Trabajo y políticas de empleo y desempleo en Andalucía : un modelo de desarrollo condicionado

Trabajo y políticas de empleo y desempleo en Andalucía: un modelo de desarrollo condicionado LINA GAVIRA ALVAREZ * Introducción. En nuestro ámbito institucional hay una cierta tradición de considerar los aspectos vinculados con las políticas de empleo como "política social" y los que se refieren a la creación de puestos de trabajo como "política económica ", normalmente articuladas a las estructuras productivas y que se inscriben en las denominadas "políticas de desarrollo". En la nueva situación de glocalización', la necesidad de articular la dimensión local con la global en las políticas de - desarrollo, está cuestionando la pertinencia de lo que se viene entendiendo como desarrollo y, en concreto, como desarrollo local. Especialmente cuando se afronta uno de los problemas estructurales con más implicaciones sociales y políticas, como es el problema del empleo y el desempleo y su necesaria articulación con las esferas de lo político, económico, social, cultural y medio - ambiental al nivel concreto de la gestión. Desde nuestra perspectiva las características del trabajo y la gestión de las políticas de empleo y desempleo son aspectos importantes que hay que considerar cuando se trata de tener una visión realista de las posibilidades de desarrollo de un área determinada. En este sentido, trataremos en este articulo de presentar algunos de los problemas que se encuentran cuando no se tiene en cuenta la integración de lo económico, lo social y lo cultural en el análisis y la gestión de las políticas de empleo y desempleo, siguiendo la línea de investigación que venimos manteniendo a este respecto. Este articulo, concretamente, forma parte de una investigación pluridisciplinar más amplia sobre "Políticas de empleo y políticas de desarrollo local en los paises del sur de Europa" financiada por la Comisión Europea'. Desde . Lina Gavira es Profesora Titular del Departamento de Sociología y Trabajo Social de la Universidad de Sevilla. 1. PIETERSE, J.N. (1994) "Globalization as Hybridisation" en International Sociology, vol. 9,n2. 2. 1 . Este artículo es una parte de la investigación realizada junto con Francisco González, sobre "Desarrollo, empleo y desempleo en Andalucía" en el contexto de un equipo pluridisciplinar Universidad de Huelva 2009 84  TRABAJO. Revista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 4 2 - Diciembre 1996 esta perspectiva en nuestro análisis abordaremos los aspectos del trabajo vinculados con el ámbito del desarrollo local y su relación con el mercado de trabajo y las políticas de empleo en Andalucía. Para ello partiremos del análisis de las relaciones existentes entre desarrollo y empleo. Continuaremos con una presentación de los rasgos de la oferta de trabajo disponible en Andalucía, para contrastarla con la fuerza de trabajo utilizada, esto es, caracterizaremos los rasgos de la ocupación y la población "excedentaria" o desempleada institucionalmente, para detenernos en los rasgos peculiares de la cobertura social del desempleo en Andalucía y finalizar con una aproximación al análisis de la gestión de las llamadas "políticas activas" de empleo y su relación con el desarrollo. 1. Vinculacion entre desarrollo local y mercado de trabajo. En otras investigaciones (Gavira, 1993, Gavira y Gonzalez, 1994, 1995) 3 ya hemos tratado las limitaciones que plantea seguir considerando el crecimiento de empresas como única vía para el crecimiento del empleo y el desarrollo local. Esto implica introducir a nivel local, que es en el que tiene sentido la organización de estrategias políticas defensivas fundamentadas en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos (Preteceille, 1994) 4 , la lógica del crecimiento sin más, que se aplica a los lugares centrales. Esto parece una contradicción cuando, según algunas investigaciones que se han ocupado del tema de la localización de las empresas tras la reestructuración económica, en la etapa de desarrollo actual del sistema capitalista, la localización de las empresas no atiende sólo a factores localizacionales vinculados con los costes de producción, sino más bien con la posibilidad de obtener recursos con los que operar en el lucrativo mercado financiero, sustituyendo la lógica de la en el que también se abordaban losaspectos jurídicos y económicos del tema. Esta investigación que está en proceso de publicación ha sido presentada en Cagliari en Noviembre de 1995. a . GAVIRA, L.(1993) Segmentación del mercado de trabajo rural y desarrollo: el caso de Andalucía. Publ. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Serie Estudios. Madrid. GAVIRAY GONZALEZ (1994) "EUROCOUNSELEspaña. Informe de la tercera fase ". Pubi.Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y Trabajo. Dublín. y "Desarrollo local, empleo y desempleo" en Políticas de empleo y políticas de desarrollo en los paises del sur de Europa. Cagliari, 1995 (En fase de publicación). . PRETECEILLE, E. (1994) "Paradojas políticas de las reestructuraciones urbanas, globalización de la economía y localización de lo político" en ALABART, GARCIA y GINER, Clase, poder y ciudadanía. Siglo XXI de España Edit. Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLÍTICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Alvarez  85 economía productiva por la lógica de la financiarización a través de la movilidad que permite la desregulación global de capitales (Alonso y Conde, 1994) 5 . Seguir pensando el desarrollo desde variables exógenas ha llevado a Andalucía a una enorme desarticulación interna de su economía (Delgado Cabeza, 1995) 6 y a altas tasas de desempleo como resultado de su subordinación periférica a las economías y a los planes institucionales centrales. Si tratamos de analizar hasta qué punto el marco de relaciones socioeconómicas e institucionales posibilita la creación de empleo en nuevos sectores económicos, tal y como se señala en el Libro Blanco de Delors sobre "Competitividad, Crecimiento y Empleo ", hay que pensar las estrategias desde la realidad concreta y específica de Andalucía, desde lo político y desde los derechos de ciudadanía, evitando que sólo tengan protagonismo los factores ligados con los intereses de las elites económicas dominantes, que tradicionalmente han hipotecado un autentico desarrollo. En este sentido parece bastante incoherente seguir dejando en manos de un "abstracto mercado ", lo que en realidad tiene más que ver con un modelo concreto de regulación socioeconómica que beneficia a determinados grupos sociales. Según se desprende de las investigaciones que sobre estos aspectos se vienen desarrollando en Andalucía y en el marco de la Unión Europea, en regiones como esta, castigadas por el látigo del desempleo masivo, parece necesaria una apuesta de la sociedad y de sus instituciones políticas para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos /as andaluzas. Ello implica resocializar espacios a nivel de la gestión concreta que hasta ahora han estado colonizados por la abstracción del mercado, es decir, resocializar lo que afecta a la esfera de las normas, de los valores y de los precios (Alonso, L.E. & Rodríguez, G. 1994) respecto a los presupuestos que son pertinentes desde realidad andaluza concreta. S . ALONSO, L.E. & CONDE, F. (1994) Historia del consumo en España. Una aproximación a sus orígenes y primer desarrollo. Edit. Debate. Madrid. 6 . DELGADO CABEZA, M. (1995) "La economía andaluza en los años noventa. Rasgos básicos y perspectivas" en DELGADO, M. y ROMAN, C. Ocho análisis de la economía andaluza. Edit. Instituto de Desarrollo Regional. Sevilla. . ALONSO, L.E. & RODRIGUEZ, G. (1994) . "Necesidades sociales y crisis de los consumos públicos" en Revista de Occidente, n 4 162. Madrid. Universidad de Huelva 2009 86 TRABAJO. Revista Andaluza de Relaciones Laborales - n.° 2 • Diciembre 1996 En la práctica esto conduce a la necesidad de articular las políticas económicas con los aspectos medioambientales y los socioculturales. Repensando los criterios, conceptos y clasificaciones al uso y reformulándolos para que sean capaces de aportar de forma significativa herramientas y dispositivos de diagnóstico y acción, que permitan enfrentarse con el desempleo masivo y estructural. Si entendemos que esta es la vía para proceder, parece que no tiene mucho sentido considerar cuestiones separadas las políticas de empleo y su gestión, ya que las mejores ideas políticas cuando no se sitúan en el marco en que institucionalmente van a ser desarrolladas, pierden una parte importante de relevancia. Así pues el marco institucional y los agentes involucrados en la gestión y control de las políticas, los niveles de capacitación de los técnicos y de los demás agentes implicados, los medios para desarrollar el trabajo,... son cuestiones fundamentales que pocas veces se consideran cuando se realizan análisis sobre las políticas de empleo y sus resultados. Sin embargo, estos aspectos se han presentado como relevantes en los trabajos que hemos venido desarrollando desde el programa de investigación-acción EUROCOUNSEL, sobre asesoramiento a los desempleados de larga duración en Europa, propiciado por la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y Trabajos. Otro de los problemas recurrentes que hemos encontrado en este ámbito de trabajo, es la tendencia a la reificación que existe cuando se plantean las políticas de empleo. Ello quizás es debido a la sobredimensión de lo económico, entendido sólo como precio o monetarización de las relaciones sociales que siempre implica el trabajo. Esto genera un reduccionismo importante, que presupone que estas políticas pocas veces tengan presente la dimensión general u holística, que requiere la gestión del empleo en su ámbito concreto. En la mayoría de los casos, se tiende a fragmentar la aplicación de las políticas de empleo, mediante acciones puntuales, ya sean de formación (el cursillismo), la orientación o la inserción y la creación del autoempleo; olvidando que para que la gestión del empleo sea eficaz, es necesario articular B . La Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y Trabajo eon sede en Dublín es un organismo autónomo de investigación administrado por una representación de los agentes sociales a nivel europeo y los estados miembros de la Unión Europea, que tiene como objetivo la realización de investigación en temas sociolaborales y medioambientales para propiciar propuestas de recomendaciones políticas a la Comisión. Q . BELTRAN, M. (1985) "Las cinco vías de acceso a la realidad social" en Revista de Estudios e Investigaciones Sociológicas, nº29. Madrid. Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLITICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Álvarez  87 todas las dimensiones que concurren en el desempleado, en el trabajador o en el empleador: desarrollo personal como ciudadano activo, implicado en un medio social, económico y ecológico (holístico). Las características de la oferta de fuerza de trabajo disponible, los mecanismos que están regulando la asignación de la oferta de fuerza de trabajo disponible a la demanda y los modos de utilización de este trabajo u ocupación y qué implicaciones tiene este modo de regulación para el objetivo de la lucha contra el desempleo, son cuestiones centrales que consideramos que se deben abordar desde una perspectiva crítica, en el sentido utilizado por M. Beltrán (1985), que vaya más allá de la simple descripción generalista y se inscriba en los fines y valores que los inspiran, enmarcándolo en la concreción de los significados que alcanzan estos factores en Andalucía y huyendo de los tópicos culturalistas. 2. Los rasgos de la oferta de trabajo disponible. La población activa andaluza para 1994 es del 47.4%. Esta tasa, aún cuando es inferior a la española, debido fundamentalmente a la más baja incorporación de las mujeres al trabajo visible a las estadísticas, ha seguido un proceso de crecimiento mayor que en el resto de España (cuadro 1). Cuadro 1. Incremento de la Tasa de Actividad España  Andalucía 1976-84  0.3%  0.9%  1984-90  1.2%  2.9%.  1990 -93  0.6%  1.1/0 Fuente: EPA, Serie de datos homogéneos. Las tasas de crecimiento de la población potencialmente activa son debidas fundamentalmente al crecimiento demográfico superior en Andalucía al resto de España, aunque la tasa media de población activa de Andalucía Universidad de Huelva 2009 88  TRABAJO. Revista And aluza de Relaciones Laborales - n.° 2 • Diciemb r e 1996 sigue estando por debajo de -la española. Sólo de 1993 a 1994 se ha incrementado en un 1%. Los siguientes cuadros muestran qué relación se da entre actividad, ocupación y paro para el total de la población en Andalucía y España. Cuadro 2 Evolución reciente de la actividad, la ocupación y el desempleo en España ACTIVOS OCUPADOS PARADOS TASA DE TASA DE ANOS (miles) (miles) (miles) ACTIVIDAD PARO 1991 15.073,1 12.609,4 2.463,7 49,1% 16,3% 1992 15.154,7 12.366,2 2.788,5 48,6% 18,4% 1993 15.318,8 11.837,6 3.481,3 49,0% 22,7% 1994 15.468,3 11.730,1 3.738,1 49,0% 24,2% Fuente: Encuesta de Población Activa (EPA). M.T.S.S.. Cuadro 3 Evolución reciente de la actividad, la ocupación y el desempleo en Andalucía ACTIVOS OCUPADOS PARADOS TASA DE TASA DE AÑOS (miles) (miles) (miles) ACTIVIDAD PARO 1991 2.472,2 1.834,1 638,1 47,2% 25,8% 1992 2.508,8 1.802,6 706,3 47,3% 28,2% 1993 2.533,3 1.696,7 836,6 47,1% 33,0% 1994 2.582,4 1.688,2 894,1 47,4% 34,6% Fuente: Encuesta de Población Activa (EPA). M.T.S.S.. Puede observarse como la tasa de actividad de Andalucía sigue estando dos puntos por debajo de la tasa española, debido fundamentalmente a la menor incorporación de la mujer al trabajo extradoméstico. No obstante, parece ser que, dado el tipo de trabajo al que pueden acceder las mujeres, con Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLÍTICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Alvarez 89 un fuerte componente de ocasionalidad en los sectores agrarios y de servicios, no se refleja en fuentes como la EPA, según algunas investigaciones han apuntado' °. Si observamos la distribución de la actividad por sexo, según se hace en el cuadro siguiente, y su relación con la ocupación y el paro, la menor posibilidad de acceso de las mujeres al empleo formal y visible las estadísticas se hace presente. Cuadro 4 Actividad, ocupación y paro por sexo en Andalucía y España Andalucía  España Actividad' Ocupación 2 Paro' Actividad' Ocupación" Paro' Hombres 63,0% 44,3% 29,7% 63,3% 50,8% 19,8% Mujeres 32,7% 18,4% 43,735,6% 24,4% 31,4% 1. Tasa de actividad = (Activos / Población) x 100. 2. Tasa de ocupación = (Ocupados / Población) x 100. 3. Tasa de paro = (Parados /Activos) x 100. Fuente: EPA, Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. Según las cifras al uso, la tasa de actividad de las mujeres visibles a las estadísticas no es ni siquiera de un tercio, casi tres puntos por debajo de la nacional, en tanto que la de los hombres es prácticamente equivalente a la de España para 1994. Las altas tasas de desempleo, influyen también en la medición de la actividad, pues un importante número de desanimados, sobre todo mujeres y jóvenes que declaran no estar buscando empleo aunque quieren trabajar, se contemplan en las fuentes estadísticas como no activos. Esta es una categoría de población que fluctúa entre la actividad y la inactividad estadística en los periodos en los que las expectativas de trabajo varían. '°. GAVIRA, L. (1993). Segmentación del mercado de trabajo rural y desarrollo: el caso de Andalucía. Op. cit. GARRIDO, L. y GONZALEZ, J.J. (1990) "La estimación de la actividad y el paro agrario" en Agricultura y Sociedad, n 9 54. Madrid. Universidad de Huelva 2009 90  TRABAJO. Revista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 4 2 • Diciembre 1996 La población activa andaluza tiene una estructura de edad bastante joven, con una importante proporción de menores de 25 años. Los niveles de formación de la población activa dejan bastante que desear. Según el último censo de población (1991) los niveles de formación para la población de 16 y más años en Andalucía, de forma simplificada, eran: Analfabetos y sin estudios ................18.14% Formación básica ..............................20.24% Formación media ..............................45.41% Formación superior ..........................15.14% A los niveles existentes de formación reglada hay que añadir la falta de credibilidad que sigue teniendo la formación ocupacional existente como medio de cualificar para la obtención de un puesto de trabajo, en la medida en que el recurso formación se ha utilizado más como forma de "entretener" a los desempleados mediante cursos, como subrayaba un entrevistado, que como un instrumento real de inserción laboral. Quizás la falta de socialización en los valores de la industrialización entendidos desde la perspectiva del "logro", unido a la carga de personalismoclientelismo que sigue rigiendo el acceso al mercado de trabajo en las empresas, así como los modelos disciplinares vigentes en la organización y gestión del trabajo, estén en la base de esta situación. Cuadro 5 Distribución de la población activa por sectores España Andalucía Agricultura 9.2% 14.9% Industria 19.4% 11.4% Construcción 9.5% 10.1% Servicios 53.1% 51.7% Buscan primer empleo 8.8% 11.9% Fuente: EPA. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLITICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Alvarez  91 Esto se entiende mejor cuando se relaciona la actividad con los sectores económicos, como puede observarse en el siguiente cuadro. Se observa que existe aún una importante especialización de la economía en el sector agrario y de servicios, que no están vinculados a la producción (M. Delgado Cabeza) 11 . Sin embargo, no está de más recordar, para entender el funcionamiento del mercado y la cultura del trabajo, que el sector con mayor peso cuantitativo es el de los servicios, con una fuerte presencia de los servicios de "refugio" y poco cualificados, siguiéndole en importancia el sector agrario con un fortísimo peso del trabajo asalariado y ocasional (algo más del 90%). Por otra parte, a pesar de los esfuerzos realizados para desarrollar la industrialización, el volumen de población ocupada en el sector industrial es equivalente al que busca el primer empleo (algo más del 11%), seguido de cerca por la construcción que ocupa a algo más del 10c7c de los activos, según datos procedentes de la EPA'. En lo que respecta a la condición socioeconómica de los activos, los datos derivados de la situación respecto a las cotizaciones de la Seguridad Social pueden ser útiles. Aunque por tratarse de un fuente registral con fines asistenciales, se sabe que en ella no se contemplan a todos los activos y que, en cambio, se incluyen a algunos trabajadores que desde la perspectiva de la EPA serían inactivos. No obstante, estos datos, actualmente por la crisis fiscal del Estado están más controlados y son válidos para situar la realidad de la economía no oculta. En el cuadro siguiente se presentan los resultados de las afiliaciones para el año 1994. De un total de 2582.4 mil activos, según la EPA, sólo 1872 mil cotizan a la Seguridad Social, lo que implica que hay un 23.6% que no están acogido a ningún régimen de contribución social. Esta cifra es un punto más baja que la existente para el conjunto de España. Pero lo realmente sorprendente es comprobar como aún más de la cuarta parte de la población afiliada pertenece al sector agrario, siendo el 92.1% asalariados eventuales. Los trabajadores autónomos sin asalariados sólo son el 16,1% de los afiliados, en tanto que el régimen general al que pertenecen los trabajadores no vinculados al sector pri- ". DELGADO CABEZA, M. (1995) "La economía andaluza en los años noventa. Rasgos básicos y perspectivas ", Op. cit. '=. Para más información sobre los rasgos del mercado de trabajo andaluz ver GAVIRA, L. (1994) "Consecuencias para el desarrollo del modelo de gestión del trabajo en Andalucía" en Boletín Económico de la Junta de Andalucía, n" 18. Sevilla. Universidad de Huelva 2009 98 TRABAJO. Re v ista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 4 2 - Diciembre 1996 4. Los rasgos de la fuerza de trabajo desocupada y la cobertura social. Andalucía muestra las tasas de paro más altas de las comunidades autónomas españolas (ver cuadro 4) con un total de. 894 mil desempleados, un 34.65 de la población activa. El desempleo ha seguido una evolución creciente desde principio de los noventa pasando a incrementarse la tasa anual en 8.8 puntos en cuatro años. Sin embargo el desempleo afecta de forma desigual por sexo, de modo que la tasa de desempleo más alta corresponde a las mujeres con un 43,7% de paradas, frente al 29.7% de desempleo masculino. Estas tasas contrastan también con las españolas, estando las mujeres más lejos de la tasa de paro nacional proporcionalmente que los hombres, es decir, en Andalucía hay menos activas y más desempleadas que en el resto de España. Las altas tasas de desempleo existentes se ven agudizadas por el enquistamiento de un creciente número de ciudadanos en la situación de desempleo de larga y muy larga duración. Así de los parados existentes, según la EPA en el primer trimestre del 1994, un 20% llevaba buscando empleo de uno a dos años y el 32,4%, casi un tercio, llevaba más de dos años de búsqueda. Por otra parte, la necesidad de captar recursos económicos, hace que todos los miembros del grupo familiar se tengan que poner a disposición del escaso trabajo disponible existente, con la consecuente falta de dedicación a la mejora de las cualificaciones para el trabajo y el fracaso escolar de amplias capas de jóvenes, hijos de las familias menos favorecidas, entre las que se encuentran ya sectores sociales procedentes de las clases medias. Aunque sin embargo quizás resulte más paradigmático a este respecto el grupo de familias vinculadas al trabajo agrario estacional cuya reproducción se ve ampliada de forma que un 90% de los hijos y un 60% de las hijas de estas familias siguen siendo trabajadores agrícolas eventuales, estando sujetos a la estacionalidad y el subempleo y ocupando los niveles más bajos de renta de la estructura social. También existen 26.505 trabajadores andaluces afectados por expedientes de regulación de empleo en 1994, siendo de extinción de relaciones laborales un 24%, de suspensión un 73% y de reducción un 2.7%. A esta situación se suma la debilidad de la cobertura social del desempleo en Andalucía, mucho más baja que para el resto de España, lo que subraUniversidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLITICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Alvarez  99 ya el carácter subordinado de la región (ver cuadro 13). Para analizar este punto, utilizaremos las cifras procedentes del INEM referidas a 1994. Del total de parados registrados como tales (los eventuales agrarios no se registran como desempleados), sólo un 19.9% recibía una prestación contributiva, es decir, había trabajado al menos un año, aunque no necesariamente de forma continuada. Un 39.8% accedió a subsidios asistenciales no agrícolas (75% del Salario Mínimo Interprofesional). Esto supone que la cobertura oficial del desempleo en Andalucía es sólo del 51,5% del total del paro registrado, mientras que para regiones como Cataluña en el mismo periodo el nivel de cobertura oficial era del 78,6%, siendo el 61.8% prestaciones contributivas y no existiendo el colectivo de trabajadores eventuales agrarios, los cuales de los 450.5 mil según el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dados de alta en la Seguridad Social, sólo 197.4 mil (un 43.8%) han recibido un subsidio (SMI) por un máximo de nueve meses. Andalucía es la comunidad autónoma española con más subsidiados (la cuarta parte del total nacional), sin contemplar a los agrícolas. Así pues, no se trata sólo de que en Andalucía exista una cobertura de desempleo 27,1 puntos inferior a la de Cataluña, con un tipo de cobertura, que se caracteriza por ser una renta insuficiente, a la que hay que añadir a los agrícolas, sino que esto muestra el tipo de empleo precario que existe para aquellos que no son todavía parados de larga duración. Actualmente debido a la reestructuración económica existe una mayor presión en las políticas para reducir el gasto público, lo que incide directamente en la cobertura social de las situaciones de desempleo, que, según se observa en el cuadro 14, están disminuyendo a nivel nacional. Esto implica que en aquellas comunidades autónomas más frágiles, en cuanto a la estructura económica, debido a su carácter dependiente de sectores articulados con el exterior, que en el caso de Andalucía son los que menos empleo proporcionan, se produce un doble vínculo de dependencia de empleo precario y subsidios precarios que conduce al circulo vicioso de la reproducción ampliada de la precariedad y a la informatización. Pues en una situación de escasez y estacionalidad de puestos de trabajo (servicios y agricultura), cuando existe la posibilidad de obtener cualquier empleo formal no hay opción a la elección, ya que el no tomarlo implicaría, además de perder la renta derivada del trabajo y el vínculo personal con el empleador, perder la posibilidad de obtener cualquier tipo de renta suplementaria para el periodo de desempleo, que suele complementar el trabajo informal y ocasional que surge. Con lo que las relaciones laborales entran en una perversión que impide retomar otras vías a Universidad de Huelva 2009 100  TRABAJO. Revista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 4 2 - Diciembre 1996 través de políticas activas de empleo, ya que estas quedan hipotecadas por la necesidad de supervivencia de los trabajadores y la gestión del trabajo al más bajo coste de los empleadores. Un desempleado prendido del "doble vínculo" de dependencia, no tiene disponibilidad para la propia inserción laboral estable, ya que la red de seguridad que hasta ahora brindaban las políticas sociales cada vez es más débil, en consecuencia, cuando se analizan en conjunto las características del llamado Estado del Bienestar en Andalucía respecto al resto de España, pueden explicarse bastantes cosas sobre a costa de qué y de quienes se sostiene una tasa de desempleo que afecta a más de un tercio de la población activa, cuando esta es inferior al cincuenta por ciento de la población. Cuadro 13 Prestaciones por desempleo. Nivel contributivo y asistencial (1994) España Cataluña Andalucía Total 1.759.383 100,0% 272.799 100,0% 495.104 100,0% Prestaciones contributivas: - Desempleo total 738.365 41,99 167.456 61,4% 98.625 19,9% - Desempleo parcial 729 0,04% 238 0,08% 58 0,01% Prestaciones asistenciales: - Subsidio 793.074 45,1% 105.106 38,5% 197.477 39,8% - Subs. eventuales agrar. 227.215 12,9% - - 198.944 40,2% Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. En esta situación el trabajo sumergido, fruto de la precariedad, el subempleo y el paro tienen como resultado un aumento de trabajadores subpagados y una competencia entre los mismos, que margina a aquellos grupos con peor posición en la estructura social, aumentando el nivel de marginación, la pobreza y la consiguiente falta de identidad de clase, lo que cierra el circulo de la dependencia, respecto de los empresarios en primer lugar y de los proveedores del asistencialismo público, en segundo lugar, que se traduce en lo político en votos cautivos. Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLITICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Alvarez  101 Cuadro 14 Evolución de la tasa de cobertura' 1992 1993 1994 Andalucía 54,3%, 60,9% 51,5% Cataluña 89,8% 89,8r1< 78,670 España 63,2% 67,2% 57,9% 1. Tasa de cobertura = beneficiarios de prestaciones económicas (excluidos los de desempleo parcial y los trabajadores eventuales agrarios )/Paro Registrado X 100. Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. Con esta estructura del mercado de trabajo, la competitividad de Andalucía vía calidad de producción y servicios y el propio desarrollo presente y futuro se ven seriamente comprometidos. Puesto que la abstracción de una economía fundamentada en cifras, en la que la referencia de lo productivo se difumina en las estrategias de los actores privilegiados por ella en el ámbito financiero, está teniendo costes cada vez mayores para los ciudadanos en términos sociales y medioambientales, que incluso se vuelven en contra los objetivos perseguidos desde la lógica de los propios planteamientos utilizados, quizás haya que empezar a plantearse la necesidad de cambio de paradigmas y de indicadores económicos, pues seguir con el mismo modelo significa reproducir ampliadamente la situación de subordinación, desempleo crónico y marginación de cada vez más ciudadanos. Así pues consideramos fundamental vincular los enfoques económicos y estructurales sobre el desempleo con los grupos sociales y las organizaciones tanto gubernamentales como no gubernamentales, pasando a focalizar sobre los desempleados y no sobre el desempleo. En este sentido en Andalucía se pueden identificar una serie de grupos sociales especialmente frágiles y que están operando en la economía negra o son desempleados con una fuerte probabilidad de caer en el desempleo de larga duración y la marginación, y aunque la estructura familiar existente en Andalucía está haciendo de red, sus posibilidades en muchos casos están al límite. Entre los grupos de fragilidad cabe citar: Universidad de Huelva 2009 102  TRABAJO. Revista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 4 2 - Diciembre 1996 Los jóvenes (mujeres y hombres) que proceden del abandono o el fracaso escolar; a nivel cuantitativo son los más numerosos pudiéndose distinguir aquellos hijos de trabajadores o de parados cuya situación es resultado de la necesidad de complementar las rentas familiares mediante el trabajo estacional para la subsistencia, por lo que con frecuencia se ven afectados por las migraciones temporales directamente, o de los miembros de su familia, a lo que se suma la falta de estímulo para incrementar su formación, puesto que no reconocen oportunidades de empleo en su medio. Esto condena a los jóvenes a la precariedad, reproduciendo ampliadamente la estructura del desempleo. * Los hijos de clase media, "aparcados" en el hogar familiar, con formación insuficiente o inadecuada, forman otro grupo diana de desempleados, al estar "desengañados" respecto al tipo de formación al que pueden acceder como vía de acceso al empleo, ya que numerosos titulados universitarios también se encuentran desempleados, según resultados obtenidos de investigaciones anteriores` Las jóvenes amas de casa, solteras con hijos pequeños y las que tienen al esposo también en paro, constituyen otro de estos grupos con grandes dificultades para el empleo, tanto por la falta de una formación adecuada a los requerimientos de los empleadores en cuanto a saberes técnicos, como por la falta de cultura del trabajo (masculino), a causa de lo que supone la cultura de género y los conflictos que les acarrea el enfrentarse a su medio social con planteamientos igualitarios, por otra parte, poco asumidos por estas mujeres a no ser que hayan tenido alguna socialización política. Los parados universitarios, que son los que más tiempo permanecen buscando empleo. • Las mujeres que se incorporan al trabajo fuera del hogar después de "criar" a los hijos, muchas de ellas en la economía sumergida estacionalmente. X Los mayores de cuarenta años que han perdido su empleo y no encuentran un trabajo alternativo, con un fuerte componente de desestructuración psicosocial. * Los minusválidos y las personas con problemas de marginación social o en riesgo de estarlo. 'a. Para mayor detalle, véase Informe de la tercera fase del programa EUROCOUNSEL. Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLITICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Álvarez  1 03 5. Las instituciones y la gestión de las politicas de empleo y desarrollo: el papel de las politicas activas en relacion con el desarrollo. Anteriormente nos hemos referido a la necesidad de articular las políticas económicas con los aspectos medioambientales y los socioculturales. Esto implica que no debería considerarse la gestión de las políticas de empleo como algo desvinculado del desarrollo personal, social, económico y ecológico (holístico) de los ciudadanos. Ello supone entrar de lleno en el análisis de cómo se están vinculando, desde esta perspectiva, las políticas activas de empleo con la gestión del desempleo. Lo que conduce a cuestionarse qué se hace en el terreno de las llamadas políticas activas de empleo que implican información, formación, orientación, consejo, apoyo económico e inserción a través de la creación de nuevos puestos de trabajo, con las personas que están en situación de desempleo y también con los que se incorporan al mercado de trabajo o están en riesgo de perder su empleo. El cuadro 15 muestra el volumen de las ayudas concedidas por el Estado español para la creación de empleo en 1994. Cuadro 15 Apoyo a la creación de empleo.' Ayudas concedidas año 1994 (millones de pesetas y porcentajes) Andalucía Cataluña País Vasco Total 3.259.343 100,0% 2.725.527 100,0% 2.314.339 100,0% Apoyo al empleo en coop. y SAL 912.912 28,0% 155.107 5,6% 92.671 4,0% Promoción ILES 263.814 8,1% 408.588 15,0% 55.363 2,4% Promoción empleo autónomo 1.496.780 45,9% 436.825 16,0% 969.032 41,8% Integración laboral minusválidos 585.837 17,9% 1.725.007 63,2% 1.197.273 51,7% 1. Se refiere a las ayudas procedentes del Estado español. Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. Universidad de Huelva 2009 104  TRABAJO. Revista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 2 2 • Diciemb r e 19 9 6 Puede observarse como.en Andalucía es la promoción del empleo autónomo el capitulo de gasto que más recursos ha empleado, seguido por el apoyo a cooperativas y sociedades anónimas laborales. El capitulo de Iniciativas Locales de Empleo (ILE) es muy bajo en relación a Cataluña comunidad que también tiene transferidas competencias en temas de formación ocupacional. La mayor parte de los recursos de las ILES en Andalucía van destinados a cubrir los gastos de técnicos. Los siguientes cuadros muestran la relación entre desempleado y beneficiarios de ayudas con el total de ayudas recibidas. Destaca Andalucía al recibir la proporción más baja, a pesar de ser de las tres regiones presentadas la única que es objetivo 1. Cuadro 16 Relación total ayudas para el fomento del empleo y número total de desempleados. 1994 Zona Ayudas (millones pts) N2 parados (miles) pts /parado Andalucía 3.259.343 894,2 364.498 Cataluña 2.725.527 552,4 493.397 País Vasco 2.314.339 220,3 1.050.539 España 16.913.095 3.738,1 452.451 Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. Cuadro 17 Relación total ayudas para el fomento del empleo y número total de beneficiarios. 1994 Zona Ayudas Beneficiarios Pts/beneficiario (millones pts) Andalucía 3.259.343 331.600 982.914 Cataluña 2.725.527 116.100 2.347.568 País Vasco 2.314.339 134.900 1.715.595 España 16.913.095 1.212.600 1.394.779 Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. 0 Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLÍTICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Alvarez  105 En los cuadros siguientes se analiza la evolución de beneficiarios de recursos del Fondo Social Europeo y su relación con el desempleo y el números de beneficiario de los mismos. Puede observarse que en el caso de Andalucía desde 1990 han sido menos los beneficiarios que en Cataluña, aún cuando tiene una población desempleada mayor. En cambio, la cantidad media recibida por cada beneficiario es mayor en Andalucía, aunque la cantidad media teórica que corresponde por desempleado está muy por debajo de la media española. Cuadro 18 Evolución del número de beneficiarios de las ayudas concedidas por el FSE (en miles) 1990 1991 1992 1993 1994 Andalucía 75,0 87,3 79,0 131,1 124,4 Cataluña 98,0 102,7 93,9 272,8 133,3 España 502,1 560,0 532,1 1.218,5 1.080,8 Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. Cuadro 19 Ayudas concedidas por el FSE. (miles pts-1994) Importe total ImporteBeneficiario Importe/Parado Andalucía 26.503.600 213,05 29,63 Cataluña 16.821.200 126,19 30,45 España 187.236.900 173,23 50,08 Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. Si se trata de ver cual es la composición de las aportaciones, tal y como se hace en el cuadro 20, según el agente promotor por beneficiarios y cantidad de recursos económicos, se comprueba como es bastante más activo el papel del gobierno autónomo catalán que el andaluz como agente promotor, aún Universidad de Huelva 2009 106  TRABAJO. Re v ista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 4 2 - Diciembre 1996 cuando ambas regiones deban acogerse al marco comunitario de apoyo vigente para el Estado español. Esto subraya también la dependencia institucional más fuerte en Andalucía que en otras regiones del norte. Cuadro 20 Beneficiarios y ayudas concedidas, según agente promotor. 1994 Andalucía Cataluña Estado central: Beneficiarios 73,50% 62,76% Importe 85,85% 49,00% Administraciones autónomas: Beneficiarios 26,49% 37,23% Importe 14,14% 51,00% Fuente: INEM. Anuario de Estadísticas Laborales de 1994. MTSS. La descripción de los agentes implicados en la gestión de las políticas de empleo y el rol que desempeñan ha sido tratado en anteriores publicaciones, donde podía observarse que, ya fueran instituciones públicas o privadas, todos ellos partían de recursos públicos para llevarlas a cabo. Los fondos comunitarios han tenido un papel importante en la puesta en marcha de las llamadas "políticas activas", si bien los gestores de los mismos no siempre han sido personas vinculadas a la región, sino que en muchos casos la gestión se lleva a cabo con el asesoramiento de consultoras y empresas foráneas que garantizan en cierta medida la obtención de fondos comunitarios a partir de políticas de lobby con diferentes grupos de poder nacionales y comunitarios. La debilidad del control existente sobre los resultados y el tipo de evaluaciones que se realiza sobre estas políticas hacen poco transparente el análisis de los resultados. Por ello trataremos de describir algunas magnitudes que ayuden a situar al lector sobre estos aspectos. 'a. GAVIRA, L. y GONZALEZ, F. (1993) EUROCOUNSELEspaña, Informe de la segunda fase. Ed. Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y Trabajo. Dublín. Universidad de Huelva 2009 TRABAJO Y POLITICAS DE EMPLEO Y ...- Lina Gavira Alvarez  107 El marco de apoyo comunitario existente se expresa en el cuadro siguiente que recoge los últimos datos disponibles. Cuadro 21 Marco comunitario de apoyo 1989-1993 (en millones de pesetas) I. Pluriregional: Gasto Público Total... ..................................................... 517.489 II. Regional: Gasto Público Aprobado ................................................117.320 'Ayuda FEDER Aprobada ................................................96.228 Gasto Público Aprobado ..................................................7 1.003 Ayuda FEOGA-O Aprobada ............................................35.035 Gasto Público Aprobado ..................................................28.672 Ayuda FSE Aprobada ......................................................18.637 TOTAL GASTO PUBLICO ..................................................276.995 TOTAL AYUDA FONDOS ....................................................149.900 Fuente: Junta de Andalucía. Consejería de la Presidencia. Dirección General de Asuntos Comunitarios. Los cuadros siguientes se refieren en concreto a la ayuda del Fondo Social y las Iniciativas Comunitarias aplicadas por la Junta de Andalucía. Actualmente está en vigor un nuevo marco de apoyo que supone una cofinanciación que pasa del 52% al 62%. Universidad de Huelva 2009 114  TRABAJO. Revista Andaluza de Relaciones Laborales - n. 4 2 - Diciembre 1 996 una comunicación real. Esto es poco frecuente, pues debido a la presión del desempleo en términos cuantitativos, tiende a verse al usuario más como alguien al que hay que controlar, que como alguien con quien colaborar. La falta de recursos en relación al número de usuarios que debe atender cada servicio hace que esta relación sea muy limitada y que sólo se beneficien de políticas activas los que tienen mejor posición en la sociedad local o mejores redes, impidiendo el acceso a los colectivos más difíciles que, igual que un volumen importante de ciudadanos ni siquiera conocen en la mayor parte de los casos la existencia de las políticas activas existentes. 5. El seguimiento y la evaluación de estas políticas activas deja mucho que desear. Las metodologías imperantes se basan en los aspectos cuantitativos y no implican la racionalidad de los usuarios, por lo que su utilidad como instrumento para mejorar la eficacia de las mismas es sólo testimonial y responde a la lógica de los que financian las acciones políticas, no a los usuarios o técnicos implicados. Es necesario contemplar en las evaluaciones no sólo los aspectos económicos - monetarios, sino también los aspectos cualitativos en términos de bienestar social que las acciones generan. 6. No se ha cuidado suficientemente la formación y el papel mediador que deben tener los técnicos que gestionan estas políticas, puesto que suele apostarse más por la fidelidad política que por la eficiencia, cuestión esta bastante frecuente en la mayor parte de los paises del sur. Para concluir, decir que todos estos aspectos requieren de una nueva cultura organizativa de todos los agentes sociales implicados y una "toma de poder" de los ciudadanos de las estructuras, lo que en las regiones del sur no resulta muy fácil debido a la cultura de la delegación imperante, favorecida por la digitalización de los procesos organizacionales (Ibáñez, 1985) que deja fuera a todos los que emplean un modelo de racionalidad diferente. Las políticas activas para el desarrollo y el empleo en las regiones del sur precisan de una estrategia política local que permita que los ciudadanos puedan expresar su voz allí donde se juegan sus intereses materiales y su calidad de vida. La esquizofrénica competitividad económica/integración social de las políticas comunitarias no puede seguir manteniéndose sin un alto coste. El sur requiere de políticas y directivas concretas adecuadas a su realidad diferencial, históricamente determinada por el modelo de desarrollo internacional urbano industrial que las ha relegado, lo contrario sería profundizar más la brecha entre territorios y grupos sociales. Universidad de Huelva 2009