Cooperação regional em segurança e defesa: a União Europeia e a UNASUL

Uminho | 2019 Blenda Karoline Ribeiro Evangelista COOPERAÇÃO REGIONAL EM SEGURANÇA E DEFESA: A UNIÃO EUROPEIA E A UNASUL Universidade do MinhoEscola de Economia e GestãoBlenda Karoline Ribeiro Evangelista COOPERAÇÃO REGIONAL EM SEGURANÇA E DEFESA: A UNIÃO EUROPEIA E A UNASUL outubro de 2019 Dissertação de Mestrado Mestrado em Relações Internacionais Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Laura C. Ferreira-Pereira e sob a coorientação da Professora Doutora Alena Vysotskaya Guedes Vieira Universidade do MinhoEscola de Economia e GestãoBlenda Karoline Ribeiro Evangelista COOPERAÇÃO REGIONAL EM SEGURANÇA E DEFESA: A UNIÃO EUROPEIA E A UNASUL outubro de 2019 iii AGRADECIMENTOS À Professora Doutora Laura Ferreira-Pereira e à Professora Doutora Alena Vysotskaya Guedes Vieira, da Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho, um enorme agradecimento pelo tempo despendido e pela orientação neste projeto. Agradeço pela dedicação e disponibilidade com que sempre me guiaram para que esta Dissertação fosse concluída. À minha Mami, que é a mulher mais forte que eu conheço e que me inspira todos os dias a ser independente e a acreditar que sou capaz de superar os obstáculos que a vida me traz. Obrigada por teres dado o amor a dobrar e a dedicação de uma vida inteira para que eu pudesse chegar ao fim deste percurso. Tu és o pilar da minha vida, o meu porto seguro. Obrigada por teres entendido que os sacrifícios tinham um propósito, e que o propósito era poder um dia agradecerte por tudo o que fizeste, és e dás, através desta dedicatória. À D.Teresa e ao Sr. David, que acreditaram nas minhas capacidades e sem os quais eu jamais teria sido capaz de trilhar o meu percurso académico. Obrigada pelo apoio incondicional e pelo privilégio que foi partilhar estes anos de sacrifícios e de vitórias convosco. Serei eternamente grata pela bondade com que me acolheram e pelo entusiasmo com que viveram comigo todos os dias, até que este momento chegasse. E, finalmente, chegou. Chegou o dia em que colhemos os frutos dos nossos sonhos, da nossa dedicação e da nossa persistência. Esta vitória é, primeiramente, vossa. Obrigada. Ao Ricardo, companheiro desta longa caminhada. Obrigada pelo teu apoio e por acreditares nos meus sonhos tanto quanto eu. Desejo que todas as pessoas no mundo tenham alguém como tu a acreditar nelas. Obrigada por seres o meu pilar nesta jornada académica e nesta jornada imprevisível que é a vida. Estarás sempre no lugar mais especial do meu coração. À minha irmã, obrigada por me inspirares a viver como se não houvesse amanhã. Obrigada por seres a pessoa com quem partilho a vida, desde sempre e para sempre. À minha Avó Ana, que neste momento está a olhar por mim lá do céu. Obrigada por me teres ensinado a ser uma pessoa bondosa, mesmo que a vida não seja fácil. Espero que saibas que as saudades nunca irão desaparecer e que daria o mundo para te poder abraçar só mais uma vez. iv À Diana, minha amiga, pelo apoio incondicional nas horas difíceis e pela capacidade de vibrar comigo nas minhas conquistas. À Andreia, pela capacidade de fazer qualquer momento ser memorável. Obrigada por estares sempre perto, ainda que longe. Aos meus colegas da Secção Consular da Embaixada de Portugal em Bruxelas, cujo apoio foi fundamental para que esta Dissertação fosse concluída. Obrigada a todos pelas palavras de apoio e por me proporcionarem um ano de trabalho maravilhoso. Obrigada pelo imenso carinho e cuidado com que me receberam, serei eternamente grata por vos ter conhecido. Irei levar-vos sempre no meu coração, com muita saudade, porém com a certeza de que foi um ano maravilhoso e que aproveitamos cada segundo. À Carla pelo carinho com que me recebeu e pela generosidade que sempre demonstrou. À Dra. Ana pela excelente orientação diante dos obstáculos que enfrentei. À Fernanda, pela simpatia e delicadeza com que sempre me recebeu, e pelas conversas de verdadeiras amigas que tivemos o prazer de compartilhar. Ao Sr. Alves, que irei recordar com muitas saudades, agradeço pelo entusiamo com que me recebia todas as manhãs. Ao António, pela amizade e pela solicitude com que recebia as minhas dúvidas (e também pelo chá, todas as manhãs). Ao Filipe, pelo bom humor e alegria. Ao Milton, pela compreensão, pelo cuidado e pela orientação durante o meu estágio. Ao Dr. Rui Martinot Correia, pela orientação, dedicação e pelos desafios propostos, que me trouxeram um grande crescimento profissional e pessoal. A todos os que caminharam ao meu lado, que me motivaram e que vibraram comigo, sem vocês eu não teria chegado até aqui. Conseguimos. v DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. vi COOPERAÇÃO REGIONAL EM SEGURANÇA E DEFESA: A UNIÃO EUROPEIA E A UNASUL RESUMO Este trabalho tem como objetivo analisar a evolução da cooperação nos domínios da segurança e defesa no quadro da União Europeia (UE) e da América do Sul. Para tal, iremos examinar o aumento da cooperação regional em matéria de segurança e defesa, levando à criação de uma Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD). Por outro lado, iremos analisar a cooperação regional no âmbito da América do Sul, tendo como foco analítico a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) e o seu Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). A presente dissertação tem como foco uma análise comparada entre as regiões acima enunciadas, tendo por base os principais fatores que estiveram na génese da cooperação, os seus constrangimentos, limitações e desafios. A identidade das lideranças em ambas as regiões e a relação com os Estados Unidos da América (EUA) serão aspetos também considerados. Serão analisados os aspetos comuns que levaram ao aumento da cooperação regional em segurança e defesa, em ambos os casos no pós-Guerra Fria com a unipolaridade dos EUA. Iremos nos debruçar, igualmente, sobre os aspetos que distinguem ambas as experiências de cooperação, como os canais de integração e os desafios ao estabelecimento de uma cooperação estável no âmbito da segurança e defesa. Através da perspetiva comparada proposta pela presente dissertação, podemos concluir que a cooperação nos domínios da segurança e defesa, no quadro da UE e da América do Sul, evoluíram com base em quatro grandes fatores: o contexto pós Guerra-fria, quando a unipolaridade dos EUA não permitia que os blocos regionais desenvolvessem uma capacidade de autonomia, ao nível das áreas de segurança e defesa; a perspetiva de dependência da OTAN, no caso da UE, e da agenda norte-americana para a região, no caso da América do Sul; o propósito das lideranças regionais, que no caso da UE contou com o papel central da França e do Reino Unido, e no caso da América do Sul, a identificação do Brasil como um region-builder ; e, sobretudo, a caracterização da UE como uma comunidade de segurança estreitamente integrada, que serviu de inspiração para o desenvolvimento da cooperação no âmbito do complexo regional de segurança da América do Sul. Palavras-chave: América do Sul, Complexo Regional de Segurança, Comunidade de Segurança, Cooperação Regional, PCSD, Segurança e Defesa, UNASUL, União Europeia. vii REGIONAL COOPERATION IN SECURITY AND DEFENSE: THE EUROPEAN UNION AND UNASUR ABSTRACT This work aims to analyze the evolution of security and defense cooperation within the European Union (EU) and South America. To this end, we will examine the increased regional cooperation in the field of security and defense, leading to the creation of Common Security and Defense Policy (CSDP). On the other hand, we will analyze regional cooperation in South America, focusing on the Union of South American Nations (UNASUR) and its Council of South American Defense (CDS). The present dissertation focuses on a comparative analysis between the regions mentioned above, based on the main factors that were in the genesis of cooperation, their constraints, limitations and challenges. The identity of the leaders in both regions and the relationship with the United States of America (US) will also be considered. We will analyze the common aspects that lead to increase of the regional cooperation in security and defense, in a post-Cold War and US unipolarity perspective. We will also address the aspects that distinguish both experiences of cooperation, such as the channels of integration and the challenges of establishing stable security and defense cooperation. From the comparative perspective proposed by this dissertation, we can conclude that security and defense cooperation within the EU and South America has evolved on the basis of four major factors: the post-Cold War context, when the unipolarity of The US did not allow the regional blocs to develop an autonomy capacity in the area of security and defense; the prospect of dependence on NATO for the EU and the US agenda for the region for South America; the purpose of regional leaders, which in the case of the EU had the central role of France and the United Kingdom, and in the case of South America, the identification of Brazil as a region-builder; and above all, the characterization of the EU as a closely integrated security community, which has inspired the development of cooperation within the South American regional security complex. Keywords: CSDP, European Union, Regional Cooperation, Regional Security Complex, Security and Defense, Security Community, South America, UNASUR. 3 resumem à população venezuelana, a crise vem trazendo fortes impactos para o Brasil, em especial com a vinda de refugiados para o território brasileiro. Por ser um país fronteiriço, o Brasil, está a lidar com uma crise de refugiados e tem sido fortemente afetado pela falta de alimentos e itens básicos, principalmente no que diz respeito ao serviço de saúde venezuelano e o crescimento da onda de violência no país (Pinto & Obregon, 2018:17). Em relação à UNASUL é inegável que a organização tem sido um ator efetivo na promoção da paz regional. No entanto os entraves institucionais e ideológicos na organização paralisaram o seu funcionamento em abril de 2018 (Ferreira, 2018). A nossa análise irá incidir sobre as origens das cooperações regionais, ao nível da segurança e defesa, na UE e na UNASUL como parte de uma resposta a uma mudança no equilíbrio do poder a nível regional e internacional. A delimitação temporal que iremos considerar será compreendida entre os anos de 1992 e 2018. A escolha do ano de 1992 prende-se com a necessidade de uma contextualização histórica do processo de integração europeia e da criação e evolução da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), que nasce no quadro do Tratado de Maastricht assinado em fevereiro de 1992, até a criação da PCSD. Sendo a UNASUL e o seu Conselho de Defesa Sul-Americano fundados em 2008. Em 2016, no quadro europeu a realização do referendo sobre o Brexit e a eleição de Donald Trump como Presidente dos EUA, que inaugurou um novo capítulo da integração europeia; e, no Brasil, o fim da Presidência de Dilma Rousseff que abriu um novo ciclo político. Em 2018, com a crise humanitária na Venezuela, que ocorre desde 2013, o Brasil viu-se a braços com uma crise de refugiados em consequência de ser um país fronteiriço, e, afetando toda a região, a paralisação do funcionamento da UNASUL em abril desse mesmo ano. Revisão Bibliográfica A análise da problemática da cooperação nos termos da segurança e defesa tem sido uma área de crescente atenção académica nos últimos anos. A temática é vista a partir da análise de documentos oficiais e de discursos, e das dinâmicas de cooperação existentes. Ao longo desta secção iremos abordar as principais posições académicas sobre a cooperação para a segurança e defesa, no âmbito da UE e da América do Sul, que vinculam a PCSD e a UNASUL respetivamente. Parte da literatura académica disponível está centrada na linha de análise de documentos estratégicos, como a European Security Strategy (ESS) lançada em 2003, e que, segundo Ellner 4 (2005), foi um marco no desenvolvimento de uma política europeia de defesa, e a Global Strategy for the European Union´s Foreign And Security Policy (2016), com os exemplos do trabalho de Tocci (2016) em que a autora traça a evolução da reflexão estratégica da UE que culminou com a publicação da Estratégia Global; do trabalho de Biscop (2005), em que o autor examina como a Estratégia de Segurança Europeia pode constituir a base de uma abordagem abrangente que integre todas as dimensões da ação externa da UE, da ajuda e do comércio à defesa, no âmbito da mesma agenda do "multilateralismo efetivo" ou da governação global; e também do trabalho de Howorth (2017), em que o autor analisa a nova dinâmica da UE na busca pela autonomia de capacidade de segurança e defesa. No caso da UNASUL a análise centra-se nos tratados constitutivos tanto da organização como do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), e na análise da política externa dos países constitutivos da UNASUL, mas sobretudo, sobre a política externa do Brasil para a região, com os trabalhos de Fuccille & Rezende (2013), em que os autores buscam, através da teoria dos complexos regionais de segurança (CRS), atualizar a discussão sobre o complexo sul-americano; de Pagliari (2011) em que a autora traça um panorama acerca da atuação brasileira em relação às esferas de segurança e defesa, com enfoque para a sua participação na promoção da cooperação regional; e de Abdenur & Neto (2014) em que os autores analisam papel de regionbuilder que o Brasil tem desempenhado na construção de uma identidade sul-atlântica com posição de destaque para si. Jones analisa o surgimento da cooperação europeia em matéria de segurança e defesa sob um prisma histórico, evidenciando que o aumento significativo da cooperação em segurança entre os Estados-membros da UE coloca-se como um dos desenvolvimentos mais marcantes da política internacional recente (2009:176). Ao analisar o desenvolvimento da cooperação regional no âmbito da UE, constatou que o aumento da mesma ocorreu devido à mudança da estrutura dos sistemas internacionais e regionais. No pós-Guerra Fria, o sistema internacional assumiu uma estrutura unipolar, com o domínio dos EUA, e a cooperação no domínio da segurança e da defesa foi projetada como uma forma de afirmação internacional e de menor dependência em relação aos EUA, aliado à adoção de uma estratégia vinculativa para garantir a paz a longo prazo no continente. A cooperação em segurança e defesa foi causada pelo desejo de preservar a paz na Europa e, ao mesmo tempo, pela necessidade de afirmação da sua posição como ator de preponderância no cenário internacional (Ibidem). 5 Ferreira-Pereira identifica as raízes históricas da aspiração de segurança e defesa comum, numa análise da sucessão de iniciativas europeias nos últimos cinquenta anos. Através de uma análise diacrónica das circunstâncias político-diplomáticas que levaram à criação da PESC, e o seu reforço no âmbito da PCSD, argumenta que no pós-Guerra Fria a questão da defesa europeia saiu do seu estado de limbo histórico para integrar a psique dos líderes europeus e o topo da agenda comunitária (2005:87). Desde o fim da II Guerra Mundial, no âmbito da construção europeia, procura-se o estabelecimento de comunidades de segurança que permitam aos países europeus usufruírem de condições económicas que sejam favoráveis à sua própria reconstrução, através das trocas comerciais e novos impulsos aos sectores energéticos (Vieira, 2014:42). Ao investigar a questão da PESD em contraposição com a posição dos EUA, Webber et. al, afirma que a PCSD da UE foi anunciada como um passo sem precedentes na direção da cooperação europeia em segurança e defesa, enunciando, também, o facto de os EUA terem preocupações em relação às ambições da UE, por considerar que estas podem prejudicar a solidariedade transatlântica e o papel da OTAN (Webber et. al, 2002:78). Sem uma capacidade militar autónoma, a segurança da UE encontrava-se completamente dependente da OTAN (Branco, 2007:61-62). O surgimento da PCSD reflete uma crescente conscientização de que os desafios de segurança na Europa impõem uma responsabilidade para a ação. A PCSD preenche uma lacuna vital na construção da UE e, também, promete melhorar as capacidades de segurança do Ocidente, mas, para isso, deve atender às sensibilidades diplomáticas, estratégicas e operacionais do sistema internacional, e nomeadamente dos EUA (Webber et. al, 2002:78). No entanto, apesar de já ter percorrido um longo caminho desde a sua criação a PCSD ainda é um trabalho em progresso (Howorth, 2014:1). A UE é um projeto de paz, estabilidade e desenvolvimento entre os seus Estados-Membros e para a sua vizinhança. Inúmeros passos têm sido dados na direção da afirmação da UE como um ator político efetivo. Apesar de a UE não possuir uma política externa no sentido clássico, esta assume atualmente um papel internacional preponderante, sendo também verdade que a dimensão política da construção europeia não tem evoluído no âmbito do papel que pretende desempenhar ao nível internacional (Xavier, 2012:165). Segundo Bindi, a história da integração europeia é clara sobre o facto de a CEE/UE, sempre teve “dificuldades” em adquirir uma dimensão externa substancial (2010:1). 6 De acordo com Whitman, a implementação de uma Europa Militar, institucionalizada pela PESD, complementa a essência da Europa Potência Civil. Segundo o autor, a UE atua com base em três parâmetros, o de um ambiente institucional comunitário, o dos processos pelos quais as suas políticas são formadas e dos instrumentos que as concretiza (Whitman, 2006:103). No domínio das Relações Internacionais, fora do quadro europeu, as contribuições sobre a construção de cooperações regionais têm sido desenvolvidas com estudos voltados, principalmente, para o Sudeste Asiático (Acharya, 2011) e para o espaço pós-soviético3 (Vieira, 2012), para estudos sobre processos de integração regional (Van Langenhove, 2011), e para a cooperação regional em segurança e defesa (Bellamy, 2004; Adler e Barnett, 1998). Dri argumenta que, grande parte dos trabalhos científicos no âmbito da integração regional latinoamericana a consideram como fator explicativo para outros processos, domésticos ou internacionais, ou tratam-na como um meio para a obtenção de determinados fins em termos de política externa ou políticas públicas (Dri, 2010:59). Na sua investigação Barnabé argumenta que, apesar das profundas mudanças que a globalização tem causado nas sociedades, o que vemos é um mundo se desenhando em blocos regionais, que tornam imperativas a formação de organizações sólidas, a ação política e a participação dos Estados nacionais (2011:5). Durante muito tempo, as iniciativas de integração na América do Sul tendiam à esfera económica, as quais foram ampliadas para incluir projetos de infraestrutura nos quais o Brasil tem exercido importante protagonismo. No caso da América do Sul, Pagliari analisa o desenvolvimento das relações de cooperação na região, no âmbito da segurança e da defesa no pós-Guerra Fria, dando especial atenção à necessidade de uma maior coordenação na área da segurança e à participação do Brasil nessa construção, identificando as vulnerabilidades e os desafios da cooperação (Ibidem). Abdenur & Neto argumentam que, frente a um cenário em que o Atlântico Sul assume nova importância geopolítica, tanto para os atores da região quanto para a restante comunidade internacional, a cooperação é utilizada para promover a construção de uma identidade regional que começa a alterar as relações de poder nesse espaço (2014:5). Segundo Nery, o início do século XXI foi marcado por um sentimento de esperança em toda a América do Sul, sendo que, no plano internacional, os novos líderes adotaram políticas externas mais autónomas e 3 Existem três instituições no espaço pós-soviético, a Comunidade de Estados Independentes (CEI), a Organização do Tratado de Segurança Coletiva (OTSC) e a Organização para a Democracia e o Desenvolvimento Económico (GUAM), e, de acordo com Vieira (2012), todas afirmam possuir o perfil securitário embora tenham origens diferentes. A CEI foi criada para “mitigar” a dissolução da União Soviética, no entanto tem desenvolvido a cooperação em áreas como o combate ao terrorismo e defesa aérea. A OTSC, por sua vez, tem uma forte vertente securitária, sendo considerada uma aliança militar formal. Já a GUAM tem um perfil político, no entanto, também adota questões securitárias na sua agenda (Vieira, 2012:31) 7 propuseram a construção de um regionalismo diferente, marcado pela heterogeneidade e por seu caráter político, cuja principal expressão é a UNASUL. A UNASUL representa o coroamento de um processo de afirmação de uma identidade sul-americana possível contra a histórica pulverização da região (Nery, 2016:59). A formalização da UNASUL propunha um processo inovador de integração, e a proposição de um Conselho de Defesa composto apenas pelos países sul-americanos, por sua vez, constituise um avanço para a consolidação de uma região sul-americana unida, tratando de coordenar posições para atuar com mais força nos demais foros multilaterais de defesa. A criação da UNASUL e do Conselho de Defesa se articula como um esforço sul-americano para produzir consensos e institucionalizar a aproximação regional para que os países possam, de maneira articulada, tratar dos seus problemas específicos, sem a participação dos Estados Unidos, sendo um avanço positivo para a concertação sul-americana na área de defesa (Pagliari, 2011:7). Os contributos para a literatura académica, no âmbito da cooperação regional na América do Sul, têm como ponto comum a frequente análise do papel do Brasil e dos EUA e as suas agendas de segurança para a região. De acordo com Pagliari, o Brasil tem atuado no sentido de aprofundar um diálogo político-estratégico com os vizinhos para, posteriormente, ampliá-lo para outros países da América do Sul visando a uma estratégia comum. Já os EUA, desempenham um papel fundamental na agenda de segurança internacional da América do Sul. Tanto em função da ação estruturante das capacidades militares e dos organismos securitários construídos na região desde os anos 1940, quanto em função da sua capacidade de se fazer presente militarmente, seja através de programas de cooperação, seja unilateralmente. Sendo que, a priorização pelos Estados Unidos de uma agenda de segurança na região, dificulta mesmo a formação de posições comuns entre os países sul-americanos, que se veem afetados de diferentes maneiras por essa abordagem. Enquanto para a maior parte dos países as questões económico-sociais, que produzem instabilidades internas e impedem o avanço do desenvolvimento, são as principais preocupações, a tendência à securitização dos temas da região, com a implantação do Plano Colômbia4, acentuou ainda mais as divergentes prioridades entre os Estados Unidos e a região (Pagliari, 2011:8). Segundo Pecequilo (2012), a partir dos anos 70, a política externa brasileira intensificou os seus esforços da aproximação bilateral e integração no espaço sul-americano, buscando 4 Ver “Plan Colombia: Report to the Honorable Joseph R.Biden, Jr., Chairman, Committee on Foreign Relations, U.S. Senate.” Disponível em: http://www.gao.gov/new.items/d0971.pdf 8 oferecer perspetivas construtivas e independentes de cooperação aos seus. De acordo com a autora, a posição dos EUA é ambígua em relação aos esforços brasileiros e sul-americanos. Embora recebam positivamente estas movimentações brasileiras, pois as mesmas geram estabilidade e equilíbrio regional, os EUA precisam administrar esta assertividade, e exibem reações por vezes ainda no campo do poder (Pecequilo, 2012:90). Por sua vez, Abdenur & Neto concluem, a partir da sua análise sobre a construção de uma identidade regional no Atlântico Sul, que o Brasil se tem posicionado como region-builder , estando os seus esforços vinculados aos programas de cooperação em segurança e defesa. Sendo uma resposta clara ao imperialismo dos EUA, através do distanciamento da cooperação com este país, bem como com a OTAN (Abdenur & Neto, 2014:6). A relação histórica com os EUA constitui um importante ponto de referência na análise comparada que nos propomos a fazer na presente dissertação. No que se refere à UE, o relacionamento desta com os EUA dever ser considerado singular, sendo que este último afigurouse num ator integral nos assuntos políticos, económicos e de segurança ao nível europeu, durante a Guerra Fria com a criação da OTAN. E já no pós-Guerra Fria, trabalhou com os parceiros europeus para transformar a OTAN e alcançar politicamente os Estados da Europa Oriental e envolver a Rússia como parceiro (Webber et. al, 2002:76). Apesar da sua longa e bem-sucedida história, há uma preocupação de que a relação de segurança transatlântica esteja a esmorecer. Trocas de posicionamentos entre a UE e os EUA têm ocorrido com o desenvolvimento da Política Europeia de Segurança e Defesa, sendo que os EUA têm uma preocupação em relação ao crescente fosso de capacidades entre si e os seus aliados europeus na OTAN (Webber et. al, 2002:78). No que diz respeito à América do Sul, o fim da Guerra Fria gerou expectativas concorrentes sobre as perspetivas do seu relacionamento com os EUA, representadas pelo temor da marginalização e a esperança de renovação. Foi anunciada uma nova era nas relações interamericanas, sendo que este intercâmbio hemisférico seria, para os EUA, a base da construção da ordem mundial pós-bipolaridade. A América do Sul era uma área pacífica que poderia servir de laboratório para projetos de cooperação em diversas esferas, sendo que a região assumiria um lugar central na agenda dos EUA, com a elaboração de um “Projeto Americano” para o hemisfério (Pecequilo, 2012:92). Tendo sido bem recebido na região, o “Projeto Americano” promoveu uma reorientação das agendas de política externa nacionais em alinhamento com as políticas norte-americanas. 9 Tendo por base uma proposta guiada pelo Neoliberalismo do Consenso de Washington e pelos novos temas políticos da globalização, sendo esta proposta enviesada nos papéis da Iniciativa para as Américas e do Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (NAFTA). No entanto, a cooperação prevista pelos EUA não deu espaço à criação de uma identidade Sul-Americana, levando a que uma vontade recente de dotar a região de autonomia, relativamente aos projetos dos EUA para a América do Sul, resultasse no surgimento da UNASUL (Pecequilo, 2012:93). O que a literatura conclui é que as dinâmicas de cooperação e integração regionais surgem como uma resposta às dinâmicas do sistema internacional, a procura de um papel de maior preponderância e influência no cenário internacional e a contradição do poder hegemónico dos EUA. As referências ao papel dos EUA são um ponto comum nas análises da cooperação ao nível da UE e ao nível da América do Sul, sendo um importante aspeto a ter em conta ao se analisar às razões pelas quais estas cooperações regionais emergiram. E, apesar das semelhanças que os dois projetos de cooperação regional possam ter, a nossa análise demonstrou que os mesmos possuem características bastante distintas, quer pelos seus mecanismos, pela sua abordagem e pela incidência da influência da potência global que é os EUA, sendo essa a utilidade da nossa investigação. De acordo com Rezende, a cooperação nos domínios da segurança e da defesa serve para aumentar a posição dos Estados participantes, não só perante os demais Estados, mas também diante da potência unipolar, no caso os EUA (2013:352). Focando-se na análise da PESD no âmbito do Tratado de Lisboa (2009), Ferreira-Pereira afirma que existem evidências empíricas que mostram que na última década a UE tem investido, substancialmente, o seu tempo e a sua energia no desenvolvimento da sua política e da sua security persona. Tal investimento deve-se à determinação da UE em se tornar um ator político mais relevante no cenário mundial (Ferreira-Pereira, 2013:66). A primeira evidência é o facto de a UE reforçar o seu compromisso na sua chamada Estratégia Europeia de Segurança (EES), lançada em 2003, e que tem como slogan “Uma Europa segura em um mundo melhor”5. Sendo um documento-quadro de referência que informa os esforços da UE em matéria de política externa e de segurança, identificando as principais ameaças à segurança europeia e, também, os principais meios de lidar com essas ameaças e desafios securitários. A segunda evidência, diz respeito à capacidade de decisão e ação autónomas, que a organização adquiriu, para responder à crise internacional como resultado de um processo de construção de forças militares credíveis. 5 Título original do documento em inglês: “A Secure Europe in a Better World”. Relatório elaborado por Javier Solana que, posteriormente, se tornou a base da Estratégia de Segurança Europeia. 10 E a terceira evidência, remonta ao registo das operações realizadas pela UE desde 2003, tendo sido mais de vinte missões militares e civis em diferentes regiões do mundo, como África, Balcãs, Médio Oriente e Sudeste Asiático, que foram realizadas ao nível da PESD e mudaram, fundamentalmente a capacidade externa da União, passando a ser vista como provedor de segurança no seio de outras organizações-chave (Ferreira-Pereira, 2013:67). No caso da América do Sul, os desenvolvimentos das relações de cooperação na região, no âmbito da segurança e da defesa, tiveram lugar no pós-Guerra Fria, com foco na necessidade de uma maior coordenação na área da segurança e na participação do Brasil nessa construção (Pagliari, 2010:13). O fim da Guerra Fria gerou expectativas concorrentes sobre as perspetivas do seu relacionamento com os EUA, representadas pelo temor da marginalização e a esperança de renovação. Foi anunciada uma nova era nas relações interamericanas, sendo que este intercâmbio hemisférico seria, para os EUA, a base da construção da ordem mundial pós-bipolaridade (Ibidem). Frente a um cenário em que o Atlântico Sul assume nova importância geopolítica, tanto para os atores da região quanto para a restante comunidade internacional, a cooperação é utilizada para promover a construção de uma identidade regional que começa a alterar as relações de poder nesse espaço (Abdenur & Neto, 2014:7). Segundo Nery (2016), o início do século XXI foi marcado por um sentimento de esperança em toda a América do Sul, sendo que, no plano internacional, os novos líderes adotaram políticas externas mais autónomas e propuseram a construção de um regionalismo diferente, marcado pela heterogeneidade e por seu caráter político, cuja principal expressão é a UNASUL. A UNASUL representa o coroamento de um processo de afirmação de uma identidade sul-americana possível contra a histórica pulverização da região. (Nery, 2016:75). A criação da UNASUL e do Conselho de Defesa Sul-Americano foi articulado com um esforço sulamericano para produzir consensos e institucionalizar a aproximação regional para que os países possam, de maneira articulada, tratar dos seus problemas específicos, sem a participação dos Estados Unidos (Pagliari, 2011:7). Segundo Vaz, Fuccille & Rezende (2017:1), desde a sua criação, a UNASUL tem sido o marco institucional mais importante para o diálogo político sobre questões de segurança na América do Sul. Os contributos para a literatura académica, no âmbito da cooperação regional na América do Sul, têm como ponto comum a frequente análise do papel do Brasil e dos EUA e as suas agendas de segurança para a região. Pagliari (2011:7), argumenta que o Brasil tem atuado no sentido de aprofundar um diálogo político-estratégico com os vizinhos para, posteriormente, ampliá-lo para outros países da América do Sul visando a uma estratégia comum. E argumenta, 11 também, que o envolvimento do Brasil não tem como origem uma preocupação com as ações dos governos sul-americanos, mas sim com a apreensão de que os processos internos possam ter reflexos na estabilidade regional. O Brasil destaca-se pelas tentativas de cooperação com os países da região, seja no âmbito sub-regional ou regional, e pela conformação de um entorno estável. A política externa brasileira tem estado atenta à importância da região para a inserção internacional do Brasil, por isso, incentivou a criação do CDS como foro regional em termos de defesa. O CDS foi proposto como um órgão de consulta, não como uma aliança militar ou como um órgão de caráter operacional militar para a resolução dos conflitos. A cooperação brasileira e a sua estratégia para a região, nos planos militar e diplomático, mantém a sua tradição de empreender iniciativas políticas para a concertação (Pagliari, 2011:8). O objetivo desta dissertação será, primeiramente, explorar o que percebemos ser uma lacuna na investigação académica, no que diz respeito à comparação das experiências de cooperação europeia e sul-americana, no domínio da segurança e da defesa. De facto, existem inúmeros trabalhos de excelente qualidade investigativa sobre a cooperação no quadro da PESC/PCSD, como os trabalhos de Moustakis & Violakis (2008), Webber et. al (2002), Howorth (2010), Ferreira-Pereira (2013), Tardy (2015) e Missiroli (2016). E no caso da cooperação na América do Sul, temos os trabalhos de Pecequilo (2012), Villa & Bragatti (2015), Weiffen (2012), Pagliari (2010), Abdenur & Neto (2014), Barnabé (2011) e de Rezende (2015). No entanto, nenhum desses trabalhos oferece uma perspetiva comparada que tenha como objetivo a identificação das diferenças e aspetos comuns existentes entre cooperações na UE e na UNASUL, no âmbito da segurança e da defesa. E é esse o valor acrescentado que a presente dissertação pretende produzir. Problemática A nossa pergunta de investigação será a seguinte: Como evoluiu a cooperação nos domínios da segurança e defesa no quadro da União Europeia e da América do Sul? A nossa análise irá incidir sobre as origens das cooperações regionais, ao nível da segurança e defesa, na UE e na América do Sul, como parte de uma resposta a uma mudança no equilíbrio do poder a nível regional e internacional. A delimitação temporal que iremos considerar será compreendida entre os anos de 1992 e 2016. A escolha do ano de 1992 prende-se com a necessidade de uma contextualização histórica do processo de criação e evolução da Política 12 Externa e de Segurança Comum (PESC), que nasce no quadro do Tratado de Maastricht assinado em fevereiro de 1992 e se desenvolve mediante o estabelecimento formal da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) no Tratado de Lisboa que entrou em vigor em 2009. Sendo a UNASUL criada em maio de 2008 e o seu Conselho de Defesa Sul-Americano fundado em dezembro do mesmo ano. A escolha do ano de 2016 deve-se ao facto de este assinalar, no quadro europeu a realização do referendo sobre o Brexit em junho desse ano, que inaugura um novo capítulo da integração europeia; e, no Brasil, o fim da Presidência de Dilma Rousseff que abriu um novo ciclo político. Metodologia Segundo Schimitter a investigação na área das ciências sociais e políticas caracteriza-se pela diversidade dos seus conceitos, teorias, projetos e lógicas (2008:275). É necessário escolher uma estratégia de investigação que nos permita conduzir a nossa pesquisa, através de princípios, procedimentos e práticas (Tuli, 2010:98). Como está explícito na nossa pergunta de investigação, o objetivo desta dissertação é analisar a evolução das dinâmicas de cooperação nos domínios da segurança e da defesa no quadro europeu e sul-americano. Assim sendo, o fio metodológico que irá guiar a nossa investigação será uma abordagem interpretativista, uma vez que as perceções não são suscetíveis de quantificação (Coutinho, 2011:13). Iremos analisar o contexto do surgimento das cooperações regionais, a identidade de segurança dos dois atores internacionais, a UE e a UNASUL, que ganham expressão na PCSD e no CDS. Conforme iremos verificar ao longo desta dissertação, ambos os projetos apresentam dificuldades na sua concretização. No caso da UE, com o Brexit a intensificar o euroceticismo e as políticas de Trump em relação à cooperação multilateral, e no caso da América do Sul, o receio da hegemonia brasileira na região, a atual crise da UNASUL e a crise económica e humanitária vivida na Venezuela. No entanto, apesar de todas as dificuldades, as dinâmicas de cooperação em ambas as regiões têm tido um efeito estabilizador nas mesmas. De acordo com Schmitter, fazer as escolhas estratégicas corretas aumentará consideravelmente o valor dos dados que eles coletam e as inferências que podem extrair deles; negligenciar essas escolhas ou dar por certo poderia resultar em restos idiossincráticos de informações e inferências enraizadas em circunstâncias excecionais que não contribuem de forma 19 e da América do Sul, evoluíram com base em quatro grandes fatores. O primeiro é o contexto pós Guerra-fria, quando a unipolaridade dos EUA não permitia que os blocos regionais desenvolvessem uma capacidade de autonomia, ao nível das áreas de segurança e defesa. O segundo, a perspetiva de dependência da OTAN, no caso da UE, e da agenda norte-americana para a região, no caso da América do Sul. O terceiro, o propósito das lideranças regionais, que no caso da UE contou com o papel central da França e do Reino Unido, e no caso da América do Sul, a identificação do Brasil como um region-builder ; e, quarto, a caracterização da UE como uma comunidade de segurança estreitamente integrada, que serviu de inspiração para o desenvolvimento da cooperação no âmbito do complexo regional de segurança da América do Sul. 20 I. A UNIÃO EUROPEIA COMO ATOR DE SEGURANÇA O aumento significativo da cooperação em segurança entre os Estados-membros da UE coloca-se como um dos desenvolvimentos mais marcantes da política internacional recente (Jones, 2009:177). Ao considerar o desenvolvimento da cooperação regional no âmbito da UE, constatase que o aumento da mesma ocorreu devido à mudança da estrutura dos sistemas internacionais e regionais. Desde o fim da Guerra Fria que o sistema internacional assumiu uma estrutura unipolar, com o domínio dos EUA, e a cooperação no domínio da segurança e da defesa foi projetada como uma forma de afirmação internacional e de menor dependência em relação aos EUA, aliado à adoção de uma estratégia para garantir a paz a longo prazo no continente. No período da Guerra Fria, a Europa Ocidental e Oriental, juntamente com a Ásia, afiguravam-se nos “dois teatros estratégicos principais na disputa entre as superpotências” (Pecequilo, 2012:90). Os EUA e URSS consolidaram o seu poder económico, político e estratégico sob as suas respetivas zonas de influência, através da OTAN, do Pacto de Varsóvia e do Conselho para Assistência Económica Mútua (COMECON)6. A diferença da UE, em relação às organizações anteriormente referidas, deve-se à instituição da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), em 1951, e os Tratados de Roma, 1957, que instituíram a Comunidade Económica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia de Energia Atómica (EURATOM), e que permitiram definir um projeto de identidade europeia, que se tornou referência de um “tipo ideal” de iniciativas de integração regional (Ibidem). Sem uma capacidade militar autónoma, a segurança da Comunidade Europeia encontrava-se completamente dependente da OTAN. As guerras na antiga Jugoslávia, fizeram os dirigentes políticos europeus tomarem consciência da necessidade de adotar medidas que dotassem a Europa de meios, que lhe permitissem resolver as crises que ocorressem na sua vizinhança, em particular quando a OTAN não estivesse envolvida (Branco, 2007:58). Na cimeira de Maastricht, em 1991, nasceu a PESC e a União da Europa Ocidental (UEO)7 passaria a integrar o processo de desenvolvimento da UE mantendo-se, contudo, como uma organização independente, tendo como missão elaborar e implementar as decisões da UE com implicações no âmbito da segurança e defesa. O insucesso das tentativas para reforçar o papel da UEO, em 6 O objetivo da organização era permitir que os Estados membros "trocassem experiências económicas, estendessem ajuda técnica uns aos outros e prestassem assistência mútua no fornecimento de matérias-primas, alimentos, máquinas e equipamentos" (Gawdiak, 1989). 7 A União da Europa Ocidental (UEO) foi fundada em 1954 com a revisão do Tratado de Bruxelas, tendo como objetivo a criação de uma Organização de Cooperação para a Defesa e a Segurança a nível europeu. 21 matéria de segurança europeia na década de 90 do século XX, impossibilitou a transformação da organização num mecanismo eficaz de segurança (Ibidem). As raízes históricas da aspiração de segurança e defesa comum podem ser identificadas numa análise da sucessão de iniciativas europeias nos últimos cinquenta anos (Ferreira-Pereira, 2005:87). As circunstâncias político-diplomáticas que levaram à criação da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), e o seu reforço no âmbito da PCSD, fez com que a questão da defesa europeia saísse do seu estado de limbo histórico para integrar a psique dos líderes europeus e o topo da agenda comunitária (Ibidem). Apesar de os EUA terem preocupações em relação às ambições da UE, por considerar que estas podem prejudicar a solidariedade transatlântica e o papel da OTAN, a PCSD da UE foi anunciada como um passo sem precedentes na direção da cooperação europeia em segurança e defesa (Webber et. al, 2002:88). O surgimento da PCSD reflete uma crescente conscientização de que os desafios de segurança na Europa impõem uma responsabilidade para a ação e preenche uma lacuna vital na construção da Europa e, também, promete melhorar as capacidades de segurança do Ocidente. No entanto, houve a preocupação de atender às sensibilidades diplomáticas, estratégicas e operacionais do sistema internacional, e nomeadamente dos EUA (Ibidem). A UE é um projeto de paz, estabilidade e desenvolvimento entre os seus Estados-Membros e para a sua vizinhança. Inúmeros passos têm sido dados na direção da afirmação da UE como um ator político efetivo. Apesar de a UE não possuir uma política externa no sentido clássico, esta assume atualmente um papel internacional preponderante, sendo também verdade que a dimensão política da construção europeia não tem evoluído no âmbito do papel que pretende desempenhar ao nível internacional (Xavier, 2012:165). Segundo Bindi, a história da integração europeia é clara sobre o facto de a CEE/UE, sempre teve “dificuldades” em adquirir uma dimensão externa substancial (2010:85). Para Teló, a UE deve multilateralizar as tendências multipolares, que são perigosas e terão dado origem á Primeira Guerra Mundial, através da institucionalização de uma cooperação generalizada no tratamento de grandes questões, como as alterações climáticas, os recursos energéticos, o terrorismo, a luita contra a pobreza e as crises financeiras (2009:25). A Europa Potência Civil, designação que provém dos meios civis e militares que a UE utiliza nas suas políticas, só poderá ser eficaz, num cenário internacional multilateral a vários níveis, se as perspetivas de uma nova Guerra-Fria forem banidas. Teló chama-lhe um “novo 22 multilateralismo”, regido essencialmente por um princípio organizativo de uma “governança” global e de uma nova ordem mundial (2009:30). De acordo com Whitman, a implementação de uma Europa Militar, institucionalizada pela PESD, complementa a essência da Europa Potência Civil. Segundo o autor, a UE atua com base em três parâmetros, o de um ambiente institucional comunitário, o dos processos pelos quais as suas políticas são formadas e dos instrumentos que as concretiza (2006:103). Como já foi referido na Introdução deste trabalho, a UE é considerada uma comunidade de segurança. Van Langenhove & Maes evidenciam três fatores que integram o papel da UE como ator global e regional nas áreas da segurança e da paz, são elas: a capacidade, institucional, humana, material, operacional e financeira, de se envolver em missões, a vontade para dedicar recursos para fins de segurança e defesa, conduzida, sobretudo, pelas prioridades dos Estadosmembros e a aceitação, quer interna, quer externa da UE como ator principal na paz e segurança (2012:394). A UE, de acordo com Adler & Barnett, é o exemplo mais próximo de uma comunidade de segurança estreitamente integrada, uma vez que comporta instituições supranacionais, transnacionais e nacionais comuns, ou seja, funcionaria um sistema de normas situado entre um Estado soberano e o governo regional centralizado (1998:462). No caso da UE são evidentes as características de uma comunidade de segurança estreitamente integrada como, uma segurança cooperativa e coletiva e uma segurança coletiva institucionalizada, diante de problemas exógenos (Ibidem). O presente capítulo tem como objetivo analisar o desenvolvimento da UE como ator de segurança, estando o mesmo dividido em três partes. Na primeira parte, serão identificados os fatores históricos que conduziriam à definição de um plano para a ação externa da UE, desde o Tratado de Maastricht até ao Tratado de Lisboa. Na segunda parte, será analisada a relação entre a PCSD e a OTAN, no contexto da relação histórica entre os EUA e a Europa. E, por fim, passaremos à análise da EES e da Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança. I.1 O processo de integração europeia no domínio da segurança e defesa: a PESC, a PESD e a PCSD. I.1.2 O projeto de integração europeia: da CEE à EU 23 As raízes históricas da UE remontam ao fim da Segunda Guerra Mundial e ao início da Guerra Fria. Em 1946, Winston Churchill, Primeiro-Ministro britânico, propôs aos Estados europeus a criação de “uma espécie de Estados Unidos da Europa”, estando convencido de que apenas uma Europa unida garantiria a paz duradoura. Os Estados da Europa Ocidental criaram, em 1949, o Conselho da Europa sendo este o primeiro passo para a cooperação europeia. O Ministro dos Negócios Estrangeiros francês, Robert Schuman, apresenta em 9 de maio de 1950 um plano para uma cooperação mais profunda na Europa. Schuman propôs a criação da CECA com vista a instituir um mercado comum do carvão e do aço entre países fundadores, declarando que a paz mundial não poderá ser salvaguardada sem esforços criativos que estejam à altura dos perigos que a ameaçam (Schuman, 1950:35). Sendo a CECA concebida com o objetivo de pôr fim às guerras frequentes no continente europeu, a partir de 1950 começa a unir esforços políticos e económicos para garantir a paz duradoura no velho continente. Em 1957, o Tratado de Roma cria a CEE e a EURATOM. A CEE resultou da união de seis nações, Bélgica, França, República Federal da Alemanha, Itália, Luxemburgo e Países Baixos, e é a base para a fundação de uma Europa unida. A CEE não era apenas uma união aduaneira, era também uma união económica que requer o estabelecimento de práticas comuns para a agricultura, assuntos sociais, transportes e energia, uma política comercial comum, regras que assegurem a concorrência leal, liberdade de movimento para trabalhadores, bens e serviços, bem como a harmonização de políticas fiscais, monetárias e financeiras (Weil, 1965:42). Com a finalidade de simplificar o funcionamento das instituições europeias, em 1965 foi assinado o Tratado de Fusão, ou Tratado de Bruxelas8. O Tratado instituiu um Conselho único e uma comissão única das três Comunidades Europeias existentes à data, a CECA, CEE e EURATOM, providenciando órgãos comuns para as três comunidades. Com dois significados políticos relevantes, o Tratado de Bruxelas afirmou que a sua assinatura tem como objetivo principal “progredir na via da unidade europeia” sendo uma clara intenção de reforçar a integração europeia, e o reconhecimento da impossibilidade de se separar as realidades institucionais, estratégicas e económicas, através do triângulo institucional único (Tratado de Bruxelas, 1975). O Ato Único Europeu (AUE)9, assinado em 1986 no Luxemburgo, foi a primeira modificação significativa ao Tratado de Roma. Sendo uma iniciativa dos Chefes de Estados e de 8Pode ser consultado em: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/ALL/?uri=CELEX:11965F/TXT 9Pode ser consultado em: https://europa.eu/europeanunion/sites/europaeu/files/docs/body/treaties_establishing_the_european_comunities_single_european_act_en.p df 24 Governo, no Conselho Europeu de Milão em 1985, de convocar uma Conferência Intergovernamental (CIG) com o objetivo de revisão dos poderes das instituições comunitárias, o debate sobre o alargamento, a integração de novas áreas de atividade e a instauração de um “verdadeiro” mercado interno. O AUE introduziu quatro pontos essenciais, um novo impulso para a concretização do Mercado Interno, com a fixação da data de 1 de Janeiro de 1993 para a concretização do mesmo, o reforço o papel do Parlamento Europeu, como resposta ao défice democrático que caracterizava o sistema de decisão comunitário, a melhoria da capacidade de decisão do Conselho de ministros, passando o processo de decisão a ser por maioria qualificada e não por unanimidade, e o reforço dos poderes da UE, no que diz respeito ao alargamento das suas áreas de competência no mercado interno, na política social, na coesão económica e social, na capacidade monetárias, na investigação e desenvolvimento tecnológico e do ambiente (AUE, 1986). A construção europeia deu mais um passo em direção a sua consolidação, com o Tratado de Maastricht10, ou Tratado sobre a União Europeia (TUE), em 1992, ao ultrapassar a dimensão económica e adquirir uma dimensão política, e resultou de fatores externos e internos. No plano externo, o colapso do comunismo na Europa de Leste e a perspetiva da reunificação alemã conduziram a um compromisso no sentido de reforçar a posição internacional da Comunidade. No plano interno, os Estados-Membros desejavam aprofundar, através de outras reformas, os progressos alcançados com o Ato Único Europeu. O TUE criou a União Europeia e instituiu os seus três pilares, sendo o primeiro pilar constituído pela CE, pela CECA e pela EURATOM, aplicado em domínios em que os Estados-Membros agem através das instituições comunitárias, no âmbito do processo de “método comunitário”; o segundo pilar instaurou a PESC, prevendo que os EstadosMembros pudessem levar a cabo ações conjuntas na área de política externa, através de um processo de política intergovernamental; o terceiro pilar enquadrava a Justiça e os Assuntos Internos (JAI)11, que permite a União levar a cabo ações conjuntas que assegurem o bem estar e a proteção dos cidadãos, num Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, sendo o processo de decisão intergovernamental (Wessels, 2008:3). O TUE institucionalizou a UE como nova personagem política que introduz um segundo pilar dedicado exclusivamente à PESC, estando plasmado no art. J, título V do mesmo: “É instituída uma política externa e de segurança comum”. O segundo pilar, dedicado às disposições relativas 10 Pode ser consultado em: https://europa.eu/europeanunion/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_on_european_union_en.pdf 11 Tem atualmente o nome de Cooperação policial e Judicial em assuntos Criminais. 25 à política externa e de segurança comum, pretendia afrontar os novos desafios geopolíticos e geoestratégicos do fim da Guerra Fria e, assim, definir um quadro institucional que reforçasse as capacidades de decisão e ação da União Europeia no âmbito da cooperação política externa (Xavier, 2012:144). A PESC é uma política de caráter intergovernamental, em que os atores são os EstadosMembros, que estão vinculados por uma cooperação contínua na defesa dos interesses da União e na solidariedade mútua. A PESC abrange todas as questões relativas a segurança da UE, sendo os objetivos salvaguardar os valores comuns, os interesses fundamentais, a independência e a integridade da União, fortalecer a segurança da União em todas as formas, preservar a paz e fortalecer a segurança internacional, promover a cooperação internacional, desenvolver e consolidar a democracia e o Estado de Direito, o respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais (Wessels, 2008:3). Assim sendo, os objetivos da PESC passam largamente por uma supremacia dos princípios e não tanto pela formalização de práticas e ações no âmbito da política. “A Política Externa de Segurança Comum tem como objetivo reforçar a identidade europeia e a sua independência de forma a promover a paz, a segurança e o progresso na Europa e no mundo” (Wessels, 2008:3). No que diz respeito ao nível institucional, o Tratado reforçou o papel do Parlamento Europeu com a aplicação do procedimento de cooperação e do procedimento de parecer favorável alargado a novos domínios. Instituiu, ainda, um novo procedimento de codecisão, que permite ao Parlamento Europeu adotar atos juntamente com o Conselho, alargou o recurso ao voto por maioria qualificada a nível do Conselho e, por fim, instituiu o Comité das Regiões. No contexto da criação do mercado único e da concretização da União Económica e Monetária, o Tratado de Maastricht previu a criação de uma moeda única e ficou, inevitavelmente, associado à instituição de uma cidadania Europeia (artigo 23º do TUE). Em 1997, o Tratado de Amsterdão12 foi assinado, com a finalidade de se proceder a uma reforma das instituições para preparar a adesão de mais países à UE. O Tratado de Amsterdão introduziu alterações significativas no TUE, nos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e, também, sobre alguns atos relativos aos mesmos. Com um caráter complementar, as principais modificações do Tratado de Amsterdão foram nas áreas de Liberdade, Segurança e Justiça, da relação entre a União e o cidadão, na área da Política Externa e nas questões institucionais. 12 Pode ser consultado em: https://europa.eu/europeanunion/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_of_amsterdam_en.pdf 26 O Tratado de Amsterdão procurou reforçar e clarificar o acervo de Maastricht relativo à PESC, mantendo os objetivos já conhecidos e não alterou a essência jurídico-política, seguindo o Direito Internacional, nem o dispositivo institucional da PESC ou o seu carácter intergovernamental. No entanto, introduziu alterações relevantes a nível dos instrumentos, do processo de decisão e do aparelho institucional. Houve uma extensão e clarificação dos meios de ação da PESC, ao introduzir-se um novo instrumento designado de estratégia comum. Assim, a UE adquire mais um instrumento a executar nos domínios em que os Estados-Membros tenham interesses de política externa em comum. Para além disso, introduz também uma cláusula de flexibilidade, denominada de abstenção construtiva, permitindo a um dado Estado-Membro absterse numa votação do Conselho, sem que tal impeça a deliberação por unanimidade (Xavier, 2012:147). No que diz respeito às mudanças institucionais no âmbito do II Pilar, estas registam-se essencialmente a dois níveis. O primeiro, na institucionalização de um Alto Representante para a PESC, que iria assistir a Presidência e representar a União no diálogo com países terceiros. E é sob a instituição da figura do Alto Representante para a PESC, que é criada uma célula de planificação da PESC ou unidade de planeamento de política e de alerta precoce. Esta unidade, conforme enunciado na declaração n.º 6 anexa ao Tratado, tinha como objetivo acompanhar, analisar, fornecer informações e alertar de forma atempada para a evolução de situações que possam ter implicações significativas na condução da PESC. Finalmente, representando uma profunda mudança da revisão do Tratado de Amsterdão, em matéria de segurança, a UEO foi transformada no “braço armado” da UE para instrumentalizar toda a gama de “Missões de Petersberg” (Ibidem). Durante décadas houve uma discussão na UE sobre a criação de uma política comum de segurança e defesa. Os esforços anteriores da UE para forjar um braço de defesa derrubaram as preocupações de soberania nacional dos Estados membros, que temiam que uma capacidade de defesa da UE prejudicasse a OTAN e a relação transatlântica (Archick & Gallis, 2008:14). No entanto, a hesitação no início da década de 1990 para intervir nos conflitos dos Balcãs e o desejo do ex-primeiro-ministro britânico, Tony Blair, de ser um líder na Europa, levou-o em dezembro de 1998 a reverter a oposição de longa data da Grã-Bretanha a um braço de defesa da UE. O acordo histórico entre França e Reino Unido na Cimeira de Saint-Malo, em dezembro de 1998, pavimentou 27 o caminho para o estabelecimento da Política Europeia de Segurança e Defesa13 , num gesto de autonomia em relação à OTAN, do reforço da cooperação entre os seus Estados-membros, e da defesa dos direitos e da segurança humana (FerreiraPereira, 2013:69). Os chefes de Estado e de governo da França e do Reino Unido acordaram que a UE precisava estar em posição de “desempenhar plenamente seu papel no cenário internacional”. Por isso, necessitava “da capacidade de ação autónoma, apoiado por forças militares credíveis, os meios para usá-los, e uma prontidão para fazê-lo, a fim de responder a crises internacionais (Bindi, 2010:37). Saint-Malo é considerado o início do projeto europeu de defesa, tendo sido acompanhada por uma série de declarações e propostas de maior alcance, que visavam pressionar a UE a desenvolver uma identidade de defesa fora da OTAN (Rutten, 2001:22). Este novo engajamento britânico, juntamente com deficiências nas capacidades de defesa europeias expostas pela campanha aérea da OTAN em 1999, deu impulso à Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD) (Archick & Gallis, 2008:14). Em Dezembro de 1998, na Cimeira de Saint-Malo, foram lançadas as bases para a componente operacional da PESC, denominada de Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD), que foi multilateralizada, ou seja, tornada um projeto comum no Conselho Europeu em Colónia, em 1999, sendo formalmente consagrada no Tratado de Nice em 2001.14 A PESD está “sustentada nos princípios e valores comuns em que assenta a União, designadamente, a liberdade, a democracia e o respeito pelos Direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, a PESD tem sido construída, desde 1999, através de passos concretos e prudentes, mas sólidos, nos diversos planos – institucional, das capacidades, operacional e doutrinário – tendo, mesmo, ido além do que estava definido pela letra do Tratado” (Teixeira, 2010:22). Com a definição das diretrizes da PESD, esta assumiu a responsabilidade de evidenciar passos mais concretos nos vários planos em que a política seria aplicada. No plano institucional, “a UE dotou-se de uma estrutura capaz de responder a decisões com implicações militares.” (Teixeira, 2008:83). No plano das capacidades, foi aprovado o documento orientador, denominado “Objetivo Global 2010” “que prevê a criação de uma capacidade de resposta rápida europeia capaz de intervir em missões militares de manutenção de paz, de imposição da paz e de gestão de crises” (Teixeira, 2008:84). Por sua vez, no plano operacional, “a UE está no terreno a realizar 13 Ver Declaração Conjunta divulgada na Cúpula Franco-Britânica de Santo Malo, 3-4 Dezembro de 1998, disponível em: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/ French-British%20Summit%20Declaration,%20Saint-Malo,%201998%20-%20EN. pdf 14 Entre as questões de interesse, alterou as condições para a criação de uma cooperação reforçada na PESC. Por causa da oposição britânica, essa cooperação não se estendeu a questões de defesa. O Tratado de Nice entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2003 e continha novas disposições da PESC. Nomeadamente, aumentou as áreas abrangidas pela votação por maioria qualificada e reforçou o papel do Comité Político e de Segurança nas operações de gestão de crises (Bindi, 2010: 36). 28 missões, seja em coordenação com a OTAN, ao abrigo dos Acordos de “Berlin Plus”15, seja de forma autónoma” (Teixeira, 2008:84). E no plano doutrinal, a apresentação da Estratégia de Segurança Europeia, em 2003, permitiu identificar com “precisão e rigor, as principais ameaças à segurança comum” (Ibidem). Em resposta à proposta de Saint-Malo, Madeleine Albright, Secretária de Estado norteamericana, num artigo do Financial Times em dezembro de 1998, referiu a posição dos EUA. Albright afirmou que os EUA queriam “uma Europa que pudesse agir”, dotada de forças militares flexíveis e modernas, que pudessem proteger a Europa e trabalhar com a OTAN para defender interesses comuns. A Secretária de Estado norte-americana enfatizou que as propostas sobre a segurança e defesa da Europa devem ser abordadas como uma forma de aumentar as capacidades práticas que a Europa acrescenta à OTAN (Rutten, 2001:25). Madeleine Albright sublinhou a necessidade de que, qualquer mudança institucional fosse consistente com os princípios básicos que servem a parceria atlântica, evitando os 3 d’s – sem dissociação, sem duplicação, sem discriminação. Ou seja, a não dissociação da PESD em relação à OTAN, que representa uma ligação transatlântica indispensável, a não duplicação de capacidades, recursos e estruturas, e a não discriminação contra membros da OTAN, que não pertencem à UE (Rutten, 2001:25). No seguimento do Conselho Europeu de Nice, em 2001, foi assinado o Tratado de Nice, que teve como principal objetivo a reforma das instituições de modo a que a UE pudesse continuar a funcionar eficazmente após o seu alargamento a 25 países. O Tratado de Nice, modificou a composição da Comissão Europeia ao limitar o número de membros da mesma, modificou, também, o método de eleição do Presidente da Comissão e reforçou, ainda, os poderes do Presidente da Comissão. O Tratado decidiu rever as regras vigentes do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) e do seu Tribunal de Primeira Instância (TPI). Além de ter reformado as instituições europeias o Tratado reforçou os procedimentos de decisão, com a regulação das cooperações reforçadas, com a instituição da votação por maioria qualificada e com a generalização do procedimento de codecisão. O Tratado de Nice pode ser interpretado como uma rutura do modelo de segurança que Maastricht iniciou e Amesterdão fomentou e que, pelas sucessivas crises internacionais, continuavam a ser postos em causa (Xavier, 2012:152). Nice projetou uma “Europa-espaço” muito mais capaz de se assumir como 15 Os chamados acordos de Berlim Plus , de dezembro de 2002, agora governam as relações entre a UE e a NATO na gestão de crises (Bindi, 2010: 37). 35 Tanto a OTAN como a UE, evoluíram com as mudanças no cenário estratégico da Europa. Apesar de a garantia de defesa coletiva da OTAN permanecer no centro da aliança, os membros também procuraram redefinir a sua missão à medida que novos desafios de segurança surgiram e, ao mesmo tempo, os membros da UE desenvolveram a sua integração política e melhoraram as capacidades dos seus Estados para gerenciar as crises de segurança, com a criação de uma política externa comum e de um braço de segurança (Archick & Gallis, 2008:22). Segundo Pecequilo, a manutenção da OTAN como pilar da presença regional norteamericana e da segurança europeia representa um sentido de permanência e atualização. As alianças cujos alvos são alcançados, tradicionalmente, deixam de existir mas, mesmo com o desaparecimento da URSS, a OTAN conseguiu reinventar a sua missão. A Aliança adaptou-se ao contexto estratégico pós-Guerra Fria adotando uma definição mais alargada da segurança e lançando uma estratégia de parceria e cooperação em toda a área euro-atlântica, que é agora considerada como uma das tarefas de segurança fundamentais da OTAN. Um dos aspetos mais significativos da transformação da OTAN foi a decisão de executar operações de apoio da paz e de gestão de crises na área euro-atlântica e fora dela (2012:99). Nos Balcãs, onde a Aliança se envolveu pela primeira vez em 1995, a instabilidade e o conflito representavam desafios diretos aos interesses de segurança dos seus membros bem como para a paz e a estabilidade da Europa em geral (OTAN, 2004). A OTAN continuou a ser, até o final da primeira década do século XXI, o único pilar de segurança europeia efetivo e, do ponto de vista norte-americano, essa condição garantia a sua presença contínua no continente europeu e limitava os esforços do bloco em consolidar uma autonomia no setor, sustentando o seu predomínio estratégico. Archick & Gallis, consideram que a evolução da OTAN e da UE, gerou alguma fricção entre os EUA e os seus aliados, no que diz respeito às responsabilidades de segurança das duas organizações. As diferenças entre os EUA e a UE estão ligadas sobretudo, às questões de avaliação das ameaças, das instituições de defesa e das capacidades militares. Os EUA pedem uma maior demonstração de capacidades de defesa europeia, de modo a permitir que o fardo da segurança seja partilhado por todos os aliados, e que a missão da OTAN na luta contra o terrorismo e o combate à proliferação de armas de destruição maciça seja assegurado (Archick & Gallis, 2008:24). Webber et. al atentam para o facto de os EUA terem preocupações em relação às ambições da UE, por considerar que estas podem prejudicar a solidariedade atlântica e o papel da OTAN (2002:85) E, segundo Archick & Gallis, os decisores políticos dos EUA apoiam os 36 esforços da UE no desenvolvimento de uma Política Europeia de Segurança e Defesa, desde que, esta permaneça vinculada à OTAN e não ameace a relação transatlântica. (2008:24). A maior parte dos Estados-membros da UE apoia o vínculo com a OTAN, mas vêm a PESD como uma opção de gestão de crises futuras, sobretudo nos casos em que haja relutância de envolvimento por parte dos EUA (Archick & Gallis, 2008:24). No entanto, uma minoria de países da UE, continua a favorecer uma identidade de defesa que conduza a UE a uma maior autonomia. Já nos Estados Unidos da América, a UE é vista como uma potência económica e politicamente rival, desde a modificação da identidade europeia no fim da Guerra-fria, até a implementação efetiva do Mercado Interno Europeu, a partir de 1993 (Costa, 2011:5). De acordo com Riekeles, segurança e defesa tornaram-se as novas linhas de frente do projeto europeu no pós-Guerra Fria O momento de construir uma União de Segurança e Defesa, capaz de garantir segurança aos cidadãos europeus e ao continente mais amplo em um ambiente internacional desafiador, tinha chegado. E essa União de Segurança e Defesa deve ser baseada em cinco saltos qualitativos: uma estratégia de segurança para a Europa, uma reforma institucional, uma renovada ambição militar, a integração das capacidades de defesa e uma nova parceria com a OTAN (Riekeles, 2016:13). Na Cimeira de Helsínquia, em dezembro de 1999, a UE anunciou a sua determinação em desenvolver uma capacidade autónoma para tomar decisões e, sempre que não exista uma participação da OTAN no seu conjunto, lançar e conduzir operações militares lideradas pela UE em resposta a crises internacionais. Este processo evitará a duplicação de esforços e não implica a criação de um exército europeu.21 De acordo com Archick & Gallis (2008:24), em Helsínquia, a UE decidiu estabelecer um quadro de decisão institucional para a PESD e uma força de reação rápida de "Objetivo Global" de 60.000 pessoas, para estar totalmente operacional até 2003. Esta força seria implementada dentro de 60 dias por pelo menos um ano e capaz de empreender a totalidade das "missões de Petersberg"22, e seriam desenvolvidas modalidades de plena consulta, cooperação e transparência entre a UE e a OTAN, tendo em conta as necessidades de todos os Estados-membros da UE, seriam definidos acordos adequados que, sem prejuízo da autonomia da União em matéria de tomada de decisões, permitam aos membros europeus da OTAN não 21 O documento pode ser consultado em http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_pt.htm 22 As missões de Petersberg foram instituídas na reunião do Conselho Ministerial da União da Europa Ocidental (UEO), em junho de 1992. Os Estados-Membros da UEO declararam-se então prontos a disponibilizar unidades militares provenientes de qualquer ramo das suas forças armadas, tendo em vista a realização de missões sob a autoridade daquela Organização. Trata-se, fundamentalmente, de operações humanitárias ou de evacuação de cidadãos, missões de manutenção da paz, bem como missões executadas por forças de combate para gerir crises, incluindo operações de restabelecimento da paz. O documento pode ser consultado em: https://www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/16938094bb79-41ff-951c-f6c7aae8a97a/publishable_en.pdf 37 pertencentes à UE e a outros Estados interessados contribuir para a gestão militar de crises pela UE23. Segundo Archick & Gallis a UE também estabeleceu mecanismos de cooperação com a OTAN, com o objetivo de permitir que a UE use recursos da mesma e atenda às preocupações dos EUA com a PESD. Estas incluem reuniões regulares entre a OTAN e a UE a nível de Embaixadores e Ministros, bem como reuniões regulares entre a UE e os Estados da União que não são membros da OTAN. O quadro permite que as consultas se intensifiquem em caso de crise e permita que os membros da OTAN que não pertençam à UE contribuam para as operações lideradas pela UE. Foram criados "comités de contribuintes" ad hoc para as missões lideradas pela EU para dar aos participantes, que não são membros da União, um papel na tomada de decisões operacionais. A ligação entre a OTAN e a UE foi formalizada em dezembro de 2002, e abriu o caminho para a implementação, em março de 2003, do acordo Berlim Plus (Archick & Gallis, 2008:15). O acordo Berlim Plus permite que a UE empreste recursos e capacidades da Aliança para as operações lideradas pela UE e, desse modo, visa evitar uma duplicação desnecessária das estruturas da OTAN e o desperdício dos escassos fundos de defesa europeus. Berlim Plus dá à UE "acesso assegurado" às capacidades de planeamento operacional da OTAN e "acesso presumido" aos recursos comuns da mesma, para operações lideradas pela UE, na qual a Aliança como um todo não está envolvida (Archick & Gallis, 2008:16). Segundo Archick & Gallis, a ligação OTAN-UE foi formalizada em dezembro de 2002, o que abriu o caminho para a implementação, em março de 2003, do acordo Berlin Plus. O acordo permite à UE ter acesso aos recursos e capacidades da Aliança para operações lideradas pela UE e, assim, visa prevenir uma desnecessária duplicação de estruturas da OTAN e despesas sobre os escassos fundos de defesa europeus. Berlin Plus dá à UE “acesso garantido” às capacidades de planeamento operacional da OTAN e “acesso presumido” aos ativos comuns da OTAN, para as operações lideradas pela UE em que a Aliança não está envolvida como um todo. Em dezembro de 2003, a OTAN e a UE chegaram a um acordo sobre o reforço das capacidades de planeamento militar da UE e a ligação OTAN-UE. Para os autores o acordo implicou o estabelecimento de uma célula de planeamento da UE na sede da OTAN, denominada de Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE), para ajudar a coordenar as missões Berlim Plus , ou as missões da UE realizadas com recurso aos ativos da OTAN; a criação de uma pequena célula com capacidade de 23 Os documentos podem ser consultados em: http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_pt.htm9 38 planeamento operacional para o staff militar da UE, que atualmente fornece alerta precoce e planeamento estratégico para realização de missões da União, sem recorrer aos ativos da OTAN; e, por último, o convite para que a OTAN organize os agentes militares da UE e garanta a sua transparência e estreita cooperação (Archick & Gallis, 2008:16). Uma das questões mais difíceis quanto ao estabelecimento da PESD, foi o esclarecimento da relação desta com a OTAN e com os Estados Unidos. A administração do Presidente dos EUA, Bill Clinton, solicitou maior esforço europeu no contexto militar e, em princípio, tinha uma atitude positiva em relação ao desenvolvimento da PESD. A oposição histórica dos EUA em relação ao desenvolvimento e autonomia militar dos europeus inverteu-se. A questão delicada do acesso da UE aos meios militares e às estruturas de comando da OTAN foi resolvida pelos acordos de Berlim Plus , estabelecidos em dezembro de 2002, que passariam a reger as relações entre a UE e a OTAN na gestão de crises. Ao abrigo destes acordos, a UE pode realizar operações de forma autónoma, utilizando as sedes operacionais de um dos Estados-Membros ou utilizando os meios e capacidades da OTAN. Se optar pela segunda alternativa, a UE pode solicitar o acesso às instalações de planeamento da OTAN, solicitar que a mesma disponibilize uma opção de comando europeia para uma operação militar liderada pela UE e solicitar o uso das capacidades da Aliança Atlântica. Os acordos de Berlim Plus são caracterizados com pragmáticos e simbólicos: pragmáticos porque os europeus careciam do equipamento principal e da logística necessários para conduzir grandes operações militares dentro do quadro da PESD, o que também simbolizava para muitos Estados membros a interligação essencial da UE com a OTAN (Bindi, 2010:57). A primeira operação militar de gerenciamento de crises da UE foi a Operação Concordia, lançada na Macedônia em março de 2003, conduzida com recursos da OTAN, no âmbito dos acordos de Berlim Plus . A operação significou um aprofundamento das relações da UE com os Balcãs, onde a União dispõe de instrumentos civis e militares de gestão de crises em apoio do Processo de Estabilização e Associação (Mace, 2004: 474). A operação ALTHEA, na Bósnia e Herzegovina em 2004, foi a segunda operação liderada pela UE, no contexto deste Acordo. O envolvimento da UE na República Democrática do Congo (RDC), e noutras partes do mundo, veio mostrar que a sua área de interesse não está restringida às regiões da sua periferia. Este facto coloca-nos perante a questão de saber se a Europa pretende, no futuro, tornar-se em algo mais do que uma potência regional. As operações na RDC, e as outras missões levadas a cabo fora do espaço europeu, devem ser vistas como “os primeiros passos da UE para se tornar um ator global, exportador de paz e segurança” (Branco, 2007:62). 39 A definição dos termos do relacionamento e do nível de cooperação entre a UE e a OTAN tem sido um dos maiores desafios associados à criação da PESD. O modo como a PESD poderá afetar a OTAN e muito em particular o modo como poderá vir a ser um fator do seu enfraquecimento tem sido objeto de intensos debates em ambas as margens do Atlântico (Branco, 2007:63). Para a PESD se poder tornar num instrumento viável de apoio à política externa e de segurança da UE, será necessário encontrar previamente respostas claras sobre, a coordenação da estrutura institucional e dos processos de planeamento da UE com o dos Estados-membros, sobre o desenvolvimento de uma cultura de segurança que tenha em consideração as diferentes abordagens dos estados sobre a projeção de forças, o estabelecimento de relações transatlânticas equilibradas que não questionem a existência da OTAN, uma integração tranquila dos novos estados-membros nos mecanismos da EU, e sobre o estabelecimento de outras formas cooperações em matéria de segurança que não coloquem em causa a PESD (Branco, 2007:63). Dessa forma, será sob a perspetiva da promoção dos interesses da UE em matéria de segurança que, de seguida, iremos analisar a EES. I.3. A União Europeia como Comunidade de Segurança: da Estratégia Europeia de Segurança à Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança. A criação da UE transformou as relações entre os Estados e também a vida dos cidadãos, estando os países europeus empenhados em “resolver pacificamente os conflitos e em cooperar entre si, através de instituições comuns” (CUE, 2003:27). Assistiu-se à transformação de regimes autoritários em democracias seguras, estáveis e dinâmicas, sendo que os sucessivos alargamentos têm contribuído para a visão de um continente unido e em paz. Os Estados Unidos têm tido um papel crucial no contexto da integração e da segurança europeia, em especial através da OTAN, passando a ocupar uma posição preponderante na questão militar. O panorama global pós-Guerra Fria caracterizou-se por uma “crescente abertura das fronteiras, com uma indissolúvel ligação entre os aspetos internos e externos de segurança” (CUE, 2003:29). Tendo a expansão da democracia, os fluxos de comércio e investimento, e o desenvolvimento tecnológico contribuído para a prosperidade e liberdade de muitos, a verdade é que a globalização, por outro lado, foi sentida como uma “causa de frustração e injustiça” (CUE, 2003:29). A segurança é considerada uma condição prévia do desenvolvimento e os conflitos 40 destroem as infraestruturas, incentivam a criminalidade, desencorajam o investimento e tornam impossível uma atividade económica estável, como nos casos dos países e regiões que caíram num ciclo de conflito, insegurança e pobreza. De acordo com Quille, “o conceito de segurança passou por transformações significativas e manifestações políticas durante esse período, desde um conceito estreitamente militar durante o início da Guerra Fria até uma definição mais ampla, abrangente e cooperativa, representada pela Declaração de Helsínquia” (Quille, 2004:4). Ambas as abordagens, para a compreensão da segurança, estão presentes nos debates contemporâneos sobre a sinergia dos diferentes instrumentos da UE, potencialmente disponíveis, para a política de segurança. A ênfase europeia na segurança cooperativa abrangente é, frequentemente, interpretada pelos EUA como incompatível com a projeção de força militar e da abordagem militar mais restrita à segurança que os norte-americanos adotam (Ibidem). No pós-Guerra Fria, a evolução da UE tem estado intrinsecamente relacionada com a segurança e gestão de crises, e o centro dos debates atuais, nomeadamente sobre o desenvolvimento de uma estratégia de segurança da UE e sobre o projeto de uma Constituição, é se os Estados-membros podem chegar a acordo sobre que aspetos da defesa precisam de maior integração (Quille, 2004:5). A Guerra do Iraque (2003-2011) evidenciou que os Europeus e a UE, na Estratégia de Segurança (2003), veem a dimensão militar da segurança como um instrumento para alcançar uma política de segurança, que deve ser empregada no contexto de uma estratégia abrangente e não como uma solução única para manifestar crises políticas (Quille, 2004:6). Esta abordagem abrangente pode ser encontrada na EES, embora o conceito de segurança mais apropriado para a UE possa ser facilmente delineado, a capacidade de transformá-lo numa política de segurança coerente, ativa e capaz deve ser examinada (Ibidem). Desde 2003, a UE exerce uma influência crescente na resolução de crises e conflitos com as operações no âmbito dos acordos de Berlim Plus . Porém, a Europa continua a deparar-se com perigos e problemas de crescente complexidade, como os conflitos no Médio Oriente e noutras regiões do mundo, enquanto outros deflagram na vizinhança, pondo em causa a segurança, ao alimentar a criminalidade, a imigração ilegal e, mais recentemente, a pirataria. A ameaça do terrorismo e da criminalidade organizada adquiriu uma nova dimensão e programa nuclear iraniano registou um avanço significativo, representando um perigo para a estabilidade na região e para todo o sistema de não proliferação (CUE, 2003:8). 41 A globalização trouxe novas oportunidades, com a diminuição da pobreza graças aos elevados níveis de crescimento registados nos países em desenvolvimento, com a China numa posição de liderança, mas, também, evidenciou ameaças mais complexas, tornando as grandes artérias das sociedades, como os sistemas de informação e o abastecimento de energia, mais vulneráveis (Quille, 2004:7). Dispondo de uma gama singular de instrumentos a que pode recorrer, a UE tem contribuído para que o mundo seja mais seguro, através da promoção da segurança humana, do incentivo à redução dos níveis de pobreza e das desigualdades, promovendo a boa governação e os direitos humanos, prestando ajuda ao desenvolvimento e atacando as causas profundas dos conflitos e da insegurança. A PESD tem vindo a adquirir experiência e capacidade através do estabelecimento dos objetivos da UE em matéria de segurança, nomeadamente com a elaboração EES, em 2003 (CUE, 2003:8). A EES24, aprovada pelo Conselho Europeu em dezembro de 2003, tem como título: “Uma Europa Segura para um mundo melhor” e tornou-se um marco no desenvolvimento da política externa e de segurança da União Europeia. Pela primeira vez a União Europeia obteve um consenso no que diz respeito à avaliação das ameaças e estabeleceu “objetivos claros para promover os seus interesses em matéria de segurança, com base naqueles que são os seus valores fundamentais” (CUE, 2003). De acordo com Biscop, a EES, foi a primeira visão estratégica comum dos EstadosMembros que forma a base de uma abordagem abrangente que integre todas as dimensões da ação externa da UE, sob a agenda do "multilateralismo efetivo" ou da governança global, sendo a essência de uma abordagem europeia distintiva que enfatiza a estabilização a longo prazo e a prevenção de conflitos (2005:74). Houve um reforço de compromisso na EES, com a identificação das principais ameaças à segurança europeia e, também, dos principais meios de lidar com essas ameaças e desafios securitários. (Ferreira-Pereira, 2013:66). Segundo Quille, a EES é baseada numa abordagem abrangente ou holística para a segurança. Pressupondo que os Estados membros da UE passassem a cooperar para enfrentar suas prioridades de segurança num contexto que enfatize as instituições multilaterais, nomeadamente a ONU, e o estado de direito, mantendo o princípio do uso da força como último recurso (Quille, 2004:1). 24Disponível em: http://www.consilium.europa.eu/pt/documents-publications/publications/european-security-strategy-secure-europe-better-world/ 42 Foram identificadas os desafios globais e as principais ameaças que punham em causa os interesses da UE em matéria de segurança, sendo estes, a proliferação de armas de destruição maciça, o terrorismo e criminalidade organizada, a segurança energética e as alterações climáticas. O primeiro objetivo responde, segundo Quille (2004:5), às "novas ameaças" e enfatiza os pontos fortes da UE, com base na sua atuação no pós-11 de setembro com "um pacote que incluiu a criação de um Mandado de Captura Europeu, medidas para atacar o financiamento do terrorismo e um acordo de assistência jurídica mútua com os EUA. Também se refere às abordagens existentes para apoiar a não-proliferação, como a Strategy Against the Proliferation of Weapons of Mass Destruction, que inclui um compromisso com a universalização dos regimes de não-proliferação e desarmamento, juntamente com o compromisso de tornar esses regimes efetivos (Ibidem). Segundo a EES (2003), a proliferação de armas é “potencialmente a maior ameaça à nossa segurança”. Tal ameaça coloca sob pressão o quadro multilateral existente, e mesmo com o desmantelamento do programa de armas de destruição maciça (ADM) pela Líbia, o Irão e a Coreia do Norte continuam a ser considerados não confiáveis pela comunidade internacional (CUE, 2003). A UE tem tido uma participação ativa nos fóruns multilaterais, com base na estratégia ADM definida em 2003 e tem estado na vanguarda dos esforços internacionais para resolução da questão do programa nuclear iraniano. A estratégia definida foca-se na prevenção, recorrendo ao quadro da ONU e aos acordos multilaterais, sendo um dos principais doadores e exemplo na colaboração com países terceiros e cooperações regionais com o intuito de reforçar as suas capacidades e impedir a proliferação (CUE, 2003:11). No que diz respeito ao terrorismo e à criminalidade organizada, estes são considerados duas das maiores ameaças à nossa subsistência. Cada vez é mais frequente o destaque de grupos endógenos dentro das fronteiras do nosso próprio continente e a criminalidade organizada continua a ameaçar as nossas sociedades com as questões inerentes ao tráfico de drogas, de seres humanos e de armas, para além da fraude internacional e do branqueamento de capitais. A vaga de terrorismo é de caráter global e está intimamente ligada ao extremismo religioso de caráter violento, originária das pressões para a modernização, das crises culturais, sociais e políticas, bem como a alienação dos jovens que vivem em sociedades estrangeiras. A estratégia antiterrorista da UE assenta na vinculação dos direitos humanos e do direito internacional, sendo que esta estratégia é composta por quatro vertentes, a prevenção da radicalização e do recrutamento, bem como dos fatores que lhes estão subjacentes; proteção de potenciais alvos; 43 perseguição dos terroristas; e reação a atentados e as suas consequências. Relativamente à criminalidade organizada a estratégia passa por um aprofundamento das parcerias com os países vizinhos e com a ONU, para tratar de questões da circulação de pessoas, do policiamento e da cooperação judiciária (CUE, 2003:12). Relativamente à questão da segurança energética, tem sido com preocupação que a UE tem lidado com o declínio da produção europeia, que implica que mais 70% do petróleo e do gás que consumimos tenha que ser importado, até o ano de 2030. Esta situação coloca a UE perante um desafio de segurança que exige dos Estados-Membros responsabilidade e solidariedade, visto que os países que podem exportar petróleo e gás, estão em áreas de grande instabilidade. Assim sendo, a resposta da UE deve passar por uma política europeia da energia que possa ser capaz de responder às dimensões interna e externa (CUE, 2003:15). Em 2003, as alterações climáticas já faziam parte do quadro de preocupações da UE, sendo descritas pelo alto-representante e pela Comissão, em 2008, como um “multiplicador de ameaças”. Sendo as catástrofes naturais, a degradação do ambiente e a concorrência em torno dos recursos propícios à criação de conflitos e de ameaças à segurança e à paz internacionais. Segundo a estratégia da UE, a cooperação internacional, com a ONU e as organizações regionais, têm um caráter essencial no que toca à capacidade de análise e de alerta rápido, à prevenção de conflitos e de gestão de crises (CUE, 2003:15). O Conselho Europeu, em junho de 2015, incumbiu a Alta Representante da União Europeia parra os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e Vice-Presidente da Comissão, para dar seguimento ao “processo de reflexão estratégica que visa a preparação de uma Estratégia Global da UE25, no domínio da política externa e de segurança, em estreita colaboração com os Estados-Membros” (Viana et al., 2016:13). O documento, apresentado em junho de 2016, teve como objetivo a substituição da Estratégia de Segurança Europeia, apresentada em 2003, e a atualização dos documentos estratégicos da UE no contexto das mudanças significativas que ocorreram no sistema internacional26 (Ibidem). De acordo com Tocci, a EES forneceu à UE a sua primeira visão estratégica, para ultrapassar o conflito intraeuropeu e transatlântico durante a guerra do Iraque, no entanto, não 25 Com o título “Visão partilhada, ação comum: uma europa mais forte. Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia”. Disponível em: https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_pt_version.pdf 26 Primeiro, com a revisão estratégica dos EUA no contexto da ocupação militar do Iraque, segundo, pela ascensão da China, do Japão e da Índia na hierarquia de prioridades regionais dos EUA, em terceiro, pela rejeição do Tratado Constitucional da UE em 2005, e em quarto, pela emergência gradual de novas grandes potências. Consultar VIANA, V. R. et al., (2016) Reflexões sobre a Nova “Estratégia Global da União europeia para a Política Externa e de Segurança”. Instituto da Defesa Nacional, Policy Paper n. 8, pp. 1-15. 44 forneceu os meios para alcançar essa visão e, em 2016, foi necessária uma abordagem radicalmente diferente. Por um lado, segundo Tocci, a União precisava de uma nova visão que pudesse clarificar as divisões em relação ao seu papel no mundo, com os vários conflitos entre os Estados-Membros e as instituições da UE, seja sobre a migração, a Rússia ou o papel da defesa europeia. Por outro lado, uma visão por si só, embora suficiente em 2003, numa altura em que a Europa nunca tinha sido "tão próspera, tão segura, nem tão livre", seria lamentavelmente inadequada em 2016 (Tocci, 2016:462). Em 2003, a ordem liberal internacional parecia incontestável, apesar do 11 de setembro, e o soft power da UE estava no seu auge, com o alargamento a leste no horizonte e a Política Europeia de Vizinhança (PEV) prestes a ser lançada. Em 2015, no entanto, esse cenário já não era uma realidade no contexto internacional. A avaliação estratégica descreveu o mundo como mais conectado, contestado e complexo. A UE, em 2016, estava a atravessar a sua crise existencial mais profunda. Embora a política externa permaneça à margem do espaço público europeu, as questões que tocam o quotidiano dos europeus têm origem externa, seja terrorismo ou insegurança energética, mudanças climáticas, migração em massa ou insegurança económica (Ibidem). Uma avaliação dessas mudanças fundamentais foi a linha de base necessária para a Estratégia Global de Segurança (Tocci, 2016: 464). As alterações permitem à UE assumir mais responsabilidades como “produtor credível de segurança e estabilidade, ao nível internacional e a definição comum sobre o que pretende alcançar e como o concretizar” (Viana et al., 2016:14). Houve um fortalecimento da convicção de que era necessário “potencializar uma maior coerência e eficácia nos diferentes instrumentos de política e ação externa da UE” (Ibidem). Segundo Federica Mogherini, Alta Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, esta Estratégia alimenta a ambição de alcançar para a UE uma autonomia estratégica. E essa autonomia é necessária para promover os interesses que os nossos cidadãos têm em comum, mas também os nossos princípios e valores. A UE continuará a aprofundar a relação transatlântica e a parceria com a OTAN, estabelecendo também laços com novos intervenientes e explorando novos formatos, investindo na criação de ordens regionais, e na cooperação entre as regiões e dentro delas e, promovendo uma governação mundial reformada capaz de responder aos desafios do século XXI (Estratégia Global, 2016:27). Na Estratégia Global (2016), são definidos os interesses e princípios comuns da UE, que se compromete a, promover a paz e a garantir a segurança dos seus cidadãos e do seu território; 51 agendas de segurança para a região. Pagliari, argumenta que o Brasil tem atuado no sentido de aprofundar um diálogo político-estratégico com os vizinhos para, posteriormente, ampliá-lo para outros países da América do Sul visando a uma estratégia comum. E argumenta, também, que o envolvimento do Brasil não tem como origem uma preocupação com as ações dos governos sulamericanos, mas sim com a apreensão de que os processos internos possam ter reflexos na estabilidade regional (2011:5). Já os Estados Unidos, analisa Pagliari, desempenham um papel fundamental na agenda de segurança internacional da América do Sul. Tanto em função da ação estruturante das capacidades militares e dos organismos securitários construídos na região desde os anos 1940, quanto em função da sua capacidade de se fazer presente militarmente, seja através de programas de cooperação, seja unilateralmente. A priorização pelos Estados Unidos de uma agenda de segurança na região, dificulta a formação de posições comuns entre os países sulamericanos, que se veem afetados de diferentes maneiras por essa política. Enquanto para a maior parte dos países as questões económico-sociais, que produzem instabilidades internas e impedem o avanço do desenvolvimento, são as principais preocupações, a tendência à securitização dos temas da região, com a implantação do Plano Colômbia27, acentuou ainda mais as divergentes prioridades entre os Estados Unidos e a região (Pagliari, 2011:6). A partir dos anos 70, a política externa brasileira intensificou os seus esforços da aproximação bilateral e integração no espaço sul-americano, buscando oferecer perspetivas construtivas e independentes de cooperação a seus vizinhos (Pecequilo, 2012:115). A posição dos EUA era ambígua em relação aos esforços brasileiros e sul-americanos. Embora recebessem positivamente estas movimentações brasileiras, pois as mesmas geram estabilidade e equilíbrio regional, os EUA precisavam administrar esta assertividade, e exibiam reações por vezes ainda no campo do poder (Ibidem). O Brasil posiciona-se como region-builder , estando os seus esforços vinculados aos programas de cooperação em segurança e defesa, sendo uma resposta clara ao imperialismo dos EUA, através do distanciamento da cooperação com este país, bem como com a OTAN (Abdenur & Neto, 2014:5). Segundo Cepik, existem outros traços definidores da situação de segurança na região sulamericana, no começo do século XXI, tais como a ausência de grandes potências dentre os doze países28 que formam este complexo, a multipolaridade com baixo grau de polarização, a aspiração 27 Ver “Plan Colombia: Report to the Honorable Joseph R.Biden, Jr., Chairman, Committee on Foreign Relations, U.S. Senate.” Disponível em: http://www.gao.gov/new.items/d0971.pdf 28 Brasil, Uruguai, Paraguai, Argentina, Chile, Bolívia, Peru, Equador, Colômbia, Venezuela, Guiana e Suriname. 52 do Brasil pelo reconhecimento regional e mundial enquanto grande potência capaz de estruturar o CRS por meio da institucionalização de uma Comunidade Sul-Americana de Nações, a baixa capacidade de interação entre os países do complexo, as vulnerabilidades no âmbito das unidades, e uma dinâmica de segurança inter-regional definida por oscilações seculares no grau de intervenção dos Estados Unidos na região (Cepik, 2005:6). II.1 A integração Sul-Americana: a UNASUL e o Conselho de Defesa Sul-Americano II.1.2 A relação da América do Sul com os Estados Unidos da América Para o Brasil, o debate entre as perspetivas de um relacionamento com os EUA representava a busca do reequilíbrio entre os eixos horizontal e vertical das RI e a renovação da relação bilateral com o país, para além da definição dos padrões regionais e globais que iriam alinhar e definir a sua agenda (Pecequilo, 2012:235). A perceção da marginalização, por parte do Brasil, era racionalizada a partir da perspetiva da perda de poder num mundo caracterizado pelo distanciamento bipolar e pelo desvio de investimento e comércio para o Leste Europeu, sendo os EUA condutor dos negócios hemisféricos. Em contraposição, a esperança de uma renovação era alimentada pela decadência do confronto com a URSS, como possibilidade de um fortalecimento do relacionamento regional baseado nas novas realidades do poder (Pecequilo, 2012:235). No pós-Guerra Fria, a questão não era se os EUA detinham ou não hegemonia nas Américas, mas sim o modo como iriam exercer o seu poder e como seriam abordadas as políticas latino-americanas, que tinham como foco as perceções da unipolaridade e a possibilidade da sua reinserção nas relações com os EUA (Smith, 1996:98). Nesse período, os países do hemisfério americano, passaram a diferenciar-se nas questões económicas e também, em relação às questões de governabilidade sobre os conflitos domésticos, disputas externas, ameaças e perceção das mesmas (Rezende, 2013:53). A ausência de uma ameaça externa comum e a falta de consenso em relação ao apoio às prioridades dos EUA para a região e o conceito de segurança multidimensional, ampliaram o processo de fragmentação na região (Bragatti, 2016:30). Em 1989, a Presidência Bush anunciou o nascimento de uma nova era nas relações interamericanas, que seriam a base da construção da ordem mundial pós-bipolaridade para os EUA. A América Latina serviria de laboratório para projetos de cooperação económica e política, 53 promovendo o desenvolvimento e a prosperidade (Pecequilo, 2012:236). O governo norteamericano ressaltava o reconhecimento do status , dos desafios e demandas dos seus parceiros latino-americanos, e como tal a América Latina assumiria um lugar central na agenda dos EUA. Esse reconhecimento daria origem à elaboração de um “Projeto Americano” para o hemisfério, que seria conduzido no sentido de “relativizar a autonomia e globalismo das últimas décadas, dando especial atenção à uma política de inclusão e realinhamento com as diretrizes dos EUA, tendo uma correlação direta entre esta cooperação e adesão às ações norte-americanas, a obtenção de benefícios e a reinserção internacional” (Pecequilo, 2012:237). A agenda norte-americana para a região era composta por três pilares, o neoliberalismo do Consenso de Washington, os novos temas associados aos elementos políticos da globalização29 e a integração regional, sendo estas propostas personificadas na Iniciativa para as Américas e da NAFTA. O objetivo conjunto seria o reforço dos canais multilaterais de segurança e política como formas vinculativas de cooperação e não como impulsionadoras ou legitimadoras de processos de intervenção ou pressões unilaterais. Pretendia-se a concretização da cooperação, mas com a salvaguarda de se evitar a dimensão unilateral dos EUA. Assim sendo a IA foi percursora das políticas hemisféricas e sustentava a ação dos EUA com três prioridades, a redução da dívida externa da América Latina, o redireccionamento de investimentos externos para a região e a criação de uma zona hemisférica de livre-comércio (ZLCH). No que diz respeito à NAFTA, esta passou por um longo processo de negociações entre os poderes Executivo e Legislativo norteamericano nos anos de 1990 e 1991, sendo que o Presidente Carlos Salinas do México foi uma figura extremamente importante para o avanço do acordo (Pecequilo, 2012:238). No que diz respeito ao Brasil, a reaproximação com os EUA não se mostrou algo inédito, mas sim uma ação recuperada com base nas premissas tradicionais do eixo bilateral-hemisférico. Pecequilo (2012), identifica três fases da relação bilateral Brasil-EUA no pós-Guerra Fria, a década bilateral, entre os anos 1990 e 1998, a autonomia, entre 1999 e 2004, e o diálogo estratégico, entre 2005 e 2009. Na primeira fase, não foi constada uniformidade, uma vez que esta se estendeu por três mandatos diferentes. Enquanto Fernando Collor de Mello, entre 1990 e 1992, representou “o quase extremo do alinhamento automático” com a agenda norte-americana, Fernando Henrique Cardoso “acompanhou um viés pragmático, com a recuperação da autonomia no interregno de Itamar Franco” (Ibidem). 29 Democracia, boa governança, meio ambiente, direitos humanos, drogas, imigração e segurança compartilhada (Pecequilo, 2012:237). 54 A ascendência económica e militar dos EUA, refletida no formato institucional de cooperação militar do sistema interamericano, consolidou a importância do papel moderador americano nos conflitos intra e interestatais regionais. Como resultado desse processo, vários Estados latino-americanos não conseguiam conceber a hipótese de relações recíprocas sem a influência e a presença reguladora dos EUA ou de uma potência extrarregional. A América do Sul, em particular, era tratada apenas como “uma sub-região de outro polo político ou económico” (Abdul-Hak, 2013:156). De acordo com Wohlforth, existem apenas três formas de contestar o poder norte-americano, sendo elas, o contrabalanceamento, a integração regional e as diferenças no crescimento de poder (1999:36). Segundo Dreger o contexto pós-Guerra Fria apresentou uma agenda internacional de segurança de caráter multidimensional, que abrange o crime organizado, as drogas, a corrupção, o tráfico de armas, ou seja, ameaças transnacionais, sendo nítida a influência norte-americana na América do Sul (2009:10). Como afirma Dreger, o Estado norte-americano atuava como um dos principais definidores da agenda securitária na América do Sul, o que fica particularmente claro na questão colombiana30 (Ibidem). II.1.3 A América do Sul como complexo regional de segurança: A UNASUL e o CDS como instrumentos de integração Paralelamente à crise ou estagnação do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e das demais iniciativas de integração reformuladas na década de 1990, como a Comunidade Andina de Nações (CAN), operou-se também no início dos anos 2000 uma mudança significativa no ambiente políticoideológico da América do Sul (Araújo & Filho, 2015:102). A América do Sul detém inúmeras vantagens que permitiriam uma inserção internacional mais decisiva no equilíbrio do poder mundial, conferindo à região autossuficiência em setores como o energético e de produção de alimentos. No entanto, para se chegar ao potencial de exploração ideal dessas condições, duas premissas se impõem, o desenvolvimento da região e a integração regional. Estas premissas só foram realmente realçadas a partir de 2000 quando, através de uma iniciativa do Brasil, foi convocada a Cúpula de Brasília31 que “representou um importante salto qualitativo das 30 Por meio do Plano da Colômbia, a atuação dos EUA nesse país buscou inserir o combate ao narcotráfico e ao terrorismo como os principais problemas de segurança para o continente, vinculando-os através do conceito de narcoterrorismo. Este plano é um exemplo considerável de ação que visa transformar a agenda norte-americana em agenda multilateral das Américas” (Dreger, 2009). 31 Ou I Reunião de Presidentes da América do Sul (Pecequilo, 2012:284). 55 relações internacionais” da região32, sendo realizada no contexto da crise neoliberal dos anos 1990 (Pecequilo, 2012:284). Como resultado da Cúpula, os Estados sul-americanos comprometeram-se a implementar políticas regionais voltadas para o desenvolvimento e para o fator social, tendo por orientação a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)33, que visava a integração física da América do Sul e o desenvolvimento regional34. Segundo o Presidente Fernando Henrique Cardoso, “a Cúpula de Brasília foi sem dúvida um evento de importância história, os entendimentos alcançados e a convergência de visões são conquistas importantes que nos seguirão inspirando em nossa tarefa comum de organizar a América do Sul, uma região cuja vocação de grandeza está na liberdade, no desenvolvimento e na integração” (Cardoso, 2000). A II Reunião de Presidentes da América do Sul, realizada em 2002 no Equador, teve como resultado a reafirmação dos princípios da Cúpula de Brasília, indicando a continuidade do compromisso regional. Com a administração de Lula, “os projetos da IIRSA e os objetivos políticos, sociais e diplomáticos da integração sul-americana acentuaram a sua assertividade e autonomia35” (Pecequilo, 2012:285). Os resultados político-diplomáticos destas duas cúpulas e os projetos inseridos na IIRSA, possibilitaram a realização da III Reunião dos Chefes de Estado da América do Sul, que foi realizada em 2004 em Cusco no Peru. No contexto da reunião o Brasil apresentou uma proposta para tornar a integração mais sólida e multifacetada, a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA). A CASA agregou os conteúdos pressupostos no plano de ação da IIRSA, encontrando-se as suas bases descritas no âmbito da Declaração de Cusco36 e na Declaração de Ayacucho37 (Pecequilo, 2012:286). A I Cúpula da CASA, realizada em 2005, contou com um discurso do Presidente Lula sobre a vocação e a relevância deste projeto regional, “A Comunidade Sul-Americana de Nações é muito mais do que uma construção política e jurídica, fruto de voluntarismo. Somos 350 milhões de homens e mulheres, determinados a realizar todas as potencialidades de uma região dotada 32 Projetos prévios como o MERCOSUL de 1991 e a experiência acumulada na ALALC consistiram-se em passos fundamentais para este novo momento da integração sul-americana. 33 Os projetos do IIRSA têm apresentado resultados graduais, ainda que sujeitos as oscilações políticas, económicas e sociais (Pecequilo, 2012:285). 34 A IIRSA tinha como áreas prioritárias o transporte, a energia e as telecomunicações, tendo o seu plano de ação definido dez eixos de integração e desenvolvimento, o andino, o andino meridional, o capricórnio, a hidrovia Paraguai-Paraná, o Amazonas, as Guianas, o Sul, o Interoceânico central, o MERCOSUL e o Peru-Brasil-Bolívia (Pecequilo, 2012:285). 35 O processo referido refere-se às transformações qualitativas da política externa brasileira, dentre as quais está inserido o fortalecimento da base continental como uma plataforma preferencial de projeção de poder (Pecequilo, 2012:285). 36 Pode ser consultada em: http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/al000164.pdf 37 Pode ser consultada em: http://funag.gov.br/loja/download/285-Comunidade_Sul-Americana_de_Nacoes.pdf 56 de imensos recursos naturais e humanos (...) Temos graves problemas sociais, mas também a clara determinação de resolvê-los. Queremos fazer do nosso Continente uma região de paz, apta a resolver seus contenciosos com os instrumentos da negociação política (...) A América do Sul junta-se às demais grandes unidades geográficas do mundo, que dispõem, todas, de mecanismos de concertação política e económica (...) em um mundo interdependente como o nosso, não podemos ficar confinados em nossas fronteiras nacionais. Aprendemos que nossas iniciativas internacionais, sobretudo aquelas em nosso entorno regional, são fundamentais para os destinos de nossos países. E o Brasil decidiu associar o seu destino ao futuro e ao destino da América do Sul.” (LULA, 2005:55-56). A identidade política do bloco sul-americano foi alicerçada durante o seu primeiro ano de existência, através da realização de sucessivas cúpulas com o objetivo de definir, uma “aproximação bilateral entre os blocos de países árabes e sul-americanos nos campos político, económico, social cultural e diplomático, e abrir novas oportunidades de cooperação a nível regional e global” (Pecequilo, 2012:287). A realização das Cúpulas, ASPA e ASA38, revelaram-se como projetos de “reafirmação do eixo multilateral global da política externa brasileira e das suas tradicionais parcerias no eixo Sul-Sul”. Em 2006, concretizou-se a II Cúpula da CASA, que a partir do ano seguinte passou a ser designada por União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), com base na sugestão feita pelo Presidente da Venezuela Hugo Chávez. À mudança de designação somaram-se discussões sobre a criação de um Banco do Sul e de uma moeda comum para a região, sendo igualmente sugestões do Presidente venezuelano (Pecequilo, 2012:287). De acordo com Flemes & Saraiva, o Brasil frente a essas mudanças e incertezas impostas pelo novo cenário, projetou, principalmente no governo Lula (2003-2010), uma política externa mais assertiva em prol da cooperação e integração na sua área prioritária de atuação internacional, principalmente na América do Sul (2018:96). Uma dessas políticas foi o engajamento brasileiro na criação da UNASUL e do CDS como forma de aumentar a confiança entre países do subcontinente e contribuir para uma maior cooperação entre eles (Amorim, 2013:31). 38 A I Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA), realizada em maio de 2005 em Brasília, a II Cúpula da ASPA, em Doha no Qatar, e a I Cúpula América do Sul-África (ASA), em novembro de 2006. 57 Em maio de 2008, os doze países sul-americanos reuniram-se, em Brasília, para assinar o Tratado de Brasília39 e assim instituir a UNASUL, formada a partir da antiga Conferência dos Ministros da Defesa da CASA fundada em 2004 (Oliveira, 2013:73). Foi celebrado o Tratado Constitutivo, da UNASUL40, em 2008, onde ficou destacado a determinação dos países dignatários em “construir uma identidade e uma cidadania sul-americanas e desenvolver um espaço regional integrado nas esferas política, económica, social, ambiental, energética e de infraestrutura” (Nery, 2016:69). O Tratado Constitutivo da UNASUL reafirmou o compromisso do combate à exclusão e às desigualdades sociais, e da redução das assimetrias, tendo como intuito fortalecer o multilateralismo e construir um mundo multipolar. Entre os objetivos gerais, previstos no artigo 2º do Tratado, destacam-se o diálogo político, as políticas sociais, o meio ambiente, a energia, a infraestrutura e o financiamento, deixando de lado a componente comercial. O artigo 3º elenca os vinte e um objetivos específicos, incluindo itens que já vinham a ser discutidos desde as primeiras Cúpulas Presidenciais. A estrutura institucional da UNASUL está prevista no artigo 4º do Tratado Constitutivo e é formada pelo Conselho de Chefes de Estado e de Governo, Conselho de Ministros das Relações Exteriores, Conselho de Delegados e pela Secretaria-geral, contando, também, com doze conselhos temáticos cuja finalidade é auxiliar e propor políticas públicas para o bloco a partir das suas respetivas áreas (Nery, 2016:70). Ao contrário de outros instrumentos de integração económica e comercial, “a UNASUL é um espaço multilateral de coordenação e cooperação política” (Nery, 2016:59). A UNASUL tem um perfil diferente das outras iniciativas e se aproxima mais de um instrumento de governança regional do que dos padrões clássicos de integração regional. Trata-se de um espaço multilateral de coordenação e cooperação política interestatal que difere dos esquemas de integração convencionais (Nery, 2016:67). A UNASUL representa uma tentativa inédita de articulação política de todos os países da América do Sul e a ênfase na dimensão política está relacionada com a necessidade de afirmação da autonomia, e a sua criação constitui um dos factos mais importantes na história do processo de integração regional, uma vez que os países da região nunca tinham assinado um Tratado ou instrumento jurídico de caráter tão amplo, envolvendo os doze países da América do Sul (Nery, 2016:68). Apesar da crise global de 2008, e da consequente redução do ritmo destas iniciativas, os avanções políticos continuaram a acontecer, culminando na criação do CDS (Pecequilo, 2012:287). Um dos objetivos fundamentais propostos pela UNASUL41, é a 39 É o Tratado Constitutivo da UNASUL. 40 Entrou em vigor em março de 2011, após alcançar o número necessário de ratificações (Nery, 2016:69). 41 Retratado no artigo 3º do Tratado fundador da UNASUL. Disponível para consulta em: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_integracao/docs_UNASUL/TRAT_CONST_PORT.pdf 58 realização de “um intercâmbio de informações e experiências entre os Estados da América do Sul na área de defesa e segurança” (Oliveira, 2013:73). Tomando esta diretriz como base, o Brasil aproveitou a presença dos Chefes de Estado dos países sul-americanos em Brasília para apresentar o projeto de criação do CDS como uma possível solução para a realização do intercâmbio estabelecido pela própria UNASUL (Ibidem). O governo brasileiro, no entanto, fez questão de esclarecer que apesar do esboço inicial do projeto ter sido formulado pelo Brasil, não haveria qualquer restrição de participação a nenhum país sul-americano, sendo “prevista a participação de todos os países-membros no que concerne às futuras tomadas de decisões e orientações do Conselho” (Rabelo, 2008:1). Dessa reunião resultou a proposta brasileira para criação do CDS, como “um órgão consultivo, cooperativo e de coordenação em matéria de defesa, que fosse capaz de recuperar os parques industriais da região sul-americana, promover o desenvolvimento tecnológico do subcontinente no setor de Defesa e fazer um contraponto regional ao projeto de globalização liderado pelos Estados Unidos” (Oliveira, 2013:68). Em março de 2008, o Ministro da Defesa do Brasil, Nelson Jobim, iniciou as visitas de divulgação do CDS à Junta Interamericana de Defesa (JID)42, aos EUA e aos países sul-americanos, nas quais se empenhou em explicar os objetivos e as propostas de criação do Conselho. O CDS, foi criado em dezembro de 2008, e é visto como uma iniciativa inovadora de cooperação militar na América do Sul. O CDS foi desenvolvido no contexto da integração sul-americana e, em particular, sob o arcabouço institucional da UNASUL, marcando uma inflexão na tendência, verificada durante a Guerra Fria, de estruturação da cooperação militar coletiva no Hemisfério em torno dos EUA43 (Abdul-Hak, 2013:19). Durante o processo de articulação e negociação do CDS, a Colômbia44, a Venezuela e o Brasil apresentaram visões distintas sobre os objetivos da cooperação militar sul-americana, embora houvesse convergência entre a maioria dos Estados regionais sobre a oportunidade e a conveniência dessa iniciativa. O Brasil defendeu que o CDS articulasse medidas de criação e fortalecimento da confiança mútua, intercâmbio de militares em cursos de formação, dando particular ênfase à integração industrial em defesa. A Venezuela ressaltou o seu sentido de 42 Pode ser consultado em: http://iadb-pt.jid.org/ 43 A criação do CDS provocou uma fissura no modelo de cooperação militar regional centrado no sistema interamericano e montado durante a Guerra Fria. Ao conformar um espaço alternativo de diálogo e reflexão sobre temas da agenda de paz e segurança da América do Sul, o CDS confere aos doze países sul-americanos, de maneira inédita, primazia na organização e administração dos termos da cooperação militar subregional. Esse esforço decorreu de uma reavaliação da forma de engajamento estratégico da América do Sul com outros complexos regionais no Hemisfério e, em particular, com a principal potência militar regional e mundial, os EUA. (Abdul-Hak, 2013:155). 44 A revelação, em julho de 2009, de que os governos dos EUA e da Colômbia estavam a negociar um acordo militar bilateral provocou um forte movimento diplomático na América do Sul e afetou a evolução dos trabalhos do CDS até meados de 2010. A crise deflagrada com o Acordo Militar Colômbia-EUA trouxe à tona a gravidade dos desdobramentos regionais da crise colombiana, impondo uma reflexão sobre seus impactos para a estabilidade da América do Sul (Abdul-Hak, 2013: 163). 59 insegurança frente a ameaças de fora da região, defendendo uma aliança de defesa coletiva. E a Colômbia insistiu no combate ao narcotráfico e ao terrorismo (Abdul-Hak, 2013:20). O, então, Ministro da Defesa do Brasil, Nelson Jobim, e o Presidente Lula não pouparam esforços, especialmente em relação ao Presidente colombiano Uribe, para a aprovação do CDS. O Conselho é um órgão de consulta, cooperação e coordenação em matéria de defesa, não tendo, portanto, poder de intervenção militar. Segundo as palavras do Ministro Jobim ao Parlamento do MERCOSUL: “este é um foro de debates para discutir e identificar fatores de riscos e ameaças à região de toda natureza”. A atuação do Brasil tem sido no sentido de aprofundar um diálogo político-estratégico com os vizinhos para, posteriormente, ampliá-lo para outros países da América do Sul visando a uma estratégia comum. A cooperação e o intercâmbio com os vizinhos têm sido intensificados nos últimos anos mediante operações militares conjuntas no MERCOSUL e de processos bilaterais das forças armadas com diversos países45 (Pagliari, 2011:5). Visto como uma ferramenta de fortalecimento do diálogo entre os países sul-americanos, o CDS tem como pretensão minar as desconfianças e incertezas, uma vez que a confiança é fundamental para o sucesso da implementação de medidas que se destinem a aumentar a transparência e o grau de confiança entre os países para construir um espaço de concertação regional46 (Ibidem). O CDS está estruturado a partir de objetivos gerais, como a consolidação da região como uma zona de paz, base para a estabilidade democrática e o desenvolvimento integral dos povos da América do Sul, a construção de uma identidade sul-americana em matéria de defesa, levando em conta as características sub-regionais e nacionais, e a construção de consensos para fortalecer a cooperação regional em matéria de defesa (Pagliari, 2011:6). Para desenvolver as suas atividades no âmbito da Defesa, o CDS estabeleceu quatro eixos principais de atuação no continente, o primeiro diz respeito à política de defesa, o segundo à cooperação militar, ações humanitárias e operações de paz, o terceiro à indústria e tecnologia de defesa, e o quarto diz respeito à formação e capacitação. O primeiro eixo, sobre as políticas de defesa, é tido como o principal nas três primeiras edições do Plano de Ação do CDS. Nesse contexto, segundo Bragatti, a UNASUL e o CDS procuram desempenhar um papel na afirmação de uma visão estratégica comum, de uma abordagem 45 Além de acordos para vigilância de fronteiras e do espaço aéreo e acordos bilaterais de defesa com vários países, como a Argentina, a Bolívia, o Chile, o Peru e o Uruguai (Pagliari, 2011). 46 A ameaça do uso da força e tensões interestatais permanecem nas relações sul-americanas e as suas questões são consideradas mais ao nível dos acordos diplomáticos bilaterais, do que a partir de concertações multilaterais. A América do Sul construiu, a partir dos anos 1990, relações mais amistosas, aprofundou a cooperação política e a integração econômica, contudo, as desconfianças entre os Estados ainda permanecem (Pagliari, 2011). 60 regional para a segurança, e uma identidade sul-americana (Bragatti, 2016:95). Existe um processo de regionalização a partir de um quadro comum e uma instância de comunicação, socialização e aprendizagem no contexto do CDS, através do Grupo de Trabalho para a transparência do inventário militar dos países da região, da criação de uma plataforma virtual de comunicação, do grupo de trabalho para o estabelecimento de uma política regional para ameaças cibernéticas e informáticas, da proteção e defesa dos recursos naturais, e através da discussão conceitual de ameaças comuns a todos os Estados sul-americanos (Bragatti, 2016:95). Segundo Bragatti, o contributo para a definição de abordagens estratégicas na região e a articulação de uma identidade de defesa sul-americana, é feito através do Centro de Estudos Estratégicos de Defesa (CEED), no âmbito do CDS. O CDS tem como objetivo construir um sistema de defesa cooperativa, com especial destaque para as questões de segurança pública e a defesa nacional, no entanto, o alcance das forças armadas é limitado para a resposta das ameaças externas que ameaçam a integridade territorial e a soberania nacional (Bragatti, 2016:96). O segundo eixo dos Planos de Ação, tem como objetivo aliar as experiências regionais de operações combinadas e conjuntas através de treinamentos comuns, de encontrar uma forma de atuação conjunta e uso compartilhado dos mecanismos já existentes. Essencialmente, busca-se, através do treinamento conjunto, diminuir as discrepâncias das doutrinas militares na região sulamericana (Bragatti, 2016:98). A troca de informações e as medidas de confiança entre os países sul-americanos foram alvo de potencialização, no contexto das experiências compartilhadas no envio de tropas para missões de paz da ONU, sendo de ressaltar que, atualmente, a região sul-americana é que mais contribui para essas missões. A associação feita às intervenções militares realizadas pelos EUA, deu lugar a uma perceção de que uma posição mais cooperativa oferece vantagens, quer ao nível da promoção de políticas e posições no âmbito internacional, quer ao nível do seu impacto nas questões internas. Atualmente, os países da região sul-americana, têm feito um esforço no sentido da organização de um bloco regional que compartilha valores e políticas. A participação em missões de paz da ONU tem sido um importante elemento de aproximação e cooperação em matéria de segurança e defesa para a região (Bragatti, 2016:101). De acordo com Souza Neto (2010), no âmbito do CDS e da UNASUL, os objetivos que se relacionam com a cooperação de paz internacional incluem, alcançar uma posição regional comum em instituições multilaterais, promover a interoperabilidade das forças armadas, incentivar 67 A ambição brasileira em exercer um maior protagonismo regional tornou-se mais evidente durante o primeiro mandato do Presidente Lula, entre 2003 e 2006. Nesse período, foram estabelecidas mudanças profundas na conjuntura internacional que acabaram por refletir nas medidas adotadas pelos Estados. Isto fez com que o Brasil tivesse a necessidade de reajustar a sua “estratégia diplomática nacional” ao novo contexto internacional (Correa, 2009:43). A sua nova estratégia ficou, então, conhecida como estratégia da “autonomia pela diversificação”, que viria sinalizar aos Estados hegemónicos a intenção brasileira de buscar uma máxima inserção e um protagonismo mais evidente no contexto internacional (Spektor, 2010:34). A atuação do Brasil tem sido fundamental para o estabelecimento de uma unidade sulamericana, considerando-se o contexto de enfraquecimento do multilateralismo, a integração dos objetivos de política externa com a política de defesa nacional contribuem para uma participação mais ativa no espaço regional. O Brasil destaca-se pelas tentativas de cooperação com os países da região, seja no âmbito sub-regional ou regional, e pela conformação de um entorno estável. A política externa brasileira tem estado atenta à importância da região para a inserção internacional do Brasil, por isso, incentivou a criação do Conselho de Defesa como foro regional em termos de defesa. O Conselho de Defesa foi proposto como um órgão de consulta, não como uma aliança militar ou como um órgão de caráter operacional militar para a resolução dos conflitos. A cooperação brasileira e a sua estratégia para a região, nos planos militar e diplomático, mantém a sua tradição de empreender iniciativas políticas para a concertação (Pagliari, 2011:8). Para melhor análise sobre a evolução da cooperação em defesa, é necessário sublinhar a importância da atuação do Brasil que, no decorrer da cooperação da UNASUL e do CDS, no período entre Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Dilma Rousseff, 2003 a 2016, apresentou atuações diferentes entre cada mandato. FHC buscava maior aproximação com os Estados Unidos pela questão da centralidade e pelo fator grandioso de uma nação potência (Vigevani, Oliveira & Cintra, 2003:42). Tal posição está de acordo com os argumentos de Buzan e Wæver (2003) sobre a maior influência americana no período anterior e no decorrer da Guerra Fria. No entanto, o bilateralismo não significava a exclusão da influência brasileira na América do Sul, uma vez que a parceria servia mais uma opção válida, do que a quebra de laços com o restante dos atores da UNASUL. O Presidente Lula, por sua vez é descrito por Paulo Roberto de Almeida, como mais diplomático. 68 “Do ponto de vista do conteúdo, a diplomacia do governo Lula apresenta uma postura mais assertiva, mais enfática em torno da chamada defesa da soberania nacional e dos interesses nacionais, assim como de busca de alianças privilegiadas no Sul, com ênfase especial nos processos de integração da América do Sul e do MERCOSUL, com reforço consequente deste no plano político. No plano político, é evidente o projeto de reforçar a capacidade de “intervenção” do Brasil no mundo, a assunção declarada do desejo de ocupar uma cadeira permanente num Conselho de Segurança reformado e a oposição ao unilateralismo ou unipolaridade, com a defesa ativa do multilateralismo e de um maior equilíbrio nas relações internacionais. No plano econômico, trata-se de buscar maior cooperação e integração com países similares (outras potências médias) e vizinhos regionais” (Almeida, 2004:164). Ao colocar esta construção regional como prioridade da sua política externa, o Brasil assumiu a responsabilidade perante aos demais Estados sul-americanos de sustentar o processo da integração. Uma das primeiras medidas tomadas pelo governo brasileiro na busca pela liderança da região foi criar a CASA53 no ano de 2004. Durante o seu mandato, o Presidente Lula enfrentou obstáculos no caminho para a liderança regional, como a aversão Argentina à liderança brasileira, as dificuldades do Brasil em assumir o compromisso de liderança, e a capacidade de disponibilizar os recursos necessários para o exercício dessa liderança. (Oliveira, 2013:64). De acordo com Almeida, para FHC, as relações com os países da região eram definidas como estratégicas, mas de fato poucas iniciativas foram implementadas durante o primeiro mandato, entre 1995 e 1998. Por outro lado, o Presidente Lula “não apenas confirmou que essas relações eram estratégicas, mas também tomou diversas iniciativas políticas para traduzir a retórica em realidade, em especial visitando ou recebendo, bilateralmente, todos os chefes de Estado da região” (Almeida, 2004:171). Ambos os governos, de acordo com Almeida, tentaram manter relações cooperativas com todos os países da região, inclusive com os Estados Unidos, ainda que pautadas pela desconfiança de que a atuação dos Estados Unidos buscava apenas 53 Esta Comunidade, composta exclusivamente por doze Estados sul-americanos e formada a partir das Reuniões de Cúpulas iniciadas em Brasília no ano 2000, tinha por meta principal construir, de modo participativo e consensual, um espaço de articulação cultural, social, econômico e político entre os povos sul-americanos, que priorizasse o diálogo político, as políticas sociais, a educação, entre outros, com vista a criar a paz e a segurança, eliminar a desigualdade socioeconómica, alcançar a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independência (Oliveira, 2013:64). 69 assegurar a sua hegemonia e influência na região, o que poderia limitar a capacidade de influência do Brasil. A relação do Brasil com os EUA, era definida, nos mandatos de FHC, como essencial e cooperativa, que apesar das boas relações políticas, mantinham-se os desacordos setoriais, sobretudo em relação ao comércio e a propriedade intelectual. Por outro lado, para o Presidente Lula, essa relação era igualmente importante, mas não considerada essencial para os objetivos de política externa do Brasil (Almeida, 2004:175). No caso de Dilma Rousseff, “a estratégia de diversificação de parcerias comerciais e de ênfase na cooperação sul-sul manteve-se como meio para alcançar esses objetivos, mas os esforços despendidos foram menores, caracterizando-se o ajuste no sentido da contenção na continuidade” (Cornetet, 2014:140). A política de Dilma Rousseff, envolveu a continuidade das políticas do Presidente Lula, no entanto, de forma mais branda e com menor alocação de recursos (Ibidem). O governo de Dilma Rousseff, de 2011 a 2016, continuou com as estratégias de política externa definidas pelo governo de Lula da Silva. A estratégia de política externa passava por “uma trajetória revisionista das instituições internacionais, uma atuação ativa em fóruns multilaterais colocando-se como representante dos países do Sul global, e uma orientação proactiva para a dimensão sul-americana” (Saraiva, 2014:25). Essas estratégias se materializavam em um intricado de diferentes coalizões internacionais e mecanismos de interação de política externa. De acordo com Saraiva (2014), o comportamento brasileiro experimentou mudanças e uma visível redução na proatividade. O Brasil foi perdendo protagonismo na política global e tal mudança foi influenciada pela conjuntura económica internacional, pela situação económica interna e pela nova dinâmica do processo de decisão (Ibidem). No que diz respeito à atuação regional, Dilma Rousseff procurou manter as estratégias de política externa, criadas e adaptadas durante o mandato do Presidente Lula, para a manutenção da estrutura de governança regional. No entanto, a vontade política demonstrada por Lula de articular visões favoráveis à construção de uma liderança regional não foi mais sustentada pelo governo de Rousseff, levando a um “esvaziamento” da dimensão política do comportamento brasileiro, em relação à região, no que diz respeito às ações do Brasil como ator estruturador das instituições regionais e definidor de agendas, embora a UNASUL tenha continuado a ser uma referência de atuação brasileira frente a situações de crise (Saraiva, 2014:32). 70 Segundo Saraiva, em termos objetivos o Brasil diminuiu seu peso na política internacional, após o primeiro mandato de Dilma Rousseff, e o papel proactivo assumido durante o governo de Lula e a participação em debates sobre diferentes temas da política internacional deram lugar a movimentos esporádicos, sem continuidade e sem um projeto de inserção estratégica de longo prazo (Saraiva, 2014:34). Amparado por uma tradição diplomática, o Brasil tem mostrado potencial para continuar como um dos principais articuladores da cooperação regional sul-americana. Segundo Pecequilo, não se pode ainda prever se este processo terá, como ponto final, a transição hegemónica e a partilha de liderança dos EUA com os seus parceiros, uma eventual multipolaridade ou a desconcentração do poder. Um novo equilíbrio de poder, no sistema internacional, depende do papel mais assertivo do Brasil, e das demais potências globais e regionais. Mais do que nunca, “a tríade soberania-autonomia-identidade é fundamental na sustentação deste papel e à reafirmação de um projeto nacional de dentro para fora” (2012:370). 71 III. SEGURANÇA E DEFESA NO QUADRO DA UE E DA AMÉRICA DO SUL: EXPERIÊNCIAS EM PERSPETIVA COMPARADA No presente capítulo iremos analisar as experiências de cooperação regional, no quadro da UE e da América do Sul, em perspetiva comparada. Nesta análise iremos identificar os principais fatores que estiveram na génese dessas cooperações, os constrangimentos e limitações das mesmas, as identidades das lideranças representadas pela França e Reino Unido, no caso da UE, e pelo Brasil, no caso da América do Sul, a relação de ambas com os EUA, e a caracterização das regiões como uma Comunidade de Segurança, no caso da UE, e como um Complexo Regional de Segurança, no caso da América do Sul. III.1. Principais fatores que estiveram na génese da cooperação Conforme verificamos na análise do surgimento das cooperações regionais, no âmbito da UE e da América do Sul, ambas surgiram no contexto do fim da Guerra Fria e da estrutura unipolar que o sistema internacional passou a ter, com o domínio dos EUA. Sendo a cooperação no domínio da segurança e da defesa projetada como uma forma de afirmação internacional e de menor dependência em relação aos EUA, tanto no caso da UE como no caso da América do Sul (Jones, 2009:178). A criação da UE está intimamente ligada a definição de um projeto de identidade europeia, sendo esta uma referência de um padrão ideal de iniciativa de integração, que inspirou a América do Sul a ir além das iniciativas de integração que tendiam apenas à esfera económica, e investir na cooperação em outras áreas, nomeadamente a segurança e a defesa. Apesar de a experiência de integração regional europeia ser única, inúmeros autores consideram que esse seja o “Gold Standard” de todas as integrações regionais (Sbragia 2008:33). De acordo com Lazarou, o modelo de integração regional da UE teve um papel fundamental na reconstrução do multilateralismo e na abertura de um espaço para uma versão menos centralizada no Estado (2014). Ao desenvolver uma das mais concretas versões de arranjo multilateral, a UE foi capaz de transformar o multilateralismo em uma doutrina orientadora das decisões do bloco regional e em um elemento básico da sua própria natureza e identidade. A existência da UE como ator, simultaneamente individual e coletivo, da governança global 72 impulsionou a integração regional e inspirou a cooperação em variados formatos e em variadas regiões do mundo, nomeadamente na América do Sul (Lazarou, 2014:152). Segundo Vieira, o papel da UE enquanto ator na segurança internacional tem aumentado e ganho visibilidade desde a implementação da PESC e da PESD. Para este autor, “a criação concertada de uma política coerente, desde a racionalização e operacionalização dos meios militares com que pode atuar e intervir em conflitos, até à materialização de políticas económicas e sociais que contribuem para a melhoria das condições de vida das populações, que previnem a eclosão de conflitos e, que promovem articulação entre os vários planos da política de segurança da UE” (Vieira, 2014:47). A UE tornou-se um ator mais preponderante no contexto da segurança internacional, através da sua “abrangência multi-vectorial”, que domina o tratamento das questões de segurança, incidindo tanto na segurança interna como na externa, em relação às questões de segurança, económicas, ambientais ou sociais, contribuindo para a criação de instrumentos diplomáticos, legislativos e normativos, através de uma estratégia militar comum a todos os Estados-membros (Vieira, 2014:48). Com base na determinação em se tornar um ator político mais relevante no cenário internacional podemos identificar três grandes aspetos em matéria de política externa e de segurança: o reforço do compromisso da UE com a apresentação da EES, em 2003, o desenvolvimento de capacidade de decisão e ação autónomas e o registo de operações realizadas ao nível da PESD, desde 2003 (Ferreira-Pereira, 2013:67). De acordo com Vieira (2014), “o modelo europeu serviu de inspiração para o projeto de integração regional articulado pela MERCOSUL e pela UNASUL, embora o Brasil não tenha como objetivo, nem aceite a integração supranacional” (Vieira, 2014:82). No caso da América do Sul, frente a um cenário em que a região assumiu uma nova importância geopolítica, tanto para os atores da mesma quanto para a restante comunidade internacional, a cooperação foi utilizada para promover a construção de uma identidade regional que começa a alterar as relações de poder nesse espaço (Abdenur & Neto, 2014:18). No que diz respeito à cooperação na América do Sul, segundo Rezende, cinco características podem ser evidenciadas: a distribuição de recursos entre as unidades do sistema, o tipo de cooperação, o efeito da cooperação na capacidade estatal, o desenho das instituições geradas e a emulação de casos bem-sucedidos (Rezende, 2013:221). Sobre a distribuição de recursos entre as unidades do sistema, verifica-se a manutenção da unipolaridade dos EUA na balança do poder internacional. O “desinteresse” dos EUA na balança de poder da América do Sul 73 incentiva a mesma a desenvolver uma dinâmica própria. Apesar de mecanismos como a UNASUL e o CDS não contarem com a participação dos EUA, os mesmos “perpetuam o status quo criado e mantido pelos Estados Unidos” (Rezende, 2013:222). Relativamente ao tipo de cooperação, a América do Sul apresenta cooperações rasas, o que limita as opções dos Estados, e no caso da UNASUL e do CDS os seus mecanismos são orientados pela preocupação com o dilema da segurança, propiciando um equilíbrio da balança regional. No que diz respeito ao efeito da cooperação na capacidade estatal, a UNASUL e o CDS servem para maximizar o poder dos Estados na região através do “incremento da capacidade estatal” (Ibidem). O desenho das instituições geradas servem o objetivo de maximizar o poder dos Estados, através do aumento dos ganhos de cooperação mútua, da diminuição dos “incentivos defeção ou trapaça”, o aumento da expectativa de cooperação e a reflexão da balança de poder regional e global. A UNASUL e o CDS seguem esse padrão uma vez que “favorecem a opção por políticas multilaterais” e não se impõem, diretamente, aos objetivos dos Estados Unidos (Ibidem). No caso da emulação de casos bemsucedidos, a América do Sul “ainda tem pouco material empírico para reproduzir modelos de cooperação já existentes”. O cenário sul-americano é diferente de outras regiões, apresentado dinâmicas próprias e, porque as iniciativas de cooperação em segurança e defesa são recentes (Ibidem). III.2 A relação com os EUA Com o fim da Guerra Fria e a mudança na ordem do sistema internacional, a cooperação no domínio da segurança e da defesa foi projetada como uma forma de afirmação internacional e de menor dependência em relação aos EUA, tanto pela UE como pela América do Sul. Tanto a OTAN como a UE, evoluíram com as mudanças no cenário estratégico da Europa e, apesar de a garantia de defesa coletiva da OTAN permanecer no centro da aliança, os membros também procuraram redefinir a sua missão à medida que novos desafios de segurança surgiram e, ao mesmo tempo, os membros da UE desenvolveram a sua integração política e melhoraram as capacidades dos seus Estados para gerenciar as crises de segurança, com a criação de uma política externa comum e do desenvolvimento da capacidade de decisão e ação autónomas (Archick & Gallis, 2008:22). A OTAN continuou a ser, até o final da primeira década do século XXI, o único pilar de segurança europeia efetivo. Archick & Gallis, consideram que a evolução da OTAN e da UE, gerou 74 alguma fricção entre os EUA e os seus aliados, no que diz respeito às responsabilidades de segurança das duas organizações (Archick & Gallis, 2008:23). Webber et. al (2002:72) atentam para o facto de os EUA terem preocupações em relação às ambições da UE, por considerar que estas podem prejudicar a solidariedade atlântica e o papel da OTAN. E, segundo Archick & Gallis, os EUA apoiam os esforços da UE no desenvolvimento da PESD, desde que, esta permaneça vinculada à OTAN e não ameace a relação transatlântica (2008:23). Como observa Larik, que, em 2003, a EES afirmou que “a relação transatlântica é insubstituível” e que, “a União Europeia e os Estados Unidos podem ser uma força formidável para o bem no mundo” (2017:15). Em 2016, com o resultado do referendo no Reino Unido a favor da saída da UE e da subsequente eleição de Donald Trump como Presidente dos Estados Unidos, a política interna e externa europeia entrou em crise. A nova proposta de abordagem da Estratégia Global, teria que apresentar uma visão desafiadora às tendências antiglobalização, na administração de Trump e do euroceticismo no governo britânico (Ibidem). No que diz respeito à América do Sul, a cooperação concebida pelos EUA, no pós-Guerra Fria, não deu espaço à criação de uma identidade sul-americana, levando a que uma vontade recente de dotar a região de autonomia resultasse no surgimento da UNASUL em 2008 (Pecequilo, 2012:235). Para o Brasil, o debate entre as perspetivas de um relacionamento com os EUA representava a busca do reequilíbrio entre os eixos horizontal e vertical das relações internacionais e a renovação da relação bilateral com o país, para além da definição dos padrões regionais e globais que iriam alinhar e definir a sua agenda (Ibidem). Apesar de ser um projeto de paz, estabilidade e desenvolvimento entre os seus EstadosMembros e para a sua vizinhança, a UE sempre teve “dificuldades” em adquirir uma dimensão externa substancial (Bindi 2010:35). Com a perspetiva do Brexit e eleição de Trump, nos EUA em 2016, a UE viu-se a braços com novos desafios, pelo crescimento do euroceticismo e pelas políticas de Trump sobre a cooperação multilateral. No caso sul-americano, apesar do papel fundamental do Brasil no incentivo a uma abordagem multilateral54, também existem dificuldades relacionadas à cooperação em defesa na América do Sul, desde logo pela região ser composta por “Estados soberanos que buscam, acima de qualquer coisa, a sua sobrevivência” e que “nutrem um receio compreensível que a cooperação em defesa possa levar a uma consolidação do Brasil no polo regional, o que prejudicaria a 54 O Brasil tem trabalhado para que a multipolaridade que se anuncia colidisse com o predomínio da cooperação sobre o conflito, na norma sobre o arbítrio. Para isso, empenha-se em multilateralizar a multipolaridade, isto é, em assegurar o respeito e a vitalidade das normas gerais de conduta em um sistema onde o poder é crescentemente disperso. A integração sul-americana é, a um tempo, decorrência da multipolarização das relações internacionais e incentivo a ela (Amorim, 2012:9). 75 autonomia soberana do resto dos países sul-americanos” (Rezende, 2013:208). Para Rezende é essencial “entender o protagonismo do Brasil, quando se pensa num processo de integração regional forte e duradouro” (Ibidem). Rezende acrescenta que “a iniciativa brasileira foi essencial para os principais processos de integração regional, como a ALALC, a Associação LatinoAmericana de Integração (ALADI), o MERCOSUL, a UNASUL e o CDS”. Nos seus documentos de defesa, o Brasil expressa claramente o seu desejo de estabilidade e um papel de protagonismo do país na construção dessa estabilidade (2013:212). O papel do Brasil é essencial “para a criação e manutenção de regimes regionais de cooperação em defesa na região” e quando o “Brasil age de acordo com as pressões sistémicas da unipolaridade, arcando com os custos do provimento do bem-comum, há um incremento nas instituições e nos indicadores e nos indicadores gerais de cooperação em defesa”, no entanto, quando o “Brasil age de acordo com as pressões sistémicas da multipolaridade desequilibrada, o mais instável e competitivo dos sistemas, as instituições regionais e a cooperação tendem a ser diminuídas e ter a sua importância esvaziada (Rezende 2013:219). III.3 A identidade das lideranças regionais nos casos da UE e da América do Sul No que diz respeito à ambição da UE em assumir um papel mais preponderante no contexto internacional, a França em geral teve uma posição central na definição do escopo e da ambição da política externa da União. A filosofia do engajamento francês nesta área foi uma crença na primazia da política externa como um elemento central da soberania estatal. A França tradicionalmente considerou as relações externas da União Europeia como complementares às políticas externas dos Estados-membros, e apoiou o desenvolvimento da política externa da UE primeiramente como um instrumento para garantir uma liderança forte e visível da França no processo de integração regional (Jesus, 2014:13). Em 1998, “a dinâmica de integração nos domínios da segurança e defesa entrou numa fase fundamentalmente nova sob o impulso de uma inesperada convergência franco-britânica”, que foi constatada na Acordo de Saint-Malo (Ferreira-Pereira, 2005:103). A mudança de posição britânica sobre a possibilidade de discussão de matérias de segurança e defesa da UE, foi considerada revolucionária uma vez que o Reino Unido sempre inviabilizou qualquer debate sobre segurança e defesa no contexto da UE (Howorth, 2000:15). 76 O governo de Tony Blair, de acordo com Ferreira-Pereira, aceitou dotar a UE de uma “capacidade para desenvolver uma ação autónoma, apoiada por forças militares credíveis, os meios para decidir usá-las, e a prontidão para fazer isso, em resposta a crises internacionais” (2005:104). A mudança de abordagem do Reino Unido, a favor da emergência de uma capacidade europeia autónoma ao nível institucional e militar, teve como objetivo o reforço perante a relutância da Administração Clinton em continuar a assumir quase exclusivamente o orçamento da segurança europeia (Biscop, 2000:73). Ficou estabelecido no Acordo de Saint Malo que: “Ao reforçar a solidariedade dos Estadosmembros, por forma que a Europa possa tornar a sua voz audível nos assuntos internacionais, estamos a contribuir para a vitalidade de uma Aliança modernizada; e é apenas contemplada uma ação militar da parte da UE “quando a Aliança como um todo não estiver envolvida”. A partir deste momento, de acordo com Ferreira-Pereira (2005:104), “ficou postulado que a dimensão de segurança e defesa europeia deveria ser colocada ao serviço dos interesses estratégicos da Aliança e não o contrário”. O Acordo de Saint-Malo “corporizou uma sintonia política entre uma França, historicamente obstinada em fundar um pilar europeu de defesa emancipado dos Estados Unidos, e um Reino Unido, convencido da necessidade da UE levar a sua própria ‘carga’ no que toca ao ‘fardo’ da segurança e defesa europeia como único meio de impedir o esmorecimento do apego de Washington à causa da promoção da paz e estabilidade na Europa” (Ferreira-Pereira, 2005:104-105). No caso da América do Sul, o Brasil passou a desempenhar um papel mais relevante na resolução dos problemas da região a partir das duas últimas décadas do século XX. Spektor afirma que a ideia de construção regional da América do Sul, que havia sido lançada, pelo Brasil, inicialmente como uma operação de marketing, passou a ter um significado estratégico definitivo para as leituras brasileiras do sistema internacional (2010:22). A atuação do Brasil tem sido fundamental para que a região avance no sentido do estabelecimento de uma unidade sul-americana, destacando-se pelas tentativas de cooperação com os países da região. Ao colocar a construção da cooperação regional como prioridade da sua política externa, o Brasil assumiu a responsabilidade perante aos demais Estados sul-americanos de sustentar o processo da integração e tem demonstrado potencial para continuar como um dos principais articuladores da cooperação regional sul-americana (Oliveira, 2013:64). 83 estreitamente integrada, comporta instituições supranacionais, transnacionais e nacionais comuns, e a América do Sul, como complexo regional de segurança, conta com o protagonismo exercido pelo Brasil nas dinâmicas de cooperação, sendo um ator central para o CRS. Pelo facto de ambos os cenários de cooperação estarem a lidar com desafios já mencionados, como o Brexit e os efeitos da Administração de Trump na cooperação multilateral, no caso da UE, e a crise da UNASUL em conjunto com a calamidade económica e humanitária vivida na Venezuela, no que diz respeito à América do Sul, a presente dissertação apresenta determinados constrangimentos. De tais constrangimentos, podemos destacar a incerteza da estabilidade nas cooperações, dados os cenários que insinuam grandes mudanças na ordem do sistema internacional. Assim sendo, considera-se pertinente um estudo mais abrangente sobre a evolução dos referidos desafios e os impactos que os mesmos terão em ambas as cooperações regionais, servindo como ponto de partida para investigações futuras. No caso da UE o ambiente de segurança na vizinhança permanece altamente volátil e instável, seja pela proliferação das organizações terroristas e criminosas, devido ao aumento da instabilidade que dá origem a espaços sem governo, seja pela guerra da Rússia contra a Ucrânia, com a anexação ilegal da Crimeia, e também pelas táticas híbridas, incluindo o ciberterrorismo, a guerra da informação e a política energética, sendo também a crise migratória um dos desafios maios dramáticos para a UE, pondo em causa a sua segurança interna e externa. Podemos ainda salientar que, no decurso desta investigação, ficaram em aberto outras possíveis linhas de investigação futuras, nomeadamente no que concerne ao futuro da UNASUL dentro das novas realidades políticas, com a eleição de Jair Bolsonaro em 2018 e com a criação do Fórum para o Progresso da América do Sul (PROSUR) em 2019. 84 BIBLIOGRAFIA Fontes primárias ________. (2008). Declaração De Santiago Do Chile . Santiago. 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