Un precedente de las operaciones fuera de presupuesto en la Contabilidad Pública: Las operaciones del Tesoro en la isla de Puerto Rico (1869-1886)

De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 28 ARTÍCULOS DOCTRINALES / ARTICLES UN PRECEDENTE DE LAS OPERACIONES FUERA DE PRESUPUESTO EN LA CONTABILIDAD PÚBLICA: LAS OPERACIONES DEL TESORO EN LA ISLA DE PUERTO RICO (1869-1886) Pedro Mirón Murciano Universidad de Sevilla. Departamento de Contabilidad y Economía Financiera E-mail: [email protected] - ORCID ID: https://orcid.org/0000-0001-7619-062X Julián Hernández Borreguero Universidad de Sevilla. Departamento de Contabilidad y Economía Financiera E-mail: [email protected] - ORCID ID: https://orcid.org/0000-0003-4818-8308 Bernabé Escobar Pérez Universidad de Sevilla. Departamento de Contabilidad y Economía Financiera E-mail: [email protected] - ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-3991-9917 Received in the journal: March 4, 2024 Accepted for publication: November 14, 2024 Cómo citar este artículo/Citation: Mirón, P., Hernández J. y Escobar B. (2024). Un precedente de las operaciones fuera de presupuesto en la contabilidad pública: las operaciones del tesoro en la isla de Puerto Rico (1869-1886). De Computis - Revista Española de Historia de la Contabilidad, 21 (2), 28 - 55. ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 Resumen: Durante las últimas décadas de dominio español en la Isla de Puerto Rico, desde la metrópoli se articularon nuevos procedimientos a través de diversas reformas, para mejorar la Administración colonial de esta provincia ultramarina. Entre ellas destacan, por su calado, la implantación de un sistema de contabilidad presupuestaria y, posteriormente, la creación de un estado contable para detallar las operaciones que se habían producido sin consignación presupuestaria. En este trabajo se analiza este último estado contable pionero y se demuestra que la Administración Pública de mediados del siglo XIX disponía de importantes conocimientos en materia de Contabilidad Pública para identificar, sistematizar y controlar adecuadamente los hechos contables no incluidos en los presupuestos anuales. Palabras clave: Contabilidad colonial; Contabilidad presupuestaria; Partida doble; Isla de Puerto Rico; siglo XIX. De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 29 A PRECEDENT FOR OFF-BUDGET OPERATIONS IN PUBLIC ACCOUNTING: TREASURY OPERATIONS ON THE ISLAND OF PUERTO RICO (1869-1886) Abstract: During the last decades of Spanish rule on the Island of Puerto Rico, the Spanish colonial authorities introduced new procedures through various reforms to improve the colonial administration of this overseas province. These reforms included the introduction of a budgetary accounting system and the double entry method. Contemporary literature describes the administrative reforms implemented in the colony as a failure. In this paper we analyse this pioneering accounting system and demonstrate that the public administration of the mid-19th century had significant knowledge of public accounting in order to identify and systematize the accounting events not included in the annual budgets. Keywords: Colonial Accounting; Budget Accounts; Double entry bookkeeping; Island of Puerto Rico; 19th century. Copyright: (c) 2024 Pedro Mirón Murciano, Julián Hernández Borreguero y Bernabé Escobar Pérez. Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia Creative Commons Attribution (CC BY-NC-SA 4.0). De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 30 1. Introducción Desde la instauración de la disciplina presupuestaria en la Administración Pública española surgió el problema de cómo y dónde registrar aquellos hechos contables que irremediablemente sucedían, pero que no podían acomodarse a ninguna partida de esos estados contables previsionales. La Contabilidad Pública actual basa su funcionamiento en una Contabilidad Presupuestaria que sirve de instrumento de planificación, gestión y control (Albi y otros, 2009), a partir de la cual se articula una Contabilidad Financiera. El sistema presupuestario, tal como hoy se conoce, aparece en Europa entre finales del siglo XVIII y principios del XIX. Asimismo, los planes generales de Contabilidad Pública desde hace relativamente poco tiempo (Pérez y Álvarez, 2018) permiten que se pueda acometer el registro contable de determinados hechos contables que no venían recogidos en el presupuesto, las denominadas “operaciones no presupuestarias” (Aparisi, 2017). Bajo esta denominación genérica se recogen conceptos distintos entre sí, que pueden agruparse en tres categorías (Fresneda y otros, 2013): (i) operaciones que sirven de apoyo a la ejecución del presupuesto, entre las que se incluirían los servicios de recaudación concertados con otros entes; (ii) los movimientos de fondos entre las distintas cuentas de tesorería de la entidad; y (iii) operaciones que generan derechos de cobro y obligaciones de pago que no se imputan al presupuesto: fianzas y depósitos constituidos o recibidos, retenciones en el pago de haberes, pagos pendientes de aplicación y operaciones de tesorería, entre otras. A mitad del siglo XIX los legisladores españoles abordaron cómo anotar estas operaciones para las cuentas generales del Estado y, a la vista del éxito de su implantación, decidieron extenderlas a la gestión pública de las colonias ultramarinas. Para ello instrumentaron las denominadas Operaciones del Tesoro, estado contable que recogía una serie de hechos económicos que no quedaban registrados en el presupuesto público. En concreto, este procedimiento se instauró para las cuentas públicas centrales de España en el año 1850 y para las colonias ultramarinas en 1855. El objetivo de este trabajo es analizar este pionero estado contable y demostrar que la Administración Pública de mediados del siglo XIX disponía de importantes conocimientos en materia de Contabilidad Pública para identificar y sistematizar los hechos contables no incluidos en los presupuestos anuales. Además, se podrá demostrar que las Operaciones del Tesoro son un precedente de las denominadas operaciones no presupuestarias utilizadas por la Contabilidad Pública actual. Por ello, se han analizado, además de la normativa correspondiente, los datos sobre Operaciones del Tesoro que se conservan referidos a la administración de la Isla de Puerto Rico, correspondientes al período 1869-1886. El trabajo continúa con un segundo epígrafe que sintetiza el estado de la cuestión de las investigaciones en Contabilidad Pública desde una perspectiva histórica. En el tercero, se presenta la metodología utilizada. A continuación, se contextualiza la administración española de la Isla de Puerto Rico. En el quinto apartado se exponen las denominadas Operaciones del Tesoro en términos legislativos y conceptuales. En el sexto se abordan los De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 31 datos históricos conservados y se analizan en el séptimo. Finalmente se dedica un apartado para las consideraciones finales del trabajo. 2. Historia de la Contabilidad Pública: estado de la cuestión Nuestro estudio se enmarca en el campo de investigación de la Historia de la Contabilidad, en concreto en el de la Contabilidad Pública, área en el que se ha investigado poco, a pesar de su alto interés científico (Jouanique, 1996). Según Hernández (2005), la riqueza documental contable de las administraciones públicas españolas está prácticamente sin explotar, apenas trabajada por investigadores del área de Derecho. Los estudios que se han realizado en España en materia de Historia de la Contabilidad Pública han versado sobre aspectos muy diversos. Entre la veintena de trabajos localizados, los que tienen una relación más directa con el nuestro pueden clasificarse en dos categorías: a) Los relacionados con la administración española de sus colonias americanas. Entre ellos hay trabajos que se centran en el funcionamiento de la Casa de Contratación en los años posteriores a su fundación (Donoso, 1996), el Consejo de Indias (Domínguez, 2009) o las normas contables emitidas por la Real Hacienda en Indias en los siglos XVI y XVII ( Donoso, 2008) y siglo XVIII (Donoso, 1997 y 1999; Baños, Domínguez y Gutiérrez, 2016). Otros estudios analizan aspectos más concretos de la Administración colonial, como la gestión de los bienes de difuntos españoles fallecidos en América (Donoso, 1996), o las cuentas de una compañía inglesa dedicada al tráfico de esclavos participada por el monarca español (Carmona, Donoso y Walker, 2010). b) Los que estudian en particular la función fiscalizadora de las cuentas públicas son más escasos. En relación con la censura de las cuentas de la Real Hacienda, destacan los estudios de Hernández (1998) en el que se estudian las antiguas Contadurías Mayores de Hacienda (siglo XVI), mencionando su labor de fiscalización; y el del mismo autor (Hernández, 1999) en el que analiza la función de las cuentas como instrumento de control en las mismas. En el ámbito colonial solo se han encontrado dos trabajos. Por un lado, una nota de archivo (Gutiérrez, 2009a), en la que se describe la documentación conservada en el Archivo General de Indias (en adelante AGI) catalogada en la sección “Tribunales de Cuentas de Ultramar”, resaltando la importancia de esos legajos. Por otro lado, un artículo en el que se plantea un estudio marco de estos tribunales desde un punto de vista normativo, organizativo e institucional, describiendo brevemente su organización y actividad durante la segunda mitad del siglo XIX, pero sin profundizar en la documentación contable conservada en la Sección de Ultramar del Tribunal de Cuentas del Archivo General de Indias (Gutiérrez, 2009b). En el ámbito internacional el número de trabajos relacionados con la Historia de la Contabilidad Pública son muy numerosos, pero los relacionados con la gestión colonial son escasos. Así, sobresalen los trabajos de Fabre y Fowler (2010), Labardin (2018) y Beales (2022). El único que estudia los presupuestos públicos es el de Madeirra (2017), aunque no sigue una perspectiva contable. En concreto, los referidos a las colonias portuguesas de De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 32 África, pero atiende solo a las cifras y no a su elaboración, concluyendo que los presupuestos estaban “sospechosamente cuadrados”. Nuestro estudio aborda el caso de la Isla de Puerto Rico que se puede considerar como pionero, puesto que analiza cuestiones relacionadas con la política presupuestaria y las operaciones que quedan fuera de los presupuestos. 3. Metodología Para la elaboración de este trabajo, tras analizar brevemente el contexto en el que se desarrolla la administración de la Isla de Puerto Rico, se ha revisado la normativa aplicable, tanto a la administración colonial como a la contabilidad pública, para posteriormente estudiar en profundidad los datos sobre las Operaciones del Tesoro que se conservan en el AGI referidos a la Isla de Puerto Rico, la mayor colonia que mantenía España durante el siglo XIX. El período analizado, los años comprendidos entre 1869 y 1886, coincide con la última reforma de la normativa contable que estuvo vigente en las últimas colonias españolas y, en particular, en la Isla de Puerto Rico, hasta el momento de su independencia en 1898. Asimismo, durante estos años se implantó el procedimiento de las Operaciones del Tesoro. En concreto, para la realización de este trabajo se ha utilizado la documentación conservada en el AGI, que contiene 43.110 legajos repartidos en dieciséis series documentales, relacionadas cada una con los diferentes organismos productores de documentación, como eran el Ministerio de Ultramar, la Sala de Justicia y Gobierno del Consejo de Indias (Torres, 1929). El periodo completo para el que se cataloga documentación en el AGI sobre las cuentas de la Isla de Puerto Rico, va desde 1863 a 1891, estando formado por una serie de cuentas de Presupuestos, Cuentas Provisionales y Definitivas y todos sus documentos justificativos. Estas cuentas constituyen la única fuente que se conserva en España referida a la administración de la Isla de Puerto Rico. Para la localización de la documentación de nuestro estudio se han utilizado los índices existentes en el AGI correspondientes al Tribunal de Cuentas que recogen los registros contables de la Isla de Puerto Rico. 4. La Isla de Puerto Rico en la segunda mitad del siglo XIX y su administración colonial Desde el siglo XVIII, y de forma clara en la segunda mitad del siglo XIX, la Isla de Puerto Rico desempeñó un papel cada vez más importante en la historia española contemporánea. Primero, tras la independencia de los países de la América continental, por ser junto con Cuba y Santo Domingo hasta 1865, los últimos territorios americanos de España (Santamaría, 2005). Segundo, por la creciente relevancia del espacio atlántico como escenario de la disputa por la hegemonía mundial, estas colonias habían pasado a ser más valoradas por su importancia estratégico-militar y portuaria (Santamaría, 2012). De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 33 La literatura afirma que en pocos periodos de la historia puertorriqueña se produjeron tantas transformaciones como durante el siglo XIX, tanto desde el punto de vista político, como el económico y el social (Palacio, 1978). La principal preocupación de la metrópoli fue que la isla consiguiera una autosuficiencia económica y generasen recursos para la Hacienda metropolitana, basada en la habilitación de los puertos de la isla y creando un régimen aduanero que eliminó el contrabando y conectó la producción insular con el comercio exterior (Santamaría, 2012). La Isla de Puerto Rico experimentó mejoras en el orden económico a partir de 1850, primero con la exportación de azúcar, y cuando este producto disminuyó sus exportaciones, se pasó a la producción del café y el tabaco con el mismo fin. Éstas permitieron mejorar la educación pública, el establecimiento de los bancos, la construcción de carreteras y la realización de otras obras públicas, centralizándose todos los asuntos coloniales en el Ministerio de Ultramar (Cruz, 1970). Su gestión se organizaba en Administraciones Económicas y éstas, a su vez, en Colecturías, ambas estratégicamente situadas a lo largo de la Isla (Romero, 1980 y 1985), como puede verse en el Anexo 1. En el primer caso eran centros administrativos principales: Aguadilla, Arecibo, Arroyo, San Juan, Humaco, Mayagüez, Ponce y Vieques 1 . Los segundos eran centros administrativos secundarios que dependían de los principales: Cabo Rojo, Caguas, Guanica, Guayanilla, Salinas. Así pues, se trata de una gestión descentralizada, en la que las administraciones económicas se encontraban a una cierta distancia de la capital, con núcleos importantes de población, de los que dependía una serie de ciudades o poblados que estaban alrededor (Romero, 1980). Tras la independencia de México en 1821 se dotó a la Isla de Puerto Rico de Hacienda independiente que elaboraba un presupuesto separado de la metrópoli. El 90% de los ingresos provenían de las rentas del comercio del azúcar y del café 2 , así como de la trata de esclavos, siendo las demás contribuciones indirectas (loterías, estancos, bienes del Estado). El último cuarto del siglo XIX estuvo marcado por el despegue de la producción de café, favorecido por el mercado y la disponibilidad de capitales para su financiación (Baralt, 1981). Existía una creciente economía urbana dedicada al comercio, la navegación y la Administración Pública. Mucha población dependía aún de sus pequeñas fincas y parcelas para el sustento básico, pero la actividad más importante a partir de 1873, era el cultivo de tabaco, planta nativa con la que se elaboraban los cigarrillos, los que se destinaban al comercio exterior con Europa y Estados Unidos (Scarano, 1994). Finalmente, los últimos años de dominio español de la Isla de Puerto Rico se caracterizaron por el aumento de la dependencia comercial de los cercanos Estados Unidos y las fallidas guerras de independencia, tanto en la Isla de Cuba como en la de Puerto Rico, 1 Cada una de estas administraciones locales tenía atribuciones concretas y diferentes en materia de Rentas y Aduanas, de Delegaciones de Pagos y de depósito de caudales (Gutiérrez, 2009b). 2 Esto significó un aumento estadístico de la riqueza social que no se distribuyó equitativamente, ya que mejoró sólo las condiciones de vida de un sector minoritario de la población, mientras que la mayoría de ésta, libre o esclava, se empobreció aún más (Picó, 1982; Rivera, 1995). De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 34 hasta la definitiva que culminó en 1898 (Chidley, 1973) con la pérdida de ambas islas del Caribe, así como de las Filipinas en el Pacífico (Corretjer, 2005). Por su parte, la gestión colonial española de la Isla de Puerto Rico dependió durante la segunda mitad del siglo XIX, sucesivamente, de la Dirección General de Ultramar desde 1851 y del Ministerio de Ultramar desde 1863 (Mirón, Hernández y Escobar, 2012). En esta segunda fase, el Ministerio consiguió plenas atribuciones económicas, políticas y militares. En el ámbito económico, sus atribuciones abarcaban las funciones de ordenación, planificación presupuestaria y seguimiento de la gestión. Dentro de esta última función se adscribía el control de las cuentas de la administración ultramarina que fue gestionada, dentro de este Ministerio, por una dirección o sección especial, la de Contabilidad. Esta sección colaboraba y derivaba sus resultados a la Sala de Indias del Tribunal de Cuentas del Reino, posteriormente la Sala Tercera de este Tribunal 3 . Dependiente del Ministerio de Ultramar, el más alto cargo en la Isla de Puerto Rico era el de Intendente General, quien a efectos administrativos disponía de dos organismos, la Contaduría General y la Tesorería General (Romero, 1980 y 1985). La Contaduría General era la responsable tanto de la recaudación de los impuestos y tasas, como de la administración del gasto público. La gestión estaba a cargo del Contador General de Hacienda, pero contaba, además, con un subcontador, un oficial de archivo, un jefe de sección y varios habilitados, oficiales y subalternos (art. 5 y ss. RCGH 4 ). Por su parte, la Tesorería General era la encargada de custodiar los caudales y de sus entradas y salidas. Ambos organismos recibían anualmente los presupuestos públicos anuales y comenzaban la gestión económica, apoyados en los libros de ingresos, de gastos, del Tesoro y de presupuestos (arts. del 20 al 27 RGCH). Antes de la implantación de esa disciplina presupuestaria eran continuas las quejas, tanto sobre los procedimientos como sobre la falta de control de las cuentas (Seijas, 1851) 5 . Posiblemente la reforma más profunda fue la realizada en 1855, para mejorar la administración y evitar gastos superfluos, mediante Real Decreto por el que se creó una Sección de Contabilidad en la Dirección de Ultramar (en adelante, RDCU), «cuyas operaciones se basarán sobre los principios y mejores prácticas de la Partida Doble 6 » (art.1 RDCU). Este organismo tenía facultades directivas sobre los responsables administrativos y contables de las colonias, era el encargado de conciliar dichas cuentas y de velar por su “exactitud y claridad”, así como de su “rapidez y oportunidad”, condiciones que debía de cumplir una “contabilidad normalizada” (Luzuriaga, 1855). 3 Reales Decretos de 2 de julio de 1867 y de 14 de mayo de 1869, en la Colección Legislativa, volumen XLVIII, p.11 y volumen CI, p. 619, respectivamente. 4 Reglamento de la Contaduría General de Hacienda de la Isla de junio de 1861 (RCGH), consultado en la Legislación Ultramarina, Madrid, Tomo VIII, cap. V. 5 Como señala este cronista de la época “el orden, si existía, no se conocía, no pudiéndose, por tanto, subsanar los errores, faltando la regularidad y el buen orden”. En esa misma fecha, en referencia a las cuentas de Administración central, también se reconoce los retrasos en su presentación, sus errores, así como la falta de rendición de cuentas antes las Cortes (Guzmán y Gutiérrez, 2019). 6 El Decreto de 1849 y la propia Ley de 1850 no contemplaba la aplicación explícita del método de la partida doble a la Contabilidad Pública, sin embargo, la Instrucción de junio de 1850 apostaba por su implantación en todo el ámbito público (Guzmán y Gutiérrez, 2019). De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 35 Esta misma norma definía cuatro clases de cuentas (art. 17-21, RDCU), similares a las de las cuentas públicas centrales: a. Rentas Públicas. Comprendían todos los derechos adquiridos por el Estado, por devengos de las contribuciones e impuestos, alquileres de edificios de su propiedad y, en general, todo lo que por cualquier concepto le diera un derecho de cobro sobre los particulares. b. Gastos Públicos. Englobaban todos los derechos contraídos contra el Estado por cualquier concepto como sueldos, pensiones, contratas de cualquier servicio público y, en general, cualquier cuestión que diera derecho a reclamar al Estado alguna cantidad. c. Tesoro Público. Conocida antes como Cuenta de Caudales (una cuenta estándar de caja), que rendían todos aquellos que manejaban fondos del Estado (art. 20 RDCU). Informaba de la existencia, entrada y salida de los caudales públicos. d. Presupuestos. Eran anuales y se referían tanto a las rentas como a los gastos públicos. Su objetivo era establecer las oportunas comparaciones entre las cantidades contraídas y recaudadas durante el año, y las calculadas previamente en el presupuesto. Estas cuentas no tenían justificantes, pues se fundamentaban en la de gastos y rentas públicas. Tanto los Presupuestos de Gastos como de Ingresos, se dividían en secciones, capítulo y artículos (art. 7 RDCU). Por tanto, la norma define cuatro clases de cuentas que proporcionan tres perspectivas contables: la presupuestaria, la de ingresos y gastos, y la de cobros y pagos (caja). En cuanto al ejercicio contable y el depósito de cuentas, los administradores de las colonias españolas se regían por un ejercicio económico anual, aunque su procedimiento administrativo abarcaba dos años. El 30 de junio de cada año comenzaba la fase de elaboración del presupuesto del año natural posterior. El período que abarcaba el presupuesto en el que debían de cobrarse los ingresos y pagarse los gastos previstos coincidía con el año natural. Y a efectos administrativos 7 existía un semestre de prórroga o ampliación para terminar la cobranza de los haberes contraídos por la Hacienda en el mismo y la liquidación y pago de los créditos adquiridos. El carácter de las cuentas anuales obtenidas estaba determinado por el momento de su confección. Así se denominaban Provisionales a las que contienen los datos de los 12 meses del presupuesto anual, y Definitivas a las que añadían el semestre de ampliación (Rodríguez, 1868). Esa periodicidad anual solo estaba referida a la Cuenta Anual del Presupuesto antes mencionada. El resto, es decir, las cuentas de Rentas, Gastos Públicos y del Tesoro, se rendían mensualmente (art. 17 RDCU). Por tanto, de las primeras, las anuales, se emitían dos al año (las ya mencionadas provisionales y definitivas); y de las segundas se elaboraban 18 estados mensuales, correspondientes a los doce meses naturales del año presupuestario más los seis siguientes de ampliación. 7 Las Cuentas del Estado también tenían un plazo ampliado para terminar de completar todos aquellos cobros y pagos iniciados ese año (Guzmán, 2008), similar al que aquí se explica para las colonias. De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 36 5. La cuarta Contabilidad: Operaciones del Tesoro Como se acaba de señalar, tanto en la Metrópoli como en las colonias se impuso un sistema contable a tres niveles: la contabilidad presupuestaria, la contabilidad de ingresos y gastos (siempre comparada con la anterior y regida por el principio del devengo) y la contabilidad de movimientos de caja. Además, resulta novedosa una “cuarta contabilidad” que se creó específicamente durante el período analizado. Por tanto, los contadores públicos gestionaban el presupuesto anual aprobado que servía de límite para los gastos a acometer, además de registrar cobros y pagos en una contabilidad paralela con independencia del ejercicio económico al que pertenecieran. De manera esporádica se utilizaban los libros de Operaciones del Tesoro para anotar las partidas que no tenían cabida en el presupuesto vigente. Al igual que ocurrió con otras instituciones y procedimientos de la administración financiera de Ultramar, las reformas de estos organismos fueron consecuencia de los cambios que ya se habían realizado en la Metrópoli. Así, la Ley de Administración y Contabilidad de 20 de febrero de 1850 estableció el concepto de Tesoro Público, ampliamente regulado y con un enfoque de centralización de sus recursos. Su funcionamiento debió convencer a los responsables de la Hacienda Pública, pues cinco años más tarde se dictó una norma para las provincias de Ultramar que regulaba de una manera similar sus cuentas del Tesoro y, en concreto, las operaciones por pagos no comprendidos en los presupuestos 8 . Esta norma creó las denominadas Operaciones del Tesoro que recogían los movimientos de fondos del Tesoro que estaban representados por anticipos reintegrables, préstamos, depósitos y fianzas, así como por las remesas entre las cajas. El objetivo de este estado contable era demostrar y justificar documentalmente, mes a mes, el pormenor de las cantidades que habían entrado y salido de las cajas públicas, pero sólo aquellas que no podían aplicarse a partidas incluidas en los presupuestos de ingresos y gastos. Entre éstas, como se verá a continuación, se recogían aquellas obligaciones decretadas con posterioridad a la formación de los presupuestos que estuvieran vigentes. Este estado contable tenía periodicidad mensual y se rendiría al Tribunal de la Hacienda Pública de la Isla de Puerto Rico, siendo remitida una copia cada mes al Ministerio de Ultramar (art. 1 de la Real Orden, reglas para la redacción de la cuenta de Operaciones del Tesoro, en adelante RORCOP). Se dividían en tres: Operaciones a favor del Tesoro (también denominadas anticipaciones reintegrables); la segunda, para las Operaciones contra el Tesoro (o anticipos recibidos por el Tesoro); y, por último, el Movimiento de Fondos por remesas entre las cajas (art. 2 RORCOP). 8 Real Orden de 6 de febrero de 1855, dictando reglas para regularizar las operaciones de la cuenta con las Cajas de Ultramar, por remesas y pagos no comprendidos en presupuestos. De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 43 autorización y para qué se llevó a efecto. La segunda y tercera columna recogen los aumentos que se producen en estos créditos. La cuarta se destina para las operaciones hechas o verificadas con la oportuna documentación en el mes, y la sexta columna recogía aquellos pagos y reintegros a cuenta, por anticipos, préstamos, bonos, pagarés amortizados en el mes. En la columna de bajas (séptima) se recogían aquellas que se acreditase el motivo de dicha baja (art.3 RORCOP). De lo anterior se infiere el importante papel jugado por los depósitos y fianzas recibidos por el Tesoro, dinero que tarde o temprano, éste tendría que devolver. 6.3. Los Movimientos de Fondos La tercera agrupación económica englobada en las Operaciones del Tesoro era Movimientos de Fondos, los cuales comprendían los traslados de caudales y valores que tuvieran lugar entre las cajas de la Isla. El Negociado de Operaciones del Tesoro estaba encargado de expedir los cargaremes correspondientes a los ingresos recibidos en la Tesorería General en concepto de las expresadas operaciones y los libramientos que procedieran. Una vez más se ha recurrido al ejercicio 1880-81 para presentar un ejemplo de desglose de los movimientos de fondos, como se aprecia en el Anexo 3, detallados en la Tabla 6, donde se comprueba que se produjeron en concepto de remesas recibidas (entradas de dinero), que se incrementaron hasta los 72.141,84 pesos: Operaciones ptes a fin del año anterior Por rectificaciones Por aumentos de años anteriores Operaciones verirficadas en el presente Total Satisfechas en el año de esta cuesta Bajas por rectificacion es y otros conceptos Operaciones ptes para el año siguiente 29.348,43 0,00 0,00 1.350.907,90 1.380.256,33 1.355.821,66 1.845,25 22.589,42 13.579,65 0,00 0,00 536.144,23 549.723,88 499.972,43 199,03 49.552,42 42.928,08 0,00 0,00 1.887.052,13 1.929.980,21 1.855.794,09 2.044,28 72.141,84 Aumentos Tercera Parte Operaciones a favor del Tesoro Remesas recibidas en Cartas de Pago a favor de las Administraciones y Colecturías de la Isla Remesas recibidas en Cartas órdenes contra las mismas dependencias Tabla 6. Movimientos de Fondos en pesos. Fuente: Elaboración propia basada en datos del AGI. Poco se conoce sobre estas enigmáticas partidas, pues la normativa señala que están referidas al movimiento con las otras cajas de la isla, auxiliares a la principal o depositaria de la capital, concretamente 6 cajas, situadas en las denominadas administraciones locales que estaban en Mayagüez, Ponce, Guayama, Aguadilla, Arecibo y Naguabo 13 . Esta justificación nos parece incomprensible, habida cuenta de que las cajas auxiliares, en las 13 Según se fija en la Circular de la Intendencia con la Instrucción Provisional para el Régimen del Tesoro Público de la isla, de 25 de julio de 1867. De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 44 que también se liquidaban ingresos y gastos, constituían con la principal un todo de la Administración Pública isleña. 7. Análisis de los resultados En este apartado se pretende, en función de las cifras estudiadas, calibrar la importancia de esas partidas cobradas y pagadas fuera de presupuesto. En primer lugar, teniendo en cuenta que el destino natural de buena parte de las Operaciones a favor del Tesoro era transformarse en gastos, hay que poner en valor la importancia relativa de estas partidas respecto al total de gastos presupuestados y aprobados cada año en la Tabla 7: 1869-70 1872-73 1878-79 1879-80 1880-81 1881-82 1882-83 1883-84 1884-85 1885-86 Operaciones a favor del Tesoro 4.138,55 1.035,21 368,79 179,26 3.100,00 52.258,00 16.429,00 73.160,00 78.211,00 80,00 Gastos sd 2.204,47 3.577,51 3.196,53 3.818,44 3.340,54 3.676,07 3.763,81 3.622,36 3.618,53 % sobre Gastos sd 46,96% 10,31% 5,61% 0,,0% 1,56% 0,45% 1,94% 2,16% 0,00% Tabla 7. Comparativa de las Operaciones a favor del Tesoro anuales y los gastos públicos de la Isla de Puerto Rico durante los años 1869-1886 (pesos). Fuente: Elaboración propia basada en datos del AGI. Como se puede observar, en la mayoría de los ejercicios el porcentaje de los pagos realizados fuera de presupuesto apenas superó el 2% sobre el total previsto, una cifra moderada. Sin embargo, durante el período comprendido entre 1872 y 1880 los valores relativos fueron elevados, entre el 10 y el 47%. Esta circunstancia se explica por dos circunstancias: primero, la Guerra de los Diez Años (1868-1878) en la Isla de Cuba, siendo 1872-73 el de mayor conflictividad; y segundo, la aparición de la Ley de Abolición de la Esclavitud en la Isla de Puerto Rico, aprobada por la Asamblea Nacional el 22 de marzo de 1873 y que, como ya se ha señalado, supuso un coste muy importante para la Corona Española de compensación económica a los propietarios de esclavos. En la Tabla 8 se presentan los datos de Operaciones a favor del Tesoro en términos acumulados, es decir, se muestran los gastos no definitivos que no habían sido trasladados a ningún presupuesto anual. Para medir su importancia, se relativizan frente al total de gastos presupuestados en cada ejercicio económico: 1869-70 1872-73 1878-79 1879-80 1880-81 1881-82 1882-83 1883-84 1884-85 1885-86 Operaciones a favor del Tesoro 4.139.547 12.548.594 4.244.069 4.054.585 3.908.205 3.862.604 3.929.914 3.982.595 3.964.193 3.889.449 Gastos sd 2.204.447 2.242.629 4.096.703 4.909.782 4.184.899 4.222.668 4.404.056 3.535.947 4.148.149 % sobre Gastos sd 569,24% 189,25% 98,97% 79,60% 92,30% 93,07% 90,43% 112,11% 93,76% Tabla 8. Comparativa de las Operaciones a favor del Tesoro acumuladas y los gastos públicos de la Isla de Puerto Rico durante los años 1869-1886 en pesos. Fuente: Elaboración propia basada en datos del AGI. De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 45 Como puede apreciarse en la Tabla 8, el porcentaje de gastos no presupuestados acumulados, aunque permaneció estable en los últimos años analizados, representa prácticamente el mismo importe que los gastos anuales de la Administración Pública puertorriqueña. Sin duda, un déficit acumulado muy importante para las arcas puertorriqueñas. También se ha comparado el tamaño de las Operaciones contra el Tesoro frente a los ingresos obtenidos por el Erario Público en la Isla, como se observa en la Tabla 9: Tabla 9. Comparativa de las operaciones en contra del Tesoro acumuladas y los Ingresos públicos de la Isla de Puerto Rico durante los años 1869-1886 en pesos Fuente: Elaboración propia basada en datos del AGI. Las Operaciones contra el Tesoro generadas cada ejercicio alcanzaron también un valor modesto en términos relativos frente a los ingresos, salvo en 1869-70 y 1882-83, años en los que representan un 6% y un 8%, respectivamente. Finalmente, se desglosan los volúmenes anuales de los Movimientos de Fondos, en la Tabla 10: 1869-70 1872-73 1878-79 1879-80 1880-81 1881-82 1882-83 1883-84 1884-85 1885-86 Movimientos de Fondos 47.619 893.588 2.039.620 2.046.390 1.855.794 1.738.263 1.821.822 0 1.958.748 152.440 Tabla 10. Movimientos de Fondos del período 1869-70 al 1885-86 en pesos. Fuente: Elaboración propia basada en datos del AGI. Como se puede comprobar, estas partidas representaban cantidades de movimientos de tesorería muy importantes, salvo los años extremos de la serie construida. Sin embargo, se entiende que las cifras que se presentaban carecían de utilidad de cara al análisis, en esos movimientos no se especificaba mediante un signo cuáles suponen entradas y cuáles salidas de la caja principal situada en la capital puertorriqueña, por lo que cantidad final expresaba movimientos, y no entradas/salidas netas. 7. Consideraciones finales Como se ha puesto de manifiesto a lo largo de este trabajo, la gestión económica de las colonias tenía tres vertientes principales. Por un lado, una Contabilidad Presupuestaria, estricta y planificada. En segundo lugar, una Contabilidad de Ingresos y Gastos, basada en 1869-70 1872-73 1878-79 1879-80 1880-81 1881-82 1882-83 1883-84 1884-85 1885-86 Operaciones contra el Tesoro 104.788 119.445 28.902 82.415 130.397 77.794 220.958 67.728 178.721 80 Ingresos 1.734.011 2.999.977 3.531.850 3.515.330 3.580.135 3.580.135 2.794.808 3.916.326 sd 3.147.100 % sobre Ingresos 6,94% 3,98% 0,82% 2,34% 3,64% 2,17% 7,91% 1,73% sd 0,00% De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 46 el principio del devengo, suponía la concreción histórica de los presupuestos, por el que se asignaban y reconocían las partidas a los ejercicios económicos, con independencia del momento en el que se realizara el cobro o pago correspondiente. Por último, la Contabilidad de la Tesorería para registrar los cobros y pagos realizados, y controlar los niveles de los caudales públicos, evitando que la falta de los mismos ralentizara el momento de liquidar los pagos comprometidos. Debido a la preponderancia de la Contabilidad Presupuestaria y al “bloqueo” para evitar que las partidas excepcionales desvirtuaran la disciplina presupuestaria, no hubo más remedio que crear un procedimiento con una cuarta contabilidad, simultánea, donde se recogían aquellas partidas que no tenían asignación presupuestaria, para que tuvieran su reflejo en los presupuestos de ejercicios posteriores. En concreto, en cuanto a las Operaciones del Tesoro, hay que resaltar que se componían de partidas económicas muy distintas entre sí. En ellas se mezclaban conceptos registrados por el criterio del devengo (por ejemplo, equivalentes a gastos anticipados), con otros de estricto movimiento de tesorería. Como consecuencia de ello, la suma total que arrojaba el estado contable no resulta significativa desde el punto de vista del análisis de la situación económica-financiera de la isla. Un aspecto interesante que engloban las Operaciones del Tesoro, desde el punto contable, son los gastos a los que se hacía frente sin estar incluidos en el presupuesto, siendo pagados de manera anticipada. Algunos de éstos fueron imputados al Presupuesto de Gastos Ordinarios años más tarde. Otros, sin embargo, permanecieron hasta el final de la serie sin trasladar a ningún presupuesto o destino definitivo. Por tanto, a partir de este análisis se concluye que la gestión económica y contable de la Isla de Puerto Rico, estuvo realizada con la premisa de que los gastos no podían superar a los ingresos o, al menos, que no los superaran de una manera significativa. De hecho, esos gastos inesperados se iban imputando lentamente a las cuentas anuales o se dejaban indefinidamente en las cuentas de Operaciones del Tesoro, en espera de que otras cajas (la Central o la de Cuba) asumieran y redimieran esos pagos. En definitiva, se puede llegar a pensar que detrás de este estado contable existía una intención de ocultar el verdadero equilibro entre ingresos y gastos devengados en cada ejercicio económico. Sin embargo, queda claro que es la propia normativa contable metropolitana la que propiciaba el uso de esos mecanismos contables para enmascarar el déficit presupuestario, con independencia del propio interés de los gestores isleños por legitimar su actuación. Asimismo, se ha podido comprobar que los déficits anuales más significativos estuvieron relacionados con circunstancias de carácter excepcional (guerras y abolición de la esclavitud) imprevisibles por los gestores de las cuentas isleñas. Resulta también llamativo que esos déficits fueron asumidos sin necesidad de emitir deuda pública o demorar su pago, gracias a los excedentes presupuestarios conseguidos durante esos años. Si se conecta el uso de este complejo estado contable con la ausencia de auditoría sobre los saldos de caja disponibles, parece indicar que había un determinado interés gubernamental De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.1.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 47 por transmitir (incluso al público en general, a través de la Gaceta de Madrid 14 ) una imagen de que la Isla de Puerto Rico se autofinanciaba de una manera eficiente, sin generar excedentes ni acumular déficits importantes. En consecuencia, se puede afirmar que las Operaciones del Tesoro presentan similitudes conceptuales con las actuales Operaciones fuera de Presupuesto. De hecho, algunos de los pagos descritos (como el hecho a los dueños de esclavos), encajarían en las actuales categorías “Cobros y pagos pendientes de aplicación”; los pagos realizados a reintegrar por Cuba son muy parecidos a los que se recogen en los “Depósitos y pagos por cuenta de terceros”; los depósitos y fianzas descritos, incluso se denominan parecidos a los actuales “Depósitos recibidos y constituidos”; y los movimientos de fondos de las Operaciones del Tesoro de la Isla de Puerto Rico coinciden con los “Movimientos de Tesorería”. 14 Núñez (2002) señaló el interés de los ciudadanos por comprobar su nueva capacidad para influir en las leyes (desde finales del siglo XVIII) y exigía estar informado. En el año 1837 una Real Orden señala que “S.M. quiere que con preferencia a todo, y tan pronto como lleguen a la redacción, se circulen las leyes, decretos, reales órdenes y demás disposiciones del gobierno. Convertida la Gaceta de Madrid, en Boletín Oficial Nacional, no debe omitirse en ella, ningún mandato superior que pueda interesar a cualquier clase o persona del Estado (...)”. De Computis, Revista Española de Historia de la Contabilidad 21 (2), diciembre 2024, 28 - 55 ISSN: 1886-1881 - doi: http://dx.doi.org/10.26784/issn.1886-1881.21.2.11271 _________________________________________________________________________ Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International 48 Bibliografía Albi, E., González-Páramo, J.M., Urbanos, R.M. y Zubiri, I. (2009). Economía Pública I. Editorial Ariel S.A., Barcelona, España. pp. 30. Aparisi, M.C. (2017). La cuenta 413. Novedades en la contabilidad pública local. Revista de Derecho Local, febrero, 5-23. 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