Reformas en la estructura organizativa de las Indias: nuevos sistemas administrativos y contables

653 REFORMAS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LAS INDIAS: NUEVOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y CONTABLES. Manuela Domínguez Orta RESUMEN La teoría institucional ha sido estudiada extensamente respecto a los cambios organizacionales. No obstante, todavía existen posibilidades de utilizarla para explicar cambios en los sistemas administrativos y contables (Scott, 2001) como mostramos en el presente caso. El siglo XVIII fue un período de especial interés para estudios sobre cambio organizacional. Hubo continuas reformas en la Metrópoli y las Colonias. Esta investigación se centra en el período 1776-1782. En esos años se dieron reformas significativas en la gestión de las Colonias. Así, se creó un nuevo Virreinato en Buenos Aires353, nuevos Tribunales de Cuentas, y se implantó un nuevo sistema de gobierno: Intendencias. Dichas reformas causaron cambios en el equilibrio político, sistemas de administración, regulaciones y flujos de contabilidad. Un punto significativo fue que los Virreyes perdieron poder y los Superintendentes lo ganaron. PALABRAS CLAVES: Reformas, sistemas administrativos y contables. ABSTRACT Institutional Theory has been widely studied with regard organizational change. Nevertheless, there are still possibilities of its utilization to explain historic changes in administrative and accounting systems (Scott, 2001) as we show in the present case. The 18th century was a special interest period for studies about of organizational change. There was continuous reforms in Metropolis and Colonies. This research is focused on the period 1776-1782. In these years, there were significant reforms in management of the Colonies. Thus, it was create a new viceroyalty in Buenos Aires, new accounting courts and it was implanted a new governmental structure system: Intendancies. These reforms caused changes in political balance, administration systems, regulations and accounting flows. A main point was that the viceroys lost power and superintendents won power. KEY WORDS: Reforms, administrative and accounting systems. 353 Recibió el nombre de Virreinato del Río de La Plata, pero también fue conocido como Virreinato de Buenos Aires (la actual Argentina). CITIES IN COMPETITION 654 1. INTRODUCCIÓN Con el descubrimiento de América en 1492 el gobierno peninsular vio aumentado sus tareas. A partir de este momento se encargó de la administración, gestión y control de los nuevos territorios. El siglo XVIII fue un período de continuas reformas en la Metrópoli y en las Colonias Indianas debido al cambio dinástico (de los Austrias a los Borbones) y al Despotismo Ilustrado. El presente estudio se centra en el período 1776-1782. En estos años se produjeron reformas significativas en la gestión de las Indias. Así, se creó el nuevo Virreinato del Río de La Plata, un nuevo Tribunal de Cuentas situado en Buenos Aires y se implantó un nuevo sistema de gobierno: las Intendencias . Estas reformas provocaron cambios en la organización política, sistemas de administración y control de los territorios indianos, y en los flujos de información contable. Una prueba de ello, fue la pérdida de poder de los Virreyes a favor de los nuevos Superintendentes de Ejército y Hacienda. En ningún caso, la implantación de las Intendencias fue fácil. Así, después de su implantación en la Metrópoli este sistema fue trasferido a América. En un primer momento se implantó en Cuba y Luisiana, posteriormente hubo intentos fallidos en Nueva España (actual México) y finalmente se instauró con éxito en el reciente Virreinato de Buenos Aires. Este éxito motivó que el gobierno peninsular intentara extender este nuevo sistema de administración y gobierno al resto de los territorios de ultramar. Según Carnegie y Potter (2000) las investigaciones de historia de la contabilidad en el siglo XVIII, sólo representan un 10,01% y las centradas en el sector público un 2,68%. Así, con este trabajo se contribuirá a cubrir un sector y espacio de tiempo, poco estudiado hasta ahora. Por otro lado, estas iniciativas, fallos, éxitos y cambios en la jerarquía de poder podrían analizarse desde un marco institucional, examinando la influencia de las presiones institucionales y la resistencia a los cambios de los agentes dominantes. Al mismo tiempo el caso podría ampliar los desafíos de esta teoría institucional (Scott, 2001). 2. MARCO TEÓRICO Desde finales de los setenta hasta nuestros días, el énfasis en los estudios organizativos se ha desplazado hacia elementos del entorno tales como símbolos, reglas, creencias institucionalizadas y sistemas normativos. Se trata de elementos culturales capaces de afectar a las organizaciones independientemente de los flujos de recursos y requisitos tecnológicos (Scott, 2001). El concepto de entorno organizativo se aplica a las condiciones externas a la organización (Meyer y Scott, 1985). Desde un punto de vista técnico, las organizaciones son consideradas de forma restrictiva como productoras de bienes y servicios para intercambiarlos en el mercado, que recompensa el control efectivo y eficiente sobre el proceso de trabajo (Scott y Meyer, 1985). Desde esta perspectiva, se espera que sobrevivan las organizaciones que mejor se adapten a los requerimientos de dicho entorno técnico (Scott, 1985). Sin embargo desde un punto de vista institucional, una característica de los entornos es la elaboración de reglas y requisitos a los que se deben ajustar las organizaciones individualmente si quieren recibir apoyo y legitimidad ACCOUNTING TRENDS 655 del entorno (Scott y Meyer, 1985). Por ello, se define la legitimidad organizativa como el grado de apoyo cultural a una organización. Esto es, como el grado en el que las consideraciones culturales establecidas permiten explicar la existencia de una organización (Meyer y Scott, 1985: 201). Así, se puede decir que la supervivencia organizativa depende de la conformidad de la organización con las reglas y procedimientos institucionalizados (Meyer y Rowan, 1977). Desde la perspectiva sociológica institucional, la atención de los investigadores se ha desplazado hacia el entorno institucional, apareciendo este entorno como proveedor de sistemas cognitivos y normativos. Así, se parte de que las organizaciones se encuentran inmersas en un determinado contexto histórico y cultural (Scott y Meyer, 1985) y que tienden a reflejar modelos o formas procedentes del entorno, mediante un proceso de institucionalización. Por tanto, los diseños organizativos responden tanto a los requisitos técnicos como a los elementos institucionales. Por ello además de la búsqueda de la eficiencia económica, las organizaciones persiguen su legitimación frente a los agentes institucionales del entorno. Esto implica que las organizaciones que han incorporado en su estructura organizacional los elementos culturales del entorno están más legitimadas que las que no los han incorporado y tienen más probabilidad de supervivencia (DiMaggio y Powell, 1983; Meyer y Rowan, 1977; Zucker, 1977). En muchos casos, este proceso se desarrolla imitando las prácticas que otras empresas ya han demostrado exitosas. Este proceso se conoce como isomorfismo mimético (DiMaggio y Powell, 1983: 151). La teoría Institucional ha sido ampliamente estudiada con relación a los cambios organizacionales. Sin embargo, todavía hay posibilidad para su utilización con relación a los cambios históricos en los sistemas administrativos y contables como se muestra en el siguiente caso (Scott, 2001). 3. ORGANISMOS DE INDIAS: PENÍNSULA Y ULTRAMAR Los nuevos territorios de ultramar supusieron para la Metrópoli, entre otros intereses, una fuente de materias primas, metales preciosos, esclavos e incremento de los ingresos por el número de contribuyentes. Por ello, era importante controlar y gestionar correctamente dichos territorios. En este apartado se estudiarán los organismos situados en la Metrópoli relevantes para la gestión y control de las Colonias Indianas, así como los que se crearon en ellas. 3.1. ORGANISMOS PENINSULARES En un primer momento los asuntos del gobierno indiano se llevaron a cabo por Juan Rodríguez Fonseca, confesor de la Reina Católica y miembro del Consejo de Castilla, ayudado en distintas ocasiones por otros consejeros de Castilla. Éste se encargaba de la gestión y organización de los viajes. Además asesoraba a los Reyes sobre nombramientos. Como consecuencia del volumen de los intercambios con la Península, en 1503 se creó la Casa de la Contratación. No sólo crecieron las transacciones comerciales, sino todos los asuntos procedentes de Indias, para lo que se creo en 1524 el Consejo de Indias, máximo representante de la administración Central de Indias en la Metrópoli. CITIES IN COMPETITION 656 3.1.1. LA CASA DE LA CONTRATACIÓN La Casa de la Contratación fue el primer organismo creado para el Nuevo Mundo. Se estableció por las Ordenanzas de 20 de enero de 1503 y estuvo en la ciudad de Sevilla hasta 1717 que se trasladó a Cádiz, permaneciendo allí hasta su desaparición. Estaba formada por un factor, encargado de la contratación de los artículos que venían del Nuevo Mundo; un tesorero, que recibía las mercaderías, mantenimientos y dinero que venían o habían en la Casa, y un contador, encargado de reflejar en libros lo que el factor contratase y lo que el tesorero recibiese o debiera cobrar. La Casa de la Contratación nació con una función principalmente comercial. Nace como factoría privilegiada y depósito exclusivo de las mercancías que iban y venían de América y como administración de los ingresos que el rey obtenía por ese motivo. Además se encargaba de la preparación y envío de las flotas con destino a dichas Colonias: “para que en ella se recojan y estén el tiempo que fuere necesario todas las mercaderías y mantenimientos y todos los otros aparejos que fueren menesteres para proveer todas las cosas necesarias para la contratación de las Indias y para las otras islas e parte que nos mandaremos” (art. 1 de las Ordenanzas de 1503). Ésta no fue su única responsabilidad a lo largo de su historia. Desarrolló funciones náuticas, se encargó del examen de pilotos de la carrera de Indias; judiciales, tenía jurisdicción civil en los procesos referentes a contratos, seguros, fletes y compañías de comercio; fiscalizadoras; de emigración y hacendísticas, cobraba y administraba determinados gravámenes sobre el tráfico marítimo, como por ejemplo el de avería354. Cuando en 1524 se creó el Consejo de Indias, la Casa de la Contratación perdió protagonismo en la administración de la Hacienda Indiana. Además, a partir de 1579 un consejero del Consejo de Indias ejerció el cargo de Presidente delegado en la Casa de la Contratación, y “dos años más tarde se creó la Audiencia de la Casa de la Contratación, de cuyas apelaciones conocería el Consejo” (García Pérez, 1998:21). Así, la Casa fue perdiendo protagonismo en los asuntos indianos, y cada vez se crearon más lazos de dependencia y subordinación entre ésta y el Consejo de Indias. En 1790, se suprimió la Casa de la Contratación, ya que, la liberalización y división del comercio entre distintos puertos de la Península, rompió el monopolio que ésta tenía sobre el comercio. Además, se habían designado jueces de arribadas en todos los puertos y se habían creado varios consulados. Éstos habían sido organismos económico-administrativos complementarios a la Casa de la Contratación en la gestión del monopolio del comercio con Indias y la organización de flotas y armadas; y vieron aumentadas sus funciones con la desaparición de la Casa. 3.1.2. El CONSEJO DE INDIAS En un primer momento los asuntos del gobierno indiano fueron competencia del Consejo de Castilla, los Reyes eligieron a Juan Rodríguez Fonseca para que se encargara de ellos, siendo ayudado en distintas ocasiones por otros consejeros de Castilla. Como consecuencia del volumen de asuntos procedentes de Indias, en 1511 se constituyó la Junta de Indias, integrada por consejeros de Castilla y años más tarde se creó el Consejo de Indias. 354 Impuesto vigente desde 1518 y destinado a sufragar los gastos originados por el mantenimiento de buques de guerra en la ruta de Indias, con el fin de proteger a los navíos que trasladaban las riquezas de América hacia la Península. ACCOUNTING TRENDS 657 La fecha de fundación del Consejo ha sido durante mucho tiempo un tema discutido por diferentes estudiosos355, sin embargo, a pesar de la disparidad de opiniones, todos coinciden en que en 1524 el Consejo de Indias era una institución distinta del Consejo de Castilla. El Consejo de Indias seguía a la corte en sus desplazamientos sin tener una residencia fija hasta 1561 que lo hizo en el Alcázar Viejo de Madrid, cuando el Rey se radicó definitivamente en el Escorial. Cuando se construyó el Palacio Real, el Consejo pasó a residir en el Palacio de los Consejos. En un principio el Consejo de Indias se regía por las Ordenanzas del Consejo de Castilla por carecer de ordenanzas propias. El 20 de noviembre de 1542 en las Leyes Nuevas se encontraban normas expresas sobre las competencias del Consejo, pero no es hasta las Ordenanzas de 1571 cuando el Consejo contó con un cuerpo legislativo propio, excepto en materia de cuentas, que se remitía a las Ordenanzas promulgadas en 1554 para la Contaduría Mayor de Hacienda de Castilla. El Consejo de Indias se creó con el objeto de que se encargara de los asuntos relacionados con el Nuevo Mundo. En la Ordenanza Nº 2 de 1571, se establecía que el Consejo de Indias tenía jurisdicción suprema en los territorios indianos (Muro Orejón, 1957). Por otra parte, cabe destacar su carácter espiritual hasta la segunda mitad del siglo XVIII: “el objetivo principal que debía perseguir el Consejo en el despacho de los negocios de Indias era de tipo espiritual: la conversión a la fe de los infieles” y un cambio después a esta fecha: “En la segunda mitad del siglo XVIII, otros intereses, de carácter político y económico, adquirieron una particular relevancia” (De Borges, 1970, citado por García Pérez, 1998:18). Además el Consejo desempeñaba numerosas funciones y de materias diversas, como lo concerniente al ámbito eclesiástico, de gobierno, justicia, guerra y hacienda. En cuanto al ámbito eclesiástico, era el responsable del Regio Patronato sobre la Iglesia de las Indias, marcaba su funcionamiento y las directrices de su organización. Además concedía el plácet a las bulas356 y breves papales357 en dichos territorios, y era el encargado de proponer al Monarca los candidatos para ocupar los altos cargos eclesiásticos. En el orden judicial, el Consejo hacía las veces de Tribunal Supremo de Justicia en materia civil y criminal, y como tal se ocupaba de las apelaciones de segunda suplicación, de las residencias y visitas de Virreyes358, oidores359 y gobernadores360, y de las comisiones. Éste entendía en las apelaciones contra las sentencias emitidas por las audiencias americanas, la Casa de la Contratación y los Consulados de Sevilla y Cádiz. 355 Algunos autores como “Antonio León Pinelo en sus Tablas Cronológicas del Consejo de Indias, del año 1645, sostiene que la fundación del Consejo tuvo lugar el año 1511”, en 1647, el doctor Solórzano Pereira defendía “que el Consejo Real y Supremo de las Indias se estableció el 1 de agosto de 1524, fecha que asume como común opinión Dánvila y Collado en 1892”, en 1973 “Díez de la Calle para quien el Consejo Real y Supremo de las Indias surgió en el año 1518”, y en el año 1969 “el profesor Ramos sitúa el nacimiento de esta institución entre el día 6 y el 23 de marzo del año 1523” (García Pérez, 1998:16 y 17). 356 Pácet: Aprobación . Bula: Documento por medio del cual, el Papa concedía a un sujeto algún privilegio, gracia o concesión (Diccionario de la Real Academia de la Lengua,1992). 357 “Documento pontifício redactado en forma menos solemne que las bulas, expedido para llevar la correspondencia papal y dictar resoluciones concernientes al gobierno de la Iglesia.” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua,1992). 358 Máximo representante del poder central en América. 359 Ministro que en las Audiencias oía y sentenciaba las causas y pleitos. 360 Ejerce el gobierno en los territorios de su jurisdicción, las gobernaciones. CITIES IN COMPETITION 658 Referente a sus facultades gubernativas éste preparaba y proponía al Rey las leyes, ordenanzas, pragmáticas y provisiones que debían aprobarse, así como la modificación de las existentes o su derogación. Examinaban las que “formasen los prelados361, capítulos, cabildos y conventos de las religiones” y las que hacían los “Virreyes, Audiencias, concejos y otras comunidades de Indias”. Además proponía al Rey las personas que debían ocupar los cargos de responsabilidad en el gobierno y en la administración de las Indias362. (Indif.Gral. citado por García Pérez, 1998:20). En el terreno militar, intervenía en los asuntos relacionados con la organización bélica, defensa de las Colonias ultramarinas y en las expediciones de conquista. Pero no fue así siempre, en 1600 se creó la Junta de Guerra, y a partir de este momento fue ésta la que se encargó de las tareas militares y de defensa de los territorios ultramarinos. Por otro lado, el Consejo llevó una importante tarea legislativa, que se plasmó en dos grandes recopilaciones, la de 1680 y la de 1797. Tenía la máxima dirección en lo referente al comercio y navegación con los territorios de ultramar y disponía de los recursos generados por éstos, recibidos a través de la Casa de la Contratación. Además actuaba de Tribunal de Cuentas, a través de la Contaduría General, recibiendo las cuentas de los caudales que remitían los Oficiales Reales sobre los territorios americanos y fiscalizando las Cajas Reales situadas en el Nuevo Mundo. Pero a pesar de que era Tribunal Supremo y poseía amplias funciones, como se ha señalado anteriormente, esta situación no se mantuvo durante toda su existencia. En el siglo XVIII se crearon las Secretarias de Estado y del Despacho, lo que afectó a la estructura, organización y funciones del Consejo de Indias. A partir de este momento el gobierno pasó a estar centralizado en la figura del Rey y de sus Secretarios de Estado y del Despacho. En 1717 se promulgaron varios decretos que afectaron a la organización del Consejo de Indias. En estos decretos se dio orden para la reducción del número de miembros del Consejo, se señaló las reglas para un mejor funcionamiento de las Secretarías y se estableció la Vía Reservada363 en materia de gobierno de Indias. Concretamente en el Decreto de 11 de septiembre de dicho año se indicaban los temas que debían tramitarse por la Vía Reservada y cuales por el Consejo, “por la vía reservada debía tramitarse todo lo que directa o indirectamente se refiriera al manejo de la real hacienda, guerra, comercio y navegación de Indias y España, así como las provisiones de empleos, cargo y órdenes respectivas a estas cuatro materias y sus incidencias y dependencias” (García Pérez, 1998:43). Ligados al Consejo de Indias se encontraban varios organismos con distinto nivel de dependencia como la Escribanía de Cámara, la Cámara del Consejo y las Secretarías. 3.1.3. LA CONTADURÍA DEL CONSEJO DE INDIAS La Contaduría del Consejo es la Oficina del Consejo se creó como consecuencia de la necesidad de la Corona por controlar no sólo los recursos ligados a los viajes que se hacían al Nuevo Mundo, sino a los de dichos 361 Superior eclesiástico constituido en una de las dignidades de la Iglesia, como abad, obispo o arzobispo. 362 Al igual que la Cámara de Castilla en el Consejo de Castilla, la Cámara de Indias en el Consejo de Indias, desarrollaba esta función a partir de su creación el 25 de agosto de 1600. 363 Comunicación directa entre el Rey y el Secretario. Por tanto se suprime el paso por el Consejo de Indias de muchos temas. ACCOUNTING TRENDS 659 territorios. Una prueba de ello fue que, dos funcionarios reales de la Hacienda acompañaron a Colón en su segundo viaje y que miembros del Consejo de Indias intervinieron en materia de cuentas. En 1528 se creó el cargo de Contador de Cuentas y en 1567 aparecieron por primera vez contadores en propiedad364. A mediados del siglo XVI se creó la Oficina de la Contaduría Mayor dentro del Consejo, cuya función fue la de encargarse de las cuentas de los territorios indianos. Años más tarde, en 1578 el número de contadores se amplió a cuatro, como consecuencia de las funciones encomendadas a dicha Oficina. En enero de 1717 pasó a depender de la Vía Reservada. En un primer momento, la Contaduría no contaba con unas Ordenanzas propias para su organización interna y funcionamiento, sino que las Ordenanzas de 1571 del Consejo de Indias, remitían a las promulgadas en 1554 para la Contaduría Mayor de Castilla. Sólo en 1577, se legisló específicamente en las Adiciones para la exacta dirección de la Contaduría General del Consejo de Indias, firmada por Juan Ledesma (Contaduría, legajo 1780). Las funciones de la Contaduría del Consejo, fueron variadas. Entre otros asuntos se encargó de las cuentas del Consejo de Indias365, de la revisión de las cuentas de la Casa de Contratación366, y de las rentas gestionadas por los Consulados de Sevilla y Cádiz. Además, debía revisar las cuentas enviadas por los distintos Oficiales Reales de las Cajas Reales situadas en Indias. La composición de la oficina varió a lo largo de su historia. En la primera mitad del siglo XVIII estaba formada por contadores numerarios, no numerarios y oficiales de libros. Esta estructura quedó rota en 1751 cuando se concedió a Joaquín Ruiz de Porras el cargo de nueva creación, de Contador General de la Contaduría del Consejo de Indias. Puesto que pasó a Felipe de Altolaguirre en 1753 tras la jubilación del anterior contador. Entre las propuestas de reforma de Altolaguirre se encontraba una nueva plantilla compuesta por un Contador General, un oficial mayor, y varios oficiales. Esta propuesta se recogió con algunas modificaciones en el Real Decreto de 27 de marzo de 1760 por el que se reformó la Oficina de la Contaduría del Consejo. 3.2. ORGANISMOS DE ULTRAMAR En este epígrafe se describirán los organismos que se ubicaron en las Indias para su gobierno, control y gestión. Aunque fueron muchos y diversos, en este apartado se hará una descripción de los más relevantes: Virreinatos, audiencias, gobernaciones, Cajas Reales y Tribunales de Cuentas. Los Virreinatos estaban encabezados por la figura del Virrey, nombrado por el rey367 y representante de la Corona en las Indias. Éstos tenían en su poder, entre otros, los títulos de gobernador, presidente de Audiencia virreinal, capitán general, ordenador de la Real Hacienda y Vicepatrono de la iglesia del territorio de su jurisdicción. Los Virreinatos se subdividían en distritos audienciales. Así, en el siglo XVI se crearon dos Virreinatos, el de Nueva España (1535) y el del Perú (1544). Según la Recopilación de las Leyes de Indias de 1680, el primero de ellos comprendía los distritos de las Reales Audiencias de Santo Domingo de la isla de la Española, de México, 364 Funcionarios. 365 Por ejemplo, el sueldo de los miembros del Consejo. 366 Sobre todo en lo referente a las cuentas del impuesto de avería. 367 Se nombraba a propuesta del Consejo de Indias o de la Secretaría del Despacho Universal, según épocas. CITIES IN COMPETITION 660 de Guatemala, Guadalajara y de Manila; y el segundo las Reales Audiencias de Panamá, Lima, Santa Fe de Bogotá, de los Charcas, San Francisco de Quito, Chile y de la Trinidad y puerto de Buenos Aires. Figura 1: Los Virreinatos de América368 En el siglo XVIII se crearon dos nuevos Virreinatos: el de Nueva Granada (1718) y el de Río de la Plata (1776). Con relación a las Audiencias, eran la máxima representación de la justicia del Rey en las Indias, ya que contaba tanto con la jurisdicción civil como la criminal. Existían distintos tipos: virreinales, pretoriales y subordinadas. Las primeras eran las de mayor atribuciones y estaban presididas por el Virrey369. Las primeras que se crearon fueron México y Lima (correspondientes al Virreinato de Nueva España y Perú, respectivamente) y las segundas, las de Santa Fe de Bogotá y Buenos Aires (correspondientes al Virreinato de Nueva Granda y Río de la Plata, respectivamente). Las Audiencias pretoriales, estaban presididas por el gobernador370 o/y capitán general371, y las subordinadas por una autoridad judicial, aunque en el tema administrativo, dependían del capitán general o del Virrey. Independientemente del tipo que fuesen sus funciones eran principalmente judiciales, actuaban de Tribunales de segunda instancia y dependía jurídicamente del Consejo de Indias. En diversas ocasiones ejercían funciones de asesoramiento a los Virreyes en temas de gobierno y fiscalización, y funciones hacendísticas. Hasta la creación de los Tribunales de Cuentas en 1605 se encargaban de tomar y ordenar las cuentas de los Oficiales de las Cajas reales. 368 Web de The University of North Carolina al Chapel Hill, 2003. 369 Aunque en los asuntos judiciales no tenían ni voz ni voto. 370 En caso de que la vinculación a la posesión del territorio no necesitara presencia militar. 371 En el caso de que se requiriera poder militar en la zona. ACCOUNTING TRENDS 661 Los terceros representantes directos del Rey en las Indias eran los gobernadores. La gobernación de un territorio estaba vinculada a la toma de posesión del mismo, ya que mediante un contrato372entre el Rey y el gobernador, se fijaban los territorios a gobernar por éste, previa conquista de ellos. En aquellos lugares donde permaneció la resistencia indígena, haciendo falta un poder militar constante, los gobernadores se llamaron capitanes generales y las gobernaciones capitanías generales. Las Cajas Reales, es uno de los organismos más relacionados con la Hacienda de América. Éstas se crearon para controlar los recursos de las Colonias y se ubicaron en las ciudades, capitales de los reinos y provincias, y donde por alguna razón había una concentración de riqueza, por ejemplo una mina. Intervenían en la gestión de la Hacienda Real, velaba por la buena administración e intereses de la Corona. Se componían de un contador que controlaba lo que entraba y salía de la Caja, un tesorero, que recibía cobros y efectuaba pagos; un factor, que se encargaba de los ingresos en especie; y un veedor373, que acompañaba a cada expedición para recaudar la parte correspondiente al rey. Los cargos de veedor y factor se refundieron en el cuarto decenio del s.XVI. Existían categorías: principales y sufragáneas. Las últimas dependían de las primeras y tenían la obligación de enviarles lo recaudado. Las principales se situaron en las cabeceras de los Virreinatos y gobernaciones, y eran administradas por oficiales reales. Recaudaban lo de su territorio y recibían el remanente las Cajas sufragáneas, ayudaban a las cajas que no podían autoabastecerse enviándoles fondos y lo sobrante lo enviaban a la Caja capital del Virreinato de donde se remitía a la Metrópoli (Donoso Anes, 1996:50). Las Audiencias realizaron funciones fiscalizadoras con las Cajas antes de la creación de los Tribunales de Cuentas. Figura 2: Flujos de información hasta la creación de los Tribunales de Cuentas374 A finales del siglo XVI se habían establecido Cajas Reales en casi todas las provincias americanas y sus oficiales conocían de las causas de hacienda. Sin embargo, la fiscalización de los oficiales del fisco regio y la puntual rendición de cuentas por parte de éstos fue de preocupación para la Corona, por lo que envió visitadores a las distintas Cajas, atribuyó a las Audiencias tareas fiscalizadoras y envió contadores desde la Metrópoli a las Indias como medidas de control. Pero a pesar de éstas, la rendición de cuentas siguió con retrasos prolongados (Sánchez-Arcilla Bernal, 2000, pp 324). 372 Denominado capitulaciones. 373 Cuando este tipo de actividades disminuyó o desapareció, se limitó a velar por los intereses reales en las fundiciones. 374 Basado en la tesis doctoral de Donoso Anes, A. CITIES IN COMPETITION 668 SCOTT, W.R. (1985): “Environments organization: net, cultural and historical elements”, Organizational environments: ritual and rationality, Meyer and Scott (Editors), Sage Publications Inc., Beverly Hills, 3ª edición, pp.155-175. SCOTT, W.R. 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