirar os particulares potencialmente afetados para a necessidade de utilizar um meio particularmente cerceador da sua tutela jurisdicional – o ónus de provar o seu interesse em agir é, por vezes, profundamente exigente porque não foi o destinatário do ato nem é possível demonstrar a sua afetação individual, mas tal não prejudica o facto de ter os seus direitos reprimidos por tal ato. Acresce que, tratando-se de ato regulamentar, e ainda que demonstre a sua afetação direta, se tal depender de medidas de execução, o particular fica limitado na sua capacidade de atuar perante o TJUE. Ora, nestes casos, se esta jurisprudência continuar a ser observada a título absoluto, tal poderá 394 Cfr. Acórdão (TJ) Nachi Europe, cit., considerandos 33 a 37. 395 Para um maior desenvolvimento, cfr. PATRÍCIA FRAGOSO MARTINS, Rethinking Access by Private Parties to the Court of Justice of the European Union. Judicial Review of EU Acts before and after the Lisbon Treaty , cit., pp. 280 a 298, e pp. 570 e seguintes.
85 redundar num efetivo comprometimento inultrapassável da tutela jurisdicional efetiva e, bem assim, limitar a independência do tribunal nacional que, atuando na sua veste de tribunal funcionalmente europeu, dispõe de uma faculdade ilimitada – tal como afirmada, por exemplo, no acórdão RheinmühlenDüsseldorf 396 – que não deve nem pode, portanto, ser coartada. Qualquer decisão em sentido contrário redundará num comprometimento da função primordial do TJUE, que é a de garantir a boa e uniforme interpretação do direito da União. Apesar das dificuldades que levanta, os efeitos da jurisprudência em análise não se ficaram por ali e foram, muito recentemente, estendidos pelo TJ às situações em que o particular suscite, junto do órgão jurisdicional nacional, a invalidade de disposições de direito da União antes que o prazo imperativo para recorrer dessa decisão pela via anulatória tenha expirado. No acórdão Georgsmarienhütte determinou-se, mais concretamente, que tal “exclusão (...) é igualmente justificada na hipótese de o beneficiário do auxílio invocar perante um órgão jurisdicional nacional a invalidade da decisão da Comissão antes de expirado o prazo para se recorrer dessa decisão”, pelo que “se um particular que pretenda impugnar um ato da União tiver, sem dúvida alguma, legitimidade processual nos termos do artigo 263.º, quarto parágrafo, TFUE, está obrigado a utilizar o meio de impugnação estabelecido nessa disposição, interpondo um recurso no Tribunal Geral”, na medida em que este “oferece um quadro processual particularmente adequado ao exame aprofundado e contraditório de questões tanto factuais como jurídicas, nomeadamente em domínios técnicos e complexos como o dos auxílios de Estado” 397 . Ora, às razões que fundamentaram a decisão que culminou na jurisprudência TWD Textilwerke – e que se prendiam, em substância, com considerações de segurança jurídica (mais concretamente com a necessidade de evitar que beneficiário do auxílio do Estado contornasse o caráter definitivo que a decisão reveste após a expiração dos prazos de recurso) – o TJ fez então acrescer a obrigatoriedade do recurso de anulação para os particulares que possam legitimamente acioná-lo para efeitos de impugnação de atos provenientes da União Europeia. A configuração do recurso de anulação como via obrigatória resultante deste recente aresto veio, portanto, potenciar ainda mais os efeitos limitadores decorrentes das “guilhotinas”398 TWD Textilwerke , Nachi Europe e jurisprudência sucedânea. 396 Acórdão (TJ) Rheinmuhlen-Dusseldorf , de 16 de janeiro de 1974, proc. 166/73, considerando 3 e seguintes. 397 Acórdão (TJ) Georgsmarienhütte e o ., de 25 de julho de 2018, proc. C-135/16, considerandos 16, 18 e 19. 398 PATRÍCIA FRAGOSO MARTINS, Rethinking access by private parties to the Court of Justice of the European Union – Judicial Review of EU Acts before and after the Lisbon Treaty , cit., p. 280.
86 CAPÍTULO V – A VARIANTE INTRODUZIDA PELO TRATADO DE LISBOA AO ARTIGO 263.º DO TFUE: OS “ATOS REGULAMENTARES QUE NÃO NECESSITAM DE MEDIDAS DE EXECUÇÃO” 1. Introdução Os atos regulamentares que não pressupõem a adoção de medidas nacionais ou europeias de execução dizem-se autoexequíveis ou autossuficientes e são a terceira e a mais recente tipologia de atos que as pessoas singulares e coletivas estão legitimadas a questionar em sede recurso de anulação. Dispensados de provar a respetiva individualidade, apenas se exige, para o efeito, que sejam diretamente afetados pelo ato controvertido (artigo 263.º, 4.º parágrafo, última parte, TFUE). Resultando da intenção do tratado reformador em remover os principais entraves à tutela jurisdicional efetiva dos particulares399, a reformulação do aludido preceito veio, assim, facilitar aos particulares a impugnação dos atos regulamentares. Algumas dificuldades subsistem, contudo, em razão da ausência de qualquer alusão aos mesmos no texto do Tratado. O cerne desta questão prende-se com o impacto, sentido em vários domínios, da reforma protagonizada pela entrada em vigor do Tratado de Lisboa. De entre as várias alterações, destacamos, nesta matéria, a eliminação da estrutura de pilares instituída pelo Tratado de Maastricht, em decorrência da introdução da União Europeia; a consequente alteração (unificação) do sistema de fontes de direito derivado da União; e, ainda, a reforma do processo de formação da vontade da União. Estas modificações projetaram-se, por sua vez, na configuração do Contencioso europeu400 e estão intimamente ligadas à reforma das condições de legitimidade dos particulares para procederem em sede anulatória401. 1.1. Da não inclusão dos “atos regulamentares” na nova tipologia dos atos jurídicos da União Europeia: breve abordagem geral Dotada de uma ordem jurídica e de um direito (juridicamente vinculativo) próprios, a União Europeia distingue como suas principais fontes o direito originário (ou primário) e o direito derivado (ou secundário): enquanto o primeiro encontra expressão nos Tratados constitutivos, o segundo compõe-se dos atos adotados pelas instituições e, bem assim, por certos órgãos ou organismos da União. Da 399 Cfr. ROBERTO MASTROIANNI, ANDREA PEZZA, “Striking the Right Balance: Limits on the Right to Bring an Action under Article 263(4) of the Treaty on the Functioning of the European Union”, in American University International Law Review , Vol. 30, Issue 4, 2015, p. 750. 400 Cfr. MARIA JOSÉ RANGEL MESQUITA, Introdução ao Contencioso da União Europeia , cit., pp. 17 a 20. 401 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 99; MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA , Introdução ao Contencioso da União Europeia , cit., p. 99.
87 estrutura tripartida de Maastricht à unificação dos instrumentos jurídicos da União Europeia operada pela reforma de Lisboa na sequência da supressão dos antigos segundo e terceiro pilares intergovernamentais, respetivamente correspondentes à política externa e segurança comum e à cooperação policial e judiciária em matéria penal, resultou que o direito derivado da União passou a constituir-se, tal como elenca o atual artigo 288.º do TFUE, de regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres. Deixados para trás ficaram, assim, por razões de simplificação e para fortalecer a legitimidade democrática e de eficiência, os quinze instrumentos jurídicos apontados pelo Relatório Final do Grupo de Trabalho IX da Convenção Europeia 402, agora uniformizados e reconduzidos apenas aos cinco enumerados. Mas por nem sempre partilharem da mesma natureza e alcance jurídico, estes atos de direito derivado podem, grosso modo , ser legislativos ou não legislativos; gerais ou individuais; internos ou externos; juridicamente vinculativos ou não juridicamente vinculativos403. Outro dos reflexos do Tratado de Lisboa sobre a estrutura da ordem jurídica europeia deriva, precisamente, da hierarquização dos atos de direito derivado da União que passou a distinguir formalmente entre atos legislativos e atos não legislativos. Sucede, porém, que a aferição da natureza legislativa ou não legislativa não radica no simples facto de, materialmente, estar em causa um ato adotado sob a forma de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão – na verdade, no sistema de fontes europeu qualquer um destes atos pode ter uma ou outra natureza. O traço distintivo repousa, pois, e sobretudo, na análise do processo de formação do ato, isto é, em determinar se ele foi adotado via processo legislativo ou não. Posto isto, serão classificados de atos legislativos os atos normativos que tenham sido aprovados por processo legislativo (ordinário ou especial406), aos quais, subordinados a um regime de perfeição jurídica autónomo 407 , que é sua condição de validade, se soma a respetiva assinatura pelo legislador e, ainda, a publicação no Jornal Oficial da União Europeia (artigo 297.º, n.º 1, TFUE); todos os outros atos – isto é, os que sejam adotados através dos demais processos de produção de atos jurídicos – serão classificados de atos não legislativos. Trazendo clareza e simplicidade408 à tipologia de atos jurídicos que se encontram ao dispor das instituições da União, a introdução desta 402 Cfr. Relatório Final do Grupo de Trabalho sobre a Simplificação dos Procedimentos Legislativos e dos Instrumentos (Grupo IX), de 29 de novembro de 2008 (13.12) – CONV 424/02, p. 3. disponível em: http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/pt/02/cv00/cv00424.pt02.pdf. 403 Cfr. MIGUEL GORJÃO HENRIQUES , Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 293. 406 O processo legislativo distingue-se, pela primeira vez desde o Tratado de Lisboa, conforme seja ordinário (artigo 294.º, TFUE) ou especial (artigo 289.º, nº 2, TFUE): no primeiro caso, os atos (regulamentos, diretivas, decisões) são conjuntamente adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, mediante proposta da Comissão – é o correspondente ao antigo processo de codecisão; já no segundo caso, e mediante previsão específica nos Tratados, os atos serão individualmente adotados pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho, embora contando com a participação, consoante o caso (isto é, conforme quem aprove o ato), um do outro. 407 Cfr. MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, em comentário ao artigo 289.º do TFUE, in Manuel Lopes Porto, Gonçalo Anastácio (coord.), Tratado de Lisboa – Anotado e Comentado , cit., p 1035. 408 Cfr. ANA MARIA GUERRA MARTINS, Manual de Direito da União Europeia , cit., p. 438; MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência , cit., p. 294.
88 diferenciação, pese embora assente num critério puramente formal, constitui, nas palavras de ALESSANDRA SILVEIRA, “algo inédito até então, pois na União Europeia não existe propriamente separação de poderes, mas equilíbrio de poderes, na medida em que 1) as funções são exercidas de forma distinta daquela que se observa nos Estados-Membros e 2) as decisões resultam tendencialmente do controlo recíproco e do ajuste de posições em busca de consenso”409. Para além desta “organização dos atos jurídicos da União em dois patamares normativos distintos”, outra das novidades trazidas pelo Tratado de Lisboa consta dos artigos 290.º e 291.º do TFUE. O artigo 290.º, n.º 1 respeita, em concreto, aos atos delegados , e dá-nos conta da faculdade que assiste ao legislador (em geral, o Conselho e/ou o Parlamento Europeu) de delegar na Comissão o poder de adotar atos não legislativos de alcance geral que visem completar ou alterar 411 certos elementos não essenciais do ato legislativo412. Ao fazê-lo, “o legislador pode concentrar-se nas questões e escolhas políticas fundamentais e entregar o tratamento de outras questões não essenciais, que eventualmente necessitem de uma expertise científica ou económica, a um outro nível, que no entanto será sempre supranacional e terá em conta o interesse [da União]”413. Por seu turno, o artigo 291.º, n.º 1 fala-nos dos atos que visam executar os atos juridicamente vinculativos (regulamentos, diretivas e decisões), designados atos de execução , sendo que por estarem em primeira linha a cargo dos Estados-Membros, as instituições só poderão executar diretamente os atos da União desde que tal seja necessário em nome da uniformidade na aplicação e, bem assim, mediante uma atribuição expressa pelos EstadosMembros à Comissão ou, excecionalmente (nomeadamente no plano da execução da política externa e de segurança comum)414, ao Conselho415. O problema foi que, com esta revisão, o legislador de Lisboa limitou-se a reproduzir a terminologia aposta no artigo III-365.º, n.º 4, do falecido Tratado Constitucional (TECE)417 sem levar em conta o 409 Cfr. ALESSANDRA SILVEIRA, Princípios de Direito da União Europeia , cit., p. 243. Com efeito – e diferentemente do que sucede nas ordens jurídicas internas dos Estados-Membros –, os atos jurídicos adotados no contexto da UE não se distinguem com base no seu autor: são as várias instituições que, isolada ou conjuntamente, desempenham a função legislativa, de acordo com o procedimento decisório que o Tratado estipule para cada caso. 411 As expressões “completar” e “alterar” podem significar, de acordo com o esclarecimento prestado pela Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, respetivamente: o acréscimo de “novas normas não essenciais que alteram o quadro do ato legislativo, deixando uma margem de apreciação à Comissão; e uma alteração formal do ato de base, “afetando o texto de um ou mais artigos do dispositivo, ou o texto de um anexo que juridicamente faça parte integrante do instrumento legislativo” – cfr. COM(2009)673 final, p. 4. 412 Isto é, tanto dos atos típicos – regulamentos, diretivas e decisões – quanto de alguns atos atípicos. 413 Cfr. MÁRCIO PAULO TENREIRO; MIGUEL FRANÇA, em comentário ao artigo 290.º do TFUE, in Manuel Lopes Porto, Gonçalo Anastácio (coord.), Tratado de Lisboa – Anotado e Comentado , cit., pp. 1039 e 1040. 414 Tal sucede, mais concretamente, nos casos plasmados nos artigos 24.º e 26.º do TUE-Lisboa. 415 No exercício das suas competências de execução, a Comissão está, porém, sujeita aos mecanismos de controlo definidos pelo Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2011 – “Regulamento Comitologia” –, que prevê o procedimento consultivo (regra geral) e o procedimento de exame. 417 Referimo-nos, mais concretamente, ao Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa (TECE). Acordado no Conselho Europeu de Bruxelas de junho de 2004 e assinado em Roma a 29 de outubro assinado em Roma a 29 de outubro de 2004 desse mesmo ano pelos 25 Estados-Membros e pelos três candidatos à adesão, afirmava-se inspirado “na vontade dos cidadãos e dos Estados da Europa” e visava revolucionar o enquadramento jurídico e político da integração europeia. Nunca chegou, porém, a entrar em vigor, tendo sido abandonado por falta de ratificação pelos Estados-Membros.
89 abandono, na reforma concretizada pelo Tratado de Lisboa, da tipologia de atos estabelecida nos artigos I-33.º e seguintes daquele Tratado418. Por conseguinte, entre os atos jurídicos de direito derivado da União tipificados na aludida disposição legal – e que, recordando, nos fala de regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres – não encontramos qualquer correspondência à nova categoria de atos introduzida pelo Tratado de Lisboa e a que alude o último segmento do 4.º parágrafo do artigo 263.º do TFUE. Foi assim que, da tentativa de fechar o “buraco” evidenciado ao nível da proteção jurídica, um outro se abriu e, com ele, uma nova problemática emergiu: afinal, o que se deve entender por “atos regulamentares” e o que significa “que [estes] não necessitam de medidas de execução”? 2. O alcance da expressão “ato regulamentar” na aceção do artigo 263.º do TFUE Tendo a inovação introduzida pelo Tratado de Lisboa ao 4.º parágrafo do artigo 263.º do TFUE deixado por esclarecer quais as medidas que se devem considerar incluídas no respetivo âmbito normativo, e até que o TJUE se pronunciasse a respeito, a doutrina foi-se mormente repartindo e digladiando em função do sentido mais lato ou mais restrito que entendiam dever-se imprimir à expressão “ato regulamentar”. Quando amplamente interpretado, dele fazem parte todos os atos de alcance geral, até mesmo os atos legislativos que não careçam de medidas executórias; ao passo que, segundo uma interpretação restritiva, só os atos executivos serão contemplados como tal419. Para os defensores da aceção estrita – que são a maioria420 – a solução que melhor se parece coadunar à evolução jurisprudencial do TJUE e à manutenção do sistema descentralizado de aplicação do direito da União passa por considerar o ato regulamentar como ato não legislativo. Partindo de um argumento histórico, os seus apologistas focam-se na contraposição entre atos legislativos e atos regulamentares consagrada no rejeitado projeto de Tratado Constitucional, bem como no facto de os atos regulamentares terem sido reconhecidos por um grupo de peritos 421 como atos não legislativos criados pelo executivo da União Europeia. Acreditam, no fundo, que os atos legislativos devem ser “impugnáveis com maior dificuldade” em razão de uma legitimidade democrática acrescida, da qual 418 Cfr. MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Introdução ao Contencioso da União Europeia , cit., p. 152. 419 Cfr. SOFIA OLIVEIRA PAIS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., pp. 146 e 147. 420 É o caso de CARLOS CARRANHO PROENÇA, para quem, pressupondo a dispensa de medidas executórias por parte do ato regulamentar, os atos legislativos estarão excluídos do seu âmbito – cfr. A Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., pp. 474 e 475. 421 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 101; CORNELIA KOCH, “Locus Standi of private applicants under the EU Constitution: preserving gaps in the protection of individuals’ right to an effective remedy”, in European Law Review , 2005, Vol. 30, p. 520; FLORIS DE WITTE, “The European judiciary after Lisbon”, in Maastricht Journal of European Comparative Law , 2008, Vol. 15, n.º 1, p. 47 apud SOFIA OLIVEIRA PAIS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., p. 146.
90 decorre que apenas serão suscetíveis de recurso os atos não legislativos (ou de função executiva) que diretamente afetem a esfera do recorrente particular. Uma apertada conceção de “ato regulamentar” como esta não reúne, como se adivinhará, o consenso. Cede, desde logo, perante ANTHONY ARNULL, que desmonta o argumento da maior legitimação democrática dos atos legislativos – questão que já havia sido tocada pela Advogada-Geral KOKOTT422) – alegando que “[a] sugestão de que o grau de aceitação do candidato depende da legitimidade democrática do ato contestado é infundada. Se esta característica fosse importante, poderse-ia esperar algum grau de correspondência entre as credenciais democráticas do ato impugnado e as do requerente que o pretendia contestar. Isto implicaria a imposição de restrições à posição, por exemplo, da Comissão. Em vez disso, foi conferido um direito de ação ao Tribunal de Contas, ao Banco Central Europeu e ao Comité das Regiões, nenhum dos quais tem legitimidade democrática própria”. A isto, o autor ainda acrescenta que “a legitimidade democrática do ato impugnado não tem qualquer influência sobre a competência do juiz para rever a sua validade no âmbito do reenvio prejudicial”423 (tradução livre). Desvalorizando o carácter “decisivo” do argumento histórico, porquanto redutor das alterações operadas pelo Tratado de Lisboa em matéria de legitimidade ativa dos particulares, SOFIA OLIVEIRA PAIS entende que os atos regulamentares só dificilmente se enquadrarão na trilogia de atos jurídicos que se distingue dentro dos atos normativos (nomeadamente os atos legislativos, os delegados e os de execução)424. Segundo a autora, “não sendo claramente excluída da letra do Tratado a impugnação de atos legislativos (...), deve ser dada uma certa margem de atuação ao Tribunal de Justiça, o qual terá liberdade para uma interpretação mais lata do [artigo 263.º, 4.º parágrafo, do TFUE]”425, para além de que “fazer depender a admissibilidade da impugnação apenas da forma do ato (sem realizar uma análise material do mesmo) contraria a jurisprudência existente – que tem sublinhado a necessidade de se 422 Refere a Advogada-Geral JULIANE KOKKOT, no considerando 38 das respetivas Conclusões, cit., que “[a] ausência de vias diretas de recurso facilitadas à disposição de atos legislativos explica-se, sobretudo, pela legitimação democrática particularmente elevada da legislação parlamentar”, pelo que “a distinção entre atos legislativos e atos não legislativos não pode, do ponto de vista da proteção jurídica, ser afastada como mero formalismo; pelo contrário, esta distinção baseia-se numa diferença qualitativa. Em vários sistemas jurídicos nacionais, os particulares não dispõem de quaisquer vias diretas de recurso ou só limitadamente dispõem de vias diretas de recurso contra as leis parlamentares”. 423 Cfr. ANTHONY ARNULL, “Judicial Review in the European Union”, in Anthony Arnull, Damian Chalmers (ed.), The Oxford Handbook of European Union Law , The Oxford Handbook of European Union Law , Oxford University Press, 2015, pp. 392 e 393. No original: “The suggestion that the extent to which an applicant should enjoy standing might depend on the democratic legitimacy of the contested act is unsound. If this characteristic were important, some degree of correspondence might be expected between the democratic credentials of the contested act and those of the applicant seeking to challenge it. This would imply the imposition of restrictions on the standing of, for example, the Commission. Instead, a right of action has been conferred on the Court of Auditors, the European Central Bank and the Committee of the Regions, none of which has any democratic legitimacy of its own”." 424 Cfr. SOFIA OLIVEIRA PAIS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., p. 146. 425 Cfr. SOFIA OLIVEIRA PAIS , Estudos de Direito da União Europeia , cit., pp. 147 e 148. Em sintonia, cfr. JURGEN BAST, “Legal Instruments and Judicial Protection”, in Principles of European Constitutional Law, Second Edition, Hart Publishing, 2011, p. 396.
91 atender ao conteúdo do mesmo – e poderá pôr mesmo em causa o princípio da tutela jurisdicional efetiva”426. E enquanto o reforço da tutela jurisdicional efetiva passa, para uns427, pela impugnação de todo o tipo de atos europeus (onde se incluem, naturalmente, os legislativos); há, de outra banda, quem não considere “desadequado que o objeto do recurso de anulação, no que aos particulares respeita, se restrinja aos atos de natureza regulamentar”428. Manifestando uma adesão (ainda que parcial) à tese restrita, FRANCISCO PAES MARQUES extraiu da letra do 4.º parágrafo do artigo 263.º do TFUE que a intenção do legislador de Lisboa terá sido a de “restringir a impugnação direta dos atos da União, por parte de particulares, a medidas que revistam natureza executiva e não legislativa”; caso contrário, “não [faria] sentido a especificação de um tipo de atos (natureza regulamentar ou regulatória) se afinal se pretendia abranger todos os atos da ordem jurídica da União – quer de natureza legislativa quer de natureza administrativa – que não carecessem de medicas de execução, bastando, se fosse essa a intenção, nada dizer ou usar a expressão «ato de alcance geral», vertida no artigo 277.º do TFUE (exceção de ilegalidade), esse sim, de forma inequívoca, abrange atos legislativos”429 430. Ademais, afastou eventuais pretensões revolucionárias do regime do recurso de anulação, considerando que tal acarretaria o risco de inundar o TJ de processos (argumento que, aliás, tem sido muitas vezes repisado como justificação para a sua inflexibilidade), ao mesmo tempo que viabilizaria a sindicância de “atos de natureza primária, dotados de uma legitimidade acrescida, e cuja impugnação direta, por parte dos cidadãos, não é, em geral, permitida nas ordens estaduais”431. O citado autor distancia-se, contudo, da tese segundo a qual a via do recurso de anulação está circunscrita, quando acionada pelos particulares, à impugnação dos regulamentos e dos atos de natureza regulamentar (contrariando, assim, a parte da doutrina que afasta a impugnação direta dos atos legislativos, das decisões dirigidas a terceiros e, ainda, dos atos individuais de execução). A respeito, perfilha que “do espírito da nova disposição (...) se encontram abrangidos todos os atos não legislativos, ou da função executiva, que dispensem a adoção de medidas de execução, exceto se estiverem em causa atos individuais quando o impugnante seja o 426 Cfr. SOFIA OLIVEIRA PAIS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., p. 148. 427 Cfr., por todos, TIM CORTHAUT, FRÉDÉRIC VANNESTE, “Waves between Strasbourg and Luxembourg”, in Yearbook of European Law, Vol. 25, 2006, p. 500. 428 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 109. 429 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 101. 430 No sentido da coerência da solução acolhida pelo artigo 263.º, 4.º parágrafo do TFUE, cfr. ALESSANDRA SILVEIRA, Princípios de Direito da União Europeia , cit, p. 247. 431 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 102.
92 próprio destinatário, por já se encontrarem previstos na primeira parte do 4.º parágrafo do artigo 263.º do TFUE”432. Logo, e por outras palavras, advoga que de fora do âmbito normativo da nova disposição legal apenas ficam os atos legislativos e as decisões formalmente destinadas ao recorrente. 2.1. O preenchimento do conceito de “ato regulamentar” pelo Tribunal de Justiça da União Europeia: o acórdão Inuit Corria o ano de 2011 quando surgiu, a propósito do caso Inuit I 433, a oportunidade de o TJUE – mais concretamente, o TG – se pronunciar pela primeira vez sobre o alcance da expressão “ato regulamentar” e de, assim, preencher o silêncio decorrente do Tratado. E foi ao beber inspiração nos travaux préparatoires do fracassado Tratado Constitucional que a interpretou literal, histórica e teleologicamente “no sentido de que abrange todos os atos de alcance geral, com exceção dos atos legislativos”434. Desta abordagem restrita do conceito de “ato regulamentar” resulta que a possibilidade de os particulares recorrerem de atos legislativos continua, portanto, a depender do preenchimento das condições de afetação direta e individual. Segundo o TG, a conjugação dos 1.º e 4.º parágrafos do artigo 263.º do TFUE consagra não só a possibilidade de impugnação, pelos particulares, dos atos de que são destinatários, “bem como, por um lado, dos atos de alcance geral, legislativos ou regulamentares, que lhe digam direta e individualmente respeito e, por outro, de determinados atos de alcance geral, nomeadamente os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução”435. Ademais, invocando e reproduzindo a nota de transmissão do Praesidium da Convenção Europeia, de 12 de maio de 2003 (CONV 734/03)436, considerou que a opção pela expressão atos regulamentares em vez da expressão atos de alcance geral “permite «estabelecer uma distinção entre os atos legislativos e os atos regulamentares, adotando uma abordagem restritiva no que respeita às ações propostas por particulares contra os atos legislativos (relativamente aos quais a condição «digam direta e individualmente respeito» 432 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 102. Em sentido idêntico, cfr. TIM COURTHAUT; FRÉDÉRIC VANNESTE, “Waves between Strasbourg and Luxembourg: The Right of Access to a Court to Contest the Validity of Legislative or Administrative Measures”, cit., p. 499, onde pode ler-se que: “[i] n Article III-365(4), the new formula reads as follows ‘Any natural or legal person may, under the same conditions, institute proceedings against an act addressed to that person or which is of direct and individual concern to him or her, and against a regulatory act which is of direct concern to him or her and does not entail implementing measures.’ This compromise solves only part of the problem: it will be possible for individuals to contest the validity of acts of general scope and application, which are of an executive nature and do not entail an intervening act. However, it will still not be possible to bring a direct action against a legislative act in the sense of Article I-33, unless it can be demonstrated that this act is of both direct and individual concern in the classic sense. In the case of legislative measures, individuals may still have to breach the act first, before being given an opportunity to obtain sufficient judicial protection ”. 433 Cfr. Despacho (TG) Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Comissão , de 6 de setembro de 2011 ( Inuit I), proc. T-18/10. 434 Cfr. Despacho (TG) Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Comissão , cit., considerando 56. 435 Cfr. Despacho (TG) Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Comissão , cit., considerando 45. 436 Disponível em: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs_all/committees/conv/20030520/734000pt.pdf.
99 ou especial (artigo 289.º, TFUE), seguindo-se-lhes os atos delegados não legislativos emanados pela Comissão (artigo 290.º, TFUE), os atos não legislativos de base e, por fim, os atos de execução não legislativos adotados pela Comissão (artigo 291.º, TFUE)471. 3. O alcance da expressão “que não necessitam de medidas de execução” Do até aqui exposto, podemos concluir que, para poderem beneficiar da prerrogativa que prescinde da demonstração da afetação individual, o ato regulamentar tem de respeitar diretamente aos particulares, aplicando-se a situações objetivamente determinadas e produzindo, bem assim, efeitos jurídicos relativamente a uma categoria de pessoas genérica e abstratamente consideradas. Tratandose o “ato regulamentar” de um conceito que exclui, nos termos ditados pela jurisprudência formulada pelo TJUE, os atos legislativos, significa que dificultada continua a possibilidade de os particulares impugnarem, na aceção do artigo 288.º do TFUE, “verdadeiros regulamentos” (isto é, atos legislativos de caráter geral e de conteúdo normativo472). Porém, o cuidado de evitar que o TJ seja assoberbado levou a que a impugnação de atos de execução nacionais fosse confiada aos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros, o que, a par da necessidade de evitar uma total denegação da justiça, explica a consagração da exigência da desnecessidade de medidas de execução para efeitos de impugnação direta (e com dispensa da prova da afetação individual) dos atos regulamentares atos da União473. Daqui resulta, desde logo, que excluída está a possibilidade de os particulares impugnarem diretamente os atos que impliquem medidas de execução. Ressalva-se, porém, os casos em que o ato não se trata verdadeiramente de um regulamento, mas sim de uma decisão, caso em que o recurso de anulação dependerá do cumprimento dos requisitos da afetação direta e individual. A abordagem do TJUE sobre o aditamento feito ao renovado artigo 263.º, 4.º parágrafo do TFUE ficou-se, na jurisprudência Inuit , pela definição de “ato regulamentar”, deixando de fora os requisitos da afetação direta e da desnecessidade de medidas executórias. Relativamente a este último, duas teses antagónicas foram trazidas à tona da água: de acordo com uma, a mais restritiva, qualquer intervenção no processo de aplicação de um ato regulamentar por parte de uma autoridade administrativa nacional é sinónimo da existência de medidas de execução474; a outra, mais ampla e generosa, apela à “plena 471 Cfr. MIGUEL GORJÃO HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência, cit., p. 293. 472 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas, cit., p. 475. 473 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., pp. 102 a 104. 474 Foi esta a tese defendida pelo Governo francês, pela Comissão e pelo Conselho no Acórdão (TJ) TL & Sugars, de 25 de abril de 2015, proc. C-456/13 P.
100 operacionalidade” do ato regulamentar recorrido, analisado em função do seu conteúdo, finalidade e efeitos sobre a situação jurídica do recorrente, para efeitos de determinação da necessidade ou não das medidas. A última tese – seguida pelo Advogado-Geral VILALLÓN – afigura-se-nos a mais razoável. Colhe não só pelo facto de concordarmos que, como bem nota o Advogado-Geral, a interpretação de ato regulamentar deve ser feita à luz da intenção subjacente ao 4.º parágrafo do 263.º do TFUE e incutida pelos autores dos Tratados – que é a de alargar o acesso dos particulares ao recurso de anulação mediante a flexibilização dos respetivos pressupostos de admissibilidade ao exonerá-los de demonstrem a sua afetação individual475 –, mas também por ir ao encontro da afirmação do próprio TJ, sendo que “para verificar se o ato recorrido necessita de medidas de execução, importa atender exclusivamente ao objeto do recurso”476. Ademais, a imposição da desnecessidade de medidas de execução não parece ter muito a acrescentar à imposição da afetação direta477. A solução plasmada no último segmento do 4.º parágrafo do artigo 263.º parece, então, tanto “pleonástica” como “insuficiente”478, caindo na redundância de exigir a afetação direta do recorrente (o que implica, por sua vez, a ausência de qualquer intervenção por parte das autoridades nacionais ou da União) a par da desnecessidade de medidas executórias do ato (o que, por seu turno, já preencherá aquela primeira condição). Desta feita, FRANCISCO PAES MARQUES observa que “se a afetação direta constitui o único requisito que um particular tem de cumprir para impugnar um ato de natureza regulamentar autoexequível, tal vai redundar numa situação de actio popularis , tendo, pelo menos, de fixar-se um interesse suficientemente consistente do particular que justifique conceder-lhe legitimidade de impugnação”, pelo que nestas situações de deverá “continuar a incluir [no conceito de afetação direta] uma certa individualização, mesmo que mínima, do particular atingido”479. Sustentando uma tese de compromisso, TIM COURTHAUT e FRÉDÉRIC VANNESTE defendem, por seu turno, uma outra abordagem, segundo a qual o conceito de afetação direta vai para além da mera exigência da não necessidade de medidas de execução, mas sem acarretar a afetação individual do particular: “a afetação direta não só exige que não sejam necessários mais atos de execução, mas trata principalmente do 475 Cfr. Conclusões do Advogado-Geral PEDRO CRUZ VILALLÓN, apresentadas em 14 de outubro de 2014 no caso T&L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão , proc. C-456/13 P, considerandos 28 a 33. 476 Cfr., entre outros, os Acórdãos (TJ) Stichting Woonpunt , cit., considerando 50; e Telefónica/Comissão, cit., considerando 31. 477 Cfr. TIM COURTHAUT; FRÉDÉRIC VANNESTE, “Waves between Strasbourg and Luxembourg: The Right of Access to a Court to Contest the Validity of Legislative or Administrative Measures”, cit., p. 501. 478 As expressões são de FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 104. 479 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., pp. 104 e 105.
101 impacto que o ato exerce na esfera jurídica do recorrente”, o que “confere um significado separado a todos os termos do Artigo III-365(4) [do TECE], ao mesmo tempo que fecha a via da actio popularis ”480 (tradução livre). 3.1. Breve reflexão crítica Uma aceção estrita do conceito de “ato regulamentar”, como aquela que vem sendo firmada pelo TJUE, desemboca no seguinte cenário: não considerando os atos legislativos (artigo 289.º, n.º 3, TFUE), o recurso de anulação contra regulamentos apenas será viável para os particulares mediante o preenchimento cumulativo da afetação direta e individual. De outro modo, só lhes restaria as vias indiretas de fiscalização da legalidade, a saber, a da exceção de ilegalidade e a do reenvio prejudicial. No entanto, reconhece-se, por um lado, que se uma interpretação restritiva de ato regulamentar na aceção do artigo 263.º do TFUE exclui os atos legislativos que diretamente atingem o particular e que não sejam autoexequíveis, uma interpretação extensiva também não resolverá, por outro lado, o problema da impugnação direta de todos os restantes atos regulamentares, isto é, daqueles que impliquem medidas nacionais de execução e que não distingam direta e individualmente o recorrente particular dos demais. A noção ampla de atos legislativos introduzida pelo Tratado de Lisboa não surge, assim, a par da flexibilização das condições de admissibilidade do recurso, pelo que há quem não descarte mesmo a possibilidade de introduzir novas ações ou recursos como solução para as lacunas inerentes ao sistema fixado pelo Tratado481. Segundo MARIA LUÍSA DUARTE, “a convergência dos dois movimentos – por um lado, a nova redação do artigo 263.º, 4.º parágrafo do TFUE, e, por outro lado, a jurisprudência relativa à obrigação de reenvio quando se coloca no tribunal nacional o problema da alegada invalidade da norma eurocomunitária aplicável –, serão raros, mesmo residuais, os casos em que ao particular estará vedado o acesso a uma via processual adequada de impugnação/contestação do ato jurídico da União de alcance geral (...). Tal poderá ainda verificar-se, é certo, com os atos legislativos da União que não necessitem de medidas de execução, mas importa recordar que nem sempre os sistemas nacionais garantem aos destinatários meios processuais de invocação da inconstitucionalidade dos atos 480 TIM COURTHAUT; FRÉDÉRIC VANNESTE, “Waves between Strasbourg and Luxembourg: The Right of Access to a Court to Contest the Validity of Legislative or Administrative Measures”, cit., pp. 502. No original: “ Direct concern thus not only demands that no further implementing acts are needed, but primarily deals with the immediate impact the act has on the legal position of the applicant. This approach gives a separate meaning to all the terms of Article III365(4), while closing the avenue of the actio popularis ”. 481 Cfr. SOFIA OLIVEIRA PAIS, Estudos de Direito da União Europeia , cit., pp. 148 e 149. Em idêntico sentido, cfr. INÊS QUADROS, A Função Subjectiva da Competência Prejudicial do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias , cit., pp. 190 e seguintes.
102 legislativos”482. O histórico constante dos visitados acórdãos TWD Textilwerke e Nachi Europe expõe, no entanto, uma realidade que não é assim tão líquida, bastando que o particular não tenha, quando manifestamente podia, feito uso do recurso de anulação, para obstar à invocação da invalidade da decisão controvertida diante de um órgão jurisdicional nacional, nomeadamente em sede de reenvio prejudicial. Acresce que, ainda que o particular seja capaz de argumentar que, na sua posição, não seria percetível o preenchimento dos requisitos de admissibilidade relativos ao “interesse em agir”, tais argumentos seriam esgrimidos perante o tribunal nacional que, no fundo, para além da questão de validade (questão de fundo do reenvio), também deveria aferir, através deste mecanismo, a quem caberia avaliar se o particular tinha ou não tido uma efetiva possibilidade de se dirigir ao TJUE, através do recurso de anulação, e não o fez... Parece-nos, enfim, que a jurisprudência do TJUE se prendeu em demasia à distinção entre atos legislativos e não legislativos operada por um tratado (o Constitucional) que, recorde-se, nunca chegou a vigorar. Por aproveitar ficou, assim, a abertura deixada pela letra do TFUE (que não define o que se deve entender por “ato regulamentar”) para elevar ainda mais a fasquia da proteção dos particulares – já tão reclamada por efetivamente necessária – no contexto da União. 482 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., p. 187.
103 PARTE III CAPÍTULO VI – A TUTELA JURISDICIONAL EFETIVA DOS PARTICULARES NO CONTENCIOSO DA UNIÃO EUROPEIA: O RECURSO DE ANULAÇÃO COMO REALIDADE JURÍDICA (OU ILUSÃO PRÁTICA?) – REFLEXÕES 1. O modelo jurisdicional da União Europeia: até que ponto um autêntico “sistema completo de vias de recurso”? Não fosse a justiciabilidade dos atos provenientes das autoridades e o correspondente direito de acesso aos tribunais pelos particulares um dos componentes centrais de um Estado – e de uma União – de Direito483 e a resposta até poderia, quiçá, ser negativa; ao sê-lo, porém, não podemos deixar de considerar que a União Europeia tem, através dos tribunais organicamente europeus, subvertido algumas prioridades, dificultando o acesso das pessoas singulares e coletivas à jurisdição da União. É verdade que o TJUE escreveu uma página de História com a exaltação, no acórdão Les Verts , de um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais no âmbito da fiscalização da legalidade dos atos das instituições, órgãos e organismos da União; mas o alcance desta pretensiosa afirmação foi, como se viu, balizado pela sua própria jurisprudência. Se naquele se deu, com efeito, um salto qualitativo mediante o reconhecimento da legitimidade passiva do Parlamento Europeu em sede de recurso de anulação – não expressamente prevista, à data, pelos Tratados –, a par da determinação da submissão da então Comunidade e seus respetivos órgãos e instituições ao Direito; a verdade é que os dois passos atrás dados em UPA , Jégo-Quéré e restante jurisprudência evocada supra , acabou por diluir este avanço. 1.1. As soluções propugnadas pela doutrina Apesar de já reconhecida – ainda que pontualmente, pelo TJUE, e amplamente, pela generalidade da doutrina portuguesa e estrangeira –, a crescente necessidade e a importância de reformular o alcance do critério da individualidade, têm caído em “saco roto” os esforços que apelam e que prestam contributos nesse sentido. Há por isto mesmo quem defenda que a solução já não radica “numa maior dose de liberalização ou abertura” das condições de acesso dos particulares à via anulatória, mas sim 483 Cfr. VITAL MOREIRA, “Respublica” Europeia – Estudos de Direito Constitucional da União Europeia , cit., p. 237.
104 num “sistema pensado para um estágio mais recuado da integração europeia, pelo que a introdução de novas regras não será mais do que o remendar de brechas num regime que apresenta uma notória crise de crescimento”, o qual se encontra já marcado por um “caráter fortemente funcionalista, fazendo tábua rasa de conceitos dogmáticos com larga tradição nas ordens jurídicas dos Estados-Membros”484. Pelo exposto – e especialmente atendendo à atribuição, pelo Tratado de Lisboa, de força juridicamente vinculativa à CDFUE, equiparada à dos Tratados constitutivos, o que conferiu ao “direito à ação” nela contido (artigo 47.º, CDFUE) a dignidade de direito fundamental –, cremos que não será de afastar a possibilidade de uma mudança mais profunda. 1.1.1. A introdução do mecanismo da “ação popular” nos domínios da União Nesse sentido, há quem defenda a introdução de um instrumento similar ao da ação popular , consagrado nos ordenamentos jurídicos de alguns Estados-Membros, o qual estaria ao serviço das associações de defesa de interesses coletivos difusos. Subjacente está, pois, a necessidade de tutelar em juízo certos interesses jurídicos – como são os relacionados com a saúde pública, com o ambiente, com a proteção dos consumidores e com o património cultural (os quais respeitam, portanto, a uma coletividade tendencialmente indeterminada de sujeitos) – que, por não “ating[irem] um nível suficiente de concretização subjetiva”, demandam uma “tutela pública e coletiva”485. “Mediante tal instituto”, explica CARLOS CARRANHO PROENÇA, “a legitimidade das referidas associações passaria a estar prevista no direito positivo, podendo ser alargada a um plano pessoal, permitindo-se a propositura de recursos de anulação, individual ou coletivamente, com vista à defesa daquele tipo de interesses”486, sendo esta uma possibilidade que surge pela letra do próprio artigo 11.º do TUE – que nos seus n.ºs 1, 2 e 4 prevê, respetivamente, a possibilidade de as instituições concederem aos cidadãos e às associações representativas “a possibilidade de expressarem e partilharem publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de ação da União”; o estabelecimento de um “diálogo aberto, transparente e regular” estabelecido pelas instituições com as associações representativas e a sociedade civil; e, na expressão do referido autor, uma “espécie de 484 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 106. 485 Cfr. CARLOS PROENÇA, “Proteção Jurisdicional Efetiva na União Europeia: evolução e perspetivas (ou expetativas) futuras?”, cit., p. 97 e seguintes. Ao exposto, o autor acrescenta que “o TJ poderia ser investido, naturalmente em sede de revisão do aludido Tratado, nas prerrogativas (i) de aplicar sanções pecuniárias compulsórias às instituições, uma vez que já o pode fazer em relação aos Estados membros (...), bem como (ii) de conformar a execução do seu acórdão anulatório, sugerindo-lhes prestações de facto”, assim contribuindo para uma maior celeridade e eficácia à execução dos acórdãos anulatórios (artigo 266.º, TFUE). 486 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p 480.
105 direito de iniciativa popular”487. Defende, inclusive, que esta seria uma solução preferível à do eventual reconhecimento da legitimidade ativa às associações representativas do interesse público488 a respeito da impugnação de regulamento europeus em sede de recurso de anulação, pensada para acompanhar o reforço da tutela jurisdicional efetiva que já resultou da cedência do TJ em concede, em certos casos – e depois de o ter, tantas vezes, negado489 –, legitimidade processual ativa às associações que atuam em representação do interesse geral/coletivo de certas categorias de pessoas490. 1.1.2. O “recurso de amparo europeu” As figuras do recurso de amparo constitucional (ou extraordinário)491 ou do processo de queixa constitucional – que vigoram, respetivamente, no ordenamento jurídico espanhol492 e nos ordenamentos jurídicos alemão493 ( Verfassungsbeschwerde ) e austríaco494 ( Beschwerde ) – têm inspirado e alimentado a ideia da institucionalização, no ordenamento jurídico da União, de um recurso jurisdicional direto para o TJ que se destine à salvaguarda dos direitos fundamentais dos particulares495 que, por ação ou por omissão, sejam sido violados ou ameaçados por decisões (tanto administrativas quanto judiciais) ou por atos normativos da União. As reservas e as objeções vão-se-lhe, porém, somando. CARLOS CARRANHO PROENÇA levanta, desde logo, “dois problemas conexos”, um a respeito da autoria da eventual violação/ameaça dos direitos fundamentais, mais concretamente quando estas sejam provenientes dos Estados-Membros em 487 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p. 480. 488 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., pp. 478 e 479. 489 Cfr. Acórdãos (TJ) Confédération Nationale/Conselho , de 14 de dezembro de 1962, processos apensos 16 e 17/62, considerando 3, onde pode ler-se que “não pode aceitar-se o princípio segundo o qual um ato que afeta os interesses gerais de uma categoria de empresários diz individualmente respeito a uma associação, na sua qualidade de representante dessa categoria”; (TJCE) DEFI/Comissã o, de 10 de julho de 1986, proc. 282/85, considerando 16; (TJ) Greenpeace Council e o./Comissão , cit., considerandos 14, 28 e 29; (TJCE) Syndicale e o./Conselho , de 18 de março de 1975, proc. 72/74, considerando 17. 490 Cfr., entre outros, o Acórdão (TJCE) Unión Syndicale e o./Conselho , de 8 de outubro de 1974, proc. 175/73, considerandos 17 e 18; e o Despacho (ex-TPI) UPA , cit., considerando 47; 491 O qual se distingue do “recurso de amparo ordinário” pelo facto de ter lugar junto do Tribunal Constitucional, e não das ordens jurídicas nacionais. 492 Consagrado no artigo 53.º, n.º 2, da Constituição Espanhola ( Constitución Española ), onde pode ler-se que: “Qualquer cidadão poderá obter a tutela das liberdades e dos direitos reconhecidos no artigo 14.º e na 1ª Secção do Capítulo II perante os tribunais ordinários mediante um procedimento baseado nos princípios da preferência e da sumariedade e, se for caso disso, através do recurso de amparo perante o Tribunal Constitucional” (tradução livre). 493 Consagrada no artigo 93.º, n.º 1, alínea 4ª), da Lei Fundamental da República Federal Alemã ( Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ), onde pode ler-se, a propósito da competência do Tribunal Constitucional Federal [alemão] que este decide “(...) em outras controvérsias de direito público entre a Federação e os Estados, entre diversos Estados e dentro de um Estado, sempre que não exista outra via judicial: sobre os recursos de inconstitucionalidade, que podem ser interpostos por todo o cidadão com a alegação de ter sido prejudicado pelo poder público nos seus direitos fundamentais ou num dos seus direitos contidos nos artigos 20 §4, 33, 38, 101, 103 e 104”. 494 Consagrada no artigo 144.º da Constituição Federal da República da Áustria ( Bundesverfassung der Republik Österreich ), no qual pode ler-se que: “O Tribunal Constitucional decide as reclamações contra decisões das autoridades administrativas, incluindo os tribunais administrativos independentes, na medida em que o queixoso alega uma violação de um dos seus direitos constitucionalmente protegidos ou uma violação dos seus direitos resultantes da aplicação de um decreto ilegal, de uma notificação ilegal da re-promulgação de uma lei (tratado estatal), uma lei inconstitucional ou um tratado estatal ilegal. A queixa não pode ser apresentada até ao esgotamento de todas as etapas do recurso” (tradução livre). 495 Neste sentido, cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, “O acesso dos particulares ao recurso de anulação após o Tratado de Lisboa: remendos a um fato fora de moda”, cit., p. 109. O autor alerta, porém, para o facto de tal acarretar “uma mudança estrutural e a uma depuração dogmática das vias de acesso garantidas aos particulares pelo Direito da União”, sob pena de tal culminar “[n]uma situação em que se remenda um fato fora de moda (...) para uma situação em que se fabrica um fato com as medidas desajustadas (caso se fosse tão longe como pretendia a larga maioria da doutrina).
106 aplicação do direito da União; e outro a propósito incumprimento do dever de reenvio a que estão adstritos os órgãos jurisdicionais nacionais496. Para além disto (e pese embora ressalte a força que esta ideia ganha face à aprovação da CDFUE e à sua elevação ao valor jurídico dos Tratados, bem assim o seu “incontestável” contributo em sede de tutela jurisdicional efetiva), aponta a uma solução do género alguns “problemas delicados”: i) o desconhecimento da figura para a ordem jurídica europeia (o que alegadamente acarretaria o risco de reservas por parte dos Estados-Membros) e ii) o seu respetivo cariz constitucional numa Europa que não dispõe, formalmente, de uma Constituição497 (argumento que é, para VITAL MOREIRA, discutível498); iii) a questão da determinação dos direitos fundamentais que estariam sob a sua alçada, bem assim como iv) a determinação dos poderes públicos suscetíveis de constituir objeto de controlo499; o v) receio de um bloqueio do funcionamento do TJ500; e a vi) necessidade de concretizar as respetivas condições de acesso (questão particularmente sensível pelo facto de o instrumento em causa ser, em virtude do esgotamento dos demais mecanismos contenciosos ordinários – o recurso de anulação, a ação por omissão e a ação de indemnização –, a única via ordinária ao 496 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., pp. 308 a 313. No primeiro caso, o receio deve-se ao facto de, “quando as autoridades nacionais atu[a]m como extensão da administração europeia, executando direito da União, (...) essa atuação também se encontra[r] sujeita à CDFUE”; já no segundo caso, o anseio prende-se com o facto de “uma eventual ação autónoma de proteção dos direitos fundamentais (...) [ter] de ser configurada no âmbito de um acesso direto às jurisdições nacionais , constitucionais ou superiores comuns, uma vez que tal ação não tem necessariamente de ser apanágio das primeiras, já que o amparo pode ser constitucional ou judicial , ou inclusivamente misto , como sucede em Espanha”. 497 Embora desprovida de uma constituição codificada e formal, há quem não lhe negue uma base constitucional: ao não corresponder ao paradigma tradicional “Nação, Povo, Estado”, o constitucionalismo europeu apoia-se essencialmente na existência de instituições que exercem poder político e de órgãos que acatam os direitos fundamentais – cfr., neste sentido, PATRÍCIA FRAGOSO MARTINS, “A União Europeia precisa de uma Constituição?”, in Portugal Europeu. E Agora? ”, Fundação Francisco Manuel dos Santos, 2014, p. 56. Estes direitos foram, por sua vez, alvo de uma espécie de “constitucionalização” com a atribuição à CDFUE do mesmo valor jurídico dos Tratados, valendo agora como direito originário; o que sai ainda mais reforçado pela possibilidade de adesão à Convenção Europeia dos Direitos do Homem por parte da União Europeia, também conferida pelo Tratado de Lisboa. A afirmação de que “a União Europeia já tem uma constituição, a qual se encontra vertida, designadamente, nos seus tratados constitutivos” é de PATRÍCIA FRAGOSO MARTINS (cfr. “A União Europeia precisa de uma Constituição?”, in Portugal Europeu. E Agora? , cit., p. 56), mas o reconhecimento procede do próprio TJUE, que lhes fez corresponder a expressão “carta constitucional de base” (recorde-se, a propósito, a decisão proferida no aresto Les Verts , cit., considerando 23), pelo que podemos dizer que os Tratados constitutivos configuram, pelo menos materialmente, uma espécie de “Constituição da União” Europeia de direito (neste sentido, cfr. ALESSANDRA SILVEIRA, PEDRO FROUFE, SOPHIE PEREZ, JOANA ABREU, “União de direito para além do direito da União – as garantias de independência judicial no acórdão Associação Sindical dos Juízes Portugueses”, in Julgar, maio de 2018, p. 2, disponível em: http://julgar.pt/uniao-de-direito-para-alem-do-direito-da-uniao-as-garantias-de-independencia-judicial-no-acordao-associacao-sindical-dos-juizesportugueses/, acedido em 23 de fevereiro de 2019) –, os quais espelham o “grau de consenso dos Estados quanto ao projeto de integração”, e por via dos quais estes “acordam, exercer, conjuntamente, a nível da União, competências soberanas em diversos domínios” (). Isto permite-nos, fazendo uso das palavras de VITAL MOREIRA, afirmar que a União é “indubitavelmente uma entidade supraestatal com poder legislativo, executivo e judicial próprio, cuja «lei fundamental» consta de tratados entre os Estados-membros” – cfr. VITAL MOREIRA, “Respublica” Europeia – Estudos de Direito Constitucional da União Europeia , p. 35. 498 Cfr. VITAL MOREIRA, “Respublica” Europeia – Estudos de Direito Constitucional da União Europeia , cit., p. 34. O autor questiona o aludido argumento pelo facto de, no constitucionalismo moderno , a noção de constituição não corresponder, alegadamente, à tradicional ideia de “poder constituinte originário investido na coletividade que se dota a si mesma da sua constituição”, estando, ao invés, “incindivelmente vinculada à ideia de organização e submissão do poder político. Ou seja, defende o autor que o que realmente importa para aquela construção é a “ideia de que todo o poder é (...) sujeito ao direito na sua organização e no seu funcionamento, sendo limitado tanto pela separação de poderes (...) como especialmente pelo estabelecimento de um bill of rights que defenda as liberdades e os direitos das pessoas face ao poder”, do qual a União Europeia atualmente dispõe. Em consonância, o autor reconhece-lhe como dimensões constitucionais: i) o facto de ser uma entidade política autónoma dotada de competências próprias, bem assim de poderes de autoridade próprios; ii) a organização do poder político à luz da separação de poderes; iii) a cidadania europeia; iv) a eleição direta do Parlamento Europeu, a título de assembleia representativa dos cidadãos europeus; v) a CDFUE; vi) os tratados como “lei suprema” da ordem jurídica europeia; vii) e a jurisdição “constitucional” do TJUE. Para maiores desenvolvimentos, cfr. as pp. 35 a 38 da aludida obra. 499 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., pp. 309 e 310. 500 Risco que, porém, considera suscetível de ser atenuado mediante a “previsão de esquemas de restrição de legitimidade processual ativa, vocacionando a instauração deste tipo de instrumentos, por exemplo, para o Provedor de Justiça Europeu ou para as associações de defesa de interesses coletivos difusos quando o direito fundamental postergado ou ameaçado aí se inserisse”, a par da sua consagração a título extraordinário/subsidiário.
107 alcance dos particulares para efeito de proteção dos direitos fundamentais). As preocupações estendemse também quanto à determinação dos efeitos decorrentes de uma eventual decisão favorável – a solução aproximar-se-ia mais do caso alemão, que consagra a anulação do ato lesivo impugnado; ou do caso espanhol, que consagra a nulidade a par da preservação do direito ou liberdade do particular, mediante restituição deste à situação subjetiva em que se encontrava antes da ofensa; e à eventual (re)reintrodu[ção] do espetro do federalismo europeu, desta vez com especulações atinentes a eventuais novas sujeições das jurisdições dos tribunais constitucionais nacionais à jurisdição do TJ”, em virtude da possível confusão do TJ com um tribunal constitucional europeu 501. Parece-nos que esta solução não daria resposta em absoluto aos problemas suscitados no âmbito do recurso de anulação, porquanto não ultrapassaria, desde logo, o domínio dos direitos fundamentais502.Pragmaticamente, outros autores consideram que a dotação de um mecanismo específico de proteção de direitos fundamentais poderá não resolver os problemas atinentes ao funcionamento do Contencioso da União e à proteção jusfundamental neste contexto. Como bem recorda JOANA COVELO DE ABREU, “as fórmulas sublinhadas assentam em soluções testadas a nível nacional e que podem comprometer a sua eficácia”, devendo adotar-se um “paradigma interjurisdicional” que “permita a promoção da tutela jurisdicional efetiva a um nível constitucional como um novo fenómeno europeu pensado doutrinalmente”503. 1.1.3. A atribuição da legitimidade ativa ao Provedor de Justiça Europeu Outra das propostas tem apontado para a atribuição de legitimidade processual ativa ao Provedor de Justiça Europeu ( Ombudsman )504, por forma a permitir-lhe impugnar, em nome dos cidadãos da União, atos legislativos (artigo 263.º TFUE)505 – pelo menos , regulamentos506 – ou até mesmo situações de omissão ilegal507 (artigo 265.º, TFUE). Esta ausência configura “constante lacuna” que, se 501 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas, cit., pp. 311 e 312. 502 O mesmo problema se coloca a respeito da proposta de atribuição de legitimidade ativa aos particulares em sede de recurso de anulação limitado às alegadas situações de lesão dos direitos fundamentais – cfr. INÊS QUADROS, A Função Subjectiva da Competência Prejudicial do Tribunal de Justiça $das$ Comunidades Europeias , cit., p."192. 503 Cfr. JOANA COVELO DE ABREU, “An approach to today’s EU constitutionality control – understanding this EU inter-jurisdictional phenomenon in light of effective judicial protection”, in UNIO – EU Law Journal , Vol. 3, No. 2, July 2017, pp. 104-124, disponível em: http://www.unio.cedu.direito.uminho.pt/Uploads/UNIO%203%20-%20Vol%202/EN/EN%20Joana_Covelo_de_Abreu.pdf. 504 Cfr. MARIA LUÍSA DUARTE, Direito do Contencioso da União Europeia , cit., pp. 174 e 175. A autora defende uma interpretação extensiva do 3.º parágrafo do artigo 263.º do TFUE, por entender que o Provedor de Justiça “deveria ter o direito de recorrer ao TJUE para impugnar atos jurídicos da União Europeia, com fundamento na violação de direitos fundamentais, assim defendendo a respetiva prerrogativa como órgão ao qual, nos termos do artigo 20.º, n.º 2, alínea d) do TFUE, são dirigidas queixas pelos cidadãos da União e outras pessoas físicas ou coletivas (v. artigo 228.º, n.º 1, TFUE)”. 505 Neste sentido, entre outros, cfr. CARLOS PROENÇA, “Proteção jurisdicional efetiva na União Europeia: evolução e perspetivas (ou expetativas) futuras”, cit., p. 85; JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , 3ª edição, cit., p. 278. 506 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA, Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p. 476. 507 Cfr. JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , 3ª edição, cit., p. 278.
108 atendermos especialmente à extensão da legitimidade ativa ao Comité das Regiões, parece ficar a deverse a um “esquecimento”508 dos Estados-Membros aquando da elaboração dos Tratados. Esta figura já dispõe de legitimidade passiva509, mas o facto de continuar destituída do direito de iniciativa contenciosa limita o âmbito da sua atuação – que essencialmente se reconduz, para efeitos de conferir aos cidadãos uma proteção mais alargada, à investigação de casos de eventual má administração por parte das instituições, órgãos e organismos da União. No caso do TJUE, isto só se aplica quando este exerça poderes do foro administrativo, pelo que desta via se excluem, portanto, as queixas relacionadas com o exercício da sua função jurisdicional (228.º, n.º 1, TFUE). No entender de JÓNATAS MACHADO, esta solução seria “um meio adequado de dignificação de um estatuto estreitamente ligado à ideia de uma « Europa mais social e humana »”510, ao que CARLOS PROENÇA acrescenta que “o reconhecimento aos órgãos jurisdicionais nacionais de um verdadeiro estatuto de tribunais comuns do ordenamento da UE reclama que lhes seja reconhecida a prerrogativa de julgarem inválidas disposições europeias, ainda que dentro de certos requisitos”511. 2. Considerações finais A questão do relaxamento das condições de admissibilidade dos particulares tem girado, no que à legitimidade ativa em sede anulatória respeita, em torno de um debate bastante “monolítico e muito preto no branco”512. E é dançando lentamente, ao ritmo de uma valsa que tem como palco a letra turva e acidentada do artigo 263.º do TFUE, que a jurisprudência dos tribunais da União tem oscilado, designadamente, entre a defesa de uma noção mais ou menos restritiva do critério da afetação individual. E assim anda, controvertidamente, cambaleando entre a assunção, ainda que ténue, da necessidade de suavizar as condições admissibilidade dos particulares exigidas pelo artigo 263.º do TFUE, e a hesitação – diríamos, até, aparente recusa – em redesenhá-las à luz de uma interpretação mais benevolente. Face à constante resistência em infletir a orientação primitiva por ele formulada em 1963, a maioria das ações anulatórias trazidas a lume pelas pessoas singulares e coletivas junto do TJUE continua, ainda hoje, a esbarrar no preenchimento da condição da afetação individual. Esta rigidez obsta, 508 Cfr. CARLOS CARRANHO PROENÇA , Tutela Jurisdicional Efetiva no Direito da União Europeia – Dimensões Teoréticas e Práticas , cit., p. 476. 509 Cfr. Acórdão (ex-TPI) Lamberts/Provedor de Justiça , de 10 de abril de 2002, proc. T-209/00. 510 Cfr. JÓNATAS MACHADO, Direito da União Europeia , 3ª edição, cit., p. 278. 511 Cfr. CARLOS PROENÇA, “Proteção jurisdicional efetiva na União Europeia: evolução e perspetivas (ou expetativas) futuras”, cit., p. 85. 512 Cfr. DAMIAN CHALMERS, GARETH DAVIES, GIORGIO MONTI, European Union Law: Cases and Materials , cit., p. 424.
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131 Acórdão (TJ) Dreyfus/ Comissão , de 5 de maio de 1998, proc. C-386/96 P. Acórdão (TJ) Glencore Grain Ltd/Comissão , de 5 de maio de 1998, proc. C-404/96 P. Acórdão (TJ) Front National/Parlamento Europeu , de 29 de junho de 2005, proc. C-486/01 P. Acórdão (ex-TPI) Royal Philips Electronics/Comissão , de 3 de abril de 2003, proc. T-119/02. Acórdão (TJCE) Usines Coopératives de Déshydratation du Vexin e o./Comissão , de 21 de novembro de 1989, proc. C-244/88. Acórdão (TJ) Mory e o./Comissão , de 17 de setembro de 2015, proc. C-33/14 P. Acórdão (TJ) Stichting Woonpunt e o./Comissão, de 27 de fevereiro de 2014, proc. C-132/12 P. Acórdão (TJ) Stichting Woonlinie e o./Comissão , de 27 de fevereiro de 2014, proc. C-133/12 P. Acórdão (TJ) Albertal/Comissão , de 15 de junho de 1993, proc. C-213/91. Acórdão (TJ) Codorniu/Conselho , de 18 de maio de 1994, proc. C-309/89. Acórdão (ex-TPI) Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão , de 13 de dezembro de 1995, processos apensos T-481/93 e T-484/93. Acórdão (ex-TPI) Camar e Tico/Comissão e Conselho , de 8 de junho de 2000, processos apensos T-79/96, T-260/97 e T-117/98. Acórdão (TJ) Comissão/Nederlandse Antillen , de 10 de abril de 2003, proc. C-142/00 P. Acórdão (TJ) Metro/Comissão , de 25 de outubro de 1977, proc. C-26/76. Acórdão (TJCE) Timex/Conselho e Comissão, de 20 de março de 1985, proc. C-264/82. Acórdão (TJ) Extramet Industrie/Conselho , de 11 de junho de 1992, proc. C-358/89. Acórdão (TJCE) Cofaz/Comissão , de 28 de janeiro de 1986, proc. C-169/84. Acórdão (TJ) Buralux e o./Conselho , de 15 de fevereiro de 1996, proc. C-209/94. Acórdão (TJ) Zuckerfabrich Watenstedt/Conselho , de 11 de julho de 1968, proc. 6/68. Despacho (ex-TPI) Greenpeace e o./Comissão , de 9 de agosto de 1995, proc. T-585/93. Acórdão (TJ) Comissão/Jégo-Quéré , de 1 de abril de 2004, proc. C-263/02 P. Despacho (ex-TPI) Unión de Pequeños Agricultores/Conselho ( UPA ), de 23 de novembro de 1999, proc. T-173/98. Acórdão (ex-TPI) Jégo-Quéré/Comissão , de 3 de maio de 2002, proc. T-177/01. Acórdão (TJ) TWD Textilwerke Deggendorf (I), de 9 de março de 1994, proc. C-188/92. Acórdão (ex-TPI) TWD Textilwerke Deggendorf (II), de 13 de setembro de 1995, processos apensos T-244/93 e T-486/93. Acórdão (ex-TPI) Mutual Aid Administration Services/Comissão , de 18 de setembro de 1997, processos apensos T-121/96 e T-151/96.
132 Despacho (TG) Société Européene de Chaux et Liants/ECHA , de 2 de outubro de 2015, proc. T540/13. Acórdão (TJCE) Sideradria/Comissão , de 10 de dezembro de 1996, proc. 41/85. Acórdão (TJ) Nachi Europe , de 15 de fevereiro de 2001, proc. C-239/99. Acórdão (TJ) National Farmers’ Union , de 22 de outubro de 2002, proc. C-241/01. Acórdão (TJ) Roquette Frères , de 8 de março de 2007, proc. C-441/05. Acórdão (TJ) TMK Europe , de 16 de abril de 2015, proc. C-143/14. Acórdão (TJ) Wiljo NV/Belgische Staat , de 30 de janeiro de 1997, proc. C-178/95. Acórdão (ex-TPI) NTN Corporation e Koyo Seiko/Conselho , de 2 de maio de 1995, processos apensos T-163/94 e T-165/94. Acórdão (TJ) Extramet Industrie/Conselho , de 16 de maio de 1991, proc. C-358/89. Acórdão (ex-TPI) Euromin/Conselho , de 20 de junho de 2000, proc. T-597/97. Acórdão (ex-TPI) Bsc Footwear Supplies e o./Conselho , de 28 de fevereiro de 2002, proc. T598/97. Acórdão (TJ) Rheinmuhlen-Dusseldorf , de 16 de janeiro de 1974, proc. 166/73. Acórdão (TG) Inuit Tapiriit Kanatami e o./Comissão , de 25 de abril de 2013, proc. T-526/10. Acórdão (TJ) Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Comissão , de 3 de outubro de 2013, proc. C-583/11 P. Acórdão (TG) Microban/Comissão , de 25 de outubro de 2011, proc. T-262/10. Acórdão (TJ) Telefónica/Comissão , de 19 de dezembro de 2013, proc. C-274/12 P. Acórdão (ex-TPI) Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão , de 21 de setembro de 2005, proc. T-306/01. Acórdão (TJ) TL & Sugars, de 25 de abril de 2015, proc. C-456/13 P. Acórdão (TJ) Confédération Nationale/Conselho , de 14 de dezembro de 1962, processos apensos 16 e 17/62. Acórdão (TJCE) DEFI/Comissã o, de 10 de julho de 1986, proc. 282/85. Acórdão (TJ) Greenpeace Council e o./Comissão , de 2 de abril de 1998, proc. C-321/95 P. Acórdão (TJCE) Syndicale e o./Conselho , de 18 de março de 1975, proc. 72/74. Acórdão (TJCE) Unión Syndicale e o./Conselho , de 8 de outubro de 1974, proc. 175/73. Acórdão (ex-TPI) Lamberts/Provedor de Justiça , de 10 de abril de 2002, proc. T-209/00.
133 CONCLUSÕES DOS ADVOGADOS-GERAIS Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 21 de março de 2002, no caso Unión de Pequeños Agricultores (UPA) , proc. C-50/00 P. Conclusões do Advogado-Geral ANTONIO TIZZANO, apresentadas em 21 de fevereiro de 2002, no caso Lyckeskog , proc. C-99/00. Conclusões da Advogada-Geral CHRISTINE STIX-HACKL, apresentadas em 12 de abril de 2005, no caso Intermodal Transports , proc. C-495/03. Conclusões do Advogado-Geral ALAIN DUTHILLLET DE LAMOTHE, apresentadas em 10 de março de 1971, no caso Comissão/Conselho ( AETR ), proc. 22/70. Conclusões do Advogado-Geral NILS WAHL, apresentadas em 24 de janeiro de 2019, no caso RF/Comissão , proc. C-660/17. Conclusões do Advogado-Geral MICHAEL B. ELMER, apresentadas em 24 de junho de 1997, no caso Alemanha/Comissão , proc. C-122/95. Conclusões do Advogado-Geral GEORGE COSMAS, apresentadas em 23 de setembro de 1997, no caso Greenpeace Coucil e o./Comissão , proc. C-321/95 P. Conclusões da Advogada-Geral JULIANE KOKOTT, apresentadas em 17 de janeiro de 2013, no caso Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Comissão , proc. C-583/11 P. Conclusões do Advogado-Geral F. G. JACOBS, apresentadas em 16 de novembro de 2000, no caso Nachi Europe , proc. C-239/99. Conclusões do Advogado-Geral PEDRO CRUZ VILALLÓN, apresentadas em 14 de outubro de 2014, no caso T&L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão , proc. C-456/13 P.