Salgado Zenha e o novo desenho do Ministério Público na democracia portuguesa

117 SALGADO ZENHA E O NOVO DESENHO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEMOCRACIA PORTUGUESA Maria Clara Calheiros https://doi.org/10.21814/uminho.ed.151.8 Nota prévia O ponto de partida da minha reflexão e, na verdade, a minha hipótese exploratória para este artigo consiste na existência de um particular e mais expressivo impacto das transformações políticas no desenho das profissões jurídicas em geral e, mais em particular, na concepção da figura do Ministério Público. Com efeito, ao contrário de outras profissões, como as dos médicos, engenheiros, arquitectos, etc., que ficam mais ou menos incólumes perante as transformações políticas, as profissões do mundo jurídico tendem a ser, justificadamente, reconfiguradas pelas alterações de regime político. Assim, consoante o perfil democrático ou autoritário que assume o Estado, vamos identificando alterações na configuração do exercício das profissões de juiz, procurador ou advogado. Não é por acaso que, por exemplo, em anos recentes, o caminho que alguns Estados europeus fizeram para se assumirem como democracias iliberais, levou a consequências visíveis no exercício das funções de magistrado nesses países. 118 SALGADO ZENHA E O NOVO DESENHO DO MINISTÉRIO PÚBLICO... Aliás, verificamos também que outros domínios profissionais especí‑ ficos são usualmente afectados por essas mesmas transformações políticas, como sejam os relacionados com o sector da criação artística (escritores, pinto‑ res, músicos, realizadores de cinema, dramaturgos, actores), da comunicação social e da educação. O que têm eles em comum com as profissões jurídicas? Àprimeira vista nada, mas eu defenderia a ideia de que todas estas profis‑ sões têm a uni ‑las um denominador comum chamado liberdade. As artes permitem ‑nos expressar livremente o nosso pensamento (são talvez o veículo último dessa liberdade), tal como a comunicação social, e a educação deve fornecer ‑nos as condições para que esse pensamento seja verdadeiramente livre. Ora, cabe às profissões jurídicas ‑ a todas elas, sem excepção ‑ defender essa liberdade (a que se expressa e a que se forma) e permitir o seu exercício até às últimas consequências, ainda que não ilimitadamente, como sabemos. O meu interesse pelo desenho histórico da figura do Ministério Público tem a ver com o facto de a configuração desta profissão legal ser particular‑ mente reveladora do modelo de Justiça e de Estado que queremos ter. Mais do que acontece com a figura do Juiz ou com a figura do Advogado, afigura‑ ‑se ‑nos que a definição institucional das funções do Ministério Público, bem como das condições de que goza para o seu desempenho, são o resultado de escolhas ideológicas sobre as grandes finalidades do Estado e, ao mesmo tempo, transformam ‑se num instrumento essencial para moldar a sociedade. Parece ‑nos ainda que há uma maior plasticidade na construção do Ministério Público, como o comprova a história e o direito comparado e a história do direito comparado, do que aquela que existe nas figuras do Juiz ou do Advogado. Por outro lado, o surgimento em anos recentes da figura do Procurador Europeu, no contexto do projecto da União Europeia torna mais visível, por um lado, a existência de diferenças relevantes na concepção do Ministério Público em cada Estado Membro, ao mesmo tempo que nos estimula a comparar e compreender estas diferenças dentro das coordenadas fornecidas pela história e pela cultura. Por razões de concisão, limitaremos o teste da nossa proposta explorató‑ ria ao caso português, com breves alusões comparativas a realidades de países que exerceram influência sobre as soluções adoptadas em Portugal, e a uma época histórica precisa: a transição de regime político operada com a revolução de 25 de Abril de 1974, cujos 50 anos esperamos poder celebrar em breve. 119 AS PALAVRAS NECESSÁRIAS – ESTUDOS EM COMEMORAÇÃO DOS 30 ANOS... Sucede também que esta análise se cruza com a oportunidade de poder analisar o contributo particular que Francisco Salgado Zenha deu para a transição de um modelo de Ministério Público próprio de uma democracia. Desta forma, este artigo servirá também o propósito de homenagear o advo‑ gado e político bracarense, tornando mais conhecido o alcance de algumas das suas decisivas acções. Antecedentes históricos da figura do Ministério Público 1 Em Portugal, o aparecimento do Ministério Público com carácter permanente e estável é habitualmente atribuía ao tempo de AfonsoIII (1210 ‑1279). Antes, já depois de fundado o Reino de Portugal, há menções documentais à existência e atuação de procuradores e advogados do rei, mas sem que tal se referisse a um cargo ou função permanente. Tratava ‑se de nomeações ad hoc para resolver casos específicos. No tempo de D. João I (1357 ‑1433) encontramos a figura de procu‑ rador de justiça, cuja disciplina jurídica consta do título VIII do livro I das Ordenações Afonsinas (1446 ou 1447) onde se diz sobre a sua função “Eveja, e procure bem todos os feitos da Justiça, e das Viúvas, e dos Orphãos, e mi‑ seráveis pessoas, que aa Nossa Corte vierem”. Outros antecedentes históricos que podem ser identificados são en‑ contrados: a) No alvará de 28 de Março de 1514 referido ao procurador do rei; b) Na ordenação Manuelina, nos títulos XI e XII do livroI, referidos às funções de procurador dos feitos do rei, promotor de Justiça da Casa da Suplicação, promotores de justiça da Casa do Cível; 1 Não se pretendeu aqui fazer um estudo histórico sobre as origens e o desenvolvimento do Ministério Público em Portugal. Assim, valemo ‑nos essencialmente das leituras que contêm alguns apontamentos históricos, que citamos de seguida: CUNHA RODRIGUES, “Em nome do povo”, Coimbra: Coimbra Editora, 1999, p. 46 e ss; DIAS, João Paulo, FERNANDO, Paula e LIMA, Teresa Maneca, “O Ministério Público em Portugal” in O papel do Ministério Público. Estudo comparado dos países latino-americanos, DIAS e AZEVEDO coord., Coimbra: Almedina, 2008, pp.27 ‑69. 120 SALGADO ZENHA E O NOVO DESENHO DO MINISTÉRIO PÚBLICO... c) Na ordenação filipina o procurador dos feitos da Coroa, o promotor de justiça e solicitador de justiça junto da Casa da Suplicação, o promotor de justiça e solicitador de justiça junto da Casa Cível da Relação do Porto. Deve notar ‑se que a evolução destas figuras que podem configurar antecedentes históricos do Ministério Público foi ‑se fazendo a par i passu da configuração do poder judicial e das instituições que o integravam e sempre na dependência das transformações do poder político no país. Não pode deixar de se fazer notar o paralelismo da institucionali‑ zação do papel do Ministério Público em Portugal com o que se passou em outros países da Europa Continental (já que a Grã Bretanha fez um caminho diverso), coincidindo com as mesmas tendências de centralização da administração de justiça. É apenas com o advir do século XIX e as profundas transforma‑ ções políticas dessa época, marcada pelas invasões francesas, pela fuga da família real para o Brasil e a instituição do regime liberal após a fratricida guerra civil, que o Ministério Público surge claramente delineado, através do Decreto nº24 de 16 de Maio de 1832, assinado por D. Pedro, em nome de D.MariaII. Esta lei, impulsionada por Mouzinho da Silveira, Ministro da Justiça, procedeu a uma reforma judiciária que criou o Supremo Tribunal de Justiça, e junto dele o cargo de procurador ‑geral da Coroa. Ao mesmo tempo, sur‑ gem cargos de procurador régio junto de cada tribunal de 2.ª instância. Nos tribunais de 1.ª instância previa ‑se o delegado de procurador régio (que faria aí carreira para juiz de direito) e cada julgado teria um subdelegado de procu‑ rador régio. Nova intervenção legislativa, de Maio desse mesmo ano (decreto nº27) vem regular a função de procurador ‑geral da Coroa junto da Casa da Suplicação. Os principais traços definidores das funções dos procuradores, incluindo aqui os procuradores régios e o procurador geral, são a hierarqui‑ zação e também a inclusão entre as suas funções da de consulta em benefício do governo, mas também dos órgãos legislativos. Resulta claro, já desde este momento um conjunto de características que prevalecerão no Ministério Público português, desde a hierarquização total da estrutura (de subdelegados até procurador geral), à existência de 121 AS PALAVRAS NECESSÁRIAS – ESTUDOS EM COMEMORAÇÃO DOS 30 ANOS... funções consultivas e ao ingresso na carreira de juiz por via do exercício da função de delegado do procurador. As reformas sucessivas do século XIX (Decreto de 15 de Dezembro de 1835, Novíssima Reforma Judiciária – Decreto de 21 de Maio de 1841) levam à consagração do princípio de unidade, determinando a exigência de os procuradores régios se reunirem mensalmente, podendo convocar os delegados do distrito para fixar a posição do Ministério Público em certas matérias controversas, bem como estabelecem claramente os poderes direc‑ tivos do Procurador geral e a responsabilização dos magistrados. Por outro lado, são também estabilizadas as principais competências do Ministério Público: promoção da legalidade, defesa da independência dos tribunais, exercício da acção penal, fiscalização dos funcionários da justiça e exercício de funções consultivas. O início do século ficou marcado por uma iniciativa legislativa (Decreto de 24 de Outubro de 1901) preocupada com a dignificação das funções, consagrando taxativamente os casos de demissão e suspensão e as garantias relativas à defesa nesses casos, bem como com a exigência de uma preparação adequada dos agentes do Ministério Público, determinando que os cargos de Procurador régio, ajudante do procurador geral fossem preenchidos obri‑ gatoriamente por magistrados judiciais ou do Ministério Público. Outras matérias então reguladas diziam respeito à classificação dos magistrados e ao regime disciplinar a que ficavam submetidos. A República virá apenas a adaptar a nomenclatura ao novo regime polí‑ tico do país, passando a Procuradoria Geral da Coroa e Fazenda a designar ‑se por Procuradoria Geral da República (nome que ainda hoje retém). Mas ter‑ ‑se ‑ia de esperar pelos Estatutos Judiciários de 1927 (Decreto nº 13809 de 22 de Junho) para que se realizassem revisões de vulto. A grande novidade consiste no facto de este instrumento normativo procurar condensar toda a regulamentação até aí dispersa sobre a organização judicial do território, o estatuto das magistraturas judicial e do Ministério Público, o exercício do mandato judicial, a organização da Ordem dos Advogados. Apenas com o Decreto Lei 33 547 de 23 de Fevereiro de 1944 é que houve inovações maiores introduzidas ao nível do Ministério Público. Contudo, mesmo nessa altura manteve ‑se a indefinição na separação entre magistraturas judicial e do Ministério Público. 122 SALGADO ZENHA E O NOVO DESENHO DO MINISTÉRIO PÚBLICO... A revolução de 1974 e a reconfiguração do papel do Ministério Público em Portugal. A acção de Francisco Salgado Zenha Entremos agora na análise do momento de transição de modelos do Ministério Público no século XX, em Portugal.2 Em 1962 o Decreto Lei 44 278 de 14 de Abril amplia as atribuições consultivas do Ministério Público mas mantém a sua estrutura hierarquizada na dependência do Ministro da Justiça. Em tempo de regime autoritário, esta vincada pirâmide hierárquica é o veículo instrumental para garantir a subordinação funcional e política do Ministério Público. Embora a nível disciplinar os agentes do Ministério Público estivessem submetidos ao Conselho Superior do Ministério Público, mitigando assim a possibilidade de exercício de represálias, a verdade é que a nomeação para os cargos superiores do Ministério Público estava associada a uma subordinação expressa ao regime político. Por outro lado, a menorização do Ministério Público acabava refor‑ çada pelo facto de, ao nível da primeira instância, se manter o ingresso nas funções de agente do Ministério Público como uma via de acesso à magis‑ tratura judicial. Os anos 70 são, desde o seu início, o prenúncio daquilo que olhando retrospectivamente, e parafraseando Gabriel Garcia Marquez, seria uma re‑ volução anunciada. O clima de contestação existente em vários sectores da sociedade civil portuguesa teve expressão, no domínio da Justiça, em vários artigos de opinião, em conferências e também através de um projecto de Sá Carneiro para reformar a Justiça, extinguindo os Tribunais Plenários e garantindo a independência e auto ‑governo das magistraturas. Com a Revolução de 25 de Abril de 1974 iniciou ‑se a mudança de regi‑ me político, através da implementação do programa definido pelo Movimento das Forças Armadas (MFA). Na área da Justiça as propostas apresentadas 2 Estas transformações, que neste ponto resumimos, são objecto de extensa bibliografia, que manejamos para dela poder retirar uma síntese conclusiva. Não sendo possível indicar aqui todos os trabalhos que versam sobre este tópico, ficam aqui algumas das referências mais relevantes: CUNHA RODRIGUES, Para uma reformulação do Ministério Público, Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, S/N, S/D; CUNHA RODRIGUES, Em nome do povo, Coimbra: Coimbra Editora, 1999; AA.VV, A revisão constitucional, o processo penal e os tribunais, Lisboa: Livros Horizonte, 1981; Ministério Público: instrumento do executivo ou órgão do poder judicial? Número especial da Revista do Ministério Público, nº 6, 1995 123 AS PALAVRAS NECESSÁRIAS – ESTUDOS EM COMEMORAÇÃO DOS 30 ANOS... foram inspiradas pelos princípios defendidos pelo Congresso da Oposição Democrática de 1973 e pelas posições defendidas pela ala mais liberal do governo nos últimos anos do Estado Novo. Nesses primeiros momentos pós ‑revolução, em que existia uma grande tensão na sociedade civil portuguesa, com posições políticas muito extre‑ madas, a realização de saneamentos, a ocupação de terras e empresas por trabalhadores e uma grande indefinição quanto às reais possibilidades de su‑ cesso da empresa democrática, uma figura que assumirá um papel importante na área da Justiça é Francisco Salgado Zenha, um advogado e político socia‑ lista, que assumiu a pasta da Justiça nos primeiros governos pós ‑revolução. Com efeito, deve ‑se a Francisco Salgado Zenha a iniciativa de criar um conjunto de comissões de reforma judiciária, envolvendo diversas personali‑ dades, incluindo os próprios magistrados, que ajudaram a lançar um amplo debate sobre o futuro do sistema judicial português e a sua nova configuração dentro do inaugurado regime democrático. Isso mostrou ‑se instrumental para permitir inventariar problemas e apontar os novos caminhos. Caberia também a Francisco Salgado Zenha implementar as primeiras medidas destinadas a retirar o poder judicial da esfera de influência do poder executivo, com a alteração da composição do Conselho Superior Judiciário e a extinção dos Tribunais Plenários. Deve ‑se também a ele a abertura das magistraturas às mulheres, em consonância com os seus esforços para elimi‑ nar as afrontosas normas jurídicas que conferiam às mulheres um estatuto de menoridade e subordinação na sociedade portuguesa. Documentos mantidos no Arquivo Salgado Zenha (que é mantido na Escola de Direito da Universidade do Minho) mostram a sua visão democrá‑ tica sobre a Justiça, nos primeiros momentos pós ‑revolução. Falando sobre o plano de acção do Ministério da Justiça, o então Ministro explica o desejo de conceder a mais ampla publicidade a esse plano, fazendo ‑o publicar não só em revistas jurídicas, mas em diversos meios de comunicação social, de modo a que “todos sem excepção possam discuti ‑lo e criticá ‑lo”. Admitindo embora o carácter técnico do documento, Salgado Zenha expressa o desejo de que “o sentimento profundo de justiça” do povo lhe permita contribuir para encontrar as melhores soluções.3 3 Salgado Zenha ‑ MDJ – 572 (81) 9 124 SALGADO ZENHA E O NOVO DESENHO DO MINISTÉRIO PÚBLICO... Entre as acções que enumera imediatamente adoptadas logo após a tomada de posse do 1º Governo Provisório, por serem prioritárias, encontram‑ ‑se “a dignificação e reforma da magistratura judicial”, através da eleição da quase totalidade dos membros do Conselho Superior Judiciário, bem como através da criação de Comissões de Reforma Judiciária, compostas por juízes, magistrados do Ministério Público, funcionários judiciais eleitos pelos cor‑ pos a que pertenciam, bem como representantes da Ordem dos Advogados e da Câmara dos Solicitadores. Estas Comissões, cobriam todos os distritos judiciais e a sua missão era definida assim: “elaboração e sistematização das críticas ao regime vigente, bem como sugerir as reformas que se julgarem mais adequadas à de‑ mocratização e eficácia da Justiça, em todos os seus aspectos.” Entre as várias soluções que o Ministro já preconizava salienta ‑se a se‑ paração das magistraturas judicial e do Ministério Público, a criação de uma “Escola Nacional da Magistratura” e de uma “Escola de formação policial”. Com efeito, o Ministro também refere expressamente o contributo recebido a partir de uma conferência organizada pelos delegados do Procurador da República, mostrando toda a abertura a incorporar as mais diversas sugestões provenientes dos vários sectores profissionais e sociais. Existe no pensamento de Francisco Salgado Zenha, em vários manus‑ critos seus, a nosso juízo, um profundo sentimento democrático e de respeito pelas liberdades. Veja ‑se só um exemplo, num texto que escreve em resposta a críticas, que lhe foram dirigidas, publicadas na imprensa: “O programa do Movimento das Forças Armadas é um compromisso político revolucionário que obriga todas as forças que o apoiam. E esse programa, verdadeira carta constitucional do povo português, consagra como forma da vida política por‑ tuguesa uma democracia política, económica e social. Se se considera que as liberdades democráticas são “bur‑ guesas” e que por isso podem ser suprimidas quando isso mais aprouver ao sector A ou B, não só se renegará toda a luta unitária contra o fascismo como se estará a violar o programa revolu‑ 125 AS PALAVRAS NECESSÁRIAS – ESTUDOS EM COMEMORAÇÃO DOS 30 ANOS... cionário do 25 de Abril. As liberdades democráticas não são burguesas. E tanto o não são que a burguesia fascista as suprimiu em Portugal durante 50 anos.” No momento de ruptura social que sempre existe nos processos revolucionários, existe uma grande tentação para o revanchismo e para a “caça às bruxas”. Francisco Salgado Zenha foi alvo de pressões públicas para realizar saneamentos no Ministério da Justiça, dos quais se defen‑ deu, em comunicados publicados em diversos órgãos de informação do país. Citemos apenas um, enviado ao então director Marcelo Rebelo de Sousa, hoje Presidente da República, na sua qualidade de director do jor‑ nal Expresso, em 10 de Janeiro de 1975, onde explica a necessidade do Ministério de Justiça de obedecer à Lei que não permitia sanear juízes em efectividade de funções judiciárias. No seguimento da reflexão promovida pelas comissões de reforma judi‑ ciária, vários partidos políticos apresentaram propostas, umas mais realistas do que as outras. Contudo, ter ‑se ‑ia que aguardar por 1978 para que surgisse uma lei orgânica do Ministério da Justiça, adaptada ao regime democrático e à nova Constituição de 1976. Até lá, a capacidade de interferência do poder executivo viu ‑se muito diminuída com as Revisões Sucessivas da Lei orgânica dos Tribunais Judiciais, do Estatuto do Ministério Público e do Estatuto dos magistrados judiciais. No caso que mais nos importa, do Ministério Público, tal resulta da eliminação dos poderes interventivos e directivos do Ministro da Justiça (que ficou apenas limitado às acções cíveis em que o Estado era parte, sendo re‑ presentado pelo MP) O desenho do Ministério Público na democracia portuguesa. A Constituição e a questão do estatuto. A Constituição da República Portuguesa de 1976 consagra expres‑ samente os tribunais como órgão de soberania (artº 113 CRP – 110 CRP revisão de 97), vincando a independência do sistema judicial como um dos princípios básicos da nossa democracia.