El modelo norteamericano de TDT. Notas para un análisis comparado con la experiencia europea

I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 Título: El modelo norteamericano de TDT. Notas para un análisis comparado con la experiencia europea. Nombre y apellidos: María Trinidad García Leiva Institución: Universidad Complutense de Madrid, doctorando, becaria FPU (MEC) Eje temático: políticas de comunicación y cultura Palabras clave: televisión digital terrestre, políticas de televisión, transición digital 1. Introducción A pocos años de cumplirse una década de los primeros intentos de digitalización de las redes televisivas terrestres en Estados Unidos y Europa, la transformación definitiva de la televisión tradicional no tiene marcha atrás, encarnada en los procesos de introducción de la televisión digital terrestre (TDT) y el fin de las emisiones analógicas (apagón). La carrera por alcanzar los primeros puestos de estos desarrollos quedó establecida cuando Estados Unidos logró con el desarrollo de su estándar ATSC, a diferencia de Japón y la Unión Europea (UE), proponer una tecnología no ya analógica sino digital para mejorar la calidad de la difusión televisiva. Desde entonces, diversos han sido los motivos y las políticas aplicadas en Norteamérica y los países miembros de la UE para digitalizar definitivamente todo el proceso productivo de la televisión hertziana. Este trabajo tiene por objetivo detectar qué modelo de TDT se está configurando en cada una de estas regiones, en función del análisis de una serie de variables que son útiles tanto para la caracterización del servicio como para el establecimiento de similitudes y diferencias: oferta, cobertura, demanda, modelo de negocio y papel del servicio público. La intención es establecer un balance provisional que permita comparar la experiencia estadounidense con la europea. 1 Para ello, en primer lugar, el texto se detendrá brevemente en los orígenes y desarrollo de la TDT en los Estados Unidos con la intención de describir las políticas allí aplicadas y esbozar los principales elementos que conforman su modelo de servicio. En función de ello y tomando como punto de partida investigaciones anteriores que describen el desarrollo y grado de implantación de la TDT en los países que conforman la UE, se propondrá una caracterización del modelo europeo para dar paso, finalmente, al análisis comparativo. 1 Datos actualizados a finales de septiembre de 2006. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 2 2. Estados Unidos: de la alta definición a la seguridad nacional El acercamiento inicial del ente regulador estadounidense, la Federal Communications Commission (FCC), a la introducción de la TDT, se sustentó en otorgar a los emisores terrestres existentes capacidad espectral adicional para que simultanearan su servicio analógico en alta definición digital por aproximadamente una década, al final de la cual, debían cesar sus emisiones analógicas y devolver al Estado el espacio dejado vacante. Para cuando este plan se plasmara legalmente en la Telecommunications Act de 1996, la obligación de emitir en alta definición había desaparecido. A cambio de esta flexibilidad en el uso de las frecuencias asignadas, los broadcasters se comprometieron a alcanzar el apagón analógico el 31 de diciembre de 2006 mediante un apretado calendario. Entre el 1 de mayo de 1999 y la misma fecha del año 2003, todas las estaciones debían estar emitiendo en digital. Sin embargo, su permanente lobby sobre el Congreso, logró que la Balanced Budget Act de 1997 estableciera que las estaciones podrían continuar emitiendo en analógico más allá del 2006 hasta tanto al menos el 85% de los hogares estuviera equipado para recibir TDT (ya fuera directamente o mediante el cable o el satélite). Así pues, el relajamiento de los dos únicos requisitos que los emisores debían atender (alta definición y fecha cierta de apagón), a cambio de recibir gratuitamente una capacidad espectral que bloqueaba el ingreso de nuevos agentes al sector, pondría tempranamente de manifiesto que los broadcasters serían los grandes beneficiados de este proceso (Galperin, 2004). A pesar de que el inicio de las primeras emisiones terrestres digitales se produjo con cierta antelación, a finales de 1998, el desarrollo del servicio no continuaría a buen ritmo. Muchas estaciones, especialmente las más modestas y/o pertenecientes a mercados demográficamente más pequeños, se toparon con importantes dificultades técnicas y económicas para cubrir los plazos (Prado y García, 2003). Ello obligó a la FCC a reconsiderar su planificación original y a asumir que no sería factible recuperar las señales televisivas analógicas para 2006, por lo que aplazó hasta finales de 2004 la obligación de emitir en simulcast para las estaciones comerciales, y extendió hasta el 2005 el plazo para los emisores públicos.2 Es preciso señalar que además de las dificultades mencionadas, otros dos motivos contribuyeron al retraso de los planes originales (ibídem): la actitud de los cableoperadores que se han negado a transportar la señal de TDT, y la ausencia de disponibilidad en el 2 Según la NAB, 1.566 radiodifusores emitían en digital en 211 mercado al 21 de agosto de 2006 (un listado de las estaciones operativas en digital se encuentra disponible en http://www.fcc.gov/mb/video/files/dtvonair.html y http://www.nab.org/Newsroom/Issues/digitaltv/DTVstations.asp) I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 3 mercado de receptores apropiados y asequibles para recibir el servicio. Mientras que el primer elemento no ha cambiado, la FCC ha intentado neutralizarlo actuando sobre el segundo. En agosto de 2002, la FCC ordenó que todo televisor de nueva fabricación tuviera integrado un receptor de TDT para que no hiciera falta comprar un descodificador. Esta medida, que debe estar implementada en su totalidad para mediados de 2007, fue recurrida por los fabricantes de equipamiento ante los tribunales, aunque sin éxito. De hecho, ha sido acompañada por otra decisión conocida con la denominación plug-and-play, gracias a la cual se autorizó la fabricación de receptores con descodificador integrado que permitan la conexión directa al cableoperador. Este televisor dual que permite conectarse automáticamente a la red de cable, al tiempo que descodifica la señal de TDT, es para muchos un principio de solución para la principal dificultad en el desarrollo del servicio que señala la National Broadcasting Association (NAB). En un escenario en el que casi dos tercios de los hogares reciben la señal televisiva a través del cable, y aproximadamente un 20% vía satélite, la asociación reclama al Gobierno que se obligue a estos dos soportes a difundir las señales de TDT. Mientras que en líneas generales los operadores satelitales han ido incorporando progresivamente la programación de TDT para enriquecer su oferta, el cable se resiste a aplicar la norma must carry que existe para la televisión terrestre analógica, a su versión digital (dual carriage). Argumentan que dicha obligación sólo aplica al mundo analógico ya que la FCC no se ha pronunciado explícitamente al respecto,3 y que además deberían lidiar con las diferentes calidades de emisión con que trabajan las estaciones (multicasting y alta definición). Este asunto ha sido especialmente polémico, ya que a pesar de las promesas iniciales de los broadcasters, las emisiones terrestres en alta definición se reducen en la actualidad al servicio público y al prime time de las grandes cadenas (ABC, CBS, Fox, NBC y WB). A finales de 2005, 585 estaciones emitían en multicasting su productos locales (canales dedicados a la información local, el tiempo, el público infantil), mientras que repetían en alta definición la programación de la cadena a la que se encontraban afiliadas (NAB, 2005). La presión sobre la FCC para acelerar el ritmo de la migración ha ido aumentando en paralelo a la batalla en torno a la norma must carry y el progresivo cuestionamiento del umbral del 85% establecido como condición para el apagón. Los intereses económicoindustriales implicados, pero también las motivaciones políticas, acabaron por confluir en la idea de que el establecimiento de una fecha cierta para la devolución de las frecuencias 3 La Comisión decidió unánimemente denegar el must carry a la TDT en 2001. Tal postura ha vuelto a ser confirmada a principios de 2005. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 4 analógicas era indispensable. Por ello, la FCC puso en marcha el proceso de configuración definitiva del mapa espectral de TDT.4 El Congreso empezó a mostrarse cada vez más interesado en los fondos que supuestamente se podrán obtener de la subasta del espectro (estimados entre los 10 y 30 billones de dólares), en tanto que fuente de ingresos extraordinaria para paliar el déficit federal, mientras que las motivaciones político-militares comenzaron a ganar cada vez más adeptos. Después de que la Comisión del 11-S resaltara la necesidad de aumentar el espectro destinado a los first responders en caso de emergencia (policía, bomberos, servicios sanitarios, etc.), el argumento de la seguridad nacional se convertiría en una variable trascendental. En el contexto de las negociaciones parlamentarias de 2005 para establecer el presupuesto público del año siguiente, el 2009 comenzó a ganar adeptos como fecha posible para el apagón. Finalmente se confirmó con la Digital Television Transition and Public Safety Act, refrendada por el Ejecutivo a principios de 2006, que establece que el fin de las emisiones televisivas terrestres analógicas se producirá el 17 de febrero de 2009 y que se destinarán hasta 1.5 billones de dólares para subsidiar la compra de descodificadores. La ayuda se destinará a los hogares que dependen exclusivamente de las emisiones terrestres para recibir televisión y que no han migrado voluntariamente a ninguna plataforma digital. Se sostiene que el apagón liberará 108 MHz de espectro de gran calidad, de los cuales 24 MHz se destinarán a usos relacionados con la seguridad pública, mientras que los 84 MHz restantes se asignarán a servicios inalámbricos avanzados. La Comisión deberá iniciar la subasta de este espectro a más tardar en enero de 2008, ya que parte de las ganancias obtenidas se destinarán al fondo Digital Television Transition and Public Safety Fund. Este será gestionado por la National Telecommunications and Information Administration (NTIA), una agencia directamente relacionada con el Ejecutivo, y financiará un programa educativo destinado a los consumidores, además del mencionado proyecto de reconversión de equipamiento. Se ha autorizado a la entidad a poner en marcha las ayudas durante el año fiscal 2007, y es muy probable que las mismas se concreten en el otorgamiento de hasta dos cupones de 40 dólares por hogar. Como se estima que podrían financiarse hasta 37.5 millones de cupones, los fabricantes de equipamiento calculan que las economías de escala que al fin se harán posibles, permitirán producir descodificadores que se vendan a aproximadamente 50/ 60 dólares. 4 Desde agosto de 2004, la FCC ha suspendido el otorgamiento de frecuencias para llevar adelante un proceso en tres etapas, a lo largo de las cuales, los broadcasters han comunicado su preferencia espectral a la Comisión y esta ha efectuado las correspondientes designaciones tentativas de canales. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 5 Implantación de la TDT en Estados Unidos General Inicio de pruebas mediados 90 Legislación 1996 Lanzamiento en pruebas 1997 Lanzamiento oficial finales 1998 Apagón analógico 2009 Organización del Servicio Canales por multiple 1 (HD) – 4 (SDTV) Mecanismo de asignación directa: una frecuencia digital para cada emisor existente Gestión del multiple a cargo del broadcaster Modelo de negocio en abierto, altamente dependiente de la publicidad Subsidios previstos para la demanda Fuente: elaboración propia 3. El modelo norteamericano Para alcanzar el fin de las emisiones televisivas terrestres analógicas, la FCC debe aún finalizar un plan espectral post-apagón y consensuar un calendario de migración. Se ha descartado un proceso en fases, región por región, debido a los problemas de “fronteras” existentes entre las áreas de cobertura de casi 1.700 emisores. Las responsabilidades de los principales involucrados en la transición es otra cuestión que debe ser decidida, ya que el Congreso ha fijado la fecha definitiva de apagón pero no liderará su implementación. También deberán resolverse otros asuntos como la obligación del cable respecto de la TDT y las obligaciones futuras de servicio público para los broadcasters. A pesar de estos problemas pendientes, el análisis precedente permite esbozar los principales elementos que conforman lo que aquí se denomina el modelo norteamericano de TDT. El mismo, detallado a continuación, se caracteriza por una oferta en la que conviven en tensión alta definición y multicasting, con cobertura cuasi universal pero baja penetración y reproducción de los arreglos político-económicos existentes, que han dado lugar a un sistema televisivo mercantil altamente dependiente de la publicidad y en el que el servicio público continúa relegado a un papel subsidiario. a- Oferta en abierto, liderada por la alta definición en la difusión de la franja prime time y los contenidos estrella, motorizada por emisores privados con ánimo de lucro. En tanto las obligaciones inicialmente establecidas a los broadcasters para la introducción de la TDT fueron casi inexistentes, los contenidos en alta definición acabaron por confinarse a las emisiones de las cadenas más importantes, mientras que el conjunto del sector ensaya diversas fórmulas de difusión multicanal y/o servicios adicionales. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 6 La implantación de la TDT a partir de las reglas de juego heredadas de la televisión terrestre analógica, está dejando intactos los arreglos político-económicos existentes en el sector, preservando la supervivencia del modelo terrestre vigente: emisión en abierto, predominantemente en manos de actores privados con ánimo lucro hegemonizados por las networks. De esta manera, se hace evidente que si los emisores han “respondido” con su compromiso de inversiones a la acción del Gobierno que les otorgó el monopolio de la TDT, es porque gracias a ello tienen asegurada cierta previsión en un proceso que no alterará el statu quo vigente. b- Servicio público subsidiario. Pero es justamente la incapacidad de la FCC para imponer obligaciones mínimas a los emisores, ejemplificada con las sucesivas dilaciones en la implantación del servicio, lo que revela la falacia del modelo de difusor privado con ánimo de lucro como public trustee sobre el que descansa el régimen de radio y televisión norteamericano (Galperin, 2004), al tiempo que manifiesta el “olvido” sistemático al que somete la política audiovisual norteamericana al servicio público. Si el mismo ha resistido a sus más feroces opositores, quienes acabaron por aceptar su existencia, no ha sido más que a condición de una supervivencia marginal y pobremente subsidiada (McChesney, 2004). Tal caracterización encuentra continuidad en el nuevo entorno digital. b- Cobertura universal. A pesar de lo anterior, el modelo norteamericano promueve la cobertura universal del servicio, ya que su viabilidad depende de un alto grado de penetración. Sin embargo, la buena cobertura que está logrando la TDT (o DTV) en Estados Unidos, no se corresponde con la baja penetración existente, ya que el servicio se enfrenta a dos dificultades: la lentitud de adquisición de televisores digitales o adaptadores por parte de los usuarios (tanto por su coste como por la aún escasa y poco diferenciada oferta de contenidos y servicios), que parecería sin embargo mejorar,5 y el elevado número de hogares que reciben la televisión tradicional a través de plataformas de cable o satélite. Al respecto, como el soporte con mayor penetración es el cable, su negativa a transportar las nuevas señales TDT se ha convertido en el principal obstáculo para el desenvolvimiento del servicio. d- Modelo de negocio altamente dependiente de la publicidad. En conexión directa con la continuidad del modelo televisivo terrestre existente, debido al reducido peso de los presupuestos públicos en el financiamiento televisivo y las incertidumbres que rodean la comercialización de los servicios de tipo adicional, la publicidad sigue jugando un papel fundamental en el modelo de negocio de la TDT norteamericana. Sin embargo, la caída 5 Se estima que 15.3 millones televisores con descodificador digital integrado se venderán en 2005, 24.3 millones en 2006 y 32.1 millones en 2007, y que el precio del equipamiento se ha reducido en un 75% a lo largo de los últimos cinco años (FCC, 2006). I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 7 sistemática del share de las networks y el ascenso imparable de la competencia de otras redes televisivas (FCC, 2006), pone de manifiesto la necesidad de nuevas fórmulas económicas para el sostenimiento futuro del servicio. e- Demanda definida en términos consumo. Aunque el perfil de la demanda se encuentra en buena medida en construcción, puede afirmarse que esta se define más en función de las directrices del consumo que de la participación ciudadana, por lo que su representación es virtualmente inexistente en los organismos de definición de políticas públicas de comunicación. Esta situación también se manifiesta en la existencia de un servicio público con escasa presencia e incidencia real, y esfuerzos informativos y educativos que se reducen a brindar información on-line sobre qué es la televisión digital (www.dtv.gov). Por tanto, si el acceso universal se promueve a través de medidas como el programa de ayuda a la adquisición de equipamiento, ello responde más que a un interés democratizador, a un objetivo mercantil de tipo práctico: no dejar fuera ni a un solo consumidor potencial. 4. Europa: del modelo de pago a la heterogeneidad A mediados de los noventa, casi todos los gobiernos europeos esgrimían ya un conjunto de razones, en gran medida comunes, para introducir la TDT (Brown y Picard, 2005: 339): permitir a sus ciudadanos participar en la sociedad de la información, expandir las oportunidades para las industrias nacionales de programas e infraestructuras, habilitar un mayor número de canales terrestres para fomentar la competencia al interior de esta red y entre esta y el cable y el satélite (Reino Unido, España, Italia, Francia), efectuar el apagón para liberar espectro para otros usos (Reino Unido), ayudar a que los operadores terrestres recuperaran la audiencia perdida frente al satélite (Suecia y Finlandia), proteger la soberanía cultural a través del fortalecimiento de la regulación televisiva doméstica (Suecia), y promover programas de interés especial y regional (Alemania). La diversidad de opciones de política asumidas en Europa para impulsar la televisión digital, ha supuesto, en el caso de las redes terrestres, la existencia de diferentes escenarios nacionales que, a pesar de ello, coexisten bajo el paraguas de una política audiovisual europea común. Esta se ha caracterizado por favorecer la lógica del mercado como principio rector de la transición hacia el fin de las emisiones analógicas de televisión. Sin embargo, a más de cinco años de los primeros intentos de digitalización de las redes terrestres para encarar el denominado apagón analógico, los lentos y desiguales avances obtenidos por los Estados miembros ponen de manifiesto el fracaso absoluto de una política sustentada en actuaciones minimalistas y de corte técnico-industrial (García Leiva, 2006). Mientras que el Reino Unido detenta claramente el liderazgo en términos de penetración, I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 8 Finlandia le sigue de cerca e Italia y Suecia ostentan lejanos aunque parejos tercer y cuarto puesto (DGTVi, 2006: 62). Las políticas comunitarias posicionan a la UE como simple organizador y coordinador del proceso, dejando de lado cualquier posibilidad de intervención directa sobre el mercado. Es fundamental que la TDT sea una realidad, pero para hacer posible la definitiva liberalización del espectro que contribuirá con la convergencia de medios, redes y equipamientos de la que se nutre la sociedad de la información, que a su vez, permitirá cumplir con los objetivos de la Agenda de Lisboa para 2010. Así pues, se verifica que los Estados miembros acabaron encarando la introducción del servicio de formas radicalmente diversas, lo que ha dado lugar a un variado conjunto de experiencias nacionales que responden, además, a especificidades tales como el tamaño de cada mercado audiovisual, su desarrollo digital previo y los equilibrios de intereses existentes. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 9 Implantación de la TDT en Europa General Suecia Reino Unido España Finlandia Alemania Italia Francia Noruega Dinamarca Inicio de pruebas 01/04/1999 1996 1997/ 1998 1999 1998 (Roma, Torino & Palermo) junio 2000 1999 Legislación mayo 1997 julio 1996 octubre 1998 mayo 2003 primavera 2002 2001 modificada 2003 agosto 2000 actualizada 2004 2002 (finalizada 2004) diciembre 2002 (revisada 2003) Lanzamiento en pruebas abril 1999 septiembre 1998 mayo 2000 (Quiero) agosto 2001 noviembre 2002 2003/4 17/01/2005 2005 (finales 2006 para NTV) abril 2005 (MUX1 – emisor público) Lanzamiento oficial septiembre 1999 noviembre 1998, relanzamietno octubre 2002 mayo 2000 (Quiero), relanzamiento diciembre 2005 octubre 2002 marzo 2003 (por región) 1º enero 2004 31/03/2005, en abierto; marzo 2006, de pago inicio progresivo 2007 abril 2006 (MUX1; múltiples 2 a 4 por adjudicar) Apagón analógico 01/02/2008 (si 98% cobertura) 31/12/2012 (inicio 2008) 3/4/2010 31/10/2007 iniciado, completada para 2010 2012 (inicio 2008) 01/01/2011 01/01/2008 finales octubre 2009 Organización del Servicio Canales por multiple 4-5 4-8 4 4-5 4-5 4-6 5-6 4-5 4-5 Mecanismo de asignación por canal (concurso) por múltiple (concurso) por canal digital (concurso) por canal (concurso) por canal y múltiple (concurso)* por múltiple, los canales los elige el adjudicado (concurso) por canal (concurso) por múltiple, los canales los elige el adjudicado (concurso) por canal (emisores públicos) y múltiple (concurso - ¿subastas?) Gestión del multiple a cargo de Boxer (subsidiaria estatal), junto con otros servicios técnicos a cargo de los operadores con obligaciones de servicio público (BBC, SDN, Digital 3&4) y NGW (operador red) a cargo operadores audiovisuales a cargo de una firma creada y compartida por los emisores a cargo de una firma creada y compartida por los emisores o de quien explota el múltiple en manos de quien explota el múltiple seleccionado u operado por los canales que comparten el múltiple en manos de quien explota el múltiple único operador para la futura plataforma; emisores MUX1 comparten su gestión Modelo de negocio mixto (inicialmente de pago) mixto (inicialmente de pago) en abierto (inicialmente de pago) mixto (inicialmente en abierto) principalmente en abierto (canales de pago son posibilidad) mixto (servicios de prepago por evento) mixto se prevé mixto en abierto (se prevé mixto a partir nuevos lanzamientos) Subsidios** ¿a la oferta? ayudas a la demanda vulnerable - - a la oferta (emisores comerciales) y la demanda (STBs) a la demanda (STBs) - - - * varía en cada länder ** mientras que la Comisión Europea investiga una denuncia por supuestas ayudas estatales anticompetitivas otorgadas para financiar el desarrollo del servicio en Suecia y se ha abierto una investigación por el subsidio italiano, aquellos otorgados en Berlín han sido declarados ilegales Fuente: DBV, Analysys (2005) y elaboración propia (septiembre, 2006). I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 16 Bibliografía Analysys, 2005. Report on the public policy treatment of digital terrestrial television (DTT) in communications markets. Informe elaborado para la Dirección General Sociedad de la Información y Medios, Comisión Europea, agosto. Brown, Allan y Picard, Robert, (eds.), 2005, Digital Terrestrial Television in Europe. New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates. Delgado, Matilde y Larrégola, Gemma, 2003. “Análisis de planteamientos, propósitos y despropósitos. Contenidos y servicios de la TDT en Europa”. Telos Segunda Época, Nº 57, octubre-diciembre. DGTVi, 2006. L’Europa Verso il Digitale Terrestre. Informe preparado para la Segunda Conferencia Nacional DGTVi, 15 y 15 de julio, Nápoles. DigiTAG, 2006. Analogue Swithc-off. Strategies to end analogue terrestrial television in Europe. Geneva: DigiTAG. En http://www.digitag.org/DVBHandbook.pdf (junio 2006). FCC, 2006. 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