Los equilibrios interno y externo de la economía española y las reformas estructurales

LOS EQUILIBRIOS INTERNO Y EXTERNO DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Arturo Gutiérrez Fernández Titular del Departamento de Economía Aplicada III 1.- INTRODUCCIÓN. Las últimas décadas están siendo prolijas en reflexiones acerca de como mejorar el funcionamiento económico ante los problemas que aquejan a las economías, habiendo abordado los responsables económicos de los países de la OCDE distintas reformas estructurales para mejorar los resultados económicos. La economía española, aquejada de males más profundos que las de otros países también ha estado y está inmersa en reformas estructurales importantes, sin embargo, creemos que las economías más desarrolladas no están desarrollando reformas que tendrían repercusiones favorables en el empleo y en la calidad de vida, pudiendo hacerlas con criterios que permitan mantener la eficiencia y la equidad. Nos estamos refiriendo a la disminución del tiempo de trabajo, instrumento, que desde algunos sectores económicos es condenado como malicioso en términos de competitividad, aunque posiblemente si todos razonáramos de forma lógica, las diferencias en los planteamientos sólo serían respecto a los salarios, o bien respecto a su implantación coactiva o no. Vamos a tratar de exponer a continuación las razones que nos han llevado a realizar reformas estructurales, para después justificar y argumentar la necesidad de acometer reformas de tipo estructural y coyuntural que lleven consigo la disminución del tiempo de trabajo. 2.- LOS DESEQUILIBRIOS. La economía española se ha enfrentado históricamente a problemas crónicos, tales como, déficit comercial, inestabilidad de precios y escasa generación de empleo. — 299 — En épocas más recientes un nuevo problema, el déficit público, aparece en la economía española y se une a los que tradicionalmente la habían atenazado. Ha sido en buena medida consecuencia de la aplicación de políticas fiscales activas o discrecionales, cuyo fin era, aproximar los niveles de infraestructuras y del Estado del Bienestar de la economía española a los que tenían los países de nuestro entorno. Al estar sometida además la economía española a fluctuaciones cíclicas, en las que el estancamiento y el bajo crecimiento han sido una de las características desde mediados de la década de los setenta, lo que ha influido en un crecimiento sin precedentes del déficit. La aplicación de una política fiscal como la señalada en el párrafo anterior, ha llevado consigo, que en determinados períodos la consecución de los objetivos económicos a corto y largo plazo no haya estado coordinada, lo que ha tenido su máxima expresión en los cuatro últimos años de la década de los ochenta y los dos primeros de la década siguiente. De esta forma, nos referimos con frecuencia a la descoordinación entre las políticas monetaria y fiscal, y más concretamente al hecho, de no haber utilizado la política fiscal como instrumento principal para controlar la demanda agregada. La separación entre objetivos a corto y largo plazo o entre coyunturales y estructurales, tenemos que aceptar que es más formal que real, pues la eficiencia con la que se asignan los factores de producción condiciona los objetivos a largo plazo o estructurales, pero influye también en los objetivos coyunturales o a corto plazo'. Hoy reconocemos, que en la medida que las economías presentan deficiencias en su funcionamiento estructural, estas afectan a la eficiencia económica, lo que nos permite referirnos a causas estructurales en los desequilibrios macroeconómicos (inflación, déficit comercial y déficit público y desempleo). El reconocimiento del papel que desempeñan las políticas estructura les o de oferta en la consecución de objetivos a corto plazo, ha sido el cambio más importante en el manejo de la política económica y conse cuentemente en el paradigma teórico que la sustentaba desde la revolu ción keynesiana en la década de los treinta, sin embargo, es posible que no estemos sabiendo adaptamos adecuadamente a los cambios que el carácter progresivo y dinámico de la economía genera, pues si no, es 1 1. Si identificamos objetivos a corto plazo con coyunturales y a largo plazo con estructurales, sin entrar en estos momentos en la discusión metodológica correspondiente, que nos llevaría a realizar un análisis sobre la tipología de los objetivos de la política económica. — 300 — difícil aceptar la infrautilización de la mano de obra que lleva implícito nuestro modelo de desarrollo. El déficit comercial crónico, en la medida que ha podido ser compen sado con superávit de las sub-balanzas de transferencias y especialmente de servicios, ha permitido mantener la balanza por cuenta corriente con superávit2, aunque en determinados años, ha sido la balanza de capitales la que en última instancia ha permitido alcanzar el equilibrio exterior. Sin embargo, no puede dejar de reconocerse, que con frecuencia la mayor inestabilidad de los precios respecto a la que tenían los países con los que se concentraban nuestros intercambios y flujos, es decir, en especial los países de la OCDE y la CEE, ha influido negativamente en el equilibrio externo. En el cuadro 1, puede observarse la evolución del diferencial de precios, y de dicha observación se pueden deducir conclusiones en cuanto a comportamiento del sector exterior. La situación descrita con perdidas continuas desde 1973 a 1985 entre 4,48 y 7,96 puntos anuales y entre 1986 y 1994 entre 1,2 y 4,43 puntos con distintas áreas económicas desarrolladas ha influido tanto en una perdida de competitividad, como en el recalentamiento de la economía en los periodos de fuerte crecimiento económico, influyendo en la aparición de tensiones inflacionistas de demanda primero, para posteriormente cuando se devaluaba la moneda, generarse nuevas tensiones inflacionistas como consecuencia del aumento del precio de las importaciones, que en los productos finales se trasladaba vía precios a la demanda, mientras que en los input intermedios y/o bienes de capital se incorporaban inicialmente los aumentos de precios a los costes, para repercutirlos posteriormente a los precios de los productos o servicios finales. Desde la crisis de los setenta, la economía española se ha enfrentado con estos problemas con mayor intensidad que en periodos anteriores como consecuencia, tanto de los efectos de la crisis en una economía que tardó en adoptar medidas de ajuste, como de su progresiva liberalización. La liberalización de la economía española ha tenido distintos hitos o momentos que pueden ser resaltados desde 1970, como son, el Acuerdo de 1970 con la Comunidad Europea, la integración en la CEE en 1986, o la entrada en vigor del Acta Única en 1993. En cualquier caso puede afirmarse, que un proceso largo como el descrito no puede aislarse en las 2. Hasta que no se incorporó según la metodología para la elaboración de la Balanza de pagos del FMI, la balanza de rentas, no se dispone de dicha información, por lo que no vamos a referimos a esta balanza. — 301 — fechas históricas señaladas, por lo que sus efectos que han influido tanto en la situación coyuntural de la economía, como en la adaptación a la división internacional del trabajo, pueden observarse a lo largo de las últimas décadas. La creciente importancia que ha ido adquiriendo el tipo de cambio en una economía como la española inmersa en sucesivos procesos de liberalización y nuestra incorporación en 1989 al SME, con la obligación de garantizar la estabilidad del tipo de cambio y la necesidad de utilizar la política monetaria como instrumento principal, unido, a la inestabilidad de los precios y a la importancia que fue alcanzando el déficit público, sin que se aplicase una política fiscal activa para corregir estos dos últimos desequi librios, ha influido de forma negativa en Jos resultados de la economía. CUADRO 1. DIFERENCIAS ANUALES EN LAS TASAS DE CRECIMIENTO DE LOS PRECIOS. AÑOS EE.UU. JAPÓN OCDE UE 1973 5,2 -0,3 3,6 2,7 1974 -3,4 -8,8 2,3 2,2 1975 7,9 5,2 5,3 2,6 1976 11,9 8,2 8,7 5,6 1977 18,0 16,3 15,1 11,8 1978 12,0 15,6 11,7 10,7 1979 4,4 12,0 5,3 4,8 1980 2,1 7,8 2,1 1,9 1981 4,2 9,6 3,7 2,0 1982 8,3 11,7 6,4 3,5 1983 9,0 10,3 6,6 3,6 1984 7,0 9,1 5,7 4,1 1985 5,3 6,8 3,9 2,7 1986 6,9 3,2 5,8 5,1 1987 1,5 5,1 1,6 1,9 1988 0,7 4,1 0,5 L2 1989 2,0 4,5 1,4 1,5 — 302 — AÑOS EE.UU. JAPÓN OCDE UE 1990 1,3 3,6 0,9 1,1 1991 1,7 2,6 0,7 0,8 1992 2,9 4,2 1,9 1,7 1993 1,6 3,3 LO 1,2 1994 2,2 4,3 -3,0 1,6 I973-85(1) 7,08 7,96 6,18 4,48 1986-94"' 2,31 4,43 1,20 1,79 (1)1 )i lerendas medias anuales. I líente: Banco de España: Boletines Estadísticos. Fernández Díaz y varios, “Política I i nnómica”, Ed Me Graw-Hill y elaboración propia. l,os problemas de la economía española se han agravado a su vez como consecuencia de la baja elasticidad entre crecimiento y empleo y, de la r vol lición de una variable exógena como es la población activa, cuyo creci111 le 111 o a la vez que se producía un estancamiento de la economía si excepliiniiiOK el periodo 1986-1991, ha agudizado más los problemas, al hacer iipniición un desequilibrio nuevo pero de gran importancia como el es di '(empleo. Lo que ha llevado a afirmar a algunos, que la tasa natural de desempleo de la economía española era muy alta, sin paramos a pensar ilili mímente, que podía haber causas con origen en comportamientos f Kli tu Hítales que era necesario corregir, algo que admitimos desde no hace Hllli lio y que sin ninguna duda, ha supuesto un avance importante en la Milin lón a los desequilibrios económicos en general, pero apesar de dicho U'i i un ii imiento, quizás nos falta aún aumentar las dosis de observación V itplii ¡ir la lógica en los razonamientos económicos. I < >S PROBLEMAS ESTRUCTURALES, LA EFICIENCIA DE I \ I < ONOMÍA Y LOS DESEQUILIBRIOS. I os problemas de la economía española se han agudizado más que lili ir. n onomías, debido a la menor eficiencia en la asignación de los |i a i i Ir producción. Eficiencia en la que ha influido de forma negativa IIHIVOI intervencionismo y la menor competencia en los mercados de ;;i"i v servicios, es decir, la inadaptación del marco regulador, lo que illt!. iilindo más que en otras economías que los factores de producción ti* I luí n m 111 Ir forma eficiente, y así, al aplicar políticas económicas más >i islas,consecuentes con dicho marco regulador,se ha producido iinslm Ion de distintos efectos de las variables reales a las nominales — 303 — y viceversa, con consecuencias negativas para la renta y el empleo por un lado, y para la estabilidad de precios, las finanzas públicas y el tipo de cambio por otro. Desde comienzos de la década de los ochenta se comenzaron a realizar reformas dirigidas a liberalizar la economía y disminuir el intervencionismo. La incorporación a la Comunidad Europea en 1986, llevó consigo, el aceptar los mismos niveles de protección de nuestra economía respecto al exterior y las mismas reglas del juego en el mercado interior, si bien, en el propio Acuerdo de Adhesión se fijó un periodo transitorio para las adaptaciones. Igualmente, la entrada en vigor del Acta Única ha acelerado determinados cambios estructurales relacionados con la disminución del intervencionismo y la progresiva liberalización. A pesar de los esfuerzos realizados desde 1982, cuyos frutos comen zaron a verse en el último quinquenio de la década de los ochenta, se comprueba, como la economía española ha seguido teniendo importantes problemas estructurales con influencia negativa en la eficiencia, problemas, que a medida que la economía entró en la fase baja del ciclo económico en el primer quinquenio de la década de los noventa se hicieron más evidentes. Nos estamos refiriendo, al deficiente funcionamiento de los mercados y también al excesivo intervencionismo que aún mantenía la economía española, que se manifestaban, en el funcionamiento de los mercados de productos al mermar la competencia, en el excesivo peso del sector público en la producción de bienes y servicios y, en el excesivo gasto social que se iba consolidando, básicamente en pensiones. La gravedad del problema del desempleo en la economía española y la necesidad de cumplir las condiciones de convergencia que impone el Tratado de la Unión Europea, convencieron de la necesidad de acometer nuevas reformas estructurales, orientadas, unas a disminuir el intervencio nismo y el proteccionismo de la economía española, y otras, tanto a favo recer la competencia impidiendo los monopolios u oligopolios, como a la liberalización de precios en sectores corporativos. Las políticas de reforma estructural abordadas desde comienzos de la década de los ochenta han tratado, tanto de suprimir la regulación en unos casos (liberalización estricta), como de flexibilizarla. La necesidad de flexibilizar la regulación es el resultado de reconocer la importancia que tiene en la economía actual no sólo la globalización que se está produciendo, sino los nuevos paradigmas en los que esta se — 304 — asienta, entre los que el aumento de la incertidumbre del entorno económico y la velocidad de los cambios tecnológicos, hacen que los agentes econó micos (empresas, unidades de consumo y el Estado) deban adecuar sus estrategias a planteamientos flexibles. Sin entrar a valorar cada una de las políticas de reforma, si podemos concluir diciendo, que en 1997 la evolución de los desequilibrios de la economía española ha experimentado una mejoría muy importante, puesto que la elevación de los precios cumple en estos momentos la condición de convergencia, el empleo a su vez, con un crecimiento de la economía en 1996 del 2,2 %, creció un 2,94%3, la Balanza de Pagos tuvo un superávit de 1,1 billones de pesetas4 y, el déficit público se redujo del ... en 1993 al... % sobre el PIB en 1996. En la corrección de los desequilibrios o en su mejoría han influido las reformas estructurales que se han ido consolidando en los últimos seis años, al hacer posible un aumento de la eficiencia económica, que sin duda ha repercutido también en el aumento de la elasticidad crecimiento-empleo, s i n menospreciar en la consecución de los resultados la importancia de la política macroeconómica, y sobre todo la que ha tenido su consistencia, en tanto que su coordinación intema desde 1994 ha sido esencial para alcanzar dichos logros. Si bien conviene matizar, que no se ha aplicado la única política económica posible, aunque no vamos a detenemos en exponer las alternativas de política económica existentes para alcanzar los objetivos. Solamente creemos conveniente señalar, que la política de rentas es un instrumento de la política económica que ha sido poco utilizado en la economía española, precisamente debido, a que requiere el pacto entre los agentes económicos y sociales, y no ha sido esta la característica del funcionamiento de la economía española en los últimos diez años, aunque esto no significa que en otros temas no hayan existido acuerdos importantes. La moderación en el crecimiento de las rentas contribuye a la estabilidad ile precios e indirectamente al pleno empleo y permite distribuir los costes de la inflación, pues la inflación afecta en mayor medida a los colectivos con menor poder en los mercados5, y aunque mejorar el nivel de vida pueda ser menos urgente que hace décadas, sigue teniendo mucha importancia para proporcionar empleo a los parados y a las minorías, de forma, que el objetivo de la economía cada vez con mayor intensidad se está concentrando en 3. Ministerio de Economía y Hacienda (1997): “Síntesis de Indicadores económicos. Febrero de 1997)”. Ed. Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid. 4. Ibídem. 5. Galbraith, J.K.(1981): “Introducción a la economía”. Ed. Grijalbo, Barcelona, págs 57ss. — 305 — la gestión de los recursos humanos, debido a la importancia del desempleo en nuestras sociedades6, tratando de encontrar soluciones a uno de los problemas que ha surgido al infrautilizar la mano de obra7. 4.- FLEXIBILIDAD Y COOPERACIÓN, NUEVAS CONDICIONES QUE IMPONE LA GLOBALIZACIÓN. La necesidad de flexibilizar el marco regulador así como las decisiones que afectan a la asignación de los factores de producción, es una condición que impone la globalización a los agentes económicos y sociales. De la misma manera, la flexibilización hace necesaria la cooperación para optimizar los resultados, teniendo presente, que la necesidad de cooperación se extiende a los ámbitos gubernamentales, empresariales, y en general entre agentes económicos y sociales. Es decir, estamos viviendo en cortos períodos tem porales, cambios que son difíciles de asimilar por parte de los expertos económicos, pues la economía sabemos que es conservadora cuando tiene que acomodarse a dichos cambios8, y normalmente el comportamiento y los hechos acaban desbordando la explicación que dan de ellos las teorías aceptadas, entre otras razones como muy bien señalaba ya hace varias décadas Galbraith, puesto que la adaptación a los cambios sociales e institu cionales suele acarrear grandes y radicales implicaciones políticas. Baste recordar, que en el otoño de 1929, cuando el paro comenzó a aumentar en EE.UU. rápidamente, la recomendación de los economistas al presidente Hoover no fue otra que, equilibrar el presupuesto y seguir al patrón oro, cuando hoy, casi todos los economistas de épocas más recientes afirmarían, que una política como la señalada sólo contribuiría a aumentar el desempleo9. Quizás es el mercado de trabajo, la institución que puede destacarse como ejemplo de flexibilización en su funcionamiento en distintos países y por supuesto en España. Su reforma se ha orientado a disminuir la excesiva regulación existente (intervencionismo) flexibilizando su funcio namiento, reforma, que en el caso de la economía española no era un requerimiento del proceso de integración, al igual que no lo era la política de privatizaciones. 6. Galbraith, J.K.(1972): “Economía y subversión”. Ed. Plaza y Janés, Barcelona, págs. 15ss. 7. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (1993): “Crecimiento, Com petid vidad, Empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI”. Comisión de las Comuni dades Europeas, Bruselas, Cap. 10. 8. Galbraith, J.K. (1972): ídem, pág. 18. 9. Ibídem, pág 22. — 306 — La nueva forma de realizar los ajustes lleva consigo un planteamiento más solidario que a priori no es fácil que sea aceptado, si bien, ante la inseguridad en el empleo de un porcentaje muy alto de los trabajadores I leva implícito, el que la mayoría de los trabajadores interioricen que pueden encontrarse en el futuro en la situación del trabajador despedido, por lo que incorpora una dosis de egoísmo individual en una situación como la actual, necesaria para acelerar su posible aceptación social. Dado que, la disminución del gasto social que se produciría sería asumido por los propios trabajadores al aceptar una disminución del salario, debería ser incentivado el nuevo sistema por dos razones: * Disminuye el gasto social actual. * Al mantener la protección tradicional, que tiene un coste para la sociedad, es necesario favorecer los ajustes cuyo coste es asumido de forma individual por los agentes económicos. Las ventajas del nuevo sistema de ajuste son por tanto de diferente tipo, unas a nivel social o agregado: Io Disminuye el desempleo y, especialmente en épocas de crisis en las que el esfuerzo ha de concentrarse en perder el mínimo empleo. 2o Reduce el gasto social tanto en prestaciones de desempleo, como en el que se deriva de la prestación de algunos servicios, especialmente los sanitarios, proporcionando nuevos margenes a la política fiscal. Otras para las empresas: Io Aumenta la identificación de los trabajadores con la empresa, al reducirse las posibilidades de quedar desempleados. 2° Contribuye a aumentar la productividad y la eficiencia con la que produce la empresa, precisamente como consecuencia del aumento de la identificación de los trabajadores con la empresa y, debido también, al aumento de la productividad que se deriva normalmente de las disminuciones del tiempo de trabajo. — 313 — Por último, también presenta beneficios para los trabajadores: 1 ° La permanencia de sus cotizaciones sociales, que son determinantes en el futuro para percibir prestaciones de pensiones o de desempleo si fuese necesario 2o Los costes psicológicos y de salud que lleva implícito el desempleo para muchos trabajadores Su incentivación admite distintas posibilidades que han de ser estudiadas, pueden disminuirse las cotizaciones sociales de los trabajadores para coadyuvar que la disminución de salarios pierda proporcionalidad con la del tiempo de trabajo, y de igual manera, pueden disminuirse las cotizaciones sociales de la empresa, pudiendo orientar esta disminución de cotizaciones total o parcialmente a la formación permanente. La propuesta de disminuir las cotizaciones sociales puede tener dife rentes alternativas, por lo que sólo la hacemos a título de orientación que debe ser estudiada en profundidad. No obstante, creemos que es necesario potenciar la formación en las empresas que se acojan a una política como la señalada, teniendo presente, que aquella es una garantía de competid vidad en el futuro para la propia empresa. El aumento de la productividad que se produciría, diferente desde luego en cada empresa, podría permitir pactar mayor disminución del tiempo de trabajo que del salario, algo que también podría ser potenciado mediante la reducción de cotizaciones según hemos señalado. El nuevo sistema, no sólo aumenta la identificación del trabajador con la empresa, que es fuente de ventajas para cualquier empresa, sino que, se favorece la contratación indefinida, y a la vez, hace que los empre sarios valoren también de otra manera los gastos de formación. Una política como la propuesta, es válida para todo tipo de ajuste, tanto los que son resultado de una disminución de la demanda y por necesidad de la oferta, como los que son consecuencia de la adaptación tecnológica; de la misma manera puede aplicarse a todas las empresas, si bien a medida que estas disminuyen el tamaño y dependiendo del sector, aumentan las dificultades para realizar los ajustes vía tiempo de trabajo y salario. De aplicarse, disminuiría el nivel de crecimiento a partir del cual la economía genera empleo y aumentaría la pendiente de la curva de Phillis a corto plazo, es decir, en los periodos en los que encontramos que hay una relación — 314 — inversa entre inflación y tasa de paro, haciendo que disminuya ante una política anti inflacionista dicha relación. Su implantación puede mejorar la eficiencia de los sistemas productivos y organizacionales de las empresas y en definitiva de toda la economía, sin que afecte negativamente a la equidad, si bien, de verse esta afectada la equidad, el sector público tiene instrumentos para corregir las desigualdades. Para asumir la propuesta es necesario. Io Estudiar empíricamente sus costes beneficios y, si los segundos superan a los primeros como parece desprenderse del razonamiento que hemos hecho, valorar los incentivos que han de api icarse para combinar ambos tipos de ajuste. 2o Aceptar, que la integración de la mano de obra o del factor trabajo en la empresa da un nuevo sentido a las relaciones industriales, al basarlas en la cooperación y el consenso. 3o Que la sociedad se conciencie de los beneficios del ajuste en un mundo cada vez más inseguro y cambiante, aceptando como valores que han de incorporarse en la solución de los problemas la flexi bilidad y la necesidad de cooperar. Una política como la señalada, puede ser la base en la que se sustente la propuesta estructural de disminución del tiempo de trabajo en toda la econo mía, pues en muchos casos, los propios trabajadores acabarán proponiendo la consolidación con carácter estructural de la disminución del tiempo tle trabajo realizada coyunturalmente para afrontar situaciones de crisis. Llevamos muchos años tratando, tanto de impedir las horas extraor dinarias no estructurales, como de disminuir las estructurales al modificar las propias condiciones estructurales con reformas en el funcionamiento del mercado de trabajo que afectan a los sistemas de producción. Sin duda, los contratos a tiempo parcial o la regulación de las empresas de trabajo temporal a contribuido a lograrlo, pero durante años hemos visto las dificultades de los sindicatos y de los empresarios para plantear a los trabajadores en las empresas la necesidad de reducir las horas extraordina rias, los primeros por la disminución de las retribuciones que lleva consigo, los segundos por el interés que tiene para las empresas al disminuir el coste unitario. Esta puede ser una razón más, que explique, la razón por la que una alternativa como la señalada no ha sido planteada a nivel general, si 315 — bien en la última crisis económica hay empresas en las que conjuntamente empresarios y trabajadores han llegado a acuerdos de este tipo. No podemos ocultar, que un planteamiento como el que acabamos de realizar, ha surgido, de la observación de la realidad por un lado y de la extensión de la lógica económica a los razonamientos expuestos por otro, pues un sector de la economía realiza los ajustes acomodando el tiempo de trabajo y las retribuciones, dicho sector no es otro, que las empresas de la economía social. Normalmente, no nos planteamos los beneficios que las empresas de la economía social están generando a la sociedad como resultado de la aplica ción de dicho tipo de ajuste, y sin embargo aludimos a los beneficios o ayudas que reciben los socios en su constitución frente a otras empresas, cuando, si se evaluaran los beneficios que reportan en función de la forma de realizar los ajustes, posiblemente a nivel macroeconómico serían supe riores a dichas ayudas, algo que la propia economía social no ha medido hasta la fecha, y que de hacerlo, seguro que afianzaría su poder negociador. — 316 —