Ordenamiento de la defensa, poder militar y régimen constitucional en España

ORDENAMIENTO DE LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA Por ANTONIO PORRAS NADALES SUMARIO 1. PODER DE DEFENSA Y SISTEMA CONSTITUCIONAL.—2. EL PROCESO DE CONSTITUCIONALIZACIÓN.—3. EL PLANO NORMATIVO FRENTE A LA REALIDAD. 3.1. El mundo occidental: el Ejército al servicio de la política exterior. 3.2. El Tercer Mundo: el Ejército superpuesto a la política interior. 4. LA EVOLUCIÓN DEL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA DEFENSA EN ESPAÑA.—4.1. El marco histórico constitucional formal.—4.2. El desfase entre el plano normativo y la realidad.—4.3. La actuación militar: ¿política o suprapolítica?—4.4. El Ejército como grupo social autónomo.—4.5. El Ejército superpuesto al sistema político.—5. EL ORDENAMIENTO DE LA DEFENSA Y LA CONSTITUCIÓN DE 1978.—5.1. El proceso constituyente.—5.2. El artículo 8.° de la Constitución.—5.3. La Ley Orgánica de 1 de julio de 1980. 1. Poder de defensa y sistema constitucional Considerado como la última ratio en la instrumentación del poder genérico de coacción, por parte del Estado, el poder de defensa a través del uso de la fuerza armada no debe ser estudiado, sin embargo, al margen de los más genéricos problemas de la teoría del Estado. Buena prueba histórica de ello puede ser justamente la imbricación que el poder militar adopta en el conjunto de la originaria estructura social de los sistemas del occidente medieval, que constituyen el antecedente histórico de las actuales sociedades desarrolladas: el poder militar, en 183 Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 35. Septiembre-Octubre 1983 ANTONIO PORRAS NADALES la estructura feudal primitiva1, se concebía como un elemento predeterminante en la conformación del sistema social y político: la defensa armada de un territorio constituye el título inicial en la configuración de la jerarquía social y en la ordenación de la estructura del poder. Es la fuente legítima de atribución de tierras (poder económico) y de integración en el status privilegiado de la «gente armada» (los caballeros), detentadores del poder político y jurisdiccional dentro de la estructura dominial de la Europa del medioevo. La propia jerarquía social y política del sistema feudal resultaba así configurada en su conjunto sobre la base de un elemento previo y anterior a toda relación jurídica o económica: la existencia de un poder legítimo, fundamentado en el uso de las armas, y atribuido a un determinado estamento, que constituye la fuente originaria de toda relación social (vinculaciones feudovasalláticas), económica (dominio señorial de la tierra) y de producción (prestaciones serviles del campesinado). Durante el largo período de decadencia feudal del absolutismo, salvando el fenómeno de la centralización o concentración de circuitos crecientes de poder en manos del monarca, parece que los criterios que regulaban el uso de la fuerza armada continuaban inmersos, en gran medida, en los criterios feudales de la época anterior: el Ejército es un instrumento incontrolado, al servicio del monarca, sin que exista la más mínima separación entre fuerzas militares para la seguridad y defensa exterior, y fuerzas para el orden público interior. Su uso escapa de cualquier control de posibles órganos representativos, incluso en el precoz sistema de la monarquía limitada inglesa, donde el problema de las Mutiny Acts significó uno de los más difíciles momentos en el enfrentamiento ParlamentoMonarca. No existe, por supuesto, la menor regulación legal sobre uso de las fuerzas armadas2 y, sobre todo, el poder sigue actuando en esta materia 1 Vid. sobre el tema, entre otros, G. Duby, Guerreros y campesinos, ed. Siglo XXI; R. Boutruche, Señorío y feudalismo, Siglo XXI; O. Hintze, Historia de las formas políticas, «Rev. de Occidente», cap. II. 2 En la Enciclopedia de Díderot, la voz Pouvoir (Art militaire), es la única y breve reseña donde los enciclopedistas se atreven a referirse al poder de mando de los ejércitos del monarca, y ello después de haber desarrollado un amplio estudio técnico (milice) y un extenso tratado sobre el arte militar en Roma. Definen lacónicamente el concepto pouvoir como: «titre qu'on donne aux patentes que le roi accorde aux lieutenants-généraux de ses armées... ils ne peuvent pourtant pas servir ni commander en vertu de ees seuh pouvoirs, car quoiqu'ils soient donnés par toute la vie, U leur faut cependant á chaqué campagne une lettre du prime, qui s'appelle lettre de servi184 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA con ese carácter previo o apriorístico que caracteriza el papel del poder político en la esfera feudal: el concepto de orden público preventivo, característico del antiguo régimen, enfrentado al de orden público represivo nacido con las revoluciones burguesas3 sirve para ilustrar perfectamente esta diferencia. Con el advenimiento de la sociedad capitalista, en este como en otros puntos, la transformación es en principio absolutamente radical: la consagración del postulado de libre mercado, con todas las premisas jurídicosociales inherentes (libertad de contratación, de industria y comercio, igualdad jurídica, etc.), permite el triunfo de un mecanismo de autorregulación del sistema absolutamente «neutral» y al margen de todo control político4. Ello determina que en principio, y al menos inicialmente, el uso de la fuerza armada quede excluido del interior del sistema y aparezca encuadrado en ese concepto de poder «federativo» de Locke, que remite la actuación del Ejército a los asuntos exteriores. El ideal «pacifista» que llevaba implícito esta concepción liberal ha sido destacado por C. J. Friedrich5. Sin embargo, por desgracia, los problemas históricamente eran mucho más complejos: era necesario, en primer lugar, desarticular esa bomba de relojería puesta en manos del monarca y que le permitía un uso libre de las fuerzas armadas: el nacimiento de las milicias como organización militar del Estado-comunidad, que comporta la participación directa del ciudadano en la actividad de defensa, suponía la supresión del ejército profesional, controlado por el monarca, e integrado por mercenarios y elementos extraños al Cuerpo social, y el paso hacia el Ejército permanente, democrático, como auténtica «nación armada»: así el servicio obligatorio aparece en Francia durante las medidas de guerra de 1793 con el Déce...» Refleja claramente el supremo poder de mando jerárquico del ejército por parte del Rey. Sobre el tema v. A. Porras Nadales, «La teoría política en la Enciclopedia de Diderot», Rev. Estudios Políticos, núrh. 1,1978. 3 V. P. Cruz Villalón, El Estado de sitio y la Constitución, Madrid, 1980, CEC, capítulo I. 4 «Con el surgimiento de una esfera de intercambios entre particulares... que operan sin la intervención del Estado... la sociedad civil se diferencia del sistema político-económico, lo que implica la despolitización de las relaciones de clase y la anonimización del poder de clase...» J. Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires, Amorrortu, pág. 37-38. 5 Gobierno Constitucional y Democracia, ed. Instituto de Estudios Políticos, tomo I, página 190. 185 ANTONIO PORRAS NADALES cret Barreré de 23 de agosto y tiende a hacerse permanente en época de normalidad con la Ley Jourdan de 19 fructidor del año VI6. Pero, en segundo lugar, el ideal de la paz social que debía regir el nuevo sistema no aparece, ni mucho menos, como una realidad histórica en los difíciles momentos de la Revolución. De ahí que, consagrada la misión de defensa exterior de las Fuerzas Armadas, deba procederse a la organización de una fuerza de policía que asegure la paz interior: la diferenciación aparece en las constituciones francesas de 1791, y del año III. Sin embargo, y en condiciones de normalidad, la actuación de esta fuerza de orden público se adecúa a principios absolutamente nuevos: su sometimiento al ordenamiento jurídico constituido, especialmente al constitucional y al penal, sobre la base de la tipificación del «delito político» y la limitación impuesta por las garantías constitucionales, que venían a impedir una vuelta al tenebroso período de las lettres de cachet. Sin embargo, el sometimiento del poder armado al nuevo principio universal del rule of law no discurre por unos cauces tan armónicos como en teoría podría pensarse. Estaba en primer lugar el problema de la Restauración que, desde un punto de vista teórico, alteraba por completo las líneas de coherencia en la evolución histórica de los sistemas sociales del Occidente civilizado: la cuestión aparece especialmente ilustrada en Spencer o en Saint-Simón, donde el concepto de «Estado militar» característico del período de la Restauración, con sus reminiscencias feudales, aparecía contrapuesto al de «Estado industrial» en el que los elementos armados o «feudales» deberían estar integrados y subordinados a las exigencias sociales y al desarrollo económico7. Pero, en segundo lugar, el poder militar, aun en su sentido contemporáneo de «nación armada» fue desarrollando a lo largo del siglo xix un papel absolutamente trascendental en el fenómeno de los nacionalismos europeos: su actuación en las guerras de independencia nacional le había situado en una posición histórica privilegiada. De hecho, el Ejército se había convertido en el auténtico artífice de la independencia nacional de varios países, lo que suponía una fuente de legitimación extra6 G. de Vergottini, Indirizzo político de la difesa e sistema costituzionále, Giuffré, 1971, págs. 135 y sigs. 7 Nos referimos a los Principios de Sociología, de Spencer, tomo II. Sobre Saint Simón puede verse, L'Organisateur, L'lndustrie, o Du systéme industriel. En sus obras completas de Anthropos. También A. Porras Nadales, «Socialismo y sociedad industrial: Saint-Simón», en Revista de Estudios Políticos, núm. 4,1978. 186 LA DEFENSA, PODER MItITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA jurídica que iba a perpetuarse a lo largo del tiempo. No debemos olvidar además que el fenómeno del nacionalismo europeo del xix va unido al proyecto de unificación nacional y está en consecuencia vinculado al apogeo del centralismo administrativo napoleónico: de ahí que la idea de independencia nacional sea inseparable del concepto de unidad que va a presidir a partir de ahora el ideario de los ejércitos europeos. Como afirma de Vergottini, «la difesa dell'indipendenza... configura lo stato como un ordinamento unitario e comparto»8. Ambos estratos de legitimación del poder militar (la defensa de la independencia y de la unidad nacional) se van superponiendo —repetimos, en condiciones de normalidad— con el progresivo desarrollo del constitucionalismo occidental y con la tendencia, inherente al desarrollo político y social, al incremento de la esfera de relaciones sociales «juridificadas» —en este caso, constitucionalizadas— en los sistemas de las democracias avanzadas, conforme se consolida la función intervencionista del Estado en la sociedad y, por tanto, la progresiva socialización del Estado. De este modo, el ordenamiento de la defensa sufre un proceso paralelo de ampliación, complicación y transformación de su objetivo y de su sistema o ámbito de actuación. Supone en primer lugar el paso de la defensa de los elementos materiales del Estado (el territorio, la población), a la defensa del órgano u órganos soberanos del mismo, hasta llegar a la defensa de la totalidad de los elementos institucionales del Estado. Pero a la vez implica una superación de la instrumentación inmediata del poder de defensa a través de la fuerza armada, y su progresiva dependencia de ámbitos diplomáticos en la esfera internacional9; así como en la esfera interior la progresiva constitucionalización de estados de excepcional vigencia de la Constitución, que determinan la actuación de sectores no militares (judicatura, autoridades gubernativas), e incluso una política de movilización nacional preventiva a través de la actuación económica y propagandística (de especial vigencia en los llamados regímenes «populistas»). En el ámbito constitucional este nuevo contexto de la defensa se expresa en los conceptos de Verfassungsschutz, o difesa delle istituzione politiche, que superan ampliamente la dimensión estrictamente militar del problema. 8 Op. cit, pág. 54. 9 V. Vergottini, op. cit., págs. 30 y sigs., en relación con la idea de la doctrina alemana de una sustancial identidad entre poder de defensa (Wehrhoheit, Wehrgewalt) y «poder externo» o poder de gestión de las relaciones internacionales (auswartige Gewalt). 187 ANTONIO PORRAS NADALES 2. El proceso de constitucionalización Con independencia de las situaciones históricas de excepcionalidad social, este proceso de constitucionalización pretende conducir lógicamente a la sujeción del Cuerpo de las Fuerzas Armadas, a los órganos supremos de dirección política del Estado, lo que exige la integración del poder de alto commando en el esquema orgánico de los poderes del Estado. Como señala García Arias, «todas las constituciones de los regímenes democrático-liberales en los distintos países coinciden en dos normas fundamentales: 1.a, las Fuerzas Armadas deben estar plenamente subordinadas y prestar una total obediencia al Poder civil, siendo el jefe del Estado el comandante supremo de los Ejércitos; 2.a, las Fuerzas Armadas deben ser un cuerpo no deliberante y apolítico» 10. La Constitución como suprema norma del ordenamiento jurídico debe cumplir en este punto con dos requisitos mínimos en relación con la ordenación de la defensa y la seguridad del sistema: a) La atribución orgánica de la capacidad de decisión y actuación armada en supuestos excepcionales. b) Intentar garantizar, aun dentro de estos supuestos, la capacidad de control por parte de los organismos representativos creadores del Derecho. El objetivo, en todo caso, debe ser el de la sujeción de la instancia técnico-militar del poder de defensa a la dirección estratégico-política del mismo, que debe quedar encuadrada en el propio texto constitucional. Desde los mismos orígenes del constitucionalismo occidental esta necesidad se desarrolla, como es lógico, dentro de su esquema organizativo ideal: el mecanismo de división de poderes. Pero en realidad, ni una ni otra cuestión, ni la sujeción del poder militar a la dirección estratégico-política, ni la propia inserción del poder de defensa en el organigrama de la tripartición de poderes —dejando en consecuencia de ser un «poder autónomo» en sentido estricto— tienen por desgracia un desarrollo armónico en los regímenes constitucionales contemporáneos. 10 «Las Fuerzas Armadas en la Ley Orgánica», REP, núm. 152, pág. 137-8. El autor considerará, sin embargo, que tal doctrina fue «formulada para una situación decimonónica que hoy ha sido alterada sustancialmente». 188 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA Como hemos apuntado, en los mismos orígenes del pensamiento constitucional moderno, John Locke había situado el ámbito de la defensa en la esfera del «poder federativo» concebido como poder de hacer la guerra y la paz, de realizar tratados y alianzas y, en definitiva, con la responsabilidad de velar por los intereses y asuntos exteriores. Tal concepción, que evidentemente remitía, conforme al clásico esquema inicial de la sociedad civil burguesa, el uso de la fuerza armada hacia el exterior del sistema, suponía la ausencia de control parlamentario sobre este poder y respondía en definitiva a la propia realidad política inglesa posterior a 1688, con el abierto protagonismo en política exterior iniciado por Guillermo de Orange. En un sentido parecido, Montesquieu incluía dentro de su poder ejecutivo las atribuciones que Locke predicaba de su poder federativo: pero, más próximo, al fin, a las graves agitaciones sociales internas de la Francia del Anden Regime, ampliaba sus funciones al establecimiento de la seguridad interior. Configuraba así la imagen clásica del Poder Ejecutivo que tendrá su consagración y desarrollo en el constitucionalismo occidental. La difícil armonización entre los nuevos mecanismos liberales de división de poderes y el principio monárquico originario del antiguo régimen encuentra su mejor botón de muestra en el período de la monarquía «constitucional» alemana: aquí el soberano reunía, en una unión personal, las funciones de órgano constitucional de la defensa, como suprema jerarquía del Ejecutivo, y las de máximo órgano de las Fuerzas Armadas, auténtico vértice de la jerarquía militar con mando efectivo. La función del monarca como supremo y efectivo jefe de las Fuerzas Armadas se configuraba como una prerrogativa real de origen consuetudinario, completamente al margen de todo poder jurídico: en cambio, en las materias de defensa inherentes a su posición de jefe del Ejecutivo se produce una curiosa distinción entre cuestiones de tipo administrativo-militar, donde tenía vigencia el principio de refrendo ministerial, y asuntos referentes a la dirección del propio Ejército, donde el refrendo quedaba excluido u. 11 «Les dispositions concernant les affaires militaires ou les affaires de la marine, dispositions qui émanent de l'Empereur en sa qualité de Président federal, doivent étre contre-signées par le Cháncelier de l'Empire, tandis que les dispositions qui émanent de l'Empereur en sa qualité de chef de la Conféderation ne sont pas soumises á cette formalité.» V. P. Laband, Le Droit Public de l'Empire Allemand, París, 1903, Giard et Briére, tomo V, págs. 58 y sigs. «... Ce qui importe sourtout, c'est de savoir si l'Empereur émet un ordre en vertu de ses pouvoirs présidentiels (Praesidialgewált) ou en vertu de ses pouvoirs de commandement (Kommandogewált).» 189 ANTONIO PORRAS NADALES En el caso de la monarquía parlamentaria inglesa la atribución originaria del poder militar inherente a su peculiar función en política exterior va pasando por sucesivos y difíciles conflictos conforme se extiende el poder de control del Parlamento. En principio, como señala Todd, «La dépendance absolue et sans restrictions de l'artnée vis-a-vis de la Couronne, a toujours été considérée comme le droit incontestable du souverain, qui occupe le tróne d'Anglaterre». Sin embargo, era el Mutiny Act anual —aprobado en la comisión parlamentaria de finanzas— el que autorizaba la actividad de administración y reglamentaria de la Corona. El Bill of Rights declaraba ilegal el mantenimiento de un ejército permanente en tiempo de paz sin consentimiento del Parlamento12. Debe destacarse, en todo caso, la especial dificultad del proceso histórico de incremento del control parlamentario y de asunción por el gabinete de competencias arrebatadas a la prerrogativa regia en materia de defensa. Aun cuando a lo largo del siglo xix se consolidó el control parlamentario en política internacional y en el procedimiento de formación de los tratados, tiende a operarse una distinción entre asuntos internacionales y asuntos militares, que por un principio consuetudinario se consideraban vinculados a la prerrogativa regia. Este difícil equilibrio entre la sujeción constitucional del principio monárquico y su carácter de instancia de máxima seguridad en situaciones de emergencia viene desarrollado a lo largo de las constituciones monárquicas decimonónicas, donde no queda nítidamente manifiesto si la atribución de mando de las Fuerzas Armadas al monarca constituye tan sólo una atribución formal cuyo ejercicio debe corresponder a otros órganos. En Alemania, Mayer pretendía resolver teóricamente el problema a finales de siglo argumentando su noción del «cuarto poder», como esfera de atribución de competencias relativas a la seguridad del Estado (englobanEl derecho prusiano era también, como recuerda Laband, perfectamente unánime en este punto. «En effet, l'art XLIV de l'Acte constitutionnel prussien exige le contreseing du ministre 'pour tous les actes gouvemamentaux'; mais puisque les ordres militaires ne tombent pas sous cette dispositions —ce qui est généralement admis— ils ne doivent pas étre consideres comme des actes gouvernamentaires, c'est-a-dire que l'on doit distínguer le cas oú un ordre royal est promulgué en vertu des pouvoirs gouvemamentaux' du cas oú il est promulgué en vertu des pouvoirs de commandement.» n A. Todd, Le gouvernement parlamentaire en Angleterre, tomo I, págs. 194 y sigs. y 242 y sigs. Para la responsabilidad de los ministros en esta materia, véanse págs. 253 y sigs. En todo caso, debe aceptarse el principio de que «le parlament a le droit incontestable d'intervenir par 1'enquSte, la remontrance et la censure, dans tous les cas d'abus, commis par des officiers militaires individuellement ou par les departements exécutifs». 190 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA do relaciones diplomáticas, alto mando en caso de guerra, y situaciones de estado de sitio y guerra civil), y por completo al margen de la tríada de poderes clásica. Su argumentación estaba vinculada obviamente a la noción del poder moderador característico de Constant y el liberalismo doctrinario, y a la atribución en consecuencia al monarca de una posición de equilibrio y mediación entre el poder militar y el civil13. El planteamiento del problema en el marco de los sistemas republicanos tampoco presenta un panorama nítido: como señalaba Barthélemy, no se puede decir que haya «une doctrine démocratique qui interdise au chef de l'Etat de prendre directement le commandement des armées, puisque la grande république américaine l'admet» M. Si en la mejor tradición constitucional —y antimonárquica— francesa de la primera mitad del siglo se excluía el mando militar del jefe del Estado (art. 144 Constitución del año III y art. 50 Constitución de 1848), el artículo 3.° de la Ley de 25 de febrero de 1875 determinaba, sin embargo, que el presidente de la República dispose de la forcé armée: no fue aceptada aquí la enmienda Barthe que, siguiendo el espíritu del constitucionalismo francés anterior, y conforme al proyecto de Constitución de Dufaure de marzo de 1873, proponía se añadiera al artículo la limitación sans pouvoir la commander en personne15. El general Chabaud-Latour, ministro del Interior, había llegado a afirmar en la Asamblea que «s'il était adoptée une disposition qui empéchát le maréchal de Mac-Mahon de tirer son épée pour défendre son pays, il ne restarait pas vingt-quatre heures á déposer le titre de President de la République» w. Sin embargo, el carácter operativo de tal atribución era puesto en duda por la mayor parte de la doctrina. Como afirmaba humorísticamente Barthélemy, podía calificarse esta competencia como una atribution équestre, porque sólo podría ser ejercida por un président cavalier, capable de monter á cheval pour conduire ses troupes ". 13 En opinión de Vergottini tal situación de incertídumbre era provocada por la «tendenza degli organi militari di vértice a sottrarsi al controllo parlamentare... In effetti, si era ben presto instaurata una convenzione in base alia quale il re avrebbe mantenuto un ruólo determinante nella scelta dei ministri da preporre ai dicasteri effetti, si era ben presto instaurata una convenzione in base alia quale il re avrebbe dovuto appartenete alia stessa organizzazione... in tempo di pace, mentre ín tempo di guerra gli organi militari... si retenevano svincolati dall'ingerenza governativa —e parlamentare— richiamandosi a una dipendenza diretta del sovrano e facendo rivivere di volta in volta la regia prerogativa di comando...», op. cit, pág. 188. 14 J. Barthélemy, Democratie et politique étrangére, París, Alean, pág. 344. I5; 16^ 17^ w Democratie et politique étrangére, París, 1917, Alean, págs. 344, 338 y siguientes, 339, 340, y 95 y sigs., respectivamente. 191 ANTONIO PORRAS NADALES zados27. La vinculación entre esta agresividad militar exterior y la dinámica colonial queda patente no sólo en la imperial Inglaterra —la primera nación industrializada del mundo— sino también en la otra gran potencia industrial europea: Alemania. En el caso alemán, el acceso tardío a una fase de desarrollo plenamente industrial se traduce en una importantísima limitación en su capacidad de control sobre los mercados exteriores; en tal caso la expansión siderúrgica alemana sólo pudo originariamente montarse sobre la demanda del sector público que se canalizaría hacia el sector de equipamientos militares. El subsiguiente reforzamiento de la capacidad militar se convertía así en un instrumento al servicio de una política territorial expansiva, en la lucha por el «espacio vital». Esta dinámica territorial expansiva está, incluso, justificada por un jurista tan poco sospechoso como G. Jellinek, cuando considera como uno de los fines esenciales del Estado «no sólo la defensa, sino el aumento de la esfera de poder de los Estados, mediante la conquista o por otro medio de guerra»; el objetivo de la «ampliación» del Estado, escribía Jellinek en los albores de nuestro siglo, que implica una actitud ofensiva, no puede considerarse «como contradictoria con los fines del Estado, dadas las actuales concepciones políticas, económicas y nacionales». Que esta política militarista expansiva respondía a las mismas cordenadas que el colonialismo inglés, es algo que no deja lugar a dudas; por eso, el propio Jellinek habla «del acrecentamiento de los Estados o del aumento de su poder mediante la colonización»28. Parece claro, por tanto, que la dinámica general de utilización de las Fuerzas Armadas en los países del centro desarrollado29, responde a las exigencias expansivas del capitalismo industrial30: cuando éste encuen27 Esta expansión hacia el exterior de la capacidad de coacción armada puede incluso considerarse como un importante factor en la histórica estabilidad constitucional del régimen político inglés, por la «interdependencia existente entre el crecimiento de la libertad constitucional y la ausencia de un ejército permanente» (C. J. Friedrich, Gob Cons. y Democracia, ed. cit., pág. 140), dado que «para la libertad del ciudadano es mucho menos peligrosa una escuadra que un ejército» (ibíd., 139). Y es que, evidentemente, la escuadra naval servía a la Gran Bretaña para asegurar el desarrollo expansivo de su capitalismo industrial hacia el exterior. 28 Teoría general del Estado, ed., Albatros, pág. 190. 59 Utilizamos la expresión de I. Wallerstein, El moderno sistema mundial, ed., Siglo XXI. 30 Alfred Vagts, en su A history of Militañsm, civilian and Military, N. York, 1967, pág. 13, habla del «militarismo vuelto hacia afuera» (citado por D. R. Headrick cit. pág. 14), frente al otro tipo de militarismo propio de las naciones débiles que «no pretenden hacer ni ganar la guerra». Como señala el propio Headrick: «En todas las 198 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA tra un cauce geográfico de expansión no discutido, como en el caso inglés, la estrategia político-militar queda armonizada y la utilización del Ejército excluida del ámbito interior. Cuando este espacio de expansión colonial está ya copado, la dinámica expansiva debe utilizar el complejo militar como un instrumento de expansión territorial del propio Estado, como sucede en Alemania, colocándose así el Ejército en una situación especialmente preponderante31. En todos estos supuestos la tendencia general a la constitucionalización del poder de defensa, con la consiguiente sujeción de la organización militar a los poderes constituidos, responde justamente a los intereses sociales dominantes; y el reforzamiento del poder militar en determinadas circunstancias históricas constituye, en todo caso, una adaptación del poder militar a las propias necesidades del Estado o, mejor dicho, a los intereses dominantes en él representados. En todos los casos el Ejército actúa como una fuerza subordinada a los superiores órganos de dirección política. 3.2 El Tercer Mundo: el Ejército superpuesto a la política interior Pero pasemos, siquiera brevemente, al «otro mundo» de las relaciones poder político-poder militar: el de los países subdesarrollados o ex colonias de la periferia. Sin necesidad de detenernos en una especial aportación de datos, es evidente que la dinámica del poder militar en los países del Tercer Mundo discurre por unos caminos claramente diferenciados; por ello, ha podido afirmarse que el Estado de las sociedades subdesarrolladas corresponde a un tipo de estado de excepción permanente e institucionalizado32. Esta diferencia radical no puede explicarse obviamente grandes potencias, tanto si los militares intervienen en ellas, como si no, las relaciones internacionales proporcionan a las F. A. un enfoque situado más allá de la política interior. La intervención militar en la política, cuando se da, se justifica como medio para conseguir un mayor poder frente al mundo exterior.» (pág. 21). 31 Como señala Headrick, en Alemania «Pese a las objeciones planteadas por los burgueses liberales en 1848 y 1880, la monarquía siguió encarnando el poder supremo y el Ejército permaneció fuera del alcance del poder parlamentario. Ello fue posible porque la burguesía alemana aceptó la derrota del liberalismo a cambio de las victorias del Ejército y de los éxitos extraordinarios obtenidos por Bismarck al construir la nación... la política exterior quedó bajo el dominio casi exclusivo de los militares con la colaboración del Kaiser» (págs. 15, 16). Para una visión del ordenamiento constitucional de la defensa en el III Reich, véase De Vergottini, cit, págs. 112 y sigs. 33 V. H. R. Sonntag: Hacia una teoría política del capitalismo periférico, en: Sonntag-Valecillos, eds., El Estado en el capitalismo contemporáneo, Siglo XXI. 199 ANTONIO PORRAS NADALES por circunstancias contingentes o superficiales, sino que debe buscarse en las peculiaridades estructurales que caracterizan a las sociedades dependientes frente a los países económicamente desarrollados del Occidente. La diferencia, en nuestra opinión, debe buscarse en las mismas raíces del mecanismo de integración y reproducción social que está en la base del sistema; hemos afirmado que el sistema social instaurado en los países occidentales con las revoluciones burguesas, el libre juego del mercado, constituye un mecanismo de autorregulación absolutamente neutral, que permite la reproducción del sistema al margen de una intervención inmediata del poder político. Creemos que esta premisa no se cumple en los países del Tercer Mundo de forma rotunda: y no se cumple porque los efectos reproductores del sistema económico no repercuten, con sus efectos beneficiosos, en el interior del sistema, sino que se genera un proceso de acumulación hacia afuera que es el que está* en la base de la explotación colonial o semicolonial por parte de las grandes potencias. Esto hace que el mecanismo capitalista del mercado no cumpla en los países del Tercer Mundo con los efectos autorreguladores e integradores, a nivel social, que produce en los países desarrollados. Esto generaría una doble serie de consecuencias: por una parte, tiende a dificultar la capacidad de integración social, entre las propias clases en aquellas sociedades periféricas. En muchos casos esta dificultad de integración social se basa, en gran parte, en la presencia originaria de una estructura tribal cuya evolución ha sido colapsada por la intervención colonial (es el caso de África). Pero es, sobre todo, la peculiar estructura económica el factor fundamental de la falta de cohesión social del sistema: una estructura distorsionada33 o bidireccional34 que genera una reproducción ampliada de capital en sectores desigualmente desarrollados, con continuas pérdidas de capital; de ahí esa «bidireccionalidad» de las capas sociales dominantes, condicionadas por la participación de las empresas extranjeras y a la vez por el mantenimiento de una economía agroexportadora dependiente. Y la especial complejidad de las capas sociales medias y bajas donde los sectores marginales desempeñan un papel especialmente importante. La insuficiencia de los mecanismos de autorregulación del sistema y las quiebras en las líneas fundamentales de integración social determinan finalmente una consecuencia lógica: el necesario reforzamiento de la ins33 V. Samir Amin, El desarrollo desigual. Ensayo sobre las formaciones sociales del capitalismo periférico, Barcelona, ed. Fontanella, 1974. 34 Sonntag, cit., en especial págs. 155 y sigs. 200 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA tanda política que se convierte en un elemento absolutamente decisivo para el mantenimiento del sistema. El reforzamiento de las exigencias de intervención de los instrumentos políticos determina finalmente que, como afirma Sonntag, lo político se convierta en el centro de las luchas de clase, porque él es el centro real de las contradicciones de la estructura general; «en el capitalismo del subdesarrollo le está asignada la dominación a la esfera política en forma permanente, lo político es el nivel decisivo de la estructura social». O en palabras de Huntington, «Military intervention is encouraged by the absence of constitutional consensus and by intense conflict between classes, regions, and ethnic or communal groups»35. No podemos detenemos aquí en la dinámica del Estado de las sociedades dependientes como estado de excepción permanente e institucionalizado, en la evolución de sus antagonismos sociales, y en el inexorable impulso hasta el paroxismo de sus formas de violencia social36. Nos interesa en esta ocasión preguntarnos cuál es la función que en este marco desempeña el Ejército. En este sentido nos parece interesante recoger las tesis de Hamza Alavi señaladas a propósito de un trabajo sobre Pakistán y Bangla Desh37; su punto de partida coincide con el ya apuntado, la existencia de una base social compleja y escasamente integrada, unido a la preexistencia de unos aparatos políticos heredados de la metrópoli y no creados por la propia sociedad. Aparatos políticos que ciertamente no fueron construidos por esas metrópolis a imagen y semejanza de los sistemas políticos del Occidente europeo, sino precisamente con ese carácter instrumental al servicio de los intereses coloniales metropolitanos que implicaba un reforzamiento de los aparatos de coacción burocrática y militar; un «Estado colonial... provisto de un poderoso aparato burocrático-militar y de mecanismos gubernamentales que, en virtud de operaciones rutinarias, le permiten subordinar a las clases nativas»38. En esta situación, la lógica de una estructura estatal perfectamente consolidada, en el marco de un sistema social escasamente integrado, conduce necesariamente a la «autonomía relativa del aparato estatal». El probema es, sin embargo, que este aparato burocrático-militar relativamente 35 Huntington, artículo citado, en Intern. Encyclopedia... 36 Entre otras obras, véase sobre el tema: M. P. Roy, Les regimes politiques du tiers monde, L. G. D. J.; Herrero de Miñón, Nacionalismo y constitucionalismo, Tecnos; H. E. Davis, ed., Government and Politics in Latin America, New York, Ronald Press, etc. 37 En Sonntag-Valecillos, eds. cit. 38 «El Estado en sociedades poscoloniales: Pakistán y Bangla Desh», en SonntagValecillos, eds., cit., pág. 187. 201 ANTONIO PORRAS NADALES autónomo, está asentado sobre y controlado por unas bases sociales específicas, también diferenciadas y con intereses propios; unas bases sociales —refiriéndonos aquí ya sólo al Ejército— que generalmente han sido creadas y adiestradas por la metrópoli (o por las academias militares USA, en el caso latinoamericano), y cuyo control sobre los aparatos coactivos del Estado les permite asumir la defensa de unos principios de generalidad y unidad nacional, que evidentemente las propias bases sociales, con sus irresolubles antagonismos, no permiten (recordemos, igualmente, que también aquí el Ejército ha asumido un especial protagonismo en las guerras coloniales de independencia, colocándose en una posición histórica privilegiada). La oligarquía burocrático-militar tendería, pues, a asumir, como grupo social diferenciado, un papel autónomo en el que pretende encarnar los principios unitarios nacionales inexistentes: es lo que Huntington denomina «Its identification with society as a whole and its concern with national goals rather than with the parochial interests of class, party, ethnic or communal group»39. El evidente déficit de legitimación de un sistema político asentado sobre tales presupuestos sólo puede evidentemente ser solventado mediante el recurso sistemático a la violencia como forma de imposición de una legitimidad de hecho40. Destaquemos de esta interpretación el dato de que el predominio de las Fuerzas Armadas se basa precisamente en la relativa autonomía social de la oligarquía militar. Esto explicaría entre otras cosas que las dictaduras militares del Tercer Mundo no tengan necesariamente un color político de extrema derecha, aunque éste sea el predominante, pudiéndose llegar desde el fanatismo seudocomunista del régimen de Pol Pot, en Camboya, hasta la «cocainocracia» boliviana. Pero, sobre todo, que esta relativa autonomía social de las Fuerzas Armadas es, en cierto modo, la misma que en muchos casos pretende conseguirse en las democracias occidentales desarrolladas a través de instancias que garanticen el apoliticismo de las Fuerzas Armadas, es decir, la desvinculación social del estamento militar. Ciertamente, el problema de la separación del cuerpo social de las Fuerzas Armadas del resto de la sociedad, y su posible incidencia positiva o negativa sobre el intervencionismo militar es un tema planteado a nivel teórico por los principales estudiosos del tema. Huntington41 afirma la tesis de que el 39 En International Encyclopedia of Social Sciences, cit. 40 H. R. Sonntag, cit., pág. 181. 41 The soldier and the State: The Theory and Poliücs of Civil-Military Relations, Cambridge Mass., Harvard U. P., 1957. 202 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA predominio del poder civil sólo puede montarse sobre un alto grado de diferenciación de las instituciones militares del resto de las instituciones sociales, y la progresiva «profesionalización» del Ejército. En cambio, una posición contraria parece sostener Finer, para quien la profesionalización no previene en absoluto el intervencionismo militar; e incluso cabría, según él, la posibilidad contraria cuando un Ejército profesional tiende a considerarse «as the servant of the state rather than of the government in power»42. Por otra parte, el predominio de determinados sectores «violentos», dentro del Ejército en los países del Tercer Mundo, se monta a menudo, precisamente sobre la exclusiva profesionalidad y apoliticidad de sus portavoces. Como señala Hamza Alavi, hay generales del Ejército para quienes los intereses del Ejército adquieren precedencia por sobre otras consideraciones. Es entre ellos donde se ubican los halcones: el concepto de «halcones... denota comportamientos enraizados en las condiciones objetivas e intereses del Ejército. Los 'halcones' han demostrado habilidad para explotar los motivos de queja de la tropa y, en consecuencia, poseen una sólida posición en el Ejército. Prosperan en el chauvinismo, ya que sólo en base a una ideología chauvinista agresiva pueden imponer exigencias cada vez mayores a los recursos nacionales en aras de un ejército más grande y mejor equipado (y más privilegiado)»43. La vinculación de esta dinámica a la carrera armamentística y especialmente, como es lógico, a los grandes centros mundiales productores de armamento, las multinacionales americanas próximas al famoso «complejo militar-industrial», es más que significativa. Sobre la base de esta estructura «patológica» de las sociedades subdesarrolladas del Tercer Mundo, es evidente que los textos constitucionales no pueden ir más allá de un reconocimiento o legitimación normativa de los presupuestos reales44: así aparece en los ordenamientos constitu42 The man on Horseback: The Role of the Military in Politics, N. Y., 1962, Praeger Publish., también Huntington, art. cit. 43 En Sonntag-Valecillos, eds., cit., pág. 200. 44 No hay lugar aquí para desarrollar detenidamente la evolución y peculiaridades del constitucionalismo del tercer mundo. V, entre nosotros Herrero de Miñón, cit., y R. Morodo. Los partidos políticos en Chile, «Cuadernos Taurus», V. Nota 35. Recordemos, en todo caso, que, a menudo la elaboración de ciertos textos constitucionales en estos países suelen ser encargados a especialistas y técnicos europeos, cuando no copiados más o menos directamente. Incluso, prestigiosos juristas españoles han participado en esta labor. Aparecen así constituciones formal y técnicamente perfectas pero materialmente desvinculadas del sustrato social sobre el que deben funcionar. Ha sido justamente este desfase el que ha permitido a Loewenstein forjar su famosa clasificación. 203 ANTONIO PORRAS NADALES cionales la concepción del poder militar como guardián armado de la Constitución, una Constitución que en todo caso y como máximo no hace más que consagrar el precario equilibrio social45. Con independencia incluso de las previsiones formales, ha llegado a hablarse de una auténtica «regla constitucional no escrita», que habilitaría a las Fuerzas Armadas a intervenir con fines de conservación del sistema46. Esta función de garantía viene a interpretarse en el plano teórico en base a la idea de imparcialidad y neutralidad del poder militar que, como hemos visto, responde a la autonomía relativa de la instancia político-militar frente a un pluralismo no integrador: obsérvese que frente a esta insistencia en el carácter integrador y apartidista del Ejército (defensor de la nación, de la patria, como conceptos militares superiores), el pluralismo social es concebido como una realidad negativa y perniciosa para la sociedad47. Esto explicaría quizá las tendencias tercermundistas al unipartidismo o el hecho de que el protagonismo militar sea mucho menor en aquellos sistemas políticos en que el pluralismo político formal se traduce realmente en un sistema de partido único dominante (India, Méjico). 4. La evolución del ordenamiento constitucional de la defensa en España Tan extensa introducción para encuadrar el tema en el marco del desarrollo del régimen constitucional en España no ha sido gratuita: visto en una perspectiva global, el proceso histórico de las civil-military relations en nuestro país constituye, sin duda, el acontecimiento más decisivo y tormentoso de la inestabilidad constitucional española y de la debilidad de las instituciones democráticas en nuestro país. En una primera aproximación debemos constatar la dificultad para 45 Entre otras, v.: Constituciones de Brasil, 1946, artículo 177; Ecuador, 1945, artículo 113; Paraguay, 1940, artículo 18; Perú, 1933, artículo 213; República Dominicana, 1947, artículo 86; Venezuela, 1953, artículo 56, y 1961, artículo 132; Salvador, 1950, artículo 114. También infra, pág., 37-38. 46 Fried, Comp. Pol. Inst., pág. 87, citado por Vergottini, cit., pág. 63. nota 46, bis. 47 Una gráfica descripción de este carácter patológico del pluralismo político del subdesarrollo, en: F. García Calderón, Les démocraties latines de l'Amerique, París, 1914, Flammarion, con prefacio de R. Poincaré, pág. 345. Sobre el tema también P. de Vega, El problema de las clases sociales en África Negra, UNAM, 19801, I. Wallerstein, «Class, Tribe and Party in West African Politics». En Lipset-Rokkan, Party Systems and Voter AHgnments, Free Press, págs. 497 y sigs. Significativas al respecto las declaraciones de Robert Mugabe, en Zimbawe, cuando consideraba el pluralismo como un «lujo» de los países occidentales. 204 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA encuadrar el caso español en uno de los dos grandes modelos alternativos apuntados sobre el desarrollo de la cuestión; el de las democracias occidentales frente al de las sociedades subdesarrolladas del Tercer Mundo. Digamos que tan amplio objetivo rebasa los límites de este trabajo, en el que sólo nos limitaremos a señalar algunas líneas indicativas. En todo caso recordemos que frente a los conceptos de centro y periferia, se ha desarrollado también por parte de ciertos teóricos de la dependencia (Wallerstein, Amin, Gunder Frank, etc.), el concepto de semiperiferia, en cuyo ámbito geográfico podría incluirse nuestro país junto a otros de la órbita mediterránea como Portugal, Grecia, en parte, Italia, etc. Sin ánimo de decidir a prior i sobre la operatividad de esta inclusión, nos parece, sin embargo, oportuno aclarar que la cuestión de la ordenación del poder de defensa y las relaciones con el orden político-constitucional constituyen ciertamente una manifestación del grado de desarrollo de cualquier sociedad En palabras de Huntington, «civil-miliíary relations in any society reflect the over-áll nature and level of development of the society and its political system»48. 4.1 El marco histórico constitucional formal En sus líneas generales la evolución del régimen constitucional de España durante el siglo xix viene siendo interpretada en principio dentro de los grandes vectores de desarrollo histórico-político de la Europa occidental; los momentos revolucionarios de comienzos de siglo responderían a la «ola revolucionaria» francesa y serían a la vez la primera manifestación del movimiento nacionalista europeo; su posterior colapso permitiría el establecimiento de una monarquía constitucional que con mayores o menores incidencias se desarrolla durante todo el período central del siglo, hasta las experiencias del constitucionalismo demoliberal de 1869 y la I República. Frustrada ésta y replanteado todo el sistema de alianzas políticas tras la experiencia cantonal, la Restauración ofrece unos principios de consenso global que se irán degradando irremisiblemente en las primeras décadas del siglo xx hasta forzar la intervención directa a nivel constitucional del poder del Ejército. En este marco, la situación general del ordenamiento constitucional de la defensa adopta una estructura similar al de los sistemas monárquicos europeos: la atribución del poder de defensa al Rey. A partir de este punto genérico la concepción y limitaciones del poder de defensa varían 48 «Civil-military relations», op. cit. 205 ANTONIO PORRAS NADALES según la ideología dominante en cada texto. La competencia general se resume en el «Disponer de la fuerza armada, distribuyéndola como más convenga», que se repite textualmente en los artículos 171.9 de la Constitución de Cádiz, 47.5 de la de 1837, 45.5 de la de 1845, así como en el 52.4 de la nonnata de 1856. El Decreto sobre el Reglamento Provisional del Poder Ejecutivo de 16 de enero de 1811, que regulaba las competencias del Consejo de Regencia, prohibía a los miembros de éste (cap. VII, art. 4.°), el mando directo sobre las Fuerzas Armadas, por lo que puede entenderse que en los demás supuestos esta competencia era posible, aunque tal punto, como sucede en las constituciones europeas, no quede aclarado. En los dos textos que constituyen el bloque central del constitucionalismo decimonónico, las Constituciones de 1837 y 1845, se exige dentro del título VI (Del Rey) la misma limitación de una ley especial para admitir tropas extranjeras en el Reino49 y ratificar tratados de alianza ofensiva; así como, siguiendo el planteamiento general inglés de las Mutiny Acts, la fijación por las Cortes, todos los años y a propuesta del Rey, de la fuerza militar permanente de mar y tierra (título XIII, «De la fuerza militar»). Es decir, la facultad limitada de cierto indirizzo político de la defensa exterior por parte de las Cortes. El resto de la Administración y mando interno del Ejército debería corresponder al monarca. En cambio, los constituyentes de Cádiz, más progresistas en este punto, parecen limitar ios poderes reales al reconocer el poder de organización general del Ejército al Legislativo, encuadrando como facultad de las Cortes, en su artículo 131.11, el «Dar ordenanzas al Ejército, armada y milicia nacional en todos los ramos que las constituyen», que aparece como un precepto único en nuestra historia constitucional y cuyo mandato se repite en el artículo 359 (título VIII. «De la fuerza militar nacional»), cuando afirma: «Establecerán las Cortes por medio de las respectivas ordenanzas todo lo relativo a la disciplina, orden de ascenso, sueldos, administración y cuanto corresponda a la buena constitución del Ejército y armada.» El Estatuto Real de 1834 dado su peculiar carácter prescinde por completo de toda regulación sobre el ordenamiento de la defensa (lo que confirmaría la hipótesis de Villarroya, sobre su no inclusión en los modelos típicos de las constituciones otorgadas europeas): puede suponerse quizá 49 La admisión de tropas extranjeras en el territorio nacional era contemplada por la Constitución francesa de 1791 como una competencia exclusiva del Cuerpo Legislativo (III, 1,1.°, 8.°). 206 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA que su atribución, conforme al principio monárquico, correspondería en exclusividad a la Corona. Sin embargo, el planteamiento implica una visión claramente cuasi absolutista y prueba de ello es que el aperturista proyecto Istúriz de julio de 1836 se limitaba a recoger casi textualmente el artículo 14 de la Carta francesa de 1814 (o su equivalente, el 13 de la Carta de 1830); en todos ellos se parte, a la hora de definir el mando de las Fuerzas Armadas del monarca, de la afirmación del «Rey como autoridad suprema del Estado». Es, pues, la concepción clásica de la monarquía constitucional, en la que el mando del Ejército no depende directamente del Ejecutivo, sino del supremo órgano constitucional: el Rey. Por lo demás, el marco normativo de las Constituciones de 1869 y 1876 no ofrece grandes novedades, salvo la insistencia de la de la Restauración en la idea del «mando supremo» sobre el Ejército del Rey50, mientras la de 1869 se limitaba lacónicamente a reconocer que «El Rey dispone de las fuerzas de mar y tierra, declara la guerra y hace y ratifica la paz, dando después cuenta documentada a las Cortes» (art. 70) estableciendo a continuación el consabido límite de una autorización por Ley especial para admitir tropas extranjeras en el Reino y ratificar tratados de alianza ofensiva (art. 74,3.° y 4.°). En todo caso la Constitución de la Restauración de 1876 suele ser incluida a este respecto dentro de la categoría de las constituciones monárquico-liberales del xix en las que «rimaneva incerto se l'attribuzione regia di commando mantenesse una portata sustanziale nell'equilibrio dei poten costituzionali in tema di difesa o dovesse piuttosto qualificarsi come un'atribuzioni meramente fórmale»Sl; así sucedería en la francesa de 1830 (art. 13), la belga de 1831 (art. 68), la griega de 1864 (art. 32), la rumana de 1866 (art. 93), etc. Hasta aquí, el encuadramiento constitucional de la defensa no presenta excesivas novedades, pudiéndose situar en el marco general de los sistemas monárquicos europeos de la época. 50 Aunque en principio esta atribución no implicaría necesariamente una posición efectiva de mando jerárquico del Rey (véase la opinión de Vergottini aquí, infra), su situación debe completarse, sin embargo, con el artículo 4.° de la Ley Constitutiva del Ejército español, de 29 noviembre 1878, según la cual: «El mando supremo del Ejército, así como el de la Armada, y la facultad de disponer de las Fuerzas de Mar y Tierra, corresponde exclusivamente al Rey con arreglo al artículo 52.° de la Constitución de la Monarquía.» Este texto iba a inspirar, sin duda, al Anteproyecto de Constitución de la Monarquía española de 1929, cuyo artículo 70.11 establecía como competencia del Rey, en su calidad de jefe supremo del Poder Ejecutivo: «Ejercer el mando supremo del Ejército y Armada, y disponer de las fuerzas de mar, tierra y aire.» 51 De Vergottini, cit,, pág. 187. 207 ANTONIO PORRAS NADALES español, una transformación radical de las bases sociales de éste? Probablemente no, dado que en sus raíces más primarias el mecanismo político de la Restauración (Tussell, Costa) viene viciado por el fenómeno del caciquismo que implica a nivel social una evidente negación de los presupuestos de libre juego de las fuerzas políticas y sociales: pero, en todo caso, la consolidación del caciquismo y de las Fuerzas Armadas especializadas en orden interior (la Guardia Civil), servía precisamente para eliminar esos supuestos de máxima emergencia interior que requerían la intervención de las Fuerzas Armadas. Prescindiendo, pues, de estos casos de actuación militar el Ejército no tenía más preocupación que sus propios y peculiares intereses corporativos, o como máximo la defensa colonial. Por otra parte, el gran pacto entre las capas dominantes que dio lugar a la Restauración eliminaba las exigencias de captación antagónica de sectores del Ejército por parte de los grandes partidos políticos enfrentados. En definitiva, el único vestigio de peligro real a nivel nacional era el de la desmembración cantonalista y su siniestro trasfondo internacionalista, bien agitado por la prensa conservadora. Frente a él, las Fuerzas Armadas responden coherentemente acentuando su organización unitaria (la Ley Constitutiva del Ejército de 29 de noviembre de 1878 y la Ley adicional a la Constitución del Ejército de 19 de julio de 1889) y preñando de concretas implicaciones ideológicas su ideario fundamental: el mantenimiento de la independencia e integridad de la patria —y no ya del territorio o del Estado— del artículo 1.° de la citada Ley adicional de 1889. 4.4 El Ejército como grupo social autónomo Aparentemente, y con todo el lastre que pudiera arrastrar, tal situación aproximaba los presupuestos «externos» del ordenamiento español de la defensa al marco de los regímenes constitucionales europeos de la época, sentando las bases para la conversión del Ejército en «el gran mudo». Su fracaso debe ser explicado, sobre todo, como un fracaso del propio sistema político de la Restauración88, con la reapertura de los grandes conflictos políticos y la degradación del sistema a partir de las primeras décadas de nuestro siglo. Pero en este fracaso coexiste igualmente un fenómeno ya apuntado y que en principio afectaría exclusivamente al ámbito militar: que esa progresiva «profesionalización» del Ejército ha ido acompañada igualmente de una consolidación de la relativa autonomía social de sus bases. Como ha señalado Carr, es sorprendente la considerable «molí. Carr., España..., cit., pág. 538. 214 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA vilidad social» del Ejército español, sin paralelismo en Europa durante el xix. La impresión general es que el Ejército español era más abierto que muchos Ejércitos europeos69. En su exhaustivo análisis estadístico sobre la extracción social del generalato en el siglo xix, Headrick demuestra que la mayoría de ellos procedía de las clases medias, y sólo un tercio pertenecían a familias aristocráticas o altas capas sociales. Tan variada extracción social no se traducía, sin embargo, en líneas de comportamiento diferenciado, «es curioso observar que los generales de orígenes sociales distintos se comportan de modo parecido...»70; y es que el Ejército es, ante todo, una institución y actuaba como tal en defensa de sus intereses institucionales: de ahí la dinámica hacia una progresiva diferenciación y autonomía social de sus bases. Nada menos que de un tercio a la mitad de los generales estudiados por Headrick provenían de familias con tradición militar. Si el fenómeno, originariamente, respondía a un proceso más o menos espontáneo, pronto fue institucionalizándose para facilitar la reproducción autónoma del grupo. Al comienzo fue la Guerra de Independencia la que abrió las puertas de las escuelas militares y de la oficialidad a los hijos de la gente humilde71. Pronto, sin embargo, el sistema oficial empezó a favorecer, cada vez más, a los hijos de las familias militares. Como escribe Headrick, en 1860 un real decreto creó becas completas en las academias para los hijos de los militares muertos en acción o por el cólera. En 1875, otro decreto ampliaba dichas becas para huérfanos, y establecía también becas parciales para hijos de oficiales vivos; además, la edad para ingresar era reducida de los dieciséis a los quince años en el caso de los hijos de militares. En las academias, se reservaba cierta proporción de plazas para los huérfanos de militares. El Reglamento de la Academia General Militar (1883-1893) especificaba que la mitad de los aspirantes habían de ser hijos de militares y que los huérfanos de militares caídos en el combate o a consecuencia de heridas recibidas en acción de guerra, serían admitidos automáticamente, sin necesidad de examen de ingreso. Por último, existían algunas academias de preparación para las distintas armas dedicadas a los huérfanos de sus miembros, suministrando estos orfanatos un número crecido de aspirantes a las academias. 68 Headríck, cit., pág. 60. 70 Headrick, cit., pág. 66. 71 Headrick, cit., pág. 77. También S. Agesta, Historia, cit., págs. 173 y sigs. Y C. Manchal, La Revolución liberal y los primeros partidos políticos en España, ed., Cátedra, págs. 72 y siguientes. 215 ANTONIO PORRAS NADALES La oficialidad, concluye Headrick, en un tiempo coto cerrado de la nobleza, luego carrera abierta a los talentos ambiciosos, cerraba nuevamente sus puertas para convertirse en una casta destinada a autonenovarse. Los vínculos familiares con gentes de otras profesiones, tan importantes en las relaciones entre la sociedad militar y la civil, se debilitaron durante este proceso. Al final, los oficiales del Ejército adquirieron conciencia de formar un grupo aparte, separado del resto de la nación72. Para colmo, el sistema de honorarios de las academias militares por la impartición de las enseñanzas era una auténtica barrera para los muchachos procedentes de las clases media y baja. En la Academia General Militar se pagaba una cuota de matrícula de 25 pesetas, luego unos honorarios mensuales de cinco pesetas y otras tres pesetas diarias en concepto de pensión completa; además, los cadetes estaban obligados a aportar sus uniformes y equipo. En cambio los hijos de las familias de militares disfrutaban de grandes descuentos. El precio de la pensión bajaba a la mitad para los hijos de los generales, a un tercio, cuando se trataba de hijos de oficiales y a la sexta parte en el caso de los hijos de oficiales jubilados. Los huérfanos de militares no pagaban absolutamente nada73. 4.5 El Ejército superpuesto al sistema político De este modo el proceso de profesionalización y progresiva separación social del Ejército conducía inevitablemente a su actuación como Cuerpo en defensa de intereses corporativos propios y, en defecto de un sistema político bien integrado, iba a permitir al Ejército su identificación con los valores «nacionales» de la patria. En la crisis de 1917 el movimiento de las juntas de defensa74 aparece como una dinámica de ciertos sectores del Ejército, constituidos en grupo de presión para la defensa de sus intereses propios. Su relativo éxito ante la opinión pública vino a confirmar esa peligrosa identificación entre los intereses profesionales del cuerpo militar y los intereses nacionales supra72 Headrick, cit-, págs. 77 y sigs. Fernández Bastarreche descubre un porcentaje de autorreclutamiento de 1/3 entre los generales, ascendiendo a la mitad en los cuerpos facultativos. 73 Headrick, pág. 83. 74 «Las juntas de oficiales —afirma Carr— no eran como se suele suponer, imitaciones de los sindicatos, sino de las corporaciones profesionales que protegían los intereses de los cuerpos especiales —la artillería y los ingenieros—», op. cit., pág. 484. Sobre el tema S. G. Payne, Los militares y la política en la España contemporánea, Ruedo Ibérico, cap. 8. 216 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA partidistas. El Ejército estaba «revirtiendo a su papel tradicional como encarnación de la voluntad nacional»75. Pero con la grave diferencia de que, en primer lugar, ahora no lo hacía como movimiento de un sector del Ejército a la sombra del más prestigioso general de turno y con el patrocinio más o menos interesado de un partido político, sino como un cuerpo unitario al margen de toda alianza con partidos o fuerzas políticas; y en segundo lugar de que no se trataba ya de situar a ciertos generales en el sistema del poder constituido —asegurando ascensos a los oficiales «amigos»—, sino de invertir por completo el sistema, suspendiendo indefinidamente la vigencia del régimen constitucional (Decreto de 13 de noviembre de 1923) y elevando al Ejército a una plena titularidad del indirizzo político general con el Directorio Militar de Primo de Rivera, y el nombramiento de autoridades militares locales76. Resumiendo pues, el ordenamiento constitucional de la defensa en España, a lo largo de todo el siglo xix presenta, como hemos señalado, en su plasmación constitucional «formal» una estructura más o menos parecida a los sistemas de las monarquías europeas. La diferencia debe buscarse en el desfase entre este marco normativo y la propia realidad interior, donde el poder militar actuaba generalmente por la pura vía de hecho, conforme a un principio de inmediatez, y por encima de toda sujeción al poder civil. Salvando las distancias, no hay más remedio que señalar cierta similitud " con los sistemas constitucionales iberoamericanos del siglo xix, donde aún no aparece formalmente ninguna atribución directa de competencias al Ejército (la constitucionalización en las repúblicas iberoamericanas del papel del Ejército como guardián de la Constitución se corresponde con una fase bien posterior de su evolución política, especialmente con el período de entreguerras), lo que demuestra también allí el predominio de la vía de hecho y donde, en todo caso, el principio monárquico podría entenderse sustituido por la realidad del caudillismo. El análisis de las causas sociales y económicas que están en la base de esta realidad supera ciertamente los límites de este trabajo: como he75 Carr, pág. 541. 76 V. de Vergottini, cit., pág. 118. 77 «Paralelismos asombrosos» entre el militarismo español y el de Sudamérica es la expresión utilizada por Headrick, pág. 260. Este, junto al de las naciones asiáticas y africanas, tiene una serie de puntos coincidentes con el español: «tendencia nacionalista, actitud antidemocrática y antiparlamentaria y una imagen de sí mismos didáctica y regeneracionista», pág. 262. 217 ANTONIO PORRAS NADALES mos apuntado, no creemos que en este punto pueda seguirse hablando de inexistencia de una revolución burguesa en España, sobre todo, después de los definitivos trabajos de Bartolomé Clavero78. Más bien habría que hablar de fracaso o frustración de la revolución industrial en nuestro país, en el momento histórico en que ésta «debió» producirse, es decir, en la primera mitad del xix: sobre el tema se han formulado diversas hipótesis, desde la «cuestión agraria» por el latifundismo excesivo resultante de los procesos transformadores de la propiedad (Joaquín Costa o más recientemente A. M. Bernal), hasta el problema del excesivo endeudamiento de la Hacienda Pública, agudizado por la pérdida de las colonias (Tortella Casares, Josep Fontana), pasando por el problema de la penetración del capitalismo extranjero en España, especialmente en la minería y las sociedades financieras del ferrocarril hasta formar lo que Amin denominaría una típica economía «agroexportadora» (Jordi Nadal, etc.). En principio sólo nos interesa destacar cómo el sistema social resultante presenta esas quiebras estructurales de integración social que caracterizan a las sociedades subdesarrolladas. Sin embargo, esta línea de desarrollo que está presente a lo largo del siglo xix parece transformarse con la dictadura de Primo de Rivera: por una parte podría interpretarse como la culminación de la secular dinámica intervencionista militar, en un proceso que sólo transitoriamente resultó atenuado durante la fase «constructiva» de la Restauración; por otra, es evidente, como hemos señalado, que presenta caracteres nuevos: el control inmediato de los supremos órganos de dirección política por un Ejército que actúa como un cuerpo único, aunque liderado personalmente por un capitán general. Novedad, en segundo lugar, por esa ausencia de «color» político de la intervención, sobre todo, en su primera época, y que vendría demostrada por la colaboración de la UGT en materia sociolaboral, lo que serviría para demostrar su carácter auténticamente «nacional» y apartidista. Sobre las razones globales de este cambio, aparte de las ya apuntadas, podría señalarse también la agudización de las contradicciones y conflictos sociales durante la I Guerra Mundial y sus consecuencias, que a nivel político habría venido a acentuar la disgregación en el espectro partidista, y en el terreno social con la violenta amenaza anarquista. Coexiste igualmente el complejo entramado ideológico de críticas a la democracia liberal que en el contexto europeo estaba ya gestando la explosión de los 78 En especial Mayorazgo, Propiedad feudal en Castilla, y Estudios sobre la revolución en España. Ambos, en: ed., Siglo XXI. 218 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA fascismos. Y, en conexión con este último punto, la articulación del Ejército en una dinámica territorial expansiva con la nueva empresa colonial de Marruecos que, para el espíritu de las Fuerzas Armadas, debía venir a lavar las heridas del desastre del 98. Sin embargo, la experiencia jurídico-constitucional de la Dictadura tiene para nosotros la máxima importancia porque vendrá a inspirar la ordenación del tema de las civil-military relations en el régimen resultante de la Guerra Civil. Originariamente y como corresponde a los principios del caudillaje (la palabra «caudillaje», tengámoslo en cuenta, presenta menos similitudes con el concepto de führerprinzip que con el de «caudillismo» iberoamericano), la atribución orgánica del poder de defensa se ordenó en las excepcionales circunstancias de la Guerra Civil con las Leyes de 30-1-38 y 8 de agosto de 1939, quedando el Ejército bajo la «conducción y suprema dirección, a las órdenes directas del generalísimo de los Ejércitos». Tal atribución no fue modificada ni siquiera en la máxima cota de desarrollo institucional del régimen, la Ley Orgánica de 14-XII-1966, cuya disposición transitoria primera disponía en su párrafo segundo la subsistencia de estas atribuciones hasta tanto se cumplieran las previsiones de la Ley de Sucesión. Semejante perfil de dictadura militar se completaba a nivel orgánico en primer lugar con la integración de los diversos cuerpos del Ejército en el propio Gobierno, creándose los tres Ministerios de Tierra, Mar y Aire, que fueron mantenidos por la Ley de Régimen Jurídico de 26 de julio de 1957. La Junta de Defensa Nacional, como máximo órgano jerárquico de las Fuerzas Armadas, creada por el artículo 5.° de la Ley de 8 de agosto de 1939, era presidida por el propio Jefe del Estado y la integraban los ministros de los tres Ejércitos, sus jefes de Estado Mayor y el general jefe del Alto Estado Mayor; la Ley de Régimen Jurídico atribuyó a esta Junta el carácter de Comisión Delegada del Gobierno. Esta interpenetración entre las jerarquías del Ejército y los aparatos institucionales del Estado se desarrollaba igualmente en los órganos no ejecutivos o deliberantes; la Ley Orgánica del Estado establecía la participación de mandos superiores de las Fuerzas Armadas en el Consejo de Regencia, en el Consejo del Reino79, en las propias Cortes, y, como señala García Arias, «aun cuando no existe una disposición tan expresa para el Consejo Nacional como la citada para las Cortes, sin duda, entre los 'cuarenta consejeros designados por el Caudillo entre personas de reconocidos servi78 Este punto estaba tomado del proyecto de Constitución de 1929, 219 ANTONIO PORRAS NADALES cios', una parte de ellos estará constituida por altos jefes de las Fuerzas Armadas»80. Esta participación directa del Ejército en los órganos de dirección política viene a consagrarse con la propia «constítucionalización» de las Fuerzas Armadas como guardián armado de las instituciones en el art. 37 de la LOE (el precedente inmediato del artículo 8.° de nuestra actual Constitución), al asumir éstas el deber de garantizar la unidad e independencia de la patria, la integridad de sus territorios, la seguridad nacional, y la defensa del orden institucional. En la apologética visión de García Arias, «Esta cuádruple misión que les asigna expresamente a las Fuerzas Armadas el artículo 37 de la LOE, responde a la nueva concepción de sus funciones. Los Ejércitos no son sólo el brazo armado de la patria, sino también su columna vertebral, que integra a la nación»81. Semejante formulación del ordenamiento de la defensa no debe sorprendernos lógicamente si consideramos que responde a la institucionalización de un régimen nacido del propio Ejército vencedor de una contienda civil. Lo sorprendente es que en la tardía institucionalización (nada menos que treinta años después del inicio de la guerra) de este esquema, se pretenda defender la idea de que responde a una «nueva concepción» (?) de las funciones de las Fuerzas Armadas. En nuestra opinión en tal idea parecen coexistir tres estratos ideológicos diferentes: en primer lugar señalaríamos un nivel típicamente fascista, cuya primera formulación histórica puede encontrarse en la Ley italiana de Defensa del Estado de 25 de noviembre de 1926, luego parcialmente incluida en el Código penal de 1930, donde, como señala De Vergottini82 se constataría una transformación del viejo concepto de sicurezza dello Stato concebida como esigenza di tutella dell'integritá dett'ordenamiento nell'ambito delle relazioni internazionali (sicurezza esterna) e di tutella degli organi costituzionali (esecutivo e legislativo), al de difesa dello Stato que implica una actitud más activa y beligerante de los aparatos de coacción estatal en el ámbito de la ideologia política que caratteriza il regime, e incluso de tutto quel complesso di interessi politici fondamentali... Este estrato ideológico es perfectamente destacado por García Arias cuando afirma que «Mantener el orden institucional creemos significa, sobre todo, mantener el espíritu informador de la LOE, que no puede 80 García Arias, op. cit, REP, págs. 149 y 145-146. «' Ibíd. 82 Op. cit., pág. 71. 220 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA ser otro que el que se desprende de los Principios Fundamentales del Movimiento... por su propia naturaleza permanentes e inalterables...» ra. En segundo lugar esta «nueva concepción» parece querer referirse vagamente a los conceptos doctrinales de Verfasungsschutz o de defensa de la Constitución «en sentido material» de Mortati, entendiendo una idea de defensa institucional en sentido amplio que englobaría la contestuale e implícita difesa della ideología84. En este sentido parece como si el derecho público español de la época pretendiera asimilar los instrumentos de defensa ideados por el constitucionalismo europeo posterior a la II Guerra Mundial, para defenderse precisamente de la amenaza autoritaria, incorporándolos a un marco normativo que constituye en sí mismo esa «amenaza» que hay que evitar. La contradicción resultante se demuestra en la inevitable «militarización» de este ideal de defensa. Así, inicialmente se entiende que esta misión correspondería «en nuestro orden jurídico-político ante todo al jefe del Estado» (recordemos, suprema y vitalicia máxima jerarquía del Ejército). La actuación del Ejército sería en principio subsidiaria «porque se trata de una obligación para robustecer la acción principal que corresponde al jefe del Estado y al Consejo Nacional». Pero, finalmente, la función de las Fuerzas Armadas viene a quedar configurada como «una función política suprema que podríamos denominar disuasiva, no sólo por ser éstas el último garante del orden institucional español, sino también su custodio». «En definitiva —concluye García Arias— es la función permanente y neta del defensor de la Constitución natural o material de una nación, que atribuye Alvaro D'Ors a las Fuerzas Armadas, pero ya institucionalizada»85. Y por último, tal concepción del ordenamiento de la defensa y del papel de las Fuerzas Armadas se pretende fundamentar en el desarrollo real del Derecho Constitucional Comparado en los países que gozan de una Constitución «formal». Y precisamente aquí volvemos a encontrarnos finalmente con esa línea de paralelismo ya apuntada en el desarrollo político-constitucional español: Los únicos textos constitucionales en que aparece establecido el papel del Ejército como «garante» de la Constitución son los de los países sudamericanos; así: 83 Art. cit., pág. 148. M Vergottini, cit., pág. 58. 85 García Arias, cit., pág. 148. 221 ANTONIO PORRAS NADALES Constitución de Brasil 1946, artículo 177: «Las Fuerzas Armadas se destinan a la defensa de la patria y a sostener los poderes constitucionales, la ley y el orden.» Salvador, 1950, artículo 114: «mantener la integridad del territorio y la soberanía de la República, hacer cumplir la ley, mantener el orden público y garantizar los derechos constitucionales.» Ecuador, 1946, artículo 153: «defensa de la República y mantenimiento del orden constitucional.» Paraguay, 1940, artículo 18: «la custodia y defensa del orden y de la soberanía, de la integridad territorial y del honor de la República, así como la defensa de esta Constitución.» Venezuela, 1961, artículo 132: «Asegurar la defensa nacional, la estabilidad de las instituciones democráticas y el respeto a la Constitución.» 5. El ordenamiento de la defensa y la Constitución de 1978 La ordenación del sistema constitucional de la defensa en nuestra actual Constitución de 1978, presenta las inevitables contradicciones resultantes del complejo proceso de la transición política en España. No olvidemos que, al haberse desencadenado el proceso .de cambio a partir de la actuación de un poder de reforma —poder evidentemente emanado del ordenamiento constituido del régimen anterior—, los instrumentos de garantía del viejo «orden institucional español», y entre ellos el Ejército como supremo garante, no han encontrado razones para dejar de cumplir con la «misión» que tenían encomendada. Para nosotros, el problema no es sólo ya el de la persistencia, a nivel fáctico, de ciertos poderes reales de «defensa interior» en manos de las Fuerzas Armadas, sino sobre todo, el de la posible incorporación de esta «realidad fáctica» a la propia Constitución. 5.1 El proceso constituyente Por lo que se refiere a la discusión del problema en la fase pública del proceso constituyente está claro que la cuestión central se sitúa en torno al artículo 8." (anteriormente 10.°), que, sin embargo, no llegó a sufrir modificación ninguna tras el texto de la Ponencia. El artículo 54, /> del anteproyecto (luego 62, h)), que atribuía al Rey el mando supremo de las 222 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA Fuerzas Armadas, tampoco recibió ninguna enmienda. Escasa discusión suscitó igualmente el artículo 95, (luego 97) del anteproyecto que atribuía el poder de defensa al Gobierno, en la parte orgánica correspondiente. Y, por último, la discusión sobre el artículo 102,1 (luego 104) que atribuía en principio a las Fuerzas de Orden Público la facultad de «defender el ordenamiento constitucional» se resolvió muy pronto en la Comisión del Congreso aceptándose la enmienda núm. 697 del Grupo Parlamentario Comunista, que eliminaba la intervención de estas fuerzas en defensa de la Constitución, completándose con la corrección terminológica propuesta por Sancho Rof (enmienda 713) que venía a sustituir la expresión «Fuerzas de Orden Público» por la de «Fuerzas y Cuerpos de Seguridad». La discusión crítica sobre el punto central, el artículo 8.°, puede situarse en tres planos distintos; así, podríamos ordenar, en primer lugar, las posturas que defendían su eliminación pura y simple (Letamendía en el Congreso y Bandrés en el Senado), en segundo lugar, las que pretendían su traslado al artículo correspondiente de la parte orgánica dentro del Ejecutivo-Gobierno (Ortí Bordas de UCD, en el Congreso —enmienda 736— y Progresistas y Socialistas Independientes —Satrústegui, Villar Arregui...—, del Senado, en su enmienda núm. 8); y, por fin, posturas que mantenían en términos generales su localización y redacción, presentando enmiendas de tipo parcial, bien intentando aumentar el ámbito de su eficacia (especialmente a la defensa de la «unidad» nacional propuesta por Alianza Popular en el Congreso y Senado, y por algunos senadores militares como el almirante Gamboa —enmienda 172—, o el general Luis Diez Alegría —enmienda 382—), o bien proponiendo redacciones más racionales o restrictivas (Raúl Morodo, Justino de Azcárate). En un capítulo más bien anecdótico podrían recordarse la propuesta del senador Xirinacs —enmienda 448— directamente inspirada en el artículo 6.° de la Constitución de 1931, «La Confederación española renuncia a la guerra como instrumento de su política general y renuncia también a formar parte de cualquier bloque militar internacional», o la corrección estilística de Camilo José Cela que pretendía sustituir el término «las Fuerzas Armadas» por el más castizo de «La milicia» —enmienda 135. En todo caso, y a pesar del lastre que debió suponer para los parlamentarios el tomar conciencia de que el artículo estaba «consensuado», hay que resaltar que en su concisión y brevedad la discusión toca con frecuencia en el fondo de la cuestión. En general, las dos primeras series de enmiendas (supresión y trasla223 ANTONIO PORRAS NADALES cuestión, que terminarían excluyéndose mutuamente. Por ello, en nuestra opinión, es evidente que el problema sólo podía ser resuelto técnicamente a partir de una interpretación no aislada del precepto o preceptos, sino de una interpretación sistemática en el conjunto del ordenamiento, siguiendo la línea apuntada en el discurso de Solé Tura. Y no se trata solamente de que, como afirmaba el citado parlamentario, «se hayan aprobado también los preceptos que constitucionalizan los partidos políticos, sindicatos y organizaciones empresariales»88, sino sobre todo, y, fundamentalmente, que todos ellos responden a una previa determinación del propio sujeto titular de la soberanía, recogido en el artículo 1.° de la Constitución. Es en esta vinculación con el artículo 1.° donde tiene que situarse la concepción del pluralismo político como «expresión de la voluntad popular», es decir, como instrumento —en principio único— de articulación de la soberanía afirmada en el artículo 1.° Ello explicaría quizá los febriles —y afortunadamente fracasados— intentos por parte de Alianza Popular de vincular a las Fuerzas Armadas con ese otro nivel constitucional originario de la «indisoluble unidad de la nación española» del artículo 2° de la Constitución, tratando de explicitar así el carácter instrumental de Ejército ante un principio constitucional «superior», para de esta manera «neutralizar» al pluralismo político —creador de los poderes gubernamentales constituidos— con un «poder» situado por encima, directamente vinculado y legitimado por el principio de unidad nacional. Solamente en la interpretación del problema a partir del principio de soberanía popular y de que únicamente los partidos son expresión de esa voluntad popular soberana, puede entenderse adecuadamente la sujeción de las Fuerzas Armadas a un poder civil constituido —el Gobierno— emanado de ese pluralismo político. La interpretación contraria —«a la franquista»— sólo sería posible, como hemos apuntado, si el único poder civil al que se someten las Fuerzas Armadas fuera el del Rey. pero esto exigiría la designación del monarca como copartícipe de la soberanía, según el principio monárquico, y sólo sería coherente en un sistema de monarquía constitucional, o bien en un sistema autoritario constituido, como en el anterior régimen. Ambas posibilidades rompen obviamente con la lógica democrática que preside la Constitución desde su artículo 1.° y deben considerarse excluidas de nuestro ordenamiento. 88 A partir de aquí podría también haberse adoptado la solución italiana, artículo 52.4, «La organización de las F. A. se inspira en el espirito democrático de la República» que representa una traducción al ámbito militar de nuestro «Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos». 230 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA De esta manera, esa yuxtaposición de estratos o niveles ideológico-políticos recogida en el título preliminar de nuestra Constitución debe ser interpretada no en base a la idea, sugerida por Solé Tura, del equilibrio paritario entre los dos niveles correspondientes a los artículos 6 y 7 por una parte —la constitucionalización de las fuerzas sociales y políticas como expresión de la voluntad popular— y el artículo 8.° por otra —el papel garante y suprapartidista de las Fuerzas Armadas—, interpretación que conduciría quizá a constitucionalizar esa «separación» entre Ejército y sociedad cuyos orígenes históricos hemos apuntado; sino más bien en relación con el propio principio originario sobre el que se construye la Constitución: el de la soberanía popular del artículo 1.°, principio que opera con un dinamismo propio estableciendo un nuevo orden jurídico que rompe con cualquier posible resquicio o residuo «franquista». De esta manera, la sujeción de las Fuerzas Armadas a la Constitución y a los poderes constituidos no vendría dada por libre y voluntaria autosujeción o autosometimiento (como parecía apuntar la argumentación de Múgica Herzog), sino que sería impuesta jurídicamente por el mismo principio originario del orden constitucional: la soberanía popular, cuya voluntad debe venir instrumentada y expresada a través del pluralismo político. 5.3 La Ley Orgánica de 1 de julio de 1980 Por último, la elaboración de la Ley Orgánica prevista en el artículo 8.2 de la Constitución parece haber supuesto un cierto avance en el proceso de normalización del ordenamiento constitucional de la defensa. La Ley Orgánica 6/1980 de 1 de julio, reguladora de los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar, ha operado en primer lugar una importante precisión en su artículo 2.° al fijar el concepto y objetivos de la defensa nacional. Precisión realizada gracias fundamentalmente a la enmienda del grupo Socialistas de Cataluña sobre el proyecto gubernamental al establecer como finalidad de la defensa no ya «garantizar de modo permanente la unidad, soberanía e independencia de España, su seguridad territorial y el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida de la población y los intereses de la patria» (hasta aquí el texto original del proyecto, al que se añadió un importante punto), «... en el marco de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución». La precisión viene a situar explícitamente la competencia gubernamental en materia de Defensa en su órbita natural del Ejecutivo-Gobierno. 231 ANTONIO PORRAS NADALES Por otra parte, el artículo 10 de la Ley Orgánica ha introducido un importante criterio de ordenación jerárquica en el ejercicio de las funciones de dirección de la política de defensa al establecer un principio de prevalencia jerárquica a favor del presidente del Gobierno: éste puede reservarse o ejercitar directamente, o delegar expresamente en un vicepresidente, las funciones de dirección política de la defensa, correspondiendo al ministro las competencias de dirección no asumidas por el presidente, así como las funciones de ordenación y coordinación. Tal racionalización del proceso de indirizzo político responde coherentemente a la propia concepción de la defensa que inspira el texto legal: un concepto de defensa entendido como un ámbito superior al de la mera política militar; ésta es definida tan sólo como un componente, aunque básico, de la política de defensa, que es la que determina los objetivos de la defensa nacional y distribuye responsabilidades, para su consecución, entre el personal militar y el no militar (véase preámbulo original del anteproyecto). Aparentemente la Ley Orgánica parecía repetir, sin embargo, los confusos términos de la relación privilegiada entre Rey y Fuerzas Armadas derivada del artículo 8.° de la Constitución. El artículo 5.° de la citada Ley Orgánica de 1 de julio de 1980 reitera y explícita como una de las funciones del Rey en materia de defensa «en especial, el mando supremo de las Fuerzas Armadas». Expresión «mando supremo» que no vuelve a repetirse en el texto. Se produce así una especie de superposición de competencias que abarcaría: a) Dirección de la Administración militar: competencia del Gobierno (art. 7.°, 2). b) Dirección de la guerra: competencia del presidente del Gobierno asistido por la Junta de Defensa Nacional (art. 8,2 de la ley). c) Mando supremo de las Fuerzas Armadas: función del Rey (artículo 5.°). En apariencia, y, al menos, en el terreno de los principios, interpretando estos preceptos en relación con el artículo 8.° de la Constitución (o su equivalente, el 23,1 de la Ley Orgánica) parecería deducirse una especie de duplicidad de estratos funcionales de las Fuerzas Armadas: — La función de guerra, orientada a la defensa de la soberanía, independencia e integridad territorial de España, o sea, la función ex232 LA DEFENSA, PODER MILITAR Y RÉGIMEN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA tenor de las Fuerzas Armadas, correspondería directamente al presidente del Gobierno. — Residualmente, la función de mando supremo del Rey sólo tendría un sector de actuación: la defensa del ordenamiento constitucional. O sea, la esfera de actuación interna de las Fuerzas Armadas. Tal interpretación, deducida de una cierta impresión terminológica presente en la citada Ley Orgánica 6/1980, que nos conduciría de nuevo a los difíciles problemas de integración constitucional señalados más arriba, carece por completo de fundamento, al menos por dos importantes razones. En primer lugar por la absoluta ausencia de mecanismos internos de articulación jerárquica de esa función de «mando»: en efecto, la propia Ley Orgánica establece en su artículo 11 que el órgano superior de la cadena de mando militar, la Junta de Jefes de Estado Mayor, se encuentra encuadrada orgánicamente en el Ministerio de la Defensa y bajo la dependencia del presidente del Gobierno. La cadena de mando, única vía a través de la cual se ejercita la ordenación jerárquica del mando en las Fuerzas Armadas, culmina, pues, finalmente en el presidente del Gobierno, y no engarza orgánicamente con la Jefatura del Estado, cuya función de «mando supremo» sólo podrá operarse a través del artículo 64 de la Constitución, es decir, por la vía del refrendo presidencial de los actos del Rey. En segundo lugar, porque nuestro ordenamiento constitucional no se limita a una regulación de los nexos internos de articulación orgánica del poder de mando militar, sino que ha desarrollado igualmente una previsión de los supuestos externos, es decir, de los presupuestos de hecho necesarios para una instrumentación jurídica de las Fuerzas Armadas en el cumplimiento de determinadas funciones: la Ley Orgánica 4/81 de 1 de junio, sobre estados de alarma, excepción y sitio, cuyo artículo 32.1, regulador del supuesto de estado de sitio, constituye precisamente el cauce de desarrollo jurídico de las Fuerzas Armadas en el marco de lo previsto en el artículo 8.° de la Constitución: casos de insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucionalw. Se trata, pues, del techo máximo de la emergencia, única vía de articulación de las Fuerzas Armadas, para el cual nuestro ordenamiento prevé 89 Véase P. Cruz Villalón, «El nuevo derecho de excepción», Rev. Española de Derecho Constitucional, núm. 2, 1981. 233 ANTONIO PORRAS NADALES nada menos que tres niveles normativos que intentan suplementar el máximo de garantías: el de la propia Constitución (art. 116), el de la actuación del Congreso de los Diputados en una resolución de declaración de estado de sitio a propuesta del Gobierno; y el del propio contenido o Estatuto jurídico de la declaración, donde el Congreso podrá determinar el ámbito territorial, duración y condiciones del estado de sitio (art. 32,2 y 3). La actuación de las Fuerzas Armadas se remite, pues, finalmente, a la dirección del Gobierno, el cual en su instrumentación ejecutiva puede prescindir de los máximos órganos ordinarios en la cadena del mando, para designar libremente a la «autoridad militar que, bajo su dirección, haya de ejecutar las medidas que procedan en el territorio a que el estado de sitio se refiera» (art. 33,2). 234